地方分权范文

地方分权范文（精选11篇）

地方分权 第1篇

中国目前最为重要的两个流转税税种, 即增值税和营业税是分立并行的。在中国经济发展的现状和加快经济发展转变的新形势下, “营改增”, 其实施背景大致有以下三点:

(一) 增值税抵扣链条与作用的发挥

增值税具有中性的优点, 当政府在筹集收入的同时并不对经济主体施加区别对待的压力, 有利于鼓励和引导企业在公平竞争中发挥出自己的优势, 因此, 在市场的经济运行中, 充分发挥增值税的中性效应成为“营改增”改革的背景之一。但在实践中, 影响增值税的这种中性效应的一个原因就是增值税的税基不够宽, 并不能包含所有的商品和服务, 因此导致经济运行中, 增值税的抵扣链条被打断, 因此中性效应大打折扣[1]。

(二) 第三产业排除在增值税的征税范围之外

中国目前将第三产业排除在增值税的征税范围之外, 因此对服务业的发展造成了较大的不利影响。由于营业税是对营业额的全额征收, 而且无法抵扣, 所以不可避免地会在实践中出现重复征税的情况, 对企业在竞争中所提供的自身价值产品和经营决策受到严重影响。同时, 对于国际通行的进出口零税率做法, 因为中国服务业适用营业税而导致在出口时无法退税, 货物含税出口, 因此中国的货物同其他国家的出口货物相比, 在国际竞争上处于明显的劣势地位。因此, 将营业税改为增值税以缓解这一状况。

(三) 收征管实践中两套税制带来一定的难度

在现代市场经济中, 商品和服务捆绑销售的行为或者混业经营的行为不断出现, 销售守法和经营方式不断产生新的变化, 形式越来越复杂, 对于征收部门而言要准确地划分商品和服务各自的比例也十分困难, 这就给两套税制并行的划分基础提出了新的挑战。而且信息技术的发展使传统商品服务区域向现代信息化服务发展, 商品和服务的概念愈加模糊, 难以界定, 因此适用增值税还是营业税成为一大重要难题。

综上, 可以说营业税改征增值税势在必行。国际经验也表明, 绝大多数国家都是实行商品和服务共同征收营业税。逐步将增值税征税范围扩大至全部的商品和服务, 最终使增值税取代营业税是符合国际惯例的, 也是中国深化税制改革的必然选择和最终目标。

二、“营改增”中央与地方税权分配的问题

按照国家规划中国“营改增”分为三步走:即部分地区、部分行业试点, 选择部分行业在全国范围内进行试点, 第三步, 在全国范围内实现“营改增”。取消营业税。按照规划, 最快有望在十二五 (20112015年) 期间完成“营改增”[2]。

从“营改增”的背景和实施现状中我们可以看出, 作为国家“结构性减税”的政策之一和“十二五”报告中提到税制改革重点的举措, “营改增”背负了国家和公民的太多期望。现在实行的“营改增”政策规化从各个方面详细规制了“营改增”后增值税的征税范围、税率等问题。但如果我们研究相关文件就会发现, 其实众多文件中都“巧妙”地回避了一个问题, 那就是“营改增”后的税收征管权和税收收益权应当如何划分。

“营改增”, 必然涉及两个问题, 其一是中央和地方征税权如何分配问题, 其二是国税局与地税局是合还是分, 如何做出调整的问题。这就意味着“营改增”的改革不能把目光单纯地放在税种调整或者税制改革这种问题上, 追根溯源, 应该以此为根基, 重整当前中国不完善分税制带来的混乱局面, 重新设计增值税税权划分制度, 完善中国转移支付制度, 最终对中国整体财税体制以及经济社会体制带来重大变革。

(一) 税权划分的基本内涵及主要类型

1. 税权划分的涵义。

税权是可以分离的同时也可以共享。税权完整的划分概念应当包括税收立法权、税政管理权、征收管理权、税收司法权和税基归属权等内容。但税权的概念总体来说还是比较模糊的, 比如地方政府享有的税权, 既可以是指部分税权, 也可以是指全部税权。

税权划分主要指税收立法权、税收征管权和收益分配权在中央与地方间的配置, 具体包括以下三个方面内容:划分中央和地方立法机构的税收立法权, 规范国税、地税系统的税收征管权, 明确中央与地方政府的税收收入归属权。

2. 税权划分还包括横向划分和纵向划分[3]。

税权划分除了传统的中央与地方纵向配置内涵外, 还包括税权的横向划分, 即按照权力制衡机制的要求, 实现税权在国家立法机关、行政机关和司法机关的合理配置, 体现税收的效率与公平。

税权划分的基本类型。根据资料显示, 我们可以将税权划分的基本类型总结为以下三种: (1) 税权集中型。这是指税权大部分集中在中央政府, 中央对全国税收都享有立法权, 并对中央税行使征收权;地方在中央立法的范围内只对属于本级政府的地方税行使权力。 (2) 税权分散型。中央和地方分享税权, 且地方也有充分的立法权和征收权。比如联邦制的国家因其政治基础而采用这一模式。美国是最典型的代表, 联邦、州和地方三级政府各自行使属于本级的税权。 (3) 税权集中与分散兼顾型。这是一种将中央和地方之间按照税权的性质和重要性而进行的适度划分, 中央和地方分别享有一定的权限。

(二) 从“营改增”看中国税权划分现状

1. 从税收立法权角度来看。

中国目前关于“营改增”试点法律法规, 涉及到税权划分的主要有几类:国务院发布的关于分税制改革的行政法规, 比如《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》 (1993) 、《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》 (国发[1993]第85号) 等, 这些行政法规大致奠定了中国增值税基本制度以及分税制的基调, 除此之外还有国务院相关部门单独或者联合发布的使用与全国“营改增”试点的部门规章, 还有关于省级以下的政府规章。

2. 从税收收益权角度来看。

中国现在实行的“营改增”改革对于税收分成的比例采取的是回避态度, 在《财政部、国家税务总局关于印发〈营业税改征增值税试点方案〉的通知》 (财税[2011]110号) 中关于改革试点期间过渡性政策安排相关条文中, 对于税收收入归属规定:试点期间保持现行财政体制基恩稳定, 原归属试点地区的营业税收入, 改征增值税后收入仍归属试点地区, 税款分别入库。此外第三款跨地区税种协调规定:试点纳税人以机构所在地作为增值税纳税地点, 其在异地缴纳的增值税允许在计算缴纳增值税时抵减。

在中国现行的税收结构中, 增值税和营业税分别占国内税收总额的35%和15%, 其中增值税由国税机关征收, 属中央与地方的共享税, 中央享有75%的税收收入, 另外25%归属于地方。营业税则由地税机关征收, 收入基本归地方, 是地方主体税。“营改增”实施后, 地方政府税收收入的一半以上将归入地方和中央共享的收入范围。虽然中国目前暂时规定原属于地方征收营业税的, 仍按照原规定进行征税, 但这其实只是一种暂时的安排, 属于权宜之计。如若“营改增”推广为全国范围内适用, 这种暂行的办法无论在制度上还是实践中都将无法继续沿用。

税权分配不明的另一体现是转移支付的问题。“营改增”之后, 大部分纳税人的税负是普遍降低的, 但是仍有部分纳税人的税负不降反增, 其中最为明显的是物流业。为了不让部分企业成为“营改增”改革的牺牲品, 国家规定, 因试点产生的财政减收要按照现行财政体制由中央和地方分别负担。各地区也因此制订了符合自己特点的财政专项补贴的文件。如上海明确由市与区县份两级财政分别设立“财政扶持资金”, 专项用于对营业税改正增值税试点企业的财政扶持。

(三) 从“营改增”回避分权划分中探法律问题

“营改增”作为近年来分税制改革动向中最大的一个动作, 可以说它实施的效率和力度都是十分大的, “营改增”也良好地贯彻了税收效率理念。但是我们必须要正视在改革中出现的问题, 当前税权划分不明晰, 直接导致中央与地方政府之间产生事权矛盾, 影响纳税人得到公平公正合理的待遇。所以从“营改增”看中国税收法治是亟待探讨的问题。

1. 财政税收立法模糊, 需要调整。

中国明确提出要全面推进依法治国, 用法律思维解决问题, 充分发挥立法再分配社会利益中的重要作用。中国目前在税收层面上的立法层次较低, 由全国人大及其常委会制定的税收法律仅四部, 其余则主要为国务院制定的行政法规, 及其部门制定的部门规章以及省级政府制定的政府规章。而且“营改增”如此大规模的税制改革, 依据的法律文本仍然为国务院发布的规范性文件, 且具体的实施细则由地方政府制定。因此我们可以看出, 如此重要的税制改革, 在法律上和实践中都没有按照《中华人民共和国宪法》来做, 更不符合税收法定原则;其次, 中国正因为没有统一的全国人大及其常委会制定的关于税权划分的立法, 才导致中央与地方之间产生博弈的不均衡局面。因此, 必须要用法律重整这一混乱现象。

2. 事权与财权的不匹配。

中国目前的规章制度主要是界定了中央与地方财政权的划分, 但对事权的界定仍然不明确, 即财权与事权不统一。首先, 中国目前没有明确的法律来规定省市县分别享有哪些财权, 因此各级政府之间相互推诿的情况屡禁不止。除此之外市县级政府一方面要满足中央不断回收的税权, 一方面还要提供大量的公用支出, 因此地方政府只能利用加强对纳税人税外收费或者加大处罚力度等行政手段来解决财政问题。这将会导致更复杂的社会问题。

3. 中央增值税返回制度不合理。

中央应该将增值税的收入返还给消费者所在地政府。增值税是间接税, 即消费者是最终承担增值税税负人, 因此中央应该将收入返还给消费者所在地政府而不应当根据销售地课税原则将税收返回给以征税地为基础的地方。虽然该方法操作简单, 但是容易造成不公平的现象, 承担其他地方的增值税负却不能享受税收返还的待遇, 因此容易造成社会不稳定的状况出现。

关于转移支付制度, 中国的操作方法是将增值税、消费税两税, 平均全国每增长1%, 中央财政对地方的税收返还增长0.3%。但是在实践中出现了与预期相反的现象。本质上中国预计利用此方法来调整国家内部地区或者区域经济在财力上的差距, 以达到均衡的目的。实际中拉大了地方财政之间的收入差距[4]。

三、中国“营改增”税权划分的法律重整

结合上述分析, 不难发现“营改增”的整体框架构想是符合中国目前税收制度改革的要求的, 全面推进改革势在必行, 但存在的问题也确实不容忽视。如何从法律层面规制中国税收制度, 如何更好地完善中央与地方的分权制度, 是中国政府和管理者应当着重考虑的重要问题。提供相关意见如下:

(一) 完善税权划分的法律依据

第一是要将税权划分的原则性内容写入宪法, 以一国根本大法来对其进行规制。二是制定专门的税法通则或者税收基本法, 以专门法来统一现在混乱的法规、规章局面。三要明确具体的税权规制。

建议中央和地方的共享税立法权归中央, 全国统一开征的地方主体税种由中央明确统一制定, 但适当给予升级政府一定的政策调整权;对于一些符合地方特色的税种, 中央无法全面进行规制的, 可以由地方决定是否开征。

取消地方建立的具有税收性质的收费项目, 统一改为规范的税收形式征收。仍然要赋予地方一定的税收立法权, 建立起以中央立法为主, 省级立法补充, 两级立法相辅相成的税收立法格局。

(二) 合理分配增值税分享比例以及返还方式

中国目前应当根据相应的数据来调查了解实践中的分享比例。根据20022009年的总增值税和营业税中中央所分成的比重均为39.63%, 接近40%。所以中央对“扩围”后的增值税税收分成比例不应大于40%, 即中央与地方对增值可按照40∶60比例进行分成[4]。

(三) 重构转移支付制度

中央财政应当承担更多保障各地基本公用服务水平和调解各地收入分配差距等职能[5]。确定各地的转移支付额, 应当选取一些不易受人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素, 如人均GDP、城市化程度等。

参考文献

[1]贾康.为何中国营业税要改征增值税[N].中国财经报, 2011-11-22.

[2]“营改增”的现状[EB/OL].http://accounting.tianhenet.com.cn/2012/1220/388136.shtml.

[3]专家学者谈中央与地方税权划分.厘清中国税权划分思路[J].中国财政, 2006, (8) .

[4]李伯侨, 陈西玲.论“营改增”中央与地方税权的法律重整[J].地方财政研究, 2013, (5) .

地方分权 第2篇

（一）课标要求

《课程标准》要求学生要会列举从汉到元政治制度演变的史实，说明中国古代政治制度的特点。本课教学任务就是完成这一要求的一个重要组成部分。

（二）教材立意

岳麓版教材对中国古代核心的政治制度进行了以下的解构： 专制主义中央集权有两层含义：

一、专制主义――皇权至高无上；

二、中央集权――地方服从中央。

两层含义之间的关系，最终权力集中到皇帝手中。

它有三重组织：即皇帝高高在上,中央机构承上启下，地方组织为基础依托。

这其中始终交替着两种矛盾：即中央与地方的矛盾，皇权与相权的矛盾。第3课就是着力突破第一种矛盾。

（三）学情分析

1、本课的大部分知识，学生在初中学习过，但都停留在简单的史实阶段，没有形成对历史发展的规律性认识。

2.看到本节课的课题，学生在潜意识里会认为这是一节枯燥的理论课，从而降低对本课的心理期待。

3、专制主义中央集权是中国古代核心的政治制度，对其评价问题社会上一直存在着或无限吹捧或极力蔑视的极端态度，作为中学生更是难以把握。如何在历史发展的长河中对中央集权制度进行科学定位是本节课难以把握而又不容回避的问题。

（五）教学过程

情境导入：走近西汉初立，品味《大风》长歌

请同学们观察几幅地图，然后思考：

西周地图

秦朝地图

（1）对照西周和秦朝的地图，疆域面积发生了怎样的变化？

（2）随着疆域的变化，两个朝代对地方管理的制度发生了怎样的变化？

时间的脚步走进了西汉，在秦朝原有疆域的基础上，又迎来一个封建统一的大王朝。（视频播放大风歌）

一曲《大风歌》真实地描绘出汉高祖刘邦初立国家时的心情。请同学们品味这曲《大风歌》，感受刘邦此时的心境，找出困扰他的主要困惑。

面对日益扩大的疆域和国土，如何守四方，换言之，即如何实行对地方的有效控制，不仅是摆在刘邦面前的问题，也是摆在中国历代统治者面前的重大课题。

一、西汉：七国之乱与汉武帝的集权措施

讨论探究：破解王国问题，感悟政治智慧 探究路标

1、西汉初年，对地方采取什么管理制度？采取这一制度的出发点是什么？产生了什么效果？（郡国并行制度。出发点是为了巩固皇权，稳定天下，结果造成诸侯国尾大不掉的局面，威胁了中央集权。）

2、汉景帝采纳了什么建议？结果如何？（接受晁错等的削藩建议，结果引发了七国之乱。）

3、武帝为加强中央集权采取了哪些措施？（建立中朝、设立刺史、行推恩令、酌金夺爵）

4、让我们一起来了解这四项措施，并找出每一步骤的关键所在。

5、与景帝的做法相比，武帝的措施有哪些妙处？

从汉武帝的措施中，我们体会到了高超的政治智慧，也感受到了权术、手腕和阴谋，这

一切都是专制主义中央集权与生俱来的特色。通过汉武帝加强中央集权的一系列措施，大一统的局面得到巩固，社会经济得到了发展，但同时也带来了宦官和外戚专权等种种现象，这 一切同样是专制主义中央集权本身所固有的作用和弊端。

二、藩镇割据与五代十国的分裂局面

学科综合：阅读诗词佳作，洞悉分裂割据。

经历了魏晋南北朝时期的动荡和隋唐统一之后。唐末出现了长达八年的安史之乱，继而五代十国陷入了长期的分裂。让我们伴随着对三首诗词的赏析，去了解那个动荡分裂的时代。

长戈莫舂，强弩莫烹。乳孙哺子，教得生狞。举头为城，掉尾为旌。东海黄公，愁见夜行。道逢驺虞，牛哀不平。生何用尺刀，壁上雷鸣。泰山之下，妇人哭声。官家有程，吏不敢听。

李贺的《猛虎行》是揭露藩镇割据的著名诗篇，请从中找出以下信息：

1、唐末藩镇的形成有何特点？（乳子哺子，教得生狞。举头为城，掉尾为旌。）

2、藩镇之下，人民的生活状况怎样？（泰山之下，妇人哭声。）

3、藩镇与地方行政管理之间是怎样的关系？（官家有程，吏不敢听。）

望岁心空切，耕夫尽把弓。千家数人在，一税十年空。设阵风沙黑，烧城水陆红。飞章奏西蜀，明诏与殊功。”

——五代·黄滔《书事》

四十年来家国，三千里地山河。凤阁龙楼连宵汉，玉树琼枝作烟萝，几曾识干戈。

——南唐·李煜《破阵子》

上面分别出自五代十国的两首诗展示的意境有何不同？这种状况对社会生产将产生怎样的影响？

人民呼唤稳定，国家需要统一，在我们的心里，大名鼎鼎的一代名君往往出现在统一 的大朝代，但在五代十国的分裂动荡中，同样有一位旷世名君闪烁着耀眼的光芒。他就是后 周世宗柴荣。中原江山次第平，幽州城下屡拓边。先朝世宗柴荣在，契丹无梁跳百年。南唐后蜀咸宾服，大周宏业指日圆。向使寿数增十载，淮左三关业必沿。

——后人称颂周世宗的诗篇

这首诗表达了后人对周世宗怎样的情感？从诗中可以看出周世宗一生致力的事业是什么？

三、宋初中央集权的强化

史实分析：透过历史缩影，解读集权措施。

北宋政权的建立起自于大将的簒权夺位，又忧虑于政权被夺，中央集权与地方分权的斗争到了最后的攻坚阶段。让我们透过历史的缩影，一起去解读北宋加强中央集权的措施。缩影一：收精兵——杨继业之死

杨继业任三衙统帅，在一次与辽军的战斗中陷入重围，而枢密院的枢密使潘仁美却置杨继业军队不顾，拒绝增援，杨继业见无援军接应，终因寡不敌众，负伤坠马被俘，不食三日而死，所部几无一人生还。

1.宋太祖这样做的目的什么？ 2.宋太祖这样做的结果是什么？

缩影二：削实权——重文轻武

北宋初，大将符彦卿驻军大名府，宋太祖任命文官周渭到这里担任知县，符彦卿亲往城外迎接，周渭仅在马上拱手致意，—向目中无人的符彦卿心中极为不快，但也无可奈何。1.出现这种现象的原因是什么？ 缩影三：制钱谷——宋太祖问计

宋太祖对地方割据势力忧心重重，一日问计于赵普，赵普建议说：“如诸州自今每岁民 租及筦榷之课，除支度给用外，凡缗帛之类，悉辇运京师”，“由是利归公上而外权削矣”

——《续通鉴长编》卷5 1.赵普提出了什么建议？

2.这样做的目的是什么？

四、全课小结

全课小结：再展历史画卷，评说中央集权。评说一：时人评说见利弊

本朝鉴于五代藩镇之弊，兵也收了，财也收了，赏罚刑政一切也收了，州郡遂日就困弱。

——《朱子语类》 经过北宋中央集权的加强，改变了唐末以来藩镇割据的分裂局面，维护了国家的统一和社会的安定。但同时也造成了一些消极影响。北宋中央集权的加强使得官僚机构臃肿，造成“冗兵”“冗官”“冗费”，导致国家“积贫”“积弱。”

评说二：“烛光斧影”留悬疑

烛光斧影：太宗继位之谜

976年十月十九日夜，宋朝的缔造者太祖忽然驾崩，年仅50岁。二十一日，晋王赵光义即位，这就是太宗。太祖英年而逝，太宗继位又不合情理，于是引出一段千古之谜。

十九日夜，大雪飞扬，太祖命人召时任开封府尹的晋王光义入宫。光义入宫后，太祖屏退左右，与 光义酌酒对饮，商议国家大事。室外的宫女和宦官在烛影摇晃中，远远地看到光义时而离席，摆手后退，似在躲避和谢绝什么，又见太祖手持玉斧戳地，“嚓嚓”斧声清晰可闻。与此同时，这些宫女和宦官还听到太祖大声喊：“好为之，好为之。”两人饮酒至深夜，光义便告辞出来，太祖解衣就寝。然而，到了凌晨，太祖就驾崩了。

1.太宗继位为什么不合情理？

2.晋王赵光义继承王位说明哪两种矛盾又突出出来。

评说三：后世影响源远长：

我们再看几幅地图，经过中央集权的加强，中国的疆域不断扩大，中央对地方的控制更加有效。

中国地方分权的政治约束 第3篇

中国是中央集权的国家，以行政和财政上的地方分权来提高治理效率，同时，也通过地方分权来降低政治风险，维护政治稳定。但是，与此相反的现象是，中国地方政府虽然承担了主要的行政事务与行政责任，但是并未获得充分的地方治理权。一般认为，这是中央政府保留着任意干预地方政府的绝对权力，以便随时控制和纠正地方政府的偏离行为。本文认为，这一问题其实还与地方政府的自身行为息息相关，即地方政府在实际的权力运作上有意排斥权力的横向分立和制衡，追求地区权力一元化，这会带来地方公共决策的风险控制问题，为此必需有中央政府充当纵向制约的决策机制，控制决策风险。作者以规制地方公共项目决策权的中央审批制为切入，选择城市地铁项目审批制度为个案分析，细腻地剖析了地方政府追求权力一元化的面向。作者认为，地铁项目决策的内容之一是控制投资风险，但是在实际决策程序上，中央政府和地方政府都撇开了地方人大（及地方人大常委会），这使得对地铁投资风险的控制必须依赖中央政府。因此，尽管中央审批制是一种效率不高的决策方式，但是，在地区权力一元化的约束之下，为了防范决策风险，还必须依靠这种制度的控制作用。这一结论的理论意义是，如果不能结束地方政府在地区层面追求权力一元化的行为，那么，地方政府也就不可能获得充分的地区治理权。

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咨议局——清末地方分权制衡的尝试 第4篇

一、咨议局成立

1908年7月22日, 《各省咨议局章程》公布施行, 根据《章程》的规定, 各省咨议局乃采取舆论之地, 以指陈通省利弊, 筹计地方治安为宗旨。其地位类似于西方国家的地方议会, 但受时代所限, 其性质“既与联邦议会不同, 亦与地方自治有别, 实介于二者之间, 而为一时权宜之法”。 (1)

《章程》的规定, 咨议局的职权为:议决应兴应革事件;议决财政预算、决算、税法、公债、承担义务的增加、单行章程的增删修改、权利的存废;选举资政院议员;回复资政院和督抚咨询;公断和解自治会争议;受理自治会或人民陈请。咨议局和督抚的关系相当于立法机关和行政机关的关系。具体为:咨议局议决可行的事件, 应交督抚公布施行, 否决的事件, 呈请督抚更正, 如督抚持不同意见, 应说明理由, 交咨议局复议;咨议局对复议事件仍执前议时, 督抚可将全案送资政院核议;咨议局如对本省行政事务存有疑问, 可以呈请督抚答复;督抚有权监督咨议局的选举及会议, 裁决实行咨议局议决的议案;若督抚侵夺咨议局权限, 咨议局可呈请资政院核办。

由此可知, 咨议局与督抚的地位是平等的, 二者相互制衡, 但前者并不占优明显的优势。因为, 咨议局通过的议案, 若督抚反对, 并不能强制其执行, 而是交资政院裁夺。在西方立宪国家, 议会通过的法律, 行政机关必须执行。所以说清末咨议局与西方国家的地方议会还是有本质区别的。

尽管如此, 清末咨议局的出现, 特别是在有着几千年封建集权传统的中国, 也确是一种难能可贵的进步。

二、关于分权制衡

“分权制衡原则是资产阶级确立以其代议机关为中心的国家机关体系的组织和活动原则。分权是指把国家机关分为几部分, 分别有几个国家机关独立行使;至于制衡, 则是指这几个国家机关在行使权力的过程中, 保持一种相互牵制和相互平衡的关系” (2) 分权制衡理论最早可以追溯到古希腊古罗马时期, 经过中世纪教权、皇权的斗争, 理论日趋成熟。现代意义上的分权制衡理论最早由英国思想家洛克提出, 后经孟德斯鸠的提炼整理和美国的政治实践而日臻完善。事实上有学者提出分权制衡的理论根植于西方文化中“人性本恶”的假设中, 人性并不可靠, 而权力又具有腐蚀性, 为了防止权力滥用和人本性的恣意妄为, 必须设以一套制度———权力的分立与制衡制度。

将分权制衡理论有效运用于实践的典型便是美国的三权分立制度和英国的“议会至上”制度。美国从中央到地方, 国家机关都分为立法、行政、司法三个部分。三个机关在国家权力的运行当中各司其职, 但又相互制约, 以确保任何一个机关的权力不至于过分膨胀, 进而有机会侵害人民的权利。其中, 议会的权威早在建国时就已确立, 而司法机关的权力则源于一个著名的案例。 (3) 与美国的“三权分立”制度相比, 英国的“议会至上”制度则更注重立法机关的重要地位, 但“议会至上”并不代表行政权、司法权的软弱与空置, 相反, 英国几百年的政治实践证明, 其国家权力的运行井然有序, 基本实现了权力的相互制衡。

三、咨议局与行政权力抗衡

清末各省咨议局从成立之初就积极履行职能。各省议员都是第一次参与国家政治, 所以分外珍惜这次来之不易的权利, 议员们意气风发, 踌躇满志, 大多数都能报着为人民谋幸福的美好愿望, 投身这场政治实验。英国《泰晤士报》记者莫理循在参观了陕西和山西两局后说:“我高度评价在太原府和西安府看到的省咨议局。那里的会开得斯文有礼, 大有可为。”“试办咨议局显然是个成功”。 (4) 英国人濮兰德也称赞“咨议局具有诚意、善意、严肃而礼让的美德”。 (5) 做为清政府地方的准立法机关, 各省咨议局为维护人民的利益和自身的独立, 不仅提出了许多关乎民生的议案, 也与行政权力进行了坚决的斗争。

(一) 争取平等权———对公文格式的争论

1908年7月24日, 宪政编查馆通知咨议局成立后与地方官吏往来的公文体制, 督抚用札行, 司道以下用照会, 咨议局均用呈文。当时的文书格式, 上级对下级用“札”, 下级对上级用“呈”, 平行机关用“照会”、“咨”、“移”。宪政编查馆的规定显然是将咨议局置于督抚和司道的下级, 所以议员们群电宪政编查馆质询。1909年10月21日, 宪政编查馆作了修正:“督抚署行咨议局公牍式, 其专对局言者, 应照章用札;专对议长、副议长言者……均用照会。” (6) 议员们仍不满意, 致电宪政编查馆:“议长、副议长资格由咨议局而生, 不能离咨议局独立, 来电分个人、机关为二, 几不明主体之所在” (7) 苏局全体议员电驳宪政编查馆:“立宪政体, 议政、行政相互维系, 义无轩轾”, “若督抚对于咨议局概用札行, 是议局法团几等诸下级行政官厅, 殊非宪政所宜。” (8) 宪政编查馆不得不再作更正, 11月8日通知各省:督抚“札文应首书‘为札行事’, 末书‘为此札行咨议局查照, 须至札者’云云。首不用‘札饬’字样, 末不用‘札到该局, 即便遵照, 切切勿违, 此扎’字样。无庸朱标, 与外省督抚札饬属员文武须有区别”。 (9) 顺直咨议局仍不肯罢休, 继续上书宪政编查馆:“咨议局之资格照贵馆章程所定与督抚本立于对待之地位, 若可以受督抚之札饬, 是于督抚交议之案已当遵照勿违, 何以第二十三条所定咨议局议定不可行事件有呈请督抚更正之权?” (10) 宪政编查馆自知理亏, 被迫再做修正, 于11月21日通电咨议局呈文格式首用“呈明”、“呈请”、“呈报”、“呈复”字样, 仍称“督部堂、府部院”, 不用“贵”字。 (11) 议员们总算未再驳斥, 此斗争告一段落。

这场争论表面上看来针对的是公文格式, 实际上争得是咨议局的独立地位。宪政编查馆一步步妥协, 咨议局的尊严得以维护。

(二) 抗衡行政权———与督抚和政府的侵权违法行为斗争

咨议局作为地方立法机关, 为阻止督抚和地方行政官员的的侵权违法行为, 进行了坚决有效的抵制。

1. 湖南咨议局抗争发行公债案。

1910年8月, 巡抚杨文鼎奏请发行公债120万两, 朝廷允奏。咨议局认为此事未交咨议局审议, “显系侵权违法, 万难承认”, (12) 电请资政院核办。杨文鼎亦致电资政院辩护, 称此事已奏准办理, 咨议局无权改变。且湖北、安徽奏请发行公债, 也未交局议。咨议局又续电资政院, 揭露杨文鼎故意波坏法律, 声明“全体议决, 誓以核办与否为去就” (13) 10月, 咨议局再电资政院, 驳斥杨文鼎。杨自知理亏, 未再申辩。

2. 湖南盐斤加价案。

清末, 湖南的盐务工作搞得很差, 十年之内盐价涨了三次, 可谓盐价之贵甲于天下, 以致很多穷人吃不起盐。可湖南总督李经羲又贴出告示通告全省, 盐价每百斤加价一两。咨议局认为增税累民, 关系税法, 不交局议违背局章, 要求总督取消告示。李经羲不理, 咨议局再次要求取消, 并决定停止会议, 等待答复, 如不仍不能取消, 即全体辞职, 并将情况告知资政院。李被迫改为每百斤盐加价五钱, 但咨议局仍认为此举违法, 要求资政院核办。

3. 顺直咨议局弹劾巡警道案。

《咨议局章程》规定, 对于本省官绅有不法情事者, 咨议局得指出确据立于纠举, 呈侯督抚查办。顺直咨议局划分警区不交局议, 咨议局认为此举违反章程, 于是呈请督抚查办。此次弹劾的结果是, 巡警道舒鸿贻被迫辞职。

此外, 比较有影响的案件还有广西禁绝鸦片案、江西改征银元案、浙江咨议局抗议邮传部侵权违法案等, 各省咨议局在其中皆发挥了重要的作用。

四、结语

小型企业不宜过早分权 第5篇

为什么说小型企业不易过早分权?

首先，小型企业管理事务较少，没必要一个萝卜一个坑，层次较多一方面增加管理成本，更重要不利于统一管理，统一指挥。

其次，小型企业不具备经理人生存环境，小企业老板自身能力欠缺，“内行”难以与“外行”沟通，老板还不能够驾驭经理，

过早分权就会形成职权倒置现象，给企业埋下隐患或危机。

再次，小型企业人力资源有限，分权后就会形成人与岗不匹配现象，不仅降低了工作绩效，而且很容易引发管理中的摩擦和矛盾，彼此不能协作配合。

最后，小型企业过早分权就会形成管理层臃肿，形成多头领导，指手画脚的人多，实际干活的人少，事情不多却总乱套，挣钱不多却心很焦，管理层越来越没信心，员工越来越无所适从。

地方分权 第6篇

[关键词]地方分权 公共物品 宏观经济

经济学家Tiebout（1956）和WEingast（1960）以及其他很多学者都强调过地方分权的优点。在理论上，经济学和政治学的占优理论强调地方分权的好处，比如地方政府之间的竞争将吸引私人投资者，使得他们迁移到最偏好的税收—服务组合的社区居住（Tiebout，1956）。当生产不能实现规模效应时，分权化通过提供适合居民偏好的社区公共物品而促进配置效率（Oates，1972），分权化还能促使地方官员进行政策创新（Kollman et al，1996）。

近年来很多学者发现，在发展中国家中，实行分权化的国家从1990-2000年比集权化的国家有更高的通货膨胀率，并且地方分权程度越深，经济发展就越为缓慢（Davoodi and Zou，2002）。实证分析表明：地方分权程度过深会造成经济无效率，恶化财政状况，引起宏观经济不稳定，甚至导致领土的分裂，严重时这些因素相互影响甚至形成恶性循环。

中央与地方政府的博弈过程

本文假设只有两级政府—中央政府和两个地方政府，中央政府为地方政府制定净税收，地方官员决定是缴纳税款或是拒绝缴纳而宁愿冒被惩罚的风险。这是一个两阶段动态博弈模型。

中央政府C为每个地区提出净税收方案：Tci，i=1，2：Tci∈（-∞，+∞），每个地区被告知它们各自的Tci的值。中央制定税收标准后，每个地区选择各自的行为xi，A是地方认可中央的权威并按规定缴纳税款；R是地区蔑视中央的权威并拒绝缴纳税款。两个地区的地方官员必须同时独立作决定。

如果地方官员选择A，他的效用函数是：Ui(A)=-αiTci（1）

αi衡量的是中央政府征收的净税收反过来影响地方官员效用的比率。

如果地方官员选择R，他的效用函数是：（2）

在地区i，选民支持地方对抗中央的倾向性用σi表示，较高的σi值意味着地方官员通过反对中央得到地方选民的较多支持的“奖赏”。中央政府对地方官员的施加“惩罚”的能力用P表示，它也衡量中央政府对他个人的惩罚程度和失去了的选民支持对他效用的损害。

中央政府的效用函数是：Uc=ρ∑Tciα-θ(NR)（3）

ρ是中央政府对持有税收偏好的正参数；θ(•)是单调递增函数且θ(0)=0，它衡量地方反叛时中央政府的负效用。

中央政府根据以下两个因素来使其效用最大化。第一，中央政府和地方官员关于地方官员是拒绝还是接受缴纳税收的预期；第二，对于避免地方“叛乱”和最大化地持有税收，中央将怎样权衡二者的效用。在均衡点上，设中央政府为两个地区制定的税收用TC1φ和TC2φ表示。

当地方公共物品由中央统一提供时，公共物品的成本会改变中央政府的效用函数，改变后中央政府的效用函数为如下形式：

Uc=ρ(1-b)∑Tciα-θ(NR)（4）

这里b是中央政府提供公共物品时的边际成本系数。

地方分权和经济改革

（一）中央权力下降—用P值降低来衡量

当一个实行中央集权制的国家推进地方分权时，有可能使得中央官员的权力下降，降低中央对反叛地区的控制力度。选举地方官员时，如果用地区选举代替中央委任，会削弱中央政府用解雇来威胁地方官员的允诺。中央政府“惩罚”资源的减少，会降低它对地方官员的调控力度。上述三个变化都表现为P值的降低，P即中央政府对顽抗的地方官员能造成的“痛苦”指数。

当中央政府权力下降时，中央做决策的具体过程如下：起初，中央政府把税收设定在φP0点，当P值下降时，中央政府降低局中人2的税收（图1中把局中人2设为σi值较高，即分裂倾向较大的地区）；当P值进一步下降，降低到φP1点时，中央开始向局中人2进行转移支付，因为这时中央如果不对它进行转移支付，会遭到局中人2的反抗；但P值在降到低于某个临界点后，中央会停止转移支付，转而“惩罚”局中人2，这时的临界点就是中央的“惩罚”成本和转移支付成本相等的点。

以上过程表明：P值下降削弱中央政府在均衡时获得税收最大化的能力，使中央的财政状况有所恶化；当P值降低到一定程度时，中央会“惩罚”反抗地区，但这会导致国家政局的不稳定。说明一个国家过度的地方分权化，会提升地方官员的权力和减少其对中央的依赖性，这时要施加压力让他们缴纳更多的税收，对中央通常是困难的，而且还增加中央政府的财政压力。

（二）经济改革

本文中所说的经济改革主要指中央政府尝试提供效率—促进型公共物品。

中央提高税收时，地方公共物品的供给也应有所增加，在模型中以b值的增大表示。起初，中央政府有足够的“惩罚”资源P，给定地方对中央的态度（σi的值），假定这时能从两个地区抽取净税收（图2中最上面的情况），那么b值的增大会提高中央政府从每个地区抽取到的税收总量，图2中的矩形会向右上移动，由于这时σi的值较低，所以不会引起地区叛乱。当增加的税收超过了增加的公共物品成本时，则提供公共物品对中央来说是理性的，这意味着提高税收能提高公共物品的供给水平，同时也可以通过提高税收来增加财政收入。

增加公共物品的供给对中央政府的具体影响如何，本文分三种情形来讨论：

情形1：

当b=0，TC1φ+TC2φ>0时，即：φ点位于图2中右下象限的上半部分，然后随着b值的增加，整个矩形向下移动，矩形原来左边的垂线向右移动，上边的水平线向下移动，斜线的截距向右移动并变得越来越平缓，这些变化对φ点位置的影响的累积效果见图2。如果TC2φ保持不变，斜线截距的改变允许中央政府制定一个稍微偏高的TC1φ。但是，当上面的水平线降到原先下面的水平线之下后，这时约束条件起作用，中央政府不得不从局中人1中征得的税收中对局中人2进行转移支付。但在某个临界点之后，b值的增加（即公共物品的供给）使得中央政府征收的TC1φ和TC2φ都减少。这说明在地方分权程度较深的国家中，当中央的税收总量为正时，继续增加公共物品的供给会最终减少中央的净税收。

情形2：

当b=0，TC1φ+TC2φ<0但TC1φ>0时，b值的增加将使得斜线绕TC2轴向下旋转，但不改变截距。起初旋转对φ的位置没有任何的影响，直到斜线经过φ点时影响才出现。之后，b值增大将迫使中央政府降低TC2φ而使TC1φ保持不变。这说明当税收总量为负时，中央要增加公共物品的供给，就必须降低原来征税地区的税收额度，而继续对原来有财政补贴的地区进行转移支付。

情形3：

在临界点上，当旋转的斜线与横轴成45度角时，净税收的最高点是唯一的子博弈均衡。接下来b值的增加，会使得TC1φ减少，而TC2φ保持不变（如图2）。这说明在转移支付成本和“惩罚”成本相等的这个临界点上，中央提高公共物品的供给水平会降低净税收。

本节的模型表明：在一个地方分裂倾向严重（高的σi值）或者说是分权程度较深（低的P值）的国家，增加全国性公共物品的供给只能加大地方对转移支付的要求，这会恶化中央的财政状况。中央政府增加公共物品的供给对税收的影响与初始条件（即P的值）有关，即对于一开始就实行中央集权制的国家来说，增加公共物品的供给会增加中央的总税收，在b值较低时就能覆盖供给成本。而对分权程度较深的联邦制国家来说，若为了政局稳定必需贫困地区进行转移支付的话，不能用提供较多的公共物品来替代这种转移支付。

结论与政策建议

一个国家的政治体制、经济体制状况直接决定了中央与地方关系的形态特征，由于我国是一个发展中国家，要实行中央集权和地方分权的有机结合，不适合过度的地方分权。西方的经验教训告诉我们，在经济全球化的进程中要注意分权，而我国的国情又离不开中央集权。要发挥中央的积极性，中央就需要有一定的权威，这就需要中央有一定的权力，因而集权在某种程度上来说是必要的。需要指出的是，我们承认中央集权的合理性，但坚决反对中央高度集权，应该使集权和分权有机地结合在一起。

参考文献：

[1]Tiebout，A.(1956)，APureTheoryofLocalExpenditures，JournalofPoliticalEconomy，64.

[2]WEingast，BarryR.1960.TheEconomicRoleofPoliticalInstitutions:Market-PreservingFederalismandEconomicDevelopment.JournalofLaw，Economics，andOganization11.

[3]Oates，WallaceE，1972.FiscalFederalism.NewYork:HarcourtBraceJovanovich.

[4]Kollman，Ken，JohnMiller，andStottPage.1996.OnStateasPolicyLaboratories.Unpublishedmanuscript.UnivercityofMichigan.

地方分权 第7篇

自从布坎南和布伦南在1980年提出“利维坦”模型后, 财政分权对地方财政规模的影响, 就成为一个热门的研究问题。在我国, 胡书东 (2001) 、Chien-hsun Chen (2004) 、孙群力 (2006) 等人都对我国财政分权对地方财政规模的影响做了实证研究。但是, 我们在分析各省的相对财政规模, 即财政支出占GDP的比例时发现, 我国地方政府的财政规模存在一些区域上的特征。预算内的财政支出占GDP的比重的平均值都是由东向西递增, 但是东部和中部的财政规模相差非常小, 只有1个百分点左右, 然而西部的财政规模要比东中部高很多, 高出八九个百分点。那么这种差异是否受财政分权影响呢?也就是说, 财政分权对不同地区的财政规模的影响程度是否是不一样?这个问题在如今研究我国财政分权对地方财政规模影响的文献中却从未被注意到。而我们下文就在他们研究的基础上, 来论证这个问题。

二、财政分权指标的选择、计量模型与数据说明

(一) 财政分权变量的选择

财政分权变量的选择是进行财政分权实证研究的关键, 它决定了我们能在多大的程度上准确地反映出我国财政分权的影响。我们对财政分权变量的选择是基于对我国财政分权特征的认识。我国的财政分权是一种不纯粹的分权。这种不纯粹使得在我国财政收支的分配并不意味着相应的财政权力的转移或下放。因此, 财政分权在我国的复杂性, 使得我们不仅要单独考察收支分配的影响, 也要另寻途径来反应我国的财政权力在中央和地方间的配置。而地方政府的财政自主权在预算外部分中体现的最充分 (黄佩华, 2003) , 基于此, 本文选择了以下的一组指标来全面反映我国各省的财政分权状况:预算内的本级支出指标 (DCbexp=各省预算内本级支出/全国预算内支出) 、预算内本级收入指标 (DCbrev=各省预算内本级收入/全国预算内收入) 、预算外支出的分配 (DCexap=各省预算外支出/全国预算外支出) 、财政自给程度 (FS=各省本级收入/本级支出) 、财政依赖度 (FD=中央对各省的补助收入/各省的预算内总收入) 。

(二) 数学模型及方法

为了检验财政分权是否对不同区域的地方财政规模产生了不同的影响, 我们采用了下面这个模型:

其中, it表示第i个地区第t年的数据。代表财政规模。要说明的是, 本文要研究的财政规模, 是指相对于GDP的预算内的财政规模。代表的是上文分析的5个财政分权指标。Dum E、Dum M、和Dum W是虚拟变量, 分别代表东部、中部和西部地区。因此, 分别代表财政分权对东部、中部和西部各省的影响系数。代表控制变量。我们对控制变量的选择, 主要是基于以下的认识:一个地区的财政规模既受地方居民对公共产品需求的驱动, 又受限于地方政府提供这种公共产品的能力, 因此, 控制变量主要包括以下几个变量:人口 (POPULATION) 、城市化进程 (URBAN) 、人均GDP (GDPPC) 、GDP的增长率 (GROWTH) 、开放度 (OPENNESS) 和非农业产业化比率 (INDUS) 。需要说明的是, 这里的人均GDP均换算成以1980年的价格为基期的人均GDP。城市化进程以非农业人口占总人口的比重来表示, 开放度是以换算成人民币的进出口总额占GDP的比率来表示, 非农业产业化比率是GDP中第二、第三产业所占的比重。GDP的增长率是剔除了物价因素后的真实的增长率。是扰动项。

由于我们不是对总体进行抽样分析, 而是直接分析整个样本, 因此, 我们采用了双向固定效用模型。本文所使用的统计分析软件是EVIEWS5.0。

(三) 数据来源

财政分权变量的数据主要来源于, 1992年、1994至2004年的各年的《中国财政年鉴》、《中国财政统计1950-1988》和《新中国五十年统计资料汇编》。因变量和其他自变量1999年之前的数据来源于《新中国五十年统计资料汇编》和《China&apos;s Provincial Statistics, 1949-1989》, 1999年及以后的数据来源于各年的《中国统计年鉴》。1999年到2004年的城市化的数据来源于2000年到2005年的《中国人口统计年鉴》。

三、回归结果分析

财政分权对不同地区的财政规模的影响见表1。预算内支出的分配对地方财政规模的影响在不同的地区是不一样的, 其中尤以西部为高, 其系数达到了8.5927, 东部和中部则差别不是很大, 分别为3.0913和4.4981, 这意味着, 同样的是本级支出占全国财政支出的比例提高1个百分点, 西部地区相对于GDP的财政规模增加的程度分别是将近东部的3倍, 是中部的2倍多。本级收入的分配虽然对东部地方产生了负的影响, 而对其他两个地区产生了正的影响, 但是这些影响只有对中部地区来说是显著的。这意味着, 在中部地区, 一个省的本级收入越多, 其财政规模就越大。预算外自主权对预算内财政规模的影响则在3个地区都是不显著的。财政自给程度对东部和中部来说, 都产生了显著的负影响, 这意味着, 在这两个地区, 各省支出所需的收入由其自己来组织而不是依赖于中央政府的补助, 越能激发地方政府节俭使用资金, 或者提高资金的使用效率, 有利于各省财政规模的降低。但是对于西部来说, 财政自给程度的影响却是不显著的。这可能是因为西部各省自己组织的收入一般都不能满足其支出的需求, 都需要中央的补助, 因此, 自给程度的大小是无关紧要的。1994年开始引进的财政依赖度对不同区域的影响也同样是不一样。财政依赖度对东部来说, 是显著的负影响, 也就是说, 对东部的各省来说, 对中央政府的财政依赖度越高, 其财政规模反而越小。这可能是因为对于东部的各省来说, 在中央对其的转移支付中税收返还占了大部分, 而税收返还是与地方税收的增长有关的, 因此, 花掉更多的钱, 并不意味着得到更多的补贴, 而这种“粘纸绳”效应只有对中部和西部地区来说是适用的。

其他变量对财政规模的影响是, 无论是总人口规模、人均GDP还是GDP的真实增长率, 都对地方政府的财政规模产生了负的影响, 其中影响最为显著的是GDP的真实增长率, 这意味着, 在我国, 人口的增长和人们生活水平的提高并没有相应的财政规模的增加与之相适应。如果说经济的发展和居民生活水平的提高必然要求政府提供更多的公共产品, 那么, 这也验证了我们所说的, 我国地方居民增长公共支出的需求可能反映不到地方政府那里, 至少是在预算内的财政规模中体现不出来。GDP的实际增长率对财政规模产生了显著的负的影响, 这意味着我国GDP的增长并没有带来财政规模相同程度的增长, 同时也说明了, 我国地方政府的征集收入的能力并没有随着经济的增长而得到了相应地提高。非农业产业比例越高和开放度越高的地方, 财政规模就越大, 而且二者的影响都非常显著, 但是我国城市化的程度对地方财政规模的影响却非常不显著。

四、结论

如果说财政分权是一个多维性的概念, 那么实证研究的意义就在于挖掘出其不同方面对财政规模的不同的影响。至此我们可以说, 我们的实证研究初步达到了这个目的。财政分权对不同区域的地方财政规模的影响显然是不一样的。总的来看, 越是经济比较落后的地区, 支出分配对地方财政规模的扩张作用越大, 越是经济比较发达的地区, 收入和支出的一致越能对地方财政规模的降低起良好的促进作用。此外, 对于中部和西部, 特别是西部来说, 中央政府的财政转移支付制度对其的财政规模的扩张也起了重要的促进作用。因此, 如果是出于对缩小地方财政规模的考虑, 那么, 显然, 对于越是落后的地区, 中央政府应该减少支出责任的转移, 对于经济比较发达的地区, 又要使地方的收入和支出更加一致, 减少地方对中央的依赖, 以激励地方更有效率地使用资金。

摘要：总的来看, 越是经济比较落后的地区, 支出分配对地方财政规模的扩张作用越大;越是经济比较发达的地区, 收入和支出的一致越能对地方财政规模的降低起良好的促进作用。此外, 对于中部和西部, 特别是西部来说, 中央政府的财政转移支付制度对其财政规模的扩张也起了重要的促进作用。

关键词：财政分权,地方财政规模,区域差异

参考文献

[1]胡书东.经济发展中的中央与地方关系――中国财政制度变迁研究[M].上海:上海上海三联书店, 上海人民出版社, 2001.

[2]Chien-hsun Chen.Fiscal Decentralization, Collu-sion and Government Size in China's Transitional Economy[J].Applied Economic Letters.2004, 11:699-705.

[3]孙群力.财政分权与政府规模:中国的经验分析[J].统计与决策, 2006, (23) .

地方分权 第8篇

已有研究表明,地方国有企业的资产负债率普遍较高,调整速度明显偏低;投资过度是国有企业投资行为的典型特征。从投融资的初始关系来看,过度投资必将产生高额的融资需求,而地方国有企业融资渠道相对单一,负债融资是其主要资金来源,这种高额的融资需求在资本结构上就会表现为负债比率的提高。那么,地方国有企业居高不下的负债比率,是由地方国有企业的过度投资产生的高额融资需求引起的吗?这是第一个问题。

近年来,财政分权化改革与地方政府的投资效率问题引起了学界的重视,方洪生、张军(2007)以及程贵(2012)的研究表明,财政分权为地方政府提供了财政利益和政治晋升的双重激励,催发了地方政府投资扩张的冲动,已有研究结果也表明,地方国企的投资决策容易受到地方政府扩张性财政政策的干预,而地方国有银行为地方国企提供了融资便利,过度投资产生的高额融资需求很容易转化为高的负债比率。因此,我们研究的第二个问题是,财政分权能否作为地方国企过度投资与负债率偏高两种现象的制度动因呢?

二、理论分析及研究假设

1. 过度投资与地方国企资本结构。

地方国有企业的投融资行为兼具投资过度与投资低效的特征。大量甚至过度的投资,必然会导致国有企业对资金的大量需求,且国有企业债权融资摩擦比股权融资摩擦要小得多,负债融资是其主要外部融资渠道。这是因为,一方面,国有企业承担了大量的社会职能,受到政府限制较多,股权融资成本相对较高;另一方面,由于预算软约束的存在,地方国有企业能够相对容易从地方国有银行取得信贷资金。因此,地方国有企业过度投资问题使得地方国企具有较高的融资需求。在地方国有银行为其提供信贷支持的情况下,地方国企的投资需求很容易转化为负债融资行为,导致地方国企资产负债率较高。因此我们提出本文的假设1:

地方国有企业过度投资越严重,企业的负债率越高。

2. 财政分权与地方国企投融资特征。

(1)财政分权背景下地方国有企业的过度投资。在财政分权的大背景下,地方政府有强烈的推动当地GDP增长的动机,有学者提出的“中国特色的财政邦联主义”假说认为,中国式的分权化改革为地方政府提供相对自主的经济决策权,获得了与中央分享财政收入的权利,由此地方政府有能力也有动力发展地方经济。唐雪松(2010)也认为,在中国,财政激励是地方政府发展经济、推动GDP增长的重要动因。

而以“财政收入权利集中但财政支出责任不变”为主要特点的分税制改革(陶然等,2009),使得财政收入更加向中央政府集中,却没有相应调整中央与地方的财政支出责任,财政支出负担仍然留给了政府,切断了收入与支出的联系(朱恒鹏,2004)。地方政府承担了大量的就业、医疗、养老等社会责任,普遍面临着过高的、难以维持的财政支出责任(黎凯、叶建芳,2007)。为了更好地应对地方事务和公共服务支出,地方政府可能将一部分政策性负担强加于地方政府的地方国有上市公司。已有研究也发现,中国的国有企业普遍承担了战略性政策负担和社会性政策负担(林毅夫、李志赟,2004)。由此可能带来如下后果:地方政府为促进一地经济发展,缓解财政收支压力,将部分政治目标内化于地方国企的投资决策;地方国有上市公司投资行为受到地方政府干预,而不是根据公司自身的成长机会等情况制定投资决策,就很有可能会偏离公司价值最大化的目标,出现过度投资的情况。

(2)地方国有企业出现过度投资的深层次原因。那么地方国企的投资为什么会“过度”呢?我们将从激励机制和产权约束的角度进行解释。一方面,财政分权使得地方政府有发展当地经济的财政激励,但如果激励只侧重于一个可测量的维度,容易导致代理人努力向这个维度倾斜,造成努力的扭曲配置(Holmstrom和Milgrom,1991)。于地方政府而言,GDP便是这个可测量的维度,地方政府过分关注经济增长,忽视经济增长质量(周黎安等,2004),将这种单一维度的目标内化于企业的投资决策,极易导致地方国有企业过度投资的问题。另一方面,产权约束不力也是地方国企投资效率低的一大原因。对于地方政府而言,地方政府控制的支持投资最重要的两项资源——土地市场和信贷市场,都存在明显的产权缺陷。地方政府能够以较低的价格为地方国企提供这两项生产要素,以要素价格的扭曲为地方国企的投资提供便利,是地方国企过度投资的根源。

笔者认为,地方政府之所以会干预地方国企的融资行为,是因为地方政府具有强烈的投资冲动,并将一部分投资冲动内化于其控制的地方国有企业的经济决策中。而地方政府热衷于投资背后的制度因素便是财政分权化改革为其提供的财政激励。事实上,地方国企的负债融资已经成为一种替代性的地方政府财政收入,因而地方国企过度投资程度对负债比率的传导效应会更加明显,影响程度越大。基于此,我们提出假设2:

财政分权程度高的地区的地方国有企业,过度投资对负债水平的影响程度更大。

三、研究设计及实证检验

1. 样本选择与数据来源。

本文企业数据来自深圳国泰君安信息技术有限公司的CSMAR数据库,样本对象为沪深两市所有上市公司中由地方政府控制的国有企业。地方国有企业的判断标准为公司第一大股东的性质。

研究样本剔除了金融保险类上市公司、同时发行B股和H股的公司、证券名称发生变化的上市公司,以及出现极端值(如资产负债率小于0和大于1)的公司。同时我们对所有变量进行了5%的winsorize缩尾处理,最终样本是2003年到2011年间共1 064个地方国有企业的公司年度观测值。

2. 模型设定与变量选择。

为了检验研究假设1,验证地方国有企业的过度投资程度对杠杆比率的影响,我们建立了以下模型:

其中Levi,t为企业的资产负债率,我们用年末资产负债率衡量企业静态资本结构,Overinvi,t-1为企业的过度投资程度,我们用Richardson投资模型估计出的残差衡量过度投资程度。控制变量有Sizei,t-1、Growthi,t-1、Profi,t-1、Colli,t-1,这些控制变量主要是根据以往研究成果引入,分别表示公司规模、成长性以及盈利能力,公司规模为总资产的自然对数,成长性用企业销售收入的增长率衡量,盈利能力用企业的总资产报酬率ROA表示。otler control varibales包括行业Ind、年度Year以及以反映个体效应为目的的虚拟变量。如Helwege和Liang(1996)一样,我们将所有解释变量做了滞后一年的处理。εi,t为随机误差项。

我们将根据Hausman检验结果选择采用固定效应还是随机效应模型进行估计。

为了检验研究假设2,我们以财政分权变量FD的中位数进行分组,把所有样本分为财政分权程度高和财政分权程度低的两组,分组进行模型(1)的回归,检验地方国企在财政分权程度不同的情况下,其过度投资程度对负债比率的影响程度是否具有显著差异。

3. 检验结果及分析。

(1)描述性统计和分组检验。我们取财政分权程度这一变量的中位数,将全部样本分为财政分权程度高和财政分权程度低组,首先我们对这两组变量进行不分年份的简单描述性统计。描述性统计结果如表2所示:

从简单描述性统计的结果可以得知,财政分权程度高组地方国企的过度投资程度均值,高于财政分权程度低组。初步证明了我们关于财政分权与地方国企过度投资之间关系的假设,为了进一步验证我们的假设,我们对所有衡量负债比率的变量以及过度投资程度变量进行了分组均值以及中位数检验,检验结果如表3所示。

注:均值的差异检验使用双尾t检验,中位数的差异检验采用Wilcoxon符号秩检验;∗、∗∗、∗∗∗分别表示10%、5%和1%的显著性水平,下同。

尽管均值检验中,过度投资程度在财政分权低组和财政分权高组的差异不显著,但中位数检验的结果表明,过度投资程度在财政分权程度不同的两组差异非常显著。此外,无论是均值还是中位数检验,负债比率在两组之间都不存在显著差异,只有银行借款率和长期借款率的均值检验结果较为理想。因此要证明本文假设,还需要进行多变量回归分析。

(2)多变量分析。由于本文采用基于面板数据的计量分析模型,我们采用Hausman检验来判断采用固定效应还是随机效应模型进行估计的有效性更高,Hausman检验量为:

b表示固定效应模型估计系数,B表示随机效应模型估计系数。当H高于一定显著水平的临界值时,我们将采用固定效应模型进行估计,否则选用随机效应模型。本文根据Hausman检验的结果确定采用固定效应模型,回归结果见表4。

注:括号内为P值。

表4中,三个回归模型的F值均在1%以下的水平显著,R2都在0.1以上,说明模型的拟合效果较好。同时由于本文采用基于面板数据的计量分析模型,我们对模型进行了序列相关性和异方差检验,检验表明模型不存在序列相关和异方差性。

全样本回归中,过度投资程度与企业的资产负债率在1%的水平上显著正相关,验证了本文的假设1。地方国有企业的过度投资程度越严重,融资需求越大,在地方国企融资渠道相对单一的情况下,融资需求很容易转化为负债比率的上升,因而地方国企的过度投资越严重,负债比率越高。分组回归分析中,首先,各组回归中,过度投资程度与企业资产负债率分别在5%和1%的水平上显著正相关,进一步支持了假设1。同时,财政分权程度高组的变量Overinv系数为0.052 0,我们记为β1,财政分权程度低组的变量Overinv回归系数为0.029 3,记为β2。我们对β1和β2的差异进行了t检验,检验结果t值为21.43,说明β1和β2的差异在统计上具有显著性。因而位于财政分权度更高地区的国企,过度投资对资产负债率的影响更大,支持了本文的假设2。

进一步,我们将分析过度投资程度对其他负债变量是否具有显著影响。表5给出了将银行贷款、长期贷款率、短期贷款率以及其他负债率作为被解释变量进行多元回归的结果。我们在模型(1)和模型(4)中检验了地方国企过度投资程度对负债比率的影响,是否严格来自于银行贷款比率的提高。

实证结果表明,模型(1)变量Overinv的回归系数在1%的水平上与银行贷款率显著正相关,而模型(4)变量Overinv的回归系数为负数,且不具有统计上的显著性,因而说明对于地方国有企业而言,过度投资程度对资本结构的影响,主要通过银行贷款发挥作用。这也符合我们的理论分析,地方政府通过干预银行的信贷决策,为地方国有企业提供贷款,从而为其投资提供融资支持,因而地方国企负债比率的变化主要来源于银行贷款的变化。此外,我们在模型(2)和模型(3)的对比中,检验过度投资程度是否对长期和短期借款率都有显著影响。结果表明,对于地方国企而言,过度投资程度对长期借款率具有显著的正向作用,而对短期借款率没有显著影响。这意味着地方国企过度投资程度对负债比率的影响,主要来自于长期贷款。这是因为,长期贷款相对于短期贷款而言,银行的监督难度更大,风险更高,地方国企相对更受地方银行的青睐,且地方银行信贷决策受地方政府干预,银行更愿意将长期贷款配置给地方国有企业。

四、研究结论

1.地方国有企业的过度投资越严重,企业的资产负债率越高,这是由于地方国有企业投资决策受地方政府干预,容易偏离企业价值最大化目标,过度投资严重,进而衍生出对大规模融资的需求;地方国有企业融资渠道相对单一,负债融资是主要融资途径,因而地方国有企业的过度投资很容易转化为负债比率的上升。

2.财政分权程度高的地区的地方国企,其投资过度产生的融资需求对负债水平的传导效应更加明显,影响程度更大。地方国企过度投资的制度根源在于财政分权化改革,这是由于财政分权为地方政府提供了财政激励。更重要的是,1994年以来的分税制改革,形成了“财政收入权利集中而财政支出责任不变”局面,地方政府承担了过多的无法维持的财政支出责任,因而有动机也有能力把部分政策性负担转移给地方国有企业,干预地方国有企业的投资和融资行为,财政分权程度越高,地方政府面临的财政收支压力越大,投资过度产生的融资需求对负债水平的传导效应更加明显。

地方分权 第9篇

财政分权是指中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围, 允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。这种制度使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型, 并积极参与社会管理, 使地方政府能够提供更多更好的服务。20世纪80年代以来, 无论是发达国家、发展中国家还是转型国家, 标志分权程度的联邦制程度指数都处于增长状态, 导致世界平均的分权程度从1975年的1.03上升到了1995年的1.94 (Arzaghi and Henderson, 2005) 。与此同时, 内生经济增长理论关于非传统要素对于经济增长的贡献的强调, 为探讨政府制度变动对经济增长的影响提供了理论支持, 从而促进了对分权与经济增长之间相关性的研究。在此背景下, 财政分权成为近期经济增长政策研究领域的一个新热点, 近10年来发展起来的第二代财政分权理论也日益得到学术界的重视。

根据传统的财政分权理论, 分权有助于增加地方政府提供地方性公共品的激励, 因为分权体制下的地方政府具有信息优势, 能更好地响应地方选民的偏好, 有效地提供地方公共服务 (Tiebout, 1956) 。近期的研究认为, 由于各种功能的公共支出之间存在竞争性和替代性, 有利于当地居民福利的地方公共服务支出就会受到挤占。钱颖一和罗兰 (Qian&Roland, 1998) 认为, 财政分权将影响政府支出构成, 财政竞争使得基础设施投资的边际区域价值大于边际社会价值, 从而使基础设施的支出份额增加, 地方公共产品支出减少。Heine (2006) 认为, 流动性强的个体会以自己所拥有的退出选择为谈判筹码, 不惜损害流动性差的个体的利益, 要求政府增加生产性服务的提供。相对于理论上众多的文献, 关于财政分权对公共支出结构影响的经验研究较少, 大多都是关注分权对于某一类公共支出水平或绩效的影响。傅勇和张晏 (2007) 发现, 中国的财政分权对政府的公共支出结构产生了扭曲作用, 导致文化教育类支出不足。一个待检验的假说是, 中国特有的政治集权和财政分权的体制会使地方政府之间展开标尺竞争, 这种竞争会对政府的支出结构产生扭曲。

二、财政分权对地方公共支出结构的影响

财政分权之所以能引起地方支出结构的改变, 最主要的基础就是财政分权下的地方政府拥有了自主安排支出的权力。因此, 现有的文献在探讨财政分权影响地方财政支出结构时, 无不将重点集中在支出分权的作用上。而对于这种作用方式, 现有的分析思路无非是从两方面着手:一是支出分权使得财政的决策者由全国选民转为地方选民, 因此, 可以认为财政分权下的支出结构的改变主要是反映不同区域选民的不同偏好;二是从地方政府入手, 认为中央将权力下放给地方政府, 使财政的决策者更接近于居民, 从而更容易获得居民偏好的信息, 与集权体制相比, 会使地方的财政支出发生改变。这两种分析思路虽然角度有所不同, 但落脚点其实是一致的, 无非都是强调居民的偏好和需求发生了改变, 或得到了更好反映。这种分析思路既表明了财政分权会影响地方财政支出的结构, 同时, 居民偏好的不同也形成了分权体制下的地方财政支出结构的具体特征。

但是, 事实却并非如此, 其中涉及了各方面的因素, 有体制上的也有地方官员本身的原因。各方面的原因纠缠在一起导致了目前这样一个结果, 即地方政府在财政支出上重视基础建设投资, 轻视科教文卫支出;重视生产性投资, 轻视社会福利支出;重视政绩建设支出, 轻视居民生活投资;重视行政管理支出, 轻视民生投资。

我们可以通过上图来首先了解一下2008年官方公布的中央财政支出结构。以科教文卫事业为例, 其4项支出的总和只占到中央财政支出的10.6%, 而仅仅一项工业商业金融事务就占到了10.7%。中央的财政支出具有一定的指导意义, 地方政府在进行财政支出预算时可能会参考中央财政支出的比例, 可以说地方政府重视经济而忽视科教文卫事业是有其根源的。而事权的下放导致了中央在减少科教文卫事业支出的同时, 却将财政支出的压力转嫁到地方政府的身上, 因此为了保证科教文卫事业的总支出, 地方政府不得不加大在这一方面的支出比例, 这也就造成了地方财政支出的紧张。为了缓解这种财政负担, 地方政府不得不加大经济投入以获得高额回报来缓解财政压力, 这就进入了一种恶性循环。

三、财政分权对地方公共支出结构影响的原因

(一) 政府官员的考核标准过分强调GDP

在我国, 地方政府最大的激励可能来源于中央所制定的晋升机制, 而晋升的标准, 据Li and Zhou (2005) 的统计分析, 认为地方经济的发展是中央政府对省级政府官员的重要考核标准。这种考核标准, 使得在分权的体制下, 我国地方政府的行为越来越呈现商业性的趋向。地方政府往往扮演企业家的角色, 或者是将精力投向经营盈利企业 (黄佩华, 2004) , 或者是努力促进本地经济的发展 (张卫国, 2005) 。这意味着作为官僚机构的地方政府只对取得生产率和效率等市场目标负责, 而不管是否满足了公众的需求和期望。中央政府将更多的支出职责下放给地方政府并赋予它更大的支出自主权, 却缺乏合理完善的考核、激励和约束的政策, 一味强调经济建设, 这是导致教育事业投入比例低的根本原因。

(二) 地方政府“投资饥渴症”

地方政府普遍患有“投资饥渴症”, 即地方政府部门几乎普遍都有无边无际的投资冲动, 甚至相当多的地方政府就象一个企业, 一切以投资问题为中心, 而对社会、文化、环境等其他问题很少关注。甚至有的地方政府为了招商引资过度让利, 造成国有资产流失, 加大了居民的财政负担, 这都是不容忽视的现象。这种过度的投资不仅对地方政府公共支出结构造成了不良影响, 更是对地方居民的生活带来了不利影响。从出发点来讲, 投资与招商引资的努力是积极的, 问题是政府为何总喜欢自己亲自上阵?反过来的问题是, 为什么地方政府喜欢上项目?显然是因为地方政府、地方官员能在其中获得好处;另一方面, 日益沉重的财政压力也迫使地方政府不得不这么做, 同时, 不合理的干部考核制度更加剧了这一问题。因此, 想要治疗地方政府的“投资饥渴症”, 必须在确立市场化取向的前提下, 加快制度改革, 这是解决“近忧”和“远虑”的根本途径。

(三) 地方政府追求政绩建设

这个问题也是不难理解的, 为了名声与晋升的需求, 地方官员在任期间都会或多或少地进行政绩建设, 这是普遍存在的现象。自上个世纪90年代中期开始的分税制改革后, 分税的比例使财权不断向中央集中, 导致地方财政特别是经济落后地区财政拮据, 一些领导干部要出政绩、搞建设, 不是紧着手中这点钱办事, 而是要用这点钱办十几倍、甚至几十倍的事, 因此政府拖欠也是必然的。这种投资体制再不改、干部考核机制再不变, 这种现象将无法根除。

(四) 财权与事权分配的不合理

1994年的分税制改革, 其中一个重要目标是提高“两个比例”, 即提高财政收入占GDP的比例, 以及提高中央政府收入的比例。第一个比例的提高, 在财政收入逐年下降的情况下, 对于整个国家来说是很有意义的。但是第二个比例的提高, 却可能会影响地方政府的行为。在收入有限的情况下, 要支付超过收入能力的责任, 地方政府自然要选择首先完成考核的“硬指标”, 比如GDP增长, 至少这会在一定程度上导致软指标的被忽略, 比如说教育质量。

可以说, 地方财政过于追求投资性建设也是为了缓解在财政支出上的压力。事权的下放很大程度上造成了地方政府的资金不足, 如2008年财政性教育经费中央与地方的比重就分别为15.27%和84.73%。为了确保这一部分的支出地方政府不得不提高政府的财政收入, 所以高回报性的投资必然成为政府所追求的目标, 这也是事权和财权分配不合理所导致的必然结果。

四、完善财政分权、优化地方公共支出结构的思路与对策

(一) 加强民生建设, 合理地调整财政支出比例

我国对于GDP过于执着, 可以说是在刻意追求GDP的增长。虽然GDP是衡量国民经济发展情况最重要的一个指标, 但是它有许多的缺陷, 无法反映经济增长对于地区环境的影响, 而且存在无效的GDP与消失的GDP, 也无法反映居民的幸福程度。所以, 经济增长应该采用更为综合的指标进行衡量。在追求经济增长的同时, 我们要更加注重居民的幸福指数, 打造好民生建设与公共基础事业建设。这需要中央政府的合理规划和指导, 根据各省的经济发展状况作出合理的安排, 下达相应的指标。只有这样才能从根本上解决财政支出比例倾斜的问题, 也能更好地优化地方公共支出的结构。

(二) 制定全面的官员考核制度

在我国, 当上级政府对下级政府拥有人事任免权, 并以GDP的增长作为考核标准的政治体制下, 支出分权导致地方政府偏好于经济建设支出和除科教文卫之外的其他部门事业费的支出, 而与居民的福利息息相关的科教文卫支出随着分权程度的加深, 则会更加降低。收入分配所产生的激励作用在经济投入的支出上, 也是最明显的, 但它似乎并不能降低行政管理费用的支出, 而且, 倾向于地方政府的收入分配也不能使地方政府在支出中将更多的资金用于科教文卫。因此, 要纠正我国地方财政这种支出结构的偏向, 显然, 在分权体制下, 必须要改变地方政府所面临的激励。在对地方所制定的晋升机制中, 转变GDP的考核方式, 以居民利益的实现和提高作为考核地方政府工作的标准。同时, 在不同的地区对官员的考察指标也要有所不同, 应该按照各地区的实际情况制定不同标准, 不能一刀切。

(三) 中央与地方政府间的合理分权

国家应该适当将部分财权下放到地方政府, 或者授予地方政府一定的税收开征权, 从而加大地方财政收入, 同时收回部分事权, 减少地方政府在部分项目上的财政支出比例, 使地方政府的财权与事权达到平衡。可以从公共产品的层次出发, 全国受益的公共产品应由中央政府提供, 地方受益的公共产品则由地方政府提供, 地方财力困难的可以实行转移支付, 由此确定双方的职能范围和事权界限。尤其是中央政府与地方政府之间以及各级地方政府之间的事权划分, 应制定为法律法规, 从法律上明确。明确事权后据此划分财权, 即以事权为依据合理划分各级政府的收支范围。这样, 地方公共支出的结构进行调整时也不会产生过大的财政压力, 有利于地方公共支出结构的合理化。

(四) 调整财政收入在地区间的分配, 提高财政支出的利用率

这主要是针对中国地区经济发展不均衡的现状而言。东部地区由于有良好的经济环境、潜力和地理优势, 应该利用好这些优势大力发展经济。同时, 对中西部经济欠发达的地区进行补助和转移支付, 这主要靠中央政策上的支持。如何更好地加强东部与中西部区域间的合作才是重点, 由被动变主动, 由消极变积极才是根本, 可以利用各地区的优势进行强强联手, 取长补短。例如, 中部地区有不少省份是我国的产粮大省, 可以通过让东部部分省份对其农业支出进行补贴, 然后在粮食购买上占有价格的优势。这样, 中部省份就可以节约部分用于农业上的财政支出, 而东部省份在购粮上也得到了价格上的实惠, 这只是一种初步的想法, 可能存在不少问题, 目前也只能算是提供一种思路。

五、结论

相较西方发达国家, 我国虽然一直保持着较高的经济增长率, 财政分权也很好地促进了各地的经济发展, 然而, 过分的分权不仅滋生了腐败, 也严重影响了地方公共支出结构得平衡性和合理性。虽然近几年中央提出了构建和谐社会, 加强民生建设等相关政策方针, 但就数据而言效果不甚明显, 实施的力度有待进一步加强。同时, 在科教文卫事业这种对国家发展有着长远影响和战略意义的公共支出问题上, 中央政府不能完全放权给地方政府, 这种长期的、回报慢的公共事业是必须由中央指导, 监督与切身参与。而且在中国这种地区发展极不平衡的现状下, 中央政府更应该参与其中合理统筹资金, 严格监督资金的流向, 重视民众的合理需求, 修正官员的考核体系, 进一步调整失衡的公共支出结构。只有多管齐下, 才能在公共事业的资金投入上取得进展, 使得公共支出结构更加合理化。

参考文献

[1]周飞舟.分税制十年:制度及其影响[J].中国社会科学, 2006 (6) .

[2]李婉.财政分权与地方政府支出结构偏向[J].上海财经大学学报, 2007 (9) .

[3]郑磊.财政分权、政府竞争与公共支出结构、政府教育支出比重的影响因素分析[J].经济科学, 2008 (1) .

[4]罗伟卿.财政分权及纵向财政不平衡对中国基础教育质量的影响[J].清华大学学报, 2009 (1) .

[5]傅勇、张晏.中国式分权与财政支出结构偏向:为增长而竞争的代价[J], 管理世界, 2007 (3) .

[6]Hong bin Li and Li an Zhou.Political Turnover and Economic Performance:The Incentive Role of Personnel Control in China[J].Journal of Public Economics, 2005, 89:1743-1762.

[7]黄佩华.中国渐进式改革之路是否走到了尽头[J].改革, 2004 (1) .

地方分权 第10篇

1998 年7 月,国务院颁布 《 关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23 号),推进住房市场化改革,同时为保障困难家庭和低收入人群的住房需求,开始逐步建立健全住房保障制度和体系,党的十七大报告明确指出“健全廉租住房制度, 加快解决城市低收入家庭住房困难”为今后主要任务,并不断加大对保障性住房建设的资金投入力度,取得了显著的成效。 “十一五”期间,我国通过各类保障性住房建设,解决了1140万户城镇低收入家庭和360 万户中低收入家庭住房困难问题,并明确我国“十二五”期间内将新建保障性住房和棚户区改造3600 万套的目标。1

住房问题既是经济、社会问题,同时也是政治、法律问题。 从国际实践来看,市场机制难以实现住房公平,困难和低收入人群通过市场无法解决居住问题;从商品属性来看,住房既具有一般商品的经济属性,又具有社会性和外部性,与医疗卫生、教育、社会治安和公共交通等基本公共服务性质相似,同时,基本居住权也是基本人权不可或缺的重要组成部分。 因此,住房保障成为政府的重要责任,已然成为世界各国的共识。 但住房保障责任如何在政府间划分,目前尚无具体划分标准,往往受到包括政治、经济和社会等制度因素影响, 需要视本国国情而定。 我国人口规模庞大,经济尚不发达,土地资源稀缺,住房保障需求量大且面广,财政收支矛盾突出,极大地制约了我国住房保障问题的有效解决。 近年来,国内学者就我国财政分权对教育、医疗、社保和环境保护等公共品提供的影响进行了相关研究,普遍认为我国财政分权改革在提升了中央财权的同时,由于大量事权下放,在一定程度上扭曲了地方政府行为, 导致地方政府在提供公共物品上具有“惰性”,财政分权对地方住房保障的影响是否也是如此,需要进行研究和证实。

二、相关文献综述

财政分权的核心是地方政府被赋予一定的财政自主权,可以根据当地实际需要自主制定相关政策。 关于财政分权问题,国内外学者进行了大量研究,形成了相应的财政分权理论,被广泛应用于各国财政分权的理论和实证研究。 从理论形成和发展轨迹来看,财政分权理论可以概括为第一代和第二代。 第一代财政分权理论是从20 世纪50 年代的公共财政理论发展而来的,典型代表和相关理论分别是Samulson[1]及公共品理论、Musgrave[2]和公共财政理论、Buchanan[3]和分权“俱乐部”理论、Arrow[4]和公共支出理论、Oates[5]和“财政联邦主义”理论等。 第二代财政分权理论是从20 世纪90 年代后逐步发展起来,以Qian和Weingast[6]及Weingast[7]的研究成果为代表。

关于财政分权对公共物品供给的影响,国内外学者看法不一, 已有成果体现了以下主要观点:一是以Tiebout为代表,认为基于地方政府信息优势,分权能够提高地方公共物品供给效率,分权是合意的;[8]二是以Oates为代表,认为由于地方政府有自身利益诉求,会为吸引流动资本而竞争,财政分权能激励和约束地方政府的行为,[5]国内学者杨志勇[9]、傅勇和张晏[10]等也持类似观点;三是以Mauro为代表,持相反的观点,认为授予地方政府自主权后,地方政府“寻租”倾向会扭曲公共支出结构从而有损社会福利,[11]国内学者张军、高远、傅勇和张弘[12]等也持类似观点。 从研究方法来看,国内外学者普遍采用的是实证方法, 以跨国研究或一国研究为主,而我国已成为国内外学者普遍研究的对象,具体而言,West和Wong以我国山东和广东为例, 研究表明财政分权导致了地区间教育与医疗卫生不平等的不断扩大;[13]Qian和Roland的研究表明, 财政分权有助于防止软预算约束的产生,但同时也会导致基础设施投资的增加和公共服务投入的减少,[14]而Cai和Triesman通过引入地区间的禀赋差异对中国进行分析,得出与Qian和Roland相反的结论;[15]陈抗等认为中国1994 年分税制改革使中央加强了预算内财政收入的集权,结果使地方政府从“援助之手”转向“攫取之手”,从而导致提供公共服务的能力不足;[16]乔宝云等将Tiebout模型应用于财政分权体制下的初等教育研究,认为地方政府之间的激烈竞争减少了地方政府对于初等教育的投资;[17]杨瑞龙和章泉验证了财政分权可能导致地方政府降低环境保护的努力;[18]马光荣和杨恩艳认为地方政府的目标若是GDP增长与主要官员寻租收入最大化,则财政分权会使地方非生产性公共产品供给更加不足;[19]卢洪友等的研究表明“中国式财政分权”模式所诱导的政府间投资竞争显著削弱了基本公共服务发展水平,并且这一负向效应超过了财政分权自身的直接正向效应;[20]王根贤认为现行财政分权制度下, 地方政府对保障房建设将产生抵触博弈,奥茨“财政分权定理”在我国地方政府住房保障中的应用会失效,[21]这是关于财政分权与住房保障研究少见的文献和成果。

综上所述,国内外学者对财政分权与公共物品供给关系进行了大量有价值的研究,成为本文研究的重要基础,尽管研究结论和观点不尽相同,但却给予了我们重要启示,即需要将财政分权理论置于特定国情环境下。 鉴于此,本文收集中国大陆各地区相关数据,通过建立回归模型,在考察财政分权对住房保障财政供给能力影响的同时,加入官员晋升激励、政府财力、人口密度、城镇化水平和城镇贫困水平因素一并分析, 试图在中国既定制度框架下,证实和解释财政分权和相关因素对政府住房保障财政供给的影响。

三、理论分析框架

(一)财政分权测度指标与选择

研究财政分权需要解决如何衡量的问题,从已有的相关文献来看, 学者所采用的衡量指标不尽相同,在跨国研究或对某一国研究时,往往采用“收入类指标”、“支出类指标”和“财政自主度”衡量财政分权程度比较普遍,采用不同指标可能得到不一样的结论,因此在实际研究中需要根据具体情况慎重选择。 国内基于中国的财政分权研究,指标选择主要借鉴了国外已有文献和成果,大多数沿用跨国研究思路,指标选用随意性较大。 事实上,跨国和一国财政分权研究差异较大,前者的中央与地方政府是一对一关系,而后者则是一对多关系,因此,如果随意选用衡量指标, 得出的结论难免不会产生误导。一般而言,收支类分权指标能够较好地反映一国中央与地方财政关系的跨时变化, 而非地区差异,在实证研究中,要获得比较稳健的分析结果,需要样本期的时间跨度足够长,为了克服样本量限制及内生性问题, 国内很多研究均采用省级面板数据,但却采用收支指标测量单一国家的分权程度,必然会产生测量偏误问题。[22]相比较来说,采用“财政自主度”衡量财政分权程度,由于指标计算公式中分子和分母的跨时和跨地区是同步变动,因此能够较好地反映一国中央与地方财政关系的跨时和跨地区变化。

综上所述,从数据结构适用性上来说,着重刻画跨时变化的时间序列数据宜采用收支类指标,考虑地区差异的截面或面板数据宜采用 “财政自主度”指标。 在具体应用中,即使是同一衡量指标,也会因统计口径的不同而存在差异,例如在测度我国中央与地方财政分权关系时,有学者用预算内口径的财政收入测度,也有使用预算内加预算外口径财政收入测度, 还有学者把人口因素也考虑进去,以人均财政收入测度,不同口径衡量的财政分权结果也会存在一定偏差,这也是本文研究所需考虑的因素。 本文是基于地区差异来考量我国的财政分权,故采用“财政自主度”指标来衡量财政分权程度,即地方财政收入与地方财政总支出比例,其中地方财政收入为地方一般预算收入和政府性基金预算收入之和,不包括中央转移性收入,地方财政总支出为地方一般预算支出和政府性基金预算支出之和,包括税收返还和中央转移性收入形成的支出。2

( 二) 财政分权对住房保障财政供给能力影响的理论推断

我国住房保障问题主要源于1998 年开始推行的住房市场化改革,在此之前,很难将它与财政问题联系起来,但随着住房价格不断上扬,房价收入比持续攀高,住房问题对社会公平和稳定的影响开始凸显,已成为近几年国家迫切需要解决的重要任务。 住房保障责任无疑由各级政府承担,而政府投入是核心,各级政府投入多少,取决于事权划分,因此,住房保障就与财政及财政分权有着必然的联系。

我国现行财政分权模式始于1994 年分税制改革,从实践情况来看,这是一种财权明晰而事权模糊的体制, 尽管经过了近二十年的实践和完善,但很多事权责任仍然没有得到理顺或确定,住房保障领域的财权和事权也是如此,既未能明确,也没有清晰的规范,中央政府事权不确定性,加上宏观调控需要,导致财权上收也就成为必然,而我国相对集权的政治体制,又让事权下放变得相对容易。 因此,“财权上收、事权下放”成为我国多年来分税制改革的重要特征,这种分权模式会对地方政府提供公共产品产生怎样的影响,从已有的相关研究文献来看,学者的研究结论多以消极影响居多。 从住房保障实际来看,我国多年来住房保障建设财政投入呈现缓慢增长,甚至负增长态势,与政府责任存在较大的偏差, 一定程度上也是受分税制改革影响,而近几年保障性住房建设工作得以顺利开展,大量投入,也不是分税制改革的结果,而是政治激励的结果,这种激励机制难以实现住房保障责任的常态化,真正成为政府责任担当。 从理论上讲,合理的财政分权有利于促进政府有效地提供保障性住房这类公共物品,满足社会需要,而这种有效提供来源于事权和财权的对等。 显然,我国多年来的分税制改革已经背离了这一要求。 因此,就理论而言,我国财政分权对住房保障财政供给的影响必然也是消极的,这一理论推断是否适合实际,需要进行检验。 住房保障是一个综合工程,是一项长远而重要的公益性事业,需要建立促进政府有效解决问题的常态机制,需要建立持续稳定的投入机制,本文只是提供一个研究和分析视角,

四、实证研究

(一)我国住房保障财政供给水平分析

我国保障性住房建设主要始于90 年代末,经过十多年的实践, 住房保障模式发生了较大的变化,保障对象由城镇拆迁居民和失地农民逐步向社会困难家庭和低收入人群转变,资金投入呈现多元化趋势,其中政府财政资金也是重要来源。 据统计资料显示, 我国财政用于住房保障支出2010 年之前一直偏少,多数年份仅为几十亿元规模,最多的一年为2009 年,也仅为725.97 亿元,占财政支出的比重为0.95%,随后国家加大了财政投入规模,2010年和2011 年分别达到了2376.88 元和3820.69 亿元,占财政支出比重分别为2.64%和3.5%,为2009年规模的3~4 倍左右,3各地区财政用于住房保障的资金规模(如图1 所示)也不断增加,呈现明显地区差异,欠发达地区财政资金投入总量普遍高于经济发达地区,但从实际情况看,欠发达地区用于保障住房建设的财政资金来自中央财政转移支付比重大,发达地区用于保障住房建设的财政资金则几乎都来源于本级地方财政资金,同时与当年住房保障总投入规模比较,财政资金投入规模偏小,表明用于保障性住房建设的非财政资金比重高。4

注:数据来源于2011和2012年中国统计年鉴。

从物品性质来看,保障性住房与政府提供的教育、医疗卫生和社会保障类似,为了分析住房保障财政供给水平与教育、医疗卫生和社会保障财政供给水平5之间的差距, 本文将2010~2011 年国内各地区上述四个指标的数据各自加总进行算术平均来比较,具体结果如图2 所示。 图2 数据显示,我国尽管这两年加大了住房保障投入,但各地区财政用于住房保障支出比例大大低于财政用于教育、医疗卫生和社保方面的支出比例。

注:数据是笔者根据2011年和2012年中国统计年鉴相关数据整理并计算得到的,其中社会保障财政支出不包括社会保险基金支出。

( 二) 财政分权对住房保障财政供给能力的影响分析

1. 变量选择与假设

保障性住房供给主要依托政府, 但方式可以多种,除了直接提供经济适用房、廉租房和公共租赁房外,还可以通过各种财政手段如补贴来实现,资金来源也可以是多渠道的,但供给能力最终还得考量政府财力负担, 并受到经济社会等多重因素的影响。 因此,本文在分析财政分权对住房保障财政供给能力影响的同时,有针对性地选择了其他影响因素用于分析,其中,住房保障财政供给能力采用住房保障财政支出占财政总支出比例来衡量,同时考虑人口因素,财政分权程度用“财政自主度”指标衡量,即地方财政收入占地方财政总支出比例,按照前文所述,本文提出假设1:现行财政分权模式对住房保障财政供给能力的影响是消极的(负相关)。

与此同时,本文选择纳入检验范围的其他影响因素分别为:一是地方官员晋升激励,地方政府追逐经济增长的行为背后,存在一种超越行政与财政分权之外的激励力量,这种激励力量即为晋升激励,[23]本文采用人均GDP指标来衡量,由于晋升激励的影响,地方官员施政重心在于追求经济增长,往往忽略对住房保障的投入,故提出假设2:晋升激励对住房保障财政供给能力的影响是消极的(负相关);二是政府财力,政府财力规模大小直接影响着住房保障供给水平,一般而言,财力规模越大,投入住房保障建设资金规模越大,本文采用人均财政收入来衡量,提出假设3:政府财力对住房保障财政供给能力的影响是积极的(正相关);三是城镇贫困水平,城镇居民贫困人口规模是政府规划住房保障供给的重要依据,但由于不同时期、不同地区所采用的贫困标准不同, 因此城镇贫困水平是动态和相对的,本文假设各地区的贫困标准是基于不同时期当地经济发展水平提出的,是在政府财力范围内,因此,城镇贫困水平越高,住房保障需求越大,本文采用城镇低保人口比例来衡量城镇贫困水平,提出假设4:城镇贫困水平对住房保障财政供给能力的影响是积极的(正相关);四是城镇化水平,由于我国住房保障对象主要为城镇居民, 随着城镇化进程加快,城镇人口规模越来越大,使得住房保障需求也会增加,本文采用城镇常住人口规模占总人口规模比例来衡量,提出假设5:城镇化水平对住房保障财政供给能力的影响是积极的(正相关)。 四是人口密度,其大小在一定程度上意味着资源分配的紧张程度,在其他资源禀赋既定情况下,人口密度越大,意味着可用于保障房建设的包括土地和资金等在内的人均资源越少,本文采用每平方公里居住的常住人口规模来衡量,提出假设6:人口密度对住房保障财政供给能力的影响是消极的(负相关)。

2. 模型构建

为了检验上述因素对住房保障水平的影响,本文在既定体制框架和经济社会环境下,构建以下模型:

上述模型中,Y为被解释变量,表示住房保障财政供给能力,czfq为解释变量,表示财政分权度,其他为控制变量,其中,jsjl表示晋升激励,zfcl表示政府财力,czpk表示城镇贫困水平,czh表示城镇化水平,rkmd表示人口密度,α为常数,∂1…∂6为各变量系数,π为误差项。为了便于分析,本文对变量数据作同一化处理,jsjl、zfcl和rkmd变量分别取对数。

3. 样本来源与描述性统计

从现有统计文献看,我国关于住房保障财政资金投入的数据统计时间较短,为了便于分析,尽可能获取更多样本量,本文采用国内大陆各省、自治区和直辖市住房保障财政支出数据进行分析。 各变量数据没有作出说明的,均来源于2011~2012 年中国统计年鉴,或根据2011~2012 年中国统计年鉴相关数据整理计算得到,各地区财政收支数据均为地方一般预算收入和政府性基金总和,均来源于各地区2010 年(2011 年)预算执行情况和2011 年(2012年)年预算草案报告;2010 年各地区城镇化率是根据2011 年中国统计年鉴相关数据整理计算得到,2010年各地区城镇低保人口数据来源于国家民政部社会救助司2010 年编制的《2010 年6 月全国低保情况表》,2010 和2011 年各地区城镇人口是根据各地区当年人口规模与城镇化率计算得到的。 我们按照模型分析要求对样本进行整理, 具体统计情况如表1所示。

4. 结果分析

本文采用OLS方法进行回归分析,F检验值为22.14,且在1%的置信水平上显著,DW检验值为2.37,表明回归方程无自相关问题,单一考虑财政分权因素调整后的R2 为0.6106, 而随着控制变量的增加,R2 也在增加,最大为0.7945, 表明两者间存在较强的联系,模型分析有效,具体回归结果如表2 所示。

表2 的OLS回归结果显示,保障房财政供给能力与财政分权、晋升激励、城镇化水平和人口密度因素存在负相关关系, 但只有财政分权度因素在1%水平上是显著,表明财政分权程度对住房保障财政供给能力的影响是显著的, 故假设1 通过检验。而住房保障财政供给能力与政府财力、城镇贫困水平因素存在正相关关系, 但仅有政府财力在1%水平上是显著的,故假设3 通过检验。 这一结果表明,本文关于财政分权、晋升激励、政府财力、城镇贫困水平和人口密度对住房保障财政供给能力影响的推断符合检验结果,之所以假设2、假设4、假设5和假设6 未能通过显著性检验,可能与样本规模有关。

注:括号内为t检验值,其中*、**、***分别表示在10%、5%、1%水平上显著。

五、研究结论与政策建议

通过上述分析,本文得到以下几点初步结论:第一,无论是理论推断还是实证结果都表明,我国当前的财政分权模式不利于调动地方政府增加住房保障财政供给的积极性,产生这一结果的原因可能与我国住房保障责任在中央与地方政府之间一直尚未有明确划分和约束,同时相关事权与财力不相匹配有关;二是我国住房保障财政供给考虑到了政府财力因素,但没有充分体现我国近几年由于城镇化加快带来的城镇贫困和低收入人群增长对保障住房需求的快速增加;三是与财政用于教育、医疗卫生和社保领域公共产品供给相比,尽管近两年国家投入力度大大加强,但住房保障财政供给水平仍偏低, 用于住房保障的非财政资金投入比重高,弱化了保障性住房公益性质。

基于上述结论, 结合我国住房保障政策实际,本文提出的政策建议是:第一,近几年来,中央和地方政府都加大了住房保障财政投入,但这是行政激励的结果,从长远来看,需要结合分税制改革,明确住房保障责任在中央和地方及地方各级政府的划分,作为财政支出依据;第二,合理规划和制定住房保障政策, 确保财政投入资金来源具有稳定性,避免非财政资金投入比重过高带来的负担,促进住房保障事业的可持续发展;第三、将住房保障供给水平与我国城镇化进程、城镇贫困和低收入人群住房保障需求结合起来, 动态测算住房保障供给水平,通过增加财政性资金投入, 逐步提高财政供给水平,力争实现应保尽保目标。

摘要：住房保障是政府的重要责任,受到政治、经济和社会多种因素影响,以财政分权因素为例,分析发现:我国分税制改革尚未形成激励地方政府自觉增加住房保障财政供给的机制,现行财政分权模式不利于增强地方政府住房保障供给能力。今后需要结合分税制改革,明确中央和地方各级政府的住房保障责任,并将其作为财政投入的依据,结合我国住房保障供给与城镇化进程、城镇贫困和低收入人群的住房保障需求,合理规划和制定住房保障政策,增加财政投入,提高供给水平。

地方分权 第11篇

而建设社会主义新农村, 解决“三农”问题是我国现代化进程中的重大问题, 已受到党和政府高度重视。发展农业现代化、改善农村落后现状、提高农民生活水平, 在很大程度上又与农村公共产品供给相联系。完善的农村公共产品供给体制需要中央和地方政府在权力、行政、财政等关系上进行有效配合。因此, 从农村公共产品供给的视角来研究央地关系, 可以帮助我们分析目前中央和地方之间分权的合理性, 可以将存在的问题具体化, 便于分析问题的症结所在以及有针对性的提出解决问题的思路与对策。

一、中央与地方分权关系的历史

中央与地方的分权关系具体产生于中央集权之后, 形成的原因有其历史根源。在奴隶制国家和封建制国家, 君主有着至高无上的权力, 但皇权也有许多地方难以触及, 为了加强中央对地方的监督与控制, 封建君主往往通过任免地方主要官员来加强集权统治。这一过程其实是中央的部分权力向地方的让渡。我国正式建立中央与地方的分权关系始于秦朝, 秦始皇统一天下, 把郡县制推向四海, 分全国为三十六郡, 郡至守、尉、监, 这是一个标志性年代和标志性事件, 全国范围内的中央与地方关系从此开始。[2]从这以后的两千多年的封建统治中, 中央与地方的关系始终是以中央集权为主, 地方权力也始终是维护君主统治的一种手段。

新中国成立后, 我国直接从封建制国家转型为社会主义国家, 中央与地方的关系作为国家政治结构的重要组成部分, 在国家的政治议题中受到高度关注。1956年, 时任中央领导的毛泽东在《论十大关系》中专门谈到了“中央和地方的关系”。他说:“处理好中央和地方的关系, 这对于我们这样一个大国大党是一个十分重要的问题”。根据毛泽东的思想, 向地方政府的分权进入了实践阶段。但随后的“文化大革命”使国家的政治生活瘫痪, 中央与地方的分权关系实践探索被搁浅。1979年之后, 随着经济体制改革的深入, 简政放权、增强企业和地方的活力则构成了这一时期的主线。这一阶段, 权力下放的结果是地方政府权力空前增大。但是, 地方权力的扩张也导致了地方主义的滋长和中央政府权威的削弱, 出现宏观调控乏力。1990年后, 根据“治理整顿”的需要, 中央及中央各部门又上收了部分权力, 但地方政府依然在经济、社会管理甚至政治等方面拥有巨大的权力。

从中央和地方分权的历史进程中, 我们可以发现:一个完善的、合理的、符合时代发展的央地关系始终没有形成。事实表明, 中央的高度集权能遏制地方发展的活力, 阻碍社会经济的发展, 影响央地之间的良性互动。但事实也表明, 地方政府权力的扩大并不意味着中央与地方关系的合理调整。

二、中央、地方职权与农村公共产品供给:现状与问题

加大对农村公共产品的供给是解决农村发展相对于城市落后的有效途径。中央政府和地方政府作为农村公共产品的主要提供者, 在对农村公共产品的供给过程中却存在着供给主体错位、供给总量不足、供需不对称以及监督体制不完善等问题。这些问题反映了中央政府和地方政府之间的分权矛盾以及职能划分的不合理性。

1.农村公共产品供给主体错位中央政府与地方政府之间事权不明确

从公共产品的特征和供给原则来讲, 中央政府负责全国性公共产品的提供, 地方性公共产品则由地方政府负责, 跨区域的公共产品由中央和地方共同负责或几个区域联合提供。中央政府和地方政府作为农村公共产品的供给主体, 在具体的提供过程中, 应该是各自的职责明确, 做到供给主体清晰。但是在实践过程中, 我国农村公共产品供给制度却明显存在着主体错位现象。这种错位现象具体表现在中央政府的供给责任向地方政府转移。农村公共产品的许多项目本应该由中央政府来提供, 但事实上地方政府却承担了绝大部分责任。然而, 对于经济欠发达地区的地方政府, 由于政府财力有限, 农村公共产品的供给则处于停滞状态, 许多农村地区就连基本生活类公共产品也无法得到保障。这种供给错位的现状透视了中央政府与地方政府之间的事权不明确。

我国现行《宪法》对于中央与地方政府的职权都作了相应的规定, 但却没有通过立法对地方政府的事权作明确划分, 地方政府拥有的事权几乎是中央政府事权的翻版, 从而呈现出“上下对口、职责同构”的特征。[3]这样的特征造成中央政府和地方政府在事权分配上存在着一定程度的不合理性, 特别是事权层层下移, 造成央地之间、地方之间事权相互错位。针对于农村公共产品供给这样的具体公共事务, 中央政府和地方政府之间的事权模糊的弊病便自然暴露出来。

2.农村公共产品供给总量不足中央政府与地方政府之间财权分配不完整

我国农村的公共产品, 概括起来涉及公共基础设施、教育、社会保障、医疗、文体等社会事业。根据目前全国的总体情况, 农村公共产品的供给总量严重不足。以农村公共基础设施为例, 全国有261个乡镇、54万个村不通公路;在全国104.3万公里的砂石土路中, 农村公路就有92.3万公里, 占88.5%。不仅如此, 很多地方的农村公路晴通雨阻, 路况差, 部分地区人畜饮水困难, 基本生存条件无法保障。[4]由于农村公共产品供给严重不足, 导致农民的生活水平和生活质量与城市居民相比差距较大, 农村与城市可以说是“一个国家, 两种社会”。[5]

导致农村公共产品供给总量不足的主要原因:一是我国财政对农村公共产品的投入总量不足;二是我国长期实行的城乡二元体制。虽然这两个问题是关键所在, 但在农村公共产品供给的实际过程中, 中央政府与地方政府财权分配不完整却是导致供给不足的一个现实原因。

央地之间的财权主要指中央和地方的财政收支的划分权, 我国自1994年分税制改革以来, 财力逐渐集中到中央政府, 税收立法权也集中于中央, 地方政府自主调节预算内收入的能力比较弱 (见表1) 。这种情况下, 基层政府仅仅充当一个“收钱的机器”, 而实际可支配的资金很少。应该说, 对于地方性公共产品的财政投入, 尤其是农村公共产品的财政投入, 地方政府优于中央政府。因为地方政府可根据本地区的具体情况有针对性地投入, 避免投入的盲目性。但是, 目前的财税体制导致地方政府财力十分有限, 限制了对当地农村公共产品的投入。因此, 中央政府和地方政府在利益分配关系以及财政体制上还不够规范。

数据来源:中华人民共和国财政部官方网站:http://www.mof.gov.cn/1162.htm。

3.农村公共产品的供给需求的不对称以及行政官员以政绩为价值导向

在农村公共产品的供给过程中, 供给需求不对称的情况十分严重。农民急需的公共产品供给不足, 不太需要的产品供给过剩。在政绩考核和经济利益的驱动下, 一些农村基层政府权力部门的行为目标和农民追求的目标表现出不尽一致。地方行政官员为了追求政治目标和经济利益最大化, 在政府有限财力的约束下, 对那些看得见、摸得着、见效快、易出政绩的“硬产品”的供给, 如达标工程、形象工程, 即使农民没有需求也积极供给, 而对农业科技推广应用和农产品销售网络体系建设等见效慢、战略性的“软产品”的供给却没有很高的积极性。

造成这种状况的原因与央地之间以发展经济的政绩观相联系。改革开放以来, 个人崇拜消失了、意识形态淡化了, 国家转而以经济利益为主要手段来动员、控制社会, 以经济利益换取政治服从, 从而维护社会稳定。对地方行政官员的政绩考核也主要以当地经济的发展为主要指标。

在这种政绩观的导向下, 地方官员为了自身的升迁唯上不唯民, 往往忽视当地农村公共产品供给体制的建设。即使是对其投入, 也仅从自身的角度来考虑, 很少与当地农民进行互动, 老百姓的需求难以得到充分表达。因此, 这种以提高经济总量为中心构建的央地关系, 虽然给地方的经济发展带来了推动作用, 但在一定程度上也造成了社会性公共产品尤其是农村公共产品的严重匮乏, 不利于形成合理的央地关系, 不利于社会经济的长期发展。

4.农村公共产品供给缺乏有效监督中央政府对地方政府的监控机制不完善

地方政府在对农村公共产品的供给中, 往往只注重前期的投入过程, 却忽视了具体建设中以及工程结束后的监督过程。2006年12月, 笔者跟随课题组来到江苏省灌云县葛庄村进行实地调查, 当地政府在响应中央“村村通”工程的要求下修建了一条村级公路。可是我们所见到的公路水泥路面很不平整, 随着原有的路基时高时低, 且只是一条“断头路”。可是, 就是这样的路却通过了工程检测。

这一考察的结果反映出当地政府在对农村公共产品供给的过程中缺乏有效的监督机制, 同时也透视了中央政府对地方政府缺乏有效的监控。应该说, 中央向地方的分权, 使地方政府的权力加大, 目的是调动地方的积极性, 促进地方经济社会的发展。但是, 既便如此, 中央也必须建立一个完善的监控机制, 以保证地方政府合理的行政行为, 这样才能维护中央与地方分权的有效性, 使中央与地方的互动更加合理。

三、改革中央、地方职权划分:思路与对策

1.统一性与灵活性相结合

正确调整和处理中央与地方的关系, 必须坚持统一性与灵活性相结合的原则。中央政府和地方政府是一种全局和局部的利益关系。中央的全局利益是整个社会公共利益最直接、最集中的体现, 中央政府的主要目标是寻求全局利益的完整、统一和最大化。地方政府的主要职能在于通过自身的组织行为, 在不损害整个社会利益或中央全局利益的前提下, 努力谋求地方局部利益的最大化。

统一性和灵活性相结合的原则反映在中央与地方政府的职能关系上, 就是中央政府的定位要从整个社会公共利益的角度出发, 来促进国家经济和社会的发展, 承担整个国家的宏观管理职能;地方政府作为中央全局利益的一部分, 承担中央宏观政策的执行职能和对本地区公共事务的相对独立的管理职能。这一原则具体到实践过程中, 就是要求中央政府和地方政府合理的划分事权与财权。中央政府的事权范围则主要是提供全国性公共产品, 制定国家宏观经济政策, 同时履行对地方政府的监督职能和服务职能。地方政府的事权范围则主要是提供地方性公共产品和区域性公共产品, 配合国家宏观经济政策的实施。在财权划分上, 有关主管部门应对现行的分税制进行全面地反思和调整, 建立起符合我国国情的税收划分体制, 即以政府间事权的划分为基础, 在各级政府间进行财权和财力的划分。同时, 还应进一步完善现行的上级政府向下级政府的纵向转移支付制度, 积极探索建立横向转移支付制度。

2.公民权利决定公共权力

《中华人民共和国宪法》第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”从这个宪政原理出发, 无论是中央政府, 还是地方政府的权力都只能在宪法和法律规定的范围内行使。中央政府在制定国家政策时, 也应从公民利益的这个角度出发, 维护整个社会的公共利益。地方政府在治理地方公共事务时, 还应防止政府行政官员的寻租行为。也就是说, 在提供地方公共产品时, 应从地方百姓的利益出发, 避免行政官员为了个人政绩, 造成公共产品的提供与地方百姓的需求不对称。

因此, 调整中央政府和地方政府之间的关系, 应从公民权力的角度来考虑, 始终把公民利益的最大化作为调整的最终目标。当前, 随着改革开放的不断深入, 中央和地方的关系明显体现出一种以GDP为取向评价各级政府和官员业绩的行政关系。[6]这种以GDP为中心构建中央和地方关系应该受到一定程度的质疑, 因为这种价值导向造成了社会公共产品提供的匮乏, 给行政官员追求个人利益提供了可能的空间。

3.中央和地方关系法制化

中央与地方关系问题的实质就是中央与地方的权限划分问题, 它是国家区域结构和国家政权结构的基本问题。改革开放以来, 中央向地方放权让利已成了中央与地方关系改革的基本特征。然而, 中央应该在哪些方面放权, 放多少权, 却没有通盘的考虑和科学的论证, 表现出权力划分具有很大的主观随意性, 缺少法律规范。虽然我国《宪法》和《地方各级代表大会和地方政府各级政府组织法》等为中央和地方政府间的权限划分提供了法律基础和依据, 但在具体操作层面上的如何协调却没有具体的划分, 致使政府间的协调关系缺乏制度化和法制化。

同时, 在中央和地方关系的变革中, 由于权力再分配的非规范化, 导致中央放权行为的随意性和政策的不稳定性, 这就在客观上推动了地方政府的短期行为, 助长了地方政府任意扩张权力和利益范围的势头。

因此, 中央政府和地方政府之间的协调关系应该上升到法律的高度, 加强立法使中央政府和地方政府间的相互协调有章可循、有法可依。

4.完善中央对地方的监控机制

地方政府是中央政府的产物, 其权力来自于中央政府的授予或特许, 因而中央政府对地方政府的权力行使拥有监控的权力。地方政府在行使权力的过程中, 需要中央政府对其行为进行监督, 以保证地方政府行使权力的正当性与合法性。

中央政府对地方政府的监控机制是央地分权关系的重要环节, 在某种程度上关系到中央与地方矛盾协调的结果。因此, 中央对地方的监控需要通过立法、行政、财政、人事、司法等途径来实施。事实上, 在我国, 中央政府对地方政府的监控是有着具体的法律和政策规定, 监控机制在理论上与实践中也均有其可行性, 但问题是, 已有的监控机制并不能在实践中发挥应有的功能。究其原因, 笔者认为, 应该从具体的执行人角度来看待这个问题。也就是说, 中央对地方的监控机制不仅要从监控对象的角度来完善, 更要从行使监控权力的个人与团体的角度来完善。通过这两个方向的调整, 才能建立一个合理的、有效的中央对地方的监控机制。

摘要：中央和地方的关系是国家政治生活中最基本和重要的关系之一。正确处理央地之间的关系, 对于实现国家的长治久安、社会经济发展都具有重要意义。就此, 本文以农村公共产品供给为视角, 通过疏理农村公共产品供给中存在的问题, 分析了目前中央和地方之间分权的合理性, 将存在的问题具体化, 并提出了相应的解决思路与对策。

关键词：中央政府,地方政府,农村,公共产品

参考文献

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