地方行政体制范文

地方行政体制范文（精选10篇）

地方行政体制 第1篇

关键词：行政体制改革,地方政府,路径

在当前,我国社会经济的快速发展和市场经济体制自身的改善和健全过程中,快速发展的社会经济对我国地方政府的治理能力以及行政管理体制提出了更高的要求,同时也为行政体制改革创造了良好的社会环境[1]。行政体制改革能够有效地解决社会经济生产和发展过程中产生的深层问题,这就需要正确掌握发展方向、制定科学有效的实施方案。在完善现有行政体制、健全行政管理等方面需要使用科学的方法和措施,加强整个整改过程的监督和实施力度,通过快速地推进改革,最终取得改革的成果,使职能政府服务于人民,共同创建服务型政府。

一、目前地方政府行政体制改革的基本特征

(一)根据全面深化改革的总体部署确定改革的具体目标

习总书记重要讲话与第十八届三中全会中的《决定》中提出,需要对我国行政体制改革制定总体架构,拆解改革目标,同时为改革目标制定详细的规划,做到由总体到细致层层规划。改善和推进具有中国特色的社会主义制度是全面深化改革的总体目标,地方政府行政体制改革的最根本目的是在保证政府完成高效治理的同时不失公正。

(二)以经济体制改革为前提和引导

完善基础社会经济建设和健全社会科学发展是促进行政体制改革的根本动力,同时基础经济建设与社会科学发展也是促进行政体制与社会经济相互结合、相互促进的源泉。就目前的现状来看,经济发展若迟缓则必然导致科学发展的缓慢,目前经济发展还没有触碰到发展的瓶颈,经济体制改革存在巨大的空间,需要集合政府与民众的资源去深入挖掘经济体制改革的潜能,追求更高的经济效能。而促进经济的快速发展,只有加强体制改革力度,力争让一切社会劳动成果、自主化科研产权、技术新型、社会管理层次、资本运作等多重资源和手段共同投入和发生化学反应,衍生出源源不断的社会财富,才能让改革的成果深入民生。

(三)具有系统性、整体性和协同性

地方政府行政体制改革不仅仅是对于单项体制的修改也不是专项权力的修正,而是对体制整体的重新规划,涉及范围较广,包含了行政单位的构成、职责的调整、权力的洗牌、人员调动等。并不是某个行政领域的单独调整,面临的是从总体结构的调整或重新构建,并且能够有效地与其他改革相互结合推进[2]。

二、地方政府行政体制改革的总体要求

(一)改革的内容寓于全面深化的整体部署中

当前,地方政府行政体制改革包含多个方面的体制整改,如财政税收体制、市场监管体制、企事业单位自身机制的改革、社会服务体制、治理体制、社会保障体制、文化管理体制和城乡一体化体制等。这些体制的运作与发展都与政府管理体制息息相关,所以行政体制改革的需要满足市场经济要求为根本指引,同时要求对政府现有体制的全方面改革,让行政体制与我国的政治、经济、文化和生态文明建设体制高度联系。

(二)共同推进行政体制内外部深化改革

改造内部行政制度的实质是优化国家行政机关的配置,管理和规划工作,强化政府机构的作用;深化改进行动政策、执行权和强化监督权;统筹党政群机构改革,理顺部门职责关系,积极稳妥实施大部门制;严格控制机构编制,减少机构数量和领导职数;严格控制财政供养人员总量,推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。改造外部行政制度的实质是以新的思维处理政府与市场之间的关系,积极导入市场机制,推动增强政府向社会公共设施的购买力。

(三)深化行政体制改革同时兼顾经济发展效率与社会公平正义

第一,实现合理的秩序要建立在经济结构创新之上。保证社会秩序的稳定才能促进社会经济的健康增长,因此围绕着经济建设而发展,才是促进社会稳定的前提。

第二,把握和实现效率与公平的同步性。在不同的发展阶段过程中会产生各种各样的矛盾,要具体情况具体分析,协调两者。

第三,制度的不断创新是实现效率与公平相互统一的重要手段。无论处在什么样的水平,社会公平公正的体现就是制度的完善,人民能够公平地发展需要制度的不断创新及完善。

(四)同时完善整治调理能力和制定合理的法律规范

政府的权能有行政领导能力、决策能力、执行能力和监督能力。公民能够参与的政府治理能力主要包含以下几个方面:公民知晓政府改革优化治理的要求,掌握治理相关的制度和法规条款,清楚政府治理政策的纲领和高效配合治理路径的能力;知晓不同的治理方案,识别对应的治理政策和方法,权衡利益相关性,判断治理的预期结果的能力;最后还包括监察政府行为、行使检举权的能力等。

制度建设与政府治理主体的能力应该相互关联,加强政府治理策划制度、执行制度、实践治理行为的能力。在优化治理体系和治理能力的过程中,加强公民参政治理能力,明确其权利、义务和责任,由此培养现代公民。

三、地方政府深化行政改革的路径建议

(一)行政体制改革必须同市场的健康发展协同一致

第一,市场对经济的配置起主导作用。这是市场经济经过重重考验得到的经验,在原有的基础上继续深化改造市场,促进市场在合理的范围实现利益的最大化,才能有效地处理市场制度缺陷,防止政府过分地干涉与监督管理问题。

第二,充分发挥政府职能。全面科学地履行政府职能,建设有作为的政府。全面完善基础设施和上层制度并不是哪个或哪些企业家能够单独推进的,而是必须由政府来发挥因势利导的作用,对相关企业的投资进行积极的组织与协调。此外,政府还需对那些先行企业在技术创新、产业升级等过程中所面临的不可预知的风险进行相应的补偿,以完成技术和产业不断顺利地向着优势变化进行创新与升级。

第三,处理好社会和行政机构二者关系。在政府机关单位变革的时代潮流中,正确处理好两者关系主要在于:首先,科学地划分行政机构与社会运行边界、范围、层面和内容;其次,科学创造和设立行政机构与社会的关联互动机制;再次,科学确定二者在不同阶段和不同条件下的功能互补内容和运行机制;最后,加强行政机构对于社会有效管控机制的科学性与执行力。

(二)政府机关部门变革同行政方式创新并进

第一,依法行政。就是根据宪法规定的基础之上,促进法制法度建立,完善行政机制、行政后的评估和行政纠错制度,并全面促成依法从政的建设。要按照法文所规定的权职履行其义务,保证有法可依,有法可行。严格限制地方政府的自由行事作风,实行责任制,完善经费财政保障制度,保证地方政府的权职得到监管。

第二,民主行政。就是地方政府的决策有广大民众参与进来,决策中体现民意;让政府公开透明,建设民主政府、阳光政府,加强对于行政机构权力行使过程的全面公开;强化民众对行政机构的监督,建立起全方位的审查制度;加强权职问责的力度等。与此同时,积极创新与完善政府机关领导与人民大众直连的制度。

第三,科学行政。应该加强绩效考核的制度,绩效需严格管理,确保权力与责任的一致性,建立高能效政府和高责任的政府;首先,改正政府机关单位的考评体制,让其不能仅仅跟经济发展速度挂靠,增加民意调查及可持续发展等指标权重,关注人民大众的真实体验;其次,改善考核机制,优化政府职能人员绩效办法;最后,在政府行政管理中积极有效的采用高新技术,推进各部门间的的资源信息共享,并积极依照我国的法律来管理互联网,从而进行所谓的网格化管理。

(三)政府管理“权、能、责”结构性优化

政府行政体制改革的目标不仅是机构改革、制度改革、规则改革、编制改革、职位改革等行政体制的具体构成要素的改革,更是对政府权力、职能和责任等行政体制的本质构成要素的改革[3]。以政府的权力与职能为中心进行改造,在此基础上引导政府人员的分配、行政机关和行政制度的改革。

第一,政府行政过程的优化。把适应社会经济发展需要的体制与政府所担负的职责相互取长补短并以行政认可制度改革作为关键点,从削减政府审批权入手,对政府干预微观管理事项上最大限度地减弱。对市场机制能有效调节的经济活动一律取消审批,同时将保存的行政审批项目实施标准化的管理。简化审批流程,精简政府机构,同时把经营管理权交给企业,加强行政治理能力,切实做到简政放权。

第二,宏观与微观管理间的优化。地方行政部门在处理事情上要分清事情的性质,对涉及到市场发展趋势和社会的进步的事情要积极地参与并制订长远的计划,通过学习一些相关部门对相似事情的处理经验来提高自身的业务水平[4]。在对无关全局与长远发展的事情上,将权利交给市场,交给社会,交给群众。

第三,政府职能配置及履行上的优化。在减少行政部门对于无关市场发展和社会进步上的事情进行过多干预的同时,对行政职能的重新组织和架构,减少管理的冗余。使整个行政部门更好地服务于社会,加快社会的发展步伐。并在此基础上,进行政府权能责以及部门、编制、机构、职位和人员等相应结构性调整和配置,以使政府全面正确配置和履行职能。

(四)强化行政权力的制约和监管

第一,推行健全阳光行政。坚持以制度为先,依照制度行使政府的行政权力,并使其在运行时实行公开化透明化,运用制度强化人民对于权力的监督;把权力运行的整个流程按照法律公开,率先完善党政事务的公开制度,继而在各领域实施办事公开制度;推进行政决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。

第二,形成科学有效的权力制约和协调机制。在确保决策权、执行权和监督权力之间的相互协调和制约的关系时,要让政府按照法定的程序和权限来行使他们的权力。加大和改进人民群众对干部行使权力时的监督和制约,同时还要加强审计监督和行政监察的权利。

第三,在地方各级政府及其工作部门全面推行权力清单制度。所谓权力清单制度,在法理意义上讲即凡是法律和制度没有规定的,政府一概不可为,这意味着地方各级政府权力事项和范围的公开化,要求只要是不涉及国家机密的公共权力和资源,都应进行强制性的公开并主动接受公众的监督。推行权力清单的重要意义在于削减政府部门的行政自由裁量权,促进行政权力运行的规范化、制度化与法治化。

(五)积极激发社会组织的活力

现代社会组织应拥有政社分开、权责分明、依法自治的组织体制。将行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类四类社会组织作为优先发展和重点培育对象,并将那些适合由这些社会组织提供的公共服务和解决的相关事项,都直接交其承担[5];着力支持和发展志愿服务组织;积极改进社会治理方式,最大程度上加强政府治理功能、社会自我调节功能与居民自治功能的良好互动性。

参考文献

[1]段尔煜.对深化地方政府行政管理体制改革的思考[J].云南行政学院学报,2018,(4):31-34.

[2]王浦劬.论新时期深化行政体制改革的基本特点[J].中国行政管理,2014,(2):31.

[3]倪水梅.中国“三大体制改革”的几个问题[J].行政与法,2002,(4):9.

[4]张瑞.如何健全权监督和制约体系[J].内蒙古煤炭经济,2014,(2):15.

地方行政体制 第2篇

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地方政府大部门体制改革的历程、困境与突破

孙厚权刘泽文

【摘要】：大部门体制是当前我国地方政府机构改革的总方向。从早期部分地方开展的具有大部门体制性质的机构改革试点到2008年地方政府大部门体制改革的启动,大部门体制改革面临着部门利益、部门整合、职责同构等诸多困境,为了确保地方大部门体制顺利推进,需要在政府职能转变,构建部门协调机制,加快社会组织发展,实现决策、执行与监督适度分开等方面实现突破。

【作者单位】： 湖北工业大学;

【关键词】： 大部门体制 改革 服务型政府

【分类号】：D630

【正文快照】：

行政效能监察体制研究 第3篇

关键词：行政效能；监察体制；研究

一、行政效能监察概念

行政效能监察将效能监察和廉政监察有机的整合在一起，行政监察机关根据法定的权限和职责，将实现行政活动高效化作为目标，将公务员和行政机关领导和工作人员等作为监察对象，结合行政行为予以监察，进而对行政机关的资源进行优化配置，发挥行政效能监察的作用。

二、行政效能监察体制存在的问题

（一）行政效能监察体制不科学

目前，虽然我国加强了对行政效能监察体制的建设，但从实际情况来看，行政效能监察体制还存在不科学之处，比较严重的问题是在体制中，问责部分不是十分科学和全面，在某种意义上，问责是行政效能监察中的手段和惩处措施，可以展现行政效能监察的作用和权威性，如果行政效能监察体制不科学，将导致行政效能监察功用无法发挥。

（二）行政效能监察欠缺整体性

在行政效能监察过程中，通过采取多样的方法 ，对行政权力运行进行规范，进而达到提升政府职能部门工作效率的目的。但是，行政效能监察欠缺整体性，在行政效能监察项目中，对单项项目指标进行详细的划分，虽然项目的设置相对全面，但政府职能部门的总体效能水平不能有效的反映。

（三）反馈力度不足

即使行政效能监察体系中对监察结果有明确的规定，但在实际行政效能监察过程中，对行政部门和干部的提拔和评优等结果反馈力度不足，因而对于工作人员的奖惩等办法不明晰，对行政效能监察的结果量化程度不足，而且相关法定职责履行不正确，甚至存在不到位的现象，未能统一衡量标准，从而导致行政效能监察效果不显著。

三、对行政效能监察进行完善的有效对策

（一）加大对行政效能监察结果的反馈

在完善行政效能监察过程中，为了充分利用监察结果，应当加大对行政效能监察结果的反馈力度，从而为行政效能监察体制的健全打下坚实基础。第一，加强对行政效能监察的惩罚力度。我国政府应该将过错责任作为基本原则和前提，制定《行政过错问责办法》，根据行政权力运行时所考核的项目，开展责任追究和责任认定[1]。例如，对于存在的办事效率偏低、政务未能公开和服务不良好的行为，需要对其进行责任认定。同时，针对不依法办事和组织领导力不足的行为，一定要对其责任予以追究。第二，采用具有可行性的奖励方法。在行政效能监察期间，对于表现优异的政府领导干部和工作人员，必须采取科学的奖励方法对行为进行分类，然后予以有针对性的奖励。在开展行政效能监察时，对相关政府部门的领导干部，应当从提拔的角度出发，对提拔方式进行优化设计，通过制定符合规范的分值标准，只有达到分值标准的领导干部才能予以优先提拔和任用，未能达到标准的将不允许提拔。另外，针对政府部门中的一些普通干部，在行政效能监察时，则需要以工资晋升为出发点，对工资晋升标准予以优化设计，也可以采用分值标准法，对于达到规定分值的普通领导干部予以工资晋升，从而完善行政效果监察工作。

（二）健全行政效能监察指标体系

为了整体提升行政效能监察工作质量，必须健全行政效能监察指标体系，从而为行政效能监察工作的开展提供有利依据。要想确保行政效能监察工作能够有序开展，应当从科学化的行政效能监察指标体系角度出发，通过对行政效能监察指标体系予以完善，从而实现对行政效能监察的重新定位。在构建体系过程中，要遵循“入出平衡”和“远近结合”等思想，将远期目标和近期目标有机的整合在一起，然后发挥内部管理和外部监督的作用，并平衡公共资源投入和产出的关系[2]。另外，对政府部门领导的受众服务、行政管理和廉洁自律等维度进行监察，考察领导的业绩，对其业务执行和职能加以定位，使得行政效能监察指标体系更加完善。

（三）建立健全的行政效能监察制度和法规

在开展行政效能监察工作时，应当在法制型政府理念的指引下，通过建立健全的行政效能监察制度和法规，从而发挥行政效能监察的作用。政府部门在开展各项活动过程中，一定要严格按照法律法规，依法行事，进而促进政府向服务型政府转型。如果政府在行使权力期间，未能严格按照法律程序进行，并不符合人民群众的意志，将对行政效能监察工作的开展产生不利影响。因此，各地区应当颁发《行政监察法实施细则》，在条款中对监察程序语言规范，使得行政效能监察更加程序化[3]。

四、结束语

综上所述，只有通过对行政效能监察体制加以完善，并针对行政效能监察过程中存在的问题予以解决，从而在完善行政效能监察体制的基础上，才能促进行政效能监察工作的有效开展。

参考文献：

[1] 陈倩云.浅谈如何改善医院行政工作的效能[J].活力，2015 （11）：47-47.

[2] 郭广伟.提升企业办公室行政督办效能的思考[J].华夏地理，2015 （6）：273-274.

地方行政管理体制改革之思考 第4篇

关键词：地方行政管理,体制改革,问题,对策

一、地方政府在区域经济竞争中的作用

中国自改革开放以来经济飞速发展, 可以说已经迈进了市场经济道路上, 尽管如此由于中国社会特殊的国情和历史遗留下来的种种问题导致了我国的地方政府仍然在区域经济发展中有着重要的促进作用。或许有许多人认为政府对于经济的发展有太多的“干预”, 但是综合考虑以前的“计划经济”和目前中国经济仍以7%的速度持续健康成长, 可以得出市场经济下的政府“适当干预”促使着中国的经济水平日益提高。

二、地方行政管理体制改革所存在的问题

中国地方行政管理体制改革经历了内生型改革的成功和外推型改革的失败, 表明了不同区域确定自己地区行政管理体制改革的模式相对较为困难, 因此目前大多数地区的行政管理体制改革存在着许多问题影响着我国经济的持续健康发展。

首先, 地方行政管理体制改革的模式较为单一, 地区政府没有根据自己的实际情况进行相应的调整, 这主要体现在两个方面:第一是政府的经济职能方面, 中国的经济模式是市场经济, 但是需要中央政府的“宏观调控”, 也就是说地方政府对于地区的经济发展所起到的作用要远远小于中央政府, 而只能从相对较浅的方面进行有限的介入;第二, 政府的社会职能方面, 中国中央政府的公共服务主要涉及于相对较大的领域, 比如说海关、边境等, 所以说地方政府就需要加大对于基层公共服务的建设以满足于国民的需要。

其次, 我国不同级别政府结构相对单一对于市场经济持续发展的不适应。目前我国政府的级别较多且不同层级的政府的机构又较为单一, 进而导致了无法适应日益发展的市场经济。第一, 不利于区域经济发展的保持足够的灵敏性和机动性, 也就无法进一步适应市场经济的改革发展;第二, 无法很好的给纳税公民提供公共服务和帮助。

最后, 不同地区的不同资源环境以及经济水平也会导致政府的行政管理体制改革变得更加复杂。但是目前的情况是大多数的地区政府在管理体制改革中并没有表现出太多的不同, 只是依靠单一的模式, 而缺乏相应的因地制宜。

三、我国地方行政管理体制改革未来之探析

我国地方行政管理体制改革已实行三十多年, 总结其改革发展的历程可以总结出地方行政改革的水平在不断地提高但是仍有较大的完善空间, 领导干部和人民群众的整体观念也在不断的进步改变, 人民政府已从“阶级统治”的工具转变为社会公共服务的主导者, 但是要想不断的完善地方行政管理, 就必须做到以下几个方面:

1.努力培养领导干部科学先进的行政管理理念以适应不但变化的地方行政管理制度, 众所周知中央政府下达行政管理体制改革的命令, 但是地方政府的领导干部才是改革真正的实施者, 只有领导干部的素质理念得到了根本上的提高才可以很好的实施改革, 将改革融入到区域的每个地方, 更容易让每一个纳税公民接受行政管理体制改革。

2.注意在实行地方行政管理体制改革的同时要严格保留政府“国家机构”的性质, 即我国的地方行政管理体制改革有必要也必须从“政治体制”的角度出发, 在进行改革的同时也要强调政府的本质特性。从中共十八大提出的地方行政管理体制改革的目标“公正廉明有效规范”这八个字可以看出, 我们的地方行政体制改革需要从“政治的角度”出发, 进行相关的建设这样也有利于各个区域的社会、经济、人文方面的建设。我们说政府在公共管理上面的行为会很大程度上影响纳税公民以及公众社会的政治行为, 地方行政管理体制的“政治化”改革有利于我国社会主义政治文明的建设。

3.主要针对不同地区政府的竞争而言, 目前我国许多地区的相互竞争存在着“雷同”、“攀比”的不良风尚, 这样会很不利于不同区域在优良的竞争环境下不断的发展进步自身的经济建设。因此我们必须在市场经济体制不断完善的今天, 努力转型区域的竞争发展模式, 争取将“雷同”、“攀比”的不良表现剔除, 建设一个“多元化”、“特色化”的地区竞争模式。

4.最后一点主要是针对目前我国地方行政管理“五年大改”的传统模式, 历史经验表明这种“大裁剪”的模式不利于地区政府行政改革的连续性、积极性以及有效性, 所以说建立一个科学健康的地区领导干部、公务员的考核管理制度已迫在眉睫。

参考文献

[1]周天勇, 张占斌.论新时期中国行政体制改革战略[J].财经问题研究, 2008 (01) .

[2]杨宏山, 黄永青.我国地方行政层级改革的制度分析[J].甘肃行政学院学报, 2007 (02) .

[3]陈弘.中国地方政府层级改革研究[D].华东师范大学, 2007.

[4]王澜明.推进行政管理体制改革的方法研究[J].中国行政管理, 2009 (03) .

唐宋地方监察体制变革初探 第5篇

2015-04-14 10:21:53 《史学月刊》 贾玉英

中国古代地方监察体制在安史之乱以后发生了重大变革。其变革的意义不仅在于唐宋监察制度的演变，而且标志着我国封建社会地方监察制度进入了新的发展阶段。

中外学者对“唐宋变革”的研究多集中在经济关系变革、思想转型、文化差异等问题上（注：参见李华瑞的《20世纪中日“唐宋变革”观研究述评》（《史学理论研究》2003年第4期）、罗祎楠的《模式及其变迁——史学史视野中的唐宋变革问题》（《中国文化研究》2003年夏之卷）。），很少探讨唐宋监察制度变革。从对中国古代监察制度的研究成果看，唐宋监察制度的断代论著虽然不少（注： 徐连达、马长林：《唐代监察制度述论》，《历史研究》1981年第5期；何汝泉：《唐前期的地方监察制度》，《中国史研究》1989年第2期；贾玉英：《宋代监察制度》第8、9章，河南大学出版社1996年版；邓小南：《略谈宋代对于地方官员政绩之考核机制的形成》，《庆祝邓广铭教授九十华诞论文集》第239～247页，河北教育出版社1997年版；胡沧泽：《唐代监察体制变革》，《福建师范大学学报》2001年第3期；刘长江：《中晚唐监察体制与宦官专权》，《山东师范大学学报》2002年第5期，《中晚唐监察体制与政局》，《四川师范学院学报》2002年第3期。），但至今尚无唐宋地方监察制度变革的论文。本文参考现代政治学的体制概念，对唐宋地方监察体制变革的进程、线索和主要原因等问题作初步探讨，提出了唐宋地方监察体制变革是我国封建社会地方监察制度前后期分界线的看法。

一、变革之历程

（一）唐朝前期：使臣监察系统复杂多变

唐朝前期的地方监察体制主要由御史台出巡的监察御史和朝廷派出的监察使臣组成。监察御史“奉制巡按”，“持有制命”，[1]（卷六○）“掌分察巡按郡县”[2]（卷四四），代表朝廷意旨处理重大刑狱或贪赃案件，有极高的威望，正如监察御史韦思谦所说，“御史出使不能动摇山岳，震慑州县，为不任职”[3]（卷一一六）。光宅元年（684）九月，武则天设置了左、右肃政台。左肃政台“专管在京百司及监军旅”。右肃政台“按察京城外文武官僚”，[1]（卷六○）。“以澄郡县”。肃政台“每年春秋发使，春曰风俗，秋曰廉察”，用四十八条“以察州县”。延载年间以后，御史出使无定制，“奉敕乃巡，不每年出使也”。[4]（卷二四）

唐朝前期朝廷派往诸道的监察使臣，名称繁多，经历了一个复杂的演变过程。这个过程大体可分为三个阶段。

自太宗贞观八年至睿宗景云二年为第一阶段，即十道巡察使阶段。贞观八年（634）正月，太宗“分遣萧瑀、李靖、杨恭仁、窦静、王珪、李大亮、刘德威、皇甫无逸、韦挺、李袭誉、张亮、杜正伦、赵弘智等，巡省天下”，“延问疾苦，观风俗之得失，察政刑之苛弊”。[1]（卷七七）贞观二十年（646）正月，太宗“遣大理卿孙伏伽等，以六条巡察四方，黜陟官吏”[1]（卷七八）。龙朔三年（663）八月。唐高宗“遣按察大使于十道”[3]（卷三）。神龙二年（706）二月，唐中宗“选左、右台及内外五品以上官二十人，为十道巡察使，委之察吏抚人，荐贤直狱，二年一代，考其功罪而进退之”。当时的易州刺史姜师度、礼部员外郎马怀素等人“皆预焉”。[5]（卷二○八）“凡十道巡按，以判官二人为佐，务繁则有支使”。唐中宗朝十道巡察使及判官、支使的设置，标志着唐代十道巡察体制的正式确立。

自睿宗景云二年至玄宗开元二十一年为第二阶段，即十道按察使阶段。唐睿宗朝对地方监察使臣系统做了一些调整。景云二年（711）六月，睿宗在十道巡察使之外，“又分天下置汴、齐、兖、魏、冀、并、蒲、鄜、泾、秦、益、绵、遂、荆、岐、通、梁、襄、扬、安、闽、越、洪、潭二十四都督，各纠察所部刺史以下善恶”，只有“洛及近畿州，不隶都督府”。睿宗以都督监察地方的做法，遭到了不少官员的非议。太子右庶子李景伯等人上疏反对说：“都督专杀生之柄，权任太重，或用非其人，为害不细；今御史秩卑望重，以时巡察，奸宄自禁。”其后，睿宗罢都督监察之任，“但置十道按察使而已”。至此，十道按察使取代了十道巡察使的监察职能。开元年间，唐玄宗曾几次废置右御史台和十道按察使，调整地方监察体制。先天元年（712）二月，“废右御史台”。开元元年（713）九月，又“复置右御史台，督察诸州，罢诸道按察使”。[5]（卷二一○）翌年二月“复置十道按察使”。开元四年（716）闰十二月，“罢十道按察使”。[5]（卷二一一）开元八年（720）五月，再次“置十道按察使”。开元十二年（724）五月，又“停诸道按察使”。[5]（卷二一二）开元十七年（729）五月，“复置十道及京都两畿按察使”[5]（卷二一二）。

自开元二十一年至天宝十四年为第三阶段，即十五道采访或观察使阶段。开元二十一年（733），唐玄宗“分天下为十五道，每道置采访使，检察非法，如汉刺史之职”[2]（卷三八）。至此，十五道采访使制度正式取代了十道按察使制。开元二十五年（737）十二月，玄宗下令：“诸道采访使考课官人善绩，三年一奏，永为常式。”自此，诸道采访使掌握了地方官的考课之权。开元二十九年（741）七月，唐玄宗敕令采访使按察所部，“事须周细，不可匆遽，徒有往来”。之后，诸道采访使的权力越来越大。天宝九年（750）三月，玄宗下令限制诸道采访使的权力，云：“本置采访使，令举大纲。若大小必由一人，岂能兼理数郡，自今已后，采访使但察善恶，举其大纲。自余郡务有所奏请，并委郡守，不须干及。”[1]（卷七八）天宝末年，采访使兼任了黜陟使，权力进一步扩大。安史之乱爆发后，采访使监察体系逐渐破坏，唐朝的地方监察体制进入了新的发展阶段。

（二）唐后期至五代：新的监察体制出现及演变

安史之乱以后，“人户凋耗，版图空虚”[3]（卷一四五），唐王朝财政困难，不得不改革赋役制度。伴随赋役制度的改革，地方监察体制除了御史出巡体系之外，出使郎官、转运使、巡院等新的地方监察体系应运而生。

1.出使郎官的出现及其职能演变

自唐代宗朝始，出现了出使郎官访察地方的制度。大历六年（771）六月，代宗下诏云：

自今已后，所在不得闭籴及隔截榷税，如辄违犯，所由官节级科贬，仍委御史台及出使郎官、御史访察闻奏。[6]（卷**）

这是笔者目前所看到的文献中关于出使郎官监察地方之最早记载。唐德宗朝，连年灾荒，百姓缺衣少食，贞元六年（790）二月，德宗令地方官“赈赡优贷”以安天下，告诫“方镇牧守诚宜遵奉，如有违越，委御史台及出使郎官、御史访察以闻”。[6]（卷一五五）宪宗朝，针对节度使在辖区内擅加科率之状况，元和四年（809）闰三月，宪宗下令：“如刺史不承使牒，擅于部内科率者，先加惩责，仍委御史台、出使郎官、御史察访闻奏。”[1]（卷六八）朝廷虽然多次命令出使郎官、御史等访察“诸道违法征科及刑政冤滥”者，但出使郎官和御史“未尝举职”。元和七年（812）闰七月，宪宗再次下诏强调：“今后应出使郎官、御史所历州县，其长吏政俗，闾阎疾苦，水旱灾伤，并一一条录奏闻。”且强调出使郎官“宜委左右丞勾当”，“限朝见后五日内闻奏”，“如所奏不实，必议惩责”。[1]（卷六二）

唐穆宗、敬宗两朝，出使郎官监察的范围扩大到监察婚丧嫁娶等仪制和刑狱方面。长庆元年（821），穆宗令出使郎官和御史、诸道巡院等切加察访“天下州县”[7]（卷一○）。长庆三年（823）十二月，根据浙西观察使李德裕的奏请，朝廷规定：“百姓等丧葬祭，并不许以金银锦绣为饰及陈设音乐，其葬物涉于僭越者，勒禁”，如果地方官“不能节级惩责”，“委出使郎官、御史访察”。[1]（卷三八）唐敬宗即位后，针对节度使以向皇帝进奉为名增加榷税及婚丧嫁娶僭越规制的状况，特下令：“天下常贡之外，更不得别有进献，纵节度观察使入朝，亦不得进奉，诸道监军自今后在本道并入奏，并不得进天下所贡奇绫异锦”；“丧葬嫁娶、车马衣服，事关制度不合逾越，委中书门下明立科条，颁示天下，有不守者，御史台及出使郎官、御史严加访察，节级科处”。[6]（卷九○），宝历元年（825），唐敬宗令出使郎官和出巡御史严察地方刑狱，其诏书云；“天下诸州府县官吏，应行鞭捶，本罪不致死者，假以责情，致令殒毙”，“委御史台及出使郎官、御史等，切加察访，仍具事由闻奏”。[7]（卷七○）

唐文宗朝，出使郎官对地方官几乎无所不察。太和三年（829），文宗令出使郎官和御史等严加察访州县官“不守朝章”者。同年十月，文宗又下令规定：“天下除两税外，辄不得科配，其擅加杂榷率，一切宜停„„令御史台及出使郎官、御史并所在巡院严加访察。”[7]（卷七一）“天下诸州府如有冤滞未申，宜委御史台及出使郎官，察访闻奏。”[7]（卷一○）此令颁布之后，州县“或以督察不严，或以长吏更改，依前却置重困齐民”。太和七年（833）四月，根据御史台的奏请，文宗令擅自增加税率的州县官，限十日内，“具却置事由闻奏”，“出使郎官、御史令严加察访”。[1]（卷八四）开成元年（836）八月，文宗又下敕规定：刺史“如有贪残黩货，枉法受赃，冤诉不伸，拷笞无罪，有一于此，具状以闻，当加峻刑，投诸荒裔”，令出使郎官等“常加采访，具以事状奏申”。[1]（卷六八）武宗即位之初，地方“长吏不守法制，分外征求，致使力农之夫，转加困弊”。会昌元年（841）正月，武宗令“本道观察使每年秋成之时，具管内垦辟田地顷亩，及合征上供留州若使斛斗数，分折闻奏”。如果观察使“所奏数外有剩纳人户斛斗，刺史已下并节级重加惩贬”，令出使郎官、御史“访察闻奏”。[1]（卷八四）宣宗朝，令出使郎官监察包括观察使、判官在内的地方官吏。大中三年（849）二月，宣宗敕旨：“诸州刺史到郡，有条流，须先申观察使，与本判官商量利害，皎然分明，即许施行；如本是前政利物徇公事，不得辄许移改，不存勾当，踵前因循，判官重加殿责，观察使听进止，仍委出使郎官、御史常切询访举察。”[1]（卷六九）咸通元年（860）十二月，唐懿宗令出使郎官和知弹御史等，监察地方官吏在征收赋税中不执行朝旨的“抵违”[6]（卷四八八）者。

唐后期以出使郎官察访地方，是赋役制度改革出台后新的监察举措，也是使臣监察体系被破坏后中央对地方监察体制的一种补充，在当时的历史条件下，对制止地方官擅加杂税、草菅人命、缓和社会矛盾等，均起到了一定的积极作用。

五代后唐仍以出使郎官和御史监察地方。天成二年（927）六月，明宗重申唐穆宗长庆三年“委出使郎官、御史察访”[8]（卷八）地方官的命令。

2.转运使与巡院的出现及其职能演变

唐代宗朝除了以出使郎官察访地方之外，还出现了转运使察访地方的新现象。永泰元年（765）十二月，代宗下敕：

如闻诸州承本道节度、观察使牒，科役百姓，致户口凋弊，此后委转运使察访以闻。[2]（卷一一）

唐后期以转运使察访地方，开了北宋转运使监察府州军监制度之先河。

在赋役制度改革的背景之下，转运使和度支使设在诸道的巡院也逐渐演变为地方监察体系。巡院设置于唐代宗广德初年。刘晏为户部尚书，“始以盐利为漕佣，自江淮至渭桥，率十万斛佣七千缗，补纲吏督之，不发丁男，不劳郡县，自古未之有也。自此，岁运米数千万石，自淮北列置巡院，搜择能吏以主之”[2]（卷四九）。之后，诸道逐渐设置了巡院。巡院设置之初，其主要职能是管理漕运事务，无监察之任。元和四年（809）十二月，根据御史中丞李夷简的请求，宪宗下敕：

远处州使，率情违法，台司无由尽知；转运使、度支悉有巡院，委以访察当道使司及州县，有两税外榷率及违格敕文法等事状报台司。[5]（卷二三四，注文）

自此，诸道盐铁、转运、度支巡院有了监察本道使臣和州县官的职能。翌年，宪宗再次下诏强调盐铁、转运、度支巡院的访察职能。

唐穆宗朝，诸道巡院的职能扩大到“察访天下州县”。唐敬宗即位后，继续令度支、盐铁巡院“切加察访”天下州县，[7]（卷一○）并规定“五年一定税，如有逃亡死损，州县须随事均补”，年终申报户部，“如有隐漏，委御史台及所在巡院察访闻奏”。[6]（卷四八八）唐文宗十分重视发挥巡院的监察作用。他在太和三年（829）的制书中强调：

天下除两税外，辄不得科配，其擅加杂榷率，一切宜停，仍令御史台及出使郎官、御史并所在巡院严加访察。[7]（卷七一）

太和七年（833），唐文宗又下诏强调：“诸道方镇刺史等，有聚敛货财、潜行馈遗者”，委度支、盐铁分巡院与御史台“同为访察，不得容蔽”。[7]（卷二九）同年七月，唐文宗令度支、盐铁分巡院官，访察本道观察判官对刺史的考察举奏状，刺史序迁后，如果巡院官“访知所举不实，观察判官、分巡院官及知州上佐等，并停见任。一二年不得叙用”。自此，诸道巡院有了监督地方官考核、升迁的职能。开成元年（836）八月，唐文宗令巡院、出使郎官、御史等，访察刺史、县令、司牧，其间“如有贪残黩货，枉法受赃；冤诉不伸，拷笞无罪，有一于此，具状以闻”。[1]（卷六八）唐宣宗朝，奉命出使江淮的一些使臣，利用当地水、陆两路交通的特点，与随从分道而行，“或使头陆路，则随从船行；或使头乘舟，则随从登陆。一道券牒，两处祗供，害物扰人，为弊颇甚”。大中五年（851）七月，唐宣宗下敕：“自今已后，宜委诸道观察使及出使郎官、御史并所在巡院，切加觉察，如有此色，即具名奏，当议惩殿”，如州县官妄有恭迎，将“节级科议，无容贷”。[1]（卷六一）

五代继承并发展了唐后期以来的转运使与巡院制度。后唐庄宗置租庸使以催征租税，当时的租庸使孔谦横行霸道。明宗李嗣源即位后，“诛租庸使孔谦而废其使职，以大臣一人判户部、度支、盐铁，号曰判三司”。长兴元年（930），明宗以张延朗“充三司使，班在宣徽使下”，“三司置使自此始”。[9]（卷二六）与此同时，后唐明宗“罢巡院，置转运司”[10]（卷六）。自此，三司演变为主管中央财政的机构，而转运司则演变为掌管地方财政的机构。这一变革，奠定了北宋以转运司监察地方制度之基础。

唐宋之际巡院演变为转运司，和当时的财政体制改革密切相连，古代的史学家多重视财政体制变革的研究，而忽视与其相关的地方监察体制的变革过程。南宋人王应麟在总结唐宋财政体制变革时说：

唐刘晏为九使，财赋悉归于一，宋朝始分为二，而三司使居中，发运使居外，相为表里；祖宗外置转运司以漕一路之赋，内置三司使以总天下之财。[11]（卷一八六）

王应麟的话虽然比较客观地反映了唐宋财政体制变革的线索，但疏忽了五代“罢巡院，置转运司”这一重要的地方监察变革过程，至今学术界也罕有提及。

（三）宋代：新的地方监察体制确立

赵宋王朝在防范藩镇割据的政治背景之下，完成了唐中期以来地方监察体制的变革过程，确立了二级监察体制，并强化了对地方监察官自身的监察体制。

1.通判监察体系之创置

宋代的府、州、军、监为同级地方机构。府、州基本因袭唐代。军在唐代“仅理兵戎”，入宋后演变为行政区。“监为物务，向不治民”，宋代也属行政单位。[12]（p70）建隆四年（963），宋太祖灭掉荆南和湖南割据政权以后，“始命刑部郎中贾玭等通判湖南诸州”[13]（卷四）。乾德二年（964），北宋在原后周统治区的四十三州均设置了通判。乾德三年北宋征服后蜀以后，在眉、梓等州也设置了通判。开宝四年（971），北宋灭掉南汉，在广州等地设置了通判。开宝八年（975）十二月，北宋征服南唐，在江浙地区设置了通判。其后，宋朝的其他统治区也都逐渐设置了通判。宋代设置通判的主要目的是监察和牵制州郡长官，通判与州郡长官纷争时便说：“我监州也，朝廷使我来监汝。”州郡长官“举动必为所制”，[13]（卷七）且“出则按县”[14]（职官四七之六七），强化了对州县的监察机制。

2.路级监察体制的创立与变革

宋代的路上承唐末五代的道，监察体制经历了由一元向多元的变革过程。转运司是北宋路级最早的监察机构。太祖朝的转运司尚无监察之任。宋太宗即位后下诏：“诸道转运使，各察举部内知州、通判、监临物务京朝官等。”[13]（卷一七）太平兴国二年（977）八月，太宗罢节度使领支郡制度以后，“边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉之任皆委于转运使”[15]（卷六一），自此，转运司既有监察职能又有行政之权。宋真宗朝，路级监察体制又增置了提点刑狱司。景德四年（1007）七月，真宗诏令：诸路“官吏贪浊弛慢者”，提点刑狱“具名以闻”。[13]（卷六六）宋神宗朝，提举常平司也成为路级监察机构。熙宁三年（1070）七月，神宗下诏：“提举诸司库务司勾当公事官，不得擅诣诸司库务点检及取索文字，追呼公人，违者，提举司劾奏。”[13]（卷二一三）此外，宋代路级监察体制中某些时期还设走马承受作为皇帝的耳目。[16]（p397）

宋代的路虽然承袭唐朝的道，但监察体制已经发生了重要的变化。唐朝的道是朝廷定期或不定期派遣使臣的单一监察体制，而宋朝路级监察体制不仅有了固定的机构，而且由转运司、提点刑狱司、提举常平司等多部门组成。

3.对地方监察官的自身监察体制逐渐强化

唐朝前期，出使地方的监察使臣主要接受御史台的监察。唐朝后期，地方监察体制处于变革之中，对出使郎官、转运使、巡院等新的监察体系，尚无完备的监察体制。宋代强化了对地方监察官自身的监察体制。

其一，逐渐建立了以御史台为主的监察监司体制。自宋太宗朝始，朝廷以考课的方式“专察诸路监司，置簿于中书，以稽其要”[17]（卷三三七《范镇传附范祖禹传》）。元丰三年（1080）四月，宋神宗“始置六察司于御史台”[14]（职官一七之三五），“令御史分案诸路监司”[17]（卷一六《神宗三》），“以户案察转运、提举官，以刑案察提点刑狱”[14]（职官一七之九），与此同时，立郎官、御史按察诸路监司条规。哲宗元符元年（1098）二月，将出使郎官、御史按察诸路监司制改为察访制。[13]（卷四九四）

其二，创立了诸路监司互察法。崇宁五年（1106）六月，宋徽宗诏令“立诸路监司互察法，庇匿不举者罪之，仍令御史台纠劾”[17]（卷二○《徽宗二》）。南宋时，监司互察法更加制度化。宁宗朝的《庆元条法事类》规定：诸路监司违反互察法者，要严厉惩罚，如“犯赃私罪，庇匿不举者”，“以其罪罪之”。[18]（卷七《职制门四》）

其三，建立了同路监司之间及监司与其他机构之间的互察制。北宋逐渐设置了转运使、提点刑狱公事、提举常平公事等，统称监司，监司“法有互察之文”[14]（职官四五之五）。南宋时进一步规定：“监司违戾，令诸司互察、御史台弹劾。”[14]（食货三七之三六）把监司置于与同路其他机构的互察制度之中。

宋代对通判采用垂直监察体制，即以路级监司监察通判。北宋初年，对通判尚未有监督考课制度。太宗即位后下诏：“诸道转运使，各察举部内知州、通判。”[17]（卷一七）自此，诸路监司监察本部通判成为制度。

二、变革的主要线索和原因

（一）变革的主要线索

基于以上所述，唐宋地方监察体制变革大体有以下几条线索：

第一，地方监察体制由朝廷派出型向地方固定型变革。唐前期的地方监察体系，无论是御史台派出的监察使臣，还是朝廷派出的巡察使、按察使、采访使等监察使臣，均为朝廷派出类型。安史之乱以后，地方监察体系既有中央派出类型的出使郎官，同时又增设了诸道巡院。五代罢巡院置转运司。北宋逐渐建立了转运司等地方型的路级监察系统，完成了唐中期以来地方监察体制由中央派出型向地方型的变革过程。

第二，地方监察体制由单一型向多层面、多元化变革。如上所述，唐朝前期的各类监察使臣，均属于中央派出的单一型监察体制。唐中期以后，地方监察体制除出巡御史、出使郎官、转运使等中央派出的使臣之外，在诸道逐渐设置了巡院，使地方监察体制向多元化、多层面变革。北宋不仅创置了监司（路级）和通判（府、州、军、监级）二级监察体制，而且监司逐渐由转运司、提点刑狱司、提举常平司等多元构成，完成了地方监察体制由单一型向多层面、多元化的变革过程。

第三，地方监察体制由以“巡视按察”为主向“行政参与监察型”演变。唐前期，御史和巡察使、按察使、采访使等，均为“巡视按察”地方的使职。唐中期以后，伴随赋役制度改革，管理漕运的诸道巡院也有了监察本道官员的职能，自此，地方监察体制向“行政参与监察型”变革。北宋王朝建立后，逐渐赋予转运司、提点刑狱司、提举常平司和通判等既有参与地方行政的权力，又有监察地方官的职能，完成了唐中期以来监察体制由以“巡视按察”为主向“行政参与监察型”的变革过程。这种“行政参与监察型”体制，虽然比“巡视按察”更有利于分割和监督地方官的权力，但同时也为地方监察官贪污受贿、勒索百姓埋下了隐患。

第四，对地方监察官自身的监察体制逐渐严密。唐代以御史台监察地方监察使臣，基本是单一的垂直型监察体制，不太严密。宋代在防范藩镇割据的政治背景之下，除了以御史台监察地方监察官之外，还创立了诸路监司互察法、同路监司互察法、监司与其他机构之间互察法等纵横交错的监察体制。

（二）变革的主要原因

唐宋地方监察体制变革在当时社会大变革的氛围中进行，其原因比较复杂。笔者仅提出几点初步看法。

其一，安史之乱是唐宋地方监察体制变革的直接原因。

战争是影响政治制度变革的重要因素之一。安史之乱作为唐朝乃至中国封建社会划时代的战争，对政治制度的影响更大，地方监察体制当然也不能例外。安史之乱以前，唐王朝较重视对地方的监察，地方监察体制主要由出巡御史和采访使等监察使臣组成。安史之乱爆发以后，唐王朝当务之急是抗击叛军，淡化了对地方的监察。为了抗击叛军，唐王朝不仅在每道设置了节度使，而且把采访使对地方官的监督看做是“骚扰”。这一史实从唐肃宗罢采访使的诏书中可以看到：

近缘狂寇乱常，每道分置节度。其管内缘征发及文牒，兼使命来往，州县非不艰辛，仍加采访，转益骚扰。其采访使置来日久，并诸道黜陟使便宜且停，待后当有处分。[1]（卷七八）

这里的“狂寇乱常”指的就是安史之乱扰乱了唐王朝的统治秩序，政治体制不能正常运转，为了取得州县官对朝廷抗击叛军的支持，罢去了采访使对州县的监察制度。

乾元元年（758）五月，唐肃宗改黜陟使为观察使。此后的观察使名义上虽然还有“察所部善恶”的权力，但实际上已经演变为道的行政长官，且由节度使兼任。如马端临曾云：

盖唐制一道兵政属之节度使，民事属之观察使，然节度多兼观察；又各道虽有度支、营田、招讨、经略等使，然亦多以节度使兼之，盖使名虽多，而主其事者，每道一人而已。[15]（卷六一）

安史之乱以后，监察地方的职权被藩镇所取代，唐王朝不得不开辟监察地方的新途径，直接导致了唐宋地方监察体制的变革。

其二，唐后期赋役制度的改革是唐宋地方监察体制变革的转折点。

“政治是经济的集中表现”[19]（p71）。唐朝中期以来，均田制瓦解，租庸调制破坏，加之安史之乱骤然爆发，使国家的税收出现困难，财政问题越来越严重，迫使统治者不得不改革赋役制度。伴随赋役制度改革，迫切需要建立适应新赋税制度的地方监察体制。唐代宗朝的出使郎官、转运使、巡院等新的地方监察体系，就是在赋役制度改革中对地方官监察的新举措的产物。换言之，代宗朝出使郎官、转运使、巡院等新的地方监察体系的出现，是唐宋地方监察体制由单一型向多层次、多元化变革的转折点。

其三，赵宋王朝厉行集权，加速了唐宋地方监察体制变革的进程。

赵宋王朝在唐末五代藩镇割据的废墟上立国，为结束和防范藩镇割据局面的再现，采用了“通过分权而集权”、“相互牵制”等措施，而唐宋地方监察体制变革也正是在赵宋王朝厉行集权的背景之下加速了进程，建立了新的体制。如通判的设置就是宋太祖统一南方之后，为防范藩镇割据局面再现，强化对府、州、军、监级官员监察机制的产物。[16]（p409）路级最早的监察机构转运司，则是在宋太宗“强干弱枝”、“罢节镇领支郡”[13]（卷一八）的背景下，完成了由转输军资向监察性质的变革。

体制是制度的核心。在我国封建社会地方监察制度发展史上，无论秦朝的监御史、汉代的州刺史，还是唐朝前期的诸道巡按使、采访使、观察使等，均属于定期或不定期朝廷派遣使臣的单一型监察体制。中唐以后出使郎官、转运使、诸道巡院等多元地方监察体制的萌芽，使我国封建社会的地方监察体制由单一型向多元化、多层面变革，宋朝完成了这一变革，元、明、清各朝基本延续和发展了多元化、多层面的地方监察体制。由此而论，唐宋地方监察体制变革是我国封建社会地方监察制度前后两期的分界线。

【收稿日期】 2003-09-30

【参考文献】

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论行政法院与行政诉讼体制的完善 第6篇

关键词：司法体制改革,行政法院,行政干预

我国现行《行政诉讼法》对行政诉讼制度予以规定。我国行政诉讼实践中, 各级人民法院遵循既有的行政诉讼管辖体系, 处理行政诉讼案件。不断推进我国法制发展。对于推动行政诉讼这一审理模式的完善具有重要作用。

在当下中国迈向行政法治的进程中, 立法滞后和法治社会需要之间形成极大反差, 各种制度创新纷至沓来。行政诉讼管辖制度出现诸多需要突破的困境。“司法行政化”和“法院地方化”的诟病已经成为普遍现象, “三难”问题已屡见不鲜, 这些无疑与《行政诉讼法》设立的宗旨大相径庭。近些年来, 最高人民法院多次对行政诉讼管辖制度进行微调, 但均未能缓解我国行政诉讼的“尴尬态势”。如何实现“与行政区划适当分离的司法管辖制度”对理论和实践的误区予以矫正, 成为行政审判改革的第一要务。

一、我国行政诉讼管辖“功能异化”

(一) 困境之:现行行政案件诉讼管辖制度, 滋生“法院地方化”

当前, 按照我国行政诉讼法及相关法律所确立的管辖制度, 我国实践基本形成了以级别管辖、地域管辖为主, 指定管辖、提级管辖为辅的管辖体制, 这一体制成为我国行政诉讼发展的瓶颈:其一, 行政审判体制不独立。司法与行政辖区合一。这种“过分依附”的关系, 滋生司法腐败和司法不公。其二, 行政体制的规定, 原告选择诉讼法院的权利无法保障, 当事人双方并非平等主体, 一味的照搬民事诉讼法“原告就被告”的审理制度, 便使利益的天平更加倾向于行政主体。其三, 针对无法保障原告诉讼利益的现象, 并未赋予原告寻求救济的权利, 原告不享有管辖权异议, 对于“司法不公”只能被动承受, 无力改变。

(二) 困境之:“不明确性”“不可操作性”加剧了“低审级”的状况

级别管辖、地域管辖是行政诉讼管辖的主要方式, 基层法院审级低, 法官综合素质无法达到追求“实体公正”的高度, 滋生不公正审判的比例高。《行政诉讼法》中的内容, 如“中级人民法院审理本辖区内重大、负责案件的第一审行政案件”。但对重大、复杂、特殊原因都没有进行解释, 给予管辖制定如此大的弹性空间, 法院受理案件有极大的自主选择权, 使得案件在确定管辖时存在困难, “踢皮球”现象严重, 上下级人民法院相互推诿, 公民的诉权得不到保障。

(三) 困境之:“不公正”演变成“案件数量低”“司法资源浪费”

司法系统不独立, 衍生司法裁判不公正, 损害行政相对人的应有利益, 最终影响的是我国司法权威和公信力, 以及民众对法律的尊重和信仰, 导致民众“信访”不“信讼”。《最高人民法院工作报告》显示, 截至2007年底, 全国法院受理行政案件70余万件, 平均每个法院每年受理不到20件, 在司法实践中, 有的法院甚至出现“案荒”, 大量的行政审判庭闲置, “高成本”与“低效益”两相对比, 显得极为不协调。

二、现有“法律框架”之下的探索之路及其不足

随着行政诉讼体制弊端不断显现, 行政司法改革的呼声愈发高涨。最高人民法院多次对行政诉讼管辖制度作出微调, 为行政审判拓宽了生存和发展的空间, 但这些改革措施均在现有“司法框架体系下”做出, 无法突破我国司法体制固有障碍, 最终都黯然收场。

(一) 探索道路之:提级管辖

最高人民法院首次微调行政诉讼管辖制度的策略是“有限提级管辖”。提级管辖可以改变审判受制于地方政府的状态, 一定程度上实现司法公正。

但随着“提级管辖‘的试点工作不断开展, 其实施遭遇瓶颈:提高行政诉讼审级, 只是减少行政干预的缓冲措施, 这一措施不能从根本上遏制干涉司法审判, 相反加大司法干预的成本, 使得经济成本与司法权威双双受损。其二, 司法权威再度收到挑战, 造成司法信任危机。损害民众对司法审判的尊重和信仰, 导致“信讼”不如“信访”的现象普遍。

(二) 探索道路之:异地交叉管辖

《若干解释》施行后, 浙江省台州市中级人民法院首先开启了“异地交叉管辖”。异地交叉管辖, 受案法院与行政机关没有依附关系, 在一段时期内, 取得了明显的成效。

在长期的实践中, 其存在的必要性受到质疑。首先, 异地管辖冲击了原有的行政诉讼程序。在现有的行政诉讼管辖体制下, 可以保证我国司法体系稳定, 虽然调换管辖权配置可能会产生不同的审理结果, 但却在司法层面形成动荡。其次, 异地管辖的推进打破了上下级人民法院之间的关系。上下级法院管理体制中原有的稳定性受到严重影响。

(三) 探索道路之:相对集中管辖

最高人民法院在2013年1月4日下发《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》决定在中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点工作, 这一举措是党的十八大之后, 最高人民法院推进司法改革的初步尝试。

同时, 这一举措也存在不足:第一, 从根本上讲, 此项改革并未突破原有的司法体制, 只是在原有框架下进行的“部分调整”, 与“提级管辖”“异地交叉管辖”一样, 都是现有体制下的微调。第二, 这一举措使多数基层人民法院处于“闲置”状态, 多数案件由有集中管辖权的法院受理, 对我国行政诉讼的审级结构形成冲击。

三、行政审判体制重构――建立行政法院

建立行政诉讼法院的构想提出已久, 但至今未得到实施, 前述的行政诉讼管辖制度的改革变迁, 以温和的微调方式实现司法体制短期内的积极促进作用, 但最终都黯然收场。建立行政法院, 这一举措是对我国现存行政司法体制的彻底革新, 是我国行政改革的最终目标。

(一) 建立行政法院是行政体制改革的必然选择

建立行政法院是司法改革之必然, 其一, 建立行政法院是司法改革涉及行政司法领域的体现。全面深化司法体制改革, 各司法领域结合自身发展状况, 重新构建行政司法机制, 树立行政司法权威。其二, 建立行政法院, 顺应司法独立的要求。这一举措, 有效的将行政区划与司法管辖范围相分离。其三, 符合行政审判的专业性要求, 行政法院系统内部制度化, 行政案件处理专门化, 这与行政法官专业化关系密切, 专业化的行政法官“积累了大量的从业的先进的经验和技术, 使自身的业务素质和业务水平不断提高” (1) , 会使行政审判效率和质量大大提高。将行政审判案件区别于民事、刑事案件, 有利于维护行政司法制度的公正。

(二) “行政法院”之“中国化”

笔者立足于我们司法现状, 参考直辖市所属法院系统, 以及专门法院的设置, 提出建立行政法院的构想, 针对如何构建适应我国现状的行政法院提出如下建议:

第一, 建立突破现存司法体制框架的行政法院。由中央财政进行拨款, 在财政和人力上独立于地方人民政府。取消各级人民法院的行政审判庭, 行政法院在财政等度多方面不再接受政府机关的“领导”, 政府机关缺乏进行干预的基础。

第二, 行政法院实行级别管辖和两审终审制。由最高行政法院、高级行政法院、行政法院三级行政法院组成, 其管理机制不同于现行司法体制。首先, 最高行政法院属于最高人民法院的内设性法院, 实行国家统一政策;其次, 高级行政法院、行政法院在组织上独立, 与其所在行政区划的的普通法院系统无关。高级行政法院与行政法院通过划分司法区设置, 行政司法区与原有行政司法区分别规划, 根据行政诉讼的实际状况, 以确定管辖区域, 同时, 在地域辽阔交通不便的地区, 应根据实际需要建立行政法庭管辖一审行政案件, 行政法庭与行政法院的的上诉法院是高级行政法院, 高级法院可依法进行判决。

(三) 普通法院与行政法院之间管辖争议的处理

对这一问题, 我们可以借鉴别国做法, 如法、德两国均对此作出规定。法国设立了权限争议法庭, 专门解决两类法院在管辖上的冲突问题;德国没有专门的权限争议法庭, 采取了在先原则, 即不管案件是司法上的法律关系还是公法上的法律关系的争诉, 先起诉到哪个法院, 哪个法院就对其进行审判, 审判后其他法院不能就同一个诉讼标的做出相反的裁判。立足于我国目前发展的状况, 应借鉴法国的做法, 设立专门的权限争议法庭裁决管辖权争议, 因为我国在区分公法争议或是私法争议的问题上没有明确的规定, 如采取德国的做法, 将导致适用不清和适用错误的问题, 因此需要一个专门的机构来确定管辖权的分配。

四、结语

司法改革进程加深, 行政司法体制已不满足于在原有的司法体制框架下的微调, 尽管建立行政法院在现阶段仍无法实现, 但其天然的优越性, 使之成为司法改革的必然。然而在短时间内无法构建以行政法院为基础的行政审判系统, 所以应发挥管辖制度的优势, 推动我国司法体制的小幅度进步, 同时为建立行政法院做出必要且充分的准备, 以促成我国行政法院体制的建立, 树立司法权威, 维护法律正义。

参考文献

[1]马怀德.行政审判体制重构与司法体制改革[J].国家行政学院学报, 2007 (3) .

[2]杨建顺.行政诉讼集中管辖的悖论及其克服[J].行政法研究, 2014 (4) .

[3]杨建顺.关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案 (草案) 〉的修改建议[C].〈行政诉讼〉法修改主题研讨会, 2014.

[4]王申.司法行政化管理与司法独立审判[J].法学, 2010 (8) .

[5]蒋惠岭.司法权力地方化之利弊与改革[J].人民司法, 1998 (2) .

国外地方财政资金管理体制研究 第7篇

一、美国地方财政资金管理体制

美国是世界上最大的经济发达的联邦制国家, 采用分权制财政体制, 其政府体系包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次。地方政府又分为一般性地方政府和特别区。一般性地方政府由县、自治市和镇组成, 特别区由专区和学区组成。各级政府之间并无隶属关系, 拥有各自的财政收入与支出范围, 权利和责任各自偏重又相互补充。

(一) 美国的国库管理制度

美国设有单独的国库机构:国库局。其主要的职责是掌管美国纸币的印刷和硬币的铸造和发行、政府黄金储备、联邦政府国债的管理。美国建立国库单一账户制, 中央国库存款账户开立在央行, 账户金额基本保持在50亿美元左右;地方国库存款账户开立在几家大型商业银行, 即“税收与贷款账户”。

(二) 美国地方财政收入和支出

美国的地方财政收入主要是一般性收入。一是税收。美国是一个分税制国家, 征收的主要税种是财产税, 辅之以销售税、个人所得税和其他税。二是收费收入, 即居民使用政府提供的产品和服务所支付的费用, 如公用事业收费、停车计费、通行费、运输费。三是转移支付收入。由于地方政府承担了较多的事权, 仅凭本级收入很难维持政府的运作, 其收入中很大一部分来自州和联邦政府的转移支付, 一般占地方政府总收入的37%。

地方政府的支出主要集中在公共产品和公共服务, 主要包括初等和中等教育、图书馆、公共福利、医院、卫生、社会保险行业、交通、公共安全、环境保护和住房等与居民生活息息相关, 有关公众利益的方面。

(三) 财政资金收支流程

美国所有财政资金的调度和运作都是由财政部门集中管理的。联邦、州、地方政府都建立了国库支付系统, 由财政部统一管理。财政部在各银行都有收入户和支出户, 纳税人在自己的开户行就可以方便实现缴库。财政部依据法定程序将资金从收入户划到支出户, 办理预算拨付。财政部和央行都可以通过银行网络动态监视收入变动情况。财政部40%的支出采用政府采购方式, 由财政部直接支付, 其他通过国库单一账户直接支付。

(四) 财政资金风险控制管理办法

1. 预算控制

美国的预算从编制到执行时间跨度大, 在编制、审批和执行过程中设计严格的流转程序, 严谨细致的授权, 经费超支或经费未花都是违法的, 若需调整, 必须由议会通过立法修正案。

2. 监督机制

(1) 内部监督。各级政府都有预算监督机构及监督委员会, 监督预算收支情况, 问责严密; (2) 外部监督。一是社会公众监督。预算的编制向公众公开, 允许公众质疑, 必要时, 公众可以参加听证会。预算执行过程也接受议会、公众的监督。二是审计监督。包括美国联邦审计署、注册会计师、以及支出控制中心等机构的监督。三是司法机构监督。

二、法国地方财政资金管理体制

法国是一个单一制的中央集权制国家, 其政府划分为中央、大区、省、市/镇政府四个层级。中央政府对地方政府有监督权, 下级政府对上级政府负责。法国的国家结构与我国类似。

(一) 法国的国库管理制度

法国的国库设在财政部, 财政部下设国库司、公共会计司和税务总署, 分别负责国库法令、政策的制定、国库具体收支业务、税收政策和税种设置。实行国库单一账户制度, 财政部在中央银行 (法兰西银行) 开设国库单一账户, 将所有政府现金资源集中于该账户统一管理, 同时设置国库分类账户, 用以记录政府资金变动和各部门的资金使用情况, 而实际付款过程则是通过国库单一账户处理。

(二) 法国地方财政收支状况

法国的地方财政收入也包括两部分。一是地方税。法国作为一个分税制国家, 地方税包括直接税和间接税, 在大区和省级地方政府税收结构中, 间接税起决定作用, 其中最主要的是增值税附加, 占整个税收缴款的40%以上, 市镇地方政府中直接税占据收入中的主要地位。二是财政拨款, 即转移支付。既包括中央政府给与的财政转移支付, 也包括不同层级政府间的转移支付。财政拨款包括专项拨款、补助拨款和基本建设拨款, 是法国地方政府财政收入的主要来源之一, 一般占地方财政总收入的25%左右。

地方财政支出包括文教卫生费、市政住宅、地方治安、社会福利支出、道路、行政管理经费和地方债务还本付息等。其中卫生保健项目占据地方政府总支出的20%, 社会福利和社会救济支出占据35%。

(三) 中央银行办理地方财政资金收支流程

一般而言, 单位和个人可以持纳税单到税务部门直接缴纳, 也可以通过邮局将纳税单和支票寄给税务部门;地方自筹资金, 如水、电费等, 还可以委托银行扣款的方式向用户缴纳。税务部门审核纳税单和支票后, 汇缴公共会计, 由公共会计汇总、记账, 组织入库。各家商业银行不办理税款收缴业务。在向商品服务供应商支付款项时, 才将资金从国库单一账户划出。划款程序:一是国库资金支出部门签订商品与服务合同;二是审核供应商发票, 计算应付资金金额;三是支出部门附上相关的凭证提出支付指令, 由公共会计师审核并签发指令;四是出纳署通过银行清算系统由国库单一账户支付给供应商。

(四) 财政资金风险控制管理

1. 过程监督

法国每个大城市均设有一个总出纳, 领导30名左右的国内公共会计师, 公共会计师负责将库款数额和地方财政收支额逐日报总出纳, 总出纳每周与中央银行分支机构负责人核对国库账目和金额, 账目核对一致后, 进行资金的上解、支拨。

2. 系统控制

法国的财政监督系统比较完备, 财政部每个司均有自己的监督系统, 从中央到地方财政也建立完备的国库信息体系, 能够及时发现国库资金运行中出现的问题, 及时反应偷税、漏税等行为, 有效控制财政资金风险。

3. 监督体制

一是财政部派出财政监督官, 对中央各支部和大区财政进行监管。二是直属财政部的财政监察总署对部门领导下的税务总局、海关总署及国库司、预算司等账目和工作效率等进行监督;审计法院对公共会计师和公共支出决策人进行监督。

三、对我国的启示

我国是一个单一制的中央集权制国家, 其政府划分为中央、省 (自治区、直辖市) 、市 (自治州、县、自治县) 、乡/镇四个层次, 中央政府对地方政府行使监督和管理权, 下级政府对上级政府负责。

(一) 我国的国库管理制度

我国国库设在中央银行, 国库机构按照“一级政府、一级财政、一级国库”设立, 未设人民银行的地方在商业银行设国库经收处。人民银行按照法律规定履行经理国库职责, 政府的全部收入应当上缴国库, 实行国库单一账户制, 基本职责是办理预算资金的收纳、划分、留解、退付和预算支出的拨付。

(二) 优化我国地方财政资金管理的建议

2014年8月31日, 全国人大常委会经过四次审议, 讨论通过了新的《预算法》, 人民银行经理国库的职责更加清晰和明确, 也明确提出预算公开, 接受人民的监督。借鉴发达国家成熟的现代化管理理念和经验, 我国的地方财政资金管理还可以从以下四个方面进行优化。

1. 根据事权划分财权

国外财政资金管理最为成功的做法之一, 即财权的划分以事权为基础。凡是与国家利益有关的事务, 如国防、外交、国债等权限属于中央;与当地居民利益有关的事务, 如基础教育、社会服务、治安、消防等权限属于地方政府;与国家利益有关的, 但必须由地方政府实施的, 事权仍归中央, 中央通过派驻地方的机构进行执行和监督, 采用这三种方式行使事权, 并根据相应的事权划分财权, 决定全国性的重要收支属于中央, 与居民密切相关的收支属于地方。中央和地方政府各司其职, 充分履行法定职能, 有利于中央和地方的财政收支平衡。我国是发展中国家, 国家的财政资金主要用于经济建设、国防、社会文教、行政管理等投资性支出, 中央与地方的事权和财权划分并不清晰, 缺乏法律的明确界定和保障, 造成地方政府对中央过多的依赖。

2. 采用分税制确保地方财政稳定的收入来源

分税制的特征是按税种划分中央政府和地方政府的收入, 虽然各国的地方税弹性小、税额少, 但是都以法定形式保证地方政府对地方税拥有一定的管理权, 为地方政府的财政收入提供了稳定的来源, 有利于分清中央和地方政府之间的财力范围。我国也实行分税制和转移支付制度, 但是地区收入的划分和税收的共享分成比例并不完全合理, 仍需要改进。

3. 监督体制

美国和法国都有一个强大的资金风险监督体系, 包括议会、政府、司法机关等机构的监督, 民众的监督以及信息化系统的监督。我国的财政资金风险监督机构有财政部监督监察局、财政监察专员办事处、地方财政的监督机构和派出机构, 以及人民银行内部检查等, 主要侧重于事后监督。目前, 要加强事前和事中的监督检查力度, 在预算的编制和执行过程中接受人民的监督, 经得起人民的质询, 回答得了群众的疑问, 努力实现“阳光财政”。

4. 信息化系统

我国的国库一直致力于信息化建设, 努力实现电子缴税、电子化的会计核算和数据统计分析功能。但值得学习的是国外银行的网络动态监视系统和财政监督系统, 侧重事中监督过程, 每日自动检测财政资金的收支情况, 及时发现异常, 有利于规避资金风险。

摘要：地方财政是地方政府有效履职的基础, 其资金管理水平直接影响地方政府职能的大小和发挥程度。美国是世界上最大的经济发达的联邦制国家, 法国的国家结构与我国类似, 因此, 详细分析了美国和法国的地方财政收支管理体制和风险控制措施, 并对我国的地方财政管理体制提出建议。

论我国的行政立法体制 第8篇

关键词：行政立法体制,问题,完善

一、行政立法体制的概念解析

立法体制是关于一国立法机关设置及其立法权限划分的体系和制度。行政立法体制就是有关行政机关的立法权的划分和行政立法主体设置所构成的有机整体,其核心是行政立法权限的划分。行政立法权的来源问题和行政立法权的分配问题是行政立法体制的两大主要部分。

二、我国现行行政立法体制存在的问题

我国的立法体制中仍然存在一些问题需要进一步的完善,进而实现我国法治的最终目的,而在完善我国现行行政立法体制的同时要从整体上保证符合我国的国情。

( 一) 缺乏民主性

观察我国现行行政立法,由行政机关制定的,只需向上级领导负责, 其职责就是从执行法律的角度设定规范。这就使得我国行政立法缺乏民主性。很容易出现部门保护和偏向于部门利益的立法。有人认为,行政立法缺乏民主化可以通过确立听证制度、开展立法调查、增加公众参与等方式解决。但是内部的监督机制尚不能完全满足立法执法公正的要求,民主的参与也显得十分重要,缺乏民主性的行政立法和执法势必会造成行政机关和权力对象的不平衡。我国现行行政立法体制民主性的缺乏,违背立法民主公正原则,不利于实现我国法治的最终目的。

( 二) 程序的不完整与规则的不完善

民主立法范围广,广大人民群众可以参与到立法中去,而且在立法过程中着重体现行政立法程序的民主性。“群众路线”要体现在立法过程中。我国宪法中明确行政责任,满足了行政管理的需求,然而却可能造成行政管理的不民主,继而由部分主体进行的立法不可能具备很好的民主性; 行政管理体制决定了,即使行政管理机关在主观上要求行政立法尽可能的听取民众意见,但仍然不可能达到充分的民主效果。

三、行政立法体制的完善

(一)合理国家权力配置

国家权力配置问题包括国家权力的合理分工、有效制约。而国家的权力配置问题又作为法治国家的核心问题。国家权力配置问题又是法治国家的思想核心。以法律约束国家权力,以法律规范国家权力,最终达到的目标是,以权力规范权力。因此当代中国法治化的重心,也应该选择法律制度中的权力规范和制衡,包括更进一步的表达就是依法治权是中国法治化的政治基础。因此,我国当前最重要的义务,就是对权力机关和行政机关的立法权限进行合理的配置,作为享有最多立法权的权力机关,行政机关的主要职能是执行法律,而赋予行政机关过多的立法权就会使得立法权不分主次,造成行政机关执行自己制定的法律的现象,这与分权的法治理念是相违背的,也不利于法律监督。因此在宪法和立法中对行政立法权作出规定是很有必要的,明确行政立法机关的权限范围。对待授权立法不能一揽子授权。

( 二) 完善行政立法程序

宪政理念中,程序正当是重要的原则之一,想要人们认同政治理念, 程序正当是对行政机关必要的限制,只有程序正当,权力拥有者行政机关才得以和权力对象人民进行相对稳定的相处,实质正义固然重要,然而程序正义依然有其自身的意义,程序的正义是实质正义的必然保证和支撑,为实质正义的结果保驾护航。因此,程序正义是非常重要的。对有关的制度进行设计,完善行政立法程序,从而实现程序正义。

( 三) 完善行政立法监督机制

除了从内部对行政机关立法程序进行严格的把关,外部的监督机制一样有重要的作用,任何一种权利离开了监督就会变成越权的危险品。 而监督又得靠内部监督同外部监督结合,立法机关作为授权组织是对行政机关立法程序过程监督的必然重要主体,人民群众的监督也必不可少,在外部监督的同时也需要行政机关自觉的内部监督,真正的从内部监督立法和执法过程,发现问题及时提出改正,作为自身监督的主体,行政机关最能发现立法与执法过程中存在的问题,监督效果也最好。在内部和外部监督的共同作用下,行政机关就很难出现自己立法自己执法过程中的种种矛盾和问题,减少不公正不平等的现象,真正为法制化更进一步发展做出贡献。加强立法机关对行政机关立法过程的监督也是必不可少的要求,避免行政机关在实现立法权的过程中出现违法违宪的现象,与其事后补救,不如事前监督,防患于未然。除了立法、司法机关,广大人民群众也应加入到对行政立法监督的过程中去,在重重监督之下, 防止行政立法出现种种问题。随着法治理念深入人心,我们要着重考虑完善行政立法。

参考文献

[1]云越.我国行政立法体制相关问题的讨论[J].呼伦贝尔学院学报,18(4).

[2]侯淑雯.论我国行政立法的体制改革与制度完善[J].东方法学,2012(4).

[3]孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].北京:商务印书馆,1963:112.

浅议地方公路管理体制的改革 第9篇

一、地方公路管理体制概述

公路管理体制是指政府实施公路管理时在机构设置、隶属关系、职能划分等方面的体系、制度、形式的总称。公路是全社会的重要基础设施, 具有公益性和垄断性, 应该由政府来组织提供和实施管理。政府实施公路管理的目的就是要保障公路的最优供给, 保证公路的完好和畅通, 方便人民出行和货物运输, 充分发挥路网功能和效率, 为社会经济发展提供服务。在公路建设事业快速发展的同时, 我国逐步建立了中央、省、地、县四级公路管理体系。这为公路事业的健康持续发展, 提供了强有力的保证。

县乡公路在整体路网中起着连通和加密的作用, 并与人民群众的日常生活紧密相关, 并主要服务于县域经济。目前, 全国县乡公路总里程达到130万公里, 占公路通车总里程的76%。这部分公路现在基本都是由地市和县级人民政府交通主管部门负责管理, 具体行政管理机构大体有两种类型:一种是交通主管部门内设科室负责行政管理;另一种是交通主管部门下设地方公路管理处 (或站) 负责行政管理。养护工作的实施, 一般在重点路段沿线设置道班负责养护, 其余路段通过沿线乡政府或村委会组织居民负责养护。省级公路管理机构负责业务指导, 并安排少量资金进行补助。

二、地方公路管理体制存在的问题

地方公路管理体制混乱, 各级公路管理机构的撤并和调整随意性大, 割裂了公路管理机构的完整性, 致使一个行政级次出现了普通干线公路、高速公路和县乡公路等多个公路管理机构。各地公路管理机构的职能配置差异较大, 难以形成行业合力。各级公路管理机构在行政隶属关系上还存在“条条管理”、“条块结合”和“块块管理”等三种模式, 同样的事情不同的机构在办, 不利于行业管理的实施, 更不利于逐步建立我国统一、高效、规范的新型公路管理体制。这种模式人为的造成了公路管理过程中政出多门、分割管理现象严重, 无法真正形成有效管理体系。另外, 交通主管部门和公路管理机构之间的职责划分不明, 使得交通主管部门承担了大量的本应由公路管理机构承担的工作, 导致政企、事企不分, 政府难以公平、公正地进行行业管理, 也难以形成市场公平竟争的环境和秩序。

由于缺乏对公路管理体制的研究和科学界定, 未能按照权责一致的原则, 合理地划分事权, 致使公路管理过程中, 在行业内部的条块之间、行政层级之间、不同管理机构之间存在着较大程度上的事权不清、关系不顺, 如国省干线公路的管理主体问题, 在许多实行条块结合的省份, 资金计划由省里下达, 人员和管理责任在地市, 明显存在事权不清、主体不明的突出问题。公路运输的特点决定了公路网的管理必须统一、高效, 而且需要跨区域的协调和统一, 具有不可分割性。而目前我国路网的行政管理被划分为国省道、县乡路和高速公路三大部分, 每一部分又被分割为不同的管理单位, 使得路网的整体功能无法发挥, 管理难以协调, 公路所特有的社会经济效能无法得以充分发挥。比如一些地方同一路线上多个合资公司并存, 互相独立, 分段收费, 造成主线站设置过密, 影响畅通;还有一些地方雾天临时封路, 与相邻省市互不通气, 造成大量车辆停滞主线, 社会反响恶劣等。

三、改革地方公路管理体制的建议

我国地方公路管理体制的改革目标是逐步建立机构构精干、体系完整、职能明确、权责一致、管理顺畅、运转协调、行为规范的、基本符合社会主义市场经济现分阶段发展要求的, 有利于促进地方经济和公路运输生产力发展的地方公路管理体制。为此, 改革必须遵循事权一致的原则, 在管理活动中, 权力与责任是不可分割的整体, 二者互为前提, 相互制约。遵循分级管理的原则, 科学界定各行政级别公路交通部门之间的权责划分, 对具有全国性和全省性政治经济意义的国省干线公路由省级公路交通部门负责管理;县乡公路对县域经济发展具有决定作用, 应该明确为归地市县公路交通部门管理。遵循政事企分开的原则, 从公路管理的实际需要出发, 切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。将属于企业管理范围的职能从政府管理中分离出去, 交由企业, 使其根据市场规律自主发展。

应将各级交通主管部门的职能真正转移到统筹规划、政策引导、宏观调控、法规监督和协调服务等方面, 拿出更多的时间抓好路网发展规划、法规政策制定和检查监督工作。而将公路行业市场管理、养护计划制定、公路管理信息收集处理、路政队伍组建和培训等具体事务交由公路管理机构来负责。根据《公路法》的要求, 公路管理机构从中央到地方按“中央、省、地、县”四级设立, 每一级只设立一个公路管理机构, 在政府交通部门的领导下, 负责本辖区内公路行业管理的具体工作。公路管理机构的名称应全国统一为省公路管理局, 分支机构为公路管理分局、地 (市) 公路管理局、县公路管理站。对经营性收费公路可以由投资建设或受让收费权的国内外经济组织依法成立经营企业, 在交通主管部门和公路管理机构的行业管理之下, 具体负责公路的养护、收费工作。各级交通主管部门及其所属的职能机构, 要让下属企业走向市场, 使其真正成为独立经营、平等竞争的市场主体。逐步将公路养护生产单位培育成具有一定竞争实力的施工企业, 参与竞争。合理划分政府部门与所属公路管理机构的职能, 为公路管理机构创造一个良好的工作环境, 使其能够在职权范围内充分发挥自主权。应根据现实情况, 正确处理干线公路管理中条与块的关系问题。从长远看, 以及适应费税改革的要求, 应该明确干线公路的管理权属于省级公路交通部, 对干线公路实行省级集中、统一管理, 有利于充分发挥路网的整体效益;有利于提高干线公路的管理和服务水平;有利于权责一致、职权明确的新型公路管理体制的建立。对县乡公路可明确其管理权属于地市县级公路交通部门。

在公路管理体制改革中, 根据公路管理有关的职能, 科学合理地设置机构, 赋予各类机构以明确的权责利益, 并建立有效的管理模式和运行机制。根据我国国情, 可以采取分级管理模式。该模式采取省、地、县三级地方公路管理体制, 核心是明确划分省级公路交通部门和地市县级公路交通部门的职权。省级设交通厅和公路管理局, 下设公路管理分局和公路管理站, 省局和分局及站之间是垂直领导的关系, 实行人、财、物统管, 主要负责国省干线公路的直接管理, 同时担负对县乡公路的业务指导和技术支持任务。地市级设交通局和县乡公路管理局, 主要负责县乡公路的直接管理。由省交通厅承担省内公路网规划, 制定本省公路事业发展战略、公路管理政策法规, 进行宏观管理, 以及其他行政管理职能;并负责协调交通部门与其他行业部门、当地政府之间的关系, 保证政令畅通。由省公路局作为公路管理的专业机构, 负责干线公路建设、改造、养护、管理、收费等方面决策的组织实施;承担干线公路资产管理、路政执法和行业管理职能;指导、监督和检查分局的工作, 对县乡公路实施业务指导和技术支持。公路管理不应再在职能和事权上“分而治之”, 而应走向“集中、统一管理”。在分级管理、公路资产产权主体明晰的前提下, 把性质相同的职能作为一个整体, 赋予某个机构集中管理。在资源配置上, 也尽量从全局出发统一调配, 集中发挥优势, 统盘考量公路的发展和管理。

摘要：公路是一个国家重要的基础设施, 科学高效的公路管理体制是保证公路基础设施正常运转, 保持良好技术状态的必要保障。随着我国公路事业的迅猛发展, 公路管理工作的任务更加艰巨, 对这一领域的研究必将促进我国公路建设事业的健康发展。

关键词：公路,管理体制,改革

参考文献

[1]国家行政管理学院:《中国道路交通管理体制研究》, 2001[1]国家行政管理学院:《中国道路交通管理体制研究》, 2001

地方行政体制 第10篇

1乡镇财政的起源

作为一级政区, 乡镇的基本架构的形成始于清末。由于帝制的迅速崩溃, 这个基层政区当时仅仅显示出一个模糊的轮廓。1914年, 袁世凯政府继续把正式行政体制向县以下延伸:在县下设置了一个较小的行政单位一一区, 每个县有4-6个区。1939年, 国民党政府发布《县各级组织纲要》, 推行新县制。县政权既是国家的征税机构, 又是一个自治机构。县以下行政组织为乡镇、保两级, 乡镇一般辖6-15个保。1949年新中国建立后, 乡镇一级的政权组织正式成为农村基层政权组织。

我国的乡镇财政是在农村基层政权建设、农村经济发展及财政体制改革过程中逐步建立和发展起来的。1958年, 我国实行“政社合一”的农村政权体制, 农村公社财政随之产生, 但并非是一级完整的财政。1983年10月, 党中央、国务院决定建立乡政府, 并要求“随着乡政府的建立, 应当建立乡一级财政和相应的预决算制度, 明确收入来源和开支范围。” 随后于1985年, 财政部颁发了乡 (镇) 财政管理办法, 建立了乡镇财政。1994年, 我国分税制改革确定了中央与省级单位之间的财政体制, 但是省级以下财政制度包括乡镇财政体制却并没有相应统一地建立起来。

2乡镇财政的运行问题及体制原因分析

2.1 乡镇财政运行的问题

乡镇财政先天不足。

按我国宪法规定, 乡镇政权的职能是“领导本乡的经济、文化和各项社会建设, 做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作”。但乡级财政无法全部承担乡级政权履行这些职能时所发生的费用。乡镇财政收入的主要来源为税收收入和非税收入, 其中税收收入为来源于乡镇企业上缴的国、地两税及财政“两税”, 非税收入主要为计生抚养费以及乡镇直接向农民收取的其他统筹款等制度外收入。一方面, 地方收入来源是零星分散, 收入来源基础不稳固, 征收成本过高。乡镇财政缺乏主体税源, 后劲不足。另一方面, 乡镇基层的税收人员少, 大部分时间不住在乡镇, 不能够集中精力把每个乡镇应收的税收征收到位, 再加上个体户及私营企业帐目不健全, 偷税现象严重。城区土地及房屋私买私卖现象严重, 同样造成大量的税收流失。据资料显示, 在我国3000多个县市中, 财政长期呈现赤字的县市已超过50%, 全国1080个县发不出工资来, 约有50%～60%的乡 (镇) 入不敷出。如果按全国县级政府债务大约在6000-9000亿元之间, 农村人均负债约667-1000元。

2.21994年分税制后乡镇财政运行的困难

(1) 乡镇财政收支矛盾突出, 入不敷出。

1994年分税制改革后, 共享类收入大头上划中央、省级, 乡镇收入所占比重很低。取消农业税后, 乡镇收入渠道进一步变窄。而同时国家政策性的增支增人使经费开支具有刚性, 造成了财政支出增长速度远超过收入增长速度。在农业税费改革前, 乡镇财政收入主要来源于三提五统、教育费附加、农业特产税、农业税等税费, 在国家农村税费改革后, 税费进行了规范, 这些收入几乎全被切断, 而上级政府不仅不能及时为乡镇“输血”, 甚至为了确保本级财力, 都努力提高本级财政收入的比重, 把一些好的企业、大的税种都收了, 到乡镇一级可收的税就可想而知了, 再加上乡镇政府自身又缺乏自己创造财源的能力 从而使乡镇收入出现了较大的缺口。

(2) 乡镇财政负债严重, 财政风险不断加大。

1998年底以前, 全国近5万个乡镇, 总负债累计多达2000亿元, 平均每个乡镇负债400余万元。1999年以后乡镇的负债数字仍在继续增加。据有关部门的调查, 1999年乡村基层债务总额大约在3000-6000亿, 负债最高的乡镇达到大约4000万元, 最高的村大约在500万元左右;到5年之后的2004年, 乡村基层债务总额已经上升到6000-10000亿。2005年债务达到10000亿, 其严重程度不亚于国有企业负债。如果以10000亿乡村债务计算, 中国乡镇将近5万个, 平均每个乡镇负债2000余万元。并且, 我国乡镇债务的风险极高, 债务结构品质偏差, 成本昂贵, 除少部分是银行或信用社贷款外, 80%以上来自农民集资、农村合作基金会、民间私人资本, 甚至还有民间高利贷。高额的利息直接加重了来年的财政支出负担, 导致乡镇财政境况日益恶化。

2.3 体制原因分析

一是所谓“条块分割”问题。

我国乡镇一级政府中“条块分割”的特征十分明显, 所谓“条”, 是指上级政府的职能部门设置在乡镇的各种分支机构所拥有的行政管辖权;所谓“块”, 是指乡镇政府对自身行政区域所拥有的行政管辖权。“条块分割”的权利结构和管理模式严重影响了乡镇财政体制的运行, 成为“后税费改革”时代农村公共权力机构和基层组织运行的主要瓶颈。随着我国省级以下财政体制的逐步完善, 特别是县级财政和乡级政府实行“分灶吃饭”制度以后, 两级政府实际上已经成为不同的利益群体的利益代表, 导致了乡镇政府在行政管理过程中的运行成本极高, 极大地影响到了其行政效率。首先, 上级行政部门出于自身政绩考核出发, 经常会迫使乡镇政府投入到一些缺乏经济效益和行政效率的政绩工程中, 甚至会向下级部门摊派各种杂费, 这样做的后果必定会造成乡镇财政运行成本增加, 加重其行政困难;其次, 乡镇政府由于对所属部门和机构掌控能力有限, 在进行行政活动的过程中经常会受到上级部门的影响, 导致其增加了很多额外支付。而且乡镇政府对于乡镇直单位 (部门) 的控制能力有限, 这就会导致乡镇直单位 (部门) 由于缺乏监督而降低效率;最后, 条块分割极大地影响了乡镇政府提供公共产品的能力, 使得乡镇政府难以对于本来就有限的公共资源进行整合, 最终导致其行政效率低下。条块分割还在一定程度上致使乡镇政府机构膨胀、部门林立, 削弱了其行政管理的能力。

二是过多的政府层级导致分税制的失败。

与世界上那些成功地实施分税制财政体制通常只具有三级政府结构的国家不同, 我国具有宪法地位的政府层级多达5个, 包括中央、省 (自治区与直辖市) 级、地市级、县级和乡镇级。具有宪法地位的各级政府形成了一元化行政管理体制, 下级政府绝对服从上级政府。如果再考虑到没有宪法地位但实际上在许多方面行使政府职能的界于县乡级之间的区级 (局部地区) , 政府层次多达7个, 成为世界上政府层次最多的国家。而迄今为止, 世界上还没有在超过3个层级的政府结构中成功地实施分税制财政体制的先例。

从国际经验看, 政府层级多的国家, 税种也比较多, 这样有利于收入划分。但税种设置的科学性不取决于政府层级的多少。我国现行税种有28个, 和其他国家相比不算多。但把这28个税种在五级政府之间划分, 着实不易。分税制实行后, 作为主要税种的增值税收入的75%上缴中央财政, 25%由地方各级政府分成, 其他一些重要的税种的收入或全归中央、或在中央与地方、地方各级政府之间进行分配。在这种利益机制的驱使下, 各级地方政府为了保证自己的财政收入, 采取层层下压的策略, 尽可能从下级财政抽取更多的资金。乡镇财政作为最基层的一级财政, 与上级政府进行谈判的能力最弱, 其可支配收入势必减少。于是乡镇留下来的必然全是一些小税种, 使乡镇财政没有充足和固定的收入, 形成收入小支出大的局面。

3乡镇财政困境的出路

根据上述的原因分析, 解决乡镇财政困境将是一项复杂而又艰巨的系统工程, 不仅需要推进财政体制的改革, 而且更根本地要推进基层民主, 进行行政体制改革。

3.1 短期出路撤并乡镇财政

一方面, 发展乡镇自治最主要的还是要注重县级政府在其中的作用, 这是因为县级政府作为直接的上级领导者, 一方面有体制上的管理得惯性存在, 管理模式上难以瞬时转变。另外, 利益上的纠葛不可能在制度变迁下消失, 县级政府不可能愿意白白扔掉财源。在县和乡镇之间, 事权很难合理、清楚地划分, 且共享同一税基, 这就很难真正做到一级政府一级财政、一级财政一级预算、一级预算一级事权, 短期内从成本与效率的角度来看撤并乡镇财政实行乡财县管无疑是可行的出路。财政收支纳入县级财政预算, 其承担的工作与可支配财政资金, 均由县级政府决定从而做到事权与财权的统一。

另一方面, 市场经济要求“官退民进”、“小政府大社会”, 只有这样才能形成正常的市场、健康的社会, 否则, 政府机构庞大, 公权力横行, 腐败严重, 农民容易受到种种的不法伤害。所以, 发达国家的乡镇都是实行自治的, 没有强大的乡镇政府。我国撤消庞大的乡镇政府, 将有利于活跃农村经济, 有利于改善农民的生活状况;而实行村级自治、由村级提供公共物品也完全符合经济学规律。

3.2 长期出路实行官民结合的乡政自治

乡镇政府处于国家正式权力组织序列的最末稍, 上接国家下联农民, 这种特殊的居间地位使它在实际的权力运作中会受到国家和乡村民间社会双重力量的交互作用。乡镇政府本质上并不是一级完全的政权组织, 也不应成为纯粹的国家机器, 它的理想角色应定位在“官民合作”组织既是国家设在乡村最基层的政权组织机构, 同时又是乡镇社区治理的主体单位, 代表乡镇人民进行自我治理。

实行“乡政自治”, 最主要的是建立民主合作的乡镇权力运行机制。仅仅“解构”县乡之间的支配式体制是不够的, 如果没有建立有效的民主机制, “乡政自治”有可能异化为乡镇政府的恶性自治而肆意侵犯农民的权益;仅仅建立民主机制仍然是不够的, 如果没有积极的合作机制加以配合, 乡镇政府很难在乡镇社区治理中发挥主导作用。只有在乡镇真正建立起民主合作式运行机制, 使乡村人民有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中, 在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作, 才能切实解决当前的乡镇问题、破解“三农”问题的症结, 实现国家在乡村社会的“善治”。

摘要：当前我国乡镇政府的财政困境是五级的政府架构及高度集权的行政体制与分税制财政体制之间严重冲突的结果, 并就此提出相关的政策选择, 即撤并乡镇财政、实行乡镇自治等等。

关键词：行政体制,财政体制,乡镇财政

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