地方政府融资思考

地方政府融资思考（精选12篇）

地方政府融资思考 第1篇

公共投融资在一国经济发展战略中发挥关键作用, 在涉及长期发展方面尤其如此。我国实施可持续发展战略过程中, 公共投资不可或缺。我国目前处于经济社会转型的关键时期, 人均财富较低, 经济社会发展所必需的基础设施普遍存在不足, 公共投融资力度还需加大。此外, 地区间经济发展严重不均衡是实现经济社会平稳较快可持续发展的桎梏。统筹区域协调发展将是我国长期的总体战略, 要形成东中西优势互补、良性互动的区域协调机制, 推动地区经济发展, 必须发挥地方政府公共投融资的宏观引导作用。

地方政府具有两重性:独立性和依附性。一方面作为管理一定范围地域和人口的地方政府要保证本地区社会经济持续、稳定发展。另一方面要在政治上和经济上服从中央政府的管辖和指导, 完成国家规定的计划和各项任务。因此, 地方投融资调控的宏观政策和目标, 应由中央统一决策, 体现中央调控权的集中和全局利益的统一性, 但是在具体实施过程中也要采取分级管理, 体现地方政府的权力和局部利益的灵活性。这就决定了地方政府在投融资领域中, 既是投资主体, 又是投资行政管理者;既是被调控者, 又是调控者。作为被调控者, 地方政府在投融资活动中, 要起到传导国家宏观调控政策, 支持地区内国家重点项目的建设的作用;作为调控者, 地方政府应承担区域内公益性项目投资, 对全地区范围内投融资活动进行管理, 创造良好的投资环境, 为投资主体提供服务。在贯彻统一决策, 分级管理原则的基础上, 分清职责, 合理划分和规范地方政府公共服务投资范围, 以减少地方政府乱投资行为的发生, 减轻地方政府公共融资的负担。随着市场化进程的推进和行政管理体制改革, 地方政府逐渐拥有选择发展本区域发展模式和路径以及自主处理地方性公共事务的权利。围绕实施区域发展总体战略和实现区域经济协调发展目标, 地方政府在公共投资中应明确区域协调发展的着力点, 明确本区域的功能定位, 引导全地区调整发展理念、方向和模式, 增强区域发展过程中的协调性、平衡性。因此, 地方政府主要投资领域应为基础设施建设、民生工程、环境保护与生态建设及新型工业化道路建设等方面。

二、地方政府投融资行为规范问题

目前我国地方政府投融资活动中出现的重复建设、效益低下、潜在风险加大等一系列问题, 显示出加强公共投资管理, 规范地方政府投融资行为的紧迫性和必要性。通过制度规范, 提高地方政府资源整合能力, 增加政府债务透明度, 在调控公共投资总量的基础上, 优化公共投资结构。从根本上讲, 就是以公共财政为导向, 规范地方政府投融资行为。

目前地方政府通过各种形式进行的投融资活动, 之所以出现规模失控、效益低下等问题, 根本原因是缺乏统一的财政管理。从投资的决策、论证、实施、监督以及资金渠道都缺乏严格的财政管理机制。以目前我国地方政府投融资几种主要形式为例:如城市建设投资公司的运作情况。在实际中, 城市建设投资公司是以企业化方式运营的, 由于地方财政能力有限, 财政对城市建设投资公司的投入有限, 因此, 利用银行打捆贷款和政府土地综合开发成为其最常用的两种融资方式。通过这两种融资方式获得的资金占到其融资总额的70%左右。打捆贷款的前提是地方政府财政的担保或者承诺性投入, 容易造成投融资决策和风险责任承担之间的不一致, 在地方政府不知情的情况下加剧地方财政风险。此外, 土地储备整理中心的运作也存在着决策、运营和风险承担等方面的脱节, 这种形式以政府投资企业担保、地方财政担保或者储备土地抵押等作为主要风险控制措施, 以政府财政预算、储备土地转让收入等作为资金偿还来源。很显然, 土地储备的特殊性加大了投资的风险。至于其他公共部门的投融资活动就更加隐晦和间接, 有的根本就没有纳入财政管理范围之内。以公共财政为导向, 规范地方政府投融资行为, 就是在社会经济领域内处理好政府与市场的关系, 在公共领域内, 财政应该代表政府实行科学的理财观念。规范地方政府投融资行为, 根本途径是通过制度规范提高地方政府投融资行为的自我完善。投融资体制的本质是确定投融资决策权的归属。在此前提下, 制定投资的运行和监管机制。

在投融资的决策方面, 地方政府投资决策机制主要涉及四个问题:一是地方政府的投资范围, 二是地方政府投资项目决策范围和决策程序, 三是地方政府资金决策范围和决策程序, 四是投融资资金都应纳入财政统一管理。只有这样才能提高政府对社会公共服务的财政保障能力, 提高政府公共经济资源的效用。这方面需要避免前期的改革中所产生的政府体制内的行政性放权的做法, 切实把决策权和责任制相联系, 坚持谁决策谁出资的原则。加强政府投资项目规划的科学评估, 严格履行项目审核程序, 严把环保、技术、能效、质量等方面的标准, 将现有的项目“审批制”改为“备案”制, 项目决策者要承担决策失误的责任。

在项目执行过程中, 认真落实各项工程建设管理制度, 加强项目建设质量、安全、功能等方面的监管。对那些投资规模较大、对经济社会发展影响重大的项目, 应及时组织开展项目后评价, 评价结果应向社会公布, 增强政府投资的透明度。对完工项目的运行加强维护管理, 确保政府投融资真正发挥作用。

三、地方政府投融资效益考核问题

地方投融资效益的考核一直是地方政府投融资的难解之题。由于地方政府投融资涉及的主要领域是基础产业、公共基础设施, 如道路、交通、学校、公共卫生等, 短时间内单纯从一个项目考察其效益是不可行和不现实的。但是, 地方政府投融资效益的考核又是不可回避的问题。已有的研究结果显示, 我国地方政府的投融资存在着激烈的竞争, 地方政府投融资的水平与地方经济增长步调并不协调。各地方政府在做投融资时, 忽视了地方政府的投融资体系的整体结构的协调发展, 从而导致了有的公共物品提供超前、有的却不足。从有关政府公共投资、经济增长与市场化进程的实证分析中得出的结论是, 政府公共投融资对我国市场化进程的影响较经济增长更为显著。这也说明地方政府公共投融资效益的考核需要考虑的因素更复杂。

由于我国目前正处在经济社会转型的关键时期, 产业结构需要升级, 发展模式急待转变。需要在自主创新和结构调整、节能减排和生态环境建设以及农业农村发展方面进行大量的投入。同时, 区域差距问题是我国经济社会发展面临的重大问题之一, 地区差距过大、区域经济结构失调, 并且有加剧之势。另外, 基本公共服务水平低下和不均等是今后一个时期, 我国经济社会发展的主要难点。基本公共服务的差距显著, 特别是中西部地区农村公共服务还比较落后。改善基本公共服务供给, 可大幅度提高民众可支配收入, 进而拉动消费, 提高人民群众生活质量, 促进产业结构优化。长远而言, 也有利于社会可持续发展。财政向这个方向投资是最有效率的。公共物品供给状况体现着地方政府竞争的优势, 在我国未来的发展阶段中, 地方政府应通过加大基本公共服务的供给提升本地区的竞争力。

因此, 应该从地方政府投融资是否有利于本地区产业结构优化、是否有利于促进区域经济协调发展, 是否有利于推进本地区基本公共服务均等化, 是否有利于公共投资大幅度带动民间投资等主要方面来考核地方政府投融资效益。充分调动地方政府投资与社会投资的良性互动。通过地方政府投融资的“挤入”效应促进私营经济活动。但是, 地方政府的投融资实际发生的作用可能有两个方向:处理得好, 就会在经济低迷阶段产生乘数效应, 以政府自己的投资拉动社会资本、民间资金跟进, 帮助经济走出低谷。反之, 可能有事与愿违的挤出效应, 即在政府在没有必要过多干预经济运行的时候, 而去过多地干预, 由于政府的介入挤出了民间资本和社会资本, 即因为政府的介入, 把他们本应发挥作用的领域挤出去了, 这就降低了资源配置的整体效率。

为进一步深化我国经济体制改革, 不断推进市场化进程, 保持经济持续较快增长, 地方政府应积极稳妥地利用公共投资, 在经济发展中不断探求制度创新, 并通过制度创新来推动我国经济发展, 实现制度创新和经济发展的良好互动。

参考文献

地方政府融资思考 第2篇

实施细则

参阅资料

目 录

政策法规

1．关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理通知

财预[2010]412号……………………………………………………（3）2．国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知 国发〔2010〕19号……………………………………………………（8）3．关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通 知 发改办财金【2010】2881号………………………………………（12）领导讲话、会议纪要、工作动态

1．财政部、银监会等部门负责人就《关于贯彻国务院关于加强地方政府 融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》答记者问……（14）2．四部委详解地方融资平台公司管理……………………………………（18）3．地方融资平台风险控制需靠长效防范机制………………………………（21）关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理通知

财预[2010]412号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、发展改革委，中国人民银行上海总部、各分行、营业管理部、省会(首府)城市中心支行、副省级城市中心支行，各银监局：

为切实贯彻落实《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号，以下简称《通知》)，现就相关事项通知如下：

一、关于抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务

清理核实融资平台公司债务是规范管理的前提。纳入此次清理核实范围的融资平台公司是指截至2010年6月30日，由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。

清理核实的债务是指截至2010年6月30日，融资平台公司通过直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。

融资平台公司债务经清理核实后按以下原则分类：融资平台公司因承担公益性项目建设运营举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；融资平台公司因承担公益性项目建设运营举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；融资平台公司因承担非公益性项目建设运营举借的债务。

《通知》中“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。

《通知》中“融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务”，是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，根据协议约定、项目性质或相关政策规定确定，偿债资金70%以上(含70%)来源于一般预算资金、政 府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金的债务。上述财政性资金暂不包括已注入融资平台公司的土地使用权出让收入、因承担政府公益性项目建设获得的土地使用权出让收入返还、车辆通行费等专项收费收入。

《通知》中“在建项目”是指截至2010年6月30日，经相关投资主管部门依照有关规定完成审批、核准或备案手续，并已开工建设的项目。为避免损失浪费，防止出现“半拉子”工程，应当妥善安排在建项目的后续资金。“对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资”中的“法律和国务院另有规定”是指对按照《中华人民共和国公路法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发 [2001]15号)等法律和国务院规定可以融资的项目，以及经国务院核准或审批的重大项目，如城市快速轨道交通项目等，可暂继续执行既定融资计划。

《通知》中“信贷审慎管理规定”是指人民银行和银监会发布的相关信贷政策与管理规定及银行自身信贷管理要求，如《固定资产贷款管理暂行办法》(中国银行(3.49,0.01,0.29%)业监督管理委员会令2009年第2号)、《流动资金贷款管理暂行办法》(中国银行业监督管理委员会令2010年第1号)、《项目融资业务指引》(银监发[2009]71号)等。

《通知》中“对不符合上述要求的项目，地方政府要尽快进行清理，妥善处置”，是指地方政府应根据实际情况，按照国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求，对相关项目采取整改、终止等措施，妥善处置。对于整改后仍不符合上述要求的项目，银行不得再发放新的贷款。如果融资平台公司贷款风险缓释措施不到位，必须按照有关法律法规规定采取足额追加抵质押等措施，否则银行不能追加贷款。

《通知》中“逐包打开”是指要将贷款包内的每笔贷款一一对应到合格的项目，甄别贷款包的潜在风险，确实存在合规性问题和风险问题的，要采取相应保全措施。

《通知》中“逐笔核对”是指对融资平台公司贷款进行逐笔核实查对，从借款主体、担保主体、贷款管理等方面查找贷款存在的风险和问题。《通知》中“重新评估”是指重新评估贷款对应的项目的合规性和可行性，项目的效益性以及还款来源的充足性和持续性，项目资本金的可靠性，项目融资需求的合理性，项目资金使用的真实性等方面存在的风险和问题，确保项目债务水平与还款水平相匹配。《通知》中“整改保全”是指针对自查发现的风险和问题，在制度建设、项目合规性、贷款管理、操作流程、还款来源、抵押担保等方面采取的整改保全措施。按照“规范退出、保全分离”的原则，对于清理规范后自身具有稳定的经营性现金流，能够全额偿还贷款本息且符合一般商业公司经营性质的融资平台公司，银行应将该类公司的贷款整体纳入一般公司类贷款进行管理；对于清理规范后自身具有一定的经营性现金流，能够部分偿还贷款本息的融资平台公司，银行应采取补充完善合同手续、增加新的借款主体和担保主体等整改保全措施，强化还款约束，将其中规范后满足一般公司类贷款条件的贷款从融资平台公司贷款中剥离，纳入一般公司类贷款管理。

二、关于对融资平台公司进行清理规范

对融资平台公司进行清理规范时，对于其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，包括为政府投资项目(含公益性项目)融资而组建，不承担具体项目建设、项目经营管理职能，且与下属子公司仅是股权关系的国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等类型的融资平台公司，也要按照规定原则进行清理规范。

《通知》中“承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务”，是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，且偿债资金70%以上(含70%)来源于公司自身收益。融资平台公司自身收益除项目本身经营性收益外，还包括已注入融资平台公司的土地的出让金收入和车辆通行费等其他经营性收入。

《通知》中“今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司”的“今后”是指2010年7月1日以后(含7月1日)；“公益性资产”，是指为社会公共利益服务，且依据有关法律法规规定不能或不宜变现的资产，如学校、医院、公园、广场、党政机关及经费补助事业单位办公楼等，以及市政道路、水利设施、非收费管网设施等不能带来经营性收入的基础设施等。

三、关于加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理 融资平台公司融资和担保要严格执行《通知》中相关规定。经清理整合后保留的融资平台公司，其融资行为必须规范。《通知》中“向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体”的规定，是指贷款资金应用于项目本 身，承贷主体应为具有独立承担民事责任的市场主体。《通知》中“凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款”，是指对于自身没有稳定经营性现金流或者没有可靠偿债资金来源的融资平台公司，银行业金融机构等不得发放贷款。

银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。银行业金融机构的项目贷款审查流程、程序、授权授信等要严格按照商业贷款审查标准，不得放松信贷管理条件。《通知》中“向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定”的“项目”是指要符合《通知》第一部分所要求的“符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目”。

四、关于坚决制止地方政府违规担保承诺行为

《通知》明确，地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。自《通知》下发之日起，对于融资平台公司的新增债务，地方政府仅以出资额为限承担有限责任。如果债务人无法偿还全部债务，债权人也应承担相应责任。

《通知》中“直接、间接形式为融资平台公司提供担保”包括但不限于下列各种形式：为融资平台公司融资行为出具担保函；承诺在融资平台公司偿债出现困难时，给予流动性支持，提供临时性偿债资金；承诺当融资平台公司不能偿付债务时，承担部分偿债责任；承诺将融资平台公司的偿债资金安排纳入政府预算。

五、关于加强组织领导，确保工作落实各省(区、市)人民政府财政部门要会同发展改革部门、人民银行分支机构、银监会派出机构等，抓紧制定具体实施方案，建立协调机制，配备专职人员，加强对这项工作的指导监督。

各省(区、市)人民政府财政部门要于2010年10月31日前将地方政府融资平台公司债务清理核实情况报告报送财政部，抄送发展改革委、人民银行和银监会。报告应由各省(区、市)人民政府负责人签字并加盖公章，包括以下内容：本次融资平台公司债务清理核实工作的组织实施情况；债务核实情况(包括债务总量、分类、分级等情况)；特殊事项及说明；问题及政策建议等。

各省(区、市)人民政府按照《通知》要求于2010年12月31日前上报国务院的加强地方政府融资平台公司管理工作落实情况报告应由各省(区、市)人民政府负责人签字并加盖公章，包括以下内容：组织实施情况；债务总量、分类、分级等情况； 在建项目后续资金安排情况；规范管理的具体措施及效果；特殊事项及说明；问题及政策建议等。

财政部 发展改革委 人民银行 银监会

二○一○年七月三十日国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知

国发〔2010〕19号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

近年来，地方政府融资平台公司（指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体）通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。但与此同时，也出现了一些亟须高度关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，现就有关问题通知如下：

一、抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务

地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。

纳入此次清理范围的债务，包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。债务经清理核实后按以下原则分类：（1）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；（2）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；（3）融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。

对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目，对其后续资金应根据不同情况妥善处理。地方各级政府要严格审核项目投资预算和资金来源，各类资金要集中用于项目续建和收尾，严格控制新开工项目，防止出现“半拉子”工程。经地方政府审核后，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。对使用债务资金的其他在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对不符合上述要求的项目，地方政府要尽快进行清理，妥善处置。

对融资平台公司贷款，银行业金融机构要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施，确保信贷资产安全。

地方各级政府要采取有效措施，落实有关债务人偿债责任。对融资平台公司存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。融资平台公司等要统筹安排资金，制定偿债计划，明确偿债时限，切实承担还本付息责任。

二、对融资平台公司进行清理规范

在本通知下发前已经设立的融资平台公司，要按以下要求进行清理规范：对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范。

今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。

三、加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理

融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定。经清理整合后保留的融资平台公司，其融资行为必须规范，向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体，并符合有关贷款条件的规定。融资项目必须符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求，按照国家有关规定履行项目审批、核准或备案手续。要严格按照规定用途使用资金，讲求效益，稳健经营。

银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。要落实借款人准入条件，按商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款 来源。凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定。严格执行贷款集中度要求，加强贷款风险控制，坚持授信审批的原则、程序与标准。要按照要求将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保。要认真审查贷款投向，确保贷款符合国家规划和产业发展政策要求。要加强贷后管理，加大监督和检查力度。适当提高融资平台公司贷款的风险权重，按照不同情况严格进行贷款质量分类。

四、坚决制止地方政府违规担保承诺行为

地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。要严格执行《中华人民共和国担保法》等有关法律法规规定，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。

五、加强组织领导，确保工作落实

各地区、各部门要从大局出发，牢固树立科学发展观和正确政绩观，充分认识加强融资平台公司管理工作的重要性和紧迫性，统一思想，加强领导，精心组织，结合本地区、本部门实际认真抓好落实。财政部、发展改革委、人民银行、银监会等部门和机构，要抓紧制定具体实施方案，完善相关政策，加强对这项工作的指导监督。财政部要会同有关部门加快建立融资平台公司债务管理信息系统、会计核算和统计报告制度，以及融资平台公司债务信息定期通报制度，实现对融资平台公司债务的全口径管理和动态监控。审计部门要加强对融资平台公司的审计监督。要研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。

地方各级政府和有关部门、单位都要严格遵守法律制度规定，确保有法必依，违法必究。对清理规范中检查出来的问题要及时予以纠正，对清理规范后仍然违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国商业银行法》等规定的要依法依规严肃处理，并追究相关责任人的责任。

各省（区、市）人民政府要切实履行职责，抓紧落实相关工作，并将工作落实情况于2010年12月31日前上报国务院，抄送财政部、发展改革委、人民银行和银 监会。

国务院

二○一○年六月十日关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知

发改办财金【2010】2881号

各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委：

为了贯彻《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发【2010】19号）精神，进一步规范投融资平台公司的债券融资行为，有效防范投融资平台公司和地方政府债务风险，更好地发挥债券融资对地方基础设施建设的积极作用，促进企业债券市场健康发展，现就进一步规范投融资平台公司发行企业债券问题通知如下：

一、继续支持符合条件的投融资平台公司通过债券市场直接融资

地方政府投融资平台公司（以下简称“投融资平台公司”），是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体。近年来，投融资平台公司通过发行企业债券筹集资金，一方面按照募集资金投向，推动了地方基础设施建设和运营体制改革，改善了城镇生产、生活条件，促进了地方经济发展；另一方面按照规范、公开、透明的要求，改善了公司治理结构，为提高企业直接融资比重、降低融资风险、促进债券市场发展，做出了积极贡献。今后，要在有效防范风险，加强规范管理，合理引导投向的基础上，继续支持符合《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发【2010】19号）文件规定、符合企业债券发行条件的投融资平台公司发行企业债券，提高直接融资的比重。

二、防范投融资平台公司债券融资风险

为了有效防范投融资平台公司债券风险以及连带的地方政府债务风险，投融资平台公司应不断增强公司的自营性经营收入，提高可持续经营能力。凡是申请发行企业债券的投融资平台公司，其偿债资金来源70%以上（含70%）必须来自公司自身收益，且公司资产构成等必须符合国发【2010】19号文件的要求。经营收入主要来自承担政府公益性或准公益性项目建设，且占企业收入比重超过30%的投融资平台公司发行企业债券，除满足现行法律法规规定的企业债券发行条件外，还必须向债券发行核准机构提供本级政府债务余额和综合财力的完整信息（政府债务余额和综合财力的统计口径见附表），作为核准投融资平台公司发行企业债券的参考。如果该类投融资平台公司所在地政府负债水平超过100%，其发行企业债券的申请将不予受理。

三、规范融资担保行为

根据《担保法》和国发【2010】19号文件有关规定，为了进一步规范对投融资平台公司的融资担保行为，有效隔离投融资平台公司债务与地方政府债务风险的关系，除法律法规和国务院另有规定外，各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性资金、行政事业单位等的国有资产，或其他任何直接、间接方式，为投融资平台公司发行债券提供担保或增信。以资产抵（质）押方式为投融资平台公司发债提供增信的，其抵（质）押资产必须是可依法合规变现的非公益性有效资产。

四、确保公司资产真实有效 申请发行企业债券的投融资平台公司，必须依法严格确保公司资产的真实有效，必须具备真实足额的资本金注入，不得将公立学校、公立医院、公园、事业单位资产等公益性资产作为资本注入投融资平台公司。“公益性资产”是指主要为社会公共利益服务，且依据国家有关法律法规不得或不宜变现的资产。对于已将上述资产注入投融资平台公司的，在计算发债规模时，必须从净资产规模中予以扣除。

五、强化筹集资金用途监管

投融资平台公司发行企业债券所募资金，应主要用于对经济社会发展和改善人民群众生活具有重要作用的基础设施和市政公用事业领域。所投项目必须符合国家产业政策和宏观调控要求，符合固定资产投资管理有关规定。对于发债资金主要用于节能减排、生态环保、保障性住房、城市轨道交通、新疆和藏区发展、重大自然灾害灾区重建，以及其他国家产业政策鼓励发展领域项目建设的，可在同等条件下优先获得核准。发行人应按照核准的投向使用企业债券募集资金，不得擅自改变资金用途。各级发展改革部门要加强对本地企业债券募集资金使用的监督检查，防止发行人随意改变并挪用发债所募资金。

六、认真履行中介机构职责

债券承销机构、信用评级机构、会计师事务所、律师事务所等债券市场中介服务机构应认真履行各自职责，提供公正、客观、准确的相关文件，不得弄虚作假，以错误信息和文件误导投资人和核准机构。信用评级机构在对投融资平台公司进行信用评级时，应参考公司所在地政府债务余额和综合财力等指标进行综合评价，并给出合理的评级结果。会计师事务所、律师事务所应按照有关要求对投融资平台公司资产构成、收入构成、偿债资金来源构成等出具专业意见。债券承销机构应协调其他中介机构，做好投融资平台公司发债申报材料编制工作，确保申报材料完整合规。

七、完善还本付息监督与管理

债券发行人应加强内部管理，制定偿债资金计划，并在银行建立“偿债资金专户”，在债券存续期过半后各，提前安排必要的还本资金，保证按时还本付息。债券承销机构对于所承销债券，应该在债券存续期内督促债券发行人按时还本付息，以及债券回售安排的履约。地方政府及有关部门应切实履行出资人的职责，加强对投融资平台公司还本付息工作的指导和协调。

八、加强发债企业信息披露

投融资平台公司发行企业债券，应加强信息披露，确保相关信息的真实、准确、完整。在债券存续期间，发行人除应按照交易场所的规定，及时披露财务报告和企业的重大事项外，还应按时披露偿债资金专户的资金筹集情况。债券承销机构也应加强对所承销债券的后端管理，提醒并督促债券发行人按照有关规定和要求，及时披露企业经营等方面的相关信息。

自本通知下发之日起，投融资平台公司申请发行企业债券，均按本通知各项规定执行。

附表：地方政府债务余额及综合财力统计表

二〇一〇年十一月二十日 财政部、银监会等部门负责人就《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》

答记者问

财政部、发展改革委、人民银行、银监会联合下发了《关于贯彻<国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》（以下简称“《通知》”）。财政部、银监会等部门负责人就有关问题回答了记者提问。

1.请介绍一下出台《通知》的背景是什么？

答：改革开放以来，随着我国工业化、城镇化进程的加快，地方建设性融资需求快速增长。上世纪90年代起，一些地方政府开始尝试通过设立融资平台公司来对外融资，并逐渐形成了一定规模的融资平台公司债务。总体看来，在地方政府缺乏规范的融资渠道，基础设施建设资金不足的情况下，通过地方政府融资平台公司，把银行资金优势、政府信用优势和市场力量结合起来，支持薄弱环节发展，对促进地方经济发展、特别是加强基础设施建设方面发挥了一定的积极作用。尤其是2008年四季度以来，为应对国际金融危机冲击、保持经济平稳较快发展，融资平台公司发挥了重要作用。但与此同时，也出现了一些需要关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模增长过快，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，6月10日，国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号，以下简称“国发19号文”），对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署。为切实贯彻落实国发19号文件精神，指导和督促各地区、各部门做好各项工作，财政部会同银监会、发展改革委、人民银行等部门制定具体实施方案，细化相关政策，研究出台了《通知》，主要是对国发19号文件中的一些概念和政策内容进行了细化和说明，并提出加强组织领导、确保工作落实的具体要求等。

2.有报道认为，近年来融资平台公司举债增长较快主要是为了完成中央投资项目地方配套任务。请问这种说法是否属实？

答：地方政府融资平台公司举债增长较快，有需要完成中央投资项目地方配套任务的原因，但更主要的原因是满足地方安排的公益性项目建设的资金需要。2008年四季度，面对严峻复杂的国内外经济形势，党中央、国务院审时度势，实施积极财政政策和适度宽松的货币政策，并提出了包括4万亿投资计划在内的一系列政策措施，其中中央政府安排1.18万亿元，地方政府配套1.25万亿元。为了解决地方配套资金来源问题，2009年、2010年中央代理发行了地方政府债券4000亿元，由地方主要安排用于中央投资公益性建设项目地方配套。除了地方政府债券资金外，地方还通过一般预算、政府性基金等渠道积极筹措配套资金。据统计，2008年四季度以来，地方政府配套资金中，来源于融资平台公司融资的资金占10%左右，地方融资平台公司举债融资主要用于地方安排的保障性安居工程、农村民生工程、基础设施、社会事业、生态环保、自主创新等方面公益性项目建设。

3.有媒体认为，目前中国地方政府融资平台公司贷款风险较大，可能形成系统性风险。请问如何看待这个问题？

答：融资平台公司贷款的确存在一定风险，但目前整体风险可控，不会形成系统性风险。一是从贷款增速看，融资平台公司贷款增速逐渐下降。据有关部门不完全统计，今年上半年融资平台公司贷款新增额占上半年全部新增贷款的比例比2009年全年下降约三分之一，融资平台公司贷款占全部贷款的比例比年初也有所下降。二是从风险程度看，多数贷款项目能够产生稳定、充足的现金流量，可覆盖贷款本息。另有部分贷款确实存在还款来源不足的问题，但通过变更贷款主体、增加押品或追加担保等风险缓释措施，其风险状况会得到进一步改善。这些贷款不会全部形成不良贷款，更不会全部成为损失。三是从风险抵补看，我国银行业金融机构整体贷款拨备非常充足，拨备覆盖率都在150%以上，高者可达170%甚至190%。也就是说，即使融资平台公司贷款中有一部分形成不良甚至损失，也有足够的拨备进行抵 补。四是从风险化解看，银监会正在督促各银行做好整改、保全和分类管理工作。通过项目剥离、公司重组、增加新的借款主体和担保主体、补充抵质押等各种方式，也能够化解一些有问题的贷款。

4.请问当前如何加强地方政府融资平台公司管理？

答：国发19号文对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署，主要包括：一是清理核实并妥善处理融资平台公司债务。对地方政府融资平台公司债务，区分不同情况，分别进行清理核实，做到底数清楚；妥善处理对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目后续资金，切实防止出现“半拉子”工程，防止造成损失浪费；明确存量债务偿还责任，不得单方面改变原有债权债务关系，防范道德风险。二是对融资平台公司进行清理规范。对已经设立的融资平台公司，分类清理规范；新设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理。三是加强融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的放贷管理。融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定，融资项目必须符合有关政策要求，融资资金要严格按照规定用途使用；银行业金融机构等要严格规范对融资平台公司放贷管理，切实加强还本付息现金流缺失等各种风险识别和风险管理。四是坚决制止地方政府违规担保承诺行为。地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化；严禁地方政府违反《担保法》等相关规定为各种融资行为提供直接或变相担保。同时，要求各地区、各部门加强组织领导和指导监督，抓紧制定实施方案，认真抓好落实，对清理规范后仍然违反规定的要依法依规严肃处理。目前，有关部门和地方政府正按照上述要求，抓紧组织实施。

5.如何建立规范地方政府债务管理的长效机制？

答：目前，财政部会同有关部门正在按照国务院的统一部署，抓紧研究建立规范地方政府债务管理、防范财政金融风险的长效机制。一是要逐步建立规范的地方政府债务管理机制。研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运 行高效的地方政府举债融资机制。二是要建立有效、审慎的信贷风险管理长效机制。结合融资平台公司贷款的清查规范工作，全面推进信贷管理制度调整和完善，提升银行业金融机构的风险管理水平，更好地帮助银行业金融机构落实银监会“三个办法一个指引”等有效、审慎的风险管理长效机制，确保信贷资金流向实体经济和关系国计民生的重要项目。四部委详解地方融资平台公司管理

财政部、发展改革委、人民银行、银监会联合下发了《关于贯彻<国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》(以下简称“《通知》”)。财政部、银监会等部门负责人就有关问题回答了记者提问。

改革开放以来，随着我国工业化、城镇化进程的加快，地方建设性融资需求快速增长。上世纪90年代起，一些地方政府开始尝试通过设立融资平台公司来对外融资，并逐渐形成了一定规模的融资平台公司债务。总体看来，在地方政府缺乏规范的融资渠道，基础设施建设资金不足的情况下，通过地方政府融资平台公司，把银行资金优势、政府信用优势和市场力量结合起来，支持薄弱环节发展，对促进地方经济发展、特别是加强基础设施建设方面发挥了一定的积极作用。

但与此同时，也出现了一些需要关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模增长过快，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。

为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，国务院下发《通知》，对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署。

地发公益性项目建设至举债快

地方政府融资平台公司举债增长较快，有需要完成中央投资项目地方配套任务的原因，但更主要的原因是满足地方安排的公益性项目建设的资金需要。2008年四季度，面对严峻复杂的国内外经济形势，党中央、国务院审时度势，实施积极财政政策和适度宽松的货币政策，并提出了包括4万亿投资计划在内的一系列政策措施，其中中央政府安排1.18万亿元，地方政府配套1.25万亿元。为了解决地方配套资金来源问题，2009年、2010年中央代理发行了地方政府债券 4000亿元，由地方主要安排用于中央投资公益性建设项目地方配套。除了地方政府债券资金外，地方还通过一般预算、政府性基金等渠道积极筹措配套资金。据统计，2008年四季度以来，地方政府配套资金中，来源于融资平台公司融资的资金占10%左右，地方融资平台公司举债融资主要用于地方安排的保障性安居工程、农村民生工程、基础设施、社会事业、生态环保、自主创新等方面公益性项目建设。

整体可控 无系统性风险

融资平台公司贷款的确存在一定风险，但目前整体风险可控，不会形成系统性风险。一是从贷款增速看，融资平台公司贷款增速逐渐下降。据有关部门不完全统计，今年上半年融资平台公司贷款新增额占上半年全部新增贷款的比例比2009年全年下降约三分之一，融资平台公司贷款占全部贷款的比例比年初也有所下降。二是从风险程度看，多数贷款项目能够产生稳定、充足的现金流量，可覆盖贷款本息。另有部分贷款确实存在还款来源不足的问题，但通过变更贷款主体、增加押品或追加担保等风险缓释措施，其风险状况会得到进一步改善。这些贷款不会全部形成不良贷款，更不会全部成为损失。三是从风险抵补看，我国银行业金融机构整体贷款拨备非常充足，拨备覆盖率都在150%以上，高者可达170%甚至190%。也就是说，即使融资平台公司贷款中有一部分形成不良甚至损失，也有足够的拨备进行抵补。四是从风险化解看，银监会正在督促各银行做好整改、保全和分类管理工作。通过项目剥离、公司重组、增加新的借款主体和担保主体、补充抵质押等各种方式，也能够化解一些有问题的贷款。

部署加强管理

国发19号文对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署，主要包括：一是清理核实并妥善处理融资平台公司债务。对地方政府融资平台公司债务，区分不同情况，分别进行清理核实，做到底数清楚；妥善处理对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目后续资金，切实防止出现“半拉子”工程，防止造成损失浪费；明确存量债务偿还责任，不得单方面改变原有债权债务关系，防范道德风险。二是对融资平台公司进行清理规范。对已经设立的融资平台公司，分类清理规范；新设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理。三是加强融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的放贷管理。融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定，融资项目必须符合有关政策要求，融资资金要严格按照规定用途使用；银行 业金融机构等要严格规范对融资平台公司放贷管理，切实加强还本付息现金流缺失等各种风险识别和风险管理。四是坚决制止地方政府违规担保承诺行为。地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化；严禁地方政府违反《担保法》等相关规定为各种融资行为提供直接或变相担保。同时，要求各地区、各部门加强组织领导和指导监督，抓紧制定实施方案，认真抓好落实，对清理规范后仍然违反规定的要依法依规严肃处理。目前，有关部门和地方政府正按照上述要求，抓紧组织实施。

目前，财政部会同有关部门正在按照国务院的统一部署，抓紧研究建立规范地方政府债务管理、防范财政金融风险的长效机制。一是要逐步建立规范的地方政府债务管理机制。研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。二是要建立有效、审慎的信贷风险管理长效机制。结合融资平台公司贷款的清查规范工作，全面推进信贷管理制度调整和完善，提升银行业金融机构的风险管理水平，更好地帮助银行业金融机构落实银监会“三个办法一个指引”等有效、审慎的风险管理长效机制，确保信贷资金流向实体经济和关系国计民生的重要项目。地方融资平台风险控制需靠长效防范机制

6月10日,国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(以下简称“国发19号文”),对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署。

日前,财政部、发展改革委、人民银行、银监会联合下发了《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》(以下简称《通知》),进一步明确了相关细则。

财政部、银监会等部门负责人表示,这一《通知》,主要是对“国发19号文”中的一些概念和政策内容进行了细化和说明,并提出加强组织领导、确保工作落实的具体要求等。

在2008年全球爆发金融危机和我国为应对金融危机出台4万亿元投资计划的大背景下,人们很容易把近年来融资平台公司举债增长较快与地方为了完成中央投资项目地方配套任务联系在一起。“地方政府融资平台公司举债增长较快,有需要完成中央投资项目地方配套任务的原因,但更主要的原因是满足地方安排的公益性项目建设的资金需要。”财政部、银监会等部门负责人如是说。

4万亿元投资计划在内的一系列政策措施,其中中央政府安排1.18万亿元,地方政府配套1.25万亿元。为了解决地方配套资金来源问题,“地方债”重新得以发行,4000亿元主要流向了中央投资公益性建设项目地方配套。此外,财政部、银监会等部门负责人指出,除了地方政府债券资金外,地方还通过一般预算、政府性基金等渠道积极筹措配套资金。据统计,2008年四季度以来,地方政府配套资金中,来源于融资平台公司融资的资金占10%左右,地方融资平台公司举债融资主要用于地方安排的保障性安居工程、农村民生工程、基础设施、社会事业、生态环保、自主创新等方面公益性项目建设。

在当前欧洲主权债务危机的影响下,人们不仅开始担心我国地方政府融资平台公司贷款风险是否可能形成系统性风险。记者在采访诸多财税专家时,基本上都表示不太可能。财政部、银监会等部门负责人强调说,“融资平台公司贷款的确存在一定风险,但目前整体风险可控,不会形成系统性风险。”

具体来看,首先,从贷款增速看,融资平台公司贷款增速逐渐下降。据有关部门不完全统计,今年上半年融资平台公司贷款新增额占上半年全部新增贷款的比例比2009年全年下降约三分之一,融资平台公司贷款占全部贷款的比例比年初也有所下降。其次,从风险程度看,多数贷款项目能够产生稳定、充足的现金流量,可覆盖贷款本息。另有部分贷款确实存在还款来源不足的问题,但通过变更贷款主体、增加抵押品或追加担保等风险缓释措施,其风险状况会得到进一步改善。这些贷款不会全部形成不良贷款,更不会全部成为损失。再次,从风险抵补看,我国银行业金融机构整体贷款拨备非常充足,拨备覆盖率都在150%以上,高者可达170%甚至190%。也就是说,即使融资平台公司贷款中有一部分形成不良甚至损失,也有足够的拨备进行抵补。最后,从风险化解看,银监会正在督促各银行做好整改、保全和分类管理工作。通过项目剥离、公司重组、增加新的借款主体和担保主体、补充抵质押等各种方式,也能够化解一些有问题的贷款。

在加强防范融资平台公司贷款风险的同时,对于各式各样的地方政府融资平台公司如何进行管理,“国发19号文”对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署。据介绍,目前,有关部门和地方政府正按照上述要求,抓紧组织实施。

虽然目前来看地方融资平台出现了一些需要关注的问题,但是我们也应该看到,上世纪90年代起,一些地方政府开始尝试通过设立融资平台公司来对外融资,并逐渐形成了一定规模的融资平台公司债务。总体看来,在地方政府缺乏规范的融资渠道,基础设施建设资金不足的情况下,通过地方政府融资平台公司,把银行资金优势、政府信用优势和市场力量结合起来,支持薄弱环节发展,对促进地方经济发展、特别是加强基础设施建设方面发挥了一定的积极作用。尤其是2008年四季度以来,为应对国际金融危机冲击、保持经济平稳较快发展,融资平台公司发挥了重要作用。

因此,如何建立规范地方政府债务管理的长效机制至关重要。财政部、银监会等部门负责人表示,目前,财政部会同有关部门正在按照国务院的统一部署,抓紧研究建立规范地方政府债务管理、防范财政金融风险的长效机制。

规范地方政府融资平台发展的思考 第3篇

[关键词]地方政府;融资平台;发展;思考

引言

地方政府融资平台是由我国的地方政府部门创建的，应用划拨土地资源、股权等众多的资产，十分快速的创建一个具有的资产以及现金流，都能够达到相应的融资标准的机构。特殊情况下地方政府部门会应用地方政府财政补贴作为还款的承诺，最终实现多渠道聚集资金的目的，将聚集的资金应用于地方政府的市政工程建设，以及其它公共事业工程建设中去，促进我国地方经济的进一步发展。

一、地方政府融资平台概述

我国地方政府融资平台主要展现为以下的几方面特征，第一方面地方政府融资平台完全是由地方政府部门进行主导的，而且地方政府部门有着绝对控制的权利。第二方面地方政府融资平台的主要目的就是多渠道的进行资金的融入。第三方面是政府聚集的资金全部或者部分都是由地方政府的财政部门进行承担的，无论是对于偿还债务的责任，还是金融融资的担保都是由地方财政承担的。第四方面就是地方政府融资平台聚集的资金主要是应用于地方基础设施建设，或者是将大量的资金投入到公益性工程项目建设中去。一般情况下，我国的地方政府为该区域内基础设施建设工程进行融资时，建立的城市建设投资公司、城建土地资源开发公司等等都在我国地方政府融资平台范围内。这些公司和企业依据我国地方政府所分配的土地或者其它的资产，构建一个资产现状以及资金链能够达到融资标准的公司，特殊情况下还可以应用地方政府财政补贴作为债务偿还的承诺[1]。

地方政府融资平台的诞生处于这样一个背景下，在目前应用的财政制度的影响下，中央政府的财政能力得到了很大的提升，但是地方政府的财政能力十分的有限，我国的地方政府受到很多的限制，对于税收的主导权利十分的匮乏，地方政府的经济效益非常的微薄但是却承担着众多的责任，这样的情况下地方政府部门想要促进地方经济的增长必定会被资金实力不足所阻碍，但是因为我国相关法律法规，我国的地方政府必须要保持预算的平衡不能够具有一定的债务，所以，我国众多的地方政府部门只能够变相的进行债务的承担，地方政府利用融资平台的建设促进区域内部各项基础设施的建设和发展。

二、地方政府融资平台潜藏着巨大的风险

地方政府融资平台是否需要面临着违背合约的风险，其决定性因素就是地方政府融资平台的偿还能力。我国很多的地方政府融资平台要进行该区域内建设项目的投资，但是缺乏雄厚的资金链，同时，投资项目能够获得的经济效益缺乏稳定性时。地方融资平台对于债务的偿还主要是依赖地方政府的财政收入、财政补贴，或者是对地方政府的土地资源进行出售，从而偿还地方融资平台具有的债务。我国对于税收进行进一步调整，还有各项经济刺激计划的退出，使得地方政府财政紧张问题越来越为严重。我国的地方政府为了加快区域各项基础设施建设，主动的承担债务进行资金的融入，不仅不会达到理想的成效，甚至还会与预期的设想相违背。根据相应的科学数据调查所显示，我国地方政府融资平台与我国地方政府的财政收益有着很大的差距，巨大额度的负债资金量还有债务利息的支付使得我国地方政府承担着沉重的经济压力，财政资金具有的财政缺口也在不断的扩大，最终使得地方融资平台对于债务的偿还能力大幅度下降。找寻其根本原因就是因为我国的政府部门因为对举债行为缺乏科学的、系统的、规范的监督、管理、控制，使得地方政府承担的债务进一步增加，导致财政面临的风险也在不断地扩大，甚至会对地方区域的经济发展造成极其不良的影响[2]。

三、规范地方政府融资平台发展，防范和化解潜在风险

（一）要适时重建和改革分税制，从体制上改变地方财政积弱状况

我国在一九九四年进行分税改革，对税法进行深度的改革，可以说很大程度的增长了我国中央政府的调控能力，有极其深远的意义。但是制度的改革如同一把双刃剑，同时，也带来了一些极其不利的影响。经过一段时间的发展，我国地方财政字在我国整体财政中占有的比例正在不断地缩减，很多的地方政府渐渐演变成为“吃饭财政”，也就是当地政府部门的税收收益仅仅只能够维持当地政府部门的基本运转资金花费，对于当地区域内的公共基础设施建设没有一定的资金给予支持。目前我国地方政府面临的财政资金紧张的巨大问题，追求其本质就是因为中央政府和地方政府在财务权利和权利分配不合理导致的。地方政府在整体的财政收入中占据着百分之三十的比例，但是地方政府部门却需要承担着教育、医疗等百分之六十的开支。创建地方政府融资平台，缓解地方财政压力，采用地方土地资源出让弥补财政资金缺口，属于我国地方政府的不得已行为。所以降低地方政府融资平台承担的风险不能够仅仅依靠“防”和“堵”，需要侧重的是疏导二字，从体制的根源上对此问题进行有效的改善。给予我国地方政府足够的税务权利，必将成为我国经济发展中需要迈出的关键一步[3]。

（二）要明确地方政府融资平台的经营性质和功能定位

地方政府部门需要对地方政府融资平台的基本性质和主要功能进行深入的分析，并且对其进行一定的清理。对于只是承担地方政府公益性工程项目融资的地方政府融资平台。我国地方政府的财政收益进行债务偿还的地方政府融资平台，不能够在承担相应的融资任务，我国的地方政府部门需要明确对于债务偿还的责任，积极主动的落实各项债务的偿还措施，并且对相应的公司做出合理的决策。当地政府管辖范围内具有稳定的经济效益的公益性工程项目，需要应用自身获得的经济效益进行地方政府融资平台债务的偿还，对于那些并不是属于公益性工程项目的融资任务的地方政府融资平台，需要依据我国的相关法律法规，将工程项目进行市场化的转型，使其独立的承担债务偿还的责任，缓解我国地方政府的财政压力。还需要注重的就是地方政府融资平台需要理清和认识到与其它政府部门，以及我国政府之间的联系，坚决的杜绝认为我国中央政府对地方政府融资平台进行“潜在担保”的思想误区，控制不良道德风险的产生，要预防日后可能发生的“倒逼”货币发行的不良情况。

（三）要对地方政府融资平台有全面性的认知，分清类别

要严格的查明目前我国到底具有多少地方政府融资平台，地方政府融资平台一共承担着多少的债务，并且对于我国地方政府融资平台承担的各项债务进行良好的处理，对于融入资金的到位情况、固定资产的质量、资金的应用程度，地方政府融资平台具有的债务偿还的能力等等众多方面都要进行深入的调查分析，并且对数据的真实性和有效性进行和统计，最终益处对于各项债务的偿还措施。我国的相关法律有着明确的规定，其中严格的要求我国地方政府融资平台需要对其承担的债务进行一次性的清理，理清债务主要包括当地政府融资平台直接借贷、拖欠等众多因当地政府信用形成的债务。当地政府融资平台需要对其具有的结构进一步优化，向着市场化转变。我国的地方政府部门还需要不断地加强地方政府融资平台负债的透明度，定期的、全面的发布关于我国地方政府具有的融资平台的财务报表，保证信息透明化管理，不断的增强对于我国地方融资平台的监督管理力度。

结语

综上所述，地方政府建立地方政府融资平台，缓解地方政府财政压力，弥补地方政府财政资金缺口实属无奈之举。我国地方政府的负债额度与地方政府财政收益有着很大差距，想要对此不良现状进行有效的改善，要从体制的根源上进行调整，有效的增加地方政府的财政收益。对于地方政府具有融资平台要进行一次性的债务清理，并且对于融资平台要分清类别，进行债务偿还责任的落实，建立长效的、规范的、系统的融资体系。

参考文献

[1]温来成，苏超.地方政府投融资平台整合前景及对策研究[J].财贸经濟，2013年5期

[2]张亮.政府融资平台的经济效应与风险防范[J].商业研究，2013年1期

基于地方政府融资平台的思考 第4篇

1.1 规模明显过大, 运作不规范, 地方政府债务率较高

金融危机发生后, 中央政府为保稳定、保就业、保经济增长, 提出了4万亿元投资刺激计划, 以投资拉动内需;其中中央财政承担1.18万亿元, 地方财政承担2.82万亿元。为解决地方政府配套资金短缺问题, 2009年3月, 央行和银监会联合下发《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》, 要求各金融机构要“支持有条件的地方政府组建投融资平台, 发行企业债、中期票据等融资工具, 拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。全国各地有政府背景的融资平台公司借此迅速发展。已发放的融资平台贷款大多采用财政偿还、预算担保、打包贷款等方式进行运作, 失去了项目政策底线和风险限额的控制。银监会主席刘明康在2010年一季度经济金融形势分析通报会议上通报的地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元, 其中2009年新增3.7万亿元, 2010年一季度同比增长70.4%, 按此增速预计2010年年底将达10万亿元。另据悉, 截至2009年年底, 在有统计数字的31个省、市、自治区中, 只有8个中西部省区的平台贷款债务率低于60%, 有10个省市甚至超过了100%。

1.2 欠发达地区融资能力较弱, 融资结构逆需求强度分布

据相关统计, 融资需求强烈的中西部、县级平台融资能力较弱, 融资结构逆需求强度分布。截至2009年6月, 全国各省、区、直辖市合计设立8221家平台公司, 其中, 县级平台数量过半, 高达4907家, 占比达60%, 贷款余额却仅约占1/4, 而相对发达的长三角、珠三角和环渤海地区的地方政府融资平台贷款余额合计约占61%。

1.3 投资项目自身赢利能力较差, 政府背景融资过度, 存在地方政府主权债务风险

据资料显示, 地方政府融资平台公司纯经营性的寥寥无几, 都以经营性与非经营性项目兼容的形式存在;在其所承接项目中, 只有30%左右的项目是依靠项目自身现金流偿还贷款本息, 其中能够用土地出让收入还贷的比例也不高。据统计, 2009年全国土地出让收入为14239.7亿元, 比上年增长43.2%;而在2009年地方政府可用收入中, 国有土地使用权出让收入与地方本级房地产相关税收合计占不到30%, 意味着融资平台公司贷款更多的需要其他地方财政收入预算安排偿债, 如果政府背景融资过度, 则存在地方政府主权债务风险。

2 地方政府融资平台问题产生的主要原因

2.1 投融资管理体制不健全, 地方政府缺乏有效的投融资渠道

1994年财税改革以来, 财权重心不断上移中央而事权重心不断下移地方, 而在投融资管理体制上地方政府没有直接融资渠道, 没有统一架构, 缺乏规范管理机制。在保稳定、保就业、保经济增长, 以投资拉动内需应对金融危机的大背景下, 地方政府投融资欲望井喷式发展, 用政府品牌创政绩、树形象逢其时、合其意, 因此融资平台应运而生, 犹如怪胎存在融资结构失衡、短期行为和债务危机隐患也就成为必然。

2.2 金融管理体制不适应市场运行规律要求, 有待继续改革深化

我国目前的金融机构架构经过多年的改革与完善虽然初步形成体系, 但尚未真正脱胎换骨, 没有完成真正意义上的角色分工。一方面, 商业银行还更多的直接承担着社会稳定、和谐、就业、经济增长的责任, 因此在银行特别是中小银行意识里, 如果出现金融危机, 政府会救助, 甚至倒闭也会有接收方;另一方面, 金融机构运行机制、监管体制具有浓郁的行政色彩和地方保护特征, 对不当竞争、信贷政策合规性、资产质量监管尺度不一。地方政府行政干预客户资源、金融资源在银行间的分布, 对金融机构下达贷款指标、分配贷款项目, 考核贷款任务完成情况。因此在宽松的货币政策和财政政策环境下, 融资项目选择、信贷投放进度与节奏、风险偏好等在地方政府甚至一些银行已经不是需要过多考虑的问题, 融资平台贷款成为潮流和时尚, 失去了有效控制。

2.3 粗糙的政绩考评机制是激发地方政府投资热情的不竭动力

粗糙的政绩考评工具促成了地方政府融资平台贷款的过度膨胀。现行的对地方政府政绩考核内容都是以其政府部门自己统计的GDP增长为主要衡量指标, GDP增长动因、投资效率、政府诚信质量很少纳入考评范围, 缺乏追踪考评机制。地方政府主要负责人流动性很大, 投资是其任期内对GDP增长拉动最有效最快捷的方法, 因此地方政府对投资有着本能的冲动和热情。为改善投资环境, 形象工程、政绩工程比比皆是。应对金融危机的宽松的财政政策、贷币政策、投资政策犹如一针强心剂, 使融资平台贷款成为地方政府投资资金来源的最快、最省、最好的筹资方式。

3《通知》只是严格旧政, 未能解决地方政府融资的制度性缺陷

《通知》从融资平台公司清理、融资项目在建工程及债务分类处理、融资与信贷管理、担保与承诺、动态监控机制五个方面提出了管理要求, 为解决当前地方政府融资平台发展中存在的问题提供了基本政策和处理方法。但究其来源, 这些要求中有关融资项目选择、融资渠道、准入政策、审批程序、检查监督、风险管理等内容在《公司法》、《商业银行法》、《担保法》、《贷款通则》、《固定资产贷款管理暂行办法》、《流动资金贷款管理暂行办法》、《项目融资业务指引》等法律法规和政策中都能找到相应的管理规定。如《通知》要求“对还款来源主要依靠财政性资金的公益性项目, 应通过财政预算等渠道, 或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题”, 除临时政策性指导之外, 原本就没有允许通过建立融资平台进行贷款解决地方政府融资问题的法律文件;《担保法》自颁布实施以来也没有允许地方政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助的事业单位以财政性收入、行政事业等单位的国有资产, 或其他任何直接、间接形式为融资平台公司的融资行为提供担保的例外法律文件。《通知》只是针对当前的突出问题重新梳理、重申和明确应该遵循的政策, 只是提供了融资项目的管理思路而没有具体可行的操作办法对旧政策进行严格贯彻落实的强化和规范, 并没有对地方政府在未来类似的经济社会情景下的投融资机制进行制度性安排。

4 相关对策与建议

4.1 健全投融资管理体制, 对地方融资平台进行科学定位, 防范地方政府主权债务风险

投融资管理体制的欠缺、不完善是地方政府投融资平台产生问题的关键根源。要深化投融资管理体制改革, 拓宽地方政府融资渠道, 通过制定法规性文件为地方政府科学搭建法律框架下的融资平台, 规范政府融资行为, 明确经营方向和管理边界, 使之常态健康持续发展。试采用直接融资方式进行融资, 建立商业化运作机制和模式;试建立相关道德评价体系, 完善资质认证、等级评价制度, 使政府获得资金做到专款专用, 对公司资产价值评价真实可靠;逐渐创新新和和完完善善投投融融资资责责任任追追究究制制度度, , 加加设设跟跟踪踪追追诉诉条条款款, , 考考虑虑建建立立终终身身问问责责制制;;制制定定相相关关法法律律、、制制度度, , 保保证证地地方方政政府府还还款款来来源, 使政府还款承诺具有法律保证, 包括量化确定政府债务率等指标边界值, 优化融资平台资产结构, 规范公司治理结构等;健全政府投资项目决策机制, 对政府投资项目进行不可行性论证。

4.2 用市场调节机制调控商业银行遵循国家经济政策和信贷政策导向

科学构建金融机构体系, 实施国家控股与民间经营、政策性与商业性、综合性与专业性性质相互区别而功能互补的金融体系和差异管理策略, 改变政府对商业银行的直接干预方式为由央行三大政策工具进行间接的引导和劝导方式, 实现银行体系的良性运转;试行地方银行外部审计、监管异地管辖机制。对于能够自负赢亏甚至有一定赢利能力的公益性投资项目, 政府可以商业化运作, 挂牌招商引资、招标贷款;对非经营性、赢利性投资项目, 通过建立政府信用偿债机制、互换补偿机制、贴息机制等面向商业性金融机构或其他企业进行融资, 建立银行监管账户, 发挥审计监督作用, 确保政府投融资项目的实现。

4.3 增强政府投资项目赢利能力, 创新融资模式

政府投资项目融资方式应多元化, 建议推广BOT等项目融资模式。BOT项目融资模式可以拓宽资金渠道, 减少政府的财政支出与税收负担, 降低政府的风险;有利于引进先进的技术和管理经验, 带动国内企业管理水平的提高;能够合理利用资源, 在一定程度上避免无效益项目开工或重复建设;还有助于发展本国的资本市场。应加快创造适合BOT、PPP、ABS等新型融资模式发展的投资环境, 使其在基础建设投资中得到广泛应用;鼓励民营资本参与, 发挥私人企业在公共基础设施建设中的重要作用。

4.4 创新政府干预方式和政绩评价机制, 充分发挥市场调节的基础性作用

合理界定政府的投资范围, 明确政府投资和民间投资界限, 对非经营性政府投资项目, 加快推行“代建制”;引入市场机制, 积极鼓励和引导民间投资, 能够让企业投资的项目, 政府做到只监督不参与;创新政绩评价机制, 以贷款形式融资的投资项目所直接产生的GDP不能纳入政绩统计范畴;强调人民主体地位, 试实行公民多维满意度作为政绩评价标准。完善重大项目稽查制度, 建立政府投资项目后评价制度、社会监督机制, 鼓励公众和新闻媒体协同监督。一个健全的、完善的、科学的投融资管理体制、金融管理体制和业绩评价机制是保持国民经济持久、健康、快速发展的关键所在, 也是规避金融风险、防止经济危机发生的关键所在。

摘要：本文针对地方政府融资平台的发展现状分析其出现问题的原因, 提出新政策的缺陷并探寻可行的对策措施。

刘立峰：地方政府融资渠道[全文] 第5篇

刘立峰：地方政府融资渠道[全文]

地方政府融资政策环境的变化过去，我国地方政府融资体制不健全，机制不完善，政策不配套，信息不透明，缺少硬约束。近年来，地方政府融资政策环境发生了很大变化，大量法规和政策文件相继出台，强调法律规范、疏堵结合和风险防控，对于地方政府融资的规范健康发展起到了积极的作用。注重顶层的制度设计。2014年8月，全国人大通过了新《预算法》，对地方政府债务融资作出了框架性的设计，明确了地方政府举债主体、举债规模、举债方式、债务资金用途等内容。《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(下称“国发43号文”）进一步明确了地方政府债务只能通过政府及部门举借，不得通过企事业单位等举借，地方政府举债采取政府债券方式，分为一般债券和专项债务。至此，地方政府融资体制发生重大变化，地方政府债务融资只能通过发行债券解决，融资平台与地方政府彻底脱钩，不能再承担地方政府的投融资职责。千方百计地堵塞漏洞。近年来，中央监管部门十分重视查堵地方政府融资活动中的不规范行为，不断修补制度和政策漏洞，防范潜在和隐性风险。尤其是针对融资平台的融资活动管制越来越严格。2017年5月，《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(下称“财预50号文”）要求全面组织开展地方政府融资担保清理整改工作，切实加强融资平台公司融资管理，规范政府与社会资本方的合作行为。同月，《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》提出严格按照规定范围实施政府购买服务，严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。这些措施在很大程度上封住了融资平台常用的债务融资渠道。做好“开正门”的工作。第一，发行地方政府债券。国发43号文明确了地方政府只能通过发行债券的方式举借债务，其中，无收益的公益性事业发行一般债券，有收益的公益性事业发行专项债券。2017年，专项债券得到了创新发展，财政部发布了《地方土地储备专项债券管理办法（试行）》(下称“财预62号文”)和《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》，开发了土地储备、收费公路等专项债券品种。第二，推广PPP模式。中央政府肯定了PPP模式在改善国家治理、转变政府职能、促进城镇化等方面的重要作用。2015年以来，发展改革委、财政部出台了一系列的法规文件，建立了庞大的PPP项目库，PPP迎来了发展的高潮期。着力强化债务硬约束。更为严格的地方政府债务约束机制正在逐步建立，基本做法是严格追责以及明确中央政府不兜底。2016年10月，国务院办公厅发布了《地方政府性债务风险应急处置预案》，强调地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助的原则。2017年7月，全国金融工作会议要求各级政府树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，“债务终身问责”首次出现在文件中，对地方政府震动较大。12月，国家审计署公布了《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债 遏制隐性债务增量情况的报告》，再次要求坚决打消中央政府会为地方债“兜底”的幻觉。融资政策变化产生的新问题地方政府融资政策的密集出台反映出监管部门对地方政府债务风险隐患的担忧，地方政府债务也成为宏观调控“防风险”的重要领域。应该说，政策方向是明确的，也是正确的，综合施策拓展了地方政府正规融资渠道，减少了不规范的融资行为，抑制了债务的过度膨胀。但是，在地方政府融资新旧模式的切换过程中，还是出现了不少的问题，集中表现为急于打破既有的格局，却把其中有用的要素一起抛弃；急于建立全新的融资模式，但现有的体制环境又不兼容，地方政府融资的深层次矛盾依旧存在。第一，新增债务融资规模不足，难以满足政府融资需要。2015～2017年，国家分别安排新增地方政府债务限额6000亿元、11800亿元、16300亿元，发行地方政府债券主要用于重大公益性项目建设，支持地方经济社会持续健康发展。从实际情况来看，即便2017年新增地方政府债券发行规模比2015年增加了1倍多，仍然有许多地方反映新增债券规模无法满足地方投资与建设的实际需要。特别是在近年来制造业和房地产业投资增速明显下滑，基础设施和公共投资成为各地经济增长重要支柱的情况下，地方政府投资需求扩大与融资渠道受限之间的矛盾正日益激化。第二，PPP急功近利现象较为严重，承担公共投资能力不足。一些地方政府把PPP模式当成一种投融资手段，将一些公益性项目纳入PPP的范畴，不利于项目的实施。一些地方政府超过财政承受能力范围使用PPP模式，增加了债务风险，影响了财政的可持续性。一些PPP项目风险分配不合理，导致社会资本短期行为严重，只重前端工程利润，规避后期运营。有些PPP项目的前期投入较大，项目周期长，资金体量大，对企业资质要求更高，对社会资本的吸引力不大。到2017年底，在国家PPP示范项目中，民营企业参与规模也只有三成。2015年底，全国PPP项目的落地率只有20%；到2017年第三季度，提高到35%左右，落地率始终不高。PPP很难如中央政府期望的那样承担起主要的公共投资职责。第三，融资平台清理和转型困难，仍在承担政府融资功能。融资平台也被视为地方政府违法违规举债的“温床”，因此，受新政策直接冲击最大的是地方融资平台。自2010年以来，中央政府就一直出台文件对融资平台予以规范，力促平台与政府脱钩，让平台成为市场化公司。但是，作为政府重要融资渠道，融资平台的转型之路并不容易。一方面，融资平台普遍存在治理结构不健全、承担公益性职能多、项目投资效率低、生存能力较差等问题，很难真正实现市场化运作；另一方面，由于以往的特殊地位，债权人依然认为融资平台有地方政府的信用背景，愿意为其发放贷款或发行债券。同时，地方政府也愿意继续将政府投融资业务交给平台，例如，一些平台不断通过政府购买服务等方式，继续为政府提供融资。第四，土地融资口子不断收紧，限制了融资工具作用的发挥。长期以来，土地财政是地方政府最重要的融资方式，土地出让给地方政府带来了可支配收入，土地抵押大幅度提高了地方政府的负债能力。财预50号文强调“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台偿债资金来源”。财预62号文则进一步明确“地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务，不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”。这实际上进一步收紧了地方政府土地融资的口子，限制了土地资本化运作，可能对地方政府债券发行、城投债发行以及社会资本参与PPP产生不利影响。第五，政府显性债务得到控制，却加剧了债务或有化程度。目前，我国地方政府显性债务进入规范化管理阶段。近年来，地方政府债务（一般债务+专项债务）余额增速明显放缓，负债率由2014年的24.2%下降到2017年的20%，呈现下降趋势。但是，这只是地方政府显性债务率下降，与此同时，隐性债务却以其他形式迅速膨胀起来。只要中央政府出台新的政策，地方政府及金融机构就会想方设法找到新的应对方法，破解政策限制。在新的政策环境下，地方违法违规举债形式主要有两类：一类是继续通过融资平台公司、银行贷款、债券类融资工具、信托、保险、资管产品等方式替政府融资，靠政府担保或资金偿还；另一类是以不合规的PPP、政府投资基金、政府购买服务来变相举债。建立地方政府融资的长效机制当前，在地方政府融资新旧模式的切换过程中，仍然面临许多棘手的问题。要处理好“新与旧”“破与立”的关系，既要体现出发展的连续性，又要体现出创新的突破性，探索出适合地方政府需要的融资新机制。第一，完善地方债（市政债）的发行体制。在新的地方政府投融资体系中，地方政府的举债渠道只能是发行债券，地方债应在规模扩张的同时，实现规范发展。新《预算法》明确指出“市县级政府确需举借债务的由省级政府代为举借”。这表明地方政府虽被赋予了举债权，但是，中央政府仍然承担着对地方政府举债的宏观管理责任，省级财政仍然在为地方债最终兜底。由于信息不对称，地方政府的债务需求与中央和省级政府确定的债务规模和结构容易出现偏差；地方政府的举债权限在省级政府，但是，偿债责任又是市县政府的，发债主体和偿债主体不一致，不利于落实主体责任意识，强化风险控制意识。所以，应建立由中央政府确定地方债券总量、市场调控型的地方债制度，根据各级政府的财力与负债情况，由省、市、县级或城市政府自主发行地方债（市政债）。另外，地方债的发债主体应扩大到公共机构和公营企业，这类债券可以由地方政府提供担保。第二，促进地方政府融资平台转型与发展。从国外经验看，承载政府投融资功能的融资平台从未离开过人们的视线。地方政府融资平台在我国经济发展中发挥了积极的作用，没有必要因为出现了问题就一棒子打死。目前，尽管政策限制，但融资平台仍然是一个现实的存在。一是融资平台还有大量存量项目要完成，也需要承担后续的债务责任；二是融资平台确实有提供公共产品与服务、帮助政府解决外部性问题以及在质量和价格控制方面的优势。建议未来明确在地市级以上政府设立政府融资平台，地市级政府至少应有一个平台。融资平台是享有政府的某些权力又同时具有私人企业灵活性的机构。要减少政府对融资平台的行政干预，实现政企分开和企业的自主决策。在财政部或国资委设立相应的监管机构，对平台公司的人员任命、资本增值和债务风险等进行管理。推动平台公司股权的多元化，增加公众持股比例。第三，发挥政府引导基金的融资支撑作用。地方政府应加快统筹和整合各个层级的引导基金，解决资金分散、投向重复等问题，推进各类基金形成合力，更好地实现政策性目标。对不同类别和层级的引导基金应设立准入门槛，合理控制基金规模与投向。适度放宽对基金投资地域的限制，改善政府引导基金发展的区域不均衡性。落实政府引导基金市场化运营、估值、退出等举措，提高基金的周转率。为更好地引导社会资本参与，政府引导基金应在政策设计、政府出资到位程度、风险控制方面给予社会资本明确的保障。争取保险业或国家开发银行等周期更长、成本更低的资金进入投资基金，一方面，降低基金的资金成本；另一方面，尽可能解决金融机构投入基金的资金使用周期与政府项目经营周期的错配问题。第四，推进地方政府债务融资的多样化。各国地方政府的主要举债方式，一是发行地方政府债券，二是向金融机构借款。银行贷款与债券融资对于地方政府而言孰优孰劣并没有定论。法国地方政府向银行借款，通常以市镇政府财产作为质押，借款期限约为10～15年，利率与市场利率相同。加拿大地方政府更倾向于直接向银行借款，尽管银行借款成本可能高于发行债券，但程序较为简单。英国地方政府融资主要来自公共工程贷款委员会和商业银行的贷款。英国地方政府债务余额中近80%为公共工程贷款委员会贷款，约20%来自银行和其他长期融资渠道。日本地方政府采取借款和发行债券的方式融资，借款来源主要为中央政府资金、公营企业金融公库、银行和其他来源。德国州政府主要用发债方式融资，市政府则主要通过银行贷款融资，银行贷款占其债务余额的比重超过90%。由此可见，我国目前把地方政府债务融资“人为缩限”在债券领域，束缚了地方政府的手脚，也没有太大的必要。第五，运用城市综合与整体开发模式。采取城市综合开发运营模式，即地方政府与城市运营商就城市开发达成合作协议，在规定的合作年限内，城市运营商负责某些区块的投资、建设和运营。城市运营商以城市开发新产生的收入作为投资回报，如土地出让金、税费、政府专项资金、租赁和出售物业等，从而形成“产城融合”的综合开发建设机制，提供城市开发和区域发展的综合解决方案，实现公共项目用地的整体开发。2014年7月，《国务院关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》明确了可以对铁路用地及站场毗邻区域进行整体开发，这有利于利用公共资源推进公共项目建设。可以探索将“公益性项目+经营性物业”整体用地模式，扩展到地方的道路、水利、教育、医疗等公益项目建设中。在相关建设项目招标时，将土地综合开发权一并纳入项目招标范围，保证土地综合开发与项目建设的单位一体化、土地综合开发权的受让与项目建设中标的一体化。■（责任编辑 刘宏振）

地方政府融资思考 第6篇

关键词：政府投融资；项目效益；审计

投融资平台以一个独特的身份出现在社会里，为一些企业在获得资金的方式上提供了更为广阔的空间，在各种企业中称得上是一朵奇葩。其次投融资平台的出现为加快城市建设，促进企业经济的发展提供了便利条件，为加快社会经济的发展步伐也起到了巨大的推动作用。区域性投融资平台以政府为主导，其投入针对的对象主要以市场为主，以企业为主导媒介，通过政府的干预进而推动市场经济的发展。当前，新形势，新经济政策的趋势下一些先进的企业根据这些新形势，新经济政策结合企业自身的情况已经改进了企业的管理制度。

一、投融资平台项目效益审计内容

1.编制可行性、科学性、权威性的审计方案，在不违背国家相关法律、法规的前提下，做好各种财会资源的审计工作，对财务资金、债务、企业固定资产、企业无形资产进行科学从组，避免资金的浪费及无形资产的损耗，规避各种不安因素对财会方面的不利影响，控制资金的流动分配，制度最佳觉得方案，确保决策者在进行决策时思路能准确、客观、有针对性。

2.制度财务保证体系，对具有相应资质的人员进行编制从组，充分发挥各个员工的专业特长，制定有效监督机制，制定严格科学的财会管理制度，并确保其制度的落实性。其次对财务管理的责任分工要制度化、细致化，确保各岗位在职责范围内能够实现效率最优化原则。

3.做好协调财务各工作部门各岗位之间的关系，融洽各工作部门各岗位之间的密切协作关系，制度科学的财会管理制度，对财会工作的目标及任务进行统筹，以表格或者条形图的形式分析各个部门各个员工之间的业务水平及工作成果，通过分析、比较、对比、统计等方法评定财会管理部门的综合性人才，积极做好思想道德建设，定期组织员工进行思想建设方面的系统培训，让每个部门，每个员工对待财会管理工作都秉持一个积极乐观的心态。

4.以财务审计的方式通过以不定时，不定点，不定人员的方式对财务工作进行突击性检查，检查的主要内容是看财会工作的各个环节及一些小的细节是否遵守了国家的法律、法规，是否违背了公司的财会管理制度，财会的循环工作是否顺应了当前形势下的财政制度的发展等。

5.及时查验各种财会报表的详细内容，通过科学的方法分析这些报表的准确性及科学性，审查一些容易出错的财会内容，看执行的适当定额及相关税率，是否是当下国家政策下最新的执行标准，避免由于套用旧版的税率或者财会表格而造成的不必要麻烦，审查财会工作的核算、会计概算，及财务现金账支出情况，及时掌握现有资金的可支配额度，最后查验企业财会的盈亏情况，审查利润里是否符合公司的利润标准，避免由于其他因素造成利润降低而财务利润报表还在按原有利润率上报的情况。

6.加强对现金账目的管理，及时查验现金账目的支出情况，支出原因、支付方式及哪位领导的批准情况。签字需要盖戳的章戳是否完整；查验现金支付的有效凭证，例如银行支付单，汇票等；核查现金支配的对象姓名账号是否属实，支付现金后的票据、发票是否齐全能；核查企业的盈亏情况及近期的大额支出及采购情况，要有现金与支出或者购买物品相符的等价交换凭证。

7.比较被审财务报表与最近财务报表，看有无重大变化的项目，向管理部门查询资产负债表日至审计日间有无重大经营活动和重要的经营环境的变化，重点调查有无下列（非调整）事项及是否对其进行了披露：股票和债券的发行；企业合并或购买控制权；自然灾害导致的资产损失；开展新的经营或活动、扩大原有经营范围等。

8.按照一定的科学方法，验核查验财会的各项报表及企业的实时盈亏情况，查验企业的负债情况，查验企业的收支是否平衡，查验各个股东持有的股份是否真实有效，查验公司的重大财务资金走向是否按照公司的现金管理及支配制度落实，审查各项报表的时间报验时间是否真实有效，如果报验的各种财会表格与现实中发生的时间不一致，采取紧急措施，落实主要经手人，一查到底。仔细核查各项支出及债务报请情况能否与实际相符。查验各项财会报表的内容是否与公司在此阶段经营的主打产品为主，是否存在一些公司淘汰的一些企业产品而未及时做好增减项的科目及名称。

9.做好财务内部管理的统筹工作，检查各项工作的费用支出及产值情况，对财务的账本、流水账、涉及重大现金支出的有效凭证是否真实，此类财务资料的审批手续是都齐全，部门领导签字是否有漏签现象。其次财务账本的制定及记账名称、填写数字、累计额发生的数值是否能符合要求。严格查验现金流水账的支出情况，审查各项票据是都真实有效，是否得到主管领导的签字或者认可，避免由于现金的流动经手人太多而导致的贪污现象的发生。建议任何大量现金支出通过网银支票代替大量现金的流动，这也体现了新形势下对企业现金科学管理的一个良性手段。

二、当前投融资平台效益审计管理中存在的问题

1.财会内部管理制度的几点不足之处

（1）出纳在处理报销凭证时能否把报销凭证捋顺、整理有序，能都及时审查各项报销凭证的真伪性，报销凭证的经手人及批准人是否签字盖章，报销需要正规的发票，发票的真伪性是否进行检查，发票的开票日期与所发生的实际报销额能否相符。当险报销后拿凭证进行报销时，此时此刻企业的公司最高领导人是否知情，是否第一时间通知了企业的领导。

（2）有些企业为了节约投资成本，在财务工作人员上大做文章，混搅财会工作中出纳与会计，本来由出纳做的事结果让会计去做，本来出纳该去银行存钱的工作结果会计去做，这样严重影响了财会管理的科学性，导致财会、出纳分工不明确，虽然从表面上公司节省了财会工作的投资，但是实际上财会工作的很多账目及各项财会报表工作肯定做的不完善，给审计工作带来极大的难度。

（3）财会管理工作的各类报表及经常性的财务展示有时不切合实际，有些单位为了能吸引招商引资，做假账，做假的财会宣传，此种做法已经严重影响了公司的平稳发展，此类公司就是外表强大而内部极其虚空的幌子公司，其次各个财会管理部门在竞争业绩方面为了得到奖励，进而将一些账目或者报表的未来发生额进行公示，通过拆东墙补西墙的方法进行恶意竞争，此种做法也严重影响了科学合理的内部财会管理工作的氛围。

2.财会管理制度在竞争管理时自身有一定的狭隘

财务管理制度编制的在严谨，在天衣无缝，其运行机制及工作的产物只能作为企业决策者的一个参考，无论财会做得多么漂亮，财会管理工作的成果必须经过企业决策者的审计，否则成为不了最终的决策定义。

（1）财务管理工作各个工作人员的数量与质量严重制约着财会管理制度的成效及业绩。其中包括财会管理人员的数量与质量以及一般工作人员的数量及质量。

（2）财务主要管理人员的素质及工作涵养等在一定程度上影响了财务内部管理制度的科学有效运行。

（3）财会管理制度的变更不能及时得适应新形势下公司财会经济的需要，导致的财会工作效率低及不能为决策者提供及时参考等。

3.财务自身管理存在的局限性

（1）企业自身不能正确理解审计制度，有些认为审计工作只要把财务的账务，账本，现金账、财会报表、以及税务等工作做好就行完全通过审计，其实整个公司的全体员工的数量与质量与一个企业的成长有着密切的关系，优秀的员工能为企业创造更多的利益，这也体现了企业本质的发展是以员工的水平与技术成正比的。

（2）区域性投融资平台的财务内部管理制度在迎接审计时有些内容不真实，不能代表企业的真实经济水平，有时片面追求企业的单方业绩，从而忽略了企业在其他领域的长远利益，就像面子工程一样，耐看不中用。落实做好企业长远规划，制定可持续发展的企业战略目标才能经得起时代的考验。

（3）区域性投融资平台在一般情况下由政府支持，这在一定上就限制了资金的局限性，虽然政府通过强大的政治能力掌握着这个大权，但个别人员在行驶权利时有时会出现徇私舞弊现象，换个角度来说企业也得不到实质性的进展，妨碍经济的公平、平等原则。甚至国家出裁的法规文件在现实生活中落实不到位，执行不到位，从而政府的权利过度膨胀，容易出现走形式而忽略内部过程的现场，造成区域性投融资平台在实施过程中的不科学性。

4.财务部门在进行内部管理时在一些制度的落实力度不够

区域性投资平台财会内部管理的主要监督形式式以有关具有相关资质的审计单位依照国家现行的相关法律、法规、标准性文件对财会工作的内部管理流程各类资金的流动去向，各项费用开支的收支平衡情况，企业的近期资产负债表，企业的资金科学从组等进行系统而科学的审计。但在审计过程中由于财会部门工作的不规范性，给审计工作带来极大的难度，促使审计周期也相对加长，审计的投资费用也会有所增加，于此同时，审计工作都是在每个企业预先知道的情况下进行的财会审计，容易造成企业财务方面作假而应付检查的举动，在一定程度上审计工作应加强审计时间的调整，确保审计的科学性。

三、解决投融资平台效益审计管理中存在问题的对策

1.提高财会审计工作人员的工作涵养，提高员工的主人翁意识。

审计部门是区域性投融资平台的重要组成部分，其审计的主要工作是对公司财会内部自身的财会管理制度进行监督和检查，认真落实国家相关法律、法规的要求，提高各个员工的思想道德建设及工作涵养。其次管理人员的数量与质量及一般审计工作人员的数量与质量也是审计工作部门加强自身建设的纲领性措施。

2.制定严格的财务人员录用标准，及时制定财务类风险的规避措施。

中国加入世界贸易组织后、经济全球化、贸易全球化趋势促使政府在某些行业、某些领域也担当着企业法人的角色，并由此行驶企业法人的权利并承担相应的义务。公司在落实财务内部管理制度时要及时引入大量专业性较强的财会人才，但由于政府组织招聘经验的缺乏，有些人员远远胜任不了当年的财会管理工作，这就出现了招聘财会人员的风险因素。其次公司内部也应该制定企业规避各类风险的预控措施，把一些经常处在的、和一些不可预见的风险因素以表格或图的形式生动的表示出来，对各个风险的影响范围及主要防范措施依依做出，从而提供整个公司财会团队对各类风险的主管认识，做到遇事不慌。

3.加强财会审计工作的管理力度，实行岗位责任制，严惩违反制度的公司及个人

财会各个部门各个团队之间要注意业务上的分离及必要的协调与配合，对一些财会部门之间的保密业务各个部门员工要恪守职业道德严格保密，但对一些需要各个部门积极协调的业务也要积极配个。对财会的工作程序的各个环节有关职能部门要随时做好监督、检查，明确各个部门负责人的责任大小，实行岗位责任制度，严惩徇私舞弊及滥用职权造成公司财政赤字的行为。国家现行的有关财会方面的法律法规对一些财会人员的工作准则及行为准则已经做了明确的规定，对一些财会人员的工作行为在明知故犯的情况下，为了个人的利益、必须想尽一切办法侵占集体利益，并给国家的经济及企业的财政造成巨大亏空的，要依法追究当事人的刑事责任，确保我国财会公共领域的环境净化。

四、结束语

当前对各个财务部门的审计工作主要以随机抽取为主要审计方法，这种方法既经济又实用，不仅节省了大量的审计周期时间也有利于对审计工作的成本投资控制。由此来看，财会内部管理制度一定要随着当前经济的发展及财会工作的各类需要及时更新各项财会管理制度，加强财会自身员工的技术水平及思想道德建设，才能使一个企业在不断发展的环境中经得起时代的考验。注重财务内部制定的审计工作流程及程序，这个流程及工作程序的建立对企业自身而言是对财会内部管理工作的企业性质的监督检查，通过平时的内部审计工作，完善企业的财会各项工作程序及各项审批制度。通过企业内部制定的审计工作流程及工作程序，能及时对各个财会部门工作中存在的缺点与问题即时发现，做到早发现、早改正，从而为企业的良性发展做出贡献。

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地方政府融资思考 第7篇

一、嵩明县政府融资平台基本情况

(一)融资额度及用途

截止2010年4月30日止,富滇银行嵩明县支行各项贷款余额28419万元,其中,涉及中小企业16户、政府投融资平台企业3户,贷款发生余额为18,000万元,占比达63%。嵩明县政府融资平台共有3家,3家融资平台公司的融资业务都集中在富滇银行嵩明县支行,发生融资业务4笔,银行授信额度26,000万元,授信余额20,800万元。融资用途为杨林工业园区土地收储,县城道路基础设施建设和牛栏江灌片节水续建配套工程建设。

(二）融资平台基本情况

在调查中我们了解到,嵩明县政府3家融资平台公司的所有项目各项审批手续完备,项目资金到位率都在20%到32%,有的工程建设已接近尾声。所有贷款都能按期付息,到期还本。作为银行授信的主体,3家融资平台公司都是经昆明市国有资产管理委员会批准成立的嵩明县地方政府融资平台,这些融资平台公司经营稳健,运作较为规范。

(三)融资平台的监测管理和发展情况

富滇银行嵩明县支行对政府融资平台公司贷款自始至终坚持严格管理,追踪监测,确保了资金的专款专用。对于土地收储贷款,在坚持“招、拍、挂”保证金一律缴存县土地收储中心于本行开立账户的同时,并要求所涉土地收益款全额回流本行还贷专户,备以用作还贷专项资金。在此基础上,富滇银行嵩明县支行对每一笔授信都取得县人大出具的《还款承诺书》,并列入县级财政预算,还款来源基本有保障。他们还对政府2005年至2009年的举债情况及县财政综合可用财力进行了解和分析,掌握政府综合财力的变化情况,以便采取积极有效措施,确保贷款利息和本金按期收回。在调查中,我们还了解到,富滇银行嵩明县支行十分重视贷款支持项目的发展预期。他们之所以把贷款的重点放在云南杨林工业园区,就是因为其发展前景看好。现在的云南杨林工业园区已由前些年的积极外出招商引资,逐渐转变为许多商家主动找上门来,筑巢引凤的美好愿望正在变为现实。良好的投资环境,为金融支持地方经济发展创造了条件,提供了保障。

二、几点建议和思考

(一)对政府融资平台应有的基本的认识

1. 政府融资平台为拉动经济发展发挥了积极作用。

地方政府融资平台是在我国投融资体制改革的过程中产生的,目前已成为地方政府运用市场手段建设公共基础设施的重要载体,是经济转型时期政府解决市场失灵问题的重要手段,在孵化重大项目、引导和带动社会资本参与基础设施建设、发展战略性新兴产业、破解社会民生瓶颈问题等方面发挥着重要作用。地方政府融资平台的职能一般包括融资、投资、建设、经营和管理,它们构建了一个较为完整的“投融资的市场”和“建设的市场(如招投标机制、施工监理机制)”,有利于实现建设、经营和管理(项目和资产)的市场化。长期以来,我国积累了规模巨大的政府经济资源存量,通过搭建市场化的投融资平台,推动这些生产要素进行市场化资本运作,可以创造新的财富,实现物尽其用、财尽其力。

2. 政府融资平台也有风险。

2009年,地方政府融资平台在贯彻中央一揽子经济刺激计划方面发挥了重要作用,但快速增长的高额负债也带来潜在的财政和金融风险。这是因为,绝大多数地方政府融资平台承担的是政府公益性项目,项目自身没有收益或收益不足以还贷,融资平台的债务必须由政府安排资金偿还。主要的风险点是,地方政府是否负债过度,地方政府是否给平台配置了足够的经济资源,设计的治理结构是否符合市场化要求,有没有实现平台自我造血功能,逐步减轻其对财政还款的依赖。针对这种情况,应通过加强制度建设和深化改革来化解潜在风险,促进地方政府融资平台规范健康发展。

(二)必须建立符合国际规范和我国国情的地方政府负债管理预警机制

1. 设置恰当的警戒线。

建立地方政府负债管理预警机制,要充分考虑我国的特殊国情以及各地的实际情况,在警戒线的设置上要有科学依据和稳固基础,综合考虑地方财政、国有资产、地区储蓄等因素,实现对地方政府负债总量适度规模的科学把握。

2. 加强对地方政府融资平台的管理和地方政府债务的监督。

一方面,加强对地方政府融资平台的监管,对平台债务实施动态监控,将监控信息向银行和公众公开,接受社会监督,并作为金融机构融资的决策依据。另一方面,引导地方政府加强对自身总体负债风险的监控,做到量入为出、科学规划,坚决杜绝滥设平台、多头举债、多边抵押的问题,自觉接受人大监督。要规范融资的行为,要坚持量力而行。根据各个地方自身的经济发展状况,以及财政收入的状况,来合理确定自己的融资规模,不要无限的扩大,不要盲目地追求融资,要进一步进行规范管理。

3. 整合地方政府经济资源,推动融资平台做实做强。

将分散的地方政府经济资源进行分类集中,构建或改造成布局合理、功能齐全、运营规范、拥有较好经济效益、具备长远发展能力的地方政府融资平台。平台承接各级地方政府掌握的存量资产,统一归拢以往分散到各个具体项目的专项资金,把沉淀的资产、分散的资金聚集成为平台的资本和融资信用,从而形成具有稳定现金流入预期的优质项目。只有这样,才能用市场化手段融入更多的资金,更好地实现政府投资的政策意图和战略目标。

(三)金融机构应增强风险控制意识,加强自律,避免无序竞争

1. 建立和完善风险防控机制。

各金融机构应加大对地方政府融资平台偿债能力的监控,建立对地方政府负债的科学监测体系,确保债务规模不超出风险边界、债务期限结构整体合理。金融监管部门应制定针对地方政府债务风险边界的管理办法,建立统一的执行标准,避免银行之间无序竞争,确保风险可控。

2. 坚持信贷管理决策的科学化。

对于金融机构来讲,主要是要坚持科学的决策程序和严格的风险防范。首先,要从各种参数和监管的角度使他们能够对于贷款项目的评判、风险权重的安排、土地价值的评估等等方面做到合规,而且要审慎,就是要保守一点。就以富滇银行嵩明县支行政府融资平台为例。虽然看似稳妥的放贷,实则仍隐藏着一定的风险。目前地方政府多借用地方投融资平台公司向银行借贷,将来以政府财政收入和土地出让金作为还款来源。但是银行对政府的偿债能力、负债情况难以准确掌握,一旦财政收入下降,将直接影响银行信贷质量。加之现在地方政府成立的融资平台多,每个融资平台又有多个在建项目,相互之间有所交叉。如果拿着项目资本金“拆东墙补西墙”,会吸引更多的银行资金,政府融资平台的负债率则快速上升,银行面临的信贷风险将会更加凸显。

3. 要多管齐下构建信贷风险防范网。

嵩明县政府融资平台的贷款,虽然按月付息情况较好,未出现违约记录,但贷款集中度过高,势必存在一定潜在风险。根据我们的调查分析,政府项目配套贷款主要存在以下问题:一是县属投融资平台搭建时间较短,虽可作为贷款主体,但无经营业绩,信用等级难评定。二是政府性贷款所搭载的项目存在不成熟情况,问题集中反映在土地批次、项目资本金两个方面。三是担保、抵押条件难落实。我们建议各银行业金融机构,在关注地方政府融资平台风险的同时,还应该特别关注中小金融机构贷款集中度过高的问题,尤其是政府性项目贷款风险问题,不但要密切关注,而且要跟踪监测调查,适时调整和优化信贷结构,切实防范和化解信贷风险。加强金融机构对平台公司发放贷款的管理,还必须加强资本约束,控制集中度,对贷款对象要严格进行审核,做到贷前调查、贷中审查、贷后检查,提高贷款的质量,切实防范风险。总之,要通过综合治理,切切实实加强地方政府债务和融资平台公司的管理。

(四)要加强监管,形成监管合力

1. 以政策为先导。

要严格地按照中央的财税政策、金融政策、产业政策、投资政策确定各个地方可能产生的投资的需要,以及对资金需求。财税政策、金融政策提出了一些限制,譬如说对“两高一资”的一些产能,对于一些已经过剩的产能,就应该严格地控制它的融资。对于一些新开的项目,要进行严格的审查。通过加强监管,控制它的融资规模,这样以消除潜在的财政风险和金融风险。

2. 坚持从实际出发。

这次地方融资平台的融资规模都比较大,在一定程度上也和我们国家城镇化的进程有关,有一部分地方融资平台的融资是用于了城市基础设施、城市公用设施、住房和环境等方面。融资平台的情况也是复杂的,一部分融资平台的融资是有明确的偿还能力的,不值得太大担忧。但也有一部分值得大家关注,主要分为两类:一类是以土地为抵押的借款,凡涉及到土地的价值相对比较复杂,因为在土地价值的上升阶段,有可能会出现高估,而未来当土地的价值下降的话,就可能使得对贷款的判断出现差别。另外一类就是由政府进行综合还款的,也就是说项目本身不具备充分的还款能力,主要依靠综合效益来还款的,这里面蕴含着政府以及财政性的风险。

3. 坚持按经济金融规律办事。

在固定资产投资方面要更好地体现量力而行、优化结构、保持适度规模的要求。从财政管理的角度来说,就要通过综合分析地方的财力状况、承受能力,加以规范和控制。对于目前的融资平台的融资状况进一步清理、核实,区分不同情况,分别加以处理。这里面的情况也是比较复杂的,融资平台融资当中有一些是企业行为,也有一些是当地政府提供了各种形式的担保或者是协议书、抵押,这实际上就成为地方政府的或有债务了,当然这不是直接债,但也可能会引发财政金融风险的问题。所以要区分不同情况进行清理、核实,区别对待,进行妥善处理。政府融资平台公司经过清理以后,应该按照公司法的有关规定规范地运行。

地方政府融资思考 第8篇

关键词：地方政府融资平台贷款,风险控制与管理

0 引言

20世纪随着市场经济的改革,我国分税制度也有了较大的变动:一方面,虽然从客观上加强了中央政府的财政力量,削弱了地方政府的财力,但是由于转移、支付制度的不完善,直接影响了地方政府的财力;另一方面,地方政府又要承担大量的公共事务支出。在这样的背景之下,国家财政部颁发了地方政府融资平台这一新兴举措,以缓解政府财政压力。

所谓地方政府融资平台,实际上广泛包括地方政府组建的不同类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等不同类型的公司,这些公司通过划拨土地等资产,组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司,必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺,重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。

1 地方政府融资平台贷款现状

虽然地方政府组建融资平台进行基础设施和城市建设方面的融资由来已久,但是融资平台发挥主导作用则是近一年来在应对金融危机时期的事情。尤其对于信贷投放方面仅2009年上半年就高达7.37万亿元。2010年,随着地方政府投融资平台的数量和融资规模的飞速发展,地方政府融资平台的负债规模也在急剧膨胀。大规模的融资也给地方政府带来了居高不下的举债。“地方债”再次被推到舆论的风口浪尖上。

据可靠消息称,地方债务在短短几个月内,已经从四万亿飙升到七万亿。按照银监会的统计口径,至2009年末,地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元,同比增长70.4%,占一般贷款余额的20.4%。在2010年一季度的银行新增贷款中,仍有40%流向地方政府融资平台,规模在1.35万亿元左右。据有关专家分析,高达七万亿甚至更多的地方债务,可能会拖垮中国经济刚刚复苏的脚步。

2 地方政府融资平台的模式与结构分析

地方政府融资平台贷款政策颁布以来,各地方政府形成了形势多样的融资平台模式,其中以上海模式,重庆模式以及天津模式为主要代表。其中上海模式的核心是通过建立一个全面接管地方所属资产的投资公司(如上海市城市建设投资开发总公司,简称上海城投公司),履行地方政府的融资和投资事务,其性质类似于发达国家地方政府的一般责任债券。重庆模式的核心是以项目为核心组建公用事业公司。重庆市按一体化职能统筹合理划分配置维系国计民生领域及战略性领域的国有资产,整合各类分散资源,逐步组建了渝富、城投、地产、高发、开投、交旅、水投、水务八大政府性投资集团(“八大投”)。天津模式与上海市的投融资平台类似,其最主要的融资功能是以城市基础设施和土地增值收益作为还贷保证,成为一个承贷主体,从而克服《预算法》对地方政府负债的限制。

对于单纯的融资平台,由国资委全资控股,由政府与金融机构谈判,明确贷款银行,金额,期限等。融资平台取得贷款后,当天即可转账到其财政指定账户,财政局将贷款本息偿还纳入年度预算。其实,目前大多数的融资平台集投融资功能于一身,在财政主管部门的授权下,全盘经营国内资产。该平台利用国有资产向子公司进行投资,收取国有资产经营收益,为子公司融资,收取资金使用费。

3 地方政府融资平台的潜在风险分析

从融资平台与地方政府的关系来看,地方政府融资平台的形式多样,而且过度负债的地方投融资平台所形成的风险也同样是多元化多角度的。从积极作用看,地方融资平台通过大规模的融资并推动城市化建设,为中国应对危机和扩大内需发挥了重要的作用,但是地方融资平台最大的风险,在于把地方政府基础建设和公共事业产生的债务信贷化。

从宏观政策的角度看,地方政府通过投融资平台进行大规模的借贷,直接制约了宏观货币政策的调整空间。大规模的信贷投放,不仅使商业银行贷款的集中度显著提高,期限延长,还使得今后的信贷投放调整空间的极度降低。例如,2009年启动的一系列大型基础设施项目不可能在明年或者后年因为信贷紧缩而使其成为“半拉子工程”,这样就在客观上导致明后年的信贷投放依然保持在相对的高速增长水平,信贷投放成为被动增长。

从微观风险管理角度看,地方投融资平台的融资状况不透明,不仅商业银行难以全面掌握,有的地方政府自身也并不清楚不同层次政府的投融资平台的负债和担保状况。由于对融资平台总体情况没有比较准确的统计,导致地方政府难以从全局角度出发,有效控制融资平台的负债规模及其可能带来的财政风险。商业银行在与地方政府的互动中相对处于弱势,使得商业银行本来一直通行的一些风险控制与地方政府投融资平台的风险管理手段难以真正落实。

从财政运行的角度看,这种大规模的地方投融资平台主导的信贷高速增长,实际上增大了财政的隐形负债,在地方财政出现偿还困难时,实际上还是由中央财政承担了事实上的支付责任,毕竟政府融资平台的本质特征还是政府背景支持。我们可以假设,如果能够通过自身的经营来偿还贷款,这对于一些低效益、高投资的民生和社会项目以及大型基础设施建设发挥了积极作用,但是如果不能偿还这些贷款,或者转嫁为商业银行的不良资产,或者由中央财政事实上承担偿还的责任,这将是把地方政府基础建设和公共事业产生的债务信贷化,而且这对于我国金融管理尚处于初级阶段的商业银行来说,无疑是重磅一击,后果将不堪设想。

最后融资平台运作的不规范,平台类借款人与贷款使用人分离,责、权、利不统一,地方政府融资状态缺乏上级政府,地方人大,以及社会的监督,存在虚假出资,美化资产负债表,重复抵押,互相担保等不规范,不合法的行为,而且由于缺少后期风险管理,从很多主要财务指标来看,平台公司的经营状况不佳,最终导致资产负债率偏高,盈利能力较差,这样大大增加了银行贷后资金监控的难度。国有银行无法监控贷款资金,资金的运用随地方政府的意志而转移,不能完全彻底的做到专款专用。一旦将信贷资金用于非指定用途项目,导致项目资金的失衡,无法按期偿还借款,最终给我国商业银行形成大量的不良贷款。

4 规范地方融资平台的对策

任何融资行为都会存在风险,关键在于如何正确的进行防范、化解和控制。地方政府融资平台贷款产生有其合理的一面,但是如果不有效的进行风险控制及管理,后果将不堪设想。根据地方政府融资平台贷款的主题特殊性,应当着手对地方政府投融资平台进行与一般信贷风险产品不同的规范化、市场化和透明化的改革。

4.1 提高地方政府投融资平台的透明度

推动当前地方政府通过投融资平台所形成的隐形负债向及时公开披露的合规的显性负债转变,改变当前信息披露严重不透明状况。一是地方政府的可支配收入及负债情况要明确统计;二是银行需要了解融资平台负债及担保的具体情况;三是融资平台下取消统借统还,做到项目对应。

4.2 建立地方政府投融资责任制度

无论是地方政府通过投融资平台的贷款行为,还是不同形式的发展行为,需要分别对待,保留公益性和半公益性质的融资平台,将经营性质的融资平台推向市场。应当要求地方政府的债务规模必须与财力相匹配,期限必须尽可能与政府任期相一致,要建立地方政府投融资责任制度,严格管理地方政府担保行为。同时明确地方政府的债务统计和公开责任,适时探索实施地方政府财政破产制度并追究主要领导人的责任。

4.3 商业银行要建立适应地方政府融资平台贷款风险特点的管理体制

这包括对项目资本金的严格监控,以及对偿还能力的深入分析,控制发放打捆贷款,重点跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力,来把握融资平台的还款能力和贷款风险。一是要严格执行监管部门的办法、指引和相关规定制度;二是加强融资平台的风险评估,全面评估项目风险、平台风险和财政风险;三是控制融资平台类贷款的集中度。四是加强对融资平台贷款使用方向的监管,防止贷款在项目之间挪用,切实保证银行贷款的安全性和可控性。

4.4 积极推动地方政府融资形式多样化

这是缓解地方政府融资平台银行信贷压力的有效途径,有利于解决政府融资平台融资成本高、风险大的问题,也便于中央对地方负债进行有效控制和管理。专家建议,地方政府债务风险处理应注意两点,一是在规范投融资平台的同时,逐步建立多元化融资结构,从而减轻财政压力和银行风险,实现良性循环和可持续发展;二是在加强银行信贷管控的同时,也要加强地方政府的融资约束,这需要财政部门和金融监管部门工作协调一致。

参考文献

[1]地方政府:融资的狂欢http://magazine.caijing.com.cn/2009/cjfm239/

[2]关注地方政府融资平台贷款风险http://www.chinabanker.net/news_detail.jsp?id=5&type=1&caidan=2

[3]消息称地方债务已从4万亿上升到7万亿恐拖垮经济复苏http://finance.ifeng.com/news/special/dfzwwj/20100603/2269856.shtml

[4]该给地方融资平台戴上紧箍咒http://finance.ifeng.com/news/special/dfzwwj/20100606/2282325.shtml

[5]温家宝主持召开国务院常务会议部署加强地方政府融资平台公司管理http://www.gov.cn/ldhd/2010-05/27/content_1614878.htm

地方政府投融资管理体制完善的思考 第9篇

一、地方政府投融资管理体制的现状

目前投融资管理体制改革获得的较大的进步。投融资渠道与范围慢慢拓宽, 投融资规模也迅速扩大, 总量也不断高速增长。从很多方面来看, 它都发挥了积极的作用。但是在这个过程中仍存在许多急需解决的问题需要我们去解决完善。如目前, 我国急需建立健全有关规范投融资平台发展的法律和运作机构, 拓展财政投融资的运作规模, 加速政府职能改革, 完善投融资平台的法人治理结构, 使地方政府投融资平台走上健康的发展轨道。

二、地方政府投融资管理体制中存在的问题

1. 融资手段缺乏创新, 渠道比较单一

一直以来财政性资金和银行贷款是地方政府融资的主要手段, 其存在增加财政负担与对银行信贷资金的严重依赖。不但加大融资成本、增加了投资风险, 且渠道狭窄。

以传统的融资方式, 不仅导致融资手段缺乏创新新颖, 并且获取资源能力较差, 难以避免的重复建设也使资金的使用率大大降低。

2. 投融资体系改革与地方政府行政管理体制滞后

从投融资决策体系来看, 有一些政府投融资机构, 没有严格的管理制度, 其成员缺乏管理经验及风险防范常识, 在这个过程中容易发生重大的决策失误。还有大部分地方政府投融资决策体系设置混乱。其中有一些投融资机构仓促成立, 且成立时间短, 其成员也是许多原本是国资、财政人员临时抽调过来的, 而非正式成员, 在治理结构上存在相当大的问题。

从投融资管理体制角度来看, 地方政府长期以来缺乏统一、规范的管理体制, 导致投融资平台失去整体性, 系统性。一些地方不仅没有成文的法律, 也不存在针对地方政府投融资管理的一些相关政策规定。

3. 投融资平台还款压力较大

一直以来地方政府成为贷款的最终还款人。正是由于有了地方政府的财政担保, 银行才敢向实力不强的政府投融资平台放贷款。所以还款压力导致加大了地方政府的财政负担是由于投融资平台的负债所形成的。

4. 地方政府投融资平台监督管理体系不完善法制不健全, 风险管理薄弱

监督管理体系不完善是由两点造成。一是法律监督机制落后, 我国没有一套行之在效的, 规范化的地方政府投融资管理制度, 责任主体不清晰。二是缺乏社会公众监督机制, 在这个过程中, 一直由政府承担丰主导的角色, 看不见公众和居民的身影, 大众的参与度与透明度不高。

5. 信息不透明, 缺少完善透明的财务制度

这个问题将导致投资效益、资金使用、项目支出等方面缺乏行而有效监管, 成为多头借款, 违规挪用资金等问题产生的重要原因。

三、对地方政府投融资管理存在问题的建议对策

1. 完善地方政府投融资管理的配套措施

(1) 完善投融资平台企业法人治理结构, 加快地方政府投融资立法。

一些机构的成员都是临时调过来的, 缺乏必要的专业投融资知识。所以在投融资的过程中他们会很容易错误的判断, 错误的重大决策, 这会造成严重的后果。所以完善政府投融资的机构势在必行, 应当建立投资增长机制, 运用多种融资手段, 实现投资方式多样化。

一部成文的关于投融资方面的法津法规也至关重要, 然而我国没有明确的法律法规做出界定, 所以现在最急需解决的问题就是尽快出台投融资的法律法规, 这使投融资的工作有了可靠的法律依据。

(2) 加大处罚金力度, 降低违规机率

为了确保国家资金、国有资产不受侵害, 必须加强立法。我国的法规条文内容较笼统, 对一些违规行为多数是采用行政处罚金方式, 处罚力度不大。因此, 必须进一步完善投融资活动的法律, 加大惩罚力度, 对违规者不但进行行政处罚, 行为严重的还要追究刑事责任, 并用还在赔偿投资者的损失。

2. 提高透明度和要求信用评级制度

为了改变当前信息披露严重不透明的状况且便于社会公众监督管理, 规定地方政府投融资情况必须公开透明地及时予以反映, 并且还在及时对政府投融资状况及资产负债情况进行全面详细的总结与反映。

3. 银行强化自身管理加强风险防控

从银行自身角度来看, 应强化自身管理, 首先, 贷款银行要注重对项目本身的了解, 审查公司项目的合法性, 严格评估贷款风险保障实体经济的信贷投入来降低风险。其次, 贷款银行要认真做好贷前调查, 扎实做好贷后管理, 确保资金合理利用到这些项目中。每一家银行都要本着一个多元化战略来发展, 对银行本身的防控风险能力有很大的提高。

4. 进一步完善官员绩效考核评价体系

在保持地方合理竞争的激励基础上, 建立一套评价体系, 此体系要更好的适应科学发展。在教育、就业、卫生、环境文化上应多一点关注。该体系一方面要将经济发展、公众的幸福指数等指标纳入其中;另一方面也要将地方政府负债率纳入其中, 真正地将此考核指标落实到实处, 为经济发展做出有利贡献。

5. 完善法律监管机制

在人员任用上要严格并采用回避制度, 不能走亲属或朋友关系。一旦出现上述情况, 则撤销与政府有特殊关系的管理人员。还要规范平台机构的管理机制, 及时发现并撤销一些不符合规定的融资平台。

四、结语

地方政府投融资在我国经济发展中发挥积极作用, 促进了社会的可持续发展。随着其管理体制的不断完善, 我国的经济也不断发展。本文针对我国政府投融资管理体制的现状找出了其中存在的一些问题并且提出了一些有效的解决措施。

参考文献

[1]刘家凯.地方政府投融资管理体制改革研究[J].经济研究参考, 2012, (41) :4-12.

[2]余冰.论地方政府投融资平台的风险及对策[J].时代金融, 2013, (12) :307.

对地方融资平台信托业务的思考 第10篇

在信托业务谋求创新的同时, 另一似曾相识的业务模式以投向地方基础设施建设为重点的地方融资平台信托业务, 也开展的有声有色, 发展迅猛之势不亚于2011年火爆的房地产信托。

和房地产信托类似, 地方融资平台提供的基建信托大部分产品年收益率在10%左右, 颇受广大信托业务团队和投资人的青睐。据用益信托工作室最新报告, 2012年1月至6月, 全行业总共发行356款投向为基础产业领域的信托产品, 比2011年同期发行的产品增加了187款, 增幅达到110.65%。2012年上半年基础产业信托产品发行规模为718.95亿元, 比2011年同期增长约386.13亿元, 增幅高达116.02%。

一、地方融资平台信托的发展背景

一般来说, 地方政府项目融资主要有以下两种方式:一是地方债方式, 二是地方融资平台贷款。

地方融资平台是指地方政府发起设立, 通过划拨土地、股权、规费、国债等资产, 成立资产和现金流均可达融资标准公司, 通过各种渠道融资以地方融资平台贷款的方式参与地方基础设施建设等, 主要表现形式为城投公司, 名称多为城建开发公司、城建资产经营公司等。

地方债融资是2011年10月经国务院批准, 在财政部继续代理发行地方政府债券的同时, 在上海、浙江、广东、深圳四个省市开展地方政府自行发债试点, 由各省 (市) 财政厅 (局) 根据国务院批准的发债规模, 自行组织发行本省 (市) 政府债券, 并向投资者偿还到期本金和按期支付利息。继2011年四省市发债热潮后, 今年第一次地方试点发债由上海开始, 2012年8月23日, 上海市分别招标发行了五年期和七年期债券, 各44.5亿元, 投标确定的票面年利率分别为3.25%和3.39%;另据广东省财政厅最新公告, 将于2012年9月6日招标发行86亿元人民币固息地方债, 五年和七年期各半, 此次发债将采用单一价格荷兰式招标方式, 全场最高中标利率为其票面利率。而浙江和深圳方面目前还没有出台今年有关地方债发行的消息, 不过从沪粤两地的推广模式来看, 其发行分配、融资规模、市场监管等问题还需要进一步研究。

而地方政府融资平台贷款的历史就相对久远一些。早在2008年年底中央4万亿经济刺激方案的大背景下, 地方政府配套中央资金开展地方基础设施建设, 就纷纷加快成立“地方融资平台”, 采用从银行贷款或者发行债券的方式进行融资, 渠道灵活的信托公司也借用设计产品、地方城商行发行的方式, 将募集资金交付地方政府平台公司投入当地基建项目, 促成了地方政府融资平台信托业务的第一次繁荣。所以地方政府融资平台信托业务, 并非新推的一种创新型的信托产品, 亦谓“政信合作”项目。

相对来讲, 借助地方融资平台来融资应用更广泛, 募集规模更大。据审计署发布的全国地方政府性债务审计结果显示, 截至2010年底, 全国地方政府性债务余额107174.91亿元, 是2010年全年GDP的1/4, 其中地方政府融资平台债务余额就达4.97万亿元, 占地方政府债务总额的46.4%。但融资平台方式中通过银行借贷, 有颇多限制, 从银监会出台的各种文件及年中监管会议中传达的信息, 可以推断银行体系对地方政府融资平台贷款的风险管控持续严格, 对平台贷款实行总量控制, 基本保持“降旧控新”的态度, 极大地限制了此渠道的地方融资。

另一方面, 随着国家对房地产的宏观调控政策以及各地地区发展规划目标的出台, 地方政府财政收入减退与投资扩张的不匹配, 加上各融资平台债务的陆续到期, 亟需地方政府寻求新的资金渠道。自2012年7月以来, 地方版产业规划密集出台, 旨在依据地方要素禀赋优势, 通过打造地方特色产业来培育新的经济增长点, 从已公布的投资计划推算约有7万亿元。8月20日, 广东海洋经济综合试验区发展规划工作会议提出了177个重点建设项目, 总投资过万亿元;当天重庆市政府也发布了工业领域主要产业三年振兴规划, “十二五”期间, 全市工业将累计投入1.5万亿元, 建成7大千亿级产业集群和30个百亿级产业集群, 工业总产值突破3万亿元;随后, 贵州出台3万亿元生态旅游投资计划, 黑龙江、浙江宁波、江苏南京等地也纷纷出台拉动消费、促进经济稳增长的意见措施在此背景下, 基建信托迅速升温, 地方政府与信托公司各取所需, 政府融资平台信贷领域又重新得到各大信托公司的青睐。

简单来讲, 是地方经济收支预算的不平衡为政府融资平台信托业务的复出创造了机遇。具体分析, 第一点, 原本极大程度依靠土地转让收入等来支撑的地方政府财政收入在国家对房地产政策的调控下大幅缩水, 财政部数据显示, 受土地出让成交额大幅下降影响, 2012年上半年全国国有土地使用权出让收入11430亿元, 同比减少4342亿元, 下降27.5%。而国民收入水平提升和政治导向引导强烈呼唤对地方基础设施和公共服务的建设, 使得各种地方公共服务性支出有增无减, 由此制造了巨大的资金缺口。第二点, 随着2008年的扩张政策所遗留下的巨额债务的陆续到期, 从偿债年度看, 除去2011年, 2012年到期须偿还的占债务总额的17.17%, 2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%, 2016年以后到期偿还的占30.21%。新项目的相继开工, 央行对地方融资平台的贷款控制却依然保持严苛, 新旧债务迫切需要地方政府找到新的解压渠道, 缓解偿债压力。第三点, 2012年上半年以来, 国内整体经济形势不旺盛, 内需缺乏拉动力, 6、7月的非对称降息, 其刺激内需、缓解企业融资压力的意图十分明显, 各地方政府也有意借助公共投资来拉动民间投资, 进一步调整经济结构、拉动地区经济。

二、地方融资平台信托的潜行

虽然2012年半年来, 地方融资平台的增长速度令人咋舌, 但无论从其增长规模、地方出台的新投资规划来讲, 这行进轨迹都让人回想起2008年到2010年间地方融资平台曾经的辉煌, 也难以忘记2010年底鉴于地方融资平台债务风险, 国务院开始出台规范和清理措施, 致使其发展陷入低潮。

由于地方融资平台信托产品大部分由地方政府牵头主导基础产业建设, 并以财政收入做出到期还款承诺或直接以地方政府的债权收益权作为融资标的, 加之业界熟知的集合信托的“刚性兑付”文化, 出现了地方融资平台信托产品认购狂潮, 有些投资者甚至不分项目优劣, 认为这类项目都是低风险甚至无风险项目。从实际操作来讲, 地方融资平台项目出现大批兑付问题的可能性不大, 但并不是完全没有风险。

首先从法理讲, 虽然地方融资平台信托产品中政府的角色非常关键, 但其承诺还款并不等同于直接为信托还款承担担保责任。2010年6月国务院发布的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》中指出, 地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任, 实现融资平台公司债务风险内部化。要严格执行《中华人民共和国担保法》等有关法律法规规定, 除法律和国务院另有规定外, 地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位, 均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产, 或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。这就意味着政府本身对于可能出现的债务的承诺并不构成实质性的担保, 否则悖于担保法, 所以, 不能从法理上认定政信合作类的信托产品有政府信用担保, 只能认为是地方政府对这类基建项目加载了对未来行政行为的确认, 某种程度讲地方融资平台信托产品颇有打擦边球的嫌疑。

其次从风险转移讲, 虽然基础产业建设项目中很大部分由地方政府牵头主导, 但在地方平台债务的违约风险问题上则是将其通过信托方式转嫁给了社会资金。从目前部分投资人认购的盲目程度以及对地方政府融资平台信托项目的过度追捧来看, 可能存在不理性投资。另外从资金需求方角度, 除了地方政府对于新一轮投资需求的资金缺口外, 此次大规模政府融资平台的兴起也与三年前平台债务到期有关。此次政信合作只是地方政府解决当前债务问题的一种权宜之计, 与银行信贷的展期类似, 并没有办法从根本上缓解地方政府的偿债压力, 还会导致风险向社会资金的转移。同时, 从各地公布的地区发展规划来看, 几万亿的投资仅仅是一个规划, 政府在其中充当的引导、推介作用, 但并不意味着要拥揽全部风险。与此同时如果经济结构调整不能平稳过渡, 也势必会影响地方政府的长远未来规划。

所以不管是从理论法理还是实际操作风险的转移来看, 地方融资平台信托业务并不是一款适合信托公司短期激进, 以追求规模扩张的产品。

三、地方融资平台信托的后续展望

地方融资平台信托产品设计多样化, 基本模式是通过将存量债权委托给信托公司设立财产权信托, 然后信托公司再根据城投公司的委托, 将财产权信托分为若干等份, 转让给投资者, 以实现城投公司的提前“变现”。其风险一般由信托公司把控, 设计基本都包含地方政府对还款来源的承诺或国有土地使用权抵押担保等措施。

新一轮的融资愈演愈烈, 而三年前基建信托的退却似乎还伴着遗憾声。随着今年地方融资平台信托项目的不断推进, 部分信托公司对于项目的挑选和风控标准有降低的趋势, 单纯依靠政府信用, 不再要求追加额外的担保或者抵押, 相当于把风险完全转移给了社会资金。2012年8月底, 银监会“窗口指导”政信合作, 重申信托公司为仍在“名单”内的地方融资平台提供的融资, 必须严格遵守“降旧控新”的原则, 总量不得超过2011年末的规模。

其实从三年前的教训或者这几年信托业的发展来讲, 今年的地方融资平台信托项目我们更适合抱着扶持地方基础设施建设、盘活资产的态度参与, 在应对房地产信托发行受限、兑付压力聚集, 寻求存续信托规模稳定增长的目标下, 积极学习银行体系对于风险的监控预警措施和甄别防范体系, 切记冒险只求规模, 而不顾项目本身质量, 并注意甄别信托资金有无用于平台项目的借新还旧等问题。同时在地方偿债机制的建设上, 我们也要与地方政府保持沟通, 以防出现借款人到期无法履约还款的状况, 及时统筹, 做到防患于未然。

在挑选产品时, 应着重考察融资主体是否有实业支撑, 能否提供稳定的现金流作为还款来源。但考虑到我国地方政府财政的透明度, 不能保证及时透明的资产负债表, 无法准确控制负债率和债务质量, 不能单独考虑资产负债率, 应综合其他指标, 警惕过度举债的地方政府项目。同时考察抵押物的质量, 规避无任何抵押质押品的纯信用类产品或者仅质押某类资产股权的产品。虽然地方融资平台信托项目大面积出现兑付问题的可能性不大, 但不排除到期展期或者变现展期的可能。

地方政府如何举债融资 第11篇

地方政府举债的必要性

从融资的效率来看。如果地方政府要进行一些资本性项目的支出，那么地方政府最基本 的两个选择是：借款筹资和增税筹资。要知道，通过政府举债所筹到的资金，最终都要以增 税来弥补。对借款筹资和增税筹资的选择，实际上是对增税时间的选择。打个比方，借款筹 资相当于未来期间内的多笔小额税，增税筹资相当于目前的一笔大额税，这两种方式征到税 款的现值必须相等。那么，从效率因素看，考虑到对纳税人的额外负担，根据西方财政学劳 动供给决策理论，额外负担随税率的平方而增长，即如果税率翻一番，额外负担就要翻两番 ，因此，一笔大额税所带来的额外负担要大于多笔小额税。由此来看，借款筹资从效率看要 较优于增税筹资。

借款筹资符合刺激需求的需要。借款筹资和增税筹资的选择取决于失业和通货膨胀的水 平，当失业率低、社会总需求膨胀的时候，通过增税筹资从私人部门吸走一些支付能力，可 以起到控制需求的作用；相反，当失业率高、社会需求不足时，以借款筹资则可以达到刺激 需求的目的。因此，鉴于目前我国扩大内需、加速基础设施建设的现实需要，应该放宽对地 方政府借款筹资的限制。

地方政府举债也更符合投资决策准确性的需要。在利用大量纷杂、多变的信息进行经济 决策时必须采用分权手段。由中央政府统一代替地方政府筹集资金和分配资金，虽然可以避 免地方政府借债过多而带来财政风险，但许多国家的财政实践表明，中央政府在代替地方政 府进行项目选择时往往不够准确；而且中央财政取代金融中介向地方按一定的标准和条件转 移资金时，也不如金融机构在行。另外，在中国这样一个地域辽阔的国家，各个地方的情况 差异比较大，中央政府采取一刀切的办法统一代替地方政府进行举债，效果不好。

地方政府在资本项目融资上具有中央政府不可替代的优势。大多数城市设施具有资本密 集型特征，中央政府经常性财政收入难以满足这种巨额支出，既然自有资金不能满足资金需 要，这就产生了地方政府的借款融资需求。无论是在理论上还是在实践中，都没有理由不让 地方政府通过借款为资本项目融资。资本项目不同于经常性项目，前者的受益期不限于短期 ，而递延到今后许多年。根据收益者分担成本的基本原则，作为公共服务中资本项目的成本 ，应该分摊到各期受益人身上，客观上要求一种能将负担向后递延的公共融资形式。借款机 制通过将资本项目利益与成本的内部化而提高了地方政府活动效率，并符合受益公平的原则 。

地方政府的举债规模

确定举债规模，关键是建立具有中国特色的地方政府债务预警体系。

根据世界各国经验，发达国家债务累计额最多不超过当年GDP的45％，与同期财政收入 占GDP比重大体相当，并以此作为控制债务的最高警戒线。又如《马斯特里赫特条约》对加 入欧元体系国家的债务负担率和赤字率的控制线分别是60％和3％，这种限制性规定已被非 欧元体国家所普遍接受，成为控制本国财政赤字与债务规模的国际公认警戒线。

我国中央财政收入占GDP比重相对较低，即使加上预算外部分也仅有20％左右，中央财 政含利息支出的赤字率大约为2.3％。因此我国债务负担率和赤字率的控制线也应该相应调 低，债务负担率警戒线水平应该与同期财政收入占GDP比重大体一致。在2001年初全国人代 会上，朱总理提出我国政府债务警戒线应控制在GDP的20％以内。

结合北京海淀区债务负担率和年度债务率的警戒线，从我区实际情况出发，1998年、19 99年区财政收入占GDP的比重平均约为10％，因此从总量性指标来看，海淀区的债务负担率 和年度债务率应控制在10％和3％左右比较适宜。

以下三个指标形成地方举债规模警戒线：

1.财政能力与债务余额（累计额）的比率。这一比率100％是安全线，80％应为警戒线 。

2.当年债务还本付息额与财政能力的比率。这一比率以30％为宜，这是安全线。40％是 警戒线，50％应视为紧急状态。

3.短期债务与财政能力的比率。该指标35％为安全线，45％是警戒线，55％时应视为已 经开始进入紧急状态。

各种举债模式的利弊分析

国债转贷资金

国债转贷资金，是指财政部将国债专项资金的一部分，转贷给省一级政府，用于地方经 济和社会发展建设项目。省级政府决定和落实还款资金来源，在本省范围内统借、统筹、统 还。1998年北京市国债转贷资金的还贷期限为6年（含宽限期2年），年利率为5.5％；1999 年还贷期限为10年（含宽限期2年），利率实现“两头浮”，按照银行一年期存款利率上浮0 ..3个百分点确定发债利率，再同等确定转贷利率。

根据1999年海淀区政府向市财政借的两笔国债转贷资金（1.1亿和5000万）来看，利率 是按1998年文件定的，为5.5％，期限是6年，用区财力偿还。可以看出，国债转贷资金期限 比银行贷款要长；利率比银行贷款略低，而且以后如果争取到1999年文件以后的国债转贷， 利率会更低；手续要相对简化；还款时如果区财力确实紧张，还有一定的回旋余地。因此， 中关村科技园区建设中道路改造、拆迁准备的政府举债，应尽量争取国债转贷。但是，国债 转贷的一个最大弊病是上级控制较严而导致转贷资金额太小，不能满足用款需要。

由区属重点企业以资产做抵押或区财政做担保，向金融机构举债

这是一种地方政府间接借款的方式，虽然用各种资产进行抵押担保，但最终还得用区财 力偿还。这种方式的特点是借款数额大，期限可长可短，利率稍高但符合市场利率，可以满 足各种用款需要，因此，目前中关村科技园区建设中道路改造、拆迁准备的政府举债主体资 金就是用这种方式筹集。这种方式的另一个优点是对区财政来说这是一种“软债务”。“软 债务”有两个含义，一是抵押资产可以做第一道挡箭牌；二是现在的国有金融企业和各级政 府有着千丝万缕的联系，如果债务到期时区财政财力确实发生困难，仍可以设法申请金融机 构延期，以资本性项目建成后多年内才能见社会效益为理由，延长还款期限。这种借款的主 要弊病是手续比较复杂，用于抵押资产的评估费用等一些前期借款成本也比较高，大额借款 容易取得也放松了对财政风险的防范。

向上市公司或社会其他机构融资

除了向银行金融机构借款，还可以向上市公司或社会其他机构融资。许多上市公司在募 集公众资金以后，资金充裕而出现一定程度闲置；还有一些如信托、保险、投资公司、邮政 部门等可能有待投资资金的社会其他机构。这些都能成为我们的贷款主体。此融资方式的利 弊同银行借款类似。

浦东发展模式

浦东新区控制的建设财力每年基本在40－50亿元，其主要构成是：第一部分是预算内（ 10亿/每年）直接安排；第二部分是预算外，有土地批租收入（4亿/每年）和养路费两项； 第三部分是浦东发展基金（25亿/每年）；第四部分是借款（10亿/每年）。此外，政府为了 加快建设速度，负债超前建设。负债包括两部分，一是具体项目承办单位，由政府作保证， 向银行贷款。二是几大开发公司承担的政府开发职能而承担的债务。截止到现在，政府负债 是56个亿，加上开发公司为120个亿左右。

政府负债的管理。据悉，全部建设贷款并没有在财政局帐面反映，除开发公司贷款外的 其他政府性贷款由管委会计委掌握。因此从法律意义上讲，财政不是贷款的偿还人，但事实 上还款责任却由政府财政来承担。

关于政府债务的偿还问题，浦东新区采取每年按照10亿元左右的规模建立偿债基金的办 法，归还相关债务。偿债基金的主要来源是预算内安排5亿元左右，浦东发展基金安排5亿元 左右（浦东发展基金是由市财政掌管，按项目拨付使用，不属预算内资金）。

当然，要借鉴浦东发展模式也存在着一些难题：海淀区没有类似于浦东发展基金的提取 ，浦东发展基金是在中央两税的增量中提取，在浦东的建设财力中至关重要，到目前已提了 120亿。因此，海淀区必须跟中央要更多的优惠政策。应该指出的是，如果不给海淀区批一 个象深圳、浦东那样的特区，却要在这块地域里建成世界一流的科技园区，政策、人才激励 和资金都会成为制约瓶颈。

平安大道模式

平安大道模式是北京市东、西城政府将拆迁任务下放给下面的房地产开发公司，作为补 偿，每家房地产公司可在负责路段的邻近区域或其他区域分得一定的“附赠地”的模式。这 是一种集筹融资和市政基础设施建设两个阶段的工作于一体的模式。具体落实此项工作的东 、西城政府将拆迁包袱承转给房地产公司，房地产公司也得到了商业利益，这是一种双赢的 模式。

平安大道模式从减少中间环节的角度来讲，它应该是能起到节约资金又达成经济性的作 用。此外，平安大道模式中财政是不负债的（或者负债较少），不会影响到今后若干年的财 政开支结构，只会影响到区政府中部分部门的土地使用权利益。但是此模式也会带来一些弊 端，房地产公司会过分追求商业利益，缺乏长远规划设计，或者利用所获得的土地的垄断性 而获取高额利润。

资产证券化、BOT、TOT和BT等融资方式

资产证券化，指资产的拥有者以资产本身未来的现金流作为抵押，在资本市场以发行证 券的方式进行变现性融资。此种模式旨在将缺乏流动性、但能够产生可以预见的现金流入的 资产转换成在金融市场上可以出售的债券，从而盘活存量资产，提高现有资产的流动性。但 对于中关村科技园区的道路拆迁项目来说，由于不存在未来的现金流入，因此难以适用这种 办法。

BOT模式，即为“建设——经营——移交”模式。其要义就是政府把基础设施项目交由 国际商业资本和私人资本进行投资、建设和运营，到了约定期限将项目无偿移交给项目所在 地政府。这是目前国际上较为流行的一种融资办法，在一些国家特别是发展中国家基础设施 建设中较多应用，在我国也被广泛采用。

BT模式，指“建设（包括投融资、建设、运营管理）、移交”的方式，即政府就一些工 程建设项目，通过市场化运作选择具有一定实力的投资人作为投资主体，由其发起组建项目 公司，政府授予项目公司一定期限的经营权，项目公司作为独立的项目法人具体承担对工程 项目的投资、融资、建设和运营管理，并以设施收益取得回报，经营期满后将设施无偿交给 政府。它和BOT的区别仅在于，BT模式融资、建设、运营都是由一个项目公司负责。上海高 速公路建设就是采用这种方式。

地方政府融资思考 第12篇

地方政府通过出资的方式建立起融资平台, 同时向其授权进行市场融资, 根据相关机构的不完全统计, 截至去年年底, 我国共有的各级政府融资平台公司多达七千二百余家, 在这当中越七成以上是县区级融资平台公司, 由于其资本渠道的复杂性和核算方式的多样性, 造成了管理机制, 管理水平良莠不齐, 自然在实际操作环节里暴露出很多问题[1]。

1. 管理机制不畅

政府融资平台以公司的形式存在, 而在公司运营的过程中, 一般是本着谁出资谁管理的方式, 鉴于地方政府和相关的所属部门在公司成立过程中一般都进行了出资组建, 所以政府部门领导和平台公司的领导经常出现兼任的现象, 而融资平台公司与职能部门采用了同一套领导班子, 企业主体地位根本无法确定, 运作中的活力难免的受到制约。

2. 债务风险加大

进入到2012年以后, 国务院协同各级地方政府, 相关的职能部门积极采取相应的措施建立健全相关制度, 旨在化解债务负担对地方政府的投资冲动和外部的约束[2]。目前, 大部分地区的地方债务规模增速已出现明显的过量势头, 即地方财政承受能力已呈现饱和状态, 而地方融资平台之上的债务问题并没有纳人统一的监管范围, 截至去年年底, 全国所有融资平台公司的债务余额约占到了地方政府债务的三分之一。

3. 财务监管薄弱

融资平台公司因其形成的背景有差异, 因此在功能上也是各有各样, 其职能范围大致包括了项目代建、全区开发、投资经营和资产管理等几个方面, 在这当中项目代建平台公司所占比例最多[3]。从当下的形势来看, 会计核算的方法在各个融资平台公司内部并未出现统一规定, 公司内部的财务监管制度更是缺乏配套的制度保证, 整个财务管理相对薄弱, 长此以往必然造成严重的财政风险。

二、加强政府融资平台财务管理的措施

1. 对地方政府融资平台进行重新定位

目前由于地方政府融资平台存在定位模糊的问题, 这就需要相应的采取统一的标准, 把地方政府融资平台的活动范围严格限制以民生工程为首的几个特定的领域内。把民营企业能够完成的项目, 给民营企业去做。当出现民营企业无法完成项目, 政府融资平台才出面用融资的形式去承担[4]。所以, 对于现行的国内大部分地方政府融资平台来讲, 必须对数量大、资金分散等情况加以重新定位和重组压缩, 把平台的资金做实。此外, 还要完善可行的监督机制和信息披露机制, 加强政府管理, 双管齐下保证运作合理, 信息公开, 接受大众的监督。

2. 借鉴发达国家经验, 允许政府举债

在我国政府是城市基础建设的中坚力量, 但是基础设施, 毕竟存在周期长的特点, 每一代人的资金和人力进行改造和建设, 下一代人才能够享受其带来的便利, 这种“前人栽树, 后人乘凉”的现象, 体现了一定的代际间的不公平性。而发达国家的发展具有较多的经验, 按照其成型的模式, 即可以使用发债的形式, 处理基础设施建设的融资, 缓解商业银行存贷款之间的矛盾, 也就间接地缓解了代际之间的不公平。

3. 规范商业银行, 强化政策性银行

面对我国地方政府融资平台公司广泛存在的财务风险, 首先必须切实加强政策性银行的功能, 根本上使政策性银行能够在国家基础设施建设中发挥其优越性, 另一方而还要对商业银行的商业行为进行进一步的规范[5]。增强商业银行的风险评估水平, 提高风险预估能力, 使得商业银行在进行贷款时, 可以更加全面系统的衡量未来的受益情况, 而不是紧紧依靠着地方政府的担保或者是简单的土地抵押方式。另外, 对于融资平台公司的负债与总资产的比率、净资产收益率和营业收入等指标要进行全面联动的去分析。尤其值得注意的是此类型的平台公司与通常意义的经营性公司存在较大差别, 万万不可照搬一般经营性公司的指标去进行评估和考核, 必须兼顾平台公司的特殊性, 对个别指标采取适度的调整。

三、健全政府融资平台财务管理的意义

1. 规范各种利益关系

健全的财务管理系统, 能够在融资平台中相对复杂的各种利益关系中, 发挥重要的作用, 尤其为规范利益关系, 平很权力制衡奠定了坚实的基础。地方政府融资平台公司中对于法人属性, 必须予以明确, 同时还要明确融资主体各级政府之间的关系, 并以规范形式约束各自的行为, 承担相应的经济责任。而健全的政府融资平台的财务管理, 一定是科学的、产权界定明确的和详尽的, 对于销售、资金、成本和利润的四个方面的预测和规划, 以及对于各个方面之间的利益权衡都具有深远的影响。

2. 优化资金合理使用

地方政府借助融资平台得到了充足的资金, 而能够把资金尽可能的合理使用, 有时下一步亟待解决的问题。建立起完善的资金管理模式, 第一步就是要健全资金结构的优化和约束机制。利用财务机构本身的调控力度, 实现最大化的规避风险。同时也要做好经营成果的合理分配, 将不同的投资主体放到共同经济利益中, 协调公司内部经济运作。财务管理部门要健全政府融资平台财务管理, 这样才能够把关单位的协调工作做到实处, 争取到职能部门的全力配合。

四、结论

关于地方政府融资平台的相关问题, 对于短期可能的金融风险要重点的监视、调整、及时规避, 同时还要放眼于长远的决深层次的体制缺陷。当今的企业管理, 无非是稳定和发展, 而对于健全政府融资平台来说, 适宜采用长短期政策搭配使用, 对融资平台的运营进行规范化疏导。从短期政策看, 必须严格按照相关政策的规定行事, 整顿地方融资平台的共性问题, 适当调节融资平台规模的不合理扩张, 提高银行风险预警能力和抵御风险能力, 只有这样才能够实现地方政府融资平台公司的健康有序的发展。

参考文献

[1]卢兴杰.我国地方政府融资平台问题研究[D].西南财经大学, 2012.

[2]余子良.地方政府融资平台的来龙去脉与风险规避[J].改革, 2013, (1) :76-81.

[3]祁永忠, 栾彦.地方政府融资平台风险及其治理[J].理论探索, 2012, (2) :86-90.

[4]胡斌.商业银行政府融资平台类客户信贷风险控制研究[D].中南大学, 2010.