集权分权范文

集权分权范文（精选10篇）

集权分权 第1篇

实际上企业实行全面财务集权或财务分权都是不经济的。全面财务集权需要最高管理者处理大大小小所有财务问题,这显然并不合理,而且有时候根本办不到。全面财务分权则意味着企业内部出现一大批各自独立的企业,人人都有权处理财务问题,这不但不合理,甚至根本不可能实施。虽然企业中每个人都对企业有所贡献,但并不代表他们都有能力和权力处理各种复杂的财务问题。人人有财务决策权,企业也许不是变得更好,而是更糟。

不管企业是选择财务集权还是分权,其最终目的都是为了提高企业整体经济效益、提高工作效率以及保证财务安全,防范财务风险。理想的状态是企业只能进行适当的财务集权与分权。按理说,企业最高管理层总想选择一种能使其收入最大限度地超过其成本的财务权力分配模式。而实际上,最高管理层又无法对财权的收入和成本完全进行定量分析。尽管如此,我们还是要用成本效益法思想来解决这一难题。这里我不分析财务集权的收入和成本,而仅仅分析一下财务分权的收入和成本。

财务分权有哪些收入?这里的收入其实是指好处,不是非常明确的会计收入数据。财务分权有利于企业下级经理财务决策,因为下一级经理往往掌握更多信息,对具体问题更清楚,更能及时作出最有利的财务决策;分散的财务决策,有利于最高管理者有更多时间去进行战略财务规划,而不是花大量时间去控制日常财务工作;财务分权意味着财务自由度比较大,较多的财务自由可以提高下级经理人员的积极性,也便于提高基层单位的效益,因为他们知道影响其业绩的各种因素;较大的财务决策权下放也有利于下级经理更加关注市场动向,促使他们经常进行市场调查与分析,有利于产品定价和降低原材料成本,有利于基层单位效益的提高;财务决策权力的扩大也为基层经理们的提升提供了更多的锻炼机会;财务分权往往伴以明确的成本中心、利润中心和投资中心,不同中心的经理,其职位、地位是不一样的,投资中心高于利润中心,利润中心高于成本中心,这种分权结构有利于形成激励机制。

财务分权有哪些成本?这里的成本其实是指坏处,不是明确的会计成本数据。财务分权的最大成本就是失调的财务决策所带来的损失,即企业中某个单位增加的效益不足以抵消其他单位增加的成本或损失;财务分权还会带来协调成本的增加,因为企业财务目标、下级企业财务目标与各级决策者个人财务目标往往不一致,协调起来要增加成本;财务分权还会带来信息成本的增加,因为各单位都有一定的财务自主权,收集和处理相关信息的工作量大大增加,信息系统也更加复杂;财务分权还会带来财务监督成本的增加,因为下级都有一定的财务自主权,上级必然要加强对下级的财务监督,这肯定要增加成本。

教育行政集权和分权的利弊 第2篇

教育行政的集权制与分权制的利弊是什么

中央集权制和地方分权制的教育行政各有利弊。具体而言，中央集权制的优点在于可以统一国家的教育目标、方针、政策和法规，统筹规划，全面安排；国家可以有效地调节各地区的教育发展，对教育落后地区予以重点扶持；教育行政权力集中在中央，可以加重中央政府对教育的责任，发挥中央办教育的积极性；可以统一教育标准和要求，易于考察和控制全国的办学水平；有利于教育政策、法令的推行和教育经验的推广。然而，中央集权制也有不足之处，主要表现在：容易形成不顾地方特点和条件、强求一致的局面，从而对地方因地制宜发展教育事业造成不利影响；教育管理的主要责任集中于中央，不利于调动地方发展教育事业的积极性和责任感；中央集中管理，地方缺少自主权，客观上使得地方教育行政管理工作者趋于保守、僵化，缺少灵活性，降低了教育管理的效率。

教育行政管理的地方分权制的主要优点是：教育行政权力分散，有利于地方因地制宜发展教育，使教育适应地方的经济和社会发展需要；地方政府和教育行政机关执掌有关的教育权力，有利于充分发挥其办教育的积极性和主动性；地方自主管理教育事业，有利于地方及时处理和决断有关教育问题，提高教育管理的效率，同时反过来也能促使中央集中精力更有效地履行其宏观管理的职能。教育管理的地方分权制的不足之处主要是：教育行政权力分散，不易统一政令、统一标准、统筹规划及统筹兼顾；各地条件不同，对教育事业的认识不同，容易造成教育的不平衡发展；各地自主行政，中央调控能力有限，不利于组织地方之间的教育协作。在大当今世界急剧变化的教育和社会形势下，中央集权制和地方分权制都面临着挑战，许多国家都在进行积极的改革，探索建立适应本国特点的，更科学、更完善的教育行政体制。一般来说，世界各国教育行政的体制改革的战略选择和发展趋势可以概括为：一些实行教育行政集权制的国家，正在尝试突破集中化管理体制模式，向“非集中化”方向发展，以利于发挥地方办教育的积极性，加强对教育事业的民主管理；在一些实行教育行政分权制的国家，以不同的立法形式，逐步加强中央政府对教育事业的控制，已经或正式出现权力相对集中的趋势。

李宁: 分权与集权之惑 第3篇

在2011年上半年的一波高管离职潮后，李宁有限公司的人事危机并未结束。近日，副总裁兼CPO（首席产品官）徐懋淳、政府及对外公共事务部总监张小岩亦獲确认离职。而业界更普遍认为，李宁业绩不佳引发的余震还会继续。 人人都在诟病李宁公司品牌重塑的不成功，但是，无论是产品定位不清，还是未能妥善处理与经销商的关系，抑或是销量下滑，这些外在表现出来的种种不尽如人意，其根源则在于李宁公司内部管理的混乱。 曾经在李宁开始全新的品牌重塑之初，除CEO张志勇之外，还有四位高管，即已经辞职的CMO首席品牌官方世伟、COO首席运营官郭建新、CPO首席产品官徐懋淳、CFO首席财务官钟奕祺等。五位高管各管一摊，甚至在换标之后的一段时间内，张志勇还将自己分管的公共事务部和信息技术系统划归CFO钟奕祺。这样的内部架构看起来很合理，每个人各管一个领域，统一向CEO汇报。 但是，不知是出于何种目的，张志勇在CMO的职位下设立了一个崭新的职能部门——BI(Brand Initiative，品牌战略规划部)。BI的设立旨在解决李宁品牌和产品的规划问题，不仅要全程管控品牌的生命周期，还要统合公司的品牌战略、运动营销战略和产品战略，而因为涉及品牌、运动营销及产品规划，下辖篮球、跑步、女子、运动生活、都市轻运动、羽毛球等六大业务品类，BI部门空降的5位高级总监分别领衔五大品类（羽毛球为后加入），其与COO、CPO的辖权多有交叉。BI等设立之后，原本归属COO统筹的产品规划被两位空降的CMO、CPO及5位高级总监分流。 看似权力得到了有效的分散和制衡，但是这样导致了一个部门的职能与首席运营官职能的重合。由此引发的权利纠纷、责权不明等问题，严重影响了李宁公司的运作。 现在，一个个高管，无论是情愿或者是不情愿，都相继离职，公司内部CXO（如CEO、COO、CMO等）级别的高管，除了张志勇外，已经悉数调换。这给了张志勇重新梳理李宁管理架构的机会。如今，我们看到，曾经任职于宝胜国际的卢宁成为新的COO，按照新的职能分配，COO卢宁将“统筹李宁品牌销售总部与各销售大区、产品及供应链三大业务板块”。同时，鞋产品总经理和服装/配件产品总经理，亦“向首席运营官汇报，统筹产品规划、设计开发及生产管理，降低成本和提高效率”。 曾经的分权再次走向集权，但是，品牌战略规划部——BI部门的改革方案却依然没有出台。这个部门毫无疑问将会成为李宁公司内部框架中的一个顽疾。 从曾经的“五驾马车”分权，到如今的“中央集权”，张志勇对李宁公司整体框架的梳理还在继续。无论分权还是集权，都各有利弊。高层集权式管理在参与市场竞争时，会明显削弱企业的反应速度与市场竞争能力。可分权又极容易失控，甚至会出现组织分裂、各自为政等管理问题。从目前张志勇对BI部门的调整来看，他还是没有下定决心让李宁走向何方。这样的徘徊不前、战略游移，毫无疑问会减慢李宁公司的复苏步伐，李宁能否在外兵压境之际，扛起中国民族品牌的大旗，实在是令人担忧。

集权分权 第4篇

资金预算管理一般是由资金预算编制、执行、调整等部分组成。A集团公司在资金预算管理上采取“自下而上, 自上而下”的资金预算管理模式, “自下而上”是公司“分权”财务控制的表现, “自上而下”则是公司“集权”财务控制的体现。

1.“自下而上”的分权资金预算编制、执行和调整管理。

A集团公司在充分发挥各子公司积极性的前提下, 将预算决策权下移, 由子公司自主预算, 充分发挥它们的主观能动性和适应市场变化、快速灵活的反应能力。在“集权”财务控制模式下, 由集团公司“自上而下”提出公司总预算, 进而分解下达给各子公司, 这种“倒逼”机制会带来盲目性和不切实际的高要求。各子公司的资金预算分为年度预算及月度执行预算, 编制采用“以收定支, 与成本费用匹配”的原则, 遵守收付实现制并采用直接法编制。每个子公司根据自己的业务情况编制生产、销售、资金使用等计划, 以最优的资金成本制定资金使用方案, 上报集团公司。在资金预算执行过程中, 当遇到原有的预算条件发生变化时, 需要对资金预算进行调整。由每个子公司提出资金预算变更申请, 集团公司资金管理部门在没有特殊情况下无需提出调整意见, 直接批准, 重新调整相应的资金预算, 按照调整后的资金预算执行, 从而减少不必要的资金预算审批环节, 让各子公司在不断变化的市场面前灵活开展经营, 从而提高整个公司的经营效率。

2.“自上而下”的集权资金预算控制的“无为而治”。

在很多大的公司, 资金预算模式是“董事会提出战略要求公司管理层申报预算公司董事会批准”, 也经过“自下而上”再“自上而下”的几经反复的预算制订过程, 最终董事会和管理层“博弈”出一个预算目标, 同时这一预算目标也被当作对管理层考核的基准。在这一预算博弈过程中, 企业管理层更多考虑其实现的可行性, 因为这些预算是用来考核的, 它是一条“鞭子”。管理层在尽可能多地占有各种资源的条件下, 完成其预期尽可能低的目标。预算目标确定事实上是一个讨价还价的过程, 是企业内部各部门间权力和利益的博弈过程。采用这种资金预算管理模式会破坏企业内部的诚信文化, 会造成管理层和员工只要完成预算、计划即可, 企业永远获得的是管理层和员工的最低水平贡献, 因为每个部门、每个人都在讨价还价, 争取制定最低指标。

A集团公司的资金“集权”模式其实只是将各子公司的资金预算“集合”, 即公司总部根据各子公司上报的指标进行汇总, 然后统一部署, 集中管理资金。集团公司的“集权”资金预算其实是“无为而治”, 但这种“无为”实际是胜“有为”的, 在这种“集权”资金控制模式下, 企业的上下层间不再讨价还价、相互博弈, 集团公司资金总预算在充分尊重各子公司积极性的提前下, 把公司的资金总预算确定在可实现、有发展、具弹性的基础上, 使资金预算做到切实可行, 不盲目, 不主观。各子公司也了解了集团公司的资金预算“集权”模式, 反而不会在资金预算上“宽打窄用”, 保留所谓的预算余量, 各子公司在企业诚实文化氛围中, 提出它们能实现、可发展的经营目标, 使资金预算的执行比较符合实际, 避免了大量的所谓的预算差异、差异原因分析及不适当的奖罚措施, 从而更进一步促进了企业和谐发展。

二、“集权分权”财务控制模式创新应用之二:“集团指导下利润中心”的资金调度模式

1.“集团指导下利润中心”模式选择。

根据企业的实际情况, A集团公司吸收了企业集团资金集中模式理论和责任会计理论的精髓, 没有简单运用资金集中管理理论, 在形式上成立内部结算中心、内部银行或财务公司, 而创造性地将上述两种理论灵活运用在集团公司资金调度上。

子公司是独立企业, 也是集团指导下的利润中心。A集团公司所属的子公司, 各自独立经营、独立核算、自负盈亏, 它们是集团公司统一经营战略下的独立自主经营的主体, 每个子公司按照独立企业运转, 开设各自的资金账户, 有自己的财务人员进行会计核算和资金调度, 各子公司之间资金划转也是通过商业银行来进行, 财务集中办公是“形式上”的集中统一资金管理, 即集团公司、各子公司的财务部门和财务人员集中在一个楼层的大办公室和若干小办公室办公, 它不是内部结算中心、内部银行, 只是集团和子公司集中在一起的财务部。

但集团公司实际上是有统一资金管理制度的, 在这个资金管理制度下, 各子公司是作为自然的利润中心存在的, 在重大资金运用、对外筹集资金、投资决策方面, 各子公司没有独立的资金调度权, 它们是“集团指导下的利润中心”, 在这一点上, 它们不同于独立的企业。集团公司“实质上”采取了资金集中管理。这种形式上分权、实质上集权的财务控制模式很好地发挥了“形散神不散”的财务管理作用。

2.“集团指导下利润中心”资金调度模式的运作。

“集团指导下利润中心”模式的资金调度运作方法是:各子公司分别有各自的财务人员, 当生产经营需要资金时, 由子公司会计填制“资金使用审批单”, 经子公司领导审批后, 提交总部出纳付现。其间经过三道审核控制过程:子公司会计对使用资金业务的原始凭证进行审核;相关领导对业务真实性审核;总部出纳再次对账面金额进行复核, 对批准手续的完备性、原始凭证合法性进行审核。在没有特殊情况时, 这种只作合法、真实、完备等形式审核后就直接支付的资金管理形式, 充分体现了子公司资金管理的自主性, 发挥它们根据实际经营情况灵活运用资金应变市场的能力。

为此, A集团公司在财务收支上实行分权管理, 单独对利润和生产成本进行责任考核, 做到收放自如。具体来说, 集团所属9个独立核算子公司, 分别由一名副总作为考核责任者, 子公司下面各设相同规模的分厂以及贸易部门, 对各分厂厂长和部门经理进行绩效考核。分厂厂长和部门经理拥有“自主接单、自主采购、自主安排”的生产经营权力, 同时也需在年度计划目标要求下, 进行生产管理, 它们成为“集团指导下利润中心”。由于在接单和生产安排管理上的自主性, 这些厂长有了各显其能的“田地”, 常规经营资金可以根据需要自由运用, 充分发挥出了资金“分权管理”的高效率。

虽然常规经营资金调度是属于各子公司的, 集团公司基本处于“无为而治”状态, 不作实质性管理, 不多加干涉, 但在子公司资金不足对外筹资、重大项目资金运用、投资决策方面, 则在集团公司框架内由集团公司财务部集中调度、统一管理, 这可以看做是资金“集权管理”, 从而降低整个集团的资金成本, 避免各子公司的本位主义和低层管理的战略局限性。

例如, 在如何保证各子公司有充足的资金来满足经营需要上, 集团公司资金管理部门根据各子公司账面资金情况, 统筹使用它们的资金, 以子公司真实发生的经济业务需要资金为基础, 通过银行票据贴现、互相担保等方式取得银行流动资金贷款, 此外也以集团公司名义通过商业信用方式为各子公司筹集临时周转资金等。

具体案例是, 2000年A集团公司决策层讨论决定要投资设立自己的外贸子公司, 当时成衣制造子公司已形成相当规模, 而外贸公司还是零, 集团公司根据当时实际情况采取了很多措施, 给予新成立的外贸子公司政策上的倾斜, 在资金使用上统筹安排、重点保障, 使得外贸子公司迅速发展, 很快有了较大的资金积累。然后A集团公司又决定再将积累的这些资金, 反过来用于壮大成衣制造子公司的生产能力。2002年, 成衣制造子公司又很快地通过外贸公司赚得第一桶金, 并利用这笔资金创办另一个子公司服饰公司, 目前服饰公司已拥有2万多平方米厂房、1 500多名生产工人, 生产经营的发展势头相当喜人。

三、“集权分权”财务控制模式创新应用之三:“市场导向型”内部结算体系

“市场导向型”内部结算体系就是内部业务往来引入外部竞争, 各子公司之间用市场价格来结算往来业务, 这是子公司“分权经营”的利益核心点, 但在特定条件下, 按照集团公司总体利益, 确定“非市场”型内部结算价格, 体现了集团公司财务控制的“集权”模式。

子公司之间的业务往来, 如面料转让、成衣相互委托加工、外贸公司订单下放等, 都自然而然参照市场价格进行结算, 从而使企业内部结算价格采用“市场导向型”就有了现实的基础, 而且在实际内部结算中, 集团公司不需要制定企业内部结算规定, 一切是那样的水到渠成。

例如, 集团所属外贸子公司业务员接到一份订单, 找工厂进行生产加工时, 同时向集团内、外的生产企业询价, 外贸子公司业务员通过比对报价, 权衡内外部企业的生产能力、生产质量, 合理选择, 发放订单。如果是外部企业得到订单, 结算价格当然是市场价格, 而如果是集团内生产企业拿到了订单, 生产子公司和外贸子公司在内部结算时, 其价格也是按照市场价格进行结算, 同时这个价格也成了集团内部结算价格。这种“市场导向型”的内部价格结算机制, 引入了外部市场竞争机制, 它不仅能够促进集团公司整体不断进步, 也减少了集团公司通过制定内部结算价格, 平衡内部子公司的利益分配所带来的不必要内部管理成本、内部激励成本、内部摩擦的潜在损失。

虽然集团公司的内部结算价格是以市场为导向的, 但并不是对这种“市场导向型”内部结算价格完全放任, 在集团公司整体利益面前, 若某子公司生产能力不足或交货紧急的情况下, 集团公司要求, 生产订单优先转让给集团内部其他子公司;外贸子公司接到订单也应优先发放给价格与市场价格基本相同的集团内企业生产, 即所谓“肥水不流外人田”, 在这一方面集团公司采取一定“集权”措施, 以平衡“市场导向型”内部结算价格可能产生的负面影响。

四、总结

通过上述三个方面的资金“集权分权”管理的创新运用, 可以看出企业若是将财务的集权管理和分权管理制度良好地结合起来, 不断加大对子公司“分权”使用资金的监督管理力度, 就能基本上做到事前有预算、事中有控制、事后有分析, 就会促进企业集团资金的良性循环, 最大限度地提高资本运营效能, 企业财务控制等方面会起到更好的效果。

摘要：本文通过对A集团公司实践的调查, 总结了企业集团资金预算管理、资金调度模式和内部结算体系等方面比较好的财务控制创新应用的具体做法, 提出企业集团财务控制的模式应该是集权和分权模式相结合, 这样才能达到比较好的财务控制效果。

关键词：财务控制,企业资金预算管理,资金调度模式,内部结算体系

参考文献

[1].王爱群, 王洪玖.企业集团财务集中管理研究——以中国移动为例.工业技术经济, 2009;1

爱尔眼科 从中央集权到分权 第5篇

爱尔眼科采取分级连锁的发展模式。为让这种模式的潜在优势得到充分发挥，爱尔眼科把全国分成八个大区，每个大区由一个大区CEO来负责，管理这个区域的主要事务。

“我们会逐步把上海、北京、沈阳、成都、武汉、长沙、广州等医院建成区域中心医院，其他的省会城市医院作为本省的核心医院，再有就是在每个省的地级市开设地级市医院。”陈邦说，他们会以中心城市医院和大区为单位向外辐射。比如华东大区的中心城市是上海，会辐射到江浙、安徽，在南京、杭州和合肥建立省会城市医院，下面又可以开设地级市医院。这样可以由上级医院对下级医院提供资源和技术支持，最终提高地级市医院的水平。“如果地级市医院的诊疗服务达到很高水平的话，在当地就很有竞争力了。毕竟地级城市的人口，还是占中国人口的百分之八九十。”陈邦说。

以前，爱尔眼科的各子公司都是总部直接管辖的。经过几年的发展，开设地级市医院的时机成熟了。这时候如果继续由总部直接管理和投资，管理链条太长，有必要采取新的管理体系，适当授权，提高整个公司的管理效率。

目前爱尔眼科有华南、华东、华北等8个大区，基本上每个大区都有一个中心城市医院或者一个省会城市医院。有的大区包括两三个省，比方说东北大区，就包括东北三省。稍有不同的是湖南、湖北，分成两个大区，一个大区下辖一个省。陈邦解释说：“因为这里是我们的根据地，发展早，品牌成熟度比较高。前几年，重点是在这两个省发展地级市医院。”

大区实际上是总部职能的延伸，每个区域共性的东西很多，由大区代替集团来做一些决策，反应会快一点。对于这些大区，总部进行了一些授权。在投资方面，主要由大区进行前期的考察。比如湖南打算在哪些地级市建设医院，就是湖南大区的CEO要事先做可行性研究，就选址、投资规模、人员配备等等问题做出考察报告，然后总部讨论决定是不是实施，批准了之后由大区来组织执行。

本区内医院的经营情况，也是大区的CEO负责，他要把相关的任务指标下达到各个辖区内的医院。虽然每个医院的CEO、业务院长和财务部经理等“三大巨头”由集团直接任命，但大区CEO对于本区内的人事任免也有比较大的建议权。

各医院并非只跟大区“单线联系”。集团总部下设财务管理中心、医疗管理中心、人力资源管理中心、市场营销中心、投资中心等职能部门和几个事业部，对每一家医院的相应部门进行业务指导和监控。审计部门主要对各医院的业务合规性和内部控制制度执行情况进行审计监督。

不管是中心城市医院还是地级市医院，爱尔眼科的每家医院都是一个完整的运营主体，有一定的自主权。大区对他们的管理不是随意干预，而是进行授权，再抓住几个主要指标的进行考核。

陈邦认为：“这样能够发挥各个独立单元、各个层级的积极性，总部保证大方向正确就可以了。”

集权与分权在社会保障中的应用 第6篇

(二) 财政责任方面。中央政府的财政投入应该主要承担着社会救济、社会福利和优抚安置等方面的工作, 同时还有重要的一项就是承担社会保险基金缺口补助的责任。而地方政府承担的社会保障财政责任是对社会保障项目 (如社会救济、社会福利、优抚安置等方面) 的配套资金使用的安排。适度合理的安排社会保障资金支出的预算和本地区社会保障制度顺利运行所需要的地方配套资金, 还要承担社会保障制度改革的部分信息成本等。

(三) 管理方面。按照各尽其职、优势互补的原则, 因为中央政府具有宏观信息获取、很强的统筹规划能力及进行宏观调控方面的专长和优势, 因此中央财政就应当主要承担宏观方面社会保障统一管理和监控职责, 协调各省份各部门的利益关系尽量满足各地区不同的要求, 建立和完善全国统一的高效的社会保障行政管理和运行监督机制。相反的地方政府在微观信息获取、人力资源取得及紧密贴近地方等方面具有得天独厚的有利条件, 因此可以主要承担具体组织实施社会保障制度以及区域性质的行政管理等微观的责任, 这样有利于降低社会保障制度运行成本, 提高制度运行的经济效益。

(四) 具体项目。社会保险中的养老保险、社会优抚、突发性灾难性的事件的救助等部分因为财政投入比较大且统筹层次比较高, 更适合中央政府负责安排实施以及资金的调配, 充分发挥我国社会主义集体办大事的优越性。相对的, 例如最低生活保障、职业年金和社会福利等具有较强的地方性公共产品特征的保障项目或部分应该由各地方政府牵头实施, 原因在于上述项目都需要当地的第一手资料作为基础, 不论是统筹范围还是收益范围都不是太大, 大多局限于本地区的某些特定的社会成员。并且最低生活保障制度的实施需要进行家庭经济状况的实际调查, 由中央安排工作是不显示的, 成本比较大, 而如果由地方政府承担相应财政投入责任与组织实施责任, 则既有利于充分发挥地方的信息优势, 又有利于地方统筹安排有限的财政资源。但是, 对于某些保障项目, 比如失业保险和医疗保险这样既具有全国统一的公共基础性部分又有地区性差别的双重性质的社会保障项目而言, 应特殊考虑, 针对这样的社会保障项目应该由中央政府与地方政府相互配合共同实施。

集权与分权的具体事项应基于一定的标准, 只有在将各种影响因素和结果都纳入考核体系之中进行较为科学的比较, 才能清晰地划分中央与地方政府在社会保障中的责任, 更好的运用集权与分权的方法才能更好的确保我国的社会保障制度顺利的实施。

虽然当今世界各国各地区所实行的社会保障制度有所区别, 但拥有一定的相同之处, 其中之一就是社会保障的政策制定与全局安排都归于政府的任务之中。可见, 社会保障是一种政府行为, 社会保障出现之日到随后的逐步发展都离不开政府的参与和支持。而这种政府责任之中包含了中央和地方政府两个主体两种层次, 因此它们之间责任和主导范围的确定是十分重要的。

一、我国社会保障责任划分存在的问题

我国幅员辽阔, 地区差异性大, 特别是改革开放之后, 各地区尤其是沿海与内陆地区的发展严重不平衡, 这使我国明确划分各级政府之间的社会保障责任有一定的难度。在我国社会保障制度的实际运行中, 中央政府与地方政府之间存在着相当的“错位”现象, 主要表现在中央政府的“缺位”和“越位”以及地方政府的“缺位”。需要中央政府负责的保障项目, 中央政府没有尽到应有的责任;需要地方政府主要负责的社会保障项目, 地方政府也没有足够重视;而一些应当由中央政府与地方政府共同负责, 往往变成中央政府一肩挑, 或者地方政府越俎代庖行使的责任范围过大。这样混乱的局面原因就在于我国始终没有对中央和地方的社会保障责任做出明确的说明和划分。这种现象尤其在社会保障财政投入方面表现的比较明显, 中央与地方的资金投入比例相当不稳定、不平衡。据有关数据, 近年政府对社会保障的投入在大幅度的增加, 但其中占很大比例的是中央财政的支出, 而地方财政的支出却不见明显增加, 而且中央财政的支出增加的情况也不存在一种稳定有计划性质的速率, 带有很大的政策随意性。例如在国家财政对养老保险的补贴中, 九层以上来自于中央财政, 地方投入不足一层;在社会救济方面, 中央财政负担仍然超过七层, 而地方政府支出的救灾经费不足三层。可见中央财政负担相对越来越重, 而地方财政却处于缺位或尚未完全到位的状态。

二、社会保障责任划分中的集权与分权的依据

(一) 集权在社会保障制度实施过程中的必要性

首先, 所谓公共产品, 也被称作公共物品或者公共品。而社会保障产品它具有部分排他性和部分竞争性, 因此具有公共性的特征, 国家之外的社会组织或机构均无法完全承担起提供社会保障这一公共产品的任务。集权的实施模式是一种配置社会保障这一全国性的公共产品的有效方式。

其次, 社会保障是弥补市场失灵的重要工具, 也是市场经济发展的推进器, 具有如此强烈的外部性, 由国家之外的其他社会组织或私营企业来承担这项社会职能都是不现实的。中央政府作为社会公共利益的代表, 有义务来建立与发展社会保障制度, 这决定了社会保障产品的提供要求由中央政府主导。也就是要求在社会保障制度的实施过程中需要有中央政府在一定的程度上的带有集权性质的宏观调控的措施。

另外, 中央政府的集权措施有利于解决地区发展不平衡, 收入差距过大的问题。随着改革开放的逐步深入和户籍改革的进行, 劳动人口在全国各地区的流动将会越来越频繁, 如果在这种情况下让地方政府自行决定收入再分配政策, 自行决定社会保障措施和实施力度的话, 一方面容易导致人才都流向社会保障待遇相对较好的地区会导致地区的财政的压力变大, 不利于其他的政策的顺利实施。

(二) 分权在社会保障制度实施过程中的重要性

我国各地区发展情况各异, 就社会保障的方面来说也是有着非常大的不同。这一现象相当大的一部分原因在于信息的不完全。如果整个社会整个国家在信息方面是完全的, 经济活动又是完全确定的, 那么, 无论是由中央政府还是地方政府提供公共产品效果都是一样的。但实际上, 对当地经济发展现状以及居民的具体情况的了解方面, 地方政府比中央政府具有天然的优势, 让地方政府承担一些具体细致的社会保障制度实施的工作, 能够充分发挥地方的信息优势, 并可以有效地统筹安排有限的政府资源, 既有利于控制政府支出, 又相对容易地做到应保尽保。因此, 拥有信息优势的地方政府在管理公共管理事务方面有着更高的效率, 分权也就有其必要性。

其次, 各个地方政府实行有差别的社会保障措施, 会形成良性的竞争, 有利于整个社会福利水平的提高。地方政府间的相互竞争客观上会导致相互模仿, 并使整个社会的福利达到最优,

另外, 由于社会保障是公共品是有不同层次之分的, 因此全国性的公共产品, 也就是全国统筹的社保制度应当由中央财政负责, 区域性质的保障制度理所应当由地方财政占主导, 而准全国性公共产品则由中央政府主导并视其效用外溢程度大小在中央政府与地方政府间合理分担, 从而实现公共产品的“有效供给”。如果某一级政府提供了不想对应的公共产品容易发生公共产品的“供给不足”或“供给闲置”的现象。如果中央政府包办提供地方性公共产品, 同时地方政府继续提供了这一地方性公共产品, 就出现了这一公共产品的“供给闲置”, 浪费了政府有限的行政资源。

三、集权与分权在社会保障制度责任划分中应用的一些建议

在我国多层次的社会保障制度中, 因为不同项目的社会保障制度的性质不同, 所以政府责任也是不同的, 而随着时间的改变, 中央政府与地方政府之间的具体的责任划分也应该相应变化, 但在每一时期的政府责任划分结果应该是科学的与具体国情相结合的。

摘要：社会保障的顺利实施是一项十分复杂的过程, 其中非常重要一个环节是厘清在社会保障制度实施过程中中央政府与地方政府之间的关系。目前中央政府与地方政府在社会保障中的职责划分尚存很多模糊之处, 对社会保障制度有效运行和长远发展构成了一定的影响。对国家社会保障事权在中央和地方各级政府之间的划分就显的尤为重要, 而集权与分权在社会保障制度中的应用能够为其提供具体的思路与路径。

关键词：集权与分权,社会保障,中央政府,地方政府

参考文献

[1]、杨方方.关于中央政府和地方政府社会保障责任划分的几点看法[J].经济体制改革2003年第3期

集权分权 第7篇

行政体制改革实质上是行政机构各部门 (横向) 之间、各层级 (纵向) 之间权力分配的改革。公共组织管理中对权力的合理分配, 就是在集权和分权之间寻找合适的度。集权与分权是相对的范畴, 在实际的组织生活中不存在绝对的集权或分权。集权与分权都有其各自的利弊, 不同行政体制的选择其实就是对集权和分权之间的度的选择。集权对组织有较强的控制权, 方便管理, 节约管理成本, 有利于决策的制定和执行, 管理效率较高;但容易造成独断专制, 决策失误率较高, 不利于民主、法治的发展。分权能够带来群策群力, 利于决策制定的准确性, 权力相互制衡和监督;但是分权体制下的管理效率降低, 运行成本升高, 缺乏全局性。因此对集权与分权间度的探讨, 就成为了组织管理理论和行政体制改革中的重要研究内容。

一、大部制改革中的集权与分权

所谓大部制, 即大部门体制, 是为了推进政府事务综合管理与协调, 按照政府综合管理职能合并政府部门, 组成超级大部的政府组织体制。其特点是“大职能、宽领域、少机构”, 即将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中, 由一个部门统一管理, 最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理, 从而提高行政效率, 降低行政成本。大部门体制应采取决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制。

全国政协委员、清华大学教授王名在解读大部制改革时, 谈到其有三大好处:“一是能够尽快形成以大部为平台的协调机制, 在新的体制基础上, 较好地解决职能交叉和职责不清的问题;二是能够较快地推进政府职能的转变, 为构建服务型政府创造体制性条件;三是能够从体制上和资源上进行必要的整合, 为下一步推进大部制改革创造条件。”集权是避免职能交叉、相互推诿, 节约行政成本, 加强政府管理公共事务和提供公共服务能力的最直接和最有效的途径。大部制改革是深化行政体制改革势在必行的重要举措。

大部制改革在解决问题的同时, 也带来了新的矛盾。第一, 大部制改革涉及到部门之间党组的合并问题、人员结构的调整问题、领导职数减少的问题, 这些利益格局的变动是改革的难点;第二, 大部制改革使得一个部门内部组成单位增多, 随之协调任务增加、难度增大, 部内的分工合作成为亟待解决的首要问题;第三, 大部制改革使得一个部门在某个行业或领域的权力相对集中, 不利于权力的制衡和监督。

因此, 大部制改革要注意抓好以下几个方面:1.要科学界定各部门职责, 注意部门间职责的调整和平衡;2.合理设计部门内部管理和协调机制, 保证大部制改革涉及部门的正常高效运转;3.健全大部制下的监督机制, 实现分权制衡, 加快完善法律法规、监督机构和监管模式等相应配套体系。

二、省管县改革中的集权和分权

省管县体制, 即省市县行政管理关系由目前的“省—市—县”三级体制转变为“省—市、县”二级体制, 对县的管理由现在的“省管市—市管县”模式转变为由省替代市, 实行“省管县”模式, 其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。实际上, “省直管县”这一概念在我国已存在多年, 不过更多是财政意义而非行政构架, 旨在提高财政资金使用效率, 确保专款专用, 防止层层揩油, 便于县里组织经济活动。但是, 如何在行政体制上实现“省直管县”却是很大的难题。

组织管理理论中, 组织层级越多意味着权力越分散, 行政成本就越大, 公共政策和财政转移支付越难以准确落实, 层层过滤就会形成“漏斗效应”。当前, 行政管理过程中很多政策难落实、监管不到位, 有部分原因是管理层级多致使权力难以集中, 权力的层层分解导致了权小事大, 妨碍了地方社会经济发展和公共事务管理能力的提高。中央提出的从“市管县”到“省管县”, 凸现了减少管理层级、减少行政成本、壮大县域经济的意图, 势必触发地区经济发展、财政体制、行政体制等一系列变动。

大致上来说, 行政管理层级过多带来的弊端主要有以下三点:一是权力运行机制不畅通, 容易形成压力型体制, 地方特别是基层的自主权受到压制, 不利于调动基层的主动性、积极性和创造性;二是行政管理成本增多, 行政管理效率下降, 管理层级越多所需要的人、财、物就越多, 行政管理环节增加, 处理的行政性事务繁杂, 不利于提高行政效能;三是信息传递不畅通, 信息传递环节增多, 信息传递成本加大, 不利于实现及时准确的上情下达和下情上报。

实行省直管县体制, 减少了行政管理层级, 实现了行政管理组织结构的扁平化;降低了行政管理和政府交易成本, 避免了多层次的行政干预, 大大提高了县域经济社会发展的积极性。省直管县有利于有效分配和利用各种公共资源, 进一步实现社会公平公正。实行省直管县是加大对欠发达地区的资源投入、推动各种社会事业平稳发展、加强基础设施建设、改善公共卫生环境面貌等的有效途径。

党的十八届三中全会提出:“优化行政区划设置, 有条件的地方探索推进省直接管理县 (市) 体制改革。”总的来说, 实行省直管县体制, 县域经济发达是最根本的条件。县级区域经济发达到一定程度, 才有扩大权力、提高自主力的需要。权力大小要与经济发展程度相匹配, 权力过大会产生权力资源的浪费, 容易造成权力的滥用;权力过小会压制自主权的实现, 影响行政管理效能。

集权分权 第8篇

一、校院二级权力分配存在的问题———以教学资源重复建设为例

“二级学院实体性增强后, 学院从学校全局出发意识会相对减弱, 往往会出现有权无责的现象。学院各自为政、相互牵制, 甚至会出现恶性竞争, 学院间壁垒森严, 导致学校领导权失控、决策权分散、管理失衡。”以教学资源建设为例, 从学校角度来看, 固然要进行最科学规划, “花最少钱, 办最多事”, 但在学院层面, 往往会出现重复建设, 甚至出现建后闲置等问题。究其原因, 笔者认为, 是由于权力结构的配置出现了问题。

1. 教学资源重复建设现象分析

许多高校在实行二级管理后, 都出现了几乎每个学院都有计算机房、基础实验室、图书资料室等现象, 甚至教工活动中心也有重复建设的现象。而且, 除了检查的时间外, 这些设施的使用效率一般都比较低。

以计算机房为例, 一个学院的机房拥有数十台, 甚至上百台计算机, 而学院的学生数一般为几百或一千左右, 也就是说, 在保守估计下, 基本上是十个学生就拥有一台, 按照每天五大节课 (一般高校都是两小节课连成一大节) 计算, 如果要这些计算机满负荷运转, 则每个学生至少要两天上一次计算机课。而事实上, 高校的计算机课一般都设置在学生需要通过等级考试的一、二年级, 学生基数至少减去一半。并且, 除了计算机专业, 其他学生一周最多能有两节课, 课时基数最少减去三分之一, 也就是说按十人一台配置的计算机房, 其最高使用率仍低于40%。而学校为这些教学设施、资源的建设支出了大笔的经费。并且, 一旦学院拥有这些设施后, 根据“能上不能下”“能加不能减”的传统, 还必须不停地追加投入进行维护和更新, 甚至新增。也就是说, 我们在建设、维护和更新的经费中有约60%是用于保障设备的“闲置”。

2. 教学资源重复建设原因分析

理论上讲, 教学设施的建设权力一般都掌握在学校手里, 并没有下放给学院。那么在学校统筹安排之下, 为何还有如此多的重复和闲置呢?笔者认为, 这不能简单归结为学校有关部门的管理不善或统筹无方, 需要我们深入细致地分析二级管理后各项权力的关系。

二级管理后, 学校的建设权虽然没有下放, 但有两个重要权力却掌握在学院手里, 一个是建设需要的建议权, 即“需要什么”;二是设施的管理权, 即“由谁来管”。

“建议权”看似无足重轻, 因为学院只能建议, 不能决定, 学校最终可以不采纳其建议, 而实际操作中却并非如此。因为二级管理之后, 学校的工作是方向性的, 如确定工作目标、规定工作重点等, 但具体工作如何开展是由学院自己决定的。也就是说, 学校可以规定“做什么, 不做什么”, 也可以规定“要做成什么样”, 但具体“怎么做”是学院的权力, 由此, 能对“做”的过程中需要什么设施、资源提出建议的, 也只能是该学院自身。于是, 建议权变成了“唯一建议权”, 学校如果不采纳建议, 那么就只有两个选择, 一是将“怎么做”的权力收回, 亲自实施, 但如此一来又回到了一级管理;二是和学院“讨价还价”, 要求学院修改建议, 但这只是在“量”上的协调, 并没有改变学院建议权的“唯一性”。而我们认为, 当建议权具有了唯一性时, 它实际上取得了决定权的“效力”。

并且, 如果出发点仅仅是“更好地完成任务”, 那么学校是可以通过协商来解决的, 因为在完成任务的角度, 校院双方的目标一致, 利益也一致。那么, 对于上文讨论的计算机房使用率问题, 学院层面认识不到吗?显然不是。那么, 为什么还要重复建设呢?这就涉及第二个权力, 管理权问题。

理论上讲, 教学设施的使用权与管理权是可分离的, 可以由学院使用, 而由学校统一管理, 但为了提高管理效率, 使得两者之间无缝衔接, 同时也为了避免两权分离后, 管理方的“机关作风”问题, 许多高校选择了将使用权和管理权同时赋予二级学院。表面上这一举措没有问题, 而且还“深入推动了二级管理”, 但在事实上却隐含着一个大问题:实际所有权问题。按理来说, 二级学院的资产都是学院是学校的, 学校所有资产都是国家的, 但这只是“理论上”的。而在实际中, 一旦拥有了管理权, 那么, 建好的教学设施就成为了学院的“固定资产”, 其他部门或教师、学生使用则需要该学院的“同意”并且支付“管理费”。如此一来, 由于“谁管理, 谁受益”, 管理权与利益紧密的结合了起来。

通过以上分析, 我们可以看出学院在教学设施资源方面权力进行了一系列演进, 并最终归结到部门利益之上, 这也成为了高校教学设施重复建设的最大驱动所在。

二、二级管理权力的重新配置———行政权力与学术权力区分

笔者认为, 在校院二级权力分配中, 可以将行政权力的分配与学术权力的分配区别对待。

学校应将行政权力进一步集中, 可以成立校一级的实验管理中心、资产管理中心等等, 将学校的“软”“硬”教学资源集中统一管理。“行政权力是指行政管理人员及其机关在保证实现学校教学、科研等目标的条件下, 依靠强制手段形成的足以影响和支配学校内部成员及机构的一种权力形式。行政权力主要集中在学校的高层, 并且自上而下指向包括学术权威在内的全校各类人员。行政权力以等级制度为依托, 强调层次性, 突出整体性, 是一种制度化的权力。”因此, 应将其有效集中, 以避免“一放就乱”。

同时, 将学术权力充分下放, 学校掌握监督审查权即可。“学术权力指的是在一种相对宽松、自由的环境下, 代表大学最高学术水平的专家学者及其所组成团体拥有的影响他人或组织行为的一种权力形式。学术权力讲究少数服从多数。在客观上, 学术权力体现了学术人员和专家学者追求科学、崇尚真理的信条。与此同时, 学术权力还保证了学术人员和专家学者的权益以及学术标准的贯彻执行。”学术权力的下放将有效防止出现“一抓就死”的局面。

摘要：高校在实施校院二级管理过程中由于权力结构没有完全理顺, 从而导致教学资源总量稀缺, 但局部重复建设等现象。本文笔者试图从微观角度剖析当前权力结构存在的问题本质, 并尝试进行更为合理的权力分配方式。

关键词：校院二级管理,重复建设,行政权力,学术权力

参考文献

[1]于祯.论校院两级管理模式下二级学院权力运行及其规范化[J].河南科技学院学报, 2011 (11) .

[2]顾媛.高校内部行政权力与学术权力运行问题[J].中国冶金教育, 2012 (2) .

集权分权 第9篇

—Irmeli Halinen(芬兰教育委员会课程发展中心主任)

由于芬兰学生在世界经济合作与发展组织PISA(国际学生能力测评)中的卓越表现,芬兰教育得到全世界的瞩目,成为中国教育界关注的热点。2016年8月,芬兰开始实施新的课程改革,此次课改被一些媒体描述为“颠覆性的改革”[1]。然而,事实并非如此。芬兰此次课程改革只是多次课程改革的历史延续,系统地了解芬兰课改的历史,有助于更好地理解本次课程改革的内涵和精髓。

芬兰自1917年脱离沙俄统治独立以来,经历了内战(1918年)及与苏联的两次战争(1939—1943年)。战争带来的人口锐减和战后的巨额赔偿,曾使芬兰长期处于积贫积弱的状态。然而,20世纪60至80年代,芬兰完成了从农业社会向工业社会的转型,经济得到长足发展,到了21世纪,依靠高科技产业一跃成为世界上最具竞争力的国家之一。

许多研究者认为,芬兰的强国秘密之一是20世纪70年代进行的基础教育改革[2][3][4][5]。这次教育改革将原先以分流和培养精英为主的双轨制教育转变为基于教育公平和全纳教育理念的现代基础教育体系。这意味着,在芬兰,所有学生无论社会经济背景、性别、种族、年龄和生活的地理位置,都能接受同等质量的九年基础教育,之后学生可以继续享受免费的高中或职业高中教育、高等教育。同时,芬兰师范教育开始全部由研究型大学提供,改革后所有的教师都需要接受至少五年的专业课学习、教学法学习和教学实践,具备硕士学位[6]。这次改革为芬兰的基础教育发展,提供了价值观基础、制度保障和师资资源。

与此同时,芬兰的国家课程改革也沿袭着一条从集权到分权、从标准化到个性化的发展道路。1970年出台的第一部国家核心课程,体现了高度的中央集权,详细规定了教学内容和行政管理标准,国家教育部门由上而下地指导地方教育部门和学校的工作[7]。到了1985年,基础教育转由地方政府提供,芬兰开展了第一次全国性的国家核心课程改革,国家核心课程被定位为一部引领学校管理、划定知识范围和指导教师教学的纲领性文件,明确提出要以个体学生为主体,提升地方教育部门和学校在课程开发和本土化实施的自主权,国家教育部门的职能转变为政策引领。从此,一个国家、地方和学校的三级课程体系建立起来,沿用至今[2][7]。1994年的国家核心课程继续沿袭教育分权和个性化教育的道路,校长教学领导力、教师教学自主权和学生课程选择权得到进一步提升[10]。由于芬兰在20世纪90年代取消了针对学校和教材的外部督导制度,高中毕业考成为唯一的全国统一标准化测试,针对基础教育实施的跟踪,则通过抽样考试和学校自我评价的方法进行。

有意思的是,2004年的国家核心课程对1985年以来高歌猛进的分权改革进行了反思。国家教育委员会认为,有必要提供相对统一的教学目标和评价标准来缩小地区和学校间的差异,如母语、数学等核心学科的课时数增加,选修课课时数减少[11]。此外,2004年的国家核心课程第一次明确规定了学生评价的国家标准,树立了教师作为学生评价者的地位,同时规定学生学习评价不能仅以学科测试成绩为依据,必须对照国家标准体现过程性评价,真实反映学生在整个学习过程中的参与度、合作能力和进步表现,其中学生自评结果是学习评价的重要组成部分[10]。

包括最近的2014年新课程标准,自2016年8月投入使用以来,芬兰已经经历了第四轮课改。芬兰是否会继续沿着分权化和个性化的道路往下走,还是像许多受到新自由主义思想影响下的国家一样开始加大教育的市场化和标准化?面对2009年和2012年的PISA排名下跌,芬兰是否会一如既往地不迷信标准化测试,不鼓励学校排名?答案是,从2014年的国家核心课程标准内容来看,芬兰会继续走一条分权化和个性化的道路。

延续1985年以来的课程实施传统,2014年的国家核心课程依旧按照国家、地方和学校三级体系进行细化和本土化实施。于韦斯屈莱大学教育领导研究院院长接受了对这一问题的访谈,他认为这样的三级体系体现的是教育管理中的系统化思维。国家核心课程的作用是,奠定当前教育的主流价值观,援引教育政策法规和设定全国统一的教育目标。同时,为了保障均衡的教学质量,国家核心课程粗略地规定了学科目标、内容和评价标准。然而,地方教育部门和学校必须对国家核心课程进行详细的解读和补充,形成可操作的具体方案,才能真正落实。例如,结合地方教育目标和人口结构特质,制订学生福祉保障方案、特殊教育方案、选修课方案等。

国家、地方和学校的三级课程开发虽然遵循先后顺序,但三者并非完全割裂,在国家课程草案出台时全社会都有权进行探讨和反馈。在地方课程的开发过程中,每个自治市的地方教育部门、大学研究者、学区行政长官、校长和教师代表组建工作坊,在对话的过程中确立地方教育目标、课时分布、教学资源分配等协定。当地方课程雏形建立后,学校会邀请家长和学生一同与校长和教师进行校本课程的开发,制订详细的年度教学计划,重要意见可以反馈纳入地方课程中,形成一个三环相扣的工作流程。

除了教育部门和学校之外,大学师范教育学院对教师的职前和职后培训,教学专家对教材的开发等,都为新课程的实施做了人力和物力资源的保障。一言以概之,芬兰课程改革是一个由上而下引领、由下而上实施、利益相关者从旁协助的流程体系。

此外,此次芬兰的教育改革不仅有其历史渊源,更着眼于当下问题的解决及面向未来。新课程是为了适应经济、科技与社会的发展带来学生学习环境、劳动力市场及未来社会对人才能力需求的变化,为应对新世纪的挑战,更好地调动学生的学习积极性和培养未来社会需要的能力而制定的。具体来讲,芬兰人看到了下面几个问题。一是芬兰学生对学校学习的满意度不高[13]。二是芬兰的PISA排名近年来有下滑趋势[14]。三是芬兰学生的学习技能有待进一步加强。PISA测试对学习策略使用的调查表明,芬兰学生学习策略的使用率低于OECD平均水平。

为此,芬兰国家教育委员会2011年发布的报告《充满机遇的学校:发挥每个学生的全部潜能》中对芬兰基础教育的现状做了反思和展望,指出不断变化的世界格局、社会形态、职场要求和教育技术给芬兰学校带来的新要求,需要发展学生的七项横贯能力,分别为:思考与学习的能力;文化识读、互动与表达能力;自我照顾、日常生活技能与保护自身安全的能力;多元识读(Multi-literacy);数字化能力(Digital competence);工作生活能力与创业精神;参与、影响并为可持续性未来负责的能力。这都是高度个性化的21世纪技能,用传统的标准化评价手段难以测量。本次改革中一个重要手段—现象教学,也意在让更多的学生投入学习,打通学科边界,连接课程学习与生活,进一步激发每个学生的学习兴趣。

需要说明的是,虽然此次2014年国家核心课程改革的重点是提升和培养学生适应未来社会的能力,但核心理念依旧秉承了芬兰历来的教育价值观,体现了很好的延续性和稳定性,而非朝令夕改式的课程改革。这些核心理念包括:(1)尊重每个学生的特点和价值,并使他们的价值在今后的工作和生活中得到最大发挥。(2)教育以学生为中心,辅助学生自己独立地行为,承担责任和义务。(3)让学生成为构建学习环境的主人,参与到学习设计的各个环节,给予他们学习的自主权。(4)帮助学生把自己发展成一个独立自主、关爱他人、守法遵纪、捍卫民主的公民,培养他们有利于构建可持续生态环境的生活方式。(5)在学习过程中重视兴趣激发,丰富学习活动形式,如讲授式、合作式、探索发现式、游戏式、艺术式、现象教学等,提高学习乐趣。(6)重点培养学生的通用能力,以不变应未来之变。

尽管芬兰的这次新课改刚实施不到半年,效果如何尚未可知。但理解了这些,我们站在中国的立场重新审视芬兰本次课程改革时,就可以透过各种新鲜的概念,更好地理解这场改革的本质。其中,至少有两点值得我们思考:第一,改革本身的延续性和系统性。芬兰此次改革是在历次改革的基础上,针对新时代的发展需求和现实问题而开展实施的,一直延续的是从集权到分权、从标准到个性化的传统。改革过程让各个层级的各个利益相关者参与其中,形成一个良好的协同系统。这就是我们常说的,教育是社会系统工程,需要社会各界的支持合作。第二,对于高度个性化的21世纪技能的关注,是世界各国教育改革的共同趋势,只是不同国家有不同的应对策略。芬兰提出的现象教学,是试图回应这一时代需求的策略之一,而各个国家也有各自的探索和尝试,如项目学习、主题教学、综合实践课程等。因此,我们要学习的不只是某一种教学形式,更重要的是看它是否能达成实现21世纪技能培养的目标,如果能,要如何达成,关键环节何在,能否融入我们已有的教学活动中?如果不能,在哪些方面有局限……只有这样,在学习他国经验时,我们方能真正地取其精华。

参考文献

[1]当代教育家.我们的孩子还在上补习班,芬兰人却决定颠覆学校教育[EB/OL].http://learning.sohu.com/20161118/n473494081.shtml.

[2][8]Aho,E.,Pitkänen,K.&Sahlberg,P.Policy Development and Reform Principles of Basic and Secondary Education in Finland since 1968[M].Washington,DC:World Bank,2006.

[3]蔡瑜琢.芬兰教育成功的秘密,能学吗?[J].中国教师,2015(19).

[4]Hargreaves,A.,&Shirley,D..The Global Fourth Way:The Quest for Educational Excellence[M].Thousand Oaks,CA:Corwin,2012.

[5]Sahlberg,P..Finnish Lessons 2.0.What can the World Learn from Educational Change in Finland?(Second Edition)[M].New York,Teachers Collage Press,2015.

[6]Toom,A.,Kynäslahti,H.,Krokfors,L.,Jyrhämä,R.,Byman,R.,Stenberg,K.,Maaranen,K.,&Kansanen,P..Experiences of Research-based Approach to Teacher Educaiton:Suggestion for the Future Policies[J].European Journal of Education,2010,45(2).

[7][9]Vitikka,E.,Krokfors,L.,&Hurmerinta,E..The Finnish National Core Curriculum:Structure and Development.In Niemi,Toom&Kallioniemi(Eds.)Miracle of Education[M].University of Helsinki,2012:83-96.

[10][12]Voogt,J.&Kasurinen,H.Finland:Emphasising Development instead of Competition and Comparison.In Center for Educational Research and Innovation(Eds).Formative Assessment:Improving L e a r n i n g i n S e c o n d a r y C l a s s r o o m[M].O E C D,2005:149-162.

[11]Finnish National Board of Education.National Core Curriculum 2004[EB/OL].http://www.oph.fi/english/curricula_and_qualifications/basic_education/curricula_2004.

[13]Yoon,J.,&Järvinen,T.Are model PISA Pupils Happy at School?Quality of School Life of Adolescents in Finland and Korea[J].Comparative Education,2016,52(4).

集权分权 第10篇

2011年平安信托入主上海家化集团。两年后，子公司上海家化（600315）元老、董事长葛文耀在一场口诛笔伐的斗争中，黯然离职。无独有偶，10年前，珠海格力电器（000651）与母公司格力集团发生了品牌之争，最后结局却是母公司董事长下台，子公司在珠海国资委协助下获得了强势胜利。同是集团企业母子公司权力斗争，为何结果迥异？

企业集团是以一个或多个实力强大、具有投资中心功能的大型企业为核心，以若干个在资产、技术上有密切联系的企业、单位为外围层，通过产权安排、人事控制、商务协作等纽带所形成的稳定的多层次经济组织。集团是亚洲公司组织的主导形式，据笔者统计，亚洲约70%的上市公司与集团相联系。

企业集团的成因在学术界还未有定论，笔者认为，利用内部形成的资金、原料、中间产品市场互通有无，以组织层级隔离受政府干预的事业（见2012年2月本专栏《电讯盈科：包办婚姻式民营化的悲剧》），以组织结构设计分割下放部分决策权等都堪任解释。上海家化与格力电器的母子公司冲突，正是事业权力经集团下放后产生的利益冲突问题。解决之道本应以股权为依归，由集团最终所有者作出集权或分权决策，并承担其成本与收益，合法合理。但在集团属于国有的情境下，由于所有者缺位，导致决策往往背离股权及其所依托的法律政策，合法与合理之间因此划下了鸿沟。

上海家化的控制权大战

上海家化是一家拥有悠久历史的百年老店。1898年，以“产业兴国”为理想的民族企业香港广生行有限公司（上海家化前身）诞生。借助曾获巴拿马奖的著名花露水品牌“双妹”，广生行迅速成为业内领头羊。解放后，在新中国公私合营改革的浪潮中，由香港广生行上海分公司、中华协记化妆品厂、上海明星香水厂以及东方化学工业社强强合并为上海明星家用化学品制造厂，这也是“家化”最早的由来。此间推出的“友谊”、“雅霜”两大品牌，成为新中国人最早的护肤品。

改革开放后，家化踏入了发展的快车道，旗下的美加净系列产品成为销售量最大、获奖次数最多、知名度最高的中国民族化妆品第一品牌。登上行业巅峰的上海家化并未停下探索之路。1991年，家化拿出“露美”、“美加净”两个品牌与美国庄臣公司合资，建立上海庄臣公司，不过未能成功。为打造民族品牌，上海家化向庄臣公司回购了“美加净”和“露美”，并改制为上海家化联合公司。这次转型按当时全球领先的市场管理模式推行品牌经理制度，为家化从一个计划经济下的工厂转变为具备市场竞争力的现代化企业奠定了重要基础。1999年1月，作为上海工业实施大集团战略的重大举措，上海家化联合公司吸收兼并上海日用化学（集团）公司，上海家化（集团）有限公司正式成立。2001年，上海家化在上交所成功上市。作为国内日化用品行业首家上市企业，上海家化是少有的能与跨国公司开展研发和品牌管理等全方位竞争的本土企业。

上海家化的飞速发展，作为舵手的葛文耀居功至伟。早在1985年，他刚接任厂长时，就极具前瞻性地意识到，国家不可能对所有的企业一直大包大揽下去，企业这条船早晚都会驶出计划经济的“避风港”。因此，在他领导下，上海家化从上世纪80年代中期就开始以市场为导向展开经营活动。他带领上海家化采取差异化的品牌经营战略，成就了“佰草集”、“六神”、“美加净”、“高夫”、“清妃”等细分领域的知名品牌。毫不夸张地说，是葛文耀率领上海家化成长为巨无霸。

2011年11月，平安信托以51亿元从上海国资委手中受让上海家化集团100%股权，后者从此由一家地方国企转变为了私营企业（图1），完成了“国退民进”的股权改制，这不仅在当时被看成是上海国有经济转型的一个代表性事件，平安集团入主上海家化集团也被认为是产融结合的典范之作，前景被资本市场看好。一切都似乎预示着上海家化迎来了伟大的新时代。

然而事与愿违，在经历了短暂的“蜜月期”之后，上海家化的管理层和股东方矛盾频出，且不断升级。事件导火索始于平安对于上海家化收购海鸥表项目的否决。平安信托的文化是“安全第一”，觉得偏离主业进行收购有失稳妥；而按照上海家化原先的设想，集团与上市公司的发展方向应有所分工，前者将主要发展时尚产业，后者主要发展化妆品业。随后，在入主上海家化时曾声称“暂无改变上海家化现任董事会成员或高级管理人员的计划”的平安信托一改初衷，显露出强势作风，不但要另外派一名董事，还要指定一名独立董事，直接干预家化的日常运营，这令葛文耀大动肝火，两者矛盾也进入白热化阶段。此外，平安承诺为上海家化提供360度保险支持、银行信贷、债券融资等全方位金融支持，承诺追加的70亿元投资，也成为一纸空文，令双方矛盾不断升级。

而后的“小金库”事件则彻底激化了双方的矛盾，双方的口水战公开爆发，已是水火不容。平安信托称收到举报，反映集团管理层在经营管理中存在设立“账外账、小金库”、个别高管涉嫌私分小金库资金、侵占公司和退休职工利益等重大违法违纪问题，涉案金额巨大，存在着腐败风险。葛文耀则发布微博称，企业退休职工工资低是中国社保制度一大问题，“2007年家化经济效益明显好转，我便开始解决退休职工的‘共享费’（让退休员工也享受企业发展成果，每月发几百元生活补贴），前五年进公司成本，一年最多600万元，公司业务上怎么也能省下来”。这样，上海家化的控制权之争在矛盾重重中已在所难免。

2013年5月13日，大股东平安信托宣布解除葛文耀家化集团董事长职务，仅保留其上市公司董事长职务，由家化集团董事、平安信托副总经理张礼庆出任家化集团董事长。葛文耀则在微博上做出反击，双方掀起了一场口水战。由于深陷内斗，上海家化股价一泻千里，市值累计蒸发一度高达49亿元。在上海市政府的斡旋下，葛文耀无奈妥协。2013年5月16日，上海家化举行了股东大会，葛文耀在会上表示将尽力修复与大股东的关系，并且对内斗风波导致股价下跌表达歉意。9月18日晚间，上海家化发布公告，公司董事长葛文耀先生“因年龄和健康原因”提出辞职申请。媒体及网友均对此表示震惊。9月22日晚间，上海家化发布董事会决议公告，接受葛文耀的申请，并推举独立董事张纯为代理董事长。一段火药味十足的控制权之战以葛文耀的全面退出告终。有着浓重葛氏色彩的上海家化在进入“后葛文耀时代”后将会何去何从，我们只能拭目以待。

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格力品牌之争：子公司大获全胜

格力集团成立于1985年3月，其前身为珠海经济特区工业发展总公司。经过28年的发展，其成为珠海市规模最大、实力最强的企业集团之一，形成了工业、房地产、石化三大板块综合发展的格局。而格力电器则成立于1991年，作为格力集团旗下的唯一上市公司（图3），是目前全球最大的专业化空调企业，2013年全年营收预计达到1020亿元。也正是由于格力电器对格力集团与格力品牌的特殊贡献（格力集团90%的利润来自格力电器），其在集团中一直占据主导地位，在某些方面甚至已凌驾于集团之上。财务、人事、经营上的独立，使格力电器成为集团下的“独立王国”，格力集团已无法掌控。

2003年11月，格力电器发布公开声明，称部分公司在媒体刊登的专题报道中，借用“格力电器”和“格力空调”的品牌和良好形象来宣传自己及产品，严重误导了投资者和消费者，是一种对格力电器品牌的侵权行为。格力集团迅速刊登广告澄清，称“格力”品牌归母公司所有，即格力集团下属企业包括格力小家电均得到格力集团的商标授权，都有权使用“格力”商标。

面对格力集团这种带有明显克制态度的说明，格力电器并不就此收手，很快又在媒体刊登了格力集团将所持格力电器股权全部质押等并非必须公布不可或并非此时公布不可，但却可能对格力集团构成不良影响的信息公告。两者之间的“暗斗”至此已完全公开化。一时间，“格力内讧”、“格力兄弟相煎”的评论充斥了各大媒体版面。

格力集团作为格力电器的绝对控股方和投资主体，对后者理应具有强大的产权约束力，并完全可以依法决定下属公司主要负责人的人事任免和企业的战略决策。由于旗下子公司不具备与控股母公司抗衡的资本，正常情况下根本不可能出现所谓的“品牌”之争。然而事件发展却出现戏剧性结果。

2004年1月格力集团董事长徐荣离任，由珠海市国资局局长郭毅兼任。2004年9月格力电器以1.484亿元向格力集团收购了其持有的凌达压缩机70%股权、格力电工70%股权、格力新元80%的股权及格力小家电75%的股权。格力电器股改时，格力集团承诺向格力电器无偿转让“格力”商标。2006年8月，格力电器董事长朱江洪兼任格力集团董事长、法定代表人、总裁、党委书记四职，才最终结束了纷争。在这场引人注目的母子之争中，母公司“被迫”妥协，格力电器反倒强势地获得胜利。

控制权之争：

上海家化与格力电器为何结局迥异？

两场母子公司大战，火药味十足，看点颇多。究其本质，是什么原因造就了两场战役截然不同的结局呢？

上海家化：产业大腕与资本之间的较量

永远也不能低估企业文化融合在企业兼并收购中的难度。平安集团入主上海家化，产融结合本是桩幸福美满的“婚姻”，但当产业运营与资本运作两种截然不同的生存文化结合在一起时，并没有“擦出火花”。平安收购家化集团的51亿元资金，保监会没有批准用保险资金，后来不得不部分使用信托资金，这些资金不仅成本高、回报要求高，且一些信托计划有退出节点。或许葛文耀低估了这笔收购资金的成本和代价，这就造成财务投资者短期资本回报需求与长期经营管理者的矛盾。平安想卖掉家化集团的一些资产，缓解资金压力，却遭到葛文耀的反对。在平安入主上海家化之前，上海国资委给予上海家化完全的自主权，葛文耀是不容置喙的决策核心，而平安入主之后，作为大股东想要取回部分决策权，也合乎情理。作为上海家化最重要的人力资源，葛文耀追求实业的长期发展；而平安信托作为上海家化的拥有者，存在短期套利的资本属性，两者矛盾终难避免。

对于葛文耀而言，上海家化此前作为国有企业，国有大股东长期缺位（从而放权给经理人），管理制度不落实导致以人为核心的中国式管理；管理层在员工中威望极高，甚至可以号召员工“不听”董事会；作为管理层的葛文耀在地方政商两界都可能拥有深厚资源，对家化的成功大有裨益；而职业经理人市场的缺失导致优秀管理层的稀缺，更加增添了葛文耀的资本。对于平安而言，金融集团的身份与收购资金的来源性质决定了其看重财务收益大于产业布局的考虑。究其本质，上海家化事件是产业大腕与资本之间的一场较量；两种不同生存文化与理念的“嫁接”不当，或许就是酝酿出“内斗门”事件的根本原因。

格力电器：品牌经济效益的理性流动

与上海家化不同的是，格力集团与格力电器的品牌之争并不存在并购后的文化融合矛盾，是纯粹的集团内生性问题，子公司格力电器的强势来源于其强大的经济效益创造能力。

格力集团作为“格力”商标的所有人，试图充分利用已经在市场上树立起知名度的格力品牌，发展多元化产品经营，从集团发展角度来说无可厚非。若格力集团当年没有放权给子公司经理人，就不可能有今天的格力品牌，今后品牌优势能否持续也是问题。而子公司格力电器则以“专业”著称，死守空调这一利润率逐年下降的“主牌”不放，也必须评估竞争力与风险。前者是发展战略，后者是工作态度，两者或可兼容。为了避免商标的过度使用，而给已经树立起来的知名商标类别（空调）带来伤害，不断提高同一商标的其他类别产品质量十分必要。格力集团作为绝对控股方，理应可以全权处置企业的战略问题。但问题是品牌经营的能力在格力电器经理人，不在母公司。母公司必须权衡其代理成本。在代理的边际成本大于边际收益情况下，进一步分权，甚至容许子公司独立，是符合经济效益的选择。

表面上集团公司退场，子公司大获全胜，但这场品牌之争并没有输家。品牌的所有者属于集团公司，但经营者却是子公司，品牌在后者经营下能产生更高的经济效益，集团公司也获得了子公司品牌经营带来的几乎所有利益，因此品牌使用权最终下放，实际上实现了母公司与子公司的“双赢”局面。应该说，格力集团作为母公司在品牌之争中是为集团利益最大化而退让妥协，其本质是格力这一品牌经济效益的理性流动。

集权与分权：国企改革中的利益权衡

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无论是平安入主后的上海家化“内斗门”事件，还是格力集团与格力电器的“品牌之争”，或有诸多外部原因，但归根结底还是母公司与子公司之间集权与放权的权衡问题。

二者如何权衡？一方面，集权管理可以规避风险但会降低效率；另一方面，分权管理可以形成权力制衡、降低成本，但会增加管理风险，特别是在薄弱的治理环境下，风险更大。从经济学角度来看，这取决于分权效益与母公司代理成本的理性权衡。一定程度的放权能促进决策效率，提高子公司的效益；而另一方面，决策权下放后可能有较多利益冲突问题，母公司监督成本增加，信息传递成本更大，因而代理成本增加。

进一步来看，集团企业的集权、分权的决策与组织发展阶段、市场环境、专业化程度及集团监管体系的完善度息息相关。在组织发展初期，企业实力较为薄弱，应以集权管理为主，最大程度地降低风险；在进入成熟期后，企业治理水平提高，风险防范能力显著加强，为进一步提高运营效率应更大程度放权；在组织进一步复杂化后又需要集权管理来杜绝尾大不掉的管理效率缺失。另外，在高度竞争的不确定环境下，集团组织适宜分权，提高业务单元在市场中的灵活度，适应市场的瞬息万变，提高效率；反之，在不确定性较低的环境下适宜集权管理。就业务专业化程度而言，需要专业化知识和技能的业务，集团应适当放权，而只需要一般性知识的业务适宜集权。最后，具有完善监管体系的集团可以最大程度降低监管成本，因此可以更多分权，反之则不得不以集权管理方式来规避沉重的监管成本。

因此，没有万无一失的集权放权模式，只有因势利导，因地制宜，根据组织的不同情况权衡与决策，才能做到利益最大化。

十八届三中全会后，中国国有企业改革路径已渐趋明朗，上海已率先推出《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》（即“上海国资国企改革20条”）。不过，国企私有化的过程被相关部门和法律严格监管，国营企业在中国享有的特定优势，例如相对容易地借贷、受保护的法律责任等，都决定了这将是一个极其缓慢的过程。而此前率先试水的上海家化与中国平安的“联姻”遭遇了一系列波折和坎坷，也预示了国资改革的道路不会平坦。鉴于国有企业中集团公司这一组织形式的普遍性，集权与放权的决策在国资改革中或将成为需要重点攻克的难关。

首先是理念的改变，变“国有资产管理”为“国有资本管理”，政府应区分“裁判员”与“运动员”的不同，扮演好监督者的角色，充分发挥市场在资源配置上的决定性作用，建立职业经理人市场，通过合理的公司治理机制与监督考核机制，充分的放权、让权，推动由职业经理人来管理公司的局面，提高国有资本的流转和回报效率。

其次是制度设计与公司治理机制的提升。国企转型，想追求经济利益最大化，就需要放权给职业经理人，但他们做大做强之后往往挑战母公司与政府的控制权。只有通过合理的制度设计，建立健全公司法人治理机制，在放权的同时能够切实行使监督权力，降低监督成本。同时在条件成熟时可以让渡所有权予职业经理人，形成完善的产业进入与退出渠道，这也同样有利于职业经理人的绩效激励，进一步完善职业经理人市场的建设。

作者感谢香港中文大学经济及金融研究所研究员钱梦吟对本文的贡献。对于本文内容您有任何评论或欲查看其他资本圈精英评论，请扫描版权页二维码，下载并登录“新财富酷鱼”和我们互动。评论也可发送至作者邮箱cuief@cuhk.edu.hk，范博宏教授个人官网为http：//ihome.cuhk.edu.hk/～b109671/index.html 。