农村土地征收现状研究

农村土地征收现状研究（精选12篇）

农村土地征收现状研究 第1篇

农地增值收益分配问题研究, 仍在很多方面存在分歧, 有必要对相关研究进行整理分析。今后相关研究应当关注农民绝对生活保障与相对满意度、区域内征地补偿的相对公平性、动态分配机制等问题[1]。征地过程中地方政府与被征地农民、开发商等利益主体陷入利益损失困境的原因, 在于博弈土地产权、补偿制度、社会保障和纠纷解决与救济等方面缺乏制度化的规则, 导致社会秩序紊乱与失衡。转变征地冲突治理思路, 应当完善征地相关配套制度, 消除征地矛盾隐患[2]。我国农转非土地增值收益应遵循按劳分配与按生产要素分配相结合的原则进行分配, 而农村土地股份制可以较好地体现这一原则[3]。也可以通过“市场+政府+民主协商”制度的政策组合保护失地农民的利益[4]。针对目前农村土地收益现状, 土地收益由征地补偿、各种税费与供地收益等三部分组成, 农民在征地过程中收益过少, 应按照党的“十八大”精神实行农村土地收益分配改革[5]。让农民参与土地增值收益分配, 是征地制度改革的必然抉择, 核心在于提高农民在土地增值收益中的分配比例, 可以通过“公共利益”征地和“非公共利益”征地两种不同的制度安排来实现[6]。周诚[7]认为农地转非自然增值分配, 应当遵循“私公兼顾”论, 优先对失地农民进行补偿, 然后剩余部分归中央政府所有。

改革的首要任务是发挥市场的调节作用, 消除土地价格的扭曲, 为调节国家和农民利益服务, 而不是变更自然增值收益分配规则。马贤磊等[8]比较了土地资源优化配置体系及农民权益保障体系, 对经济转型发展时期的土地增值收益形成机理及收益分配机制等相关内容进行了研究, 为保障农民的权益提供了一定的参考。刘祚祥等[9]运用博弈论和产权经济学原理研究我国的农地产权合约, 得出土地发展权是我国农民、村集体及政府三方面长期博弈的均衡解的结论, 农地产权合约是我国基于各方利益考虑的理性选择结果。农民、政府及开发商分别应获得土地增值中的农地发展权收益、市地发展权收益、土地开发资本投入收益, 而且土地增值收益分享的理想比例是农民、政府、开发商分别占25%~30%、50%~55%、15%~20%, 政府所占比例最大。朱一中等[10]认为将农地发展权的平均价值作为征地补偿标准依据不仅体现了公平原则, 而且也符合市场机制改革方向。

2 文献评述

连续十多年的中央“一号文件”均是关于“三农”问题, 而处于其核心的农地增值收益分配问题研究, 经过较长时间的演变与发展, 取得了不少的成果, 但仍在很多方面存在分歧, 有必要对相关研究进行整理分析。

在市场经济体制条件下, 想要按要素贡献对土地增值收益进行分配, 需从根本上改变国家对土地市场的垄断制度, 加强土地市场监管, 让集体土地在有效监督下进入一级市场, 使集体能够成为独立的土地出让方, 国家则可以通过征税的形式来获取管理要素应得的收益。经济转型发展期的土地增值收益既包括社会经济发展所带来的土地自然增值, 也包括市场失灵及政府垄断导致的价格扭曲。而土地增值收益分配不合理的根源并非土地价值增加部分分配的不合理, 而是价格扭曲的出现。因此, 抑制地方政府的垄断行为, 消除价格扭曲是改革的首要任务。具体可以从以下方面进行:首先要打破国家建设用地一级市场垄断制度, 允许承包户和农村集体经济组织各方在符合土地规划和用途管制条件下, 同时在符合相关法律法规的前提下, 通过合理途径直接向用地单位供地;然后需要对农地转用市场进行规范, 允许农地自发流转。

此外, 由于土地的用途多功能性、土地增值的多源性以及土地产权转移的复杂性, 土地增值收益分配和土地赔偿方案的确定及完善相对困难, 而现行的制度安排又进一步加剧了土地增值收益分配中的矛盾。对于土地增值收益分配的科学测算方法进行讨论, 是目前土地管理过程中急需解决的问题。目前在农地转用研究过程中, 没有对农民土地权益受损程度的合理界定, 对土地增值收益分配中农民分享量确定的方法与理论依据也无统一有效的回答, 这方面的相关研究较少涉及, 目前对失地农民权益研究仍处于摸索阶段, 应加大被征地农民权益估算的方法相关研究力度, 进一步完善相关法律法规, 确保农民的利益不受损, 加大农村农民增收致富支持力度。

参考文献

[1]苑韶峰, 刘欣玫, 杨丽霞, 等.农地转用过程中土地增值收益分配研究综述[J].上海国土资源, 2012 (1) :35-40.

[2]钟蔚.城市化进程中征地利益博弈的冲突行为分析与公共治理思路[J].现代经济探讨, 201 (34) :28-31.

[3]高雅.从要素角度论农转非土地增值收益分配[J].前沿, 201 (010) :76-78.

[4]王定祥, 李伶俐.城镇化、农地非农化与失地农民利益保护研究——一个整体性视角与政策组合[J].中国软科学, 200 (610) :20-31.

[5]陈志刚, 张国林, 彭志宏.关于农地非农化中土地收益分配制度改革的思考[J].国土资源情报, 201 (36) :2-6.

[6]罗华, 尹传斌.征地制度改革中的土地增值收益分配机制浅析[J].人民论坛, 201 (326) :143-145.

[7]周诚.我国农地转非自然增值分配的“私公兼顾”论[J].中国发展观察, 200 (69) :27-29, 26.

[8]马贤磊, 曲福田.经济转型期土地征收增值收益形成机理及其分配[J].中国土地科学, 200 (65) :2-6, 12.

[9]刘祚祥, 黄权国.公共领域、农地产权与农民的土地发展权分享[J].甘肃行政学院学报, 200 (82) :20-24.

农村集体土地征收具体程序 第2篇

一、告知征地情况

报批前由市、县国土局研究通过后将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，书面告知被征地集体经济组织和农户，并告知相关房产管理、工商、公安等部门停止办理相关手续。

二、确认征地调查结果

市、县国土局对拟征土地的权属、地类、面积及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，并将调查结果与集体经济组织及农户确认。

三、组织征地听证

在征地依法报批前，市、县国土局应告知农户就拟证土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利，如有申请按《国土资源听证规定》举行听证。

四、报批

市、县国土局将调查及听证结果拟定土地征收方案，报县人民政府，有县人民政府向有批准权的政府（国务院或省政府）上报审批。

五、征收土地公告

被征收土地所在的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告。

六、征地补偿安置方案制定及公告

市、县国土局应根据批准会同有关部门制定征收土地方案，在征

收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟定征地补偿、安置方案并予以公告。

七、报批征地补偿安置方案

市、县国土局将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批，报批时应附被征收地农村集体经济组织、农户或其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的还应当附具听证笔录。

八、批准征地补偿方案

市、县人民政府批准征地补偿方案，报省国土资源管理部门备案，叫市、县国土局组织实施。

九、土地补偿登记

被征地集体经济组织及农户或者其他权利人在公告期内到指定地点办理补偿登记手续，为如期办理的以市、县国土部门调查为准。

十、实施补偿、交付土地

对市、县国土局未按规定程序征收土地，可申请行政复议对复议不服可以提起行政诉讼。

福建合立律师事务所

衷孙连律师

青岛着力规范农村土地征收收益分配 第3篇

《通知》强调，要严格落实土地征收补偿政策。征地补偿安置费用是对被征地农民和村集体的补偿，包括土地征收补偿安置费（土地补偿费和安置补助费）、地上附着物和青苗补偿费。土地征收补偿安置费要严格执行省政府公布的征地区片综合地价标准，不得随意降低。地上附着物和青苗补偿费按照市政府公布的标准执行。把土地征收补偿安置费列入财政预算，建立征地预存款制度，做到征地报批前资金先行到专账、征地批準后资金兑付有保障。批准征收3个月内将土地征收补偿安置等费用，按照规定足额支付给被征地村集体和农民。

《通知》规定，合理分配土地征收补偿安置费。依法依规将土地征收补偿安置费在村集体和土地承包户之间进行合理分配，维护农村土地集体所有权和农民土地承包经营权的权益。对实行家庭承包的土地，全部或部分被征收且没有条件调整承包土地的，土地征收补偿安置费的80%按照承包合同和确权登记面积支付给土地承包户，其余20%支付给被征收土地的村集体。对依法实行其他形式承包的土地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩等）和机动地、农村田间道路和沟渠等，土地收补偿安置费应支付给村集体，归全体成员所有，由村集体制定分配使用方案，经全体成员讨论通过后实施。

农村土地征收制度改革研究 第4篇

实践证明，凡是一种经济、社会问题，不是某一个县、某一个市、某一个省的，而是普遍化的;不是一年、两年，而是较长时间解决不了，就不是一般的工作问题，也不是靠加强领导等方式能解决的问题，而是政策有问题、体制有问题，必须通过改革，制定新的政策，建立新的体制，才能得到解决[2]。

一、失地农民的保障制度缺失的突出表现

1. 改革开放中的征地过程没有给失地农民建立保障性制度

在计划经济体制下，城市建设用地的征收和供应的主要形式为：用地单位提出用地计划报请政府计划管理部门审核批准，由政府统筹安排征地。征收农村集体土地，用地单位除需按国家标准支付土地补偿费用外，还需根据一定比例安排失地农民就业。在这种体制下，尽管补偿费用偏低，但被征地农民可以通过用地单位纳入统一的城镇社会保障系统，得到就业岗位，顺利转为市民，征地得到农民欢迎。

改革开放中中国城市发展迅速，大规模的城市建设需要大量土地投入。为减少国土管理部门和发展改革委员会的工作量，征地不再提供就业岗位而是采取一次性补偿方式。因中国农产品价格偏低，即使按照国家规定的征地最高补偿标准计算，耕地补偿最高标准不超过该地常年产值的30倍，每亩地的补偿费也就几万元，且不能完全到失地农民手中。城乡的二元结构，农村未纳入社会保障系统，农民既没养老、医疗保险，也没就业和最低收入保障，土地的产出是农民的温饱保障。被征地农民失去土地后，无正当职业，无社会保障。有限的征地补偿费花完之后就会陷入困境[3]。

2. 政府角色由代理者变为征地的受益者，导致政府与农民争利

改革开放前“统收统支”的财政体制，地方政府为一级行政单位，本身没真正的经济利益，收入全部上缴，支出由上级下拨，只代理中央对地方进行管理，使得地方政府在土地征收和供应的过程中并不直接受益，扮演管理者和农民权益监护者的角色，财政体制改革使地方政府的角色成为与农民争利的受益者。1978年国务院颁布实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制暂行规定，明确划分中央和地方财政的收支范围，确定财政分配大包干体制，1994年实行的分税制，使地方政府由“上传下达”的中转机构演化为国家经济管理中的一个层次和组织地方经济活动的主体，拥有独立的财政，成为相对独立的一级政府，获得更多的经济决策权和自主权。

随着社会主义市场经济体制的建立，土地的供应已市场化，土地的征收却沿用旧体制的做法，独家垄断土地一级市场，非经政府征收，农村集体土地不得转为城镇建设用地。土地计划征收和市场化供应，由政府制定农地征收补偿标准，政府下属行政性公司负责征收农民土地，补偿农民损失，政府土地管理部门办理土地转性手续，将农用土地转为城市建设用地，然后土地统一进入政府土地储备中心，土地一级市场上，由政府土地管理部门根据供求状况推出土地挂牌招标出让，出让后收缴的土地出让金以及土地增值收益都归政府所有。政府是土地征收的操作者，又是土地市场唯一的供应者、管理者和监督者，集多种职能于一身。低价征地，高价出让，已成为不少地方政府增加财政收入的重要渠道[4]。地方政府在征地过程中，刻意压低土地补偿标准，盲目扩大征地范围，有其内在的利益驱动和制度根源。

二、土地征收制度的缺陷分析

1. 农民对土地只有选择从事农业的依附关系，不拥有支配土地的权力

依据《土地法》、《土地管理法实施条理》和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》的有关规定，土地所有权属国家或集体所有，农民对土地仅拥有有限的使用权，即三十年承包权不变，没有处分权。在现行法律下，非经政府征收，任何农地不得转为非农用途，因此农民只是依附于土地，只能从事农业，而不能根据土地市场需求将土地转作非农用地自由出售。而政府对土地的权利不受限制，尽管法律规定集体土地属于农民集体所有，但地方政府可以根据“公共利益”需要征收农地。

2. 公共利益没有得到明确定义导致滥征

宪法规定征用农村集体土地的前提是出于“公共利益”，但没有任何法律条款或程序限定何种征地属于公共利益，因此非公共利益就当然成为现实中征地的理由。事实上，在城镇发展中，无论是基础设施或商业项目，都被冠以公共利益的名义征收。

3. 农村集体组织法律地位含糊，难以成为真正意义上的农民权益代理人

农村土地为集体所有，村委会理应成为全村土地的产权人，但村委会的法律地位含糊，不是自然人，不是法人，只是农村集体土地的管理者，没有集体土地的抵押、出卖等的处分权，村委会不可能是真正意义上的土地所有人。村委会与乡镇政府是上下级关系，当征地行为发生时，由于谈判桌旁的双方法律地位不对等，面对强势的政府，身为下级的村委会，不可能维护好农民的权益，成为农民权益的代理人，而且宪法中的物权法回避了集体土地的权利问题，依靠法律来保护农民的权益也成为难点。

4. 土地价格一次性补偿的不完全性是造成土地收益分配问题的根本原因

土地的出售如果由农民和集体经济组织自主来搞，也就不会发生政府和农民之间关于土地收益的分配问题。但现在的土地出售必须由政府先征收，才能挂牌上市出售，所以在发生集体土地的所有权被征收时，必须考虑政府和农民之间土地收益分配的问题。

有人认为，国家在征收集体土地时已经给予了一次性补偿，由于政府的投入才导致了集体土地发生增值，因此不存在土地收益向被征地农民分配的问题。这是误解。首先，土地价格一次性补偿的不完全性。因为市场交易的集体土地使用权有期限的限制，使用权期满后再次交易应该再次收取土地使用权价金。而政府征收土地所有权后，集体则无法再收回土地，从而也就失去了可持续收取土地使用权价金的权利。集体土地所有权变更时其土地使用权价格不可能一次性得到完全补偿。其次，对土地使用权一定期限的较低程度的收益补偿，忽略了其增值部分的收益。政府的投入是导致土地增值的原因之一，但不是唯一原因，土地本身在社会经济发展中具有自身增值的潜力，即“社会经济快速发展使土地级差收益递增”[5]。作为原土地的使用者，农民对土地增值部分的收益应享有分配权。土地所有权征收的非公益性和使用权价格一次性补偿的不完全性造成土地收益分配问题的产生。

三、改革农村土地征收制度的思路

城市化应成为农民生活改善的一个契机，土地价值的实现应为这种改善提供经济基础。不合理的征地制度，导致城市化过程中失地农民生活得不到保障，造成政府与广大农民利益冲突，引发社会矛盾尖锐。解决上述各类社会矛盾的关键在于：必须在征地过程中建立和完善失地农民的社会保障和就业机制，让失地农民顺利转为市民，在社会经济进步发展中得到同步发展。打破国家垄断土地市场的局面，允许集体土地直接上市。

1. 明晰土地产权和土地权属登记制度

土地所有人的确认是一个难点，得到法律保护的土地所有人或是自然人，或是法人。现在的农村集体土地没有确切的土地权利人，村民委员会只是管理机构，农民只有土地的使用权，两者都不是土地权利人，因而农村集体土地所有权的法律保护条款缺失。有人认为，土地私有化是唯一出路。这是不符合中国实际的。首先，集体所有家庭经营的土地制度的最终确立，其蕴涵的经济逻辑在于：集体所有基础上的均分机制从根本上解决了私有制数千年无法解决的“人人有饭吃”的生存保障问题，而以均分为基础的家庭经营则彻底消除了传统所有制长期面临的团队生产中激励机制的问题。这是农村改革取得成功的要旨所在，说明集体所有制是土地得以均分的重要前提，均分土地是众多农村人口维持生存所必须实现的财产权利。在生存的硬约束面前，均分土地是一项有效的制度设计，这就使集体所有制成为不得不为之的产权制度安排。这种制度安排是否在解决温饱之后已失去效率呢?农民非农就业的增加，部分农民的生存和收入正在逐步摆脱对土地的完全依赖，但土地保障职能的作用正日益凸显，而这种职能仍以均分为前提，均分是无法通过私有制来实现的。二是中国人多地少，土地分到农民个人名下，每人分到的土地有限，既不利于成片合理利用开发也不利于交易。由于土地权利人众多，土地征用时必须面对众多权利人，缺乏效率和难以公平。比较现实可行的办法是：在不改变目前农村土地家庭承包责任制的前提下，土地使用权和土地所有权两权分离，重新构造能够实施村庄成员财产管理的代理人集团或新的村级合作组织，比如土地管理委员会，并将土地管理委员会明确为股份制法人，制定章程，设立董事会，土地为全体村民按份共有，土地收益按股份分享，土地处分须经2/3股权通过。明晰土地产权和进行权属登记，利于土地所有人在征地谈判中得到话语权，对不合理补偿和安置方案说“不”，并依法律来保护财产所有人的合法权益，利于建立司法诉讼程序来提供公平解决征地纠纷的途径。

2. 应明确土地收益优先用于失地农民的社会保障和就业机制

中国正处于快速城市化工业化阶段，城镇建设用地的开发利用仍将实行成片开发，综合利用为主的形式，土地征收还将以政府强制征收为主。在中国土地征收要与每个农民一一谈判，将是缺乏效率的，也未必是公平的。问题的关键在于土地能否公平补偿，而且这些补偿能否解决失地农民的生存和发展问题。中国社会的两元结构，农民被排除在社会保障体系之外，土地是农民仅有的温饱保障。农民所受教育程度低，缺乏就业技能，在劳务市场处于劣势。如果失去土地，又不能就业，失地农民就会陷入困境。

农用土地转为城镇建设用地，土地出让后得到的增值，为解决失地农民的社会保障和就业问题提供了经济可能。因为地方政府主导征地全过程，农民失地后身份就自然转为城镇居民，政府应将其纳入社会保障系统，为其交纳社会保障费用，并且政府可以要求用地单位在土地开发后的所增工作岗位中优先安排失地农民上岗就业。政府可以通过职业培训、创业资金扶持等多种方式解决失地农民的就业和发展问题。土地增值资金，应主要用于解决失地农民的社会保障和就业问题，地方政府是失地农民就业和社会保障能否解决得好的主要责任人。

中央和省级土地管理部门对地方政府征地项目的审核，不能只局限于耕地保护，还应着眼于失地农民的权益保护。无失地农民安置方案，或安置方案不理想的，就不应核准。农民对征地范围和征地补偿安置方案不能接受的，可以有权否决，可以拒绝征收。

3. 打破国家一家垄断土地市场的局面，允许集体土地直接上市，为失地农民创造长久的收益机制

现行的制度是土地一级市场被国家垄断，农地转为非农地都必须转变为国有土地。不打破这一条，保障农民土地财产权就破不了题。应尽快修改《土地管理法》，允许农村集体建设用地合法进入市场，实现城镇国有土地和农村集体建设用地“同地、同价、同权”，坚持规划控制和用途管制，确保农民的土地权益和长远生计，在法律和政策上进一步规范政府的征地行为。

在法律上明确集体土地所有权与国家土地所有权是两个平等的民事权利主体。土地是民生之本，保护土地是一项基本国策。要保护土地，首先必须完善土地产权，根本改革征地制度，尊重和保护农民集体的土地权利。农民集体土地所有权和国家土地所有权不平等，政府和企业的手便共同伸向农民，征地行为就不可能规范，圈地运动就不可能扼制，土地市场秩序就不可能建立。明确两种土地所有权是平等的民事权利主体，应作为修改土地法的重中之重。同样的土地，不能同权、同价，农民的土地财产权利被长期剥夺，农民集体的最大一块财产性收入不能实现。现行的征地制度是对农民的又一次掠夺。据国土资源部主办的《中国土地》杂志2001年第9期的一篇文章说：“近二十年内，国家向农民征地约为一亿亩国家利用垄断一级市场的制度和征地费价剪刀差(土地市场价和征地补偿费之差)，总共从农民手里取走土地资产达2万亿以上。”这位作者说：“这虽然是一个保守的估计数”，但仅此计算，农民每年向国家和城市建设贡献在1 000亿以上。应在符合规划的前提下，集体土地和国有土地一样，可以出租、出让、转让、抵押;可以获得与国有土地具有同等权利的《集体土地使用权证》;农民可以获得土地流转的绝大部分收益;国家为了公共目的，可以用行政权力向农民征用集体土地，但必须征得被征地农民的同意，并向被征地支付与市值等同的征地补偿。

4. 促进农村集体建设用地规范、有序、健康流转，形成城乡统一的土地市场

第一要坚持规划控制和用途管制的原则。农村集体建设用地必须在规划控制下依法取得，严禁耕地搭车入市，严格保护耕地。第二要坚持统一管理的原则。建设项目用地变为国家和集体多元供地，但交易的确认和审批及管理必须统一到国土部门。第三要坚持合理分配土地收益的原则。在农村集体建设用地直接入市后，政府不可能再通过土地出让金的方式获取土地收益，但可以通过设立土地增值税和土地交易税来实现。第四要扼制地方政府盲目追求经济发展，乱占滥用农村集体建设用地，造成大量农民失地。

加强集体土地收入的管理。明确农民成为土地流转收益的主要获得者。在土地产权上，严格界定土地管理委员会和农民在土地权利和流转收益的分配，逐步摸索农村集体产权从共同共有到按份共有的转变;在制度上严格制约土地管理委员会对集体资金的使用;将土地流转收益最大程度地运用于农民的社会保障，以保障农民的长远生计。

摘要：土地征收的计划体制和土地供应的市场体制并存, 财政体制由“统收统支”变为“分灶吃饭”, 地方政府由“上传下达”的机构变成独立的利益主体, 在土地征收过程中地方政府由农民利益的监护者变成了农民利益的竞争者。现行的征地制度引发利益冲突, 改革势在必行。

关键词：征地,制度,改革,农村

参考文献

[1]李剑阁, 韩俊.解决中国新阶段三农问题的政策思路[G]//马洪, 王梦奎.中国发展研究.北京:中国发展出版社, 2004:312.

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[3]顾丽萍.统筹城乡发展实施策略[M].南京:学林出版社, 2006:141.

[4]蒋省三, 刘守英.土地制度、城市化与财政和金融风险[G]//中国发展研究.北京:中国发展出版社, 2006:193.

农村集体土地房屋征收补偿计算方法 第5篇

最近，笔者在电视、网络、新闻媒体中看到一些，有关关于农村征地拆迁补偿的新闻，地方政府是怎么怎么的为农民着想，又是怎么怎么的对农民进行了合理补偿。不过，笔者读后心里总不是滋味。

前几天，笔者看到一则对农民征地补偿新闻,一个城市征收农民土地，一块同样的，两个价，80%的土地按每亩8万（120元/平方米）给付，20%的土地按每亩100万（1500元/平方米）给付，这说明农民的土地至少值1500元1平方米的，同一块儿地能给出两个价来，不知道当地政府是怎么考虑的，土地要是你的，这种征收法，你会同意吗？耐人寻味。还有，在农权网上看到一则帖子，征收农民的房屋政府给补偿每平方米400元，不知道当地政府是怎么的想的，以笔者当地农民建房为例，农民建设一所新房子，每平方米就得花约1500元，试想，这样的补偿，让农民怎么购建房屋，又怎么来生活。还有，就是农民的土地同地不同价，给农民的土地分片定价。无锡调整征地补偿标准 全市划分为一、二类地区。这就好比说，同样的土地种稻子，你能说同样的大米在市场卖出两个价？农民的土地作为生产、生活必要的要素，不能完全等同于市场，要考虑农民的长远生计，显然这种征地补偿方式是不合理的。

目前建于，集体土地、房屋的征收法律法规滞后，不健全。那么，在情况下，农民在征地拆迁中，怎样来计算补偿款才合理？尊重农民，保障农民长远生计？在征地拆迁补偿款计算中，农民应当必要考虑的因素，应当注意的问题，只有抓住要点才能在征地拆迁中得到较合理的补偿。这里笔者，给农民朋友一个思路，供农民在征地拆迁维权中参考。

农民在计算土地、房屋补偿款时，首先要了解：集体土地所有权、使用权及土地市场价值等相关法律常用名词，才能更好地维护农民合法的权益 集体土地所有权

《土地管理法》（2004年8月28日修正）第八条：土地所有权归属，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年3月11日 ﹝1995﹞国土﹝籍﹞字第26号 自1995年5月1日起施行）第十九条规定：集体土地所有权，“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。”

依据《中华人民共和国土地管理法》第4条之规定，我国实行土地用途管制制度，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转用建设用地、控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用。因此，凡是未按照土地利用总体规划确定的用途使用土地的行为都属于非法占用农用地的范畴。地方政府非法占用农用地的情形主要有以下五种：弄虚作假，主要是指使用土地的地方政府，虽然占地经过有权机关批准并且取得了用地手续，但是他的用地手续是通过弄虚作假骗取来的，因此不具有合法性。地方政府最常用的手法是，将基本农田或其它农用地撂荒成未利用地向有具有土地审批权的管理机关申报。少报多占，主要指超出批准用地的面积占用土地。比如，某建设项目被批准占用土地50亩，在实施建设的过程中，却占用了500亩，超占的50亩不具有合法性。未批先占，是指用地地方政府未取得占用土地的批准文件以及办理用地手续即占用土地的行为。未转先占，即未经依法批转土地利用就占用农用地的违法行为。未征先占，即未经土地征收程序改变土地权属就占用农用地的违法行为。由此可见，没有取得手续批文违法占地，农民有权拒绝征地。土地使用权《土地管理法》第九条规定：土地使用权，“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年3月11日 ﹝1995﹞国土﹝籍﹞字第26号 自1995年5月1日起施行）第四十三条规定：集体土地建设用地使用权，“乡（镇）村办企业事业单位和个人依法使用农民集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权。”

现行的土地管理法律将土地的所有权和使用权相分离的基本原则，也就是说，虽然国家和农民集体拥有土地，但是政府机构、企事业单位、社会团体、个人等都可以在符合法律规定的情况下，办理相关合法的手续，取得合理利用土地的权利关获得收益。但是，这并不意味着其对土地的使用可以不受任何限制，还是应当承担保护，管理和合理利用土地的义务，根据土地的属性不同，科学合理使用土地。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。因此，强占乱占侵犯农民土地使用权的行为都错误的违法行为。

依据《宪法》、《民法》、《物权法》、《农村土地承包法》等相关的国家法律上来看，农村土地的承包经营权是一种用益权，物权最重要的特征就是直接支配和保护之绝对性。物权的直接支配性，指物权人得依自己的意思，无须他人意思或行为之介入，对标的物为管领处分的权利。物权的绝对性，指物权人于其标的的物之支配领域内，非经其同意，任何人均不得侵入或干涉，否则即构成违法。对于农村集体所有的土地，农民作为农村集体经济的成员取得其承包经营权，属于用益权。这种用益权一经设立，就具有物权的属性，即具有排除包括有权人（发包人）在内的一切人的干涉和侵害。还有，温家宝总理在十届人大四次会议结束后举行的记者招待会上，答中外记者说的话：“中国的总理懂得一个道理，就是知难不难，迎难而上，知难而进，永不退缩，不言失败。我们说要给农民的土地经营权以长期的保障，15年不变，30年不变，就是说永远不变。必须实行最严格的耕地保护制度，必须保护农民对土地生产经营的自主权，占用农民土地必须给予应有的补偿。土地出让金主要应该给予农民。必须依法严惩那些违背法律、强占乱占农民土地的人。” 《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（2009年中央1号文件）也明确规定：“稳定农村土地承包关系。抓紧修订、完善相关法律法规和政策，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系保持稳定并长久不变。强化对土地承包经营权的物权保护，做好集体土地所有权确权登记颁证工作，将权属落实到法定行使所有权的集体组织；稳步开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户，严禁借机调整土地承包关系，坚决禁止和纠正违法收回农民承包土地的行为。”

这些规定都远远地突破了《土地管理法》、《农村土地承包法》中农民土地使用权限的所规定，都足以证明，农民的土地承包权使用长久不变。因此，在土地征收中，只是按照《土地管理法》中所规定的，来进行征收，这对农民都是不公平、不合理的。

了解了土地的所有权、使用权，可以说，地方政府目前的征地拆迁90%以上的都是违法的，因此，农民可要求最高的补偿。土地自身价值

价值规律是商品经济的基本规律，是商品生产和商品交换的基本规律。只要存在商品生产和商品交换，就存在价值规律。（1）价值规律是商品经济的基本规律，但并不是商品经济中唯一的经济规律。商品经济中有许多经济规律，价值规律是基本的规律。（2）价值规律作为商品经济的基本规律，同其他任何规律一样，是客观的，是不以人的意志为转移的。土地作为三大生产要素之一，在社会经济可持续发展战略中起着基础性、决定性作用。土地有偿使用，要符合价值规律。同样的土地，国有土地就有市场价值，集体土地就不具有市场价值，显然，这是不符价值规律，也是不符合逻辑的。

便于农民朋友理解，这里多提一嘴，什么是土地自身价值？如果农民的土地不值钱，那政府、开发商就不会对农民的土地眼红了。打个不确切比方，就是农民的土地很值钱，假如说农民的土地是一个聚宝盆，年年会给农民家送钱，就是秋天土地里的收成，因为农民的收成有了钱就可以无忧无虑世世代代地去生活。这时候，有人要卖农民的“聚宝盆”，要断了你的生路，对农民而言“生路”值多少钱？事实上这个“生路”就是这里所讲的土地自身价值。因此，农民为了生存，为了活命，就不能轻易要卖掉的。即使是卖也应是合理的，得保障农民自身的长远生存。尽管集体土地，还沿用着计划经济的落后的管理模式，但土地自身的市场价值以充分显现出来，如果农民的土地不值钱，那在征地拆迁中就不会制造流血伤亡事件了。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过）文件精神提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”这改变了农村集体土地只能被行政征收才能成为建设用地的做法，体现了追求城乡协调发展的科学精神，摆脱传统建设用地管理模式的束缚。

征地拆迁中，有这样一句话：“中国最便宜的是农民的土地，最贵的也是农民的土地”。简直就是对农民的侵略。不给农民一个合理的市场价格，进行合理的补偿，放到谁的头上，谁也不会干的，最终的结局就是抗争，以死来抗争。在征地拆迁中，真正体现土地自身的市场价值，才是对农民最公正的，才是构筑和谐社会，社会主义价值观的充分体现。关于对同地价的理解，将农民的土地分类划分等级进行征收的作法不是符合中央文件政策精神

什么是同地同价，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（2004年10月21日 国发〔2004〕28号）：(十二)完善征地补偿办法，征地补偿做到同地同价。笔者理解文件精神是，同地同价应当是指土地在同一地区的的价格应当是相同的价格，不是地方政府所讲的同地同价，是同村的土地相同价格，也不是事先由地方政府按照距离城市城区远近等因素，将农民的土地进行分类划分等级后，所说的同地同价，事实上，这就是同地不同价。地方政府先入为主对农民的说，你的土地是二类土地价格。地方政府为了获取更的土地出让利润，一般将农民的土地划分为二类或三类，有的地方政府甚至划分的更多一些，可达四类或五类。以笔者所在地的延吉市为例，就是把农民的土地划分四个等级，笔者认为，这是不符合中央对农民征地要到合理补偿，保障农民长远生计的政策精神的。

道理很简单，征收农民土地、房屋，政府给农民在不同的区域的内的价格不同，但最终征收农民土地都是以现金兑现的。假如说农民的房屋被征收了，农民首要的是解决住的问题，于是就同开发商说，你的房子价格50万，可政府是按五类区给补偿的就10万元，那开发商为了社会责任，也把你的同样的房子价格，按照五个价格来卖，农民可以10万元，买你的房子了。这可能吗？现实中，政府无论将征收农民的土地分成几类价格，但在同省同一市（或一县）的农民生存生活成本是一样的，同一市场，同一商品的价格不可能有三六九等的，这显然是对被征地拆迁农民的不公。

农民的土地作为生产、生活必要的要素，不同其他，也不能完全理解为市场行为，土地是农民的生存基础。再者，我国农民土地人均不足1市亩，城市郊区的农民所占的土地更少，以延吉市朝阳川东丰村农民为例，现在每人拥有土地不中400平方米。这么少的土地，地方政府做不到同地同价，在将土地划分成几个等级，钱，利润是政府赚了，可接下来的问题是，农民怎么去生活？试想，我们政府的这么人民公仆们，如果土地你的，给你这么划分片区等级，然后对你进行补偿，你干吗？？

因此，农民在征地补偿中，不能让地方政府的红头文件、公告给忽悠住了。文件政策法规服从的原则，地方服从中央，地方政策由违背中央的，按中央的执行。农民拿中央的文件进行与地方政府发布的同类的文件进行对照，由违背中央意愿的，农民有权拒绝执行。地方政府把土地分成几个片几个价，这些都是蒙人的。建议，农民平时多学些相关征地拆迁的法律法规政策，这样在征地拆迁补偿中，就没有敢欺负你了，我们毕竟社会主义法制社会，主动权就会把握在农民的手中。

集体土地、房屋征收补偿计算方法

在土地征收中，国家的对农民的政策是：合理补偿、妥善安置，保障农民的长远生计（根据国家相关的征地法律法规综合整理，相关的征地拆迁法律法规可查阅笔者的博客草根的心声，博客中的相关法律分类）。农民在征地补偿中应当考虑土地的自身市场价值、土地的附加值（农地的年产值）、通货膨胀、最后才是安置费用。为什么要考虑通货膨胀呢？通货膨胀是经济发展的必然产物，是不可否认的事实。那么，什么是通货膨胀，简单地说，就是让你手中的钱贬值，举个例子：假如，你手中有100元钱，你不花，就在手中，如果通货膨胀率平均为5%，15年后购买力就只是现在的46%；如果平均是10%，就只剩下21%；如果平均是15%，购买力就仅仅是现在的9%了。

征地将农民世代赖以生存的饭碗砸了。如果农民在征地中不这样综合性地去考虑问题，就目前各地政府给补偿的那点钱一般仅够2年的生存费用，政府就什么也不管了。对农民来说，生存都成问题，就更别说什么长远生计了。所以，在征地中，以上这些因素是农民必须要考虑的。

1、承包土地（口粮地）的补偿计算方法

《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。” 《土地管理法》规定的土地征收补偿制度单纯以土地原用途和前三年内的经济产出平均率计算, 导致农村土地被征收后农民仅能获得土地补偿款的1—5%左右，而且土地征收补偿款的分配不尽合理。据相关调查发现, 耕地转为商业用地时, 政府与集体和农民所得收益比最高可达99∶1;未利用土地转为商业用地时, 政府与集体和农民所得的收益比最高可达199∶1 , 在沿海经济发达地区甚至可达千比一，与政府取得的土地出让收益相比, 农民得到的征地补偿款仅为冰山一角，有的连基本生活都难以得到保障。此外，集体经济组织与农民之间对补偿款的分配亦不尽合理。

按照原用途给予补偿，这是根本上就是不合理的。农民当然就不会接受。那么，在征地中怎么样补偿才算合理。在集体土地没有市场化，《土地管理法》没有修改的现实下，土地是按照原用途给予补偿。那农民怎么算，技巧在土地承包使用权的长久不变。长久不变你能说是200年不变，还是500年不变，显然，按照《土地管理法》的计算是站不住脚的。保障农民的长远的生计，是政策所规定的，为了保障农民的长远的生计，那将年产值先算200年的吧。

假设，1平方米的年产值为50元，即：200年×50元＝10000元/平方米。当然土地所种作物不同，年产值也就不同，还有有没有温室棚，若有还要将1年能出几季，考虑进去的。一般温室棚北方1年到少能出2—3季。值得注意的是，如果地方政府将农民土地分成几等级定价，如果是违背中央文件精神愿意的，农民可以拒绝不理他，只要在征地补偿中，时刻把握住中央对农民土地的政策是长久不变，只有这样，才能保障农民的长远生计。

分析到这里，就一目了然了，这里我们还没有计算土地的自身的市场价值。有人说农民贪婪，漫天要价，事实胜于雄辩，不攻自破。

2、集体土地上的房屋征收补偿计算方法

实际征收中可能有二种可能，一是只征收了房屋，没有征收承包地；二农民的房屋、承包地同时被征收。

如果只征收了农民的房屋，没有征收承包地的，在这种情况下，建议农民置换，要求拿同样的地面积同样的房屋面积来换，这样是为了便于农民生产，同时也比较合理。一般各省土地条例都规定了农民的宅基地的使用面积。比如《吉林省土地条例》中规定一农户宅基地的使用面积为330平方米。如果不能置换，应考虑购买同样的房屋的价值，宅基地使用的其他土地面积应当考虑土地的市价值。什么意思，你让我没有房子住了，我总得去再卖一所吧，同时，还得考虑便于农业生产。

如果农民的房屋、承包地一起被征收了，那么，没有农业生产了，这时就全都市化了，农村房屋拆迁补偿应借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》的四个原则进行要求。因各地情况不同，笔者没有进行具体的计算分析。这里只是给农民一个思路，仅供农民在实际房屋征收中参考。关于土地维权方面的笔者另有文章，请查阅笔者博客。许多地方政府为追求经济发展和政绩，以牺牲被征地农民利益为代价，任意扩大征收权，土地征收工作中明显存在对农民不公平行为，征地补偿标准偏低，政府低价征高价卖、与民争利以及征地补偿分配混乱导致一些地区在土地征收实现土地用途转移过程中，不同程度地存在开发区和工商企业盲目圈占耕地、肆意扩大城市建设规模以及在征地过程中对被征地农民安置不足，严重地侵犯了被征地农民利益。土地权利的易手，伴随着被征地农民的赤贫噩梦，造就了地方政府的光辉政绩和商人的暴富。在商业利益和政治资本的双重利益驱动下，许多农民在工业化、城市化进程中大量失地失业失去社会保障，成为种田无地、就业无岗、社保无份的人。

农民只有团结，只有斗争，才会有公平、公正、合理，一盘散沙，只能永远是任人宰割的羔羊！

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农村土地征收现状研究 第6篇

关键词:土地征收补偿;途径

土地征收是指国家为了公共利益的需要,依法定程序强制收取他人土地所有权并给予合理补偿的行政行为。因为土地征收的对象绝大多数是农村集体土地所有权或使用权,所以完善、改革土地征收或征用制度,对于保护农民利益,减少耕地流失、维护农村稳定意义重大。

1、我国农村土地征收补偿制度存在的法律缺陷

(1)法律框架不完善

我国虽然在2004年的宪法修改中明确了补偿条款,但是对补偿的原则却没有明确,征地补偿原则缺乏宪法基础。《宪法》第10条第3款虽规定了国家对土地的征用,但强调的是国家征收权的行使,而没有为这种权力的行使划定范围?界限?方式和程序,我国现行《民法通则》也缺乏关于征收的一般规定?《物权法》规定了不动产的征收前提是公共利益,然而并没有界定何为公共利益。这种只强调授权?不关注限权的规定,难以形成有效保障财产权?制约政府权力的制度,容易造成权力滥用? (2)补偿标准低

土地征收补偿标准虽然几经修改,但目前仍然是采用“一刀切”的做法,既不能反映土地地租差?土地位置?地区经济发展水平?土地市场交易价格?人均耕地面积等影响土地价值的因素,也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的真实价值?低成本征地,极易导致有关国家机关征地行为的随意性,严重侵害相对人权益? 尤其是在我国对“公益利益”界定模糊的情况下,大量的非公益性质的土地征收行为除了不符合社会正义原则?降低土地配置效率?延迟土地开发时机之外,较低的征地成本带来了较高的交易费用和延迟成本?现行的征地补偿标准也已经难以保证被征地农民维持现有的生活水平? (3)补偿范围涉及面小

征收补偿主要是土地补偿费?劳动力安置费?附着物补偿费等?我国土地征收补偿的状况是直接补偿不充分,而对与被征收客体有间接关联以及因此而延伸的一切附带损失未予以补偿,如残余地损害?营业损失和租金损失等间接损失?因此,征地补偿内容不完整? (4)征地程序不透明

国外一些国家规定征地机关必须通过正式邮件或定期报纸的形式公告有关征地的内容,并经土地所有者申请举行听证会,使土地所有者或其他权利人参与到征地中来,然而我国在整个征地调查?征地补偿分配过程中,农民通常是被排除在外的?目前征地程序的不透明主要表现在:一是政府行为的不透明,哪一块地需要征?应征多少?补偿标准等都不清楚:二是被征收者无法行使一定的权利阻止政府对自己土地的不合法或不合理征收,没有形成一定的制衡机制;三是被征收者中仅有部分人了解情况,如村委会主任,而广大的共有人农民对此了解很少或不了解?

2、 完善我国土地征收补偿制度法律方面的思考

(1)完善相关法律体系

我国没有专门的《土地征收补偿法》,土地征收补偿主要由行政法及部门规章调整。土地补偿制度包括补偿的宪法基础、标准、范围、安置方式等内容,其相关规定散见于宪法、物权法、土地管理法和一些部门规章等各类不同效力等级的法律法规中。目前从相关的土地管理法律、法规规定的情况来看,在征收农村土地时一般坚持的是“完全补偿”的原则。值得指出的是,虽然法律法规规定了“完全补偿”的原则,但执行的情况并不容乐观。就我国目前行政补偿原则的现状来讲,不同程度地存在着随意性大、抚慰色彩浓的特点,不能为当事人正当权益提供有力保护。可借鉴国外宪政经验,在宪法“征收”条款中体现控权、程序、补偿等内容,以为具体征用法律法规确立原则、指明方向。要建立关于土地征收补偿的具体法律,为土地征收补偿提供具体的法律依据。

(2)完善相关补偿制度

补偿标准方面。现阶段可以采取由土地原用途价格和社会保障费用两个部分组成的“征地综合区片价”补偿办法?随着经济的发展,征地补偿标准也要不断提高?这样确定的补偿标准就能较充分考虑市场因素? 采取这种办法确立的补偿标准,将基本上保证农民不因土地征收降低生活水平?

补偿范围方面。我国土地征收补偿仅应从具体国情出发,结合国外经验,适当扩大征收补偿范围,将残余的分割损害?正常营业损害以及其他各种因征地而支出的必要费用等可确定?可量化的财产损失列入补偿范围,以确保被征收人的合法权益不受侵犯?这一举措也有利于被征收人积极配合土地征收工作,保证征收活动的顺利进行? 补偿方法方面。在现有的土地征收补偿标准不宜大幅提高的情况下,丰富土地征收补偿的方式是一种可行的做法。我国可学习日本?英国等国的经验,规定一些例外的补偿方式?这可根据农民的现实需要,由法律做出概括性规定,在实践中灵活掌握?例如改一次性的货币补偿为分期和终身的货币补偿,改货币补偿的单一方式为包括货币安置、社会保险安置、土地使用权入股安置等多种形式的复合安置式。 补偿程序方面。借鉴国外立法条例,结合我国现行管理体制,我国的土地征收补偿程序可以设置如下: 1)前置程序?除国防?交通?水利?公共卫生或环境保护事业,因公共安全原因急需使用土地,来不及与土地所有权人协商外,需用地人应先与土地所有权人协议价购或以其他方式取得土地;所有权人拒绝参与协商或经协商未能达成协议的,方可提出征收申请? 2)征收申请与审批程序?由需用地人向省政府或国务院提出征收土地申请(按照土地地类和面积划分审批权限),审批部门受理后,通知市县土地行政主管部门将申请内容予以公告,利害关系人可以在公告期间提出意见,必要时,可以要求召开听证会?批准决定作出后,由市县土地行政主管部门予以公告?公告后,被征收人禁止实施改变土地用途?抢栽抢建等行为?同时,征收土地价格也被固定下来?被征收人或者利害关系人对于审批决定不服,可以申请复议或提起诉讼? 3)补偿裁决程序?在批准征收决定作出后,需用地人与被征收人可以对征收补偿继续协商,协商不成的,可申请土地征收委员会裁决?对裁决不服的,可以申请复议或提起诉讼,但不影响征收继续实施?复议或诉讼要求补发补偿差额的,在结果确定后发放? 4)土地征收完成?

参考文献:

[1] 汪辉.城乡结合部的土地征用权与征地补偿[J].中国农村经济,2002. [2] 钱忠好,曲福田.中国土地征用制度:反思与改革[J].中国土地科学,2004.

[3]刘广明.试论土地保障功能的法律制度完善[J],兰州学刊2004年第6期。

[4] 曾超,赵勇奇.对我国土地征收补偿制度问题的思考[J].中国土地使用制度,2006. [5] 王书娟.论我国土地征收补偿制度之完善[J].行政与法,2006.

[6] 吕丽丽,董彪.我国土地征收补偿制度的缺陷与完善[J].资源行政管理与法制建设,2006。

我国农村土地征收补偿原则建构研究 第7篇

关键词：补偿原则,现状与问题,子原则

1 我国农村土地征收补偿原则的现状与问题

我国农村土地征收补偿原则的总体现状是:制度层面上现行立法规定不明, 采取回避态度;实践操作中受偿主体虚位, 补偿范围狭小, 补偿标准过低, 补偿利益不及损失利益。

1.1 制度层面上现行立法规定不明, 采取回避态度

1982年《中华人民共和国宪法》第十条第三款:国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征用。2004年《中华人民共和国宪法》第十条第三款进一步完善为:国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。2004年新修改的《中华人民共和国土地管理法》关于土地征收补偿原则做了如下规定:国家为了公共利益的需要, 可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿 (第二条第四款) ;征收土地的, 按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费, 为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。 征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准, 由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定 (第四十七条) 。2007年出台的《中华人民共和国物权法》则作了如下明文规定:征收集体所有的土地, 应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用, 安排被征地农民的社会保障费用 (第四十二条) 。

对以上法律文本进行分析, 我们可以得出以下结论: (1) 宪法对土地征收补偿原则没有涉及。2004年修宪后将“补偿”明文写入宪法, 为征地补偿提供了宪法依据, 但对补偿原则仍采取了回避态度。 (2) 专门性立法对土地征收补偿原则做了折射性的潜在规定, 出现了“按用途补偿”。管理法第47条规定了“按用途补偿”, 并规定了补偿的最高限额以及各省区在一定范围内的自决权, 折射出了立法者在补偿原则采取了有限补偿原则。尽管学者们多认为我国的补偿原则是“合理补偿” (相当补偿) , 但从法律文本解释学上看, 管理法第47条在文本上没有明确化, 并未出现“适当﹑合理”的字眼。 (3) 物权法在补偿原则上遵从先例。从内容上看, 物权法第42条有了两点变化, 一是扩大了补偿费的项目种类, 明文规定了“社会保障费”这一补偿项目;二是在对各项费用的计算上并未像管理法第47条那样规定最高补偿额以及明确的计算方法, 也没有相关的地方自决权条款, 而是以“足额”一词作了概括化处理。从一般法与特别法关系的角度看, 管理法是关于土地征收补偿的特别法, 而物权法则属一般法, 依特别法优于一般法 (前提是两者在内容上无抵触) 的适用原则, 应优先适用土地管理法。从文意解释角度看, “足额”仅是用来强调四个补偿项目中的前三个即土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费的“足额”。关于“社会保障费”, 文本仅用“安排”一词进行限制, “安排”本身即具有不确定性, 隐含了“可以”的意思。所以“足额 ”并未波及被征地主体的社会保障费, 更非是对补偿范围的周延性规定。

1.2 实践操作中受偿主体虚位, 公共利益扭曲, 补偿范围狭小, 补偿利益不及损失利益

1.2.1 受偿主体虚位与土地征收补偿费的流转次序

我国《土地管理法实施条例》第二十六条规定:土地补偿费归农村集体经济组织所有, 地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗所有者所有。在实践操作中, 担任“农村集体经济组织”角色功能的却是同时存在、相互包含、相互隶属的三个主体:一是乡镇级别的农村集体经济组织, 二是村委会级别的农村村集体经济组织, 三是村民小组级别的农村经济组织, 而且三者都是合法主体。 三主体并存所造成的弊端表现在三者争相充当受偿者而导致的补偿费被层层克扣的“雁过拔毛、见者有份”的不良规则的形成, 失地者在补偿顺序上是列在第四次序上的:村民小组级的集体经济组织在留足自己的“可以获取”的补偿费之后, 剩下的补偿费才真正进入失地者手中, 造成这种扭曲化的流转规则的根本原因在于受偿主体“农村集体经济组织”在实践操作中的虚位。

1.2.2 公共利益的扭曲与“私益征收”

“公共利益意味着在分配和行使个人权利时决不可以超越的外部界限” , 在土地征收补偿制度中, 公共利益更是分配和行使国家土地征收权时“决不可以超越的外部界限”。但是, 公共利益的内涵和外延究竟该如何界定, 学界观点不一。就国内的争论而言, 焦点主要集中在是否应将国家利益纳入公共利益的范畴。

这种对公共利益的外延的界定直接影响到我们究竟应该采取什么样的征收补偿原则:如果公共利益不包含国家利益 (此时公共利益即等同于社会公共利益) , 那就应采取有限补偿说, 因为此时的“公共利益中”中也包含了被征收者的个人利益;如果公共利益中包括了国家利益, 那就应采取适当补偿原则, 具体如何补偿应视个案的具体情况而定对其中的为了“国家利益”而采取的农地征收进行完全补偿, 因为政治国家是与市民社会相对立的, 国家利益中并不包含个人利益;对其中的为了“社会公共利益”而采取的农地征收进行有限补偿。在我国的实践操作中, 公共利益往往被无限地扩大化, 一些主要目的在于营利的私人商业行为因为其会附带产生一些很小的社会公共利益的效应, 也被划入“公共利益” 的范畴, 比如房地产开发、私人煤矿开采等, 极大地扭曲了立法者的原意, 损害了被征收者的合法权益。

此外, 我国农村土地征收补偿原则面临的现状还有补补偿范围狭小、补偿标准过低、 补偿利益不及损失利益等, 这些已是不争的事实。究其原因, 一是立法精神上的有意倾斜, 二是现有行政体制上的弊端, 三是实践中无详细的法律可遵循, 执法者无所适从;这些问题必然使得公权侵害私权, 增加了社会的不和谐因素, 不利于社会主义和谐社会的发展, 因此加快构可操作性强的农村土地征收补偿原则体系势在必行。

2 对策:我国农村土地征收补偿原则子原则之构建

我国农村土地征收补偿原则体系的构建必须以行政法中的一般原则为基础, 在相当补偿原则的框架内探求适合我国国情的一系列子原则。本文所主张的这些子原则主要包括公益恪守原则、穷尽启动原则、先补后征原则、限时补偿原则和失败回转原则。这些子原则是构建我国农村土地征收补偿原则体系的主要内容。

2.1 公益恪守原则

公益恪守原则是指对农村土地进行征收时, 必须以“公共利益的需要”为其必要条件, 当且仅当该征收是为了公共利益的目的时才得以启动征收程序, 如果是为了个体私人利益, 则不得进行征收。公益恪守原则的功能在于防止行政主体任意滥用土地征收权侵害有关相对人的合法权益, 以维持土地征收补偿制度建立的最初价值意愿的权威。

2.2 穷尽启动原则

穷尽启动原则是指行政主体只有在一切可行的方法都是用尽之后仍然无法满足公共利益的需要时才能启动征地补偿程序, 如果尚有可替代性的方法即便是为了公共利益也不得启动该程序。

穷尽启动原则的价值在于它控制着整个征地补偿程序的启动枢纽, 在整个农村征地补偿体系中起着关键作用。公益恪守原则仅仅为征地补偿程序的启动提供了一种可能性, 不符合公益恪守原则必然导致征地补偿程序无法启动, 但符合了公益恪守原则的要求则不必然使征地补偿程序得以启动, 该程序究竟能否启动, 还在于是否符合穷尽启动的原则。换句话讲, 单个的公益恪守原则或者穷尽启动原则都无法使得征地补偿程序得以启动, 它们只是该原则得以启动的必要条件而非充分条件, 只有当某种情形同时符合了公益恪守原则与穷经启动原则的要求时, 征地补偿程序的启动才获得了更大意义上的可能性, 但此时公益恪守原则与穷经启动原则的结合也仅仅是征地补偿程序中的一部分得以启动的充分条件此时必然可以启动补偿程序但不必然得以启动征收程序, 两者的结合也不是土地征收程序得以启动的充分条件, 仅仅是征地程序得以启动的必要条件。

2.3 先补后征原则

先补后征原则即先补偿后征收原则, 是指行政主体只有在补偿程序完成以后才得以开始征收程序。先补后征原则的功能在于它避免了因传统土地征收补偿制度中先征收后补偿而产生的“只征收不补偿”或“多征收少补偿”的弊端的出现。通过先补后征原则的调节机制, 把补偿程序设为征收程序的前置程序, 有利于更好地规范行政主体的征地行为, 保护被征地者的切身利益。先补后征原则的功能还在于, 它与公益恪守原则、穷尽启动原则共同构成了整个土地征收补偿程序得以完全启动的充分条件当某种情形同时符合公益恪守原则、穷尽启动原则与先补后征原则的要求时, 整个土地征收补偿程序就得以完全启动。

2.4 失败回转原则

失败回转原则是指当征收程序完成以后, 如果用地者在法律规定的时限内因主观或者客观的原因无法实现预先设定的公共利益的目的时, 必须恢复被征收的土地的原有用途。

失败回转原则是杜绝行政主体以“公益征收”为名以“私益征收”为实的滥用土地征收权现象的最后一道防线, 对彻底消除“私益征收”现象意义重大。但“回转”仅仅是对被征收的土地的原有用途的回转, 并非是恢复该土地的所有权归属的原状, 并不是原被征地者退回土地补偿金、原征地主体返还被征地, 它是独立于原土地征收补偿法律关系之外的一种全新的、独立的所有权转让法律关系。失败回转原则的实质是仅仅赋予了原被征地者及其继承人一种优先购买权。

3 结语

由上可见, 本文所主张的我国农村土地征收补偿原则体系是以行政法中的一般原则为基础, 在相当补偿原则的框架内所提出的具体包括公益恪守原则、穷尽启动原则、先补后征原则和失败回转原则等在内的一系列子原则为主要内容的全面的、开放的体系, 这个体系符合可操作性强的基本要求, 同时也适合我国国情, 它对规范农村土地征收补偿秩序、保护失地农民切身权益、促进社会和谐发展具有重大意义。

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农村土地征收现状研究 第8篇

土地流转是指土地使用权流转, 土地使用权流转的含义, 是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权 (使用权) 转让给其他农户或经济组织, 即保留承包权, 转让使用权。当前, 我国实行的是农村土地承包经营制度, 对于农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”并且规定了土地流转的主体是承包方。由此可知, 我国农村集体土地由发包方分包给村民 (承包方) , 而享有土地承包经营权的村民可以依法将土地进行流转。

农村集体土地流转的方式依照法律规定共有五种, 即转包、出租、互换、转让或者其他方式。根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第十六条:“承包方依法采取转包、出租、入股方式将农村土地承包经营权部分或者全部流转的, 承包方与发包方的承包关系不变, 双方享有的权利和承担的义务不变。”因此, 承包方采用上述方式流转土地的, 只需进行备案;而承包方转让承包土地的, 需要经过发包方的同意并办理变更手续, 因此, 通过转让的方式进行土地流转的, 原土地承包关系自行终止, 原承包方承包期内的土地承包经营权部分或全部灭失。

然而, 根据《物权法》四十二条的规定, 为了公共利益的需要, 集体所有的土地可以依照法律规定的权限和程序被征收。但征收集体所有的土地的同时, 应当依法足额支付补偿费用, 包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等, 还有对被征地农民社会保障费用的相应安排, 保障被征地农民的生活, 这是对被征地农民合法权益的保护。该法第一百三十二条还规定了承包地被征收的情形, 即规定了土地承包经营权人有依照上述第四十二条第二款获得相应补偿的权利。然而, 农村集体土地流转后, 被征收的土地征收补偿费应该归属于承包方还是受让方 (接包方) 法律并没有明确, 实务中此类土地纠纷频繁发生。

二、流转后的集体土地征收补偿分配

农村集体土地进行流转的情形在今天已经较为广泛, 而土地征收也进行的如火如荼, 因此, 土地征收补偿的分配问题有必要进行明确。根据《物权法》第四十二条, 对征收土地的补偿有三部分, 即土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费, 笔者认为有必要对分配进行归属认定, 指导法律实践有序开展。

(一) 地上附着物和青苗补偿费分配

地上附着物和青苗补偿费的归属已有法律规定, 归属比较明确。根据《土地管理法实施条例》第26条, 地上附着物及青苗补偿费归属于地上附着物及青苗的所有者。因为地上附着物补偿费, 是针对被征收土地上的建筑物、构筑物, 例如对房屋、水井、道路、管线等应给予的拆迁和恢复费, 以及被征收土地上的林木也属于地上附着物, 也应获得补偿或者砍伐费等。青苗补偿费, 主要是针对被征收土地上生长的农作物的补偿, 例如水稻、小麦、玉米等, 法律规定对造成的损失应给予一次性经济补偿费。国家在征收土地的过程中, 造成承包经营户财产的损失应予补偿, 包括被征地农户投入到农田基本建设的财产等。当前这种补偿费通常是由发包方即村集体经济组织或村委会接收后, 再将这些费用支付给相应的农户。对于已经发生流转的土地, 根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条规定, 如果土地承包经营权以转包、出租等方式已经流转给第三方的, 按照当事人约定分配青苗补偿费, 当事人没有约定的归实际投入人所有, 而地上附着物补偿费则归于附着物所有人所有。但若承包方采取的流转形式是转让、互换的, 由于承包合同中原承包方的地位已经被第三方代替, 因此原承包方已退出承包合同也就不能得到相关补偿费用。而转包或出租的情形中, 承包方和发包方的承包合同并未改变, 可以获得相应补偿。

(二) 安置补助费分配

安置补助费, 具有较强的人身性, 是国家在征收集体土地后, 对由于征地造成的被征收单位多余劳动力的安置补助费用, 保障原来以土地为主要生产资料以及生活来源的失地农户的基本生活。目前主要的问题在于对集体经济组织的成员进行认定上。依据法律规定, 安置补助费的分配对象只能是失去土地的农村集体经济组织及其成员, 而不能补助给非农村集体经济组织或农村集体经济组织成员的其他方式承包人, 根据《农村土地承包法》, 农村土地承包有家庭承包和其他方式承包之分, 并且明确了只有家庭承包的承包方才是本集体经济组织的农户。《土地管理法实施条例》对征用土地的安置补助费有明确规定, 要求对其专款专用, 不得挪作他用。根据安置人员的主体不同, 分别支付给农村集体经济组织管理和使用, 由农村集体经济组织安置;或者支付给其他单位, 安置单位统一进行安置;对于不统一进行安置的, 安置补助费由被安置人员个人管理和使用, 被安置人员同意的可以用于支付本人的保险费用。土地承包经营权依法流转的, 亦遵循上述法律规定, 目前各省的做法是安置补助费原则上支付给原承包方。这也符合补偿失地农民的初衷, 与法律的精神相一致。

(三) 土地补偿费分配

《土地管理法实施条例》第二十六条将土地补偿费规定为农村集体经济组织所有, 表明土地补偿费的实质是一种对集体土地所有权的补偿。然而这种由农村集体经济组织管理土地补偿费的现状, 实务中经常造成成员与集体经济组织之间关于土地补偿费的争议和纠纷, 与法律维护农民根本利益的初衷相偏离。

《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条, 就关于农村集体经济组织成员与本集体经济组织之间的土地补偿费如何分配的问题做出了规定, 通过农村集体经济组织或者发挥村民委员会、村民小组的决策作用, 依照法律规定的民主议定程序, 对本集体经济组织内部已经收到的土地补偿费分配问题进行讨论决定。同时该条还认可了征地补偿安置方案确定时, 具有本集体经济组织成员资格的人享有请求支付相应份额的权利。由此可见, 法律只是规定了解决纠纷的方法, 对流转后的土地补偿费分配的具体问题没有明确的制度, 这也是目前被征收土地补偿费争议问题大量存在的根源。

三、流转后集体土地征收补偿分配问题的对策建议

(一) 当事人事先约定

引导当事人在合同中作出明确约定。进行土地流转时, 在合同中明确约定双方的土地征收补偿的分配, 在无约定时, 赋予集体组织或者法院将其土地征收补偿费给予其中一方的权力。

(二) 立法上, 针对实践中的问题, 出台相关法律法规, 明确补偿对象

在土地流转的问题上, 可以考虑将多种流转方式进行归类, 从而对以不同方式流转的土地实行不同的补偿方案, 具体问题具体对待。首先, 将以转让方式流转的归为一类, 即承包关系终止类, 这种流转使得发包方与承包方的承包关系终止, 因而在进行征收补偿费的分配时, 除了法律明确规定应该分配给实际投入人和所有人的部分外, 将土地补偿费分配给流转后的土地承包人;其次, 将其他的不终止承包关系的流转方式归为一类, 对这类土地征收补偿也是首先按照法律规定, 将归属于实际投入人和所有人的补偿依法进行分配, 而其他归属于失地农民的安置补助费、土地补偿费应该分配给承包方, 即原承包人。因为原承包人的土地承包经营权还在期限内, 还享有权利, 但他应该返还接包方未到期的承包费用。

将未终止承包关系的土地征收补偿费分配给原承包人即承包方的, 理由是:

1.有法条依据。《中华人民共和国农村土地承包法》规定, 承包人对土地进行流转在承包期限内, 承包人与发包人的关系不变。

2.符合法律精神。法律规定在于对失地农民的补偿与保护, 因此, 如果将土地征收补偿费分配给受让人, 则集体经济组织中的真正的失地农民反而没有得到补偿。

3.补偿给承包方有利于防止囤地现象。如果土地征收补偿费补偿给现承包人, 则在土地征收多发的今天, 容易引发土地集中到少数的大户手中, 他们凭借手中的大量资金, 将农民的土地承包, 被征收后可以获得一笔巨额补偿费, 反而真正的失地农民没有得到应有的补偿。同时, 土地在集中者手中并没有真正达到资源的优化配置, 发挥它的作用。

(三) 充分发挥村民会议的作用, 监督民主议定的程序

农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组, 严格依照法律规定的民主议定程序, 对本集体经济组织已经收到的土地补偿费决定如何进行内部分配。保障村民会议的民主性, 使其决策反映多数村民的意愿, 土地补偿费合理公正分配, 以减少纠纷。

参考文献

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关于农村土地征收补偿政策的完善 第9篇

我国现行土地征收制度可追溯到新中国成立初期, 当时国力虚弱、物资匮乏, 国家为了振兴经济和发展建设, 于1950年颁布《土地改革法》。此后, 中国经历了十年文革和新中国辉煌的改革开放。在这段时间里中国高速发展, 农民各方面生活条件不断提高, 物质和精神也日益丰富, 但高速发展的前提则是对土地的大量需求。在中国, 土地只有两种形式:国家所有和农村集体所有。存量严重不足的土地在此时变得异常的稀缺, 为了能合理、有效地开发利用土地资源, 规范和制约经济增长和土地需求的均衡, 国家相继颁布了《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规。以《土地管理法》为例, 1999年实施该法时立法者应国情需要已规定“国家征收土地的, 依照法定程序批准后, 由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”, 且该法四十七条还详细地规定了土地征收所应获得的具体补偿。最近, 《土地管理法》还将重点修改涉及征地农民的补偿安置问题, 这样详细、可靠的法律文件将极大保障征收补偿力度的稳健进行。相同情况在《国有土地上房屋征收与补偿条例》上也有体现, 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二章、第三章、第四章共27条条文详细规定了征收决定、补偿和法律责任三大块, 旨在规范国有土地上房屋征收和补偿的活动, 在维护社会公共利益时, 也用法律保障了被征收人的合法权益。这样以法律为准绳来规范土地征收补偿政策在某种意义上也是一次质的进步!

2 农村土地征收政策中制度的缺陷

从建国初期到现在, 我国土地征收已成为较普遍的现象。为谋取发展和加速经济建设, 国家制定了若干关于土地的政策和法律文件, 以便用公权力来征收农民的土地。完善的土地征收补偿政策使农民不仅可以维护自己的合法权益, 而且有相关法律作为准绳来保护自己的私权利。由此可见, 严格管理土地征收、征收土地规范化、赔偿标准化、后期生活保障化以及完善土地征地后安置等问题是一件非常重要的事情。但纵观目前相关土地征收补偿的政策, 缺陷和问题着实值得让人深思。

1) 相关法律对土地征收补偿的原则不是很清楚。作为国家根本大法的《宪法》, 基本上就没有明确征收补偿的原则, 这是十分遗憾的事情。这方面, 我们离诸如美国等西方国家相距甚远。美国虽土地资源十分丰富, 但美国现在仍采取一些办法限制农业用地向城市用地转化, 保护土地所有者的利益。唯一与此相近的是《土地管理法》第一条, 但限于位阶效力的因素, 这始终低于宪法的重要力度, 但第二条和第四十三条又规定了可以征收。《宪法》《物权法》和《土地管理法》规定土地征收只能是为了公共利益的, 私人和商业用处的建设则是不能通过征收集体土地来进行的。但是“任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地”。这两种规定也让人顿生矛盾之惑, 同样的法律文件却有不同的规定, 某种程度上是在放开某些利益获取者在通过征收土地实现“发家致富”的手段。故而导致土地征收补偿原则实际上脱离宪法的根据。

2) 被征收土地的农民面临“就业”问题。农民自古以来就是一国之根本, 但他们只是拥有辛勤的双手和劳作的智慧。当土地被征收后, 农民直接从农作这份耕耘中“失业”下来。农民生活在社会的最底层, 失去土地后他们可能会面临生存的压力, 而现阶段政府部门对农民的安置问题仍然施行标准过低的规定。要么按法律规定给农民一笔少得可怜的安置费, 要么就进行技术培训再让他们上岗成为一名普通的工人。这些农民要在竞争激烈的社会里生存下来是非常难的。

3) 我国土地征收补偿标准不太合理。具体表现在以下三个方面:首先, 征收补偿的标准过低, 补偿的方式单一。根据《土地管理法》地四十七条规定, “.征收耕地的土地补偿费, 为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费, 按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数, 按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准, 为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是, 每公顷被征收耕地的安置补助费, 最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍”, 这会引申出很多问题。

4) 土地征收补偿监管机制有待提高。主要表现在:首先, 部分政府官员缺乏全局意识。大量补偿费用到手后他们不能及时、有效地发放到农民手里, 而这期间极易导致贪污腐败。其次, 许多乡镇土地执法力量相对薄弱。执法领导们为此常常会雇佣所谓的“临时工”来参与执法。但他这些“临时工”每次都会是事故后最直接的替罪羔羊。其次, 依法行政难和协调配合机制尚未理顺。许多征收和补偿的实际问题都是在行政与司法之间滚来滚去, 具体完善的行政规定严重缺乏, 这将导致当事人与执法者之间矛盾异常激烈, 而解决这些矛盾的途径和机制有待完善。最后, 对地方党政领导缺乏有效的问责制。从实地调查的结果看, 部分乡镇的农民对补偿费用知之甚少, 有的农民甚至不知征收补偿费用的具体标准。虽然这实属偶然事件, 但农民手中所拿土地征收补偿费用与政策中规定不符则是常见的问题。

3 我国土地征收补偿制度的完善

2008年, 中国共产党在十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出改革征地制度, 严格界定公益性和经营性建设用地, 逐步缩小征地范围, 完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地, 按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿, 解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”文件还提到, “逐步建立城乡统一的建设用地市场, 对依法取得的农村集体经营性建设用地, 必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权, 在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”

3.1 土地征收补偿接轨市场化原则

西方发达国家的发达之处在于各项经济的运作主要靠市场自身机制的运作与调节, 国家只是这场交易中的见证者。在高度货币化的今天, 因国家公权力而造成的损失用市场的补偿标准来尽量返还农民, 这也是国家对征地补偿政策的一次大跃进。即使这种改进缺少相关实质性的法律文件的保障, 但相信这也是中国社会主义市场化经济发展的必经过程。

3.2 在宪法中明确农村土地征收补偿的原则

土地征收补偿原则已是土地征收补偿制度中的一个至关重要问题, 也是土地征收补偿政策中的量化标准。它既说明了被征地农民的合法权益受到国家公权力侵害时所受到的补偿性问题, 也体现了国家采取积极行动对这种侵害而造成的损害的具体程度。虽然我国宪法中没有明确的土地征收补偿原则, 但《土地管理法》中则有详尽的补偿标准供国家工作人员进行操作。由于我国尚处发展阶段, 国情、国力对目前需要补偿的内容还不能涵盖, 从而造成被征收的土地与法律所谓的国家利益些许不符及土地价格被过度哄抬。因此, 我认为这是我国今后宪法修改过程中所应注意的方面, 公平公正的补偿才能作为土地征收补偿的宪法基础。

3.3 提高土地征收补偿的标准范围

随着提交全国人大常委会审议的《土地管理法》修正案的制定, 相关土地征收补偿的标准也从偏低的标准提升到现在的市场化标准, 其四大亮点如下:

1) 删除了按土地原有用途补偿和30倍补偿上限规定。从草案的这一内容来看, 确实较以往有了明显的提高和公平的补偿原则, 体现了党和国家所强调的在征地过程中保护农民的合法权益。

2) 增加社会保障补偿内容。该草案将《土地管理法》47条中的住宅丰富了补偿的内容, 并因此新增加了社会保障内容, 在一定程度上解决了农民后期生活生存的保障问题。使农民不仅能入住集中规划的国有土地房屋, 还能获得房屋所有权证书, 对无法提供国有土地房屋的按照市场价给予货币补偿。在社会保障方面, 政府还为被征收土地者提供就业岗位和就业方向, 并对他们进行简单的技能指导、培训等。另外, 被征地农民还可以享受一定优惠幅度的养老保险。就这次彭州实地调查的情况来看, 农民养老保险分一二三个等级, 每个等级所缴纳的人民币数额也有所差异。但三种等级中即使最低等级的也是严格按照国家标准来执行的, 至于第一等级的养老保险则需农民自己缴纳一定数额的费用。不过总的来说, 目前的社会保障制度已经有了明显的提高。

3) 补偿金不落实不得批准和实施征地。该规定明确要求所征收土地必须按照合法、公正、公开的原则进行严格的征收程序, 补偿金没有具体落实时不得批准和实施征地, 该草案有力地保证了公平补偿的原则。较以往先斩后奏的征地情况, 这条规定无形中也强有力地斩断了暴力执法和违规征地情况的发生。农民也能以该规定作为申请行政复议或者提起行政诉讼的权利的依据, 从而切实有效地保障自己的合法权益。

3.4 完善我国农村土地征收补偿政策的程序

一个法律制度健全的国家不仅需要规范的法律文件, 更需要不同部门不同职业国家工作人员亲密无间的合作。完善农村土地征收补偿政策的程序, 不仅从行政程序上着手实施, 还应该在司法程序上同时进行。

国家以行政力量征收土地前, 首先应获得遵循国务院审批权、市、县政府审批权以及省级政府审批权, 然后是“公告”程序、“征地补偿登记”、程序公告与裁决, 接着是补偿登记并听取意见、审查或调查、协商并签订补偿协议、补偿争议。在此, 建议应当先予进行补偿或大部分补偿, 然后再进行土地征收。国家征收农民合法持有土地时, 必定会造成国家公权力对私人私权益的侵害, 此时先行补偿在法益和人文关怀上都是合情合理的。当然, 除紧急情况, 诸如不可抗力、自然灾害或医用、军用等紧急需要下, 不得进行事先补偿。当行政者进行事先补偿后, 我认为接下来需要加强的就是补偿机制。无论是事先补偿还是事后补偿, 农民在行政力量面前永远都是弱小的一方, 土地征收补偿机制的发达决定着一个国家对自己人民的关怀程度。在谈判桌上, 我认为应当加强农民的话语权, 让农民吐露心声, 行政者们少一点自身的强势。制定法律的代表在一定程度上代表农民的意愿, 但在实际的土地征收上, 以村干部为代表的国家工作者们更应该倾听被征地农民的意愿, 让他们的心神和意愿能通过简单、有效的途径得以实现。

农村土地征收现状研究 第10篇

一、征收集体土地是否符合“公共利益”目的难以界定

集体土地征收是对原土地所有权人土地所有权的剥夺,因此,必须在符合法律明确规定的情况下才可以实施。《宪法》第十条明确规定:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收。《物权法》第四十二条规定:为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。可见,国家只能为了公共利益需要,才能进行土地征收。但与此同时,《土地管理法》第四十三条却又作出如下规定,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。《城市房地产管理法》第八条规定“集体所有的土地经依法征收转为国有土地后,该国有土地使用权方可有偿出让”,前两项法律对于土地征收是否符合公共利益需要并未作出明确,与宪法、物权法的有关规定不统一,出现了矛盾。在实践中,个人、私营单位这些非公共利益主体使用集体土地的,也可以通过土地征收,即集体土地的国有化来实现。将集体土地转化为国有土地后,就可以进而获得国有土地使用权,这种方式显然与土地征收目的必须符合公共利益的法律规定不符。

进行土地征收,应当符合公共利益。但现行的土地征收方面的法律法规却没有对公共利益的定义和确切的范围进行具体界定。修建军事基地、修建高铁、地铁、医院、学校等行为的公益性好判断,但是旧城改造、农村小城镇建设中哪些符合“公共利益”,哪些不符合“公共利益”,却没有具体规定,这为不合法的集体土地征收进入征地机制敞开了方便之门。一些地方政府动则以“公共利益”为名,行土地开发之实,只要在项目上冠上公共利益的名义,就增强了强行进行土地征收的底气,被征地者就必要服从。其后果,集体土地所有权流转及带来的收益被政府(主要是地方政府)所掌握和控制,被征地农民处于相当被动的地位,往往被迫接受不合理的补偿安置方案。即使对补偿标准有异议,维护自己合法权益也存在困难。可见,征地必须符合公共利益为目的的规定,立法目的是规范政府征收行为,但在客观上造成被征地农民的土地权益难以市场化,大量集体土地征收后,被征地农民没有通过平等交换的市场经济原则获得充分的补偿和救济。

二、集体土地所有权主体多类别,造成土地补偿利益分配参与主体多元化,影响了土地的合理化补偿

根据法律规定,农村土地归农村集体成员共同所有。但“集体”是什么,有关的法律法规并没有作明确规定,更多的表现为政策性的概念。党的十一届三中全会以前,农村土地所有权模式是“三级所有,生产队为基础”,即“人民公社、管理大队、生产队三级所有,生产队是最基层的集体农业生产单位,也是土地的实际占有和管理使用者。十一届三中全会以后,推行农村经济体制改革,改人民公社为行政建制乡(镇),改管理大队为村民自治组织“村”,改生产小队为村民自治基层单位“村民小组”。关于农村集体土地所有权权属,立法也进行了界定。《土地管理法》第十条规定:“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;己经属于乡(镇)农村集体所有的,由乡(镇)集体经济组织经营、管理。”这样的规定只是明确了“集体”是集体土地的权属主体,但是,并没有对于何为“集体”作出明确的解释。根据这条规定,集体土地所有权主体有多级、多个,村民委员会、集体经济组织、集体内农民都是权属主体,这种不确定规定,反而造成了集体土地所有权主体的存在更多是形式意义上的,而不是实体意义上的,集体土地对于集体内的农民,名义上人人所有,实质上人人无权。现行农村经济制度是在改变原有的农民公社集体所有集体劳动模式上,以家庭联产承包责任制为基础,实行统分相结合的双层经营体制,传统意义上的农村集体经济组织多数消失了,重新建立起来的新的经营模式,其制度基础是土地承包制,将集体土地分给各村民小组的农民以家庭承包的方式经营,加之分配土地的时候没有建立正规、完善的权属登记制度,登记手续大多不健全,大量的土地存在权属不清问题。在土地作为农用地正常使用的时候,权属不清问题产生的矛盾一般不大,乡、村、村民小组作为集体与个体之间矛盾不多,农民个体之间的矛盾,也多表现为地界纠纷,也多数可以通过村干部、农村中长辈调处解决。但是当面临土地征收,计算补偿费用的时候,这种权属不清带来的补偿主体不明问题就经常会出现,乡(镇)、村、村民小组、被征地的农民工等多个主体参与争取土地补偿金。有些地方,集体土地被征收后,乡(镇)、村、村民小组(负责人)截留、想方设法扣减农民补偿金的现象屡见不鲜,补偿金落到农民手中往往所剩无几,甚至造成农民集体上访、闹访、堵路等过激行为发生。农民对于集体土地征收不满意,往往不是对征与不征不满意,绝大多数是对补偿费用标准过低不满意。

三、集体土地征收补偿原则显失公平性,难以保证合理性

目前,我国并形成一个集国有土地征收和集体土地征收为一体的完善的、法典化的土地征收法。国有土地和集体土地征收补偿的标准不统一。政府在对土地进行征收并相应予以补偿和安置时,往往按照土地被征收之前的用途进行补偿。根据《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规的规定,国有土地征收补偿和安置属于相当性补偿,土地补偿金是补偿性的。而根据《农业法》等集体土地征收方面的法律法规的规定,集体土地征收补偿属于适当性补偿,土地补偿金是补助性的,不是市场化的足额补偿,甚至还不如城市国有土地征收上的相当补偿。依据权利和义务对待的法律原则,土地征收补偿和安置是为了补偿被征收人的财产损失,否则就会有失公允。而集体土地被征收后,基本上是转为开发用地,甚至是开发商建成居民小区,高价获利。而作为集体土地所有者的农民,只是获得象征性的补助,用低的可怜的补助款去购买在自己土地上建成的商品房是无法想象的,这种补助性的补偿模式实质上是一种极不公平,也不合法、不合理的补偿模式。

显然,集体土地补偿原则不符合市场经济原则。在社会主义市场经济体制下,资源配置及物资交换以等价有偿为基本规则,而现行的集体土地征收补偿实质上并不是一种等价性补偿,而是一种补助性补偿。在原有的以集体所有、集体劳动为特征的农村集体经济体制下,是适用的,农民也认为土地是国家的,为国家建设作贡献是应当的,甚至不需要补偿,无偿使用也不会遭到反对,也为社会广泛接受。但随着社会主义市场经济体制的建立,这种以无偿或者象征性的补偿标准为特征的补偿就不能继续沿用了。由于城市国有土地及其它生产要素已引入市场机制实行资源配置,按对等原则进入市场进行交换,而农村集体土地还在实行计划经济条件下的配给制征收和补偿就违背了市场经济体制的原则。同时,农民在生产、生活中,是通过市场进行资源配置的,购买商品房这些物资也不因为其农民身份而获得任何优惠,而其拥有所有权的土地被交换出去却不实行市场价格,也同样不符合市场经济体制原则。

集体土地的价值,特别是增值没有在征收补偿中得到体现。土地是不可再生资源,具有很高的经济价值和社会价值。在市场经济环境中,进行乡村城镇化,扩大城市规模和城市人口,是国家一体化建设的必由之路。但在这一进程中,作为集体土地所有者,农民不应该是牺牲者,而应该是获利者。农民,往往是世世代代居住在所在的农村,土地是他们唯一能够世代相传的财产,也应该是他们摆脱贫困的重要财富。现有的集体土地补偿标准,虽然因为所处的地域、省份及经济发展水平不同而有地区差异,但以现金形式补偿的,也基本上在每亩土地补偿金标准,少则几千元,多的也就1~2万元。特别是在人均耕地面积少的地区,一户被征地农民,往往只能得到10万元的补偿,并至此永远失去了土地,不要说进入城市生活,就是在原有的乡镇生活,也难以满足基本生活需要。在目前农村社会保障不到位的情况下,这些失地农民的生活处境无疑会十分困难,这甚至会成为影响社会稳定的因素。

四、低水平的征收补偿对于失地农民的保障缺乏充分性

除少数经济发达地区外,目前全国各地集体土地征收补偿费普遍偏低,失地农民难以维持长远生计。据中国土地勘测研究院统计,在2002年,使用权出让的收入全国平均即达到12.97万元/亩,使用权转让流转的收入平均为23.47万元/亩,招标拍卖的收入平均为35.67万元/亩。发展到现在,土地出让费成倍上涨。在东部沿海发达地区,几百万、甚至上千万一亩的“楼王”此起彼复。即使是西部一些二线城市,50万一亩的地价也很常见。与此形成鲜明对比的是,被征地农民通过让出土地获得的经济补偿却低的可怜。根据现行的集体土地补偿标准,对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的10到16倍,最多不超过30倍。从西部地区一些城市的情况看,根据征地补偿安置办法,土地补偿和安置补助费最高标准为1.8万元/人(不含青苗和地上附着物补偿),仅相当于当地城镇居民可支配的一年收入。按目前农村居民人均生活消费支出一般标准,只能维持五年左右的生活;按目前城镇居民人均消费支出一般标准,仅能维持二年左右的生活。如果将1.8万元全部作为农民社会保险金交纳,按失地农民平均年龄50岁、预期寿命72.6岁测算,每月只能领到60多元的养老金,远远低于现行各地最低生活保障费180元和城市中档养老金500元的水平。

同时,集体土地征收补偿标准的测算方法缺乏科学性和合理性。根据《土地管理法》,集体土地征地补偿金的计算方法采用“产值倍数法”,土地补偿费的计算,以该土地征收前3年平均年产值的6至10倍为标准计算;安置补助费,以该土地被征收前3年平均年产值的4至6倍计算。这种测算方法没有科学依据,而且也不合理。首先,以土地征收前年平均产值作为征地补偿标准不合理。在集体土地征收中,目前基本上征收部门是套用国家标准进行征地补偿,且大都就低不就高,执行的是较低的标准;同时,一般按传统的粮食作物,如水稻、小麦、棉花等普通农作物为测算对象来测定前3年的产值,而不是按照或者较少考虑到现在具有高附加值的生态农业、精品农业和休闲观光农业等现代农业的产值为测算对象。在现代农业条件下,土地的产出价值根本与普通的粮食或蔬菜产值具有可比性,要高出几倍甚至几十倍。因此,这样形成的土地征收补偿标准当然不能真实反映被征收土地的产出价值,必定是较低甚至是差距多倍的价格。其次,征地补偿标准目前并不包含土地的增值部分。集体土地经征收后,除了少数是公益用途之外,大多数土地都是用于房产开发或者生产建设使用,所征地地价绝大多数情况下会出现增值甚至大幅度增值。但是,在设定征收补偿标准时,却并没有考虑土地增值这个重要因素。再次,目前的征收补偿标准没有充分考虑地域、地区经济发展水平差异。一个地域、一个地区的基础地价,根本上是由区域经济条件决定的,东部沿海发达地区的基础地价必然高于中、西部欠发达地区的基础地价,任何土地交易价格的形成均不可避免会受到区域经济条件的影响,甚至决定。由于根据目前以农作物产出为标准来计算农地的产值,而基本的几类粮食、蔬菜等普通农产品价格在全国各地差别并不大,以此为基础测算的征地补偿标准自然就难以反映不同地域、不同地区的地价差异。

五、集体土地征收补偿费分配缺乏规范,做法不一,比较混乱

目前就征地补偿款的分配问题,法律只是规定可分配的有多少,至于何时分配、怎么分配等问题,尚未规定统一、明确的标准。实践中。被征地的农村往往是根据当地的村规民约、乡规民约来分配。有的是以是否有承包地为标准,有地就能参加分配,无地则无权参加分配;有的以农户的户口为标准,入户口的就参加分配,没有入户口的就不能参加分配。第二、对征收补偿费的发放缺乏明确的分配细则,实际分配中比较混乱。在发放数额上,有的全额发放,有的部分发放,集体组织还提留一部分。在提留中,提留比例各地也不相同、不统一。少的10%,多的达到40~50%。在发放时间上,有的是一次性发放,有的分批发放,长的甚至没有明确期限。在分配对象上,也是做法不一。有的是按照农户家庭中的人口数量发放,有的是部分按人口、部分按被征收的土地面积分配发放。有的地方,征谁家的地,征地补偿费费归谁所有,没征地的不参与分配;而有的地方,不管征谁家的地,征地补偿费归集体所有,所有家庭都有份。在此种分配方式下,有的地方是平均分配,有的地方是被征地家庭适当多分,余下的其他农户平均分配。有的地方,即使按常住人口分配也要考虑有田无户口、有户口无田、无田也无户口、有自留地的迁出人口、农嫁女等诸因素来制订分配方案,可以说是五花八门。第三、在实际分配中,土地补偿费和安置补助费的分配上矛盾最大。据有关部门统计,在有的地方如果以集体土地转为国有土地后的投标出让成本价为100%,则农民只能获得其中5%~10%,集体经济组织获得其中25%~30%,60%~70%被县、乡(镇)各级地方政府所得。调查发现,征地补偿费在分配中,乡村截留多,农民实得少。征地部门为了方便工作,减少直接矛盾,一般都不把补偿款直接发给农民个人,而是先支付给村、乡两级政府,由乡政府再发放给村委会,最后由村委会分户发给农户。资金拨付一般也是先到乡财政账户,个别的直接到村委会账户。政府、村委会以及集体经济组织处于利益考虑,经常是直接以土地所有权主体身份参与分配,或者通过各种各样的名义截留、提扣甚至挪用征地补偿款,有些地方还发生过村干部以权谋私,随意分配甚至贪污征地补偿款,导致失地农民作为真正的土地所有权主体没有享受应该享有的利益。其次、在安置补助费的分配上也经常产生矛盾和纠纷。安置补助费,主要是用于安置土地被征收后原土地上的剩余劳动力之用。安置补助费一般由负责安置的单位所有。但在实践中,安置费用往往在农民还没有妥善就业安置的时候,就以货币形式发给了农民个人所有,很快就被农民消费完毕,且消费完毕后农民还是没有找到工作。在一些地方,还出现过征收部门并未按照国家规定足额发放安置费用,同样被层层截留的问题。另外,不少地方村级集体提留土地补偿款的管理和使用上也没有相应的制度规范,有些村没有建立规范的村务公开制度,财务不透明、不公开,村民难知情、难监督。怎么使用、只能用于哪些用途,没有相应制度性规定,也难以实施有效的监督,导致一些失地农民利益受到集体经济组织及其负责人的损害。有的村级集体经济组织用征地补偿款支付日常行政开支、用于村干部工资、福利、奖金的发放,甚至用于接待吃请、旅游等。少数村干部甚至贪污、挪用土地补偿款。实际上,村民对于村留下部分补偿款用于修路建桥、兴修水利或者发展集体经济,投资建厂多数情况下不会有意见。但对于上述这些违规做法肯定会有强烈反映、不满甚至反抗。

六、征地程序缺乏公开性和透明性,失地农民缺乏知情权

现实中,征地往往是政府内部决策,并不事先征求意见。被征地农民,也不能在事前参与征地决策的合法性、合理性论证过程,往往只是征地公告贴到自家墙上,或者被村委会通知参加动员会时,才知道自己的地要被国家征收了,处于十分被动的地位。社会公众与新闻舆论机构也只能从政府信息网站了解到有限的征地信息,即使认为征地不合法、不合理,也难以主动参与,难以行使监督的权利,难以约束政府滥用征地权力。

被征地农民除了获取征地信息被动之外,即使是看到的征地信息,内容也十分有限,往往不会包括有关规划、背景、征收合法性论证、合理性审查、征地的监督和救济方式等方面的信息。这种“信息公开”,实际上无异于行政命令,通知被征地者配合征地,做个顺民、良民。至于土地利用规划的编制、征地项目的审批、征地补偿和安置标准的制定等重要的信息则往往不会出现,作为被征地对象的农民本身维权能力就不强,加上缺乏对这些重要信息的知晓,更加维以有效保护自己权益。作为征地主体的政府,利用其在征地中的主动和主导地位,实施信息垄断,确保征收顺利进行,而被征地农民处于劣势地位,从而实现自身利益的最大化。同时,也为“官商勾结”提供了便利,为侵占征地补偿款等违法行为的发生创造了方便。

七、集体土地征收补偿权利救济机制不健全,失地农民的利益容易受到不法侵害

按照有关法律规定,集体土地征收补偿要建立公开听证等程序,但实践中政府对此规定往往阳奉阴违,有的直接就没有建立公开听证程序,有的即使有这个程序,也是找一些指定的,投赞成票的代表参加,过过形式。被征地的农民、对被征地有利害关系的人、对政府征地行为有监督意识的公众等,都难以实际参与到听证程序。按照目前听证方面的规定,对被征地农民提出的意见,只在确需修改的情况下才改动补偿方案。实际上,是否“确需修改”,仍由原作出征收补偿决策的政府部门判断。同时,征地公告内容,不是就征收是否符合公共利益、补偿标准是否符合合理性进行征收意见,性质上更多是一种告知、通知,政府的强势地位,决定了这种征收意见多是一种形式,基本上没有改变的可能。失地农民对征地目的的合法性、补偿标准的合理性等涉及自身根本利益的关键事项没有发言权,程序上也没有参与的机会,对行政决策结果也无权提出异议,这就造成很难进行有效的听政申诉,行使异议权的机会。

征地程序中行政救济机制缺失。根据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定,对征地范围、补偿安置标准等有争议的,由县级以上人民政府协调,协调不成的由批准征地的人民政府裁决。这样就使得政府的角色具有双重性,既是征地争议中的一方当事人,又是争议裁决者,这种“既是运动员、又是裁判员”的裁决机制设计,先天存在不公正的因素,难以发挥维权作用。

农村土地征收现状研究 第11篇

关键词：征地征收、公共利益

引 言

2004年的宪法修正案中明确提出"国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿" 2004年8月修订的《土地管理法》规定"国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。"2007年的《物权法》规定"为了公共利益的需要，依照法律規定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。"由此可见"公共利益"作为土地征收的前提条件，启动土地征收程序的"钥匙"，其重要性显而易见。我国法学界一直对"公共利益"进行探讨。

（一）公共利益的特征

目前学界对公共利益的争论一直持续，目前为止还没有一个全面完整的定义，但对公共利益本身的特征大致可以概括为以下的几个：

第一、公共利益具有主体的不确定性。公共利益，顾名思义，其受益主体应当是社会公众，使社会公众得到利益或与全体公众有利益关系。社会公众是作为整体而言的，而不是仅针对某特定行业或部门的群体，不能封闭于某个特定的圈子。德国学者F. J .Neumann 将公共利益分为两种：一是提出公共性原则，也就是开放性，任何人可以接近，不封闭，也不专为某些个人所有； 一是国家或地方自治团体等所设立，维持之设施所掌握的职务。显然这里所说的公共利益应当为第一类。①

第二、公益具有明显性。公共利益体现在维护国家安全、增加就业、增加税收、促进科教、经济发展、环境改善、提高生活水平、改变城市面貌、文物保护、公共福祉等方面。一方面，在界定公共利益之时需要严格将商业利益区别开来，另一方面，必须将国家机关自身利益与部门利益予以排除。在强调公共利益地域性的同时，不能脱离一个国家的整体经济社会发展进程。应当站在国家的整体经济发展水平、资源有限、环境保护、平衡发展的角度来作出判断。

第三、公共利益内涵的稳定性兼有变动性。公共利益的内涵具有相对稳定性，但是在一定条件下，非公共利益可以转化为公共利益。商业目的用地，应遵循平等主体的市场交易规则解决。一般情形，政府不宜强行干预。然而，在实践中，当一个拆迁项目的绝大部分通过协商解决补偿后，仍有少量被拆迁人漫天要价，阻碍了整个项目的实施，造成了有限资源的巨大浪费，此时的商业性拆迁就应当转化为公共利益。

第四、公众参与。以公共利益为由进行土地征收，严重影响到土地所有权人的基本权利。因此必须做到决策和执行过程的公开透明，依法保障土地所有权人的知情权、听证权、陈述权、申辩权、参与决策权等程序权利和民主权利的有效行使。

（二）我国现行土地征收制度中对"公共利益"界定存在的问题

仔细分析我国土地征收法律制度，存在着对"公共利益"界定不清，致使土地征收目的泛化。我国《宪法》规定："国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。"但对"公共利益"却没有做出具体解释。《土地管理法》第43 条规定："任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地"、"依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。"

众所周知，公共利益体现在维护国家安全、增加就业、增加税收、促进科教、经济发展、环境改善、提高生活水平、改变城市面貌、文物保护、公共福祉等方面。②而我国的法律规定中却有"任何单位和个人的建设用地"一说。单位和个人的建设用地，包含企业和个人的经营性用地，显然这超出了"公共利益"的范畴，是对土地征收目的的严重的泛化。直接带来的不利后果就是许多的单位和个人利益成为了公共利益。

公共利益模糊的界定成为政府卖地泛滥的法律依据。地方财政主要一块来自于税收，然而在一定时期内地方税收因为地方经济发展水平的因素，税收有限。如何能够更多更快的筹集更多的资金，卖地成为政府的首选。法律对于公共利益只是简单的定义，并未作出实质性的范围界定，政府当然可以名正言顺的打着"公共利益"的旗号卖地。

土地被征收者成为公共利益界定模糊的牺牲品。许多的单位和个人的利益被冠以公共利益之名，本不可以征收的土地被征收了。本应当补偿更多的却只是得到很少一部分补偿。被征地者的利益受到极大的损害。

公共利益不清的界定阻断了利益受损者的司法救济途径。商业性开发在某种程度上具有公益性。公共利益与商业利益之间并无明显边界，公共利益需要的结果也可以带来商业利益。难免将商业开发、旧城改造、经济发展与公共利益混为一谈。所以法官在判定该利益是否是公共利益之时是很难作出的。加之我的司法并不是完全独立的，受到行政的干预。往往作出的判决不利于行政相对人。

可见，我国土地征收中对公共利益界定十分不清，其必然带来诸多不利之处：其一公共利益泛化，小团体和个人利益被冠以公共利益之名；其二给政府泛滥卖地以法律上的依据；其三被征地者的利益受损并得不到法律上的帮助。

（三）明确"公共利益"范围的完善建议

我国的土地征收的缺陷之处集中于公共利益的界定模糊不清。必须明确"公共利益"范围。目前关于"公共利益"的界定主要有三种形式：一是概括式：二是列举式。三是概括列举并用式。③根据这几种分类形式，我国有学者提出，依照当前我国的实际情况，可以将公共利益限定于两类，第一类纯公共利益，包括国防设备军事设施；交通、水利、能源设施；教育、学术及慈善事业，公共卫生事业；第二类为准公共利益，包括政府及其公共建筑，其他由政府或民间举办的以公共利益为目的的事业。④

这种公共利益的分类具有一定的科学性。注意到了"公共利益"的明显性特征。将几类常见的公共利益明确提出来，将公共利益和商业利益区分开来，而且将公共利益内部又进行分类。对不同的公共利益采取不同的态度。这种分类一方面不至于妨碍国家因公共利益之需要征收土地。另一方面明确了指出了几类公共利益。使得公共利益不在泛化，从而限制政府随意以公共利益的幌子来征收土地。

但是这样的分类也有不足之处。其没有充分考虑到公共利益的稳定性兼有变动性。虽然在一般情况之下，公共利益应该是稳定的，但是应该考虑到公共利益变动性。正如上文所提到的，虽然是商业性的征地拆迁，但在完成绝大多数拆迁之后，仍然有钉子户不肯拆迁，那此时的商业利益可以转化为"公共利益"。因此在明确出公共利益范围之时，还是需要根据特别情况制定法律条款加以完善。但是这样的话是否有留有法律上的漏洞？将一些不常见的征地情况归入特别情况，来达到规避法律的手段。至于此类，可以加以司法解释，当达到一定程度时可以进行法律修改。同时在对"公共利益"进行界定时，其认定主体不能仅限于政府部门，还应有公众（尤其是受损主体） 和独立的专业人士参加，其形式可借鉴国外的重大事项决策听证程序。

注释：

①聂婴智：《公共利益视阈下土地征收征用的国际借鉴》《求索》2008年第10期

②王小莹，《外国征地制度对中国的启示》 当代世界2009年第7期 第60页

③杜军.《土地管理法学理论与实践》.成都科技大学出版社2007版

天津市农村集体土地征收问题及对策 第12篇

1 天津市土地征收沿革

1.1 征收程序修订

我国现行的土地征收制度在征收程序上作了严格的规定, 但这些程序的规定多是针对耕地保护, 并没有很好的体现出对农民知情权、参与权、上诉权的关心和保护。2008年, 在国家的制度框架下, 天津市结合实际情况对原《天津市征收土地程序》进行了修订, 现行《天津市征收土地工作程序》 (津国土房资[2008]1128号) 对土地征收的步骤和程序作了严格的规定。

1.2 征地补偿标准确定

1.2.1 年产值倍数法

2007年以前, 天津市征地补偿标准按照土地管理法有关规定执行, 征收土地按照被征土地的原用途进行补偿, 采用年产值倍数法计算补偿费用。这种征地补偿办法以具体地块的平均亩产值倍数来计算补偿费用, 不仅使补偿费用偏低, 而且相邻地块的征地补偿往往因用途不同而相差很大, 补偿的随意性较大, 难以完全保障被征地农民生活水平。

1.2.2 实施征地区片综合地价

2005年, 国土部《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》 (国土资发[2005]144号) 要求, 各地应逐步建立统一年产值标准或征地区片综合地价。按照这一要求, 天津市于2006年在全市12个区 (县) 范围内测算了征地区片综合地价, 并于2007年4月8日由天津市人民政府以《关于公布实施天津市征地区片综合地价标准的通知 (津政发[2007]023号) 》文件发布实施。实施征地区片价是对原有征地补偿办法的一种制度改进。改进了过去征地补偿都是政府定价、协议或包干, 整个过程农民都不参与的状况。征地补偿标准经市人民政府批准后向社会公布, 接受社会监督, 使农民充分了解补偿标准, 维护其知情权和参与权。此次实施的征地补偿标准是刚性的标准, 任何单位和个人都必须严格执行。自2007年征地区片价实施以来, 在天津市各项建设用地征地补偿实践中发挥了巨大作用, 既得到了农村集体经济组织和农民的接受, 又简化了征地程序, 提高了征地工作效率和征地补偿透明度, 保障了各项建设用地的征地需求, 促进了全市经济社会发展。

1.2.3 公布征收集体土地地上附着物和青苗补偿标准

2008年, 天津市国土资源和房屋管理局、天津市物价局联合下发《天津市征收集体土地地上附着物和青苗补偿标准》。该标准分六大类, 95个项目, 对集体土地征收涉及的主要物种进行规定, 该标准作为征地区片综合地价标准的配套文件, 对指导全市征地补偿工作, 健全全市征地补偿制度, 保护被征地农民利益起到了积极作用。

1.2.4 开展征地区片综合地价调整工作

2010年, 国土部下发《关于进一步做好征地管理工作的通知》 (国土资发[2010]96号) 要求, “各地应建立征地补偿标准动态调整机制, 根据经济发展水平、当地人均收入增长幅度等情况, 每2~3年对征地补偿标准进行调整, 逐步提高征地补偿水平”。天津市现行的征地区片综合地价测算基期为2006年, 至今已经难以适应全市经济社会发展需要。为此, 2010年, 天津市范围内年开展了首轮征地区片综合地价调整工作。调整内容主要包括三个方面:一是对现行区片价的内涵进行调整, 将被征地农民的社会保障费用从区片价中剥离;二是对现有区片进行适当整合、归并, 重新划分;三是为适应发展现状, 对征地区片综合地价标准进行重新测算。调整后的征地区片综合地价以现有价格水平为基础, 充分考虑前后衔接、适度提高的原则, 更利于实际操作和保护被征地农民的合法权益。整体可分为环城四区、滨海新区和远郊五区县三个层次。目前, 全市征地区片综合地价测算、论证和听证工作已完成, 待市政府审批公布实施。

1.3 实施征转分离政策

2009年, 为了更好地为天津滨海新区开发开放提供用地保障, 切实维护被征地集体和农民的合法权益, 依据国家对滨海新区综合配套改革的政策倾斜要求, 结合滨海新区实际情况, 天津市政府下发关于天津滨海新区土地征转分离实施方案, 对征转分离的目标、原则、实施步骤及保障措施做了规定, 较好地规范了征转分离程序。

1.4 规范征地管理工作

2011年, 天津市政府办公厅下发了《关于进一步规范天津市征地管理工作的通知》 (津政办发[2011]117号) (以下简称“通知”) , 提出强化征地工作统一管理, 严格执行征地区片综合地价, 实施征地区片综合地价与被征地农民社会保障费用相分离制度, 建立征地补偿资金预存制度等具体要求。

1.4.1 强化征地工作统一管理

“通知”提出, “国土资源管理部门具体实施各类建设项目用地的征地工作, 各相关部门按照职能做好相关工作。”这样进一步明确了国土部门的征地主体地位, 避免多头征地、征地主体不统一的情况出现。

1.4.2 实施征地区片综合地价与被征地农民社会保障费用相分离制度

天津市现行的区片价按照国土资发[2005]144号文件进行界定, 测算过程充分考虑了城镇居民最低生活保障水平等因素对征地补偿标准的影响, 将被征地农民的社会保障费用包含在区片价中, 即按规定被征地农民社会保障所需资金由农民个人、农村集体承担的部分从区片价中支付。但实施中发现以下问题, 一是征地补偿标准与社保标准调整时限存在差异, 即被征地农民社会保障费缴费标准每年调整一次, 而征地区片价按照国家规定是每2~3年调整一次, 二者调整时限不一致。二是部分村庄征地时无法落实投保人的问题, 因为区片价是按照被征土地所处区片确定补偿, 而社保费用是根据失地农民数确定 (失地农民数是根据人均耕地计算的) , 这样在部分村庄征地时就难以确定投保人。调研发现, 只有整村土地被征和主动提出参保要求的被征地村庄, 土地管理部门才为其缴纳社保费, 而许多征地案例都是村庄部分失地, 难以确定被投保人, 致使被征地农民的社会保障基金难以落实。三是实际征地过程中, 征地区片价如果直接交了社保费用, 农民就基本拿不到征地补偿;而征地区片价如果给了农民, 他们又不愿意支付社保。因此, 在实践中, 为了能够顺利地实施征地, 征地补偿往往足额给付农民, 而社保费用实际难以落实。

2010年, 国土资发[2010]96号文件要求, “解决被征地农民社保问题的关键在于落实社保资金, 本着‘谁用地、谁承担’的原则, 鼓励各地结合征地补偿安置积极拓展社保资金渠道。”随即, 天津市人力社保局、财政局、国土房管局三部门联合发布《关于规范被征地农民养老保险预存费的通知》 (津人社局发[2010]58号) , 提出“实施被征地农民养老保险资金预存制度”要求。按照上述文件精神, 结合天津市征地工作实际情况, 2010年, 全市新一轮区片价调整过程中重新界定了区片价内涵, 将被征地农民的社会保障费从区片价中分离出来。被征地农民的社保费用按照有关规定和标准由用地单位另行支付, 即区片价仅为对被征地农民和集体的补偿, 而社会保障费标准将由社保部门按照相关规定另行测算和确定。

为与上述政策相衔接, 2011年市政府办公厅发布的“通知”做出了明确规定, “结合天津市征地区片综合地价调整工作, 加大被征地农民社会保障费用落实力度, 将被征地农民社保费用从目前的征地区片综合地价中分离出来。按照‘谁用地、谁承担’的原则, 由申请用地单位在征地区片综合地价外另行支付, 并在征地报批前存入市财政开设的被征地农民保险费预存专户。公开出让用地, 被征地农民社会保障费用可先由区县人民政府在用地报批时承担, 供地时再计入建设单位用地成本。社会保障费用不落实的不予批准征地。”将被征地农民社保费用从征地区片综合地价中分离出来, 这是天津市征地补偿制度的创新, 有利于被征地农民社会保障资金的落实, 保障被征地农民的合法权益, 有利于征地工作的顺利开展。

1.4.3 建立征地补偿资金预存制度

“通知”要求, 天津市自2012年1月1日起全面启动征地补偿资金预存工作。在征地报批前, 由申请用地单位按照征地区片综合地价标准预存征地补偿资金, 预存款收据作为征地报批要件。地上附着物及青苗补偿费由申请用地单位另行支付。其中跨区县的市级以上 (含市级) 单独选址重点建设项目, 征地补偿资金预存专户设在市级征地事务机构;其他项目的征地补偿资金预存至区县国土资源部门所属征地事务机构专户。国土资源部门按照“专户管理, 专账核算”的原则对预存专户严格管理, 确保专款专用, 全部用于征地补偿。

2征收工作中存在的问题

经过多年的探索和发展, 天津市在土地征收制度方面不断完善, 补偿标准日趋合理, 但在土地征收中还是存在以下问题。

2.1 征地程序存在不规范现象

调研中发现, 重点项目先施工后征地情况较为普遍。按照《土地法》及相关规定, 土地转让应当是净地出让, 即安置好相关人员, 地上物全部拆除后方可办理出让手续。但实践中难以实现净地标准, 有些重点工程时间紧、任务重, 按程序办耗时多, 影响建设进度, 便采取未征先上, 先建后批, 先拆迁、后征地或边拆迁、边征地的做法, 缺少合法手续。

2.2 缺乏有效的批后监管和惩处措施

从天津市部分征地纠纷案件中发现, “两公告一登记” (征地方案公告、征地补偿安置方案公告、补偿登记) 的规定并没有严格执行。近年来, 全市开展的批而未建工作中也发现区县普遍存在土地征而不用、多征少用的现象, 缺乏对用地单位的土地使用情况有效监管。已查处的大量违法批地占地案件, 往往是未批先征、未批先用, 即使被举报查处, 也往往是争取事后补办手续, 最终实现征地占地的“合法化”, 不会追究法律责任;加之对征地纠纷的处理、征地执行等法律规定远不完善, 土地权利主体缺乏有效的法律援助。这也是引起农民对征地行为不满的原因之一。

2.3 对出于“公共利益”征地界定不清

2004年3月通过的《中华人民共和国宪法修正案》规定“国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”宪法虽然授予政府征收土地的权力, 却是采用高度概括的方法进行描述, 也没有制定其它关于征收补偿的专门法律, 对“公共利益”界定不清晰很容易造成征地范围过广, 形成国家征收权在事实上不受限制的情况, 国家征地的初衷也往往被歪曲。

2.4 司法保护较弱

当前, 土地征收中产生的纠纷大都是通过上访、围攻各级政府等方式寻求解决, 容易产生社会不稳定因素, 其原因就是缺乏相应的司法救济程序。农民若提起民事诉讼, 法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理;若提起行政诉讼, 则以各种方式阻止农民的起诉。

3 建议

目前, 天津市征收制度中存在的上述问题, 不利于征地工作的顺利开展, 影响社会稳定, 一定程度上制约了经济的可持续发展。针对这些问题, 建议从以下几个方面进行改进。

3.1 规范征地程序

进一步健全土地征收程序, 建立有效约束机制。一是坚决落实《土地管理法》中的有关土地征收程序的规定, 如“两公告一登记”的规定, 不能流于形式。同时启动土地征收的合法性调查、审批和监督程序;二是继续建立并完善土地征收听证制度, 以增强土地征收的公开性;三是借鉴国外经验, 制定详细具体的征收程序, 明确各方权利和义务, 使土地征收程序明晰化。

3.2 合理界定“公共利益”, 缩小征地范围

征收集体土地, 必须符合法定的“公共利益”的涵义及其适用范围, 符合城市规划、土地利用总体规划、基本农田保护规划、建设用地报批制度, 缺一不可。减少以“首长工程”名义“钦点征地”, 在申报征地过程中, 由指定机构审核项目是否符合“公共利益”用途, 只有经审核符合公共利益用途, 方可核准征地, 否则农民有权拒征。

3.3 建立畅通的农民利益表达机制, 健全土地征收的司法救济程序

在对土地征收进行立法时, 应借鉴国外经验并结合我国国情, 明确规定对因土地征收引起的纠纷, 除可以采取申诉、行政复议等措施外, 还可以依据我国行政法、行政诉讼法的规定, 对政府的土地征收这一具体行政行为, 向法院提起行政诉讼。

3.4 增加土地补偿和安置方式

进一步健全和完善天津市被征地农民安置途径。安置工作应当实行由“以安排劳动力就业为主”转向“以市场为导向的多种途径安置”的原则, 拓宽安置渠道。可以考虑以土地补偿费为主, 采用货币安置、地价款入股安置、社会保险安置、留地安置、用地单位安置、农业安置、土地开发整理安置等多种安置途径相结合的方式, 切实保护农民的合法权益。

4 结语

完善的土地征收制度不仅关系到农民各项权益和土地资源的合理利用, 也关系到全市社会稳定和经济稳步发展。只有不断地分析和总结土地征收中存在的问题, 不断完善天津市的土地征收制度, 进一步规范集体土地征收流程, 切实保护集体、农民的土地权益, 才能加速土地资源配置的市场化进程, 才能满足社会经济发展对用地的需求, 才能为全市社会经济发展保障护航。

摘要：近年来, 随着天津市社会经济的快速发展, 滨海新区开发开放的推进, 天津市各项建设事业用地需求激增, 存量国有土地已不能满足建设项目用地需求, 大量农村集体土地被征收。以此为背景, 系统地整理和分析了为适应发展需要, 天津市在建立征地程序、完善征地补偿标准和健全被征地农民社会保障制度方面做出的一系列改革思路和创新做法, 在汇总天津市维护被征地农民合法权益、保障项目合法用地取得的经验基础上, 也明确指出天津市征地过程中存在的问题和不足, 并相应提出对策和建议。

关键词：土地资源管理,征地,合法权益,农村,天津市

参考文献

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[2]魏丽娇.对土地征收制度的思考[J].安徽农业科学.2007 (3) .

[3]田春雷.论我国土地征收制度的完善[J].法制与社会, 2008 (4) .