法治政府范文

法治政府范文（精选12篇）

法治政府 第1篇

一、当前建设法治政府的重要意义

(一) 现代文明呼唤法治政府

相对于人治而言, 法治更可靠。中华文明五千年的“人治”历史有深刻的教训。习近平在谈论这个问题的时候曾经指出:“法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题, 也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题。纵观世界近现代史, 凡是顺利实现现代化的国家, 没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。相反, 一些国家虽然一度实现快速发展, 但并没有顺利迈进现代化的门槛, 而是陷入这样或那样的‘陷阱’, 出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。后一种情况很大程度上与法治不彰有关。”

(二) 市场化经济要求法治

如果今天的中国仍然是闭关锁国的, 仍然是不与世界接轨的小农经济, 那不必实行法治, 而市场经济是法治经济, 等于说自从我们走上市场取向的改革道路, 我们就走上了社会主义市场经济法治的道路。[1]在市场经济条件下, 主体的地位需要法律来保障, 主体的财产需要法律来保障, 主体与主体之间处理财产关系、人身关系必须平等, 这样一个地位、程序都需要法治来保障, 市场经济要求法律保驾护航。

(三) 对外开放的必然要求

建设法治政府是对外开放的必然结果。对外开放以后发现、世界上的许多国家, 包括许多文明, 都是搞法治的, 我们不搞法治, 那么经济往来就没法进行下去。

(四) 人民对民主权利自由的现实诉求

随着我国经济水平的不断提高, 人民的民主法治诉求也不断增多。在我国产生了人民群众日益增长的民主权利诉求与落后的民主法治保障之间的矛盾。解决这对矛盾关键要加强制度建设, 核心在于依法治国, 建设法治国家。

二、当前法治政府建设取得的成绩和存在的不足

(一) 法治政府建设取得的成绩

1. 法律制度体系基本形成

经过三十多年的法治建设, 目前, 我国法律体系基本形成。到2015年3月, 我国现行有效法律243部, 行政法规632部, 地方性法规9480多件, 部门规章2830多件, 地方政府规章8980多件。特别是制定了《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》《公务员法》《政府信息公开条例》等一系列保障政府依法行政的法律、法规, 使得政府管理各个方面总体上实现了有法可依, 为建设法治政府奠定了坚实的基础。

2. 公务人员法治意识增强

目前, 通过加强教育培训, 特别是通过开展法治教育培训, 各级政府公务人员、特别是领导干部的法治意识、规则意识不断增强。在从事公共管理、提供公共服务的过程中, 其大多能恪守“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”等依法行政的基本要求。

3. 依法行政能力得到提升

在我国, 公正执法、文明执法越来越成为常态。强拆、暴力等执法现象得到了一定程度的遏制。根据中国政法大学发布的《中国法治政府评估报告2015》, 在100个被评估的城市中, 平均得分为617.36分 (总分1000分) , 法治政府建设水平相比2014年和2013年都有所提高。

4. 制约监督机制不断加强

不仅监督力度加大, 而且监督效果逐步显现。尤其是网络媒体监督等新兴监督方式, 在曝光政府违法、违规行为和遏制腐败现象方面所发挥的监督作用更加明显。与此同时, 政务公开制度不断完善, 信息公开不仅成为政府的法定义务, 而且信息公开平台渠道更加多样, 使得行政权力的运行逐渐规范, 政府工作更加公开透明, 有力地促进了法治政府建设。

(二) 法治政府建设存在的不足

1. 法律制度体系尚未完善

加强法治政府建设, 不仅要做到有法可依、有章可循, 而且要做到有良法可依、有善章可循。但是, 目前我国的法律制度体系还不够完善, 尤其是行政法律制度不完善, 立法质量有待提高。

(1) 存在无法可依的现象。虽然随着中国特色社会主义法律体系的基本形成, 我国总体上做到了有法可依, 但也还有不少领域存在着立法空白。尤其是当一些新生事物出现之后, 往往存在立法不能及时跟上的的情况。

(2) 存在法规质量不高的现象。2013年2月23日, 习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时指出:“人民群众对立法的期盼, 已经不是有没有, 而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国, 不是什么法都能治好国;越是强调法治, 越是要提高立法质量。”可是, 由于各种原因, 目前我国的立法质量还不高, 存在着针对性不强、系统性不强、有效性不强、操作性不强等问题。[2]

(3) 存在立法部门化现象。当前我国行政法规的数量是法律的数倍。行政法规在立法过程中, 往往会受到来自相关方的干扰。使得一些法规的制定存在明显的部门利益或地方保护主义痕迹。借“法”扩权、损害公民权利, 以“法”争利、不当增设公民义务的现象时有发生。[3]

2. 法治思维尚未真正树立

(1) 部分群众法治意识不强。现实生活中, 部分群众一旦遇到什么难题, 仍习惯于信“访”, 不信“法”, 更没有养成遇事找法的习惯, 甚至不想也不愿通过合法手段来维护自己的权益, 严重影响了法治政府建设。

(2) 公务人员法治观念淡薄。除了一部分群众法治意识不强外, 一些政府公务人员、特别是领导干部的法治意识也比较淡薄, 没有牢固树立法治观念。相反, 人治思维和长官意志却比较严重。

3. 行政执法过程尚不严明

虽然, 我国在法治政府建设上, 已经取得了很大成绩, 但是, 各级政府、特别是基层政府公务人员在行政执法过程中乱作为、不作为, 甚至滥用权力的现象仍然有所留存。例如暴力执法、钓鱼执法、徇私枉法等现象还时有出现。

三、法治政府建设的主要要求和任务

(一) 规范权力, 管住权力

法治政府建设的核心问题, 是把行政权力关进制度的笼子里。关得进, 管得住, 才是法治政府;反之, 关不进, 管不住, 或者关进去又跑出来, 就不是法治政府。“关”和“管”的程度决定了法治政府建设的程度。在这方面我们目前还有短板, 消除和减少短板, 就是法治政府建设的着力点。

(二) 行政决策, 于法有据

目前, 得多地方群众不满的焦点都集中在政府的决策盲目性问题上。决策的不科学, 一些领导干部“拍脑袋”决策, 使决策本身存在“先天不足”。

基于此, 党的十八届四中全会提出要健全依法决策机制, 四中全会对决策机制的法治化给予了高度重视。比如说健全依法决策机制。重大决策法定程序有五个, 这是中央文件中第一次把政府决策程序用《决定》的形式提出来。第一公众参与、第二专家论证、第三风险评估、第四合法性审查、第五集体讨论决定。再者是, 四中全会以来, 强调积极推进政府法律顾问制度, 将法律专家学者请进政府的决策过程中, 为决策的依法依规提供保障。

(三) 有效监督, 有错必纠

一定意义上讲, 法治政府建设程度, 取决于对行政监督的实现程度。管理学上的所谓“木桶原理”, 是指木桶由许多块木板箍成, 盛水量也是由这些木板共同决定的。[4]在制度设计上, 有很多对行政的监督制度, 如党内监督、人大监督、民主监督、司法监督、行政监督和审计监督还有社会监督和舆论监督。下一步的关键是要将这些手段有效整合, 形成监督合力。

(四) 效果为重, 满意为本

1.对拟设定的制度涉及群众切身利益或各方面存在较大意见分歧的, 要采取座谈会、论证会、听证会、问卷调查等形式广泛听取意见。加强与社会公众的沟通, 健全公众意见采纳情况反馈机制, 广泛凝聚社会共识。[5]

2.各级行政机关特别是市、县两级政府要加强公众参与平台建设, 对社会关注度高的决策事项, 应当公开信息、解释说明, 及时反馈意见采纳情况和理由。推行文化教育、医疗卫生、资源开发、环境保护、公用事业等重大民生决策事项民意调查制度。

3.完善政府信息公开制度, 拓宽政府信息公开渠道, 进一步明确政府信息公开范围和内容。做好对热点敏感问题的舆论引导, 及时回应人民群众关切。

摘要：2015年12月27日, 《法治政府建设实施纲要》出台, 使法治政府建设问题再次呈现在人们面前。现代文明呼唤实行法治政府;市场化取向改革的决定性推动;对外开放, 接轨国际通行规则的必然结果;人民对民主权利自由的现实诉求。经过三十多年的法治政府建设, 我国法治政府建设在取得成绩的同时, 还存在一些不足。包括:法律制度体系尚未完善;法治思维尚未真正树立;行政执法过程尚不严明。加强法治政府建设应从以下几方面着手:规范权力, 管住权力;行政决策, 于法有据;有效监督, 有错必纠;效果为重, 满意为本等。

关键词：法治政府,行政决策,行政执法,监督

参考文献

[1]冯玉军.中国法治的发展阶段和模式特征[J].浙江大学学报:人文社会科学版, 2016 (2) .

[2]郑功成.全面提升立法质量是依法治国的根本途径[J].国家行政学院学报, 2015 (1) .

[3]张伟.立法程序的理论问题探讨[J].青海师范大学学报:哲学社会科学版, 2015 (4) .

[4]中共中央.国务院《法治政府实施纲要 (2015-2020) 》[Z].2015 (12) .

法治政府 第2篇

杨小军 宋心然 范晓东

2014年04月18日15:55 来源：国家行政学院学报

以2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称“纲要”)为契机，为落实《纲要》中所提出的建设法治政府的目标，各地开始探索通过制定和实施法治政府指标体系作为措施和途径来具体推进建设法治政府目标的实现。因此，厘清法治政府指标体系建设中的理论问题，有助于推进法治政府建设的进程。

一、法治政府指标体系的产生背景及建设实践(一)法治政府指标体系产生的历史背景

法治政府指标体系是落实和推进法治政府建设的产物，而我国法治政府的建设过程是与民主法治的发展历程相伴随的，主要经历了以下几个过程：

1.起步阶段：从依政策办事到依法律办事

改革开放以前，我国的行政管理基本上以人治为主，行政机关主要是依政策办事，依领导人的指示、命令办事。经过“文革”的十年浩劫，法律虚无主义的危害已被深刻认识，中国社会迫切需要建立健全民主法制。1978年召开的党的十一届三中全会，拨乱反正，在全会公报中指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。这“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的十六字方针，重新确立了法律在社会治理中的最高地位，至此，我国的法制建设才开始真正进入了新纪元。1982年《中华人民共和国宪法》第5条第1款规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，并在宪法层面规定了一切国家机关，包括国家行政机关都必须在法律范围内活动，任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权。1984年，党中央提出了“从依政策办事，逐步转变为既要依政策办事，又要依法律办事”的方针。1987年10月，党的十三大又从宏观上提出了改革开放背景下加强社会主义法制建设的任务，强调“法制建设必须贯穿于改革的全过程”。据此，从1978年—1988年十年间，以国务院组织法、地方政府组织法和许多单行法律、行政法规的颁布实施为标志，行政管理由原来的单纯依靠政策逐步向更多依靠法律办事过渡。

２.确立阶段：依法行政，规范政府行为

以1989年《行政诉讼法》颁布为起点，标志着我国法治政府建设进入到了以约束行政权力、规范政府行为为重点的阶段。1993年３月，八届全国人大第一次会议通过的《政府工作报告》，正式以政府文件的形式确定了依法行政的原则。1993年11月，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事”。1997年9月，党的十五大明确提出了依法治国基本方略，指出一切政府机关都必须依法行政。1999年3月，依法治国基本方略被写入宪法。如此，在1989年—1999年的10年期间，以行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法等一系列规范政府行为的法律、行政法规的颁布实施为标志，依法行政作为行政机关行使权力的基本准则被逐步确立起来。

3.全面推进阶段：全面推进依法行政，建设法治政府

以“依法治国，建设社会主义法治国家”写入1999年宪法总纲为开端，1999年11月，国务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》，明确“依法行政是依法治国的重要组成部分”，对推进依法行政工作作出了专门部署，这标志着我国法治政府建设开始进入了全面规划和整体实施的新阶段。2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”，并对法治政府建设的基本原则和要求、主要任务和措施等作了全面部署，此成为了法治政府建设过程中的一部重要的纲要性文件。接着，国务院又于2008年5月发布了《关于加强县市政府依法行政的决定》，于2010年10月提出了《关于加强法治政府建设的意见》，这些都延续和深化了《纲要》的内容。近来，党的十八大又进一步强调，到2020年全面建成小康社会时，要实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”的目标。据此，自1999年以来，主要以国务院先后提出和发布的决定、纲要和意见为标志，建设法治政府作为建设法治国家的主体工程，依法行政作为依法治国的主要环节得以全面推进。也就是在我国加快建设社会主义法治国家，全面推进依法行政，努力建设法治政府这一大的背景下，基于将法治政府建设的目标和任务、基本原则和要求等予以细化和量化的考量，全国的许多地方政府开始尝试制定和实施法治政府指标体系。

(二)法治政府指标体系目前在我国的建设实践

目前，我国的法治政府指标体系建设主要在地方政府层面展开，并正在经历由部分地区先行先试向全国更大范围推行的发展趋势。

首先尝试建立法治政府指标体系的是深圳市。2008年12月，深圳市委、市政府作出了《关于制定和实施<深圳市法治政府建设指标体系(试行)>的决定》，将法治政府的建设具体细化为12个大项、44个小项、225个细项的重要指标。此后，在市级政府层面，温州市、渭南市、黔西南布依族苗族自治州、苏州市、惠州市、沈阳市等也先后出台了各自的法治政府指标体系。在省级政府层面，湖北省、四川省、广东省先后出台了法治政府指标体系，如2010年6月，湖北省委、省政府印发的《湖北省法治政府建设指标体系(试行)》，以8个大项、35个中项、160个小项，并大多以完成式的语态，说明了法治政府建设指标要求达到的结果和状态。此外，县级政府层面，河北省永年县、江西省玉山县、贵州省普安县、江西省修水县、浙江省鹿城区、青岛市市南区、苏州市吴中区等也都对法治政府指标体系的建立进行了实践探索。

可见，越来越多的地方政府已加入到了法治政府指标体系的建设行列，这是因为国务院《纲要》等文件虽然明确了法治政府建设的目标、基本原则和要求等内容，并对工作推进提出了全面部署，但总体上来说，这些规定基本还是原则性的、框架性的，对于如何落实以及法治政府的具体标准都缺乏统一认识。而制定法治政府指标体系的意义，就在于将《纲要》等文件中规定的法治政府的大致轮廓予以细化和量化，由此法治政府的轮廓就从粗线条变为了细线条、抽象变成了直观，更加清晰，可以看得见、摸得着，这就使得践行法治政府有了更为具体明确的内容和实施路径。也正是因为反映了目前法治政府建设更为深入、规范、精致的客观需求，法治政府指标体系得以在这种背景下应势而起，并作为政府法治建设进程和发展方向的一个侧影，被各个地方政府所采纳，成为法治政府建设过程中具体“抓手”。

二、法治政府指标体系对于法治政府基本要求的体现和反映

法治政府有基本要求，这是法治政府内涵的体现。法治政府指标体系应当紧紧围绕法治政府的基本要求进行内容设定。

(一)法治政府的基本要求

法治政府从字面上讲就是“法律统治下的政府”，即政府在法律限定的范围内行使权力。现代的法治政府作为一种理论主张和政府模式，其思想源于西方的“法治”理论。但对于什么是法治政府，法治政府的具体要求和标准是什么，这些问题并没有完全统一的答案。总的来说，西方“法治”理论视野下理解法治政府的关键和要害在于政府行为均应当受到法律的限制、规范和约束，政府权力的运行应体现法治的原则和精神。而从实质法治观的角度来看，法治政府中对于行政权力加以约束的法律还必须是符合正义的良法，这是因为实质法治观看来，法律也可以成为权力的工具，权力的装饰，所以“善法”、“良法”或曰“公正的法律体系”被视为实现法治的前提。［1］

我国自2004年《纲要》正式提出建设法治政府的目标，对于法治政府内涵的理解主要体现在《纲要》中对于依法行政所提出的六项基本要求上。具体如下：

１.合法行政，强调行政机关应当依照法律规定取得和行使行政权力。这就意味着在法治政府的范畴内，计划经济条件下的“全能政府”应转变为市场经济条件下的“有限政府”。

２.合理行政，强调行政机关实施行政管理应当公平公正，行使自由裁量时也要合乎比例原则。这就意味着法治政府应当为一个能够保障公众权利、为社会提供公众服务的“服务政府”。

３.程序正当，强调行政机关实施行政管理应当公开透明，严守法定程序，保障行政管理相对人的知情权、参与权和救济权。这就意味着法治政府应当是一个“阳光政府”。

４.高效便民，要求行政机关实施行政管理遵守法定时限和职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。这是意味着法治政府应达到“效能政府”的基本要求。

５.诚实守信，要求行政机关信息公布应当全面、准确、及时，不得随意撤销、变更已经生效的行政决定，确需撤销或变更时，要按法定权限和程序进行，要给相对人损失补偿。这就意味着法治政府打造的是一个“诚信政府”的形象。

６.权责统一，强调行政机关违法或不当行使职权，必须承担相应的法律责任，实现权利和责任的统一，依法做到执法有保障，有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权需赔偿。这就意味着法治政府的范畴内，政府应当是一个“责任政府”。

可见，“有限政府”、“服务政府”、“阳光政府”、“效能政府”、“诚信政府”、“责任政府”就是《纲要》中对于法治政府的基本理解，合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一就是建设法治政府目标下对于推进依法行政工作的基本要求。但若从行政权力依照法治原则进行运行这一法治政府的精髓来分析，“有限政府”、“阳光政府”、“诚信政府”、“责任政府”的内涵都是直接指向行政权力运行的规范和方式的，理应属于法治政府的基本内涵；而强调行政应提高办事效率，为社会公众提供优质服务的“服务政府”、“效能政府”的内涵，则更侧重于强调政府行政的宗旨和导向，这其实是对法治政府建设所提出的更高目标和要求。笔者认为，就目前我国建设法治政府的目标来说，法治政府的内涵应首先是符合底线标准和体现最低要求的，这是因为，就公权力的运行规律来说，依照法律进行运行这是行使行政权力的底线，只有坚持了依法行政的基本原则，也就是坚守了法治政府的基本内涵。这也就意味着，要达到“服务政府”、“效能政府”的更高目标，基础和前提首先是法治政府。因此，建设法治政府的目标应首先是达到法治政府基本要求中的最低标准，即合法行政、程序正当、诚实守信和权责统一。

(二)法治政府指标体系应以分解法治政府的基本要求作为内容设定的基本依据

目前各地基本上是以《纲要》中建设法治政府的基本框架进行指标体系的内容设定的。为落实关于法治政府的六项基本要求，《纲要》中从七个方面对法治政府建设提出了任务和措施，即转变政府职能，深化行政管理体制，包含5项内容；建立健全科学民主决策机制，包含3项内容；提高制度建设质量，包含5项内容；理顺行政执法体系，加快行政程序建设，规范行政执法行为，包含5项内容；积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制，包含3项内容；完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督，包含8项内容；不断提高对行政机关工作人员依法行政的观念和能力，包含4项内容。这七个方面33项内容构成了《纲要》中法治政府建设的基本轮廓，各地的法治政府指标体系即主要依此轮廓设定出了具体的指标体系内容。以深圳市为例，其指标体系共设置了12个大项、44个子项、225个细项。12个大项是：政府立法工作法治化；机构、职责和编制法治化；行政决策法治化；公共财政管理与政府投资法治化；行政审批法治化；行政处罚法治化；行政服务法治化；政府信息公开法治化；行政救济法治化，行政监督法治化，行政责任法治化，提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。再如湖北省，其设置了8个大项、35个中项、160个小项的指标体系。8个大项为：政府职能界定与机构职责配置；制度建设；行政决策；行政执法；行政服务；社会矛盾的防范和化解；行政监督；依法行政能力建设。可见，法治政府指标体系虽然基本反映了《纲要》中对于法治政府建设的基本要求，但内容并不完全对应，各地往往结合自身的实践，对于法治政府建设的具体方面有所侧重，有所取舍，并在具体内容上有所突破。

那么，法治政府指标体系是否可以被看作为法治政府基本要求的具体规定？达到法治政府指标体系的要求是否即意味着实现了建设法治政府的目标？笔者认为，若单纯将法治政府指标体系作为推动法治政府建设的“抓手”，从手段和工具的意义上，指标体系的具体内容是可以超出法治政府的基本要求，对法治政府建设的方方面面提出更高的要求，此时指标体系本身并不等同于法治政府，二者之间是手段和目的的关系。但是若要以法治政府指标体系作为建设法治政府的评判标准，则就应当围绕法治政府的基本要求进行内容设定，或者将体现法治政府的基本要求和最低标准的内容确定为指标体系中的基本部分，此时，法治政府指标体系的内容才可以被看作为法治政府的具体规定，这种对应关系就涉及到了法治政府基本要求能否被量化为指标体系具体内容的问题。

三、法治政府是否以及能否运用

指标体系予以量化法治政府的内涵是丰富的，基本要求也是抽象概括的，一套具体化的法治政府指标体系，是否以及在多大程度上能够反映法治政府的内涵和基本要求？这是构建法治政府指标体系所要回答的理论问题。

(一)法治政府可以被量化的理论和实践依据 法治政府如同法治一样都是抽象概括的，而法治的基本要素在学理上和实践上是能够被细化分解、指标量化的，这构成了法治政府可以被量化的理论和实践依据。

1.理论依据

学理上关于法治构成要素的分析，为量化法治提供了理论依据。如德国社会学家韦伯就认为：法治秩序的主要指标是科层制行政活动的持续性、客观性，行政活动要权责分明，公私严格区分，禁止买卖官职，公务员的人格要保证独立化、专业化等。［2］又如我国法学家张文显教授认为，根据不同时期法治的原理和各国法治实践，可以把不同法治国家共性化的标志分为形式标志与实质标志：形式标志是指法治国家的外在表现方式以及实现法治国家的技术条件，这些条件包括完备统一的法律体系、普遍有效的法律规则、严格的执法制度、公正的司法制度、专门化的法律职业等等；实质标志则是指依据法治的精神而形成的理性化制度的确立和运作，涉及法律与政治、公共权力与国家责任、权力与权利、权利与义务等方面的关系。［3］这些理论，说明了法治可以分解为不同的构成要素，而这些构成要素是可以通过具体指标来予以计量的。

2.实践依据

目前世界上一些政府机构、社会组织尝试运用社会指标的方法，对部分地区的法治发展状况进行考察和分析，具体开展了法治指数的量化实践，这些实践活动为法治政府指标体系的建立提供了实践依据。例如世界银行推出的“全球治理指数”，认为对一个国家治理情况的评估主要由六项指标构成：反馈与问责、政治稳定与减少暴力、政府效力、规制质量、法治和腐败控制。其中，对法治评价的标准，主要为政府对隐私、合约的保护力度，以及警察、法庭等部门削减犯罪和暴力的能力。再如由美国律师协会联合国际律师协会、泛美律师协会、泛太平洋律师协会等律师组织发起的世界正义工程，其于2008年7月出台了旨在形成全球统一规范，衡量一个国家遵循法治程度的“法治指数”，其通过将行政、立法与执法过程等原则浓缩为联合国公约的13个核心原则，再对每项原则制定出3—7个具体指标，形成了一套包含60个指标的评价体系。还有我国的香港地区也于2005年出台了“法治指数”，它通过量化罪案率、法律援助、司法复核申请、各级法庭每年听取的案件、当值律师服务处理的案件、以及质化公众对法治几方面的观感数量来计算法治指数。且在及格分为50分，满分为100分的情况下，具体评定出2005年香港的法治指数为75分。这些实践活动均直接说明了抽象概括的法治是可以通过具体指标予以量化的。

(二)法治政府能够运用指标体系予以量化的可行路径

相比于法治被分解为不同的构成要素和具体指标，法治政府又如何被分解量化呢？笔者认为，从建设法治政府基本要求的横切面上，可以通过设定制度性指标、行为性指标、系统性指标和效果性指标四个方面将法治政府予以量化。

1.制度性指标。依法行政的前提首先是要有完备的法律制度，为规范行政权力运行提供合法合理的依据，这是法治政府的基础性和前提性的要素。而行政法规、规章和规范性文件这些制度性规范，则完全可以在规模、质量、规范等方面量化为具体的制度性指标。首先从数量规模上，尽管制度的绝对数量并不必然导致法治政府的形成，但是法治政府下，制度的数量或者规模必须能够达到足以覆盖大部分的政府行政领域的程度。此时，制度的有无、多少、是否已经有效公布等均可以通过指标进行量化。其次，在质量要求上，制度建设是否遵守了法定的权限和程序，是否具备完善的规范要素，如施行时间、有效期等，也可以通过设定具体指标予以判断。再次，在规范性上，制度内容是否统一清晰，也完全可以通过制度是否定期进行检查、评估和清理的工作进行指标性的考评判断。

2.行为性指标。依法行政主要体现为行政机关的一系列行政行为，这是法治政府的主要内容之所在。而政府在具体行政决策、行政审批、行政处罚、行政救济、信息公开、行政服务等方面的行为表现，可以通过设定具体行为性指标予以量化。比如行政决策行为，就可以通过对决策程序是否进行了意见征求、风险评估、合法性审查等内容予以具体的指标设定和判断。再比如对于行政复议行为，也可以通过对复议机关是否依法受理、办理、作出等环节进行分析判断，形成具体指标内容。

3.系统性指标。依法行政以规范行政机关的行为为主要内容，但并不局限于此，法治建设中从立法到司法、护法、守法、学法的各个层面的法治环境都是依法行政的土壤。可以说，若没有整体的法治环境，单独的法治政府也是不可能实现的，这些构成了建设法治政府的体系性要素。而与政府行政行为相关的其它法治要素，则可以通过外在性表现进行指标考量。比如法治观念，就可以采取对行政领导实施任前法律知识考试、强化集体学法以及开展依法行政知识培训等途径进行提升，而这些途径的开展情况作为具体实践本身又可以运用指标予以量化。再比如行政机关与人大、政协、司法机关之间的协调和监督关系，也可以通过落实行政机关办理人大代表建议、政协委员提案的办结率，行政机关对于行政诉讼的出庭率和执行率等情况予以指标设定，进行量化考核。

4.效果性指标。行政机关依法行政的能力和水平，最终还是要体现为人民群众对于政府推进依法行政及其取得成效的认可和满意程度。可以说，法治政府建设的成效如何，群众感受最真切，评价也更客观，这些构成了法治政府建设的不可或缺的民意要素。而公众对于法治政府的评价，则可以通过设定反映人们对于法治政府建设的感觉、愿望、态度、评价等主观状况的评价性指标进行考核。

当然，法治政府指标体系能够被设定是一个层面，而这些指标如何在实践中被测量、被验证则是另一层面的问题，这涉及到法治政府指标体系建设中数据获取的方式和途径。应该说，制度性指标、行为性指标、系统性指标作为客观存在，“大多可以通过统计报表或现有资料获得”。［4］而效果性指标作为主观评价，则可以通过设计调查问卷、进行抽样调查等多种方式，获取公众主观感受的相应数据。这里笔者要强调的是，为保持指标体系评价的透明度和有效性，客观性指标所获取的数据应当选取的是公开数据，而主观性指标所获得的数据则应侧重于由独立的第三方进行评估。

四、法治政府指标体系建设

应当处理好的系统关系法治政府建设本身是一个系统工程，不是也不可能是政府系统自身就可以实现的目标。因此，在构建法治政府指标体系的过程中，应着重处理好以下几种关系：

(一)行政机关内部自上而下推动法治政府建设与人民群众由外及内驱动法治政府建设的关系

目前我国法治政府的建设基本由政府主导推进，政府通过公共权威，采用自上而下、有目标、有计划的法治政府的建设路径，这种模式下，上级政府、行政机关或者行政领导的安排和指令是法治政府建设和推进的直接动力，上级政府及行政领导对于法治政府建设的重视程度，往往决定了法治政府建设的发展程度和推进速度。不可否认，在现阶段，行政机关内部自上而下推动的优势和有效性是非常明显的，政府作为一种“初始推动力”具有不可替代的意义。［5］但对自上而下的推动来说，行政机关更注重也更擅长使用上级要求下级服从的方式，如命令、指示以及相伴而生的处分、问责等，其强制色彩较为浓厚，手段也较为单一且刚性。这样一旦下级行政机关和公务人员不能认同，出现有形或无形的抵制时，法治政府建设的动力也就难以长久的维持。同时，单纯依靠政府的推动模式也往往会导致法治政府建设失去应有的社会基础而无法推行。按照现代政治哲学理论：“政府公共权力的运行不仅取决于自身的支配性、强制性和惩罚性，在某种意义上还取决于作为相对人社会公众的同意。只有当公众认为政府行政行为具有了法治化特征，政府在公众眼里才是合法的。”［6］社会公众作为法治政府建设成效的体验者和最终评判者，其本身从外部对于法治政府建设的需求和回应、认可和支持，将成为法治政府建设不可或缺的动力源泉和民意基础。

所以，法治政府建设需要行政机关和公众的沟通和协作，应当积极引导政府之外的社会公众参与到指标体系的内容建设、评估考核的过程之中，整合两种推动力量的优势，从不同角度发挥合力。

(二)法治政府与法治国家、法治社会一体建设的关系

政府建设既是治国理政的基本方面，又是社会发展中的重要内容。因此，国家的依法治理、社会层面的法治建设，成为了与法治政府建设息息相关的政治“生态环境”，如果没有相应的政治“生态环境”，法治政府建设也难以“孤军深入”［7］。关于这一点，总书记在2012年12月4日召开的首都各界纪念现行宪法公布施行 75 周年大会上，强调了新时期的法治中国建设问题，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。这里提到的全面推进、共同推进、一体建设，这正是对法治国家、法治社会、法治政府关系内涵的深切解读。具体来说就是，建设法治国家是根本任务和远大目标，建设法治政府是核心任务和关键环节，建设法治社会是基础任务和普遍要求，它们的建设标准有同有异、互系互动、异曲同工。

故此，在确立法治政府指标体系时，需要站在法治国家、法治社会的大框架内进行法治政府建设的思考。一方面，法治国家建设所需具备的政治、经济、思想基础需要在指标体系的设定过程作为背景予以参考和体现；另一方面，法治社会中除了制度要求外，其他法治精神层面的要素也应成为法治政府建设中的基本理念，成为指标体系确立时的价值依据。

(三)地方法治政府建设与国家法治政府建设的关系

目前法治政府指标体系的建设只是在部分地方政府层面展开，而在国家层面，虽然2009年国务院法制办公室曾组织起草了《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见(讨论稿)》，并提交于同年12月召开的全国法制办主任法规司司长会议讨论，但这个指导意见并没有正式印发，也就意味着国家层面目前并没有出台法治政府指标体系。在国家层面统一的法治政府指标体系缺失的情况下，部分地区率先进行指标体系建设，并主张要在地方范围内率先实现法治政府的建设目标，这样就有个问题：在统一的法域内能否存在部分地区建成法治政府的状态？地方法治政府建设与国家法治政府建设的关系是一种什么关系？对此，笔者认为，一方面法治政府建设是有基本要求和最低标准的，站在这个角度，依法行政不能因为地区、层级、城乡等不同而不同，否则就会导致整个国家法治建设缺乏内在的统一性。由此出发，法治政府指标体系的建设也应强化整体性和科学性，从国家层面应当出台法治政府指标体系建设的“基本版”，对于全国范围内指标体系的统一建设提出最低要求。但另一方面，法治政府建设实践却是复杂和多样的，各个地方社会、文化、经济条件的不平衡，自然会使法治政府建设的进度和关注点有所差异和不平衡，因此，法治政府指标体系的建设在地方层面可以有“充实版”，这可以体现出不同地方法治政府建设的特色和重点。

可见，法治政府建设需要国家层面和地方层面共同推动。只要在国家法治建设的统一框架内，地方政府法治政府指标体系的出台，不仅不会破坏国家法治政府建设的统一性，不可能导致所谓的“法治割据”，相反，它还会使我国的法治政府建设更加具有现实性、针对性和实践性。

(四)法治政府的不断发展性与基本规定性之间的关系

法治政府建设与法治发展一样具有渐进性特征，其处于不断完善的长期历史过程之中。同时，法治政府的建设也并非无源之水，它受到社会市场经济、民主政治、理性文化等诸多因素和条件的制约，而政治的民主化程度、社会理性文化的积淀、国家安定的内外部环境等本身也处于一个不断积累的历史进程，这些都决定了法治政府的建设是不断发展的，而且这个过程没有终点。此时产生的问题就是，既然法治政府建设始终处于不断完善的过程之中，那么《纲要》中提出的用十年左右的时间基本实现建设法治政府的目标，以及党的十八大提出的2020年法治政府基本建成的目标又如何来理解呢？此时需要关注法治政府建设所具备的基本规定性，即法治政府在历史长河中虽然是不断发展的，但在某一历史时期内，法治政府的建设还是有基本要求的，也就是意味着法治政府是有最低标准的，如此达到了法治政府的基本要求和最低标准，我们就可以认为此阶段内基本实现了建设法治政府的目标。

可见，法治政府的建设是不断发展性和基本规定性的统一。受此特点影响，法治政府指标体系的建设也应当区分出静态指标和动态指标，其中，静态指标反映法治政府的基本规定性，由此确定出一个阶段内法治政府建设必须完成的任务；而动态指标则反映法治政府的不断完善性，由此来明确未来法治政府建设发展的方向。

［参考文献］

透视法治政府建设三大走向 第3篇

今年是党的十八届四中全会以后举行的首次全国两会，如何贯彻依法治国方略、建设法治政府，成为代表委员关注的热点。

立规矩 法无授权不可为

“所有行政行为都要于法有据，任何政府部门都不得法外设权。”“把政府工作全面纳入法治轨道。”政府工作报告里的话语掷地有声。

于法有据的对立面自然是法外设权。以名牌评选为例，一些地方是由质监部门来负责此项工作。虽然名牌产品的评定表彰，对于提升企业质量管理水平、增强品牌意识、提高品牌竞争力具有一定的引导和促进作用，但事实上这种评定并无明确的法律法规依据。因此在一些地方就频频出现“花钱买名牌”、“名牌漫天飞”现象。

代表委员认为，发生在一些政府部门和领导干部身上的权力“越位”、“缺位”、“错位”问题，归根到底还是因为权力运行偏离了法治轨道。今年国家提出公布省级政府权力清单、责任清单，是切实迈向“法无授权不可为、法定职责必须为”的有力措施。

浙江是全国最早公布权力清单的省份之一。制定清单时，省政府要求各部门一个月内上报所有的行政权力，逾期不报一律作废，结果57个省级行政部门合计上报各项权力12333项，远远超出原先七八千项的预期。

经过半年时间清理，去年浙江正式公布的省级政府部门权力清单里，权力从12333项减少到4236项。此外，浙江还推出了企业投资项目负面清单、财政专项资金管理清单和政务服务网，“三张清单一张网”，构成了浙江依法行政、推进政府自身改革的主抓手。

全国人大代表、浙江省省长李强说，审批制度改革错综复杂，政府部门很难割自己的肉。有的部门减的都是次要的或次重要的审批事项；即使明令削减的，也会通过备案制、承诺制等多种形式“复辟”。“只有完全依据法律法规来划定权力界线，把审批制度改革与行政权力的整体改革结合起来，审批制度改革才能不断深化，并真正起到撬动政府自身改革的作用。”

真转型 全面提高政府效能

“宁可项目早批半年，也不要1000万元的财政资金扶持。”记者在基层调研时，许多企业家对政府部门审批难、审批慢的意见最为集中。

许多代表委员在审议讨论政府工作报告时说，去年中央提前完成了本届政府减少三分之一行政审批事项的目标，成绩确实来之不易。但同时也要看到，“简政”只是“放权”的第一步，权力是否切实下放，关键还是要看政府行政能否由以事前审批为主向事中事后监管为主成功转型，这样才能有效提高政府效能。

全国政协常委、正泰集团董事长南存辉担心，“最先一公里”和“最后一公里”问题会阻碍简政放权的实际效果。所谓“最先一公里”是指简政放权仍不到位，例如目前国家部委仅关于经济增长和促进就业的审批事项仍高达700多项。“放小不放大、放虚不放实、含金量不高等问题仍普遍存在。”而“最后一公里”的问题是政策措施落实存在“中梗阻”，改革措施被层层过滤，“滤一次就减少许多，真正能落实到民营企业的已是少之又少了。”

政府真转型，首先要放真权。全国人大代表、辽宁省发展改革委主任王金笛说，要放就真放，不能放了这项权力，还有其他权力来制约你。例如电力审批权下放到地方了，但规划权还在上面，项目没在规划里地方照样审批不了。

政府真转型，还要切实推进政务公开。全国人大代表、上海社科院经济研究所副所长张兆安说，近年来一些地方推广电子政务和网上办事，办事人员跑一趟就能把过去跑几趟才能办完的事情办好，电子政务系统里还有最晚办结时间警告来督促，这些都是有效提高政府效能的好办法。

政府真转型，还要把精简的权力转好。身为居民区党总支书记的全国人大代表朱国萍说，现在不少基层政府通过购买服务方式为老百姓提供养老、慈善、物业维修等公共服务，效果都很好。“我觉得政府放权不能一放了之，还是要把权力交给可以信赖的中介组织，并加强监督。”

强监督 扎住制度围栏打掉寻租空间

“腐败现象的一个共同特征就是权力寻租，要以权力瘦身为廉政强身，紧紧扎住制度围栏，坚决打掉寻租空间，努力铲除腐败土壤。”政府工作报告中的表述，引起代表委员的强烈共鸣。

东部某省曾经做过一个统计，全省全社会固定资产投资中，需要由政府部门审批的项目占到90%，省政府40个工作部门中只有办公厅、国资委、机关事务管理局、法制办和研究室等5个单位没有审批职能。

过于集中的权力若失去监管，小则人浮于事，热衷审批轻视监管；大则成为腐败高发地、重灾区。近年来查处的腐败大案往往发生在公权力大的部门和岗位，正是因为这些官员容易成为被“围猎”的对象。

扎住制度围栏，打掉寻租空间，必须要有体制机制保障。辽宁省阜新市近年来在农村小型水利设施管理、城市规划审批等“风险点”制定重点监督的制度措施，在国有建设用地出让价格、重点项目招商合作等领域实行决策事项集体审议制度。全国人大代表、辽宁省阜新市委书记张铁民说：“政府管好自己分内的事是最重要的，不要留恋所谓的权力。权力减少了，一些腐败分子利用权力寻租的空间也就小了。”

代表委员建议，在简政放权的大背景下，现在还要重点整治“中介机构”的隐性腐败。有的中介机构是政府审批部门指定的，存在一定的利益输送，企业没有选择权；有的中介服务耗时较长，没有明确时限要求，严重影响审批进度；有的中介机构收费偏高，动辄几十万元，“盖章收费”现象比较普遍；有些中介机构工作人员素质不高、办事态度不好、办事效率较低。这些问题都要切实引起重视，拿出解决方案。

始终保持反腐高压态势，对腐败分子零容忍、严查处，为政府机关依法行政提供了有效保障。代表委员希望，通过更为严密的制度建设，有权不仅不可任性，也不能任性。

论法治政府与法治社会的关系 第4篇

1.1 共同的法治基础。

法治政府与法治社会二者有着共同的前提, 即法律的统治, 也即政府与社会都要服从法律的权威。法治是二者共同的基础, 它不仅要求政府要依法办事, 依法行政, 依法承担法律责任, 同时也要求全社会的普遍守法与服从法律的意志。这样, 建设法治政府与法治社会, 都必须坚持法律是判断是非的准绳, 法律是解决争端的根据。必须树立司法的权威, 进而形成法律的秩序, 在正确的法律程序指引下推动社会的进步与发展。我国确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本治国方略, 这一方略是建立法治政府和法治社会的最高目标和基本动力。在建设社会主义法治国家的进程中, 首当其冲就是要建立一个依法行政的政府, 一个法治政府, 并在此基础上形成一个自上而下的法治环境, 努力营造出全社会普遍守法, 维护法律尊严、维护法治统一, 促进法治发展与法治进步的良好局面, 进而形成一个人人依法办事, 人人依法维权的法治社会。

1.2 共同的领导力量和依靠力量。

在我国, 共产党的领导是建立法治政府和法治社会的政治保证。只有不断巩固执政党地位, 才能在社会主义现代化建设中立于不败之地。中国共产党是人民选举产生的执政党, 在建设社会主义法治国家的进程中, 党要能够带领全国各族人民共同奋斗、共同前进、同甘共苦, 能够领导全党和人民群众对执政的党组织和党员进行监督, 依靠群众和人民代表大会、依靠社会组织和各种社会力量, 监督政府行使权力, 监督国家机关及其工作人员, 特别是领导干部, 使社会主义法治国家与法治社会在党的领导下顺利实现。根据我国的宪法, 我国“一切权力属于人民”, 人民是国家的主人。而社会主义制度的实践以及法治国家目标的提出, 进一步在实践上强化了这一观念, 为法治政府与法治社会的建立提供了坚实的基础和力量。我国宪法明确规定, “人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”, “一切其他国家权力机关都由人大选举产生, 对人大负责, 受人大监督”。可见, 人民的权力与利益, 是我国建设法治政府与法治社会的力量之源。

1.3 共同的理论支撑和价值指向。

在我国社会主义改革开放的现代化建设过程中, 党的第三代领导集体提出了“三个代表”的重要思想, 这一思想为建立我国的法治政府和法治社会提供了共同的理论支撑和价值指向。胡锦涛总书记在“三个代表”重要思想理论研讨会上指出, 这一思想的本质是立党为公、执政为民, 认真贯彻这一基本要求, 必须坚持把维护实现人民群众的根本利益作为推进依法治国的出发点和归宿。维护和实现人民群众的根本利益是法治政府与法治社会共同价值取向。马克思主义认为, 国家和法是阶级社会的必然产物, 法律及其运行从根本上都是统治阶级共同意志的体现, 社会主义则是代表人民共同意志和根本利益的体现。在社会主义国家, 人民是国家和社会的主人, 政府是人民的政府, 政府工作人员是人民的公仆。国家权力本质上属于人民, 这种权力性质决定了国家和政府在制定和执行法律过程中首先是从最广大人民群众的根本利益出发, 切实保障人民和各项权利和利益。

2 法治政府与法治社会的区别

2.1 基本标准不同。

法治政府的最基本的标准是政府的合法性问题, 即政府权力产生的合法性、组织的合法性、行为的合法性, 以及责任的法定性。法治的政府要求政府完全建立在合法的基础之上, 不仅政府的上下级之间, 政府的横向部门之间, 而且政府与其他国家机关、社会团体与人民群众之间的关系也是非常清楚的, 是符合法律要求的。政府不但依法享有权力, 依法行使权力, 也要依法承担由此带来的后果。法治的政府既是依法办事的政府, 也是依法问责的政府。法治社会的基本标准是全社会在法治状态下有效地良性运作, 即形成了一个存在法律秩序的社会。在法治社会里, 利益的分配, 资源的安排, 财富的占有, 争端的解决主要依赖于法律的制度和程序, 人们相信和善用法律, 全社会形成了法律的权威, 排除了个人化权威、宗教权威甚至是道德权威的影响, 普遍的法律准绳是衡量是非的根据。特别是权力也只有在法律的支持下才是正当的, 否则就会受到限制。由于法治社会排除了特权, 实现了真正的法律面前的人人平等与自由, 这样的社会是离正义最为接近、正义实现最有效率的社会。当然, 在法治社会中, 法治政府是一个内在的指标, 政府首先是法治的, 否则全社会的法治就难以实现。

2.2 原则与重心不同。

法治政府强调对政府的法治化, 即其基本范围局限于政府, 也就是享有行政权力的国家机关, 其核心内容就是对权力的限制。可见, 限制权力是法治政府的核心原则。对政府权力的限制的基本原因是因为政府掌握的行政权力有着先天的易扩张性, 通过法治途径明确行政权力的界限, 规制政府的行为。特别是在社会主义市场经济发展过程中, 改变政府对企业、对社会过分干预的情况, 促进政企分开、政府与社会分开, 实现“小政府、大社会”的法治政府模式, 可促进市场经济发展, 实现“权利本位”的市场经济, 并以法律约束政府的权力, 实现政府与社会在法治条件下的良性互动。法治社会的原则与重心在于维权。所谓维权, 就是通过法律维护公民与其他社会主体的权利和利益, 政府的行政权力的行使不应只是消极恪守法定界限, 也要积极地为人民、为社会提供安全、良好的服务环境和社会条件。现代的法治观念对于政府的要求是“服务型”政府, 是“维权型”政府, 政府的宗旨应是以“以人民服务”、“为社会服务”, 而不是“警察式政府”。这样, 法治社会下的政府职能就应当朝着便民、利民和为民方面发展, 政府就应因此加强勤政与廉政意识, 依法治理贪污受贿与腐败行为, 改变官僚主义的思想作风, 抵制战利品种不正之风的影响, 使人民的政府为人民。

2.3 治理对象不同。

根据法治政府的基本要求, 既然政府的权力是依法产生的, 那么, 政府也应当依法承担相应的法律责任。责任政府是法治政府的根本标志。要使政府变为责任政府, 就要首先解决政府的主要负责人的法律责任的归责问题。所谓政府主要负责人的归责制度, 就是对于重大行政事故和行政违法行为, 追究主要政府行政负责人的法律责任的一种制度。

法治社会中包括政府在内的一切社会主体都是法治的对象, 强调全社会的普遍守法和依法办事。为了达到这一目标, 法治社会要求全社会的普遍的、统一的法律秩序的形成, 良好的法律程序与法律面前人人平等观念的养成等等。在法治社会下, 法律是至高无上的权威, 司法为正义提供最终的解决途径。当然, 法治社会并不排斥法治政府, 政府也是法治社会的对象之一。因此, 在法治社会下建立有效的司法救济体制, 树立司法权威, 实现司法独立, 是保证法治社会各种主体依法办事、普遍守法的前提。

2.4 历史命运不同。

虽然法治政府与法治社会都是建立法治国家的必经阶段, 也是建立法治国家的基本任务, 但是二者在历史发展与最终的历史命运上却存在着很大的不同。在法治国家建立初期, 法治政府与法治社会的历史任务是重合的, 建立法治政府的同时, 也要建构相应的法治社会, 二者不可分离。但由于权力的易扩张性决定了这一时期的主要任务是建设法治的政府, 以防止权力滥用和对社会利益造成侵犯, 因而政府的法治就成为这一时期法治国家的首要任务。根据马克思主义的法和国家的一般原理, 国家与阶级在一定的历史阶段总会消亡, 因此, 法治国家在一定历史阶段上的任务就会发生相应的转化, 由法治政府的历史性任务转化为法治社会, 从而使法治社会成为最重要的任务。因而在更高的历史阶段上, 法治社会成为人类社会发展的最终目标。但无论哪个阶段, 法治的主体并没有发生转化, 依然要依靠人民的力量, 通过一定的法律形式来达到这一目的。

摘要：在建设法治国家的进程中, 法治政府与法治社会的建立都是必须的, 在法治建设初期, 法治政府是首要的实现法治国家的核心任务, 也是法治社会的根本要求。在法治国家的高级阶段, 法治社会是首要目标和根本任务。随着社会历史的发展, 法治政府最终将被法治社会所取代, 一个良好有序的法治社会将成为人类社会发展的最新形式。

法治政府 第5篇

——认真学习党的十八届四中全会精神

叶小文 《光明日报》（2014年10月25日01 版）

党的十八届四中全会明确指出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。在我们这样一个13亿多人口的发展中大国全面推进依法治国，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。全面推进依法治国是一个复杂的系统工程，头绪很多，当前要特别着力的是建设法治政府、完善法治经济。

依法全面履行政府职能

党的十八届四中全会把深入推进依法行政，加快建设法治政府作为全面推进依法治国的重大任务。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”现实生活中，以下现象和行为皆有之：不懂法、不尊法，以身试法、知法犯法；搞变通、打折扣，以言代法、以权压法；随大溜、存侥幸，视法律为儿戏，藐视、践踏法律。如果有了法律而不实施、束之高阁，或者实施不力，做表面文章，那么制定再多法律也无济于事。全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施，做到“法立，有犯而必施；令出，惟行而不返”。

对执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题，老百姓深恶痛绝，政府必须下大力气解决。各级政府必须坚持在党的领导下，在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。例如，有的同志提出，要防止权力过多干预市场、边界不清——改革限权，确保权力界限清晰分明；防止权力取得无据、行使无序——依法确权，确保权力授予依法合规；防止权力过度集中——科学配权，确保权力架构相互制衡；防止“暗箱操作”——阳光示权，确保权力运行公开透明；防止权力滥用——全程控权，确保权力监督及时有效。必须依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。深化行政执法体制改革，健全行政执法和行政司法衔接机制。坚持严格规范公正文明执法，依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制。强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制。全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。

全面推进依法治国是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。在这个系统工程中，要完善法治经济、建设法治政府，保证公正司法、提高司法公信力，增强法治观念、推进法治社会建设，加强法治工作队伍建设，加强和改进党对全面推进依法治国的领导，条条都很重要，必须全面部署，落到实处，以利于在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，在全面深化改革总框架内全面推进依法治国各项工作，在法治轨道上不断深化改革。

在经济建设中用法治规范权力

经过30多年改革开放，我国经济进入“新常态”，从粗放发展阶段转向科学发展阶段，必须通过法治克服短期化、功利化倾向；改革进入“深水区”，必须通过法治形成更加规范

有序推进改革的方式；社会进入“转型期”，必须通过法治化解决当下社会问题复杂性与应对方式简单化之间的矛盾。无论是从改革方向、问题导向来看，还是从突出问题、人民期待来看，尤其从立法要切实符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护来看，这个着力点应该是完善法治经济。

社会主义市场经济本质上是法治经济。我们搞市场经济，不是要搞“市场社会”。使市场在资源配置中起决定性作用，不是要使市场在社会生活中也起决定性作用。法治是市场经济健康运行的基本保证，也是经济、社会良性互动的规范和引导。可以说，在大力推进市场经济的条件下，建设法治社会，推进依法治国，必须完善法治经济。

使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，都需要坚强有力的法治保障。必须以明晰产权、保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。必须以法治为依托，健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护。还要及时规范审判活动，培根说：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”在立法中，还要探索、创新适应公有制多种形式的产权保护制度，加强对国有、集体资产所有权、经营权和各类企业法人财产权的保护。国家依法保护企业依法自主经营、自负盈亏，企业有权拒绝任何组织和个人无法律依据的要求。还要加强企业社会责任立法。完善激励创新的产权制度、知识产权保护制度和促进科技成果转化的体制机制。要加强市场法律制度建设，编纂民法典，制定和完善发展规划、土地管理、矿产资源和能源、农业、财政税收、金融等方面的法律法规，促进商品和要素自由流动、平等交换。依法加强和改善宏观调控、市场监管，促进合理竞争，维护公平竞争的市场秩序。法制好，好人可以充分干好事。法制不好，劣币驱逐良币，就谈不上公平竞争。完善的法治经济，必将鼓励人们干事业、支持人们干成事业，促进一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，一切创造社会财富的源泉充分涌流。

完善法治经济，要在经济建设中用法治制衡权力。不受制约的权力难免腐败，绝对不受制约的权力有可能绝对腐败。法治经济建设决不允许只拥有权力而不承担责任，决不允许只行使权力而不接受监督。否则，每一个执法者都有可能成为潜在的法律破坏者，而每一个公民都有可能成为这种破坏行为的受害者。孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才停止。”当权力调控市场，当权力与资本相遇，不受制约的权力，难免导致普遍性、塌方型腐败。资本不断扩张的冲动和权力不断膨胀的欲望结合，会使道德的界限丧失，法律的界限模糊，甚至成为马克思主义所严厉批判的垄断资本主义，彻底走向党和人民的反面。习总书记强调，必须要“把权力关进制度的笼子里”，当然就应该把权力关在法治的笼子里，才能最大限度减少体制缺陷和制度漏洞，最大限度地防范市场利益的诱惑，并由此形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。

法治政府建设之我见 第6篇

[关键词]行政管理；法治；政府建设；执法

（一）建设法治政府具有重要意义

建设法治政府是社会进步的重要标志。一个文明的国家、一个进步的社会，必须有一套完备而又实施良好的法制。依法治国、依法行政，其重要性不仅在于对发展经济、推动政治文明建设具有重要的促进作用，更在于它们本身就是人们社会生活的一部分。因此，建设法治政府，规范行政行为，已经是摆在各级政府面前的重要课题。

（二）当前存在的主要问题

近年来，中央以及地方各级政府推进法治政府建设的成效有目共睹。但是，由于历史及现实的诸多复杂因素，法治政府建设依然缓慢，一些地方和部门仍然存在有法不依，执法不严，不按规章制度办事的现象。主要的问题主要表现在：

（1）有法不依，行政不作为现象仍然存在

法律的生命力在于执行力。当前，中央加大了行政问责的力度，对于不依法办事，造成严重后果的，责任人要承担相应责任。依法行政有了很大的推进。但一些地区和部门，在行政执法上，仍然存在薄弱环节。我们常说“群众利益无小事”，就是要求政府及其工作人员，对关乎老百姓切身利益的实际困难，应雷厉风行地设法解决，以尽政府理应承担的职责。但我们常常看到这种情形：有些地方和部门对群众反映的问题麻木不仁、视而不见，小矛盾酿成大矛盾，一般事件演化成恶性事件。在其位不谋其政，既是渎职之错，也是违法之过——行政法规要求政府及其工作人员必须恪尽职守。

（2）滥用职权，行政乱作为的现象时有发生

两百多年前，法国作家沃维纳格曾说过这么一句格言：“给别人带来不幸的人有一个共同的借口，那就是他们的出发点是好的”。透过今天的一些新闻事件，此言的判断仍有其生命力。广西浦北要求“一江两岸”住户自掏腰包装修外墙立面，旨在“提高县城品位和居住环境”；一些地方的城管人员对摊贩大打出手，为的是“维护城市秩序”…… 这类现象都属于对行政权的滥用，在我们的社会生活中时有所见，社会各界的批评也不绝于耳。这种滥用，既是对法律尊严的无视，也是对公民权益的侵犯。

（3）违法行政，却以“法律”正义的名义

据《潇湘晨报》报道，安徽省灵璧县的村民梁茂荣20世纪90年代初把20多万元钱借给当地一家乡镇企业。后来企业换了领导，就以“破产”为由赖账。为追讨债务，梁茂荣多次上访，因种种原因被拘留八次，判劳教三次。2010年，宿州市劳动教养委员会开出劳教决定书，称梁茂荣去年1月、2月两次进京到“非上访地带上访”，2010年3月11日再次进京“非法上访”，决定对其进行一年零六个月的劳教。经过其家人的不断努力，第三次劳教的梁茂荣终于被释放回家。人民群众上访的权利，是宪法、法律和信访条例所赋予的。从理论上讲，凡是法律所赋予的权利都是神圣不可侵犯的。但是，近年来少数地方政府为了“维稳”，对群众上访采取的“非常措施”屡见不鲜，看似维护了眼前的、表面的稳定，却给长远的、真正的稳定埋下了严重隐患。

（4）“钓鱼”执法，损害法律权威

上海等一些地方，为打击出租黑车，而采取钓鱼执法的方式。钓鱼执法的违法之处在于，非执法人员采用了引诱、欺诈、胁迫甚至暴力的方式取证，违反了执法取证的基本要求，事实上，通过这些方法获取的证据是无效的，不能作为行政行为合法的证据。钓鱼执法不仅反映出执法部门法律意识淡漠，也暴露出一线执法人员大胆越界随意行政的执法恣意，钓鱼执法不但对某些基层执法机关产生了负面影响，也损害了政府公信力。

（三）建设法治政府的着力点

建设法治政府，是贯彻依法治国基本方略的重要举措，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，转变政府职能是建设法治政府的重要内容，也是建设法治政府的切入点。只有采取措施，狠抓落实，切实转变政府职能，全面推进依法行政，才能加快建设法治政府进程。本文所提出的建议如下：

（1）进一步完善行政决策机制。民主科学依法决策，是行政行为的基础和保障。

（2）切实提高政府执行力。国家的法律制度和中央、省、市的重大决策，体现的是全体人民的意志和经济社会发展的全局性部署，一旦公布实施，就必须得到有效贯彻执行。

（3）全面推进依法行政。依法行政就是要求行政机关及其工作人员依照法律规定行使行政权力。在形式上，要求行政主体及其活动符合法律法规的规定，不越权，不滥用权力，不违法行政；在实质上，要求行政主体及其行政活动要符合法律法规的规定，符合法律原则、目的与法理等；在责任上，要求行政主体承担一定的责任，体现权責一致原则。

（4）强力转变行政管理职能。坚决实行政企分开，理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会、政府与公民的关系，做到有所为、有所不为。切实解决越位、缺位和错位问题，真正把政府职能转到宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务上来，特别是在经济管理上，要强化“看不见的手”，弱化“看得见的手”；凡是企业能自主经营的，政府不干预；凡是该社会办理的，政府不插手；凡事能由行业协会和社会中介组织提供服务的领域，政府尽快退出，真正做到强化公共服务职能.要进一步搞好政务公开，向社会公开政府行政法规、规章、规范性文件、行政措施和行政执法行为，提高政府工作的透明度，保障群众的知情权、参与权和监督权。

（5）不断优化法治环境。良好的法治环境是构建和谐社会、创造宜居城市、吸引外来投资者的重要因素，也是提升城市整体竞争力的关键环节。

（6）努力提高干部队伍自身素质。要高度重视行政机关工作人员依法行政意识与能力的培养。要建立法律知识学习培训长效机制。完善各级行政机关领导干部学法制度。要通过政府常务会议会前学法、法制讲座等形式，组织学习宪法、通用法律知识和与履行职责相关的专门法律知识。并把培训情况、学习成绩作为考核内容和任职晋升的依据之一。行政机关工作人员特别是领导干部要带头学法、尊法、守法、用法，牢固树立以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为基本内容的社会主义法治理念，自觉养成依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。

参考文献

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[2]焦凤君.法治政府建设研究[M].合肥工业大学出版社，2011

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[6]段红柳.西力一法治政府建设对我国的启示[J].湖南行政学院学报，2006（6）.

作者简介

裴梦婷，女，青海玉树人，在读硕士研究生，单位：西南民族大学，研究方向：公共政策与分析。

地方政府法治政府建设研究 第7篇

一、地方法治政府建设存在的问题

我国的法治政府建设已经走过了几十年的历程, 在这几十年中, 从中央到地方, 各级政府都在实践中探索着真正适合中国特色的法治政府建设之路。客观的看, 我们在法治政府建设方面取得了许多理论和实践成就, 但不得不说, 我国的法治政府建设仍然存在着一些问题, 尤其在地方层级上:政府部门中某些人员法治素质不高、工作能力不强;区域内公民现代法治意识不强;政府本身在法治教育和宣传上不够深入、收效欠佳;政府工作人员与社会大众的法治水平和法治意识之间存在认知上的差异等等, 这些都是地方法治政府建设中呈现出来的现实问题。

1. 现代法治观念尚未完全建立

树立和发展现代法治意识, 是现代政府中的工作人员的基本功和必修课。政府工作人员不仅是法治政府建设的主要实施者, 也对公民参与法治政府建设有着积极的示范作用。然而, 由于受我国传统文化中“官本位”等思想的影响, 有的“行政人员法治观念淡薄、依法办事能力偏弱的情形尚未根本扭转;有法不依、执法不严、违法不究的情况依然存在, 且在有的地方还很严重 (1) ”。还有的些政府工作人员, 依法行政观念差、遇事不讲法、处理不依法等现象仍很普遍 (2) 。各级政府机关工作人员, 特别是领导干部应该明确的坚持宪法法律至上, 严格依据法律, 严格执行法律, 及时纠正违反法律规定的政策性措施, 减少政策与法律的冲突, 保证政令畅通、一以贯之, 但实际中往往存在着法律变通、钻法律空子等问题, 这是我国地方法治政府建设中遇到的第一大问题。

2. 政府法治建设落后于公民期待

自改革开放三十多年来, 我国一直在法治的道路上不断前进, 但不可否认的是我们曾许愿给普通社会民众的高度法治还没有完全实现, 这主要表现在法律法规体系还不够健全完善;政府机构改革与法治政府建设还不适应不配套;监督制度和机制还存在缺陷和不足三个方面 (3) 。尽管我国目前现行有效的法律有242部, 行政法规有900多部, 地方性法规有3000多部, 规章有30000多部, 规范性文件更是数不胜数, 但是这些法律、法规、规章之间有时处在相互打架而又无从定性的尴尬境地, 并且, 越是详细的规定却往往越让人钻了空子, 也就出现了一些法律空白, 因为“未作规定即是可行”已经成了某些人为自己开脱的借口。地方法治政府的建设最终是要靠政府推动执行的, 然而, 政府在自身的机构设置上却有很大的问题, 党委和政府之间、其他有相同工作性质却隶属关系不同的部门之间往往都想揽权却又相互推诿, 有时就会出现“人人都管却又无人真管”的现象, 这就会造成法治政府建设过程中的一些配套设施不完善、改进措施执行不到位等棘手问题, 致使民众反感于一味的走形式。最后, 许多基层政府、部门和工作人员在监督机制不完善的情况下肆意妄为, 钻空子, 不依法行政、不按法办事、甚至违法办事, 这也是政府法治建设落后于公民期待的重要原因。

3. 消极的法律文化影响依存

我国在法治政府建设上存在的另一个重要问题就是对法治, 特别是法治政府建设的信仰, 并非完全是现代法律化意义上的。尽管民众对于政府大力推进法治政府建设有很高的期待, 持积极的支持态度, 但也不能忽视, 传统法律文化的影响依然存在。目前来看, 我国社会大众对法律的认识程度仍然不高, 在发生问题出现矛盾的时候, 第一想到的不是诉诸法律途径, 而是要么找关系要么“闹腾”, 尤其是“上访”这一独具中国法律文化特色的现象仍然在多数民众中有很深的心理及行为影响, 从而使得某些对待法律事务的观点和具体的行为中, 还是不可避免地打上了传统法律文化的烙印。总之, 由于受文化水平较低和根深蒂固的传统思维方式和做法的影响, 我国广大群众在遇到问题时不想依法办事, 不会依法办事, 不知道靠法律来维护自己的合法权益。如果不能消除这种消极的法律文化影响, 很难想象我们的地方法治政府建设会走入一个怎样的境况。

4. 经济发展中的社会矛盾突出

地方和基层出现较多的干群矛盾和冲突, 可以说是地方法治政府建设不完善所带来的, 或者说是在建设中存在的重大问题。从一些地方性群体事件中仍然可以看出, 我国一些地方政府并没有真正走入法治的轨道, 更没有保障人民的权利, 而是与民争利、不为民做主……反映在实际中, 就是举报基层干部不民主、村务财务不公开、征地拆迁、群众和企业的纠纷、职工反映企业改制、养老和医保方面纠纷等等问题比较突出;反映在群众的日常生活之中, 这表明, 官民矛盾仍然在基层、在地方, 尤其在换届时矛盾表现的更加突出。虽然这是经济发展过程中的必然过程, 或者是法治政府建设要走过的曲折, 但是如果没有按照法治的意识处理, 民众对于政府的矛盾就不仅仅在利益纠纷上, 还会涉及政府不作为、乱作为、工作效率低、贪腐等其他方面, 最后民众对于民生的要求越来越高, 也就越来越阻碍和破坏地方政府法治建设的道路, 造成越来越严重的后果。

二、地方法治政府建设问题的成因

地方法治政府建设遭遇的各类问题, 是发展过程中的阵痛, 但却并非不可避免, 需要深刻分析其成因, 以有效治理。从特定发展历程来看, 问题的成因主要包括以下几个方面:

1. 国家富强导向同法治政府建设之间存在张力

近代以来的中国, 追求独立解放和国家富强成为极其重要的历史使命。实际上, 法治和富强之间在价值上存在着一定的冲突。这种内在的冲突较多地表现在落后国家加速赶超先进国家的历史进程中。

法治意味着对于个性的合法保护, 而富强强调个人对国家的贡献和责任, 实际上就构成了个人的权利和义务对立关系。如果一个政府为了国家富强而牺牲个人利益甚至生命, 就违背了对于法治的信仰。可是在特殊的环境中, 政府的现实选择只能更多地倾向于富强, 而不是去面对一个个公民个体。自近代以来, 政府始终面临着这样一个矛盾, 富强是政府义不容辞的责任, 是政府行为的目的, 而政府自身的法治程度只是一种为着实现这个目的的手段。因此, 很难断定, 经济取得了长足发展之后, 同时建立起来的法治政府在多大程度上是真实有效的。只要这种以“富强”为本位的观念不改变, 法治政府的建设总会面临着这个矛盾的选择。

2. 社会稳定压力下对于法治政府建设的忽视

一个国家是否拥有稳定的法治环境, 能否有效地制约社会各种不同力量, 使其相互之间达到平衡, 使各种力量在现有的法治环境中生存和发展, 直接反映着这个社会的稳定程度。而在现实中, 情况又有所不同。随着中国开放型经济的发展, 公民的各种现代意识和自我保护能力大幅度提高, 国民经济的自主性和社会的自治能力也显著提高。在这种背景下, 政府特别是与公民直接打交道的地方政府, 面临着促进经济增长和政治稳定状况脱离于政府的两种压力。前者是政府的日常性工作;而后者, 是在经济发展到一定阶段才出现的情况, 社会发展的相对滞后、公共资源和产品分配不公、城乡差距持续扩大、社会治安状况恶化、某些社会群体在经济发展和改革中受损利益未得到有效补偿等问题, 都成为引发社会不稳定的现实来源。解决这些问题, 不单要依靠法治政府的建立, 形成合理合法的矛盾化解和纠纷解决机制;同时也要看到, 这些社会问题引发的不稳定因素同样是法治政府建立和发展的现实要求。

3. 处理公众参与增加时的法治建设能力不足

对于地方政府而言, 政府的法治化程度, 是需要公民通过一定的政治参与完成和提高的, 但无休止和大规模的公民参与不但有损于政府法治建设的进度, 也会损害法治的质量和有效性。因此, 将公民的政治参与安排在一个合理的区间内, 是法治政府建设的重要条件。但在现实中, 地方政府自身很难在发展经济的同时顾及更多的公民政治参与问题。多数情况下其依据的都是“稳定是硬任务”的逻辑, 能压则压、能瞒就瞒、能过就过的心理占据了上风。这使得地方政府的行为很难严格按照法治要求进行, 难免做出一些违背法治精神和法治原则的行为, 破坏了原有的法治秩序;更重要的是, 这成为更大规模和更广泛领域公民政治参与的突破口, 一旦发生此类事件, 地方政府就很难应对。如此形成的恶性循环, 就是今天中国不少地方政府面临的困境。

4. 中央对地方政府法治建设的影响巨大

我国的中央与地方关系结构, 要求一个忠于中央而又积极有所作为的地方政府, 来贯彻落实中央的政令并按照本地实际落实中央的要求。 (4) 改革开放以来, 在中央与地方关系中, 不仅增加了市场经济这个要素, 还面临着大包干、分税制等经济财政体制改革带来的中央与地方关系新问题。按照宪法《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国立法法》等法律的规范, 从法律上保证了地方政府的政治权力和地位, 同时在法治范围内比较充分地调动了地方政府的工作积极性。但是, 不应忽视, 由于中央和地方存在具体观点的差异, 中央和地方之间的差异性并不能够因现有法制规范的存在而完全消除, 地方政府法治建设的进展在相当程度上也会受到中央政府的影响。

三、地方法治政府建设的对策建议

党的十八大报告指出, 法治是治国理政的基本方式, 党的十八届四中全会以专题会的形式研究了我国的依法治国问题。将法治贯穿于治国理政的全过程, 用法治的基本方式解决前进中的问题, 是地方政府运行中必须始终坚持和坚决贯彻的重大原则。

1. 培育对于法治观念的信仰

社会主义法治的建立和运行, 离不开良好的社会主义法律意识, 而法律意识的培育的重中之重, 又首先是法治观念的建立和完善。法治观念对于人们行为的影响是重要而深远的, 法治政府的建设, 离不开法治观念的树立。“因为理念本身具有内在的力量, 甚至可以超越法律规则本身而发挥法律规则所起不到的作用。 (5) ”行政观念对于行政的影响是潜移默化的, 作为行政主体的工作人员的行政理念不同, 在实施行政行为时所做的选择也会存在差异。

在法治政府的建设过程中, 与培养普通公民的法治观念相比, 增强国家工作人员的法治观念显得尤其重要。对立法者而言, 若不具备法治观念, 不仅难以保证所立之法相互协调、法治统一, 还有可能仅仅将法治作为一种工具, 使所立之法忽略甚至违背法治的基本原则, 使所立之法沦为“恶法”;对执法者而言, 若不具备法治观念, 那么其对法的忠诚就很难是一贯而真实的, 其依法办事的能力就会比较低, 更可能因为缺乏政府权力应受规制和约束的观念, 而不懂得尊重相对人的权力甚至蛮横对待法院的审查, 从而导致行政的专制和不法行为。因此, 建设法治政府, 应当增强法治观念。领导人员、普通国家机关工作人员、社会公众都应当增强法治观念, 为依法行政的实施扫清思想上的障碍。

增强法治观念, 还要求政府工作人员消除旧的、落后的思想观念和行政观念。“官本位”“权力至上”等思想和观念在我国根深蒂固, 在地方政府中也有存在。这些落后观念的存在对于确立法治思想有明显的阻碍作用。“官本位”“权力至上”等思想和观念与法治观念所蕴含的“民主”“公平”“正义”等思想观念是格格不入的, 不消除这些落后的思想观念, 法治观念也就难以真正树立起来。

2. 以依法行政为重点加强法治政府建设

随着依法治国的确立, 依法行政的内涵也在不断发生变化。在1993年全国人大八届一次会议通过的《政府工作报告》指出:“各级政府都要依法行政, 严格依法办事。一切公职人员都要带头学法懂法, 做执法守法的模范。”从而在政府正式文件中确定了依法行政原则。随着1997年党的十五大明确提出依法治国的方略, 实务部门和学术界对依法行政原则进行了新的阐述, 明确了依法行政不仅是政府行政管理的法律手段, 而且也要约束和控制国家行政权力, 即依法治权、依法治官。1999年11月, 国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》, 明确“依法行政是依法治国的重要组成部分”。对推进依法行政做了专门部署。

进入21世纪, 依法行政逐渐发展为法治政府的建设, 目标指向更加具体明确。2004年, 国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》 (以下简称《纲要》) , 明确了此后10年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。2008年5月, 国务院在《关于加强市县政府依法行政的决定》 (以下简称《决定》) , 认为“加强市县政府依法行政是建设法治政府的重要基础”, 对市县两级政府依法行政提出了较为详细的指导要求。2010年10月, 国务院印发了《关于加强法治政府建设的意见》, 提出要深入贯彻《纲要》和《决定》, 全面推进依法行政, 进一步加强法治政府建设。2012年11月, 党的十八大报告明确提出了全面推进依法治国, 加快建设社会主义法治国家的任务, 对法治建设作出重大部署, 把依法治国提升到新高度。2014年10月, 党的十八届四中全会明确提出:“各级政府必须坚持在党的领导下, 在法治轨道上开展工作, 加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”由此可见, 法治政府是依法治国、依法行政的逻辑延续。

3. 加强政府自身建设是法治政府建设的保障

⑴提高地方政府决策水平。政府决策是政府行政行为的重要形式, 它以行政问题为起点, 以公权力的形式为依托, 是国家行政组织及其工作人员为实现其行政职能, 对涉及国家和社会生活各个领域的公共事务, 制定和选择行动方案的过程。重大政府决策是尤为重要的政府决策, 它关系到广大公民、法人和其他组织的权利和义务, 对社会利益结构可能造成的影响是大范围、持久而深远的。在政府决策方面应着力加强三项内容。一是, 规范行政决策程序。二是, 完善行政决策风险评估机制。三是, 加强重大决策跟踪反馈和责任追究。

⑵提高地方政府行政执法和服务水平。执法是指行政机关及其行政执法人员为实现国家行政管理目的, 依照法定职权和法定程序, 执行法律、法规和规章, 直接对特定的相对人和特定的行政事务采取措施并影响相对人权利义务的行为。在行政执法方面应着力加强严格依法履行职责、完善行政执法体制和机制以及规范行政执法行为这三项内容。

政府服务是政府公共服务的重要组成部分, 强化和完善政府的公共服务职能, 必然要加强政府行政服务。提高政府服务意识和服务水平, 是进一步转变政府职能, 高效便民的基础。

⑶提高地方政府行政监督和矛盾化解水平。行政监督是指政党、权力机关、司法机关、社会组织、社会舆论和公民以及行政系统内部, 依法对行政机关及其工作人员的行政行为的合法性、公平性和有效性的监察和督促活动。在行政监督方面应着力加强自觉接受监督、加强政府内部层级监督和专门监督以及严格行政问责这三项内容。

建立化解社会矛盾机制根本上是为了处理好改革、发展与稳定的基本关系, 尤其是为了更好地保障社会和谐、高效、便捷, 成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制的形成, 有利于社会秩序的稳定。在矛盾化解方面应着力加强健全社会矛盾纠纷调解机制、加强行政复议工作、做好行政应诉工作这三项内容。

提出法治政府建设的基本途径, 是描述和衡量法治政府建设的具体标准, 是将依法治国基本原则落到实处的重要途径。从这个意义上讲, 具体讲法治政府建设划分为若干基本途径, 有助于更加清晰准确地把握法治政府的内涵和基本理念, 有助于更加现实地服务于法治政府建设目标。

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对“法治政府”的理解 第8篇

古希腊著名哲学家亚里士多德在其《政治学》中提出了一个重要观点, 即一个秩序良好的国家, 不应该是人来统治的, 而应该由法律来统治。这一思想可以说是法治政府的思想渊源。《韩非子·有度》中曾经出现这样的文字:国无常强, 无常弱。奉法者强, 则国强;奉法者弱, 则国弱。法治政府, 即“政府职能的发挥必须依据法律, 不得与法律相抵触的政府。它要求行政机关及其行政人员的一切行政行为都要有法律依据, 在法定职权范围内严格地依法定方式和程序行政, 一旦违反法律规定就要承担相应的法律责任。”因此, 建设法治政府的过程就是把法治政府的内涵具体化并且运用于实际操作的过程。“十二五”期间, 我国经济社会发展呈现新的阶段性特征, 随着行政生态环境的新变化, 对政府公共治理提出严峻的挑战, 政府在新的治理中需要实现由“财富创造者”向“环境提供者”转变、由“经济建设型政府”向“公共治理型政府”转型、由“官本位”向“民本位”回归。

“法治政府”是近年来提出的一个新的行政法治理念和目标。在我国, 对行政机关及其社会公共管理活动的规范, 最早提出的要求是强调行政机关要做到“依法办事”, 这种提法从改革开放初期一直持续到20世纪90年代初期, 直到1993年八届全国人大一次会议上的《政府工作报告》中, 才第一次正式提出了“依法行政”的概念。改革开放之后, 中国的法律体系基本建立完备, 更确立了“全面推进依法行政, 经过十年左右坚持不懈的努力, 基本实现建设法治政府的目标”。在1978年, 党的十一届三中全会就提出了“有法可依, 有法必依, 执法必严, 违法必究”的十六字方针。1997年, 党的十五大提出“依法治国”。1999年, 现行宪法的第三次修正, “依法治国”入宪。2003年, 《国务院工作准则》将“依法行政”作为国务院三项基本工作准则之一。2004年, 国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》。2006年, 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定提出》“加快建设法治政府, 全面推行依法行政”。2007年, 党的十七大将“法治政府建设取得新成效”作为全面建设小康社会的要求。除了以上重大成就之外, 改革开放30年来, 党中央已经陆续颁布了一系列关于建设法治政府的相关性文件, 可见党中央对建设法治政府的重视。党的十八大以来, 以习近平同志为总书记的党中央, 紧紧围绕“全面推进依法治国”战略抉择, 在深入推进依法行政、建设法治政府方面不断迈出重大步伐。党的十八届四中全会专题研究全面推进依法治国重大问题, 既是对历史经验的深刻总结, 也是着眼未来的战略部署, 必将推动法治政府建设取得新的进展。

二、“法治政府”的含义

广义上说, 法治是指通过法律治理社会。在现代社会, 治理社会的主体是政府。政府通过法律治理社会, 应达到一种理想化的状态。与理想化的社会治理状态所匹配的政府状态, 我们可以称之为法治政府。法治政府首先应是一种状态, 这种状态又表现在两个方面:一是政府的组织形式必须法定, 即政府必须依法律设置, 其职权必须由法律规定, 也就是说, 政府内部具有的组织及其享受的职权都必须有法律依据。而具有法律依据的职权应是符合权力制衡下的权力分配结果。政府所拥有的职权来源于法律, 而法律的规定又是最为合理的, 只有这种应然状态, 才是法治政府应具有的状态;二是法治政府所要求的状态应是政府的权力能够严格按照法律的要求行使, 一丝不苟, 准确无误, 其所达到的结果应该是法律固有的目的。当然, 这里的法律是指良法。良法通过政府行政权力的行使达到立法者的应有目的, 这种状态就是法治政府应有的状态。法治政府不仅是一种法治状态, 而且, 还应是一种科学的行为模式。固然法治政府所要求的状态是理想化的状态, 而实现这种理想化的状态依赖的主要还是政府通过一定程序设计的行为来实现, 所以, 法治政府还应表现在一定的合法合理的行为模式上。这要求政府必须在法律规定的职权范围内活动, 其行为必须合法, 非经法律授权, 不可具有并行使某项职权。政府的行为方式符合法律的要求, 这是法治政府另一层含义。也就是说, 为了达到一定的理想治理状态, 需要理想化的治理路径, 这种治理路径体现在政府行为的模式上, 如果政府的行为模式符合法律的要求, 这种政府, 我们称之为法治政府。

法治政府既是一种状态, 又是一种行为模式, 状态是法律框架下的理想状态, 行为模式是法律指导下的运行模式。无论在状态上, 还是在具体的行为方式上, 都能符合法律的要求的政府才是法治政府。从状态上讲, 法治政府是人类社会的追求, 是人类社会的奋斗目标;从行为模式上讲, 法治政府是指在追求人类社会最高法治境界的状态过程中, 能够达到的最为合理的政府权力运行路径。我们一般所谈的法治政府建设, 主要是指在行为模式上的构建。从政府行为模式的构建上来讲, 法治政府的运行机制应是科学合理的, 这主要包括政府责任监督制约机制健全合理、政府行政执法责任制健全合理、政府行政管理公示制度健全合理、政府行政评议考核机制健全合理、政府行政损害赔偿制度健全合理以及政府公开采购制度等均需要健全合理。所以, 从政府行为模式的构建角度理解法治政府, 应该认识到法治政府是一个动态的概念, 即便是在一定时期, 达到某种制度要求, 也可以理解为实现了法律意义上的法治政府, 但是, 这并不是终极目标。

三、“法治政府”不同于“法制政府”

应当说, 现在所提出的“法治政府”的概念不同于以往我们所提出的“依法行政”的概念。“依法行政”的基本含义是指行政机关的行政管理活动要依据“法律”规定, 在宪法和法律等法律规范的范围内活动。从价值取向来看, “依法行政”更多强调的是一种行政机关的行为原则, 即对行政机关从事的社会公共管理活动所提出的一种原则要求。“依法行政”所依之“法”, 指的是一种广义上的法律规范, 它包括宪法、法律、行政法规、地方性法规以及部门规章和地方政府规章。从“依法行政”的价值取向和追求的目标来看, 它追求的是“法制政府”而非“法治政府”。由此可见, “依法行政”虽然强调行政机关的行政管理活动要依据“法律”规定, 在宪法和法律等法律规范的范围内活动。但是, “依法行政”却无法包含“法治政府”所包含的“高效政府”、“有限政府”、“透明政府”、“责任政府”、“服务政府”等涵义。因此, 随着“依法治国, 建设社会主义法治国家”治国方略和治国目标的提出, 也必然要求政府做到依法行政, 并最终建设成为法治政府。

“法治政府”与“法制政府”的区别主要在于“法制”和“法治”。从静态意义上讲, “法制”是指一国的法律制度;从动态意义上讲, 则指的是法的制定、法的执行、法的遵守和法的监督等各个环节的统一, 指的是法律制度制定和实施的一系列法律实践活动的动态过程。“法制”的核心是“依法办事”。而“法治”作为一种国家的治理方式和原则, 其中蕴涵有良法之治、法律至上、公平正义、权利保障、权力制约等价值取向。古希腊思想家亚里士多德在对“法治”概念的最早诠释中, 实际上就已经区分了“法制”与“法治”的不同涵义。亚里士多德指出:“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从, 而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”由此可见, 亚里士多德所讲的“法治”, 至少应包括两个条件:一是有制定得良好的法律, 这是法治的基础和前提;二是制定得良好的法律得到了全社会的普遍遵守, 这是法治所要达到的理想状态。二者的完美结合, 即为法治。可见, “法制政府”与“法治政府”的含义虽然相互联系、相互渗透, 却有本质的不同。“法制政府”与“法治政府”的共同之处在于二者都必须具有法律和制度, 都强调法律的执行和遵守, 都强调依法行政。但是, “法制政府”所强调的依法行政之“法”, 却没有明确的价值取向, 即“良法” (善法) 、“恶法”皆为法。由此引申, “法制政府”既可以依“良法”而行政, 也可以依“恶法”而行政。如果依“恶法”而行政, 则政府只能是“专制政府”而非“法治政府”。“法治政府”所依行政之“法”则有明确的价值取向, 即为“良法”。非“良法”即非“法治政府”。当然, “法治政府”的完整涵义应当是依“良法”而严格行政的政府。因此, “法治政府”除了“法制政府”所包含的具有法律制度、强调法律的执行和遵守、强调依法行政等价值要素之外, 还包含有“法治”所蕴涵的民主政治、公平正义、权利保障、权力制约等价值要素。正因为如此, 国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中强调, 建设法治政府, 必须建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制, 以及“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制”和“科学化、民主化、规范化的行政决策体制”;强调行政管理要“做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信”。

四、“法治政府”的主要特征

(一) 责任政府。

法治政府应当是责任政府。所谓责任政府, 就是说政府要对自己的行为负责, 特别是要对自己的违法行为负责, 承担相应的责任。责任政府是民主政治、法治国家、法治政府的基本诉求, 也是政府实现廉洁、高效的必要基础。作为现代意义上的责任政府, 其应然性质主要体现在:

1、责任政府是有能力的政府。公共性是政府的一个重要属性, 其首要的和最终的目的是维护和实现公共利益, 满足公众的利益需求。这就决定了政府必须有足够的能力去实现这一使命, 为公众提供优质的服务。“政府能力始终就是判断政府优劣的重要标准之一”。因此, 政府能力的强弱决定了政府能否把自己的意志、目标转化为满足公众需要的现实能力, 而政府的目标和意志主要是人民群众的意志和利益的集中体现。这也就决定了政府必须是强政府 (而不是弱政府) 才能最大限度的运用它所掌握的各种资源, 认真贯彻、落实为人民谋福利的宗旨。政府能力的价值判断标准主要是:政府自身素质的高低、政府能否对所拥有的社会资源进行合理有效的配置、政府能否运用合法性权威对社会利益关系进行整合等方面。

2、责任政府是可问责的政府。一个负责任的政府必定是一个可问责的政府, 而且, 可问责政府也是建立责任政府的关键和必然选择。然而, 长期以来, 政府官员既没有要问责的习惯, 也没有被问责的心理准备, 社会也没有要问责的氛围, 而公众更没有问责的勇气, 习惯和惰性导致了对政府进行问责的最大障碍, 一旦出现重大事故或损失, 责任由谁来承担?向谁追究责任?按主权在民和民主政治思想, 政府的一切权力来自公众的授予, 政府的一切行为必须对公众负责, 公众有问责的权力, 政府有受问责的义务。这就要求政府做到:“一是在行使职责过程中, 要有所交代, 向公众解释这么做的理由;二是在完成职责后, 如出现差错或损失, 应承担道义上的、政治上的、法律上的责任;三是在这种责任中选择正确的责任形式, 做到罚当其责。”只有这样, 公众对政府及其行政人员的行政行为才拥有知情权, 并对其失职行为进行问责, 这样的政府才是一个真正意义上的负责任的政府, 这也是责任政府的本质体现。然而, 在现实中, 当政府及其行政人员一旦出现失职行为并且对公众的生命财产造成严重损失时, 公众对政府及其行政人员的问责显得多么的苍白无力, 这主要是由于目前政府问责制不健全、不完善, 主要表现为: (1) 问责主体 (人大) 的缺位; (2) 问责客体不清晰; (3) 问责范围太窄; (4) 问责力度不强等因素。从而导致问责不能顺利开展, 侥幸有个别官员被问责, 甚至“引咎辞职”, 也是迫于上级和公众的压力, 或自感有愧于公众所托而辞职, 而非政府官员的主动辞职, 这完全有悖于民主政治理念, 有悖于责任政府。

(二) 有限政府。

法治政府应当是有限政府。这主要表现在政府权力有限、政府职能有限这两个方面。“政府权力有限”是指:政府的权力来自于人民, 是人民通过法律授予政府权力的, 因此, 政府只有在法律的权限之内才能获得权力和行为的合法性。从权利和权力的来源来看, 在公民权利与政府权力的关系上, 公民权利是政府权力之源;公民权利是公民本身固有的, 不是由政府赋予或让渡的;相反, 政府权力则是公民权利授予的, 而非自身固有的。从法律的角度来看, 公民的权利是广泛的, 只有法律禁止的, 公民才不得为之, 凡是法律没有禁止的, 公民皆可为之, 即“法无明文规定即自由”。而政府的权力则是有限的, 它的权力只能来源于人民以及法律的授权和委托, 它必须在法律规定的范围内活动, 否则即为无效或非法, 即“法无明文规定即禁止”。政府的权力必须以法律作为自己的最终依据。由此可见, 法治之下的政府权力必然是一种“有限权力”, 法治之下的政府也必然是一种“有限政府”。“政府职能有限”是指:政府职能是政府行政管理的基础, 也是政府行政权力作用的范围。在不同的时期, 政府的职能是不同的。在自由资本主义时期, 政府在很大程度上只是扮演一个“守夜人”的角色, 那时奉行的原则是“管得最少的政府是最好的政府”。但是到了垄断资本主义时期, 由于垄断和竞争的加剧, 出现了“市场失灵”, 因此, 需要政府出面加大对社会的干预力度。但是后来由于政府干预过度, 在某种程度上又出现了“政府失灵”的问题。于是, 人们又要求对政府的权力加以限制。在社会主义国家的计划经济时期, 政府的职能几乎是无所不包, 与之相适应, 政府的权力也是无限的, 政府几乎无所不管, 那时的政府在某种意义上几乎是“全能政府”和“无限政府”。但是在市场经济条件下, 尤其是在社会主义市场经济和社会主义法治条件下, 政府的职能是有限的, 有很多事情不需要政府去管理, 而应由社会和市场本身去解决。

经过长时间的实践和认识, 人们基本上达成了以下共识:第一, 凡是市场能够解决的, 要靠市场自身去解决, 政府不要干预;第二, 凡属社会组织、中介组织能够解决问题的, 让它们自己去解决, 政府不要插手;第三, 凡是属于政府、市场都能解决问题的, 仍然让市场去解决, 政府不要干预, 只有在市场和社会解决不了, 或者市场解决的成本和社会组织解决的成本高于政府解决的成本时, 政府才应介入。国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》作了明确的界定:“凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的, 市场竞争机制能够调节的, 行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项, 除法律另有规定的外, 行政机关不要通过行政管理去解决。”政府行政权力与其他任何权力一样, 具有扩张性和腐蚀性。如果不对这种权力进行有效的规范和制约, 任其无限扩张, 就有可能出现行政权力滥用, 产生腐败, 从而不仅损害社会公共利益, 而且还会侵害公民的生命、财产和人身自由。所以, 必须对政府的行政权力进行有效的制约。因而, 政府必须是有限政府。

(三) 透明政府。

2003年3月19日, 在国务院第1次常务会议上, 温家宝总理提出, 要建立一个“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的政府。十六届三中全会强调要增强政府工作的透明度。“透明政府”作为一种政府模式建设受到了中央的重视, 这是理论研究与政府实践的互动发展。透明政府至少包括政府组织透明、政府决策透明、政府管理透明。“政府组织透明”要解决的问题是公众有权知道政府在做什么。具体来说, 主要包括:政府机关的设置体系, 明确各个政府机关的职能分工, 公开政府机关的办事规则与要求;公开政府工作人员 (公务员和政治官员) 职权范围, 包括拥有的决策、指挥、命令、制裁的权能, 其中主要是包含有多少决策权、财产支配权、人员调拨权、公物享用权, 以及对管理相对人的处分权, 这些权力的公开有利于克服滥用权利、机构之间争夺权力和相互扯皮的现象。“政府决策透明”要解决的问题是公众有权知道政府为什么要这样做, 政策、法规为什么这样制定。政府决策透明不仅是决策科学化、民主化的必然要求、重要条件和保证, 而且也关系到决策权的正确使用问题。政府决策公开, 特别是政府重大决策公开, 是现代民主社会的最基本要求之一。而且, 政府决策公开是防止权力严重错位, 避免因官僚主义造成纳税人投资重大损失的重要措施。政府决策透明主要包括决策过程公开和结果公开。“政府管理透明”要解决的问题是政府怎样做。行政机关是国家权力的执行机关, 依照宪法和法律的规定行使国家行政权。行政职权所涉及的范围及其广泛, 从内容上看, 行政机关执行权涉及的决定和国家法律、法规的活动, 包揽了经济、教育、科学、文化、卫生等各个方面。由此可见, 政府执行的公开涉及到社会公众生活的方方面面, 有着十分重要的意义。政府执行的公开是指行政机关在实施具体的行政行为时, 应当向纳税人和公众公开, 既要让当事人了解, 也要让其他纳税人或有关的组织了解, 为纳税人和有关的组织评价自行政机关的具体行政行为的合法性与合理性提供机会。政府执行的公开可以分为执行过程的公开和执行结果的公开。行政执行过程的公开是指在具体的行政执法活动中, 应公开其过程, 也就是要让纳税人清楚执法活动是怎样进行的。行政执法行为包括:行政决定、行政处置、行政检查、强制执行、监督、奖励、物质帮助、行政处分、行政处罚、行政许可和认可及行政合同等。公开行政执法的过程有助于行政执法人员严格、公正地行使执法权, 以维护法律的严肃性和有效性。政府透明化不是目的, 而是手段。政府透明化可以让纳税人和公众知道政府在做什么, 为什么要这样做, 又是如何做的。政府透明化的目的是为了更好的监督政府。2008年, 我国出台了首部针对政府信息公开的专门法规———《政府信息公开条件》, 其中以“公开为原则、不公开为例外”的规定让政府信息公开有了制度上的保障。在条件逐年推进中, 我国政务信息加速走入“阳光季”。

综上所述, “法治政府”是一个全新的行政法治理念和行政法治模式。它不仅要求政府 (行政机关) 要严格依法行政, 政府 (行政机关) 的设立和运作要依据法律, 政府 (行政机关) 的立法行为和执法行为要严格遵守法律, 从而实现政府组织和行为的合法化、规范化和程序化, 而且要求整个政府 (行政机关) 及其行为要体现“法治”的价值理念, 即体现民主、公平、正义、权利保障和权力制约等价值理念。可见, 依据体现广大人民群众意志、意愿和民主、公平、正义、权利保障和权力制约等价值理念的法律而设立和行为的政府, 才是“法治政府”。

参考文献

[1]沈荣华.现代法治政府论[M].华夏出版社, 2004.

[2]王勇.法治政府的内涵及其经济作用[J].唯实, 2010.10.

[3]亚里士多德.政治学[M].北京:商务印书馆, 1981.

论政府转型与法治精神 第9篇

1政府转型的法律定位

政府转型是历史发展的产物。早在十九世纪, 随着技术和经济的变革, 资本主义生产方式改变了当时的社会结构, 一系列新的问题加剧了社会矛盾, 国家必须采用新的方式进行干预。在这一背景下, 法国率先从法律上把公共服务确定为政府的基本特征。

(1) 从“宪兵国家”到“福利国家”的变化看法律的历史转型。

转型前的政府, 由于国家职能的重心还放在司法、警察、国防等方面, 人们称其为“宪兵国家”。十九世纪后期, 随着国家的使命逐渐向教育、卫生、城市规划等方面发展, 公共服务的特色愈来愈突出, 对于这种形态的特点, 人们概括为“福利国家”。法律也随着这种变化相应地产生了新的定位, 法国行政法发生了从公共权力行政法向公共服务行政法的历史转型。具有标志意义的是发生在1873年的布朗科侵权赔偿案, 开创了公共服务成为法国行政法院受理行政案件的主要标准的先河。由此, 政府对自身行为首先不是寻求司法保护, 而是更加重视如何在提供公共服务中依法行政。

(2) 从行政权力与行政责任的平衡看法律的时代特色。

公共服务的观念不断发展, 逐步形成了执行公法的依据和界定行政司法权限的主要标准, 这一观念也决定了行政权力与行政责任之间的平衡问题。一方面政府提供公共服务是通过行使行政权力去实现的, 政府工作人员需付出极大的努力才能完成自己的使命:另一方面, 政府提供公共服务, 关系到公民的切身利益, 使服务对象得到优质、高效、及时、平等的服务, 是政府的职责所在。从法律的角度来看, 行政权力与行政责任之间的平衡, 是提供公共服务的必然结果。当然, 更为重要的意义还在于公共服务的理念在特殊的国家发展模式中得以强化。如:法国在二战后选择了一条兼具苏联的集中和美国的自由竞争两种管理模式的发展道路, 国家的重要使命之一就是提供公共服务, 于是就有了建立先进的社会保障制度、加强宏观调控、实行大型企业国有化等有着鲜明时代特色的重大举措。

(3) 从传统职能到现代职能的发展看法律的综合适用。

国家的传统职能主要是指由国家行政部门对国防、外交、司法、财政等方面提供服务。这种服务基本是以国家名义进行的, 以行政法律法规为依据, 服务行为是由行政机关单方决定的, 行政管理相对人执行决定, 并不承担费用。随着历史的发展, 国家的传统职能发生渐变, 主要包括教育卫生和社会保障的社会、文化服务在十九世纪中叶迅速发展起来。国家对这些领域进行组织管理, 这种管理在市场之外运行, 绝大部分的服务是无偿的, 相当一部分有偿服务也是以行政法律法规为依据的。当前, 提供服务的主体趋于多元化, 除了公立机构外, 一部分民间机构也通过与政府签订合同成为社会和文化服务的提供者, 这些行为不同于以往的行政法律关系, 不能适用公法而是通过私法予以调整。二十世纪中, 形成了国家对主要包括电、气、运输、邮政、电信等方面的经济服务, 这类服务是通过市场提供的, 因而是有偿的。适用这类服务的法律制度就更是公法与私法两者兼而有之了。从服务提供方来说, 可以有国家垄断、地方管理、民间机构等模式, 那就适用不同的法律。

我国“建设服务型政府”的提出, 顺应了政府转型的历史潮流。2004年2月21日, 温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出“建设服务型政府”。2005年3月5日在全国人大十届三次会议上所作的《政府工作报告》中提出“努力建设服务型政府, 创新政府管理方式, 寓管理与服务之中, 更好地为基层、企业和社会公众服务”, 标志着从管制行政走向服务行政, 将政府职能转变到宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务上来, 实现政府治理模式从传统的管制型政府向公共服务型政府的转型。这就意味着随着政府职能的转变, 法律也面临转型的迫切需要, 公法私法的适用也将产生新的变化。

2政府转型的法理基础

服务型政府是以法治为法理基础的政府。行政理念的提升, 必将使我们从管理行政发展到法治行政。现代法治的精髓是对权力的制约。尽管法治行政与依法行政的原则与内容是一致的, 但法治行政的精神实质与价值追求比依法行政有更高理念与更现代化的内容。依法治国的目标是建设法治国家, 依法行政的目标是建设法治政府, 即按照法治精神运作的政府, 而建设法治政府的途径和手段是依法行政。

2.1从权力行政到服务行政

行政权一向是以行政管理为特征的, 行政主体显现出强烈的单方意志, 甚至是长官意志, 行政管理相对人常常处于服从的劣势地位。而法治行政要求逐渐强化服务行政, 强调行政权力的行使者与行政管理相对人在法律地位上是平等的, 双方都没有超越法律的特权。

首先, 服务行政是由行政权力的本质所决定的。服务型政府是由公民把自己的权力授权给代表行使的权威性公共机构, 由其行使公共权力。政府不应当谋求某阶级阶层的特殊利益, 更不可谋求政府自身的利益, 而必须致力于服务社会公众, 维护公共利益, 为公民提供服务, 保护公民的权利和自由, 满足公民的多样化的、个性化的需求。那些不能为公民提供优质服务的政府, 公民就会收回授权, 重新组建新政府。服务行政就是把为公民作为主要的价值取向, 把公民置于政府行政中心。政府应及时了解民意, 准确反映民意, 热情回应民意。对于政府提供的服务项目和评估, 由公民说了算。

其次, 服务行政是行政权力的范围所需要的。政府行使权力只能作用于公共领域, 即市场难以解决或不愿解决的社会公共问题, 为其提供公共服务。对于公民个人能处理, 或通过市场可解决的问题, 政府不要轻易插手。政府不可与民争利, 随意介入一般生产性或竞争性的市场领域, 违背市场自由原则。

再次, 服务行政是行政权力的行使原则所要求的。政府提供公共服务应是公平、公正, 无歧视的。不论公民在财产、身份、种族、性别等方面有何差别, 政府都应当平等地对待每一个公民, 维护每一个公民所享有的平等权利。政府应保证市场主体的平等竞争, 通过收入再分配实现分配的正义, 做到法律面前人人平等。

2.2从封闭行政到公开行政

服务型政府是民主参与的、合作共治的政府。行政运行机制走向民主化, 必然推动公民依法行政参与。公民行政参与是政府行为合法化的前提, 是行政立法、行政决定应履行的正当程序, 而只有政务公开, 才能实现行政参与。政府公开相关信息后, 公民才能行使批评、建议、申诉、监督、表达等法律赋予的权利, 才能参与到政府公共决策和公共管理过程中去, 通过对公共决策施加影响、监督公共管理过程, 与公共部门展开合作, 满足公民对公共服务的需求。政府是专门的但不是唯一的公共管理主体, 政府可以把相当一部分职能, 让一些社会组织承担。公开行政的方式可开拓多种渠道, 通过公民投票、民主式对话、协同式对话等实现民主治理和参与。

2.3从随意行政到责任行政

服务型政府是责任政府, 它创立于公众, 服务于公众, 必然要求对公众负责。随意行政漠视行政权力行使的后果, 必然导致违法行政。有了权力, 必然产生责任, 责任是权力的产物。为了促进政府在不能很好地履行职责或在违法行政时承担相应的责任, 政府建立一套责任机制势在必行。一方面, 责任行政是现代民主政治的基本理念, 它要求政府必须以民众基本要求的实现为己任, 积极地全面地履行其职责, 在渎职失职时承担道德、政治、法律责任;另一方面, 责任行政还是一种对政府所提供的公共服务予以监督制约的制度安排。责任政府要求从内部外部形成控制机制, 保证政府责任的实现。

3政府转型的法治方式

服务型政府实现的法治渠道, 主要是选择民主的方式。人民是国家的主人, 在政府转型中发挥应有的作用是义不容辞的职责。这就要求政府必须摆正“主仆”关系, 只有这样, 才能彰显“人民意志至上”的法治精神。

3.1民主立法

改革开放以来, 我国立法已有相当的数量, 当前注重立法质量应提到立法工作的议事日程, 而民主立法正是提高立法质量的必然要求。行政立法的民主性在《立法法》颁布实施以来已经有了很大的进步, 但是从民主的广度和深度来说, 还是远远不够的。因此, 应当加强行政立法的民主性。从提出立法建议、公开征求意见、公开讨论和辩论、草案审议公开等方面建立民主参与机制。有些立法部门在公开立法项目, 通过招标方式委托立法, 或委托咨询公司开展立法调研等方面进行了有益的尝试, 推进了行政立法民主化的进程。立法中要充分尊重民意, 切实保障公民的表达权。

3.2民主决策

法治政府应该是透明政府, 政府行为要依据具有明确性的法律才能做出, 并在“阳光”下公开行政决策过程。政府转型要求行政决策告别“三拍” (拍脑袋决策, 拍胸脯保证, 拍屁股走人) 、追求“四化” (科学化、民主化、规范化、制度化) 。要建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。对于关系民生的重要公共决策事项的必要性和可行性, 应事先组织专家进行论证。对于与人民群众利益密切相关的决策事项, 应向社会公布, 通过举行各种形式的座谈会、听证会、论证会或其他形式广泛听取意见, 避免闭门决策, 从便民、惠民出发, 提高决策质量。还要对决策执行的情况进行跟踪、反馈, 认真听取相对人的批评、建议, 及时调整和完善有关的决策。

3.3民主监督

我国宪法明确规定了中华人民共和国的一切权力属于人民, 政府及其公务人员的权力均来源于人民的委托, 任何行政权力的行使都必须受到人民的监督。我国政府转型的同时, 公民的政治参与也在逐步纳入民主制度轨道中稳定有效地推进, 民主监督对政府转型会带来极大的推动。政府应对公民构建更多更广的平台, 广开言论, 集思广益。只有这样, 公民参与的热情才会持续高涨, 政府的公信力才会提升, 服务型政府才会离我们渐行渐近。

摘要：推进政府转型是贯彻落实党的十七大报告提出的“加快行政管理体制改革, 建设服务型政府”的重要体现, 在政府转型过程中如何体现法治精神, 是我们面临的一个重大课题。从分析政府转型的法律定位入手, 诠释政府转型的法理基础, 引出政府转型的法治方式。

关键词：政府转型,法治精神,法治方式

参考文献

[1]卓泽渊.法治泛论[M].北京:法律出版社, 2001.

[2]张文显.法学基础范畴研究[M].北京:中国政法大学出版社, 1993.

[3]中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定[J].求是, 2006, (2) .

[4]付思明.中国依法行政理论与实践[M].北京:中国检察出版社, 2002.

论法治政府的新内涵 第10篇

一、依宪行政

建设法治政府首先应当依法行政,而依宪行政是依法行政的前提。首先,“宪法是关于国家机构的组织的法律,是静态的法,行政法是关于国家机构的活动的法,是动态的法”,行政法规定了行政机关运行的准则,而这些直接源于宪法,宪法规定了政府权力的运行机制,行政法的规定相当于将宪法中的制度具体化,因此政府必须首先遵守宪法。其次,宪法是行政法的法律渊源,有的部分本身也是行政法的组成部分。再次,宪法的核心价值在于保障人权,依宪行政就是政府要充分保障人权,宪法中规定了公民的各项权利且这些权利的具体规定落实在行政法中,同时行政法的基本理念不仅指控制行政权,还指政府能依法保障人权,英国《经济学家》周刊发表过一篇题为“决定性的大众”的文章,其中写道:“中国政府通过民调的形式了解公众对重大事务、政策的意见,其主要目的是要确保公民在日常生活中尽可能地幸福”。“确保公民幸福”符合人权标准,就是体现依宪行政。综上,宪法是我国的根本大法,依宪行政是建设法治政府的根本。

二、法治政府与治官

有观点认为:“法治政府的重心在于治官与治权”,笔者认为“如果中国的乡镇公务员都明白信赖利益保护、比例原则、法律保留,法治政府就基本建成了”可以诠释这一观点,因为只有行政公务人员懂法、守法才能自觉依法行政,才能使公务人员做到不想腐,权力清单等制度虽可以使各个岗位的权力得到细化与明确,让公务人员不敢腐,因为有权便有责,问责倒逼依法行政,但要达到不想腐的要求就需要公务人员首先做到懂法,为此才会做到保护公民权利、为公民提供便利,才会做到不贪不懒,更不会出现“证明你妈是你妈”这类荒唐的决定,最终做到用法律的逻辑解决问题,用法律约束自己的行为。

三、法治政府的新内涵

提起法治政府就会联想到透明政府、服务型政府,但这些是法治政府的既有内涵,《决定》指出了法治政府的的新标准:“职能科学、权责法定、执法严明、公正公开、廉洁高效、守法诚信”。这六个标准从不同方面论述了法治政府的新内涵。

1、落实权利清单制度

政府的权力来源于人民让渡的权利,而政府的职权来源于法律的规定,目前各级政府的职权大多由组织法来界定,以此种形式划分权力容易出现为官不为及滥用权力两种极端现象,因此法治政府要求推行权力清单制度,即通过全面统计各级政府及其各部门的权力后制定一个清单细化各部门的职能、公务人员的职责,对内明确责任,对外使公众明白权力的范围和运行流程。权利清单制度可以控权更可以规范权力。在控权方面,每一个行政主体的权力都被具体化;在规范方面,每一个行政主体的权力行使方式和程序都有所界定。权力清单制度完善了行政组织法,具体化了行政权,也可以起到公众监督的作用。因而法治政府要求落实权利清单制度来推动职权法定。

2、整个政府过程法治化

法治政府要求政府决策、执法、救济等所有环节法治化,当前决策出现了不民主的问题,对此,应落实合法性审查制度;在执法方面,政府常常以“临时工”为借口回应执法不文明的现状;在救济方面,民众“信访不信法”,种种乱象表明法治应该渗透到整个政府过程,而不仅仅局限于具体案件中的行政行为。

3、重视程序

法治政府应更重视程序。我国缺失《行政程序法》,但学界已有不少学者在起草意见稿,且关于《行政程序法》的学术研究成果亦呈逐年增长的态势,可见行政程序法的重要性,因此法治政府应当在整个政府过程中落实程序公正。首先,在决策方面,合法性审查、专家论证是法定程序;在问责方面,停职检查是法定程序;在执法方面,罚缴分离制度是法定程序。再次,整个政府过程都应公开并加强公众参与,这也是行政法的基本原则的要求。

4、重构治理领域

法治政府的治理领域应当重构,城市化的发展等等使得政府治理面临的突发问题增多,因此政府在突发问题方面应增强治理能力,除此,政府的权力应当是有限的,这一方面基于减政放权的要求,另一方面是“服务型政府”这一法治政府内涵的深化,这一点从政府不断减少行政审批项目便可窥见。

当前中国政法大学2014年法治政府评估报告显示我国法治政府的公众满意程度还较低,可见我国法治政府建设水平仍有待提高,但笔者认为只有明确法治政府在新时期的新内涵,才能把握其建设的正确方向,最终推动建设法治中国。

参考文献

[1]王名扬.英国行政法[M].北京大学出版社,2001.

法治政府 第11篇

一、政府法律顾问制度存在的问题

近几年，政府的法律顾问在政府重大决策的论证、重大项目的建设、突发事件的紧急处理以及日常事务的管理中都起到了积极重大的作用，大大提升了行政办事的效率。但截至目前，仍没有形成常态化、规范化的运作机制，多数是“顾而不问”，形同虚设。

1、领导重视不够、制度流于形式

根据《中国律师行业社会责任报告（2013年）》统计，有23500多名律师在政府部门担任法律顾问，这仅占全国25万名律师的十分之一。这说明了我国政府机关聘请律师担任政府法律顾问的数量还比较少，领导对法律顾问工作重视的程度还不够。受传统“官本位”思想的影响，政府做决策难免会出现“重领导意志，轻法律规则”的现象，有些政府只是应要求出台设立法律顾问的文件，但长期不向顾问律师咨询，顾问律师没有参与或很少参与政府工作，面临“顾而不问”的尴尬，制度流于形式。

2、遴选程序随意、能力参差不齐

我国政府法律顾问制度是一个年轻的制度，法律顾问并没有统一的标准和规范，政府机关在选择法律顾问的程序比较随意：更多凭借律师和政府的关系，或者是司法部门的推荐；更多关注的是有社会影响力的律师而忽视了有强大团队的律师事务所，忽略了具有相应专业特长的律师。在这种缺乏竞争机制的选聘模式下，会导致一些符合专业要求的优秀律师无法进入法律顾问的队伍，为政府依法行政建言献策；也会导致行政法律服务方面能力欠缺、专业水平不高的法律顾问无能应对政府工作中的具体事务，无法正常发挥法律顾问应有的作用。

3、服务范围传统、顾问作用受限

由于政府机关和法律顾问是契约关系而非领导服从关系，我们一些领导对于法律顾问参与重大决策等涉密事项有所顾忌，从而把法律顾问工作局限在为政府提供法律咨询、参与政府信访接待、陪同政府领导下访、处置重大纠纷、应对突发事件、参与行政复议及行政诉讼等一些简单、传统法律服务事项上。法律顾问服务的范围比较窄，介入的程度不深，大多属于事后补救事宜，承担“消防员”的角色。而在法律风险事前评估与防范方面很少参与，不能全程介入政府的日常工作，律师发挥法律服务的作用大打折扣。

4、专项经费不足、缺乏制度保障

我国目前大部分地区的政府法律顾问是无偿服务，我省《政府法律顾问委员会工作规则》第六条就明确规定：“法律顾问为省人民政府提供法律服务，一般不给付报酬。”主要是因为政府财政中没有设立法律顾问开支的专项经费，大部分律师在从事政府法律顾问工作中支付的劳动和获取的利益失衡，严重挫伤了法律顾问为政府提供高效、优质服务的积极性。同时，由于缺乏相应的制度，“服务不规范”也成为政府法律顾问工作中最突出的问题，例如律师发表法律意见的独立性受限、顾问职责不明确、工作考核评价机制不健全等都成为政府法律顾问促进依法行政、建设法治政府的绊脚石和拦路虎。

二、完善顾问制度、建设法治政府

综上分析，要实现法律顾问制度在各地各级政府的全面覆盖，并能有效运转、取得实效，确实存在诸多障碍。要消除这些障碍，笔者认为有以下几点需要突破。

1、转变政府观念，全方位多角度参与

首先，政府机关领导要重视法律顾问在政府工作中的重要作用，明确法律顾问的主管部门，成立法律顾问办公室，建立完善省市县三级服务框架，推动政府法律顾问在更大范围、更深层次发挥作用。其次，建立政府法律咨询专家库。向有关高等院校、科研单位、法律实务部门及律师事务所等选取符合条件的人选列入专家备用库，专业领域涉及公共资源、土地管理、金融保险、科教文卫等与政府日常管理工作紧密相关的各个方面。再者，扩大法律服务的范围。政府法律顾问不仅要在依法行政、建设法治政府方面发挥作用，也要在政府推动经济社会发展和政府加强创新社会管理中发挥作用。政府法律顾问的工作主要包含：为政府起草发布的规范性文件进行法研究和论证；参与重大行政决策的法律论证和可行性分析；为重大经济项目的谈判、重大招商引资中的涉法问题提供专业的法律意见；建设项目合同、资产处置协议的起草、审查和修订；协助政府对重大突发性、群体性事件以及信访事件的处理；对国企改制、企业破产清算等经济事项上提供法律意见和建议；积极在新兴产业、民生领域及涉外领域拓展服务项目；参与政府日常的法律事务，接受委托代理诉讼、调解、仲裁及其他工作事项；协助政府开展法制宣传教育等等，确保法律顾问能全程深入地介入政府工作，让法律顾问充分参与政府的决策和行为，形成事前防范、事中控制和事后救济的风险防范机制，促进政府决策的合法合理。

2、规范遴选机制，提升法律服务水平

政府法律顾问可以分为常年法律顾问和专项法律顾问两种。其中常年法律顾问可以采取法律顾问团的形式，由政府法制人员、法学专家以及资深律师组成。对法学专家、执业律师担任政府法律顾问应当设定较高的资格门槛。《山东省人民政府法律顾问工作规则》规定了担任法律顾问必须是“具有教授、研究员等高级职称或者获得省级以上优秀律师荣誉称号，从事法律教学、研究或者法律实务工作10年以上”，值得借鉴。其选任的程序可以采取部门推荐与个人自荐相结合的方式，由本级政府法制部门组织，择优选录。

专项法律顾问是针对特定的事项提供法律服务，可以在顾问团内的成员产生，也可以在顾问团以外的成员产生。为保证政府法律顾问的成员的专业性强、业务水平高，必须引入竞争机制，采取招投标的方式，选聘符合条件的法律顾问，提升法律顾问的服务水平。拟聘法律顾问的建议名单报本级政府审定，同意聘请的由本级政府与其签订聘用合同，向社会公示。

3、规范工作细则，予以刚性制度保障

我国山东、海南、浙江、深圳等地制定了法律顾问的工作规则。但这些规则大多只有十几条的内容，规定比较粗糙，并不能为政府法律顾问工作的开展提供具体的标准和依据。我们政府在制定法律顾问工作规则不应是应付形势所需，而是在于能够真正解决实际问题。笔者认为政府法律顾问的工作规则除了要规定法律顾问的组织结构、担任的条件、服务的范围、遴选的程序之外，还应该明确法律顾问发表法律意见的独立性和保障法律顾问的异议权，明确具体的工作程序和工作标准、工作权责和责任承担方式、纪律要求和监督管理以及工作业绩评价考核等内容。通过制度化促使政府法律顾问工作规范化、常态化。

4、设立专项经费，实行政府集中采购

要提高政府法律顾问服务的积极性和服务质量，落实经费便是当务之急。2010年吉林、上海等地在制定《政府采购目录》时，在服务类中就增设了“法律服务”项目，法律顾问的顾问费用数额较大时采取政府集中采购的方式支付。2014年4月，山东人民政府也将政府法律顾问费用列入了财政预算实行专款专用，并根据其提供的工作量计算费用。这些举措可资借鉴。要完善政府采购法律服务的规范化、制度化，就必须建立一套有效的机制，规范政府采购法律服务的价值评估、质量控制、绩效考核、监督管理等機制。

政府经济决策的法治路径探析 第12篇

一、困厄背景:政府经济决策的“半夜鸡叫”

福祸相倚，经济社会的发展进步势必伴随着社会治理问题的激增。源此，尤其在新公共管理经济的推动下，政府权力不断扩张，政府职能日益扩充。为保护公民福利、维护社会治理，政府往往通过大量行政立法干预和管制公民的经济生活。然而，我国政府部门的突袭式立法，其结果却差强人意、广为诟病。

(一)立法骤然颁行与市场非理性反应

2007年财政部调高证券交易印花税税率时，已首开“夜间公布、即日实施”的突袭立法之先河，此举对股票市场的冲击颇大。为遏制房价过快上涨、抑制投资投机性购房需求，2010年9月30日夜间，深圳市政府公布“限购令”，规定翌日起，实行限定居民家庭购房套数政策。此后，厦门、上海、宁波、福州、广州等地的政府部门纷纷效法:傍晚公布政令，次日旋即生效。此举令当地房地产商和购房者措手不及，数度引发夜间抢购潮、次日退房潮，乃至搅扰其他省市的房地产市场交易秩序。受此影响，汽车限购不仅采取突袭立法模式，还数次引发立法“闹剧”。继京穗沪三市之后，天津杭州两市也加入汽车限购的突袭立法序列，均于夜间七时公布政令，即日实施。与以往不同之处在于，津杭两市为保证限购令的实施效果，此前曾数度表示“正在研究”乃至“公开辟谣”，因而其限购令被媒体冠以“半夜鸡叫”。一时间，政府部门惯常运用突袭立法的手段介入市场经济活动，在保证法律效果的同时也影响了正常的市场交易秩序。

(二)热议立法缓冲期

依据我国目前的立法程序，无论法律法规、抑或行政规章，应自公布之日起30日后施行，但涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍规章施行的，可自公布之日起施行。面对上述行政立法骤然颁行，如何正确理解“公布后不立即施行将有碍规章施行”成为政府制定经济决策的前提条件，否则容易诱发市场错误理解和非理性反应，更易损害政府公信力，破坏依法行政，造成社会治理方式的机械套用[1]。因担忧市场主体的过激反应而骤然颁行立法，是政府公共治理能力的露怯和不自信。相反，在当今复杂的经济社会条件下，政府及其各部门在制定、公开和实施经济决策时，应当以社会整体利益为本位，善于平衡协调政府与市场间的关系及作用，保证行政立法的公众参与权，注重塑造政府公信力及保护市场主体的信赖利益，营造健康有序的经济环境。

二、市场经济下的政府公共管理与信用保障

政府公共管理的法术常变而大道不可废，大道在于政府的公共服务、公共利益与公共责任[2]。基于满足公共欲望的现实需要，拥有行政职权和公信力的政府部门天然地承载公共责任，成为公共利益的代表者和维护者，不断参与市场经济活动。

(一)市场经济不可或缺政府公信力

人类社会交易方式经历了实物交换、以货币为媒介的交换以及依靠信用完成交换三个发展阶段。在现代经济中，通过合同或契约设立的债权债务关系替代了货币资金而实现了商品的转移，因而信用经济成为市场经济的同义词。由于提供社会服务及社会管理的需要，政府凭借其公信力逐步介入市场经济活动。一方面，政府为更好地提供社会服务，直接与市场主体签订经济合同乃至发行债券，“将其意志体现到原本是私人自治的契约关系中去”[3]。经济合同获得了政府信用和财政的支持，得以稳固地履行内容，因而较少出现违约情况，有助于稳定市场秩序并实现产业政策。另一方面，为了社会利益和公共政策，政府运用多元政策工具增进社会治理，解决或消弭社会矛盾，维系正义和秩序。其典型例证便是限购令、限价令、召回令等经济管制。任何社会得以存在的起码条件是确立一些机制，不管它们是多么低级或简陋，以便做出权威性的社会决议来规定应该如何分配精神利益和物质利益[4]。因而，政府以其权威的公信力参预社会管理及经济活动，成为经济合同或经济管制政策的强有力保障。

(二)政府公共管理中市场主体的预期与配合

市场机制事实上无法单独地发挥全部经济作用，某些方面亟需政府的普遍指导和公共政策的引导、修正和补充[5]。政府有能力缓解和调整市场失灵之处，但其政策的影响力度和范围较大，往往牵一发而动全身。政府利用行政立法规范、干预乃至限制公民行为，势必影响正常的生产生活秩序，甚至扭曲人们的消费行为和产品价格。政府如不审慎抉择并考虑市场主体的反映，其强硬乃至蛮横的政策工具非但无法实现治理目标，反之还会诱发市场负面效用，引发市场波动或经济危机。津杭等地方政府以及证监会惯常运用突袭立法的后果便是例证，市场交易量犹如过山车般大幅涨跌，消费者合法权益的损失却无人问津。可见，政府治理与市场机制相互依存并相互作用，市场机制与政府宏观调控的耦合是任何现代市场经济社会的一般要求[6]。

(三)政府与市场的信赖利益保护

国家的权力属于人民，人民让渡权利于政府，依赖其集中且有效地加强社会治理。政府常以公共利益为导向处理公共事务，形成社会生活，进而实现国家目的。这种人民对政府的依赖关系上升为道德的信任和法律的契约，“根植于法治国原则的法定性要求，继而衍生法不溯及既往、行政机关承诺保证效力等原则”[7]。相互信任依赖表明双方之间存有某种联系和利害关系，己方利益除了自身行为还需依靠对方方能实现。市场经济推崇信用即是信赖之体现。市场机制与政府宏观调控的结合，始终是一种动态的耦合过程。二者并驾齐驱，形成上和方向上具有延续性，目标上具有共同性，状态上具有均衡性。因而，为更好地维护经济社会的均衡和谐状态，政府与市场应相互关切并保障各自及对方的信赖利益。政府有权立法执法、干预管制市场，市场主体有义务信任政府决策、遵守法规服从管理;同时，政府应当限权控权、践行承诺，虽遇情势变更急需作为或不作为，但应保证对市场主体期待利益的损害最小化。

三、政府经济决策中的平衡协调和责权利效

突袭立法事件频发并非我国立法技术的不成熟或立法程序的不完备，其症结在于政府职能的转变以及公共行政的理念重构。政府理念原则的革新需借鉴和吸收经济法的平衡理念与责任意识，如此有助于协调多方利益达至共赢、限定裁量权力达至合理，最终指导行政立法的制定与实施。

(一)平衡协调理念对政府经济决策的统领

政府制定公共政策的出发点和归宿在于政府机制能够实现社会资源配置的最大化效应。然而，公共政策的制定是一个复杂的立法过程，期间涉及利益部门对公共政策的影响、行政机关的本位思想和官僚制度、政治家的偏好因素以及各方信息的掌控程度。决策博弈的结果便是公共政策并不一定能够真实反映社会公共的利益，直接导致公共政策的低质低效、政府部门的权力寻租以及政策执行的无效率。政府的失灵状态显然会影响市场对政府的信任，有损政府的公信力形象。因而，以信用为核心的市场经济中，政府有必要考虑、关注和重视市场主体(经营者和消费者)的相关利益，与社会公共利益、部门利益相协调，寻求最优的治理模式。

故而暂且不论及限购令、限牌令等经济决策的合法性或正当性，政府部门在颁行经济决策时，除特殊紧急情况外，应当考虑市场主体的反映、对相关主体权利义务关系的直接影响等因素，从程序上给予行政相对人一定的调整期限。一旦政府罔顾市场主体的合法利益急切实施新政，“当机立断”式干预市场机制，即便科学正确、合法合理的经济政策也会扭曲市场秩序，招致负面影响。封闭的政府行为模式可以保证政策和政策执行的高度可控性，但却潜藏着不可回避的危机[8]。2007年5月29日深夜，经国务院批准，财政部决定从2007年5月30日起，调整证券(股票)交易印花税税率，由1‰调整为3‰。若从长期来看，此举有利于遏制股市的非理性增长，防止股市的虚假繁荣，无疑是一项有利于股市健康发展的正确的政府经济决策。但经济决策如此“半夜鸡叫”，令市场主体倍感措手不及，未能正确理解决策用意，导致股市呈现逆向选择状态，结果股市出现罕见的连续暴跌5天，沪市从4 334点跌至最低点3 404点，市值蒸发1.2万亿元，投资者损失惨重。由此可见，用意正确、制度科学的经济决策由于未考虑市场主体的利益或过度担忧市场主体的反映而急于实施，被市场误解为洪水猛兽，立法的预期效果与实际效果大相径庭。

法律的目的是平衡个人利益与社会利益，实现利己主义与利他主义的结合，从而建立起个人与社会的伙伴关系[9]。经济法以兼容并蓄的精神，消弭个体追求私利益所生流弊，促进社会在竞争的基础上团结合作，以组织协调、平衡发展、公有精神的追求为己任[10]。可见，经济法突破了传统行政法的公权本位或民法的私权本位，突破了大政府和小政府的旧式思维，强调政府在制定经济政策时，以公共利益为本位强化社会治理模式，但不得忽视市场主体利益，即“以公为主、公私兼顾”，共同促进社会整体利益的健康发展。值得强调的是，平衡协调理念并非属于明确的法律规则，并且在多数情形下尚未直接具体地调整政府与市场的利益或直接适用于经济执法。平衡协调作为政府进行经济管理、经济执法所遵循的基本理念，尤其在制定经济政策时，应以社会整体利益为本位，权衡利弊且注重协调，开诚布公地听取专业性建议和社会意见。

(二)责权利效原则对政府经济决策的规范

凡法律上的角色和权义设置，最终都应落实为责任的承担和对违反义务行为的追究[3]。政府的行政权力源于民主代议机关的法律授权，自然承担社会管理的法定职责。倘若政府责任无法通过制度化的程序予以追究，政府部门及领导决策者对违法违规行为承担或然性或侥幸地逃避法律否定性评价，势必导致政府的责任制的落空，容易导致其行政权力、部门利益无限制地扩张。最终，政府经济决策呈现低效化，市场秩序起伏不定，各方利益遭受戕害。相反，责任制的推崇和落实，更有利于社会整体利益的健康发展，更有助于政府宏观调控与市场机制的耦合作用。正如印度作家普列姆昌德的诗意所描绘:责任感常常会纠正人的狭隘性，当我们徘徊于迷途的时候，它会成为可靠的向导。

当前，中国政府最为匮乏并正在努力的制度便是责任制，尤其是经济责任制。政府的经济管制、行政干预等宏观调控措施对市场机制影响深远，会直接改变市场主体的预期利益。因而，政府一旦出现经济决策失误，市场主体怨声载道，却未见任何决策者承担相应责任或赔偿损失，政府公信力不免受损，亦为其日后的经济决策的实施添置阻碍。上至财政部和证监会，下至津杭地方政府，频繁运用突袭式立法作用于市场、失信于市场，即便出现严重后果亦无人担责。比如证监会已有声音曾多次表示IPO发布不会很快启动，却突然于2014年4月24日夜间发布37家拟上市企业预披露名单。没有新股的股市缺乏生机，新股上市本是向资本市场注入新鲜血液的利好消息，然而由于夜间公布消息，原本已摆脱颓势的股市，再次陷入了震荡。面对投资者之“证监会偏好提前发布利好消息，夜间发布利空消息”的质疑和维权期望，尚无任何回应和担责。长此以往，政府反复成为辟谣和更正的声明者，其与市场间的信赖利益均衡出现裂痕。最终，无责任约束的经济决策似乎对市场机制已丧失调控能力。

经济法突出强调的责任的重要性，更器重积极意义上的责任，即尽责的责任，但也不忽视责任的追究，由此衍生出经济法责权利效相统一的总原则[11]。如果政府在享受权力和获得利益的同时仍坚持责任当先，更好地尽职尽责，那么社会效益必然得到提升，经济社会的发展将更加健康有序。政府日常的经济决策需要经历较长的调研、论证、听证和决议程序，形成利益均衡、民主科学的治理范式，属于典型的尽责过程。相较之，限购令等紧急经济决策的形成程序残缺不全，仅为政府部门一方利益之所想，并未倾听更未采纳社会意见，侵害了公民的知情权、听证权和申辩权。因而，“义务未尽、责任不担”的突袭立法更容易损害市场主体的信赖利益，唯有在制定法律规则时注重责权利效相统一，方能有助于政府公信力的重塑与再造。

四、政府决策颁行程序的经济法保障

针对社会热点案例的法学研究无法回避休谟诘问，即如何从经历到的过去、特殊、局部，推论到没有经历到的未来、一般、整体。部分政府决策的突袭立法已明显损害市场主体的信赖利益，需经济法的理念与制度加以一般性调整，为未来的政府决策提供体系性的法律支撑。

(一)真正转变政府理念

一旦真正转变执政理念，遵循法治思维，政府在面对纷繁复杂的各方利益和管理任务时，便能牢记使命、尽职尽责，始终在法律授权范围内行使权力。不过政府经济决策仅符合法律规定还远不足矣，尚需其他理念和原则相辅。马克斯·韦伯将服从的动机分为“合法型统治”、“传统型统治”和“魅力型政府”三种类型，其合法性基础依次为理性、经验和情感[12]。可见，合法律性仅是合法性的一方面，合理性和人本性亦是法治的重要组成部分。现代法治思维所奉行的合法性标准，既立足于现行法律规范，又超越了现行法律规范。

经济活动纷繁复杂且瞬息万变，导致立法建设往往滞后于经济的发展与创新，实践中常代之以程序简便的行政立法。政府在实行经济管制或公权介入时，经常遭遇法无明文规定的尴尬状态，无法单纯依靠上位法制定实施细则，是故必须有所创制。此时，政府除却传统的法治思维，还需注重利益之均衡、责任之落实。经济法的理念为经济社会化条件下的实质公平正义，其核心内容是社会整体经济利益的实现，表现为经济法是公私交融、社会本位法，是平衡协调、综合调整法[3]。其要求凡涉及经济社会发展和人民群众切身利益的政府经济决策，均应采取平衡协调的手段，组织立法评估、公开听取专家建议和社会意见，注重经济运行的政府介入方式及其平稳过渡;同时对违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的，要按照“谁决策、谁负责”的原则严格追究责任。当政府秉承法治思维、平衡协调、责权利效的多元化现代理念后，限牌限购令的突袭立法风波或许将不再上演，取而代之的是政府与市场的良性互动、经济秩序的平稳发展。

(二)程序制度化:民主听证与颁行间隔

政府有时可以改善市场结果并不意味着它总能这样，公共政策并不是天使制定的，而是由极不完善的政治程序制定的[13]。因而，有必要保障市场主体的知情权和参与权，均衡政府与市场间的信息，准确判断政府决策的正确与否、是否促进效率和平等，避免政府失灵的外部性。

1．决策基础:民主听证的必要性

没有市场失灵，政府监管机构不能介入;出现市场失灵，也不是必然要介入。只有在政府监管机构能够解决市场失灵问题，而且监管所获得的效益能够证明为其所花费的成本是适当的情况下，政府监管才是正当的[14]。效益与成本是否匹配，政府应否、如何介入市场，并非由政府单独判断，尚需在综合政府、市场、社会等各方利益诉求的情况下统筹决策。否则，出发动机良好却信息不全的政府决策很可能适得其反。民主听证制度，是政府机构获取信息的主要机制[15]，有助于避免政府“好心办坏事”。政府部门做出经济决策可能对当事人造成不利影响时，必须听取当事人的意见，不能片面认定事实，剥夺对方的申辩权利。

总而言之，政府公信力的塑造和市场主体信赖利益的保护毋庸置疑。对于权力者来说，让权利者了解与其权力行使有关的资讯无疑是一种制约力量[16]。一般情况下，政府制定经济决策应听取专家意见和社会反馈，并作为决策的必要参考依据。换言之，凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大经济政策、重大投资项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性的听证安排，同时将听证结果作为决策的重要依据，未经民主听证的，一律不得作出决策。PX投资项目便是一个典型案例，其中公共利益与个别利益、长远利益与短期利益的纠葛，格外明显[17]。一方面，PX投资项目属于石油炼化产业，能够整体大幅带动中下游相关产业的经济增长;但另一方面，由于急于上马PX投资项目，厦门市政府没有进行民主听证环节，既未向公众、企业公布环评报告，亦未听取社会意见。其结果便是“散步”游行、集体上访和政府紧急叫停。究其原因，主要是政府没有开展民主听证安排，有效协调各方利益，导致PX投资项目被妖魔化，政府公信力受损，项目先期开发成本无人担责。事实上，国务院2010年发布的《关于加强法治政府建设的意见》第九条对此早有明确规定，“制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，要公开征求意见，由法制机构进行合法性审查，并经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定;未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的，不得发布施行。”虽然该规定不是强制性规定，仅为行政指导意见，并无法律约束力，但政府经济决策的制定应当以民主听证为前提，公开征求意见。限购限牌令亦是如此，即便经过调研论证具有科学性和合理性，但因直接涉及当地民众的切身利益，应当进行民主听证的法定程序，保护市场主体的信赖利益，稳固正常的市场交易秩序。

2．一般规则:公布与生效的间隔

自然公正观念或正当程序观念要求在作出重大决定之前，履行告知义务和听证义务，反过来讲，就是给予知情权和申辩权[18]。民主听证应为立法程序的必要环节，同时还应当考虑市场主体的信赖利益保护。一般来说，如非紧急事项以及必须立即执行的行政立法，在公布和生效之间应当留有适当的间隔时间，以便人们为遵守和适应新的法律关系做好准备[19]。

综观各国行政立法程序的规定，一般为了保障社会公众和利害关系人对法规的知情权，维护行政相对人的信赖利益，大致原则上规定行政立法公布后经过一定期间生效;少数情况不受间隔期间的限制，可以在公布后立即生效。比如英国于2000年颁布《实施准备期指引》，用以规范政府决策的时间安排，减轻企业负担[20]。其中第2条规定，“对于可能影响企业的新立法，应当在该新立法生效前至少12个星期发布关于该立法的指引”。美国《联邦行政程序法》第553条“规章制定”第四款规定，“实体性规章必须在其生效之日前至少30天，按规定公布或发出通知”[21]。日本《地方自治法》第16条规定，地方公共团体制定的条例从公布之日算起10日后开始施行[22]。显而易见，由于发达国家推崇程序正义、保护民众信赖利益，凡涉及或可能影响公众乃至企业实体性权利的行政立法，一般均要求公布时间与生效时间存留一定缓冲期，为公众(企业)更好地理解、运用新立法发布指引和指南，最大限度地减轻政府决策的负担和成本。

3．特殊情况:公布与生效的同一

信赖保护主要适用于法律状态变更之际[23]。一般情况下，行政立法在公布和生效之间依法留有适当的间隔时间，而一旦由于特殊情况必须公布后立即生效的，则会迅速改变市场主体的法律状态和法律预期。因此，特殊情况下的政府决策更应当注重保护信赖利益。

目前，我国立法程序规定，“涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍规章施行的，可自公布之日起施行”，即采取列举加兜底的混合立法模式。相比之下，发达国家有关行政立法的规范更为清晰和具体，便于政府实际操作、公众监督和合法性审查。美国《联邦行政程序法》第553条“规章制定”第四款第二项规定下列事项不受公布生效间隔期的限制:(1)批准或承认对某种限制的取消或免除的实体性规章;(2)解释性法规和政策声明;(3)机关有正当理由作出另外的规定，且该理由应附于规章中[21]。英国《实施准备期指引》第4条和第5条规定，在下述情况下，采用12周的准备期是不切实际的或没有必要:(1)欧盟或其他国际组织已对具体时间作出规定;(2)卫生、出口制裁等为了处理紧急情况的立法;(3)受到预算或年度财政计划约束的立法;(4)对企业没有负面影响的许可性立法;(5)快速生效有利于公共利益的实现，但应由部长说明理由并解释采取何种措施尽量减少对企业的影响[20]。由此可见，发达国家对行政立法的法律管制较为严格，大致遵循当事人有利和说明理由两项基本原则而采用列举立法的模式，严格限制政府部门骤然颁行立法损害社会公众的信赖利益。因此，为了避免政府决策频繁“半夜鸡叫”、肆意践踏市场主体的信赖利益，我国立法程序应当有所改进。一方面，应明确列举公布后立即实施的适用情况，包括国家秘密、国家安全、汇率管制、货币政策、外贸制裁等具体事项;另一方面，在立法中明确政府决策的责任制，政府应当向社会说明决策公布后立即生效的理由。

五、结论

市场经济即信用经济、法治经济。政府虽为公共管理之目的有权介入、干预乃至管制社会经济活动，但应当注重政府公信力的塑造，市场主体信赖利益的维护。开诚布公、建言献策，不失为平衡各方利益、稳定交易安全的良策。在日益强调处理好政府和市场间关系的时代，政府如何行使权力成为焦点。故而政府制定经济决策时，应当关切政府与市场的利益均衡点，明晰责任制度，践行民主听证程序，给予市场一定的立法缓冲期限。如此，不仅短期内可避免立法骤然颁行的负面影响，长期内还将为政府与市场的良性互动奠定基石。

摘要：当今时代虽日益倡导转变政府职能,但津杭两市汽车限牌令的骤然颁行却揭示了如何正确处理政府与市场间关系的现实难题。政府经济决策时应注意维护公信力及其对市场调控能力的重要作用,铭记社会主义市场经济以信用为核心,市场主体的立法参与权和信赖利益应当受到保护。平衡各方利益、器重责权利效、践行民主听证、留存颁行间隔,无疑有利于更好发挥政府作用,促进市场健康发展。