金融监管法制范文

金融监管法制范文（精选8篇）

金融监管法制 第1篇

如何实现金融市场的稳定, 如何防范金融危机卷土重来, 当务之急是要对金融监管理念进行反思, 寻求金融监管体制变革的方向。

一、金融监管法制的缺失

早期的金融立法在传统上以维护金融业稳定为主旨, 保护“经营者主权”。[1]该主旨指导下的金融监管法的价值目标如何定位, 直接关涉到整个金融监管法律机制的建构与实施。由最初次贷危机在美国星星之火而后引爆全球的金融危机, 究其原因, 直观上是由于金融市场经营者出于自利动机对金融创新的过度追求导致的, 但其实质则是金融监管的诸多不足造成的。具体而言, 金融领域过时的监管机制和对系统风险管理的疏漏是造成金融危机发生的重要原因。

(一) 金融监管理念上的偏差

金融效率与金融安全是被各国金融监管法律制度普遍贯穿的两条主线。金融安全是前提和基础, 无视金融安全, 金融效率又从何谈起?金融效率的焦点集中在实现金融资源配置的最优化, 即创造出最优的经济效益, 它是金融安全的强有力的支撑, 没有金融效率金融安全又如何能长久?但长期推崇的单纯追求金融效率、过度推崇金融创新并最终忽视金融安全的监管理念, 使得金融安全成为金融体系的“短板”。这种理念上的偏差是诱发金融危机的始作俑者。完全放弃政府管制进行不切实际的金融创新必将重蹈金融危机的覆辙。面对金融效率与金融安全这两条主线, 需要在立法层面对二者予以重新的审视。抛弃妨碍金融发展和抑制经济增长的金融政策以实现金融创新, 健全政府管制机制并完善金融政策工具以谋求金融安全, 从而消除金融安全的短板效应, 实现金融安全与金融效率二者间的平衡。

(二) 金融监管内容上的不足

金融创新的阶段成果之一是金融衍生品得以广泛推行, 这使得金融市场呈现出与实物经济不同的另一种虚拟的经济形态。而原实物经济形态下的金融监管法律与虚拟经济形态不相适应, 凸显了金融监管制度对新型金融产品的监管不足。传统的商业银行经营的信贷业务所关注的是信用风险管理, 而新的信贷模式则是银行通过从证券化的市场获得融资而成为大量金融衍生品合约的持有者。然而, 面对纷繁复杂的金融衍生品现有的金融监管立法并没有及时作出回应, 使得高风险的金融衍生品游离于金融监管之外。

二、金融监管法制变革的动因

在现代金融市场中随着综合金融、集团金融的出现, 金融市场的界限开始模糊, 加之金融证券化手段的广泛应用以及不同金融产品的相互融合, 诸多创新之举造就了创新产品的复杂性、链条的间接性、预期的不确定性以及信息的不对称性, 自然也改变了原有金融体系的构成, 信用的脆弱性和无效性亦从中暴露出来。

(一) 金融市场不完全性理论

金融业发展之初仅限于简单的混业经营, 当局政府并没有关注金融业发展的潜力以及潜在的巨大金融风险。受当时居于主流的“市场万能论”理论的引导, 政府认为金融市场是万能的, 金融市场自身有足够的理性和自我调节能力能够对金融交易中产生的一切问题予以妥善处理并能妥善解决一切矛盾。在这样的理念影响下, 在金融监管领域坚持市场万能论, 坚守不干预理念, 导致金融监管法律制度在当时鲜有出台。但随着金融混业经营范围的扩大以及规模的壮大, 金融市场的经营者在逐利性的驱使下, 导致市场的自律监管模式力不从心, 这就需要政府对金融市场中盲目的逐利经营行为进行适当干预, 需要政府这只“看得见的手”伸向市场并对金融行为加以干预, 使之恢复本该有的金融市场经营者的理性状态。这奠定了金融市场不完全性的理论基础, 同时也深刻印证了金融监管法制存在的必要。

而诱发金融危机爆发的法律根源之一在于金融监管机制的不足最终导致监管的失败。一味强调金融效率奉行“放松监管”的金融监管理念势必造成法律制度的缺失和监管体系的缺失, 导致在金融法律制度层面存在监管的某些真空地带。纵然是在金融危机发生之后, 能有效地保护众多遭受损失的金融消费者权利的法律规范仍旧缺失, 不仅使违约交换的风险上升, 同时也影响到了金融消费者的投资信心。

(二) 制度变迁理论

制度具有促进降低交易成本的功能。制度借助其约束和惩罚功能带给经济活动中彼此交往的人们以明确的预期, 从而使得由人类行为的机会主义倾向导致的不确定性程度得以降低, 这表明了获取信息成本的减少, 也就是交易成本的降低。当发动制度变迁的行动团体发现现存制度框架不能提供其所需的外部收益时, 在预期从制度变迁当中付出的成本低于他们推动制度变迁所获得的收益之后, 积极主动地推动制度变迁就成为他们的必然选择。当一个制度的机会主义所呈现出来的效应比较其约束效应明显过大时, 亦会引发制度的变革。在不同的阶段内决策环境亦有所不同, 因此就会不断根据需要替换到现有制度中, 改进制度本身, 就形成了制度变革。

金融监管制度的真空、重叠等诸多的制度不合理, 加之金融监管机构之间权责不够明晰, 监管实施过程中所需耗费的成本高昂, 对快速发展的金融技术进行规制力不从心, 可以说, 在金融监管的过程中引发金融监管制度实现效率低下, 抑制了金融机构的发展, 从而使政府管制的初衷与经济发展的目标相悖。

三、金融监管法制变革的反思与借鉴

金融组织机构基于逐利的本性, 其经营行为有可能会逾越合理的界线, 期间自然不可避免地伴随着对金融消费者的欺诈和利益的掠夺, 这个由金融机构、金融监管部门和金融消费者之间通过博弈的角逐所呈现出来的金融创新, 难免会使道德风险失去有效的制度控制, 甚至以规避金融监管为目的。我国金融消费者权利在金融交易中容易遭到金融组织机构侵犯, 对此监管层并未给予重视。

(一) 重塑金融安全监管理念

在金融全球化和金融自由化背景下, 金融效率与金融安全兼顾的金融机制是金融发展的必然要求。一味追求金融效率而忽视金融安全必然不是可取之道。金融体系安全和金融秩序稳定是金融监管法秩序价值之所在。[2]为确保金融市场的持续发展, 实现全球金融市场持续稳定这一核心价值目标, 就需要构建一套安全和效率并重的金融监管制度, 从而实现金融监管与金融创新二者间的良性互动。

在金融全球化背景下, 金融组织机构在经营过程中相继开展了种类繁多的金融创新业务。各国为了顺应和推动金融全球化的趋势, 不同程度都进行了一系列的金融改革。金融改革的目的并不在于惩罚, 而是着眼于未来以构建一个能支持金融市场持续稳定发展的制度为出发点。这表明金融监管并不排斥金融创新, 而且能从根本上保证金融体系的安全与稳定, 并为金融机构营造公平竞争的法律环境。[3]同时也表明金融危机后金融监管改革的取向在于实现金融管制与市场效率的最优平衡。

(二) 健全金融监管法律体系

金融监管法律体系的完善程度从某种意义上说体现了国家金融业的竞争实力。我国的金融市场起步较晚, 金融监管方式主要是外部监管, 监管内容上金融风险监管属于空白地带, 对金融组织机构日常营运行为监管较少, 监管部门的主要精力集中在业务审批和机构审批上, 金融监管和稽核作用有限。在金融法律体系建设方面还存在提升的空间。随着金融控股公司、金融集团的横空出世以及种类繁多的金融衍生产品不断推陈出新, 立法机关需相应的扩大监管的范围, 制定与金融市场发展相适应的规范金融集团、金融衍生品的相关法律法规毋庸置疑, 金融控股公司、金融集团的出现直接挑战了中国现行的金融监管法律体系, 这就需要及时制定专门的法律以防控金融集团混业经营带来的金融风险, 把私募基金、对冲基金、信用评级机构等都纳入监管的范围。同时, 应当尽快出台规制金融衍生产品的法律法规, 以防范次贷危机的发生。

(三) 加强对金融消费者的保护

金融自由化助推了金融产品和金融业务的创新, 提高了金融衍生产品的复杂性, 金融市场上的信息不对称愈演愈烈, 造成了金融消费者对金融产品的构造、特征和风险评估能力处于劣势。针对金融消费者在金融市场中所处的弱势地位, 后危机时代金融监管改革的重点必须以金融消费者权利保护为中心。20世纪60年代后, 经营者主权开始逐渐被消费者主权取代, 金融消费者权利保护进入到金融法的视野。双峰理论认为金融监管目标之一是保护消费者权利。因此, 在金融监管制度层面, 应当强化金融组织机构对金融产品的信息披露义务、加大信用评级机构的监管力度、完善金融消费者救济机制, 从而实现从投资者保护向金融消费者权利保护转型, 以消费者保护为中心加强对金融机构经营行为的监管, 减少和防止金融消费者受到欺诈等其他不公平的待遇。

人类的聪明之处在于擅长运用可靠的制度约束不可靠的人性, 以有利于调节形形色色的社会关系。金融法制的核心在于寻求实现新型利益平衡的机制, 有效保护金融消费者的利益。而外生制度能否得到实施, 往往取决于社会法律的强制力, 因此政府应当根据市场的发展变化来调整监管资源, 增加与市场的有效沟通, 凭借公共权力来担保制度变迁的实际效果。

摘要：金融创新产品的复杂性、链条的间接性、预期的不确定性以及信息的不对称性, 带来了金融领域的深刻变革, 并进一步促使金融监管理念与金融监管模式的变革。相应对策是:重塑金融安全监管理念;健全金融监管法律体系;加强对金融消费者的保护。

关键词：金融监管,金融法制,制度改革

参考文献

[1]刘迎霜.金融创新时代的金融监管法制变革趋向——次贷危机的启示[J].浙江社会科学, 2012 (4) :59.

[2]张忠军, 等.金融监管法论:以银行法为中心的研究[M].北京:法律出版社, 1998:36.

金融监管法制 第2篇

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我国银行监管法制存在的问题及其对策 李金泽 中国工商银行总行法律事务部

关键词: 银行/银行监管/我国银行监管法制

内容提要: 本文反思了我国大陆现有监管法制的现状，尤其是法律体系、法制的价值取向、法定主体权责构造、监管方法和手段的运用、监督机制、适应银行业国际化等方面的问题，并针对这些问题，提出了重视立法规划和系统化、立足国情借鉴外国经验、正确处理放松监管与改善监管和严格监管的关系、完善监管主体自身建设相关的制度及其它具体监管制度等措施。

一、我国银行监管法制的现状及存在的问题

自1949年建国以来，我国银行监管法制发展历经了建国初期的开创阶段，计划经济时期及社会主义市场经济时期等三个阶段。在社会主义市场经济时期，1995年3月18日通过了《中华人民共国和人民银行法》(下文简称《人民银行法》)及1995年5月10日通过的《中华人民共和国商业银行法》(下文简称《商业银行法》)标志着我国银行监管法制体系已初步成形。这两部大法成为我国银行监管法制体系的核心。

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《人民银行法》赋予中国人民银行“按照规定审批，监督管理金融机构”、“按照规定监督管理金融市场”、“发布有关金融监督管理和业务的命令和规章”等监管职责，[1]这意味着专门性的代表国家的权威监管主体已经确立。该法还进一步为“金融监督管理”设了专章，共七个条文，规制人民银行的监管职责，包括对金融机构的审批，金融机构业务的稽核、稽查监督、存贷款利率的监管、财会信息查核，以及政策性银行的业务指导和监督等内容。[2]

《商业银行法》则进一步明确地规定了商业银行的业务范围、设立的条件和程序、组织机构、银行存贷款业务中的义务、谨慎性要求、禁止业务、财务报告、监督管理、接管和终止及违反法律的责任等内容。

与此同时，还有一系列的法规和人民银行制定的金融规章涉及了银行监管问题。比较重要的行政法规有：《储蓄管理条例》、《借款合同条例》、《中华人民共和国外汇管理条例》、《中华人民共和国外资金融机构管理条例》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等。金融规章则更为繁多：《金融机构管理规定》、《信用卡业务管理办法》、《贷款通则》、《支付结算办法》、《银行帐户管理办法》、《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》、《信贷资金管理暂行办法》、《制正存款业务中不正当竞争行为的若干规

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则》、《大额可转让定期存单管理办法》、《银团贷款暂行办法》、《离岸银行业务管理办法》、《个人住房贷款管理办法》等等。

从《人民银行法》、《商业银行法》及其它法规、规章所涉及银行监管的内容来看，我国银行监管法制似乎已不仅初步成形，而且可谓较为“完善”了，尤其是一大串的银行业务管理的金融规章更是甚为繁多。但是，深入分析既有的监管法制，我们便会发现不仅既有的规则、制度尚有缺陷，而且疏漏及亟待补充的问题仍大量存在。这些问题主要表现在如下几方面：

第一，监管法制体系的构建上存在诸多的不协调或不合理之处。我国现行的银行监管法制体系主要由两个基本法律——《人民银行法》和《商业银行法》、国务院主持通过的行政法规及中国人民银行发布的银行管理规章(包括“规定”、“办法”、“通知”等文件形式)。这三个层级的法律法规本应是一个有机的协调整体，但是现实并非如此，尤其是后两类存在的问题尤为突出。首先，后两类文件并未真正起到补充基本法律之缺漏的作用，因为直接针对两个大法缺漏的条例和规章，尤其是比较系统的文件形式尚没有。众所周知，《人民银行法》和《商业银行法》已经颁行五年了，但对两大法作补充性解释的系统条例或规章均未出台。事实上，两大法不仅有许多未作明确规制的问题，而且诸多条文也有待进一步阐释，行政法规、规章虽在两大法出台后的数年内产生不少，却无此两大法的系统实施细则。

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其次，银行监管有关的条例和规章相互之间或与两大基本法律之间有诸多重叠、不协调或直接抵触之处。中国人民银行制定的银行监管规则对基本法律的重复其为突出，如1996年6月1日发布的《贷款通则》中第4、5、13、24(第一项)、29(第一款)、62、63、64、68、69条等条款都与《商业银行法》的有关规定相重复，有的则仅是简单的复述。银行业务管理规章之间重叠则更为严重，如1997年12月1日起施行的《支付结算办法》大量直接照搬了《票据法》、《票据管理办法》的规定，与此同时，它还与1994年10月9日《异地托收承付结算办法》、1993年5月21日《商业汇票办法》、1994年10月9日《违反银行结算制度处罚规定》 [3]等规章有许多重叠的内容。《支付结算办法》中有关“信用卡”规定的第三章(共32个条文)绝大多数内容均直接来自1996年4月1日发布的《信用卡业务管理办法》。[4]人民银行制定的规章之间有不协调或抵触的情形也不少。同时并行适用的《支付结算办法》(1997年)和《信用卡业务管理办法》(1996年)就有此种现象，前者的第132条规定“商业银行(包括外资银行、合资银行)、非银行金融机构未经中国人民银行批准不得发行信用卡。„„”后者的第5条则指出“商业银行未经中国人民银行批准不得发行信用卡。”“非金融机构、非银行金融机构、境外金融机构的驻华代表机构不得经营信用卡业务。”很显然，《信用卡业务管理办法》已排除了“非银行金融机构”发行信用卡及经营信用卡业务的可能性，而《支付结算办法》则只要求非银行金融机构“不经

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批准不得发行”，两者已明显抵触，况且《支付结算办法》第133条已明确规定符合法定条件的非银行金融机构可以申请发行信用卡。再次，一些法规和规章因未能及时修订已有明显过时的内容，有的条文甚至与现行的法律相矛盾，或者无法适应现时的经济生活之需要。如人民银行1986年4月16日发布的《再贴现试行办法》、1990年《利率管理暂行规定》 [5]等便属此类。从这两个文件的名称及发布的时间来看，分别历经14年和10年的规章仍然处于“试行”和“暂行”的状态，这足以表明银行监管规章的严重滞后。从两个文件的具体内容来看，其中与经济现实或现行法律、法规不相符之处也不乏：1)“专业银行”的用语在两个文件都出现了，但自《商业银行法》出台后，“专业银行”的用语不仅不合“时宜”，而且可谓不合法了。2)《再贴现试行办法》仅限于对“专业银行”的贴现也与《人民银行法》第22条第(三)项规的“为在中国人民银行开立帐户的金融机构办理再贴现”不相适应。3)《再贴现试行办法》第5条规定的“再贴现率暂定为3.75‟，略低于对专业银行的一般贷款利率”也不合时宜了。因为人民银行于1997年3月15日发布的《中国人民银行对国有独资商业银行总行开办再贴现业务暂行办法》第5条规定：“再贴现利率按同档次再贷款利率下浮10%执行。” [6]

我国银行监管法制体系中存在的上述问题的主要原因在于：其一，缺乏制定规范性文件的效益理念，使得行政法规或规章相互之间

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或与法律之间有大量重叠的条文。这大大地增加了规范性文件的数量及特定文件的条文。银行监管规章制定的目的应在于补救法律、行政法规的缺漏或者对有关内容作补充性阐释，绝不在于重复强调法律法规的某些内容，因为中央银行制定的规范性规件毕竟不同于一般的宣传法律法规的文件。其二，缺乏制定规范性文件的系统化理念。这与制定者的规划性和全局性把握的技术和意识水平有关。其三，制定者对已制定的规范性文件之及时修订、废止工作未予以足够重视。我国社会、经济体制处于重大变革时期，政策性较强的“人民银行规章”更有必要作出及时的调整、补充和完善。

第二，监管法制的制度选择不利于实现有效监管，也不利于商业银行追求效率。这主要表现在《商业银行法》及有关的行政法规、规章过于侧重对商业银行业务的监管。在《商业银行法》的第一章确立的第4—10条原则性规定中，绝大多数条文为商业银行开展业务及协调与其客户之间的关系作出原则性要求，这种设计也为后面的具体制度选择取向奠定了基础。事实上，第三章“存款人的保护”的绝大部分条文及第四章“贷款和其业务的基本规则”的多数条文都是对银行与客户的私法关系的规制。[7]笔者并不是认为《商业银行法》不应对私法关系作规制。但是这种立法选择取向，反映了立法者试图通过严格规制私法关系来实现监管的目标，有监管权力干预私法关系之嫌。反过来，因这些条文占据了将近20个条文，使得总共仅有91条

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快速专业解决您的法律问题 的《商业银行法》很难系统而全面地构筑真正有助于监管目标实现的规则和制度。从德国《银行法》 [8]的框架来看，该法第一章界定了信用机构的法律意义及联邦监督局的法律地位;第二章“关于信用机构的条款”仍然是法律赋予信用机构的“公法性义务”，诸如自有资本、信用机构集团的自有资本、清偿能力、对投资的限制、企业之间的关系 [9]、高额信贷 [10]、信用机构集团发放的高额信贷、近亲信贷、对近亲信贷的申报义务、责任条款、资信证明等等，即使其中的“储蓄业务”也是法律赋予信用机构的强制性义务;第三章“对信用机构的监督条款”;第四章“特别条款”，主要处理监督局监督与其他监督及在外国注册之后的监督等问题;第五、六章“处罚条款、罚款条款”、“过渡条款和最终条款”。这些规则几乎没有直接针对信用机构与其客户之间的私法关系作出规制的内容。日本在56年修改后的《银行法》及其配套施行令也未对私法关系作出规制。法国1984年《银行法》虽在第四、五章分别规定了“信贷机构与其客户的关系”及“对企业贷款的发放”。但从内容上来看，第四章只有两个条文，仅提及活期帐户的开立问题及授权咨询委员会研究信贷机构与客户间的关系及有关建议，而未直接针对具体的私法关系。第五章第60条原则性规定了信用机构对企业的贷款安排的履行问题，第61条则针对贷款接受人的债权之转让问题，这两条属私法关系。

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当然，我国《商业银行法》关注私法关系的规制与我国银行业中国有银行占绝对比重的现状有关，因为国有银行的资产是国有资产，倘若像一般私法关系那样广泛自治，可能导致国有资产严重流失。立法者的这种顾虑有一定的合理性。但是，从国有银行商业化的角度来看，这种选择并不利于市场主体自主地位的确立，也不利于公平、自由竞争机制的实现。况且私法关系可以由《合同法》调整，事实也正如此。

另外，我国中央银行制定的大量银行监管规章，没有真正从有助于提高监管效率、质量的角度出发，而是着眼于银行具体业务操作上的监管。如我国银行监管规章中有关银行结算及信贷业务的规则甚多，且极为细致入微，诸如《异地托收承付结算办法》、《商业汇票办法》、《违反银行结算制度处罚规定》、《信用卡业务管理办法》、《国内信用证结算办法》、《支付结算办法》、《贷款通则》、《贷款的管理办法》、《个人定期储蓄存款存单小额抵押贷款办法》、《电子化专项资金管理办法》、《商业银行自营住房贷款管理暂行规定》、《制止存款业务中不正当竞争行为的若干规则》、《大额可转让定期存单管理办法》、《个人住房担保贷款管理试行办法》、《银团贷款暂行办法》、《境内机构借用国际商业贷款管理办法》等等。[11]具体业务的监管并非不必要，但是完全或高度依赖具体业务的监管有如下弊端：(1)业务监管规则过于广泛，使得力量有限的监管主体之

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监管很难得到有效落实，特别是我国监管主体正处于不断发展阶段，不管是人力、物力还是技术都极为有限。这务必导致该管的不能有效管，不该管的却去管。(2)广泛的业务监管规则之生成为监管主体滥用监管权力大开方便之门，其结果是监管机关及其工作人员腐败的可能性增大，而被监管的银行则不惜借助违法手段来规避监管，这两者促成了监管成本的徒增及银行追求经济效率的目标受到侵蚀。

从美国联邦储备委员会所制定的重要监管条例(28个)[12]来看，其中直接针对银行业务的规则有：《平等信贷机会的规定》(B条例)、《电子资金转让的规定》(E条例)、《金融证券交易的延伸贷款规定》(G条例)、《支票托收和资金转移的规定》(J条例)、《银行对证券交易的信用贷款比例的规定》(L条例)、《诚实信贷条例》(Z条例)等，其余大多为银行与联储及银行之间、银行业务的谨慎性要求等方面的规定，而且即使前述的几个条例也侧重于对银行业务的谨慎要求作规制。

第三，监管主体的法定权责之构造存在诸多不足。首先是立法对法定监管主体——中国人民银行的监管职权之规制过于宽泛和原则化。《人民银行法》第2、4、7条都是原则性地肯定了中国人民银行监管金融机构和金融市场，该法虽为“金融监督管理”设了专章，但遗憾的是不仅条文数上仅有7条，而且每个条文的内容均为原则性的规定，如第31条指出“中国人民银行按照规定审批金融机构的设立、文章来源：中顾法律网

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变更、终止及其业务范围”;第32条规定：“中国人民银行有权对金融机构的存款、贷款、结算等情况随时稽查、检查监督。中国人民银行有权对金融机构违反规定提高或者降低存款利率、贷款利率的行为进行监督检查。”尽管《商业银行法》对这些职权的规制有所补充，但是在监管权力的运作上仍是缺少详尽的规定，这使得诸多权力不便于操作，尤其是无法促成监管权力的合法运作。如关于人民银行有权对企业银行的财务状况及相关资料的检查权，《商业银行法》仅在第62条原则性地规定：“„„随时对商业银行的存款、贷款、结算、呆帐等情况进行检查监督。检查监督时，检查监督人员应当出示合法的证件。商业银行应当按中国人民银行的要求，提供财务会计资料、业务合同和有关经营管理方面的其他信息。”德国《银行法》则与此不同，该法虽然在“征询和稽核”上仅有两个条文，[13]但是第44条所设计的机制可操作性强，该条从如下几方面构筑征询和稽核权的实现机制：(1)要求信用机构及其成员有义务提供有关资料，并不需任何特别许可;(2)赋予监督局工作人员可为检查而进入信用机构的营业室;(3)监督局可通过参加股东大会、社员大会及监督机构的会议来实现;(4)可为检查而要求召开前项所列的各种会议，并可规定会议日期、议决事项等。

其次，法律对人民银行行使监管职权的保障机制构造上不健全。如在稽核检查监督权行使的保障上仅规定“提供虚假的或者隐瞒重

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要事实的财务会计报表的，”“拒绝中国人民银行稽核、检查监督的”可对商业银行进行处罚。这种规定很显然把提供有关材料和信息不及时、不完整或不正确的情形疏忽，同时此处也未要求给银行内部直接责任人员予以相应的处罚。[14]这不利于保证人民银行监督职权履行的有效性。新加坡1971年《银行法——审批银行执照和规定银行业务的银行法》则明确地把刑事和行政制裁责任落实于特定的人身上，如该法第60条的责任主体都是“银行的任何董事、经理、信托人审计员、职工或代理人”，“故意漏记帐”、“故意做或嗦使别人做假帐”、“故意将某项记录改变、抽出、隐藏或销毁，或故意嗦使别人这样做，”这些“均作为违反本条例处以50000元以下罚款或不超过3年的徒刑，或二者并行。” [15]

再次，法律法规对人民银行工作人员的业务素质及违反法定程序或滥用权力的监督未能明确地要求。由于中央银行担负着监管金融机构和金融市场的重要责任，而金融业务又具有很强的专业性，况且各国对商业银行主要管理人员的任职一般均有法定的要求，为加强银行监管的有效性，笔者认为我国也应对人民银行工作人员，尤其是主要的负责人之业务素质作出严格要求。至于人民银行及其工作人员履职的监督问题，在《人民银行法》第49、50条有所规制，另外《人民银行法》和《商业银行法》均提供了“行政诉讼”机制实现司法监督。但这些规制仍过于简单，有待立法进一步完善。

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第四，监管法制在构建、运用监管手段和方法上有缺漏。我国银行监管法制对市场准入监管、稽核检查监管、调查统计、市场退出、谨慎性要求等手段均已纳入监管法制体系中，但是对存款保险制度等监管手段，则尚未予以足够重视，存款保险制度在我国尚为空白状态。各国实践表明，存款保险制度在维护金融秩序和稳定银行体系起到了明显的作用。正因为如此，自20世纪70年代以来，不少国家已纷纷以不同方式建立此制。该项制度有助于借助存款保险机构来加强对银行业务的监管，尤其是有助于通过存款保险机构督促银行减少违法经营。我国银行业因各种原因积累的不良资产问题使银行潜伏了极大的风险，倘若不及时采取有效措施，不良资产及其带来的风险将进一步强化，存款人面临的风险也将更大。存款保险制度可在一定程度上可促成这些风险的降低和防范。

市场退出监管是在银行机构发生信用危机或可能发生信用危机时，中央银行认为保护存款人或投保人利益并恢复市场秩序而有必要关闭该机构，以及其他原因主动退出市场时，中央银行依法对退出全过程的监管。我国《商业银行法》对此种监管设了专章“接管和终止”(第七章)，但是该法对银行因破产或主动退出市场的监管之规定过于简单，仅有原则性的4个条文，诸如关闭中债务清偿原则、债务重组、有效资产的承接、被关闭银行的托管等均无规定。另外，我国尚无针对一般企业的破产法，[16]何况银行不同于一般企业，它的 文章来源：中顾法律网

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破产有可能引发一系列的社会问题，法制必须对破产程序的各种问题设置监管。美国借助联邦存款保险公司来监管和处理银行破产问题，并在20世纪80年修正支付法，公开对商业银行援助，运用资本暂缓政策、过渡银行等方法来处理银行破产中的问题。

在谨慎要求方面，《商业银行法》已对资产负债比例管理的资本充足率、贷款余额与存款余额的比例、流动性资产余额与流动性负债余额的比例、对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例等作出规定。很显然，这些指标过于简单。为此，中国人民银行作了进一步规定，即1997年1月1日起执行的资产负债比例管理办法，该办法设置的指标分为监控指标和监测指标，前者包括资本充足率、贷款质量、单个贷款比例、备付金比例、拆借资金比例、境外资金运用、国际商业借款、存贷款比例、中长期贷款比例、资产流动比例等十个指标;后者主要有风险加权资产比例、股东贷款比例、外汇资产比例、利息回收率、资本利润率、资产利润率等指标。[17]这些补充使资产负债比例管理方面的监管制度已比较完善。但是《商业银行法》对关联贷款(对关系人发放贷款)的规定尚有如下不足：1)对关系人发放担保贷款的程序未严格规制。立法只是规定发放贷款的条件不得优于其他借款人的同类贷款的条件，这种规定为关系人(尤其是商业银行的董事、管理人员自己及其近亲属)借所谓的“担保”暗渡陈仓，开方便之门。德国《银行法》对近亲信贷增设了“仅当根据全体业务领

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导人的一致通过的决议，且得到监督机构的明确同意时才提供”。[18] 2)立法未给监管主体——人民银行具体实施监督创设有效的机制。德国《银行法》设定的“申报义务” [19]机制值得借鉴。3)“关系人”的范围之界定尚有不足，即一方面未对近亲属作出明确的限定，另一方面对商业银行的股东(尤其是持有较高比例股份的企业)纳入关系人的范围。事实上，这类人也可能因其持股关系而取得“方便”的贷款，从而徒增银行的经营风险。

我国两大基本法律对监管方法仅有原则性的规定，诸如以何种形式和程序来实现现场、非现场的监管，或者通过利用外部审计师对有关信息进行核实，这些方法的具体运用均未上升到法制的层面。[20]

第五，监管机制过于强调法定权威监管机制的运用——疏忽了银行内部控制和同业自律机制的兼用。我国《商业银行法》在内部控制机制的设计上仅有三个条文，即第59、60和61条。第59条要求健全企业规则和制度;第60条要求健全稽核和检查制度，并要求对分支机构应当进行经常性的稽核和检查监督;第61条规定业务报告。这种规制有如下几个缺陷：其一，规定过于原则化。业务管理规则、制度及稽核、检查制度的具体要求均需进一步补充完善。业务报告的要求既未对报告应涉及的具体(尤其是那些强制性要求报告的)内容进行明确，也未就报告的时间、报告的形式、程序等作出规定。其二，未对内容专门性的稽核检查途径——审计予以规制，这无疑会大大削弱

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该途径的有效性。因为内部审计员只有在任命、其职权及法律责任等方面有严格而强制性的法律依据，才足以保证其履职的客观、及时与合法。银行监管法制健全的国家往往突出审计员在任命及职权行使上受法定监管主体的制约。如新加坡《银行法》便规定：尽管公司法已规定，但每家银行每年必须由当局批准后任命一名审计员;并授权当局在法定情形下可直接任命一位审计员。[21]德国《银行法》规定了特别情况下信用机构任命的审计员需通报监督局，并可要求另任命一名其他的审计员，监督局还可在法定情形下申请登记法院指定审计员，同时，进一步为审计员的特别责任作了专门规制。[22]其三，法律对于内部控制系统是否完善、有效的再监管问题未予重视。对银行内部工作程序过于简单，部门之间、员工之间的职责划分过于粗放，缺乏完善的管理信息系统，没有明确合理和透明的业绩评估程序(如缺乏详细的业务标准、明确的业务标准考核程序)[23]等问题均无再监管的标准、强制性制裁措施。另外，加上我国银行评级机制不健全，同业自律机制不健全，倘不强化中央银行对内部控制系统的再监管，势必使该机制处于虚设的状态。

在同业自律方面，我国法制尚未对此给予足够重视。尽管已经组建了全国性的银行业协会，但是其地位和作用尚未在法律层面上予以充分关注。银行同业组织及其自律机制在诸多国家和地区颇受关注，香港的银行业公会便是成功的例子。同业组织及其自律机制在我国法

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制中的完善尤为重要，这是因为，首先同业组织的自律与协助管理银行业可以充分发挥其专业性优势——组织的管理与工作人员普遍熟悉银行及其经营业务，可弥补我国法定监管主体中工作人员专业素质方面的不足。其次，同业组织还可通过其灵活地制定、修正同业自律规则来补救我国银行监管法制严重滞后的缺陷。特别是我国尚处于市场经济体制确立和发展的阶段，金融体制及一系列的具体制度都处于不断地变化中，仅靠相对稳定而普遍化的法律法规来反映改革的具体情况是不够的，而且法律的相对稳定性也不允许朝令夕改，同业自律规则的相对灵活性或许可以起到一定的补充作用。再次，同业组织及其自律性的监管银行业务可在一定程度上起到“约束”法定监管主体滥用权力的作用。我国现实的监管机制充分体现集中监管的特质，但权力的过度集中会促使权力的滥用和腐败，因此培育监管主体的“多元化”，尤其是辅助性的监管主体极为必要。另外，银行同业组织也可以借助全行业的力量来促成法定权威监管机制的完善——特别是监管规章的及时废、改、立和抵制不当的监管权力之运作。

第六，监管法制在适应银行业国际化方面存在不足。我国在银行业国际化方面的监管法制已有1994年4月1日施行的《外资金融机构管理条例》及其实施细则、《关于外资金融机构在中国设立常驻代表机构的管理办法》、《中外合资投资银行类机构管理暂行办法》、《境外金融机构管理办法》、《上海浦东外资金融机构经营人民币业

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务试点暂行管理办法》、《境内机构借用国际商业贷款管理办法》、《离岸银行业务管理办法》等。综观这些法规、规章，仍有如下不足：1)规范性文件的权威性不高。这些文件除《外资金融机构管理条例》是国务院通过和发布的行政法规外，其余多为中国人民银行颁发。这种状况不利于对外塑造“法制完备”和“依法监管”银行业的形象，但国际上通常把银行信用及银行监管法制的完备状况联系起来。尽管《商业银行法》在其“附则”中规定：“外资银行、中外合资商业银行、外国商业银行分行适用本法规定，法律、行政法规另有规定的，适用其规定”，但是《商业银行法》毕竟是立足国内银行及其业务，因此对外资金融机构的监管可能难于有效实现，特别是《商业银行法》自身尚有诸多不足会强化这种效果。2)在监管内容和实现监管的方法上过于原则而不便于操作。如《外资金融机构管理条例》对外资金融机构的内部控制未作明确要求，对其业务资料的报送及稽核与核查的规制也甚为原则和简单。这极不利于监管目标的有效实现。美国的1991年《加强对外资银行监管法》及1996年的《K条例》，不仅要求外资银行必须接受联储一年一度的检查，而且法律法规所确立的银行现场和非现场检查制度，特别是现场检查制度尤为完善。现场检查中极为重要的保障程序是：检查官员一进入银行，将控制银行所有帐本和资产，如现金、证券等，检查官员除对银行资产、业务资料进行检查评估外，还对管理组织(包括高层管理人员和经理层的监管能力等)进行评估。[24]3)在监管领域的选择上，法制很明显倾向于对境

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内外资金融机构的监管，而疏忽对境外金融机构的监管。因为我国《境外金融机构管理办法》对海外金融机构的业务经营监管极为简单——只要求每半年报送一次报表，未作其他任何要求。这种监管法制取向，表现看来有助于我国金融机构境外业务的拓展，但是事实上并不利于这一目的的达到。因为各国在接受外资金融机构之发展时，往往把母国的金融监管制度作为一个考虑因素(正如我国立法也如此)。如美国在审查1996年2月13日生效的《K条例》修正案中便明确提出：那些不受母国统一监管的外资银行是否可以继续在美国从事经营活动，要经过严格审查。[25]美国立法也重视对海外金融机构的风险监管(如要求考察存款的波动性、借款频率与数量、依赖利率敏感性资金的比重、易变现资产数量、银行本身向货币市场的借款能力等)、准备金(要求对海外分支机构〈包括分行〉及其他外资银行的借款，以及海外机构对非居民的直接贷款都按10%缴纳准备金)[26]均有要求。而且在检查审核方面，对海外分行和子行都要进行现场检查，尤其是常对海外子行实施现场检查。[27]新加坡《银行法》也明确地规定：“当局可随时秘密检查每一家银行以及每一家在新加坡注册、但设在新加坡以外的分行、代理行或办事处的帐册、帐户及业务情况”。4)银行监管法制还面临着我国即将加入WTO后的诸多国际标准的冲击。既有的银行监管法制尚无法接纳市场准入、国民待遇、最惠国待遇、透明度和逐步自由化等原则，因为目前的法制对外资银行的 文章来源：中顾法律网

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限制性待遇还甚多，要为外资银行的市场进入提供完善的许可和国民待遇的监管，尚需监管法制及有关政策的修订。

此外，我国银行监管法制的缺陷还与相关的配套政策和法制的不健全有关。我国银行监管法制中存在的诸如监管主体地位和具体权责的落实问题等，已不仅仅是法律问题，它还涉及到国家权力的分配和制约机制，与国家的政治体制改革息息相关联;对国有商业银行的监管困难也直接关涉到金融体制、国有企业转制等重大问题。相关的配套法制诸如企业破产法制、会计法律制度、审计法律制度等的健全都直接关系到银行监管制度能否顺利地进入现实经济生活中去。正如克莱因指出，要防止金融风暴的爆发，必须具备三个条件：要建立健全企业破产法、会计和交易制度，增加市场的透明度，以及要有良好的教育制度。[28]

二、完善我国银行监管法制的若干思考

鉴于我国银行监管法制仍存在许多不足和缺憾，今后的监管法制建设需注意如下问题：

1.在法律、法规及规章的制定与废改上要突出监管法制体系内部的协调和完备。要达到这一目标，首先法律法规及规章的创制者必须重视立法的整体规划。由于我国专门针对银行监管的法律只有两个，行政法规也不多，引发监管法制内部不协调的主要原因来自于人民银

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行制订的一系列监管规章。人民银行要克服此弊病，一方面要尽可能对近期需要制定的规范性文件进行规划;另一方面也要注意切忌发现“一事”便立“一法”的流弊，这种作法既不便于监管者执法，也不便于银行自觉地守法，同时还可能引发相关规章之间的不协调不照应。要作好立法和制定银行监管规章的计划性，也需要制定者具有前瞻性地把握国内金融体制改革的动态，也需要制定者熟悉市场经济体制成熟国家相关制度的具体内容。其次，法律、法规及规章的制定者必须充分重视对既有的法律规章不合时宜的内容进行处理，尤其是那些与新法律法规相抵触的规章更应及时地废止或修改。我国处于由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程，目前的法律法规，特别是在《人民银行法》、《商业银行法》出台以前的法规和规章都有必要进行清理。再次，人民银行针对具体监管领域的个别规章在条件成熟时应注意系统化。美国联邦储备委员会将其管理条例按26个字母序号编列的管理方式值得借鉴。对既有规章的系统化管理可为规章内部之间的协调和及时修正不合时宜的规则均有帮助。我国人民银行的监管规章数量太大，分门别类地逐渐系统化不仅必要，而且是当务之急。否则会徒增监管者履职的成本，也会增大各银行遵守有关规章的困难。

2.充分重视在结合国情的基础上借鉴外国立法经验，尤其是那些银行监管法制行之有效的国家之经验，并使我国银行监管法制大胆接

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纳国际通行的规则和制度。银行监管是一项技术性很强的活动，银行监管法制则既是技术性、专业性并具的法律制度。这种技术性、专业性很强的法制不同于那些与文化因素联系紧密的婚姻、家庭、继承等领域的法律，后者因体现文化的稳定性、继承性，[29]而不便于学习和借鉴，而技术性强的法制则便于借鉴和移植。为此，我们应创造条件积极主动地学习、研究国外银行监管法制的经验，特别是中国人民银行有必要重视此项工作。要学习和借鉴，首先就要注意收集、翻译和整理国外的银行法律制度，有关部门应为此提供必要的资助;其次，集中理论界和实务界的力量对监管法制成效显著的美国、德国、新加坡等国的法律制度及实施机制作系统的研究;再次，应注意引进国外的监管法制专家和实务部门的优秀人才来国内传授经验和技能;此外，重视调查分析国内现有监管法制及其实施的局限性，结合实际在法制的完善和实施上借鉴外国的经验，绝无必要为中国监管法制之特色而拒绝外国具有参考价值的经验。

3.要处理好放松监管与改善监管、严格监管之间的关系。我国监管法制由于打上了由计划经济体制向市场经济体制转轨的烙印，诸多制度具有一定滞后性，特别是在我国加入WTO后，我们必须直面放松监管与改善监管、严格监管的冲击与协调。放松监管是指我国既有法制必须逐步适应WTO有关金融服务方面的制度和规则之要求，放弃过去体现过多干预的银行监管制度，尤其是涉外银行业务方面的管制，文章来源：中顾法律网

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这势必增大我国银行业及金融市场遭受国际金融风险渗透的可能性。为了防范风险，银行监管只能走向改进监管质量和提高监管效率，将全面的严格监管发展为有重点的高质量监管。在监管法制上也必须作出回应，逐步地放弃和修正旧法制的过严监管，及时地有步骤地健全应该监管方面的法律制度。有鉴于此，银行监管法制的废、改、立不仅需要勇气，更需要“技术”。

4.完善监管主体自身建设相关的制度。监管主体自身建设的制度化和规范化关系到整个银行监管法制及实施水平的提高。监管主体建设需法律进一步明确其地位和权责，要把防范地方政府干预、提高银行监管效率的具体措施制度化。监管主体内部职能部门的划分也应顺应监管新形势的需要进行改造，要突出金融监管职能部门的地位，注意处理金融监管与金融管理服务之间的关系。监管主体中工作人员素质建设也应上升到制度层面上来，严格规范银行监管工作人员(特别是主要负责人)对金融业务知识和技能的掌握，对银行法制及其实施机制的熟悉等要求，应建立银行监管业务知识资格试和职业道德评价等制度。现代社会复杂多变的金融市场和多样化的金融风险需要具有金融专业知识和从业经验的工作人员来履行监管职责。尤其是在中国加入WTO后，中国银行业国际化进一步深化，银行监管工作人员的责任更加艰巨，其素质也就更有必要作出更高要求。

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5.在具体的监管制度完善方面需抓好如下工作：其一，完善监管主体对银行进行稽核检查的保障制度。对于非规场检查，应具备在单个和并表的基础上收集、检查、分析、审核报告的手段。因此人民银行应对银行报告，尤其是需强制性报告的问题、程序和时间作出规制，月报表和附加资料、决算、营业报告和审计报告等材料的内容、信息准确性要求及提出的时间、程序均需详尽规制，这才有助于监管者作出准确非现场的分析。现场检查制度的构建更为迫切，检查程序及检查权力的保障是该制度的核心，可借鉴美国的立法经验，赋予监管主体以不预先通知的绝对检查权——一旦进入被检查银行，检查当局便控制了银行的一切资料和财产，以避免各种干预力量妨碍检查的进行。与此同时，法律也应强化检查人员的责任，疏于监管者应承担相应的行政法律责任，情节严重者依刑法追究刑事责任。现场检查的内容应包括：被检查银行递交报告的准确性、真实性、银行的总体经营状况、银行风险管理制度和内部控制措施的完善程序、贷款资产组合的质量和贷款损失准备的完善程度、管理层的能力、会计和管理信息系统的完善程度、非现场或以前现场监管过程中发现的问题、银行遵守法规和规章的情况。

其二，完善银行内部控制制度及其再监管制度。人民银行应对银行内部控制度的完善提出一个规范化的细则要求，并规范各银行实施的监督机制。根据巴塞尔银行监管委员会《有效监管的核心原则》的 文章来源：中顾法律网

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建议，内部控制应从组织结构(职责的界定、贷款审批的权限分离和决策程序)、会计规则(对帐、控制单、定期试算等)、“双人原则”(不同职责的分离、交叉核对、资产双重控制和双人签字等)、对资产和投资的实际控制等方面来构建。这些控制措施还需有内部审计职能进行补充，以便借助内部审计职能在机构内部独立地评价控制系统的完善程度、有效性和效率。与此同时，监管主体除规范直接检查这些控制措施的有效性外，还应要求内部审计职能对监管主体工作出报告，以便及时发出纠正的通知。

其三、构筑必要的应急措施 [30]。我国《商业银行法》规定了“接管”和“破产”制度，但对于银行的紧急情形——无足够自有资本清偿能力或危险状况时的短期性应急措施未作规定。紧急措施有助于防范个别银行风险的漫延。紧急措施可由立法授权监管主体采取如下措施：1)禁止或限制业主或股东以分配利润和用担保的方式提款;2)禁止银行将可动用支付手段参股投资等;3)禁止吸收存款、提供信贷或作部分限制;4)禁止银行管理层和业务领导人从事业务活动或作部分限制;5)派驻监督人员监督银行业务等。对于经营状况良好且具有偿付能力但面临暂时流动性困难的银行，人民银行可直接进行贷款援助或由中央银行提供担保，以帮助解决短期困难。

其四，规范信息坡露。信息披露是风险监管的必要补充。为保证金融市场的有效运作，市场参与者获取准确而及时的信息极为必要。

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如德国联邦监管局设置了公告目录单，优先公告的为风险公告，此外还有经理的委任或退休、股权的变化、法律地位的变化、可偿资本的变化，尤为重要的是超过25%的亏损;同时《报告规则》还规定了公告的性质、范围、时间和编制格式。[31]我国监管法制也应对披露的有关要求进行规定。当然，由于信息公开披露的范围是有限度的，否则会损害银行的合法权益，也不利于金融市场秩序的稳定，因此慎重确立此范围甚为必要。巴塞尔委员会已建立了一个系统委员会来研究与披露有关的问题，以便为银行业提供详细的指导。

其五，进一步健全市场退出监管制度。我国《商业银行法》已原则性地构建了银行破产制度，但是还有许多具体问题未予涉及。今后的法规应完善破产程序中的破产申请程序，法律应规定银行申请破产须向中国人民银行提出，并应把中国人民银行定为向法院申请银行破产的唯一主体，而不能由银行直接向法院申请。因为银行的破产须谨慎为之，且需经严格审查。同时还应构筑相应的和解程序及有关期间的计算制度。银行债务的清偿、债务重组、有效资产的承接、被关闭银行的托管等均需规范化。

注释:

[1] 《中华人民共和国人民银行法》第4条第(三)、(四)、(五)项规定。

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[2] 《中华人民共和国人民银行法》第30—36条。

[3] 这几个规章均未被明确宣布废止。

[4] 中国人民银行在1997年9月19日《关于印发<支付结算办法>的通知》中只明确废止了1988年12月19日印发的《银行结算办法》，而未对其它有关文件作废止。实际上，1996年4月1日发布的《信用卡业务管理办法》中还有些规定未被《支付结算办法》纳入。

[5] 这两个文件尚未被废止，亦无修正的文本。参见陈小云：《我国金融法制建设的历程与展望》，载《中国金融》1998年第12期，第34页。

[6] 银发[1997]81号《中国人民银行总行对国有独资商业银行总行开办再贴现业务暂行办法》及1997年5月22日《商业汇票承兑、贴现与再贴现管理暂行办法》均未提及1990年《再贴现试行办法》的效力问题。

[7] 《商业银行法》规定的私法关系在新出台的《中华人民共和国合同法》(1999年3月15及10月1日起施行)中的第十二章“借款合同”大部分都有体现。这事实上造成了立法的重复。

[8] 参见王国乡、樊志刚主编：《银行法全书》，中国商业出版社1995年版，第1940—1955页。

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[9] 指股权参与关系。

[10] 规制高额风险的集中问题。

[11] 参见《常用票据、结算、信贷法律法规》编选组编：《常用票据、结算、信贷法律法规》，人民法院出版社1999年版。

[12] 这些条例按26个字母的编排为序，即A——Z，另有AA、BB两条例，其中《W条例》已于1952年取消。对这些条例的内容，联储可随时有权修订。参见马红霞等著：《美国的金融创新与金融监管》，武汉大学出版社1998年版，第346—348页。

[13] 该法第44条规制国内范围的征询和稽核;第44条之一则规定超越国界的征询和稽核。参见王国乡、樊志刚主编：《银行法全书》，中国商业出版社1995年版，第1951页。

[14] 1999年2月22日国务院发布的《金融违法行为处罚办法》第12条作了部分补救，即对于提供虚假或隐瞒重要事实的财务报告、会计报告可追究主管人员和直接责任人员的责任。

[15] 参见1971年新加坡《银行法》，载王国乡、樊志刚主编《银行法全书》，第1970页。

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[16] 我国于1986年12月2日通过《中华人民共和国企业破产法》(试行)，该法仅针对全民所有制企业，另外该法还有许多缺陷，实践中的难以推行与该法的不足有一定的关系。

[17] 有关这些指标的分析，参见杨卫红：《商业银行监管比较》，民事与建设出版社1998年版，第149—153页。

[18] 德国《银行法》第15条。

[19] 德国《银行法》要求近亲信贷“1.对自然人的信贷超过25万马克者;2.对企业的信贷超过信用机构责任自有有资产5%或超过25万马克者”，须向监督局和联邦银行报告。

[20] 1997年巴塞尔银行监管委员会推出的《有效监管的核心原则》为持续性监管方法的运用提出了15项原则，并对非现场检查、现场检查和(或)聘用外部审计人员、综合并表监管等作了简释。

[21] 即在“银行没有任命一位审计员;如果当局认为有需要委派一位审计员与按本条第(1)项的规定任命的审计员一起工作，并可随时订出该审计员的薪金，由银行支付”。参见新加坡《银行法》第53条第(2)项。

[22] 参见德国《银行法》第29条。

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[23] 参见王国刚主编：《进入21世纪的中国金融》，社会科学文献出版社2000年版，第459—464页。

[24] 参见马红霞等著：《美国的金融创新与金融监管》，武汉大学出版社1998年版，第339页。

[25] 同上书，第191—192页。

[26] 此要求自1969年9月开始。1980年《存款机构放松管制与货币控制法》则进一步把准备金征收的范围拓展到所有的境内银行(增加非成员银行和外资银行)及国内银行的海外分支机构，交易性存款准备金率降到3%。See Depository Institutions Deregulation & Monetary Control Act of 1980.[27] 也有不少国家很少对海外分支行进行现场检查，如日本则以母行检查为主，另随机地选取海外分行进行检查。

[28] 转见易宪容：《金融市场与制度安排》，经济科学出版社，1999年版，第168页。

[29] 参见李金泽：《法律互异与冲突：文化因素透视》，载《民商法论丛》(第9卷)，法律出版社1998年版，第331页。

[30] 德国、新加坡等国的银行法都设有此制。

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金融监管法制 第3篇

摘要：随着上海自由贸易区的成立，金融改革作为推动深化改革的重要组成部分引起国内外的高度关注，离岸金融作为金融改革一项创新举措对自由贸易区的发展有重要意义。在金融自由化和国际化的大背景下，如何建立一个与国际接轨的法治化的离岸金融市场是需要探索的问题。本文分析了离岸金融在上海自贸区的市场监管法制现状和并试着提出自由贸易区可尝试的监管模式和市场准入规定，力求完善我国离岸金融的相关法律规定。

关键词：离岸金融 市场监管模式 市场准入 上海自贸区

一、 离岸金融和法律概述

1.离岸金融的概念。对于离岸金融的概念，理论上有不同的界定，而依据中国人民银行《离岸银行业务管理办法》的规定，离岸金融业务是指经国家外汇管理局批准，经营外汇业务的中资银行及其分支机构，吸引非居民的资金，服务于非居民的金融活动。离岸金融与在岸金融应严格区分：第一，多头监管。因为离岸金融的主体是多样化的，就存贷业务来说，货款的提供者和需求者都是非居民，而提供者和需求者多数是来自市场所在国之外的其它国际组织、跨国公司或者他国政府。离岸金融市场的国际化和全球化推动下，离岸金融业务可能涉及市场所在国，金融机构母国，货款提供者或者需求者母国多个国家的主权事项，这样每个国家都能以主权受到侵犯为由行使管辖权；与在岸金融只有母国监管不同，因此多头监管也成为了离岸金融的主要特征。第二，监管较松。离岸金融的初衷就是吸引国际金融机构和国际资金到离岸市场，通过各国政府制定特殊政策对存款准备金、存款保险、税收、外汇管制等给予优惠，但为了贯彻这样的优惠政策，虽然施行多头监管，监管政策都较宽松。

2.中国的立法背景和现状。中国的离岸金融业务经历了繁荣、衰落再到重新开启的阶段。2002年以后，随着中国加入世界贸易组织，在经济全球化和金融国际化浪潮的推动下，离岸金融业务试点开启也顺势提上日程。2002年，中国人民银行批准交通银行、招商银行、浦东发展银行和深圳发展银行开展作为试点开展开办离岸金融业务，让离岸金融得以复苏并发展。虽然1989年就已开始了离岸金融业务，但直到1997年《离岸银行业务管理办法》及其细则的出台才让其发展有法可依。2009年上海国际金融中心的指导思想被确立使离岸金融业务获得了更快的发展。随着金融改革的持续推进，2013年上海自贸区的成立必将迎来离岸金融业务发展的新时期。

二、离岸金融市场监管的法律制度构建

1.离岸金融市场的监督管理模式。离岸金融市场的监督管理模式是指有关管理机构对离岸金融市场与在岸金融市场的管理服务模式、方式和方法的选择。而管理模式的选择是政府对离岸金融市场进行监督的基础和前提，国际监管模式主要有三种：内外业务混合型、内外业务分离型、渗透型。

（1）内外业务混合型的监管模式。内外业务混合型是指在岸金融与离岸金融业务经营不分离的市场监管模式，典型代表为伦敦和香港。特点为：离岸金融业务和在岸金融业务的账户合并操作，非居民和居民的存贷款业务在同一账户上操作，两类业务混为一体。采用此种模式的优势在于离岸业务和在岸业务的资金相互融通，能够及时相互补足对方资金，促进在岸和离岸业务共同发展，并且方便当时人在两种业务之间转换。而缺陷也是存在的：可能会使有关金融机构利用相互混合的业务逃避监管。当一方金融机构发生风险时，必然增加另一方风险的发生，这无疑增加了国内金融体系的不稳定性。当今只有很少国家由于历史的原因才选择了内外业务混合型模式，即使选择了该模式，为了控制风险，政府也会采取措施让两类业务分离。例如：英国政府就通过立法让离岸英镑业务只能在英属海峡群岛的离岸中心办理，而伦敦不再开办此业务。

（2）内外业务分离型的监管模式。内外业务分离型的监管模式是指离岸金融业务和在岸金融业务相互分离的监管模式，典型代表是美国和日本。此种模式是为了推进非居民之间的金融交易而创设，离岸业务和在岸业务分别开立不同的账户。将离岸业务和在岸业务分开，不仅能够给非居民交易提供税收等方面的优惠，而且能够将在岸金融市场与离岸金融市场分离防止金融风险的发生相互牵连，同时也能有效防止金融机构逃避监管。美国国际银行业务（简称IBF）和日本东京离岸金融市场（简称JOM）都将离岸账户和在岸账户严格区分。IBF就规定其接受非居民的存款，向非居民提供贷款，但是不得向美国居民办理此类业务，也不得开放其他金融衍生品的业务，例如票据、保险、债券等。JOM机构更是在IBF基础上将非居民限定在了外国法人、政府、国际机构和外汇银行的海外分行。如今多数的发达国家都是采用这一监管模式。

（3）渗透型的监管模式。此种模式严格说来并不是单独的一种分类模式，它是介于混合型监管模式和分离型监管模式中的一种。它是指离岸账户与在岸账户相互分离的情况下，居民和非居民的交易一般是分离的，但法律规定在一定情况下允许两个账户之间相互渗透。具体操作是，有的国家只允许离岸账户向在岸账户渗透，而有的国家只允许在岸账户向离岸账户渗透，有的则是允许双向渗透。双向渗透是指离岸账户和在岸账户都可以被境内居民用作投资的渠道，在风险可控的情形下就可采取该种监督管理模式，它可以避免混合账户下的风险，也可以充分利用资金，该种模式主要由发展中国家的离岸金融市场所采用，新加坡就是采取此种模式的成功范例。

（4）上海自贸区应该建立的监管模式。

上海自贸区选择内外业务分离型离岸金融市场模式更能适应金融改革的方向和离岸金融业务自身的发展。原因有以下几方面：

首先，从历史的角度看，内外渗透型的监管模式被证明不符合实际。中国在1989年设立的离岸金融业务就是采取了有限渗漏的内外业务分离型市场模式，即允许离岸金融机构早在一定条件和限度内用在岸资金弥补离岸账户资金寸头的不足。而最初的目的当然是在岸资金账户和离岸资金账户互相帮助共同抵御风险。而事实上却与设立初衷相背离，离岸账户依赖在岸账户补充资金寸头，短期还能暂时抵御风险，但长期却不仅没有抵御风险，反而使离岸业务的风险扩大到在岸业务上，扩大国内的金融风险。另一个问题就是在这样市场模式下，在岸金融机构和离岸金融机构账户相通，在岸金融机构会利用离岸业务逃汇、套汇。从1996年到2002年离岸金融在中国停滞发展就是因为渗透型的监管模式使风险扩大化使政府被迫叫停了相关业务。

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其次，内外分离型的监管模式更适应上海自贸区的需要。美国IBF和日本的JOM都是在政府的政策引导下建立的，而上海自贸区也是中央政府深化金融改革、扩大对外开放等政策引导的产物，与英国和香港自发产生的内外混合型监管模式相反，适用内外分离型的监管模式更能适应上海自贸区的需求。此外，我国已经具备建立离岸金融市场的基础设施和经济基础，建立和完善离岸金融业务，提高国际竞争力也是我们的目标，所以虚拟业务型监管模式也不能满足我们的需求。

最后，现阶段的上海自贸区应当坚持内外分离型的监管模式。有些学者认为我们应当在建立内外分离型金融市场的过程中允许离岸账户和在岸账户在一定程度上相互渗透使资金得到充分利用，并指出了采取循序渐进的做法并提出了具体制度设想。而本文认为，现阶段上海自贸区应当坚定的采用内外分离型的监管模式，因为1998年的离岸金融业务失败就证明了我国目前还不具备采纳渗透型的监管模式市场环境和风险管控能力，最终导致风险管理失调和与制度施行的初衷相悖。虽然渗透型的监管模式下的确有利于上海自贸区内的离岸金融机构充分利用资金，但是目前还不适宜在上海自贸区采纳。国务院最新出台的《关于金融支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》（简称央行“金融30条”）第二款创新有利于风险管理的账户体系也表明现阶段还是应当坚持内外分离型的监管模式。上海自贸区目前已经暂停实施四部法律，鼓励更多的资金投入到区内，让企业进驻自贸区。管理方面实行“一线放开，二线管住”即区内和国际市场是开放和融合的，但是自贸区和境内区外的领域相对隔离。这样的监管模式也在与内外分离型模式相契合。

2.市场准入监督管理法律制度

离岸金融业务市场准入监督管理的法律制度主要是指金融管理当局按照法律法规规定的标准，审核并决定有关金融机构是否能进入相关市场经营离岸金融业务的制度。

（1）准入原则。我国与一般国家通常的做法相一致，在离岸金融市场上实行国民待遇原则。居民和非居民之间、非居民之间有相同的权利义务，任何国家的金融机构都能进入中国市场从事离岸金融业务。只要金融机构满足申请进入中国离岸市场的先关条件即可。这些条件是对金融机构和从业人员资质以及相关设施建立的硬性要求。目前上海自贸区内以居民金融机构为主，非居民金融机构仅占小部分。且获得离岸金融牌照的仅为四家居民金融机构，这对于维护离岸金融的稳定有意义，但长期与国际金融市场竞争还是需要放开准入主体的范围，能够做到真正的国民待遇原则，鼓励非居民金融机构进驻并发展相关离岸金融业务。上海自贸区内已暂停实施四部法律，而对于外商投资而言，取代《外商投资产业指导目录（2011年修订）》施行上海市人民政府关于公布《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013年）》，其关于金融领域外商投资有限制性规定，从中我们可以看到对自贸区的金融领域的外商投资限制还很多，这在一定程度上阻碍外国资金的引入，相应的离岸金融领域的业务发展也会因此受到影响，自贸区要发展有待于进一步削减负面清单，在风险得到控制的情形下，尽可能实现非居民金融机构国民待遇，以实现离岸金融国际化，增强国际竞争力。

（2）准入主体范围。各国有不同做法，有的国家只允许金融机构进入离岸金融市场从事相关业务，因为这些国家的离岸金融市场主要集中于资金借贷业务，银行的规范化管理使风险控制和市场监管更简单。而有的国家允许非金融机构进入离岸金融市场开展相关业务，除了借贷业务外，票据、证券、保险和抵押等业务也广泛涉猎。放开市场准入主体的范围与上海自贸区的发展目标相吻合。我们建立上海自贸区不仅仅是要建立只有金融机构的离岸金融市场，我们是为了刺激金融改革，更好适应国际金融市场，增强国际竞争力，所以未来将准入主体扩大到民营企业等非金融机构是必然趋势。央行“金融30条”也在此证明了这一点。

（3）准入方式。目前离岸金融试点中，中国主要是采取传统的审批方式。从发达国家和地区的离岸金融的准入多采取发牌照的方式。发牌照即简单又方便管理。将从事离岸业务的金融机构分为：全能型银行、限制型银行、离岸银行和其他离岸金融机构四类。全能型银行能经营离岸业务，也能经营在岸业务，限制型银行能在有限的业务范围内能从事离岸业务，离岸银行只能从事离岸业务。审批机构颁发执照时主要考虑申请机构母国的市场监管能力和机构本身资金实力等。香港在自贸区离岸金融市场实行三级牌照管理（全能牌照、部分牌照和接受存款牌照）就是对其最好的诠释。对于资金实力强，内控风险管理水平高和业务完善的银行发放全能牌照；对于其他银行根据其业务量和风险管理能力先试行部分牌照，根据发展再过渡到全能牌照。上海自贸区内施行就是牌照管理模式。在自贸区内目前只有交通银行、浦东发展银行和平安银行持有离岸金融业务牌照，还没有放开对非居民金融机构的牌照管制。当然，希望通过牌照的管制来维持居民金融机构在自贸区的优势并非长久之计，为了增强国际竞争力和早日建成完善的离岸金融市场，开放对非居民金融机构的牌照管制才能扩大竞争，早日实现与国际接轨。

三、结论。随着国际金融一体化和全球化的加剧，离岸金融中心也作为一项衡量经济发展水平的标准。日本、美国、英国、新加坡等发达国家的离岸金融中心已经日趋完善。2013年上海自由贸易区的成立又为离岸业务的发展带来新的契机，我们应当继续探索对离岸金融业务的法律规制，逐步建成完善的市场监管法制以更好地服务于离岸金融市场和上海自贸区。

参考文献

[1] 韩龙.离岸金融的法律问题研究.北京：法律出版社.2001

[2] 韩龙.国际金融法[M].北京：法律出版社.2007.

[3] 罗国强. 离岸金融法研究[M]. 北京： 法律出版社， 2008.

[4] 姚杨.离岸金融市场监管法律问题研究[D].北京.北京交通大学.2012.

[5] 我国离岸金融中心建设的法律构建探析[D].上海.复旦大学.2012.

浅议我国金融监管法制的完善 第4篇

关键词：金融危机,金融监管模式,金融监管法制

一、引言

2007年2月, 美国第二大次级抵押贷款公司新世纪金融公司发布盈利预警, 称其2006年第四季度业绩可能出现亏损, 3月12日, 新世纪金融公司宣布:所有债权银行都要求其还款, 因无力偿还84亿美元的债务, 公司濒临破产。在其苦撑了20天后, 该公司正式申请破产保护, 从此拉开了自1997年亚洲金融危机后对全球经济影响最为广泛的全球金融危机序幕。

紧接着一大批金融机构纷纷倒闭或遭受巨大亏损, 全球陷入极度恐慌中。针对危机各国政府纷纷采取了一系列措施以稳定市场, 希望重振投资者信心, 诸如美国政府推出了7000亿美元的救市计划, 要从根本上防止金融危机的再次爆发, 只有改进和加强金融监督才是根本之策。

二、金融监管概述

金融监管是指一个国家或地区的中央银行或其他金融监管机构根据国家的法律法规的授权对金融业实施监督管理。[1]金融监管有广义和狭义之分, 狭义的金融监管仅指一个国家或地区中央银行或其他金融监管当局的监管。而广义的金融监管除包含上述内容外, 还包括各金融机构的内部自律组织的监管, 社会中介组织的监管, 由于文章篇幅所限, 本文仅就狭义的金融监管展开论述。

这次突如其来, 造成巨大损失的金融危机有力地证明了金融监管的必要性, 金融监管的根本原因就在于金融风险, 金融风险是市场失灵的一个重要表现, 作为“弥补市场失灵的国家干预”[2]在金融市场上就表现为金融监管, 由此可见, 金融监管就是就是用“看得见的手”去弥补“看不见的手”在资源配置失灵时的一系列的措施和制度。作为抵御金融风险, 弥补市场失灵的金融监管具有如下功能。

(一) 维护社会经济秩序的功能

金融业是以货币信用为其经营活动的内容, 它处于整个国民经济体系的神经中枢, 金融活动的失效会导致社会资金供应的失衡, 破坏整个社会的信用体系, 以致动摇整个货币制度, 一系列连锁反应, 最终造成整个社会经济的混乱, 此次全球金融危机, 正是从事实证明了这一点。而金融监管可以有效地防范金融风险, 维护社会正常经济秩序。

(二) 有利于国家贯彻货币政策, 实施宏观调控

国民经济总供给与总需求之间的平衡, 不能依靠市场机制自发解决, 而只能由代表社会整体利益的国家出面, 采取一系列的经济、政治、法律等手段予以实现。国家实施社会宏观调整的重要手段, 就是货币政策。国家通过存款准备金, 公开市场业务、再贴现等三大政策工具, 来调节货币的供应量, 以实现国民经济总供给与总需求之间的平衡。

(三) 促进金融业内部竞争, 提高金融运行效率

竞争机制是市场机制的重要组成部分, 有市场就有竞争, 有竞争就有效率。竞争在金融市场上遍布各处, 并且金融市场的竞争必须是一种良性的竞争, 让金融业者在一种公平、合理的环境里展开竞争。通过竞争, 使金融业者积极改进技术, 持续提高管理水平, 并源源不断地给金融消费者提供优质金融服务, 从而提高整个金融业界的效率。而上述的一切, 脱离金融监管机构的监管, 是不可能实现的。

(四) 有利于防范金融风险的传播

金融体系内的各金融机构之间是以信用体系相互依存的, 如果一家金融机构发生困难而破产, 就会影响到它的存款人履行各自商业义务的能力, 影响到同破产机构有业务联系的其他金融机构, 还会影响到其他借款人。此外, 银行支付清算系统把所有银行联系到一起, 从而构成相互交织的债权债务网络。当整个债权债务网络上的一节点即某个或某几个金融机构破产, 其后果会像滚雪球一样越滚越大, 金融危机便会由此爆发。而金融国际化的发展, 则使得某个国家或某个地区的金融危机会迅速, 剧烈地传到全世界的范围。这就是经济学上的“蝴蝶效应”。

三、应对金融危机, 完善我国的金融监管法制

市场经济是法治经济, 离开法律保障, 市场在资源配置中的基础性作用将大打折扣, 各种各样的违规违法行为将层出不穷, 金融市场更是如此。2009年6月30日, 纳斯达克前主席麦道夫, 因金字塔投资骗局, 骗取资金650亿美元, 而被美国联邦地方法院判处150年监禁。众多案件的出现, 表明美国次贷危机的发生, 并非偶然, 而是因为美国金融监管体系出现了疏漏。由此可见, 加强金融监管法制建设极其重要。

(一) 我国金融监管法制建设中的不足

经过改革开放几十年的努力, 我国建立了一套有中国特色的金融监管法律体系。该金融监管法律体系包括:金融组织法、金融行为法、金融工具法、金融市场法、金融调控法、金融风险防范法、金融机构监管法等。这些法律在我国金融市场的飞速发展中, 发挥着积极作用。然而, 我们必须清醒地认识到, 我国金融监管法制建设与我国金融监管工作的需要相距甚远, 存在以下问题:

1. 立法层次低, 可操作性不强

例如, 我国的银行结算及贷款业务, 均无相关法律规定, 商业银行进行上述业务操作时, 只能依据有关部门制定的《货款通则》、《异地托收承付结算办法》等规章进行操作。此外, 我国的《中国人民银行法》和《商业银行法》对监管方法仅作原则性规定, 诸如以何种形式和程度来实现现场和非现场监管, 或者通过利用外部审计师对有关信息进行核实, 上述两部法律均无具体规定。[6]

2. 金融法律体系内部有冲突

例如, 我国《商业银行法》第43条规定“商业银行在我国境内不得从事信托、投资和股票业务, 不得投资于非自用不动产, 国务院另有规定除外”, 该条款明确规定只有国务院才有资格决定金融企业进行混业经营。而我国《证券法》第6条规定“证券业和银行业、保险业分业经管, 分业监管……国家另有规定除外”。《证券法》第6条规定的“国家”, 其含义要远比《商业银行法》第43条规定的“国务院”更为广泛。

3. 金融监管法律体系有“供不应求”现象

世界各国的政策性银行, 大都是为了贯彻国家的产业政策, 引导社会资本投向, 优化资源配置, 推动区域协调发展和整体国民经济可持续发展, 而由政府倡导或投资设立的金融机构。政策银行作为金融机构组成的重要一员, 代表着社会整体利益, 理应成为我国金融监管的重要对象。然而, 我国的政策银行法长期缺位, 使得我国对政策银行的监管处于无法可依的尴尬状态, 不能不让人深思。

4. 我国金融监管法制与国际金融法规尚未接轨

我国于2001年加入WTO组织, 根据我国加入WTO组织的协议, 我国必须遵守WTO组织的相关规定。依据WTO组织制定的《金融服务协议》, 我国在维护国内现有金融服务管理秩序的前提下, 必须遵守世贸组织的市场准入、国民待遇、透明原则的规定。然而, 我国现行的金融监管法规与世贸组织的相关规定之间, 存在不小差距, 例如, 金融监管部门对民营银行监管要严于对国有商业银行的监管, 有双重标准的嫌疑。

(二) 我国金融监管法制的完善

正因为金融监管法制存在着种种不足, 当我国面临金融危机冲击时, 完善我国金融监管法制显得更加迫切。笔者认为, 加快我国金融监管法制建设应从以下几个方面入手:

1. 注意与世贸组织规则的衔接, 积极履行我国的国际义务

中国作为WTO组织的重要一员, 一方面要充分行使自己的权利, 另一方面就必须忠诚履行自己的义务, 特别是要兑现我国与世贸组织签订《入世协议书》中明确的承诺。就我国金融监管法制而言, 就应该使之与世贸组织的《金融服务协议》所确立的原则、精神相吻合。

2. 加快立法工作, 提高立法层次

我国的《中国人民银行法》和《商业银行法》颁布实行已多年。对于那些由监管部门颁布推行的实施细则, 在经过实践检验后, 证明是可行的且发展成熟的, 可以通过立法程序, 把它纳入正式法律规范中, 而不应继续以部门规章的形式存在, 从而提高我国金融监管法的立法层次。

3. 完善现行法律, 正确处理部门法之间的条文冲突

金融监管部门法之间, 出现了不应有的冲突与矛盾, 我国在修订法律时, 应有全局观念, 从大局出发, 注意部门法与部门法之间的协调与配合, 对于有冲突的条款, 应尽快提交全国人民代表大会常委会予以修改或废除。

4. 进一步健全我国的金融监管法律体系, 使我国的金融监管工作有法可依

虽然近十年来, 我国立法工作飞速发展。许多重要的金融监管法律得以颁布实施, 如《银行监管法》。但我国立法工作的步伐仍然赶不上监管的需要, 如对政策银行的监管, 我国就缺乏一部有效的《政策银行法》, 使得对政策银行的监管处于无法可依的境地。对此, 立法机关应从我国的国情出发, 同时积极借鉴吸收外国的成功经验, 力争早日完善我国的金融监管法律体系。如果我们能把此次金融危机当作完善我国金融监管法律的契机, 加速我国金融监管法制建设步伐, 为我国金融业可持续发展, 创造良好的金融监管法制环境。

参考文献

[1]周道许.现代金融监管体制研究[M].北京:中国金融出版社, 2000.

[2]李昌麒.经济法学[M].北京:中国政法大学出版社, 2005.

[3]史福原.金融监管导论[M].北京:中国高教出版社, 2004.

金融生态环境与金融法制建设 第5篇

近些年，人们清楚地看到国家经济发展与金融生态环境建设有着密切的关系。当下如何在法治的大背景下，建立健全政银企三方沟通协调长效机制，进一步促进政银企密切合作，使国家的法律、法规、规章制度等能有效地为国民经济建设服务，是我们当前工作的切入点。

一、金融法制建设是金融生态建设的重中之重

金融生态环境通常可以理解为金融组织赖以生存、竞争和发展的各种外部政治、经济、法律、社会、文化环境因素在相互联系和动态演化中形成的有机整体，其中法律环境是金融生态环境建设的关键之一。

金融法制建设的作用是创设金融活动主体的行为规则，保障金融生态环境的健康发展。首先，法律构建金融组织市场准入、退出和公平竞争机制，使金融组织优胜劣汰，保持金融生态环境的良性发展和动态平衡。其次，法律确立金融生态环境的自我调节机制，通过对金融监管、金融组织自律和金融创新等方面的规范，防范和化解金融风险，保护投资者利益，增强金融生态环境的稳定性和适应性。再次，通过对不同类型的金融组织、金融产品和金融活动的立法，创造各种金融组织和金融活动的发展空间，保持金融生态环境的物种多样性，鼓励金融创新。

金融法制建设也为金融生态环境在政治、经济、社会、文化等方面的改善提供保障。以法律的形式将金融政策规范下来，不仅能够强化政策的执行力并减少执行成本，还可以一定程度上防止不利金融生态健康发展的政策出台；法律对产权、投资人权益、金融产品法律关系等的保护和确认，对金融违法行为的打击，可以优化金融生态的经济运行环境；法律还可以在很大程度上引导和促进积极向上的金融文化的确立和发展，这在构建良好的信用环境、良好的金融机构内部文化和金融活动行为模式等方面表现得尤为突出。

二、当前我国金融法律环境的几个问题

改革开放以来，特别是随着近年来金融改革的不断深化，我国的金融生态法律环境已经得到了很大的改善。但是，我国金融生态环境中的一些重要问题还未从法律制度的层面加以解决，金融生态环境自身不断发展完善与个别金融领域法制建设相对滞后的矛盾仍然存在。当前，我国金融生态法律环境面临以下几个方面的问题。

（一）规范的金融机构和其他企业市场退出机制缺失

规范的金融机构市场退出机制是金融生态法律环境的核心内容之一。当前，我国规范的金融机构市场化破产机制尚未建立。一方面，对金融行业的过度保护，导致经营不善乃至严重资不抵债的金融机构无法及时退出市场。由于金融机构破产法律制度缺失，中央银行和各级财政又不得不采取非市场化的救助手段，使得问题金融机构的风险继续沉淀累积，从而最终影响到整个金融体系的资产质量和经营水平。另一方面，即便是少量采取市场退出措施的金融机构，其关闭仍主要通过行政手段完成，带有明显的政策性特征。并且，由于缺乏有效的存款人和投资人保障机制，金融机构的债务（尤其是个人债务）往往还是由政府兜底，隐含着很大的道德风险。

一般企业的市场退出也面临着《企业破产法》调整范围有限、有效的破产程序和相关制度没有确立、政策性破产普遍化等问题，导致债权人特别是银行债权人的权益无法得到充分保护。

现行《企业破产法》仅适用于全民所有制企业。就其中的制度构建而言，国际上普遍采用的破产管理人制度没有建立起来，清算组往往漠视债权人的利益；就破产程序而言，在破产案件的管辖与受理、债权人会议、监督制度等方面的规定也不很健全。而实践中政策性破产的扩大化也进一步削弱了法律对破产企业债权人保护的力度，造成了银行债权人的经营风险。

规范的金融机构和其他企业市场退出机制的欠缺，导致当前我国金融生态环境负担沉重，制约了我国金融机构和金融业务的发展。

（二）金融法治力度薄弱

对金融违法犯罪行为的有效打击是金融生态环境自我调节、自我净化机制的基础。现行《刑法》的有关规定不能满足打击金融犯罪行为的要求。《刑法》关于挪用资金罪的规定仅适用于金融机构的工作人员挪用客户资金的行为，而不适用金融机构挪用客户资金、资产（如国债）的行为；对操纵金融机构挪用客户资金、资产的单位和个人，也很难根据《刑法》加以制裁。

（三）金融执法环境不佳，行政干预严重

执法环境对金融生态环境各项功能的充分发挥具有重要意义。当前我国金融执法环境的缺陷主要是执行时间长、程序复杂、成本高昂，地方保护主义和行政干预比较严重。

三、如何改善金融生态环境制度建设和执法环境

现阶段，我们应当从制度建设和执法环境建设两方面着手，构建合理高效的金融生态。

一是全面提高地方政府对区域金融生态环境建设工作重要性的认识。

各级地方政府尤其是金融生态环境较差的地方政府部门要从“金融是现代经济的核心”这一高度重视金融业的发展，进而提高对加强和改善生态环境建设重要性的认识，利用地方行政主管这一权力优势，主动承担起建设区域金融生态环境的领导职责，将区域生态环境建设列入政府的主要工作之中，认真安排、周密部署，指定专人抓好各项建设措施的落实。同时，协调金融机构、司法机关、税务等部门共同加强和改善金融生态环境，形成“以政府为主导、人行（或银监部门）为主体，相关各方共同参与”的建设格局。

二是重视解决中小企业融资问题，促进中小企业持续发展。

中小企业是影响金融生态的重要力量，是创造良好金融生态环境的关键，因此，必须把提高中小企业诚信标准、解决融资问题作为金融生态环境建设的重点。要树立多元化的融资理念，坚持直接融资与间接融资相结合，不断优化企业的融资结构，缓解资金紧张状况。继续发挥货币市场融资功能，进一步增加信贷投放额度。金融部门要正确处理信贷集中与支持地方经济发展的关系，适当逐级下放贷款审批权，努力为非公有制经济、中小企业创造平等竞争的金融政策环境。

三是修改《企业破产法》，建立市场化的企业破产机制。

首先，建立破产管理人制度，完善债权人会议、破产重整、破产申请和受理以及债务人财产清算等制度，给予有物的担保的债权绝对优先的清偿顺位。作为金融机构破产法律制度的补充，应当建立有关存款保险机制和证券投资者保护机制的法律制度，降低金融机构破产的社会成本，防止系统性金融风险。其次，地方政府有关部门要带头严格执法，防止个别地方政府部门以政抗法、以政代法，搞地方保护主义。企业破产的债务清偿要首先依法考虑债权人的利益，而不要借保护这个那个为名搞行政干预，这样往往给债权人利益造成巨大伤害。

四是修改《刑法》，强化对金融欺诈行为的打击力度。

只有严厉惩治挪用金融机构客户资金、资产的违法犯罪行为，追究相关责任人的刑事责任，才能有效维护社会秩序和金融稳定，发挥金融生态环境的自我调节和自我净化功能。应进一步扩大金融欺诈犯罪主体的范围，建立健全修改有关委托理财、金融衍生产品、金融结构性产品和金融控股公司等的法律规范。同时，要加强执法环境建设，提高执法效率。

金融监管法制 第6篇

关键词：金融监管,创新,新型协调机制

一、我国金融监管与金融现状

(一) 我国的金融监管模式

随着2003年银监会成立, 接管了中国人民银行的银行监管职能, 我国正式确立了分业经营、分业监管、三会分工的金融监管体制。按照这种体制分工, 银监会主要负责商业银行、政策性银行、外资银行、农村合作银行 (1) 、信托投资公司、财务公司、租赁公司、金融资产管理公司的监管。证监会和保监会则分别负责证券、期货、基金和保险业的监管, 中国人民银行着重加强制定和执行货币政策的职能, 负责金融体系的支付安全, 发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用。

(二) 我国金融业现行发展状况

1. 银行业、证券业、保险业业务相互渗透。

2005年2月, 中国人民银行、银监会、保监会联合发布《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》, 允许商业银行在“法人分业”的原则下, 出资设立基金管理公司。同年4月, 经国务院批准, 中国工商银行、中国建设银行和交通银行成为首批可以直接投资设立基金管理公司的试点银行。目前, 我国银行业和保险业的合作形式仍主要以代理销售保险产品为主。而保险公司在控制风险的基础上, 可在二级市场买卖已上市的证券投资基金和一级市场配售新发行的证券投资基金;中国证监会批准新发行的基金, 按一定比例向保险公司配售, 并根据保险公司的投资需求增发新基金。

2. 金融集团 (控股公司) 逐渐形成。

目前我国金融控股公司大致可分为如下几种类型:第一大类是由单一金融企业发展而成的金融控股集团, 如中银股份、平安集团等。第二大类是由非金融企业、工商企业或综合性企业发展而成的金融控股集团, 从实体经济过渡到单一金融业务再拓展到两个及多个金融行业, 如中信集团、光大集团等。

(三) 我国当前的金融监管协调机制

2000年9月建立“监管联席会议”每季度召开一次例会, 由主席或其授权的副主席参加, 会议还邀请央行等部门参加。三方监管部门按照会议议定的事项, 协调有关监管政策。2003年9月18日由银监会、证监会、保监会联合确立了“金融控股公司的主监管制度”。2004年6月28日由银监会、证监会、保监会正式公布了《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》。

二、我国金融监管中存在的问题

(一) 监管真空与重复监管

分业监管使得各监管部门自成体系, 缺乏一套监管联动协调机制, 金融监管支持系统薄弱, 使被监管对象有可乘之机, 产生分业监管与跨行业违规经营的矛盾, 出现业务交叉中的监管真空。“佳昌公司”案 (2) 就是监管不力产生金融案件的典型佐证。

(二) 监管成本较高

我国金融监管成本存在急剧扩大的趋势。由于中央的预算约束比较宽松, 职能长期不确定, 以及面临的巨大就业压力, 使监管成本存在膨胀趋势。主要表现在:一是监管机构庞大, 人数众多, 人力成本较高。二是监管制度设计重复, 成本增加。三是现场检查的实施效果差, 监督成本高。

(三) 风险控制不力

长期以来, 我国金融监管的重心主要放在市场准入管理即金融机构设立的审批上, 而没有放在金融机构经营风险的监控和防范上。金融机构的经济的经营行为得不到有效的规范与监督, 风险得不到及时的控制和化解, 致使金融领域内部矛盾重重, 金融运行风险加剧。例如, 2004年10月发生的中航油事件, 反映了衍生产品交易存在巨大风险。

(四) 缺乏统一监管的权威性

金融监管机构在监管中缺乏自我约束的同时, 没有与公安、工商、税务等行政执法机关形成稳定的执法协作关系, 信息不能实现共享, 执法的准确性、有效性难以保障, 这些都使金融监管的成效大打折扣。

(五) 金融产品创新受到约束

在现行分业监管体制下, 大都采取机构性监管, 实行业务审批制方式进行管理。这样, 当一项交叉性新的金融产品推出时, 往往需要经过多个监管部门长时间的协调才能完成, 丧失了创新产品的优势。此外, 我国对银行、证券、保险业的严格限制, 使得金融机构无法根据市场需求及时提供多功能的综合性金融产品, 由此影响到金融主体的市场行为及策略, 不仅加剧了同业之间的恶性竞争, 而且制约了金融业的产品创新, 使得我国金融业竞争力急剧下降, 无法与国际金融业巨头相抗衡。

(六) 监管模式不利于行业公平竞争

我国对外资金融机构已开放金融市场和金融业务, 跨国金融集团在进入我国后, 即使各子公司受到中国的法律的限制实行名义上的分业经营, 其国外的母公司仍会进行相互协调, 根据客户需求为客户提供综合性的金融产品和服务。这对于那些只能从事银行、证券、保险中的某一领域的国内金融机构来说, 这种事实上的不平等将使我国金融机构的经营效率进一步恶化。

三、构建新型金融监管协调机制

(一) 伞形图

(二) 组织结构说明

1. 金融监管局。

以负责金融领域的国务院副总理为协调主持人, 央行、财政部、银监会、证监会、保监会和非专业金融监管机构参加设立金融监管局, 隶属于国务院。国家金融监管局不仅负责对金融控股公司的综合监管和协调各功能性监管机构的监管行为, 同时, 还要进一步将中国人民银行现有的防范与化解系统性金融风险的监管职能彻底分离出来, 成为金融业管理的最高机构。一般情况下, 国家金融监管局不得越过三大监管机构对其监管对象进行监管。只有当无法从专业监管机构获得相关信息或情况特殊紧急时, 国家金融监管局才可直接对其监管对象进行检查。

2. 秘书处、研究处、决策处、合作办公室。

监管局内设秘书处、研究处和决策处, 并在央行设立合作办公室 (3) , 并管理银监会、证监会、保监会。秘书处负责处理监管协调日常事务, 负责召集各种定期和不定期会议, 交换监管信息和协调各方立场、观点和监管行为。研究处主要负责对金融监管领域的重大问题的研究。合作办公室主要负责监管机构与央行之间的政策、业务见的协调与合作。决策处比照货币政策委员会的做法设立, 由银监会、证监会、保监会、央行、财政部五部委人员, 同时吸纳外汇管理局、国家审计、税务、商务部、国资委、自律性行业协会、最高人民法院、最高人民检察院等非专业监管机构人员为成员, 负责处理高层次、复杂的、危机状态下的金融问题。

3. 银监会、证监会、保监会。

在界限分明的业务领域, 维持分业监管时期基本业务分工, 认真履行各自职责。

4. 非专业监管机构。

新型金融协调监管机制中, 不能忽视非专业金融监管机构的作用。通过会计师事务所、审计师事务所、信用评级机构、资产评估机构等中介机构依法对金融机构报告的真实性、公正性进行审计, 有利于主管机关对其财务状况、经营绩效和风险程度等做出正确判断, 并对其存在的问题进行监督管理。此外, 工商行政管理、财政税务管理、审计管理等政府部门通过各种专项审计和专项检查间接对金融机构实施监督管理。金融监管局应积极发挥非专业监管机构深入市场, 深入监管客体的优势, 全面汇集监管信息, 实施有效监管。

(三) 机制保障

1. 法律权威。

加快对金融法规的修订, 建立一套系统性、连续性、具有前瞻性的法律体系, 重点研究金融立法领域的真空地带和灰色地带、金融监管的业务交叉领域以及金融控股公司监管的立法规范问题。

2. 信息共享平台。

人民银行作为主办方, 利用网络或各种传播媒介, 在银监会、证监会、保监会、人民银行、财政部以及审计署等非专业金融监管机构之间建立一个监管信息共享平台, 全方位地向各监管机构介绍、说明监管工作开展情况。如, 审计署可以非金融企业审计过程中发现的问题及时放入监管信息共享平台。因为企业是银行的信贷客户, 贷款企业的经营和财务状况是银监会实施有效监管应当重点掌握的重要信息, 而银监会存在这方面的弱点。

3. 制度建设。

完善联席会议制度, 扩充参加联席会议的主体。在行动上, 各家监管机构应彼此协调。

4. 人员培训。

具体监管人员应具有良好的协调合作将管理念, 这样才能增加协调机制的可操作性。首先是统一, 监管人员应有更高层次的团队精神, 打破原先的部门本位观念, 以提高监管效率为最高目标, 从有效监管总体角度思考问题。其次是沟通, 央行、银监会、证监会、保监会、非专业金融监管机构之间的沟通是保证机制有效运行的基础。

四、结论

提高监管效率, 推动金融健康发展是监管机构的共同目标。在如何应对实行金融混业经营以拓展盈利空间和增强竞争力成为全球化趋势时, 从我国的国情出发, 不同监管机构相互独立而紧密协调的伞形功能性监管模式应当时最为合理的选择。金融监管和金融创新是在相互促进、相互制约的过程中共同发展的。金融监管使得金融活动主体不断进行金融创新活动, 而金融创新又迫使金融监管在方式和内容上不断发展。这种循环关系表现为“监管一创新一再监管”, 最终促进了金融活动的不断深化发展。因此, 构建新兴监管协调机制, 是提高金融效率的有效途径, 是金融监管的创新, 有利于实现金融业的和谐监管, 促进金融业的健康发展。

参考文献

【1】赵霜茁主编现代金融监管[M]北京:对外经贸大学出版社2004

【2】孔令学中国金融控股公司制度研究[M]北京:经济日报出版社2005

【3】廖凡我国金融混业监管的模式选择与协调机制[J]证券市场导报200611

【4】孙慧金融监管中的监管信息与监管效率[J]上海金融20079

【5】甄玉中国金融监管模式现状与选择[J]经济论坛2005

【6】卢钦张正君对建设我国金融监管协调机制的框架设计[J]华北金融20054

金融监管法制 第7篇

完善的法律法规体系是食品安全有效监管的基础。目前, 我国食品安全方面的法律主要有《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国食品安全法》, 其中《中华人民共和国食品安全法》是食品安全方面的基本法律。但随着社会、经济和科学技术的发展, 人民生活水平的不断提高, 也需要进步完善现行的食品安全法法规, 同时也要加强国际间的合作与交流, 积极参与国际食品安全标准的建立工作, 这样才能建立健全既符合我国国情又能与国际食品质量接轨的食品安全监管法律法规体系。当前在规范市场经济秩序、保障食品安全科学发展、创建和谐社会的新形势下, 要加快完善我国食品卫生法律法规体系, 建立有效保证食品安全的卫生监督体制和技术支撑, 把食品安全纳入法制化管理轨道, 使我国食品安全全面提高[1], 并能体现时代特征。

㈠完善食品安全法和食品安全标准体系建设

1.完善食品安全法规的监管协调机制。食品安全的立法管理应遵循“从农场到餐桌”的整个食物链综合管理的指导思想, 强调系统性与协调性。使立法结构具有前瞻性, 要在严密的科学基础上, 对食物链所有环节都有相应的法规或条例规定;在法律调整范围上应注重从源头到安全食用的全过程监管;立法核心应考虑农产品安全预警与快速反应体系, 引入风险分析与管理, 以预防为主[2], 通过立法明确执法主体, 建立、完善中央政府与省、地市县政府农产品安全监管协调机制, 分清职责, 依法管理, 注重实效。

2.完善食品安全标准统一的体系建设。在加快和完善食品安全法规体系建设时, 也要把食品安全标准体系、食品检验检测体系等放在食品安全相关基本法规制度中。目前, 我国食品相关标准由国家标准、行业标准、地方标准和企业标准4个等级构成, 但由于它们之间缺乏有效的协调机制, 食品卫生和安全标准普遍存在着交叉、重复和空白的问题, 这不仅给不法分子生产加工劣质食品以可乘之机, 也给市场监管工作带来极大的困难。这就需要政府有关部门借鉴发达国家在这方面的经验和教训, 分析国际食品安全质量标准体系, 加紧研究和制定适合我国的食品安全质量标准体系, 包括食品本身及加工操作规程等各项标准, 保持标准体系的协调和统一, 建立科学、统一、易于实际操作的食品安全质量标准体系。通过立法程序来完善上述有关法律体系, 从而消除标准之间的交叉、重复、矛盾、缺失和不规范, 改变标准实施状况不理想、监测体系不完整和公正性难以保证的现状。

㈡立足国情提高食品安全监管的可操作性并与国际接轨

1.完善食品法在监管中的可操作性。法律法规是对违规者的制约, 以达到处罚、责任追究的目的。因此, 为了适应市场经济发展中的公平竞争和人们在消费中得到应有补偿的公平性, 一些旧的食品法律法规都应废止或加以完善。我国的《食品卫生法》在不能适应行政执法体系改革需要的情况下于2009年6月1日起废止, 同日施行的《食品安全法》在责任追究、处罚额度、定性问题等方面都作出了明确而具较强操作性的修改, 以摒弃现行部分食品法律中责罚不明、执行不彻底的弊端问题。

2.要立足国情与国际标准接轨, 创建食品安全监管法制保障。我国的食品行业在质量和卫生安全控制方面要与国际食品法规接轨, 推行HACCP控制、加强食品安全卫生体系的管理建设、打破国际技术壁垒是实现食品安全控制技术重要环节。目前, 国际食品标准主要有IS0和CAC。IS0的食品标准较少, 集中表现为ISOTC34;CAC食品法典内容, 统一汇集了国际上已采用的全部食品标准的8000种左右。WTO/SPS协议明确要求各国在制定国内措施时应以国际标准为依据。对此, 我们应该立足本国国情, 与国际标准接轨相结合, 用国际标准统引国内立法的思想。我国的食品安全标准和食品安全法规, 必须符合国际标准, 并在可能与必要的情况下, 高于国际标准[3]。所以, 我们必须确立国际标准优位的思想, 使食品安全法成为食品进出口贸易与管制的法律基础, 为中国食品发展保障人们的食品安全提供法制保障。

二、明确政府统一监管职责实行责任追究制

要建立科学、有效、集中统一的食品安全监管体系, 实现各级政府部门分工协作、责权统一、各负其责, 使食品安全法律在执行中发挥真正效力作用。要建立高效运转协调的机制, 就必须明确监管职责、加大对食品监管力度的执法问题。实行垂直管理体制, 采取食品安全强制认证、行政许可、监督检查、监督抽验、行政处罚等措施规范食品市场, 行政监督、技术监督、执法监督三管齐下, 使食品安全监管职责工作更加高效, 确保人民食用的各种类型的食品真正安全。

㈠明确政府监管主体, 健全食品安全监督的体系

1.政府是监管主体, 责任是严格执法。政府的责任是市场监管的主体, 而任何食品安全监督政策目标的实现都离不开执法机构即监督主体有效地执行法律、履行职责。政府受公权力的之托, 在行使公权力时政府各级部门要上下一致快速行使, 因此, 监管主体的步调一致是对食品安全有效监督的关键。现已颁布实施的《食品安全法》明确了食品安全监管的责任主体。现政府体制改革后以法律的形式明确由食品药品监管部门负责, 这就增强了部门执法的安定性、权威性和可问责性, 增强了政府的可信度。

2.理顺和完善食品安全标准监督体系。首先要对现阶段已有的食品安全法律、法规体系进行梳理和完善, 将一些不合时宜的旧法废止、修改或整合, 尽可能减少和避免立法和执法的相互冲突, 保持法制的统一性和完整性。其次完善食品安全监督标准体系, 统一各类标准。在当前食品安全标准体系建设中应当参照遵循CAC (食品法典委员会) 标准。在制定这类标准时应当注意标准制定的科学性、动态性和参与性, 这样做既提高了对食品安全监管的有效性, 又可避免由于重复性工作造成的资源浪费。再次食品市场中的失灵主要是由信息不对称引起, 所以政府的主要职责之一是提供及时有效的食品安全信息及食品安全监测。拥有完善的食品安全监测体系才能防患于未然, 做好食品安全的事前防范工作, 不让不安全食品进入市场。

3.实施食品安全监督的责任追究制。政府监督机构承担食品安全监督的主要职责, 但是如果监督力度不够或者监督机构作为委托代理关系中的代理人, 以权谋私, 与被监督者有利益关系, 而滥用权力使监督走样或不公平, 从而侵害公共利益。必须实行责任追究机制。首先, 应实现责任追究制的法律化。应该在现有食品安全监督法律制度中明确以行政执法责任制为核心的行政责任体系和责任承担, 要有明确的责任追究程序。其次监督的法规, 可以委托组织作为代理人, 允许社会中介组织或检察院对行政机关的违法行政行为提起行政诉讼。

4.积极拓展对食品安全监督的全社会参与机制。行业协会在规范企业行为、促进产品质量提高、保证食品安全等方面应大力发挥积极作用。要明确政府机构在行业协会的积极引导作用, 也要充分发挥行业协会在企业发展中的导向作用。加强社会监督, 可以最大限度地防止食品安全监督过程中的寻租风险, 保证监督工作中的公平、公正、公开。

三、加大食品安全重点整治, 依法落实企业的社会责任

当前最重要的是要加大食品安全重点整治力度, 强化企业责任。从种养加到餐饮企业是食品安全第一责任人, 要健全诚信体系, 所有食品生产经营者都要建立安全信用档案。严格执行市场准入与退出机制, 严重违法者不允许再涉足食品行业。

㈠要企业诚信经营并建立质量信誉考核

1.企业要诚信经营才能保障食品安全的底线。从法律来看《食品安全法》和《食品安全法实施条例》都已经明确了食品安全中企业是第一责任人, 负主体责任;但质量是生产经营者决定的, 其生产的原料、工艺和标准都出自其生产者的控制之手, 消费者不可能对实施生产经营全程监控;另一方面, 我国的食品生产企业几十万家, 小作坊、小摊贩的数量更多, 所有全靠执法机关防守监控并不现实, 因此, 保障食品安全的关键所在就是要强化企业责任。企业要诚信经营, 只有生产企业自身才能全方位的细致监管食品从田间到市场的全过程, 才能完全明白食品的安全水平如何, 食用的加工原料、生产过程以及存储、运输环节是否安全等等。加强企业的社会责任就要求企业必须把在生产过程中对人的生命价值的关注, 对消费者、对环境、对社会的责任放在首位。

2.要加强对食品生产企业的质量信誉考核制度。政府监管部门要对食品生产经营者进行定期和不定期质量信誉考核, 将生产经营者的自律体系建设、质量审验、消费者申诉举报、质监部门巡查和质量监测以及生产经销假冒伪劣等不合格商品受到查处等情况, 进行量化考核、综合评价, 把考核结果通过公告、质监网站或新闻媒体等向社会公开, 并及时将有关信息录入企业质量档案, 实施分类监管, 对失信企业采取强制性监管措施, 而严重违法者则直接清除出食品行业。政府的监管、引导和惩罚都是为了让企业负起保障食品安全的主体责任, 而只有让企业真正负起这个责任, 食品安全才有了根本保障。

参考文献

[1]杨玉芬.浅议影响食品安全因素及防止措施[J].沿海企业与科技, 2007, (02) .

[2]葛少锋.关于加强我国食品安全的几点思考[J].社科纵横, 制, 2002, (01) .2002, (05) .

基于金融效率的金融监管反思 第8篇

关键词：金融监管；金融效率；金融创新

一、前言

2011年9月发源于美国纽约的“占领华尔街”示威活动，迅速蔓延到全球的多个国家和地区，指责金融机构的贪婪导致的经济危机。自2008年开始的全球金融危机的导火索不可否认是美国次贷危机，而次贷危机是由美国金融监管缺失，金融机构在金融创新的过程中滥用衍生品所导致的。为此，在金融危机后，全球对金融机构监管的力度不断加强，维护金融系统的稳定成为了大多数国家的监管目标。但是，金融系统最重要的功能是有效地配置资源，在过分强调金融监管的情况下，不可避免地会对金融效率产生影响。因此，如何对金融系统进行有效监管需要重新进行反思。

二、金融监管对金融效率的影响

第一，金融监管对金融效率的正面影响。金融监管严格控制了金融市场中的风险，为金融市场提供了一个相对稳定的环境。金融稳定是金融市场正常运营的基础，有效地控制金融市场风险能大大提高金融市场效率。同时在对金融市场失灵的监管和纠正中，能够增强金融市场的公平性，提高市场竞争水平，从而提高金融市场的资源配置效率。因此，合理的金融监管能够增强金融市场稳定，全面提高金融市场的效率，最终提高社会的福利水平。

第二，金融监管对金融效率的负面影响。金融监管对金融效率的负面影响主要体现在增大道德风险、抑制金融创新和降低市场竞争等方面。道德风险是伴随着信息不对称产生的，金融监管的目的之一是及时防范金融机构的道德风险。在监管过程中，由于监管目的或监管方法的不当，可能致使某些具体的监管行为导致道德风险的加大，如最后贷款人制度、存款保险制度等。金融创新是金融市场发展的强大推动力量，但不合理的金融创新对经济造成的损失巨大，因此金融创新受到金融监管的约束，金融创新的范围和速度都会受到限制。金融监管的初衷是提高市场良性竞争，降低市场恶性竞争，但在监管的实践过程中，往往发现事与愿违，甚至连良性的市场竞争一起被抑制。不合理的金融监管所导致的负面影响，都会使金融监管效果大打折扣，导致金融市场低效率。

三、我国金融监管偏离金融效率

2008年全球金融危机后，我国进出口贸易减少致使实体经济的受损，而金融体系所受到的影响较小。一方面，我国金融发展相对落后，金融机构的创新能力有限，全球化程度较低，我国金融机构尚未深入参与到国际市场；另一方面，我国政府一直很注重金融监管，并取得了一定的成绩。我国金融监管中存在的问题可以归纳为以下几方面。

第一，严格的市场准入监管。金融行业进入监管是金融监管的重要环节之一，是指对金融企业和金融从业人员的限制和管理。我国面临着以国有股份制金融机构为主，民营金融机构和外资金融机构共同竞争的局面。按照《商业银行法》的要求，我国设立商业银行的资本远远超出一些发达国家。该项监管条款导致了我国银行业组织形式呆板，发展过于缓慢，导致民间资本大量流入“黑市”，农村享受金融服务低下以及国有商业银行的垄断地位越来越严重。为保护我国金融市场和银行业的发展，对外国资金进入金融业及其业务活动范围都进行了严格的规定和限制。外资银行向我国金融界展示了现代金融机构的运作机制和治理结构，如果我国能合理放开金融机构的对外管制，认真学习借鉴，势必推动我国金融业快速发展。

第二，退出机制不完善。一个完善的金融市场，必须建立金融机构合理的准入机制与退出机制。目前，我国在金融法规方面日趋完善，但是仍然存在一些缺陷，尤其是金融机构缺乏退出机制。所以，当金融风险出现的时候，我国过多地采用非市场化的手段承担损失，通过行政手段强制解除金融风险。这种举措使政府承担了过大的责任，依靠政府信用解决债务问题，容易形成政府债务危机，甚至通货膨胀。而且政府的担保行为不利于形成良性的竞争局面，可能诱发金融机构盲目扩张，积累金融机构“大而不倒”道德风险。

第三，利率限制是金融监管的重要内容，是金融市场干预的最重要形式。利率限制是指金融监管当局对利率的上下限以及浮动幅度的限制。我国利率限制政策制约了市场利率的形成，引发了银行存贷息差过大的不良现象，进而使银行对息差收入的过度依赖，抑制了金融创新能力，降低了金融效率。

第四，金融创新的抑制。金融创新的目的是增强金融机构获取利润和规避风险的能力，但是金融创新增加了金融系统的不稳定性，使金融监管部门难以进行有效监管。美国次贷危机的发生正是由于金融创新中派生的金融衍生品具有复杂性、高流动性、信息不透明和高杠杆效应等特点。但是金融创新与金融监管并非是矛盾的，而是相互促进和相互制约的关系，体现为金融效率与金融安全的关系。我国金融监管着重强调金融安全，从而抑制了金融机构的创新能力，制约了金融市场的发展。

参考文献：

1.余文建,黎桂林.后危机时代的金融监管[J].中国金融,2009(17).

2.李树生,祁敬宇.从美国次贷危机看金融创新与金融监管之辩证关系[J].经济与管理研究,2008(7).

3.郑联盛,何德旭.美国金融危机与金融监管框架的反思[J].经济社会体制比较,2009(3).

（作者单位：中南财经政法大学新华金融保险学院）