农村集体土地征用引发社会冲突初探

农村集体土地征用引发社会冲突初探（精选5篇）

农村集体土地征用引发社会冲突初探 第1篇

农村集体土地征用引发社会冲突初探

拜玉贤，臧俊梅*

（华南理工大学 公共管理学院，广东 广州 510640）

摘要：农村集体土地征用引发社会冲突已成为构建和谐社会的重要隐患.文章分析了目前集体农地征用过程中存在的土地征用范围，征用补偿和征用程序以及征用方式方面存在的矛盾与冲突，探讨了征地引发社会冲突的原因，最后提出解决现实问题的建议.关键词：土地征用 征地冲突对策

中图分类号：K825.19文献标识码: A

An exploration of social conflicts triggered in the rural land expropriation

process

Bai Yu-xian, Zang Jun-mei*

（School of Public Administration, South China University of Technology, Guangzhou 510640, China）

Abstract: Rural collective land requisition triggeres social conflicts and it has become the important hidden trouble to construct the harmonious society.This paper analyzes the present existing contradictions and conflicts in the process of land expropriation, including the scope of land requisition, requisition procedures and ways of requisition, then discusses the reasons that land requisition caused the social conflicts.Finally we put forward suggestions to solve practical problems.Key words:Land expropriation;conflicts;countermeasures

国民经济的快速发展进一步推动了我国的工业化、城市化进程，大量的农村集体土地被征用，因此大量土地纠纷激增.征地引发的问题已成为构建和谐社会的重要隐患，如果不能妥善解决，就有可能成为经济社会发展的制约因素.1农地征用的三种主要情况

1.1开发区征地

开发区设置引致农村集体土地征用是一个普遍现象，一次性拆迁量大，突击拆迁是其突出特点.位于广东省湛江市的广州产业转移工业园，规划征地达38.18平方公里，从2008年8月至2009年10月已征土地面积29.25平方公里，在短短一年的时间里完成了整个征地任务的76.6%.1.2重点设施建设

在交通、水利等国家重点设施建设，重大项目等建设中，大量农村集体土地上的房屋、企业因土地征收而拆迁.例如广珠轻轨交通建设项目，仅在中山市境内涉及有征地拆迁任务的镇区12个，涉及征地面积4000多亩，需要拆迁的民居住宅近500户，需要搬迁的厂房近70家，总拆迁面积达57.8万平方米.1.3城乡结合部及其“城中村”改造

这是目前各省（市、区）征拆规模大，解决难度较高的一种形式.如广东省佛山市从2007年到2010年 2月底，共启动“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造项目730个，项目占地约3万亩.其中仅2009年一年，全市就启动“三旧”改造土地面积1.2万亩.土地征用中的主要冲突

土地征用作为满足国家或地方和建设的用地需求，获取其他土地所有者土地权利的一种

方式，其本身是无可厚非的.但在实际中土地征用被误用或被滥用，并引发各地农村群体性

事件及暴力维权等问题时有发生，并有愈演愈烈之势.2008年11月26日广东省廉江政府动

用武警强征土地，耕地未征先填，引发冲突的事件就是一个典型.在有的地方政府以石击卵的残酷压制下，这样的情势多维持一天，就意味着巨大的社会冲突与社会代价.2.1土地征用权利滥用

我国《宪法》第十条和《土地管理法》第二条“国家为了公共利益的需要，可以依照法

律规定对土地实行征用”，但对“公共利益”没有清晰的法律界定.目前土地征用制度对“公

益“的界定仍然沿袭计划经济时代的传统，即以“政府利益”或“国家利益”来代表“公

共利益“，然而公共利益不能简单地等同于国家利益或政府利益.一些基层政府在土地征用

过程中，对“公共利益”自由扩展，钻法律法规的漏洞，利用不同用地之间存在的巨大差价，通过强制命令压低征收价，先得计划手段之便，再在市场上进行拍卖，又得市场手段之利，从中赚取巨大利益，从而造成实践中征地范围过宽，滥用征用权的事实.最新的例子发生在黑龙江东宁县，这个总共七八万人的县城，拆迁人口竟然超过3万，其背后隐藏的是巨大的利益.东宁县从土地征用所得来的利益是实实在在的真金白银——全县连续三年土地出让金

超过5000万元[1].2.2土地征用程序不规范

我国土地征用程序包括征地审批、征地公告，听证和复议等法定程序，但实践中征用往

往不规范.在土地审批上，个别政府往往采用越权审批，先征后批，少批多占等违法征地手

段.征地报批前，相关部门不履行法定的告知义务，绝大多数农民对征地方案中与征地相关的信息一无所知.在土地征用中，听证程序执行不规范的现象也在加速加码.2004年2月11日，国土资源

部正式颁布《国土资源听证规定》，在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农

村集体经济组织和农民，对拟征地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利，使农民能够参

与征地谈判，维护其合法权益.然而此规定缺乏农民实际参与听证的秩序保障，“听取意见“在地方更是流于形式，实际上农民丧失了与土地征用方平等对话的权利，处于失语的状态.重

庆市合川区草街航电枢纽工程，总共涉及到18个镇213个村1072社，然而土地征用过程中

无听证程序，广大农民群众完全处于暗哑失语的境地.2.3土地征用补偿过低

土地价格是一定年数的地租总额.按照马克思的地租地价理论，土地价格实质上是一种

权利价格，是出卖土地的索取（地租）权的价格.目前我国土地证用制度中征地补偿范围包

括四项内容：土地补偿费，安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费.前两项的补偿标准

分别为该耕地被征用前三年平均产值的6-10倍，4-6倍（总和不得超过土地被征用前三年平

均产值的30倍）.被征土地上的附着物和青苗的补偿费用，由省、自治区、直辖市规定，各

地补偿标准差异较大[2].征地补偿费与土地批租市场上出让价格相比，法定的补偿普遍偏低.例如河南省安阳市征用农地建廉租房，给农民的补偿款为每亩6.8万元，与市场价每亩20

万元相差甚远.征地冲突的核心是利益分配问题.遵循地价收益还原法原理，可以认为征地补偿费用（土

地补偿费和安置补助费）反映了土地的收益价格，是土地价格水平的一种表现形式，但是，由于被征土地多将发生用途改变，存在巨大的再开发增值潜力，遵循地价确定的预期收益原

则，可以判断征地补偿费只考虑了现实收益，而忽略了未来的预期收益，既没有考虑待开发

农地价格的增值部分，加之农民对征地补偿没有讨价还价的机会和权利，农民基本上难以得

到潜在的、巨大的土地增值利益[3].土地是农民赖以生存的根本，种养业就是其职业，农业收入是家庭收入主要来源，土地

对农民而言具有生产资料和社会保障的双重功能.土地被征用，他们失去了以土地为基础的种植、养殖业的就业机会和经济收入，失去了长远的保障，许多失地农民只能靠征地款来维

持生计，处于“坐吃山空”的境地.失地农民所承受的直接和间接双重经济成本损失远远超

过了得到的补偿，尚不足以保持原有生活水平.随着国家一系列惠农政策实施以来，不仅农

业税费大大减轻，种地农民还可拿到良种田和水稻田两种补贴，种地带来的显著利润致使非

失地农民获得的实惠要高于失地农民，而这些农民收益的间接损失并没有纳入补偿的范围.2.4土地征收方式粗暴，对违法征地行为追究不力

征地过程中国家和地方政府、村集体和农民在博弈中力量失衡状态是造成目前违法征地

屡屡发生的原因.我国《宪法》、《土地管理法》等重要法律法规都规定农村土地为农民集体

所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理，可以看出农村土地集体所有权主体虚位，[4]农民并不是真正的土地权利所有者.这使得地方政府征地过程简易化，个别地方采取简单粗

暴的方式，动辄动用警力，如遇被征地对象有不配合的行为，就采取暴力手段.江苏邳州连

续数年经济增速居苏北之冠，去年跻身全国百强县(市).调查显示，这个百强县的背后，是大

量耕被违规占用的现实，暴力征地几乎贯穿了邳州经济增速的全过程——断电、打骂、将人

强行拖走、威胁“沉湖”、引水淹地„„一个个村庄被“铲平”[5].尽管《刑法》中对非法征用占用土地罪有明确规定，而在实际操作中，地方政府不仅没

有因为其违法行为承担责任，而且大量违规圈占的土地通过补办手续被合法化，进一步助长

了一些地方政府和官员违法征地的行为.今年5月4日，国土资源部公布了广东省纪检监察

机关对清远市清新县违法用地案的处理，但是涉案官员事后东山再起，因为这些官员都被认

定为为了地方发展而“因公违法”，而免于追究法律责任.3征地引发冲突的原因

3.1土地维权困难

土地被征用的农民权益受到侵害时，由于维权成本高，难度大，再加上他们处于相对弱

势地位，能力有限，上访和打官司的时间和金钱成本高，很多人会被迫放弃这些合法的维权

方式，他们往往忍气吞声，但是长久的愤懑积累到一定的程度，迫不得已，他们会本能地采

取激烈的维权方式，个别人甚至采取自焚的极端方式.3.2土地纠纷解决途径少，诉求渠道不畅

农村土地征用过程中，被征地农民对补偿标准有异议的，依法由批准征地的人民政府裁

决.但部分省市规定，个人的补偿安置争议由市（州）、县（市、区）人民政府进行协调、调

查、处理.最高法院规定由强制拆迁引起的法律纠纷，人民法院不予受理[6].这样批准征地的地方政府即是征地的执行机关，又是土地纠纷解决的管理机关，这种“运动员”兼“裁判员”的双重身份，使得政府在征地过程中成了“主导者”，被征地农民的诉求渠道不畅.3.3农民暴力维权的思想根源

在我国广大农村，群众中还普遍存在着一种错误的“闹访”思想.一旦认为蒙受冤屈，利

益受损，无法心平气和迅速解决的问题，想当然的认为“大闹大解决，小闹小解决，不闹不

解决”[7]，喜欢采取堵路，冲击政府办公室的方式表达不满，甚至实施武斗.在法不责众的心

理驱使下，农民认为上访闹事情有可原，只要大家一条心，政府不能对他们怎么样.解决征地引发社会冲突的对策建议

4.1科学界定“公共利益”定义

由于公共利益的抽象性，不确定性，以及动态性.很容易导致“公共利益”范围的任意

扩大，为了保护农民的合法权益，只有科学界定“公共利益”概念，才能规范征地范围，限

制征地权.属于公益范围的建设必须满足以下条件：第一，公共利益所涉及的受益主体应当

是不特定的多数人；第二，公共利益的义务主体是国家，具体的义务主体是各级人民政府；

第三，公共利益的目的应当是非营利性；第四，公共利益的效益不能用金钱来衡量；第五，公共利益的投资最终由国库承担.4.2建立公开、公正的征地程序，完善征收补偿程序

在征收农村集体土地的过程中应加大农民的话语权，对政府拟征收的土地，农民应享有

知情权，政府应该事先告知拟征用土地的范围、用途等情况.在我国的征收补偿实践中,往往

由政府土地管理部门和村委会举行谈判,以决定征收补偿的有关问题,农户往往被排除在谈

判主体之外,这不利于对农户利益的保护.解决这一问题的办法之一,是让农户选派代表参加

谈判, 以维护他们的自身利益[8].进一步完善我国农村土地征收补偿程序,除了规定补偿通知和公告、补偿登记并听取意

见、审查或调查、协商并签订补偿协议、补偿争议的行政处理外,也可尝试规定先予补偿程

序，然后才能进行征地,以防止拖欠补偿费用纠纷的产生

4.3、建立征地补偿标准动态调整机制，创新土地征收补偿方式

我国在征地补偿标准实践方面已经进行了积极的探索，一是以综合年产值确定补偿标

准，二是以区片综合地价确定补偿标准，但是距离合理的补偿标准仍存在较大差距.国土部

日前发出《关于进一步做好征地管理工作的通知》，通知中称，建立征地补偿标准动态调整

机制，各地每2至3年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平.对于没有及时调

整的地方，国土部将不予通过用地审查.应支付给被征地农民的补偿安置费，要直接支付给

农民个人，防止和及时纠正截留、挪用问题.我国现行的法律法规规定征地补偿方式为货币补偿和安置补偿两种，只在国土资源部

《关于加强征地管理工作的通知》这一部门规章中规定了预留地和土地使用权入股补偿的方

式，其中安置补偿的法律界定模糊，在实践中难以操作.目前各地已经形成了多种补偿安置

方式，发展货币补偿安置、社会保险安置以及相应的复合安置已经成为我国征地补偿安置方

式改革的必然趋势.各地应根据自身区域特征，积极探索适合本地区的补偿安置方式，还需

对一些缺乏法律支持的安置方式加大立法力度，通过地方实践自下而上地推动我国征地补偿

方式的逐步完善.4.4完善土地市场

建立和完善土地市场，首先要重新界定现有的土地征用的含义及其适用范围.对于公共

目的和非营利目的的土地需求，政府或国家可以采取强制性的土地征用方式获取农民集体的土地，并给予征地费用的补偿.对于非公共目的和营利性的土地需求，土地使用者可以采用

征购的方式获取农民集体的土地，并给予市场价的补偿；而农民集体也有权利决定是否让出

土地，并根据市场行情讨价还价.其次打破国家一家垄断土地市场的局面，允许集体土地直

接上市，为失地农民创造长久的收益机制.现行的制度是土地一级市场被国家垄断，农地转

为非农地都必须转变为国有土地.不打破这一条，保障农民土地财产权就破不了题.应尽快修

改《土地管理法》，允许农村集体建设用地合法进入市场，实现城镇国有土地和农村集体建

设用地“同地、同价、同权”，坚持规划控制和用途管制，确保农民的土地权益和长远生计，在法律和政策上进一步规范[9].4.5积极探索化解矛盾的方法和措施

要彻底改变过去以”拆”为主的土地征用模式,因为这种模式不但成为各地政府、开发商的习惯,更由于沾染了暴力、血腥味而让公众产生厌恶甚至恐惧.国土部日前发出《关于进一

步做好征地管理工作的通知》中称，对被征地农民提出的合理要求必须妥善予以解决，不得

强行实施征地.新的条例意味着征收和拆迁制度将发生彻底改变，努力实现“无公共利益则

无征收，无合理补偿则无征收，无征收和补偿则无拆迁，无法院裁决则无强制拆迁.”

推行征地的行政管理、事物经办、纠纷仲裁相分离的新型体制，疏通农民土地维权的合法渠道.一是要建立、健全调解仲裁网络机构,充分发挥调解和仲裁的作用，对各类土地纠纷

要坚持公正、公平的原则,引导当事人在互谅互让、诚实信用的基础上协商解决,及时细心妥

善地处理好各类土地纠纷.二是要加大对广大农民群众的普法教育,，尽可能的避免农民群众

直接采用非和平的暴力行为来维护自己的权益.总之，我国在土地征用过程中存在着很多的问题，并且随着城市化进程的推进，还会出

现新的问题，要想妥善解决好这些问题并非易事，在实践中积极探索新的解决途径需要一个

过程，政府在征地过程中的行为应该加以规范并且受到社会的有效监督，尽可能减少因征地

引发的社会冲突.参考文献(Reference）:

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农村集体土地征用引发社会冲突初探 第2篇

来源： 作者： 日期：2009-10-22

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一、在农村土地征用过程中存在的问题

我国土地的所有形式就是两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。就是这看似简单的所有权的转移，实践中却存在着大量的问题。

(一)“公共利益”概念的界定模糊

《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。但对于“公共利益”的解释模糊不清，大多数学者认为，公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益。但同时要排除的二种错误倾向：一是公共利益必须是与全体人员都直接相关的，不与全体人员直接有关，就不应允许征地;二是以“不特定多数人”为幌子，将商业目的用地纳入征用范围。实际上，近两年来“大学城”、“高尔夫”等一些大型征地项目风起云涌，带有营利色彩的基础设施、教育和医疗等公共事业项目也越来越多。

(二)对非法占地行为的处罚力度过轻

目前已查处的大量违法批地占地案件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。今年以来，全国已发现违法占用土地案件4.69万件，结案2.78万件。然而，只有193人受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任，受处罚率仅为千分之几。既破坏了司法的权威性，也没有使违法者受到震慑。

(三)征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障

浙江省一项调查表明：如果征地成本为100，被征土地收益分配格局大致是-地方政府占二至三成，企业占四至五成，村级组织近三成，农民仅占5% 至10%

.据经济观察报报道，距湖南省会长沙市仅8公里的长沙县星沙镇，是长沙市经济开发区(国家级)所在地，“《财富》世界500强”企业中有5家落户在此。“ 湖南经济看长沙，长沙经济看星沙”，这是湖南省当地现在流行的一种说法。长沙县政府在1992年至2002年期间采取“化整为零”的方式违规征用1个乡7 个村约84个组的17278.675亩土地(其中5152.693亩为一类稻田)，并故意混淆土地补偿费和安置补助费的区别，至今拖欠1633户6244 名农民土地征用补偿费约1.4亿元，导致当地农民陷入失地又失业的境地，生活极度困难。

在对农村土地进行征用后，政府通常给予四种补偿费：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。国家在对农村土地征用后，受偿的主体主要是集体经济组织，而个人承包经营农户不能作为受偿的主体，只能在集体经济组织中受偿，失地农民不仅丧失了土地承包经营权，而且丧失了集体经济组织成员的身份，成了多余的劳动力。加之没有配套措施安排其生产和生活，由此引发纠纷和争端就不可避免了。

二、农村土地征用过程中导致上述问题的成因

在土地征用过程中出现上述问题的原因是多样的，主要有以下几方面的原因：

(一)为局部利益故意模糊“公共利益”的概念

我们并不否认为了公共设施和公益事业建设需要牺牲部分人或集体的利益，但不得不对征用中“公共利益”的界定、征地适用的范围、征地的程序和损失补偿产生了质疑。国家征用权的滥用和土地所有权的强制转移，产生了明显的不公平：政府以低补偿从农民手中征用土地，又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商。把这一行为认定为了“公共利益”，显然是没有说服力的。该行为使农民的私权利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也远远不及农民对自己土地的利用率。

(二)农村土地征用权的滥用

农村土地的征用主要针对农村集体所有土地，其中也涵盖了一部分农民个人承包经营的集体土地。对农村土地的征用也主要涉及农村集体经济组织的利益和农民个人的利益。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征用农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单方解除土地承包经营合同，强行征用农民承包的土地。当农村土地被肆意的征用，社会上便出现了一种新的群体-“失地农民”，他们丧失了赖以生存的土地，又得不到相应的补偿，寻求不到新的生存出口，于是，他们不断地上访、告状，成为了社会不稳定因素。

(三)征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重

《土地管理法》第四十五条第三款规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批;经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在我国农村土地征用过程中最大的问题是不按审批程序进行。

我国的广大农村中，县、乡、镇政府对农村土地享有着绝对的权力，农村土地的所有权属于村集体所有，但县、乡、镇政府部门却是所有者主体的代表，同时又是征用土地的使用者和管理者。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，由于在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。由于农村土地征用费低，很多土地在被征用后由于种种原因被闲置，造成了大量土地资源的浪费，致使农村土地流失严重.(四)土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因

首先，行政补偿法律体系不健全。我国宪法规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，但未规定应给予响应的补偿。与宪法此规定相配套的法律规范对于补偿制度的规定也不完备。如《环境法》、《水法》、《草原法》中只有各种禁止性、限制性的规定，但却未规定应当给予何种补偿的规定。其次，补偿办法规定不合理、不科学，在实践中的可操作性较差。

《土地管理法》第47条规定：征用耕地的土地补偿费为征用前三年该地前三年的平均产值的六倍至十倍，对安置费的补偿规定为最高不超过十五倍，两者相加不超过三十倍。这样的规定能否合理体现被征用土地的实际价值令人怀疑。据权威部门统计，近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元。这其中又有多少真正补偿到了农民的手中呢?从《审计调查报告》所列数据中可以发现，长沙县政府此次征地总投入的费用为14596.34万元，拆迁征地面积13632.25亩，征地每亩平均只花费1.07万元，而在卖给投资商时即使以每亩8万元的最低价卖出，长沙县政府也可从中至少获利9.44亿元。

事实上，1995年以后，政府储备的土地卖出的价格要远远高于每亩8万元。一些了解事情经过的法律专家评价说：“长沙经济技术开发区实际成了长沙县政府谋求低成本发展和„以地生财‟的一条捷径。”

(五)欠缺合理的司法救济途径，土地纠纷不能得到很好的解决和处理

笔者曾看到过一起“自贡土地征用”案件：1997年自贡市政府成立了“自贡高新技术产业开发区管理委员会”(简称“管委会”)，并于1994年下发文件规定自贡市内划出19平方公里的土地，由市管委会实行“统一征地管理”。1998年7月，自贡市政府授权管委会对城市规划区内的居民房屋进行拆迁，但补偿标准却相当低，拆迁户不满遂于2000年4月5日以不满拆迁补偿安置为由向自贡市中院提起诉讼，法院认为该案属抽象具体行政行为，故判决不予受理。原告不服，上诉至四川省高级人民法院，但仍未获受理。2002年，被征地人联名向建设部申请行政复议，但却一直未获答复，2002年6月6日，被征地人向北京市第一中级人民法院以建设部行政不作为为由提起诉讼，建设部6月13日通知复议申请已受理，但此时却已经超过法定期限60天，6月19日，北京市一中院以建设部已经受理为由作出不予受理的决定，同年9月14日，北京市高院驳回上诉，维持一中院的不予受理决定。

通过该案我们不仅看到了农民对维护自己合法权益的执着，也看到了司法保障在农村土地征用问题上的无力。近几年，人民法院受理涉及农村土地征用的案件的数量呈递增的趋势，但在案件审理的过程中，法院常常受到来自于地方保护主义的压力，加之该类案件缺乏有力的法律依据，特别是农村土地纠纷的侵权责任尚未形成共识，能否适用司法救济的态度不甚明了，使得案件的审理困难重重，农民为了寻求救济的途径，不得不采取上访甚至围攻政府、闹事的非正常途径。

可见，如果想要很好地解决和处理纠纷，将司法审查引入农村土地征用纠纷之中，为农民寻求一种合理的司法救济途径，是迫切需要解决的问题。

三、对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策

直至今日，土地仍然是农民安身立命之所在。因此，必须完善农村土地征用过程中的每一个环节，纠正征地过程中存在的种种问题，才能使农村土地征用程序趋于合法化、正规化。

(一)严格界定“公共利益”范围，排除商业性征用，严格限定农村土地征用的范围

对公共利益的范围，我国现行法规采取的均是概括式规定，没有一个明确的界定。笔者认为，虽然在法律上对公共利益的界定并不是很明确，但是有两点应当明确：其一，应当排除为了商业性用地而征用农村土地;其二，应当尽量缩小征用农村土地的范围。我们将土地视为不动产，是不可再生的宝贵资源，因此，当土地与商业性相联系时，我们对土地的利用就不应当通过征用的手段得以实现。调整和实现商业用地应当由市场来实现，而不应该是国家运用的公权力，国家应当尽可能避免介入，而应依据市场公平交易的原则，由用地者与土地所有者直接进行交易。

当一方提出的条件足以维护另一方的利益，土地所有者愿意将自己的土地提供给国家用于商业性建设时，征地的目的就达到了。当然，国家应当尽量少征农村集体土地，尤其是农用地、耕地。只有进行合理规划，严格审批，才能有效地保障农村集体土地所有权和农民的土地使用权。

(二)完善农村土地征用程序，加强征地的民主性

笔者认为，农村土地征用事关农民的生存，完善农村土地征用程序，在原有的程序上还需要注意完善和增加几个步骤：其一应该加强对农村土地征用的审批程序。其二，应该增加农村土地征用的听证程序。在农村土地被征用时，农民往往是最后一个知道自己的土地被征用了。为了提高征用土地的透明度，防止在征用农村土地过程中的暗箱操作，应当增加听证程序以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权，提高征地的透明度。其三，加强农村土地征用的民主性。

虽然土地的所有者或使用者无权决定土地被征用的用途，但对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，却有权进行参与，发表自己的意见，如果是少数农民的土地被征用，那么更有必要让失去土地的农民参与决策，如此才能更好的监督征地使用单位对土地使用情况，如果被征土地被闲置，农民当然地有权申请恢复土地的耕种，如此不仅达到了提高被征土地的利用率，还更有利于保护国家有限的土地资源。

(三)完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民

农村土地征用补偿如何完善是学者们一直关注的问题，《土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，计算时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数时是达不成共识的。

因此，笔者认为解决这些问题应该从几个方面着手：第一，补偿标准。现在是市场经济的时代，只有以土地的市场价格来确定补偿的标准才较为合理，让土地所有人或使用人切实了解土地征用，参与讨价还价，如此才能满足、保障土地所有人和土地使用人的合法权益，支持土地的征用。第二，合理的给予安置。应该在给予金钱补偿的同时，对他们今后的生活给予安置。如给予换地补偿的安置，就是在征用了这块土地后用另一块适宜耕种的土地进行补偿。有学者还提出“债券或股权补偿”，笔者同意这样的补偿方法，因为这种补偿的方式收益稳定，综合效益周期长，能为失地农民日后的生活提供保证，另外，笔者认为还可以将一部分补偿拿出为失地农民办理保险，这也是维护他们合法利益可行的途径之一。第三，扩大补偿的范围。笔者认为在对农民的实际损失给予了补偿的同时，还应该加入预期的利益。预期的利益当然是很难确定，但是可以从失地农民近五年甚至近十年的平均利润中予以确定，尤其是对于个人承包集体土地的农户，承包期限还未到期，承包的土地就被政府征用了，他们的预期利益更应该给予维护。

(四)健全农村土地征用制度，加强司法审查，排除外界干扰，为被征土地的所有人或使用人提供相应地救济途径

农村土地的征用是个宪法性的问题，同时也是对农村土地征用进行司法审查的内容。现今，人民法院在审理农村土地征用的案件时，民事诉讼和行政诉讼有着不同的结果，在民事诉讼中，诉讼人通常能得到更多的补偿，利益得到更好地维护，但在行政诉讼中，被征用的农民通常不能获得更充分的救济。

我国在征地上一直奉行“特别牺牲理论”，这种理论以及外界的压力使得法院在审查征地的合法性和合理性上存在很大的困难，其实，这种理论在国家的利益受到紧迫威胁时是当然成立的，但是在平时状态下不应当理所当然的成立，因为即使国家由于公共利益而征用农村土地，但也不能要求被征地人承担无过错责任，自己承担财产的损失。新宪法修订后将财产的征用提高到了较高的位阶。

农村集体土地征用引发社会冲突初探 第3篇

改革开放以后, 伴随着快速城市化, 城镇、工业区等以前所未有的速度急剧膨胀, 加之大量的基础设施建设占地, 越来越多的农村集体土地被征为国有并转为城市建设用地, 土地征用过程的矛盾冲突开始积聚爆发, 成为社会各界关注的焦点。从理论上讲由于农地利用的比较效益低下, 农民有农地非农化的偏好。但由于在土地征用的过程中, 农民的权益未能得到有效保障, 失地农民的不满情绪逐渐增多, 各种冲突开始不断发生, 如采用暴力、集体上访等。据统计, 目前我国各地群众上访案件中涉及地问题的近40%, 其中60%左右涉及征地问题, 而征地补偿低、土地增值分配不合理是农民反映比较强烈的问题。因此如何看待及解决土地征用过程中的各方冲突, 平衡各利益主体的利益成为学界研究的热点。

概略这些研究, 对土地征用过程中的冲突的原因及相应解决的对策研究较多, 对冲突的形式、冲突的功能研究较少;从经济学、法学角度的研究比较多, 从社会学角度的研究较少。本文运用社会学的冲突功能理论对征地过程的冲突做一探索性的研究, 对产生冲突的原因、冲突的形式以及冲突的功能作深入的描述分析, 以此增加对土地征用过程的全方位理解。

2 土地征用过程中产生冲突的原因

土地征用是指国家为了公共利益的需要, 依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。对于土地征用过程中为什么产生冲突, 目前学术界的研究很多, 从产权角度的分析认为中国土地征用问题是由土地所有权代表主体混乱和农民土地使用权不完整所引起的。土地征用相关制度的缺陷亦是产生冲突的重要原因, 特别是对公共利益界定的模糊, 致使政府滥用职权, 借公益性之名, 行非公益 (经营性) 之实, 严重损害了农民和村集体的利益。目前还有一些研究认为政府对失地农民的补偿标准太低, 不能满足失地农民的生活发展需要和社会保障需要, 这也是造成征地纠纷的原因之一。此外, 征地补偿的分配不公是造成冲突的另一重要原因。在土地征用过程中涉及到的利益主体包括农民、村集体以及各级政府。合理的利益分配体制是确保社会公正的前提条件, 也是确保社会整合有序的条件。但现实生活中, 农民由于信息不对称, 自身权力的不足往往处于利益博弈的不利地位而成为弱势群体。据国家有关统计资料显示, 在现行土地收益分配框架下, 农民仅得5%～10%, 村一级得25%～30%, 各级政府得60%～70%。这些分析大抵将冲突的原因归结于各利益主体权益界定的不清晰, 导致在利益分配时的相互竞争和博弈。秦晖在谈到农村土地问题时则指出, 土地征用纠纷问题的核心不在于各个主体的权利界定不清, 而在于政府作为一个拥有强制权力的主体根本不尊重农民的公民权。

上述分析都或多或少指明了土地征用冲突产生客观事实。但一定的客观事实并不足以产生确定的社会后果。就冲突本身而言, 其产生是系统成员对现存体系合法性认同的撤销。这即是社会学家科塞所提出的现存不平等体系中合法性的撤销是冲突的关键前提, 换句话说, 利益的冲突只有在合法性撤销之后才是可能的。也即是说, 对失地农民的补偿标准太低只是一个现实, 并不一定引起冲突, 只要农民认可这一分配。引起冲突的原因在于农民发现土地收益分配体系中, 资源在社会等级间分布存在严重的不平等。这种不平等必然唤起农民心中的相对剥夺感。相对剥夺感的产生, 加上现实中疏导不满的渠道不足, 农民的意见得不到倾听和尊重, 冲突自然而然的就发生了。

3 土地征用过程中的冲突形式

3.1 农民内部的冲突

现实生活中, 由于农村社区中各个农民的社会资本存量不等, 社会资本强的农民, 通过各种关系渠道获取信息, 采取一些措施, 在征地补偿金的分配中就可能占据强势, 获得更多的经济补偿金或者获得较好的安置方式, 而社会资本弱的农民由于缺乏关系网络, 不能动用资源, 信息闭塞, 在利益分配中往往处于不利地位。这种强弱之分, 在一定条件下, 如果社会资本弱的农民组织起来与之谈判, 则很容易产生冲突。但在大多情况下, 社会资本存量低的农民虽有不满情绪, 但也只是在口头上发泄, 发生暴力冲突的可能性很小。

3.2 农民与村委会的冲突

理论上说村民自治委员会是农民的利益代表, 但由于现实中村委会同时肩负上级政府的工作任务, 不可能做到充分的维护农民的利益。而且自税费改革以来, 村委会的经济来源更趋单一, 作为一个利益实体, 其本身也会主动争取利益的最大化。这就导致了一些村委会背着农民, 在未召开村民代表大会的情况下就将本村的土地私下转让给政府, 且不公开征用的相关信息, 致使村民与村委会之间严重对立。这种对立有可能上升到暴力层面, 但也可能会通过罢免村委会人员职务的方式来解决。村委会则可能寻求上级政府帮助解决与村民的纠纷问题。

3.3 农民与政府的冲突

农民一般情况下会服从政府的权威, 与政府合作, 但是如果政府在土地征用过程中, 滥用权力, 对农民的征地补偿及安置问题不能妥善解决, 与农民的主观认识不一致, 则会产生冲突。但此种冲突的发生有两个条件: (1) 农民的组织化程度, 如果农民发展成一个政治领导结构, 那么产生冲突的可能性越大; (2) 政府对农民权益的相对剥夺程度, 如果相对剥夺程度越高, 农民越有可能寻求冲突。也即说如果农民发现土地收益的分配体系中, 自身获得利益远远低于政府的收益, 那么农民越有可能与政府发生冲突。政府与农民之间的冲突也可能会上升到暴力, 有的地区就发生过失地农民与当地公安发生冲突的恶性事件。

3.4 村委会与政府的冲突

这种冲突大多发生在村委会代表农民的利益情况下。村委会和农民是合作的关系, 共同维护自身的利益。由于这种联盟会在短时间内提升农民的凝聚力, 因此会增强合作双方的能力, 增加与政府博弈的砝码。此外, 即使村委会不是代表村民的利益, 村委会与政府之间也可能会产生冲突, 但这种冲突的强度和烈度都很低, 只是关于利益分配的问题。村委会与政府间的冲突一般会利用正常的渠道加以解决, 诉诸暴力的情况不多。

4 土地征用冲突的功能分析

4.1 土地征用冲突的正功能

4.1.1 农民与村委会、政府之间的冲突有利于农民群体内部的整合。

首先, 科塞认为与外部群体所进行的冲突使一个群体内部的成员受到相同的威胁, 产生一种“生死与共”、“风雨同舟”的感觉, 使群体成员更加意识到相互之间的同一性和依赖性, 从而增强群体的内部整合。农民与村委会、政府之间的利益博弈依靠农民个人是难以维护自己的合法权益的, 只有通过合作的方式联合起来, 以组织的形式与村委会、政府协商才能有效地维护每个人的利益。当农民认识到这一点时, 就会主动寻求合作, 进行内部资源的整合, 成立自身的组织结构。在这成立的过程中, 农民的合作能力就会得到提升, 组织程度也会得到提高。一些学者所认为的农民善分不善合的本性就会得到改变。4.1.2冲突能起一种激发器的作用, 将农民、村委会、政府连接在一起。农民、村委会与政府之间的冲突虽然会加深彼此之间的敌对情绪, 但如果政府处理得当, 建立一个合理公正的利益分配机制, 那么, 通过这种冲突反而使农民、村委会认识到政府的公正性, 使政府的权威得到巩固。农民与村委会之间的冲突是一样的道理, 冲突可能使农民意识到村委会依然是代表村民利益的, 村委会并没有超越范围过度使用权力。

4.1.3 冲突有利于界定各方权利的清晰边界。

目前土地征用过程中发生的冲突多是由于各利益主体相互之间的权利界限不清晰导致的, 如农地产权的归属不清导致各利益主体都想从土地收益中获利, 公共利益的界定不清导致政府滥用征地权力等等。冲突的出现得以使冲突的各方以及社会其他实体开始重新审视土地征用制度的合理性、土地制度的合理性、政府职能的定位等问题。为形成新的互动规范提供意见和启示。

4.1.4 冲突有利于对抗各方之间建立并保持力量的平衡, 从而有利于社会的巩固和稳定。

冲突虽然会造成一些负面影响, 在从长远来看, 冲突则会有助于对抗各方之间建立并保持力量的平衡。因为最有效的抑制冲突的力量就是对各自力量的展示, 和解只有在各方意识到彼此的相对实力的时候才能可能, 而在大多数情况下, 对各方实力的了解通常只有经过冲突才能达到。也因此, 冲突是社会的一种平衡机制, 有利于社会的维持。简单一点说, 如果农民在土地征用过程中抑制自己的不满情绪, 没有发生冲突, 那么, 其他社会实体则会更加侵犯农民的利益, 整个社会会更加的不平衡、不公正, 也难以构建和谐社会。

4.2 土地征用冲突的负功能

4.2.1 农民群体内部之间的冲突不利于农民群体内部的整合。

在土地征用过程中农民内部的冲突表现为社会资本存量低的农民与社会资本存量高的农民之间的矛盾。这种矛盾虽然是间接性的, 冲突的激烈程度也不会很高, 但却不利于农民群体内部的团结。那些运用个人社会资本获得较高土地收益的农民不愿意加入到其他农民的组织中, 因为他是既得利益者, 他只会采取中立的态度。

4.2.2 村民自治委员会的自治功能被质疑。

村委会在与农民的冲突过程中表现出来的私利倾向, 会加深农民对村委会的不满, 对其是否真正代表村民利益提出质疑, 因此可能导致村委会的合法性权威的撤销。

4.2.3 损坏政府在农民心目中的形象。

虽然农民对政府一些官员的腐败行为表示强烈的不满, 但这种不满并未上升到非现实性冲突, 只是认为是个别官员的问题。但是农民一旦发现政府在土地征用过程中的寻租行为, 农民就会对政府的职能提出疑问。如果冲突上升到暴力的层面, 政府动用武力强制征地, 那么现实性冲突就会转变为非现实性冲突。农民与政府之间的关系就难以协调了。政府在农民心目中的崇高地位和形象就被打破。

摘要：运用冲突功能理论分析了土地征用过程发生冲突的原因、冲突的形式以及冲突的功能。认为冲突发生的原因在于相对剥夺感的产生, 冲突的形式包括农民内部的冲突、农民与村委会的冲突、农民与政府的冲突、村委会与政府的冲突。冲突兼具正负功能。

关键词：土地征用,冲突,功能

参考文献

[1]黄广宇、蔡运龙, 城市边缘带农地流转驱动因素及耕地保护对策[J].福建地理, 2002 (17) :6~9.

[2]张冉燃, 沈羽中, 利益博弈, 嚓望新闻周刊[J].2004 (19) :25-28.

[3]马驰、卢莎, 从产权角度透视中国农地征用问题, 经济论坛, 2006 (21) :131.

[4]秦晖, 地权何以不归农?香港:凤凰周刊, 2006 (2) .

农村集体土地征用引发社会冲突初探 第4篇

[关键词]农村集体土地；征地补偿

[中图分类号] F301.2[文献标识码] A

[文章编号] 1673-0461(2009)04-0054-02

城市化的加速发展带来了整个社会的进步与繁荣，同时也剥离出了由此引发的大规模农村耕地被征用所产生的一个独特的社会弱势群体：被征地农民。被征地农民合法权益缺乏强有力的保障所引发的问题日益凸现，已经关系到了整个社会的和谐、稳定和可持续发展。

为了保障失地农民基本权益，我国土地征用制度一直以来进行了不懈的改革，各地因地制宜地创建了许多集体土地征用补偿机制，例如以土地股份合作制、留地开发、土地换社保、一次性支付现金等为特征的征地补偿机制，其中社会保险补偿机制是非常重要的一种，为许多城市(地区)所采用。研究征地社会保险补偿机制，将为推进土地征用制度的改革与完善，保

障农民合法权益做出积极的贡献。

一、当前征地社会保险补偿机制的弊端

集体土地征用社会保险补偿机制的优势在于一定限度内解决了被征地农民的社会保障问题。但并没有从根本上解决土地的级差收益由政府垄断的问题。如果说土地股份合作制有可能实现农民以土地权益参与工业化获得致富的机会，那么这种以土地换社保的方式实际上使得农民不可能靠土地致富。这一社会保险本质上仍然是农民自己掏钱买单。土地被征用后的安置补助费和土地补偿费本应归农民所有，而政府运用行政强制手段把这笔本就属于农民的钱为农民建立社会保险保障。这样就不需要政府财政的任何转移支付，而农民最终获得的实际收入的现值有可能少于一次性补偿的额度。因此，这仍然是政府以牺牲农民权益为代价低价供地，尽管推进了城市进步，但不利于公共福利的增进。

它实际上是政府包办的补偿机制。这不仅给政府财政、管理等方面带来了沉重的负担，而且助长了失地农民的懒惰行为①，政府部门的自我扩张行为②、寻租、官僚作风(red tape)，权威主义，犬儒主义(cynicism)，财政上的不负责任(fiscal irresponsibility)、腐败，渗透、扩散于机制内，破坏机制的有效运作，严重削弱了机制的保障功能。由此带来的是，被征地农民缺乏信心向政府诉求公正。

此外，它在某种程度上是为了减少贫困、稳定农村而设计的，但其实际效果反而是创造贫困并使之永久化。而过于简单的操作，又可能会使被征地农民陷入某种安置补偿方案之中而不能自力更生，这将会把他们从进步的社会中排除出去，而通过减少这种安置补偿来迫使个人寻求工作则会导致更多的人涌入本来就已经十分拥挤的低收入劳动力市场。

二、重建征地社会保险补偿机制

集体土地征用社会保险补偿机制亟待完善，解决该问题的核心是建立国家福利与补偿制度，制定国家指导就业政策，引导非营利组织发挥作用。

(一)补偿转为国家福利与补偿制度

呼吁提高补偿，或是切实补偿，都是为了保障失地农民基本生产和生活，可以说是农村社会保障体系资金来源部分。其保障功能必然带有福利色彩，况且社会主义国家主要被认为是福利国家。因此，依藉这一补偿机制以健全我国农村社会保险体系和农村福利体制，这具有很强的可行性。

另一方面，征用条款与补偿条款在法治国家被视为“唇齿条款”，不可分离。以宪法的手段来制约政府的财产征用权，这既是健全法律制度本身的内在需求，也是依法治国，建设社会主义法治国家的需要。它能有效地平衡个人与政府、财产权利与行政权力的关系，既能保证政府为公共利益之需行使对公民个人财产的征用，亦能保障公民个人财产在被征用时获得公平补偿。因此，土地征用补偿制度化建设势在必行。

(二)安置代之以国家指导就业政策

征地是国家行为，政府应当承担起安置被征地农民的责任。在用工制度发生很大变化的情况下，做好安置工作，主要立足点应该是两个，一是建立必要的社会保障，二是为他们的创业提供必要的支持。其重中之重则在于“从福利转向工作计划”[1]。这是因为，政府和国家不应为它的公民始终负担“衣食住行”，而应“确保公民能够以自己的努力获取所有对一个充分的公民效率必不可少的东西的条件”[2]；还有一个原因，引入阿马迪亚·森的“社会能力”(social capability)概念[3]可以来很好地解释如何才能彻底改变失地农民在劳动力市场上所处的弱势(不平等) 竞争地位；另外，一个失业者可能会生活在社会保障水平很高的社会，尽管其经济状况同有工作的人一样或相近，但是在幸福感方面可能会更差，因为被迫失业毕竟使人想到缺乏自尊和“冗余时间的苦闷”(oppression of surplus time)[4]。所以，为促进保障失地农民权益而设计的政策应转向集中关注这一点。

此外，由于其从事的职业状况，许多失地农民差不多永久地处于低收入状态，他们被卡在这样一个“低收入，无收入的循环圈”中——因为低收入的工作不能产生稳定的就业。这一事实说明构建征地补偿机制时，应更加重视如何帮助他们在第一份工作的基础上取得进一步的发展。与该目标相关的政策可能涉及职业中介、培训和劳动力市场的干预，并且这些干预措施需要集中注意低收入工作的具体特征。

围绕保障失地农民权益这一中心，可行的方案是把高水平的教育培训与再培训和合理的个人保障水平真正结合起来，从而构建一个有效的集体土地征用社会保险补偿机制。

(三)引导非营利组织发挥作用

如今，应当清楚的意识到，非营利组织在土地征用过程中扮演着特别重要、不可替代的角色。

第一，在土地征用过程中面临许多难以避免并且越来越尖锐化的社会问题，在寻求解决这些问题时却发现存在着“市场缺陷”与“政府缺陷”，而非营利组织可以有效弥补政府在提供公共服务、社会福利方面的资源不足，例如提供就业信息、参与面向老人、儿童、残疾人、社会贫困户的救助和福利服务。

第二，农村集体土地的征用致使农民失去了其原有的政治、经济基础，农村社会必然要发生变革以应对新形势，其惟一路径就是向城市社区转变，而实现这一变迁的关键在于发展非营利组织。例如，村落实际上是传统信任关系与情结的聚居体，向城市社区的变迁则会消解这种社会关系网络，而“非营利领域是一种反映凝聚情感的机制”，[5]可以恰好保持着心理相对平衡，有助于失地农民融入城市生活，促进社区整合。又如，作为农村集体资产的所有者，农村集体经济组织也面临着变革，而它在很大程度上具有非营利组织的特征，因此，利用非营利模式来管理农村集体资产上具有较强的可借鉴性。

第三，“市民是独立的和无力的；单靠自己，他们几乎不能做任何事，没有人能要求他的伙伴帮助他们。因此，如果他们不学会志愿性的互相帮助，他们都将没有力量。”[6]征地过程中，尤其是在征地争议发生时，非营利组织可以帮助农民学习知识提高能力，并反映他们的呼声，形成良性的平等对话和利益代言机制，促进社会的稳定与和谐。

我国城市化进程不可逆转，集体土地征用补偿问题将日益尖锐，而决定采用以何种原则、怎样的方式的补偿机制也会不断得到创新。最终，寻求真正保障农民基本权益与城市可持续发展的同时，构建一个有效的集体土地征用补偿机制的答案将来自各个社会本身。本文提供的仅仅是蓝图，每个社会都应基于自身的社会经济发展状况制定与之相适应的政策或计划。而评判土地征用补偿机制完善的标准主要取决于被征地农民的满意程度，取决于公共福利的促进程度，以及取决于被征地农民享有的基本权益是否得到有效的保障。

[注 释]

①例如：等待、依靠政府安置工作，工作的低效率，甚至出现了“二世祖”现象(依靠征地补偿费、土地租金分红和租屋收入，不工作也有很不错的长期生活保障的、过着游手好闲生活的18-35岁村民被称之为“二世祖”。参见，丘海雄、张永宏：《城郊结合部“二世祖”——违法犯罪问题探讨》，《青年研究》1997年第3期；曾坚朋、谭媛：《关注新的边缘人群体——珠江三角洲“二世祖”生活方式》，《青年研究》2002年第4期)。

②蔡立辉：《政府部门的自我扩张行为分析》，载《人文杂志》1999年第6期；转自《人大复印资料》2000年第2期，第41页。

[参考文献]

[1]Richard Layard，How to Beat Unemployment. Oxford： OxfordUniversity Press，1998.

[2]L.T.霍布豪斯，Liberalism. London：Williams &Norgate，1911，148 and 152.

[3]Amartya Sen，Inequality reexamined. Oxford：Clarendon Press，1992.

[4][英]安东尼·吉登斯.第三条道路：社会民主主义的复兴[M].北京：北京大学出版社，2000：123.

[5][美]莱斯特·赛拉蒙.非营利领域及其存在的原因[A].李亚平、于海.第三域的兴起[C].复旦：复旦大学出版社，1998：40.

[6][美]莱斯特·赛拉蒙.非营利领域及其存在的原因[A].李亚平、于海.第三域的兴起[C].复旦：复旦大学出版社，1998：39.

Research on Compensation and Arrangement of Farmland Procurement

Ma Chuang

(Public Administration Institute of Zhengzhou University， Zhengzhou 450052，China)

Abstract： Compensation and arrangement of farmland procurement are used as a kind of effective means of balancing benefits and safeguard the right， which has become an important and necessary sector of land procurement system in China. Accordingly the research is to anatomize how to reform land procurement system.

Key words： Farmland Procurement Compensation；farmland procurement arrangement

对农村集体土地征用现状的反思 第5篇

引 言

截止2月底，国土资源部清查各类开发区6015个，这些开发区规划面积达3.54万平方公里，大大超过了现有城镇建设用地总量。据十个省(市区)的统计，在458.1万亩园区实际用地中，未经依法批准的用地占68.7% .即在整顿的开发区的面积大于现有城镇建设用地的总量，在实际园区用地中又有近七成的用地属于违法占地。这一现状一方面造成了土地资源的无序利用和土地收益的大量流失，另一方面，失地农民生活无着，引发了很多的社会问题。笔者试图从我国对农村土地征用的现状出发，围绕着农村土地的征用范围、征用程序、征地用途、征地补偿、救济途径等环节入手，反思在这些方面存在的问题，归结原因，对相应的立法略作一下浅显的建议。

一、在农村土地征用过程中存在的问题

我国土地的所有形式就是两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。就是这看似简单的所有权的转移，实践中却存在着大量的问题。

(一)“公共利益”概念的界定模糊

《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。但对于“公共利益”的解释模糊不清，大多数学者认为，公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益。但同时要排除的二种错误倾向：一是公共利益必须是与全体人员都直接相关的，不与全体人员直接有关，就不应允许征地;二是以“不特定多数人”为幌子，将商业目的用地纳入征用范围。实际上，近两年来“大学城”、“高尔夫”等一些大型征地项目风起云涌，带有营利色彩的基础设施、教育和医疗等公共事业项目也越来越多。

(二)对非法占地行为的处罚力度过轻

目前已查处的大量违法批地占地案件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。 今年以来，全国已发现违法占用土地案件4.69万件，结案2.78万件。然而，只有193人受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任，受处罚率仅为千分之几。既破坏了司法的权威性，也没有使违法者受到震慑。

(三)征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障

浙江省一项调查表明：如果征地成本为100，被征土地收益分配格局大致是-地方政府占二至三成，企业占四至五成，村级组织近三成，农民仅占5%至10% .据经济观察报报道，距湖南省会长沙市仅8公里的长沙县星沙镇，是长沙市经济开发区(国家级)所在地，“《财富》世界500强”企业中有5家落户在此。“湖南经济看长沙，长沙经济看星沙”，这是湖南省当地现在流行的一种说法。长沙县政府在1992年至期间采取“化整为零”的方式违规征用1个乡7个村约84个组的17278.675亩土地(其中5152.693亩为一类稻田)，并故意混淆土地补偿费和安置补助费的区别，至今拖欠1633户6244名农民土地征用补偿费约1.4亿元，导致当地农民陷入失地又失业的境地，生活极度困难。

在对农村土地进行征用后，政府通常给予四种补偿费：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。国家在对农村土地征用后，受偿的主体主要是集体经济组织，而个人承包经营农户不能作为受偿的主体，只能在集体经济组织中受偿，失地农民不仅丧失了土地承包经营权，而且丧失了集体经济组织成员的身份，成了多余的劳动力。加之没有配套措施安排其生产和生活，由此引发纠纷和争端就不可避免了。

二、农村土地征用过程中导致上述问题的成因

在土地征用过程中出现上述问题的原因是多样的，主要有以下几方面的原因：

(一)为局部利益故意模糊“公共利益”的概念

我们并不否认为了公共设施和公益事业建设需要牺牲部分人或集体的利益，但不得不对征用中“公共利益”的界定、征地适用的范围、征地的程序和损失补偿产生了质疑。国家征用权的滥用和土地所有权的强制转移，产生了明显的不公平：政府以低补偿从农民手中征用土地，又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商。把这一行为认定为了“公共利益”，显然是没有说服力的。该行为使农民的私权利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也远远不及农民对自己土地的利用率。

(二)农村土地征用权的滥用

农村土地的征用主要针对农村集体所有土地，其中也涵盖了一部分农民个人承包经营的集体土地。对农村土地的征用也主要涉及农村集体经济组织的利益和农民个人的利益。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征用农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单方解除土地承包经营合同，强行征用农民承包的土地。当农村土地被肆意的征用，社会上便出现了一种新的群体-“失地农民”，他们丧失了赖以生存的土地，又得不到相应的补偿，寻求不到新的生存出口，于是，他们不断地上访、告状，成为了社会不稳定因素。

(三)征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重

《土地管理法》第四十五条第三款规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批;经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在我国农村土地征用过程中最大的问题是不按审批程序进行。我国的广大农村中，县、乡、镇政府对农村土地享有着绝对的权力，农村土地的所有权属于村集体所有，但县、乡、镇政府部门却是所有者主体的代表，同时又是征用土地的使用者和管理者。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，由于在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。由于农村土地征用费低，很多土地在被征用后由于种种原因被闲置，造成了大量土地资源的浪费，致使农村土地流失严重 .

(四)土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因

首先，行政补偿法律体系不健全。我国宪法规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，但未规定应给予响应的补偿。与宪法此规定相配套的法律规范对于补偿制度的规定也不完备。如《环境法》、《水法》、《草原法》中只有各种禁止性、

限制性的规定，但却未规定应当给予何种补偿的规定。其次，补偿办法规定不合理、不科学，在实践中的可操作性较差。《土地管理法》第47条规定：征用耕地的土地补偿费为征用前三年该地前三年的平均产值的六倍至十倍，对安置费的补偿规定为最高不超过十五倍，两者相加不超过三十倍。这样的规定能否合理体现被征用土地的实际价值令人怀疑。据权威部门统计，近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元。这其中又有多少真正补偿到了农民的手中呢?从《审计调查报告》所列数据中可以发现，长沙县政府此次征地总投入的费用为14596.34万元，拆迁征地面积13632.25亩，征地每亩平均只花费1.07万元，而在卖给投资商时即使以每亩8万元的最低价卖出，长沙县政府也可从中至少获利9.44亿元。事实上，1995年以后，政府储备的土地卖出的价格要远远高于每亩8万元。一些了解事情经过的法律专家评价说：“长沙经济技术开发区实际成了长沙县政府谋求低成本发展和以地生财’的一条捷径。”

(五)欠缺合理的司法救济途径，土地纠纷不能得到很好的解决和处理

笔者曾看到过一起“自贡土地征用”案件：自贡市政府成立了“自贡高新技术产业开发区管理委员会”(简称“管委会”)，并于1994年下发文件规定自贡市内划出19平方公里的土地，由市管委会实行“统一征地管理”。7月，自贡市政府授权管委会对城市规划区内的居民房屋进行拆迁，但补偿标准却相当低，拆迁户不满遂于4月5日以不满拆迁补偿安置为由向自贡市中院提起诉讼，法院认为该案属抽象具体行政行为，故判决不予受理。原告不服，上诉至四川省高级人民法院，但仍未获受理。20，被征地人联名向建设部申请行政复议，但却一直未获答复，年6月6日，被征地人向北京市第一中级人民法院以建设部行政不作为为由提起诉讼，建设部6月13日通知复议申请已受理，但此时却已经超过法定期限60天，6月19日，北京市一中院以建设部已经受理为由作出不予受理的决定，同年9月14日，北京市高院驳回上诉，维持一中院的不予受理决定。

通过该案我们不仅看到了农民对维护自己合法权益的执着，也看到了司法保障在农村土地征用问题上的无力。近几年，人民法院受理涉及农村土地征用的案件的数量呈递增的趋势，但在案件审理的过程中，法院常常受到来自于地方保护主义的压力，加之该类案件缺乏有力的法律依据，特别是农村土地纠纷的侵权责任尚未形成共识，能否适用司法救济的态度不甚明了，使得案件的审理困难重重，农民为了寻求救济的途径，不得不采取上访甚至围攻政府、闹事的非正常途径。可见，如果想要很好地解决和处理纠纷，将司法审查引入农村土地征用纠纷之中，为农民寻求一种合理的司法救济途径，是迫切需要解决的问题。

三、对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策

直至今日，土地仍然是农民安身立命之所在。因此，必须完善农村土地征用过程中的每一个环节，纠正征地过程中存在的种种问题，才能使农村土地征用程序趋于合法化、正规化。

(一)严格界定“公共利益”范围，排除商业性征用，严格限定农村土地征用的范围

对公共利益的范围，我国现行法规采取的均是概括式规定，没有一个明确的界定。笔者认为，虽然在法律上对公共利益的界定并不是很明确，但是有两点应当明确：其一，应当排除为了商业性用地而征用农村土地;其二，应当尽量缩小征用农村土地的范围。我们将土地视为不动产，是不可再生的宝贵资源，因此，当土地与商业性相联系时，我们对土地的利用就不应当通过征用的手段得以实现。调整和实现商业用地应当由市场来实现，而不应该是国家运用的公权力，国家应当尽可能避免介入，而应依据市场公平交易的原则，由用地者与土地所有者直接进行交易。当一方提出的条件足以维护另一方的.利益，土地所有者愿意将自己的土地提供给国家用于商业性建设时，征地的目的就达到了。当然，国家应当尽量少征农村集体土地，尤其是农用地、耕地。只有进行合理规划，严格审批，才能有效地保障农村集体土地所有权和农民的土地使用权。

(二)完善农村土地征用程序，加强征地的民主性

笔者认为，农村土地征用事关农民的生存，完善农村土地征用程序，在原有的程序上还需要注意完善和增加几个步骤：其一应该加强对农村土地征用的审批程序。其二，应该增加农村土地征用的听证程序。在农村土地被征用时，农民往往是最后一个知道自己的土地被征用了。为了提高征用土地的透明度，防止在征用农村土地过程中的暗箱操作，应当增加听证程序以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权，提高征地的透明度。其三，加强农村土地征用的民主性。虽然土地的所有者或使用者无权决定土地被征用的用途，但对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，却有权进行参与，发表自己的意见，如果是少数农民的土地被征用，那么更有必要让失去土地的农民参与决策，如此才能更好的监督征地使用单位对土地使用情况，如果被征土地被闲置，农民当然地有权申请恢复土地的耕种，如此不仅达到了提高被征土地的利用率，还更有利于保护国家有限的土地资源。

(三)完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民

农村土地征用补偿如何完善是学者们一直关注的问题，《土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，计算时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数时是达不成共识的。因此，笔者认为解决这些问题应该从几个方面着手：第一，补偿标准。现在是市场经济的时代，只有以土地的市场价格来确定补偿的标准才较为合理，让土地所有人或使用人切实了解土地征用，参与讨价还价，如此才能满足、保障土地所有人和土地使用人的合法权益，支持土地的征用。第二，合理的给予安置。应该在给予金钱补偿的同时，对他们今后的生活给予安置。如给予换地补偿的安置，就是在征用了这块土地后用另一块适宜耕种的土地进行补偿。有学者还提出“债券或股权补偿”，笔者同意这样的补偿方法，因为这种补偿的方式收益稳定，综合效益周期长，能为失地农民日后的生活提供保证，另外，笔者认为还可以将一部分补偿拿出为失地农民办理保险，这也是维护他们合法利益可行的途径之一。第三，扩大补偿的范围。笔者认为在对农民的实际损失给予了补偿的同时，还应该加入预期的利益。预期的利益当然是很难确定，但是可以从失地农民近五年甚至近十年的平均利润中予以确定，尤其是对于个人承包集体土地的农户，承包期限还未到期，承包的土地就被政府征用了，他们的预期利益更应该给予维护。

(四)健全农村土地征用制度，加强司法审查，排除外界干扰，为被征土地的所有人或使用人提供相应地救济途径

农村土地的征用是个宪法性的问题，同时也是对农村土地征用进行司法审查的内容。现今，人民法院在审理农村土地征用的案件时，民事诉讼和行政诉讼有着不同的结果，在民事诉讼中，诉讼人通常能得到更多的补偿，利益得到更好地维护，但在行政诉讼中，被征用的农民通常不能获得更充

分的救济。我国在征地上一直奉行“特别牺牲理论”，这种理论以及外界的压力使得法院在审查征地的合法性和合理性上存在很大的困难，其实，这种理论在国家的利益受到紧迫威胁时是当然成立的，但是在平时状态下不应当理所当然的成立，因为即使国家由于公共利益而征用农村土地，但也不能要求被征地人承担无过错责任，自己承担财产的损失。新宪法修订后将财产的征用提高到了较高的位阶。在农村土地征用中涉及到好几种行政合同，从法律面前人人平等出发，合同的受损方不能因提出不同性质的诉讼而得到不同的判决结果，在宪法的明文支持下，它是法院受理审查这种类型案件的依据和源泉，正是由于农村土地征用涉及各种行政合同的特殊性，人民法院才更应进行合理性、合法性的审查，而且可以兼顾行政法的合理性原则同合同法上的诚实信用原则，因此，笔者认为在受理这种类型的案件时，行政与民事应该相结合，为被征土地的使用人和所有人提供更有力的司法保障。

结 语

土地资源是国家的垄断性资源，土地资源的商品化正在不断获得承认。处于法治社会中的农村土地征用问题正期待着国家给予公平合理的解决，农村土地征用不仅涉及到宪法保障的财产权和土地资源，而且涉及到整个社会的稳定、安宁，因此司法机构既要充分尊重行政权力，同时又需要勇于表达对立法的理解和对行政行为合法性的判断，这几年，人民法院一直在努力的坚持司法独立和司法公正，因此，对于农村土地征用过程中的纠纷，司法机构应加大司法审查的力度，不仅更有效地维护广大农民的合法利益，而且使国家的公共利益得到圆满实现。