地方政府性融资平台

地方政府性融资平台（精选12篇）

地方政府性融资平台 第1篇

一、嵩明县政府融资平台基本情况

(一)融资额度及用途

截止2010年4月30日止,富滇银行嵩明县支行各项贷款余额28419万元,其中,涉及中小企业16户、政府投融资平台企业3户,贷款发生余额为18,000万元,占比达63%。嵩明县政府融资平台共有3家,3家融资平台公司的融资业务都集中在富滇银行嵩明县支行,发生融资业务4笔,银行授信额度26,000万元,授信余额20,800万元。融资用途为杨林工业园区土地收储,县城道路基础设施建设和牛栏江灌片节水续建配套工程建设。

(二）融资平台基本情况

在调查中我们了解到,嵩明县政府3家融资平台公司的所有项目各项审批手续完备,项目资金到位率都在20%到32%,有的工程建设已接近尾声。所有贷款都能按期付息,到期还本。作为银行授信的主体,3家融资平台公司都是经昆明市国有资产管理委员会批准成立的嵩明县地方政府融资平台,这些融资平台公司经营稳健,运作较为规范。

(三)融资平台的监测管理和发展情况

富滇银行嵩明县支行对政府融资平台公司贷款自始至终坚持严格管理,追踪监测,确保了资金的专款专用。对于土地收储贷款,在坚持“招、拍、挂”保证金一律缴存县土地收储中心于本行开立账户的同时,并要求所涉土地收益款全额回流本行还贷专户,备以用作还贷专项资金。在此基础上,富滇银行嵩明县支行对每一笔授信都取得县人大出具的《还款承诺书》,并列入县级财政预算,还款来源基本有保障。他们还对政府2005年至2009年的举债情况及县财政综合可用财力进行了解和分析,掌握政府综合财力的变化情况,以便采取积极有效措施,确保贷款利息和本金按期收回。在调查中,我们还了解到,富滇银行嵩明县支行十分重视贷款支持项目的发展预期。他们之所以把贷款的重点放在云南杨林工业园区,就是因为其发展前景看好。现在的云南杨林工业园区已由前些年的积极外出招商引资,逐渐转变为许多商家主动找上门来,筑巢引凤的美好愿望正在变为现实。良好的投资环境,为金融支持地方经济发展创造了条件,提供了保障。

二、几点建议和思考

(一)对政府融资平台应有的基本的认识

1. 政府融资平台为拉动经济发展发挥了积极作用。

地方政府融资平台是在我国投融资体制改革的过程中产生的,目前已成为地方政府运用市场手段建设公共基础设施的重要载体,是经济转型时期政府解决市场失灵问题的重要手段,在孵化重大项目、引导和带动社会资本参与基础设施建设、发展战略性新兴产业、破解社会民生瓶颈问题等方面发挥着重要作用。地方政府融资平台的职能一般包括融资、投资、建设、经营和管理,它们构建了一个较为完整的“投融资的市场”和“建设的市场(如招投标机制、施工监理机制)”,有利于实现建设、经营和管理(项目和资产)的市场化。长期以来,我国积累了规模巨大的政府经济资源存量,通过搭建市场化的投融资平台,推动这些生产要素进行市场化资本运作,可以创造新的财富,实现物尽其用、财尽其力。

2. 政府融资平台也有风险。

2009年,地方政府融资平台在贯彻中央一揽子经济刺激计划方面发挥了重要作用,但快速增长的高额负债也带来潜在的财政和金融风险。这是因为,绝大多数地方政府融资平台承担的是政府公益性项目,项目自身没有收益或收益不足以还贷,融资平台的债务必须由政府安排资金偿还。主要的风险点是,地方政府是否负债过度,地方政府是否给平台配置了足够的经济资源,设计的治理结构是否符合市场化要求,有没有实现平台自我造血功能,逐步减轻其对财政还款的依赖。针对这种情况,应通过加强制度建设和深化改革来化解潜在风险,促进地方政府融资平台规范健康发展。

(二)必须建立符合国际规范和我国国情的地方政府负债管理预警机制

1. 设置恰当的警戒线。

建立地方政府负债管理预警机制,要充分考虑我国的特殊国情以及各地的实际情况,在警戒线的设置上要有科学依据和稳固基础,综合考虑地方财政、国有资产、地区储蓄等因素,实现对地方政府负债总量适度规模的科学把握。

2. 加强对地方政府融资平台的管理和地方政府债务的监督。

一方面,加强对地方政府融资平台的监管,对平台债务实施动态监控,将监控信息向银行和公众公开,接受社会监督,并作为金融机构融资的决策依据。另一方面,引导地方政府加强对自身总体负债风险的监控,做到量入为出、科学规划,坚决杜绝滥设平台、多头举债、多边抵押的问题,自觉接受人大监督。要规范融资的行为,要坚持量力而行。根据各个地方自身的经济发展状况,以及财政收入的状况,来合理确定自己的融资规模,不要无限的扩大,不要盲目地追求融资,要进一步进行规范管理。

3. 整合地方政府经济资源,推动融资平台做实做强。

将分散的地方政府经济资源进行分类集中,构建或改造成布局合理、功能齐全、运营规范、拥有较好经济效益、具备长远发展能力的地方政府融资平台。平台承接各级地方政府掌握的存量资产,统一归拢以往分散到各个具体项目的专项资金,把沉淀的资产、分散的资金聚集成为平台的资本和融资信用,从而形成具有稳定现金流入预期的优质项目。只有这样,才能用市场化手段融入更多的资金,更好地实现政府投资的政策意图和战略目标。

(三)金融机构应增强风险控制意识,加强自律,避免无序竞争

1. 建立和完善风险防控机制。

各金融机构应加大对地方政府融资平台偿债能力的监控,建立对地方政府负债的科学监测体系,确保债务规模不超出风险边界、债务期限结构整体合理。金融监管部门应制定针对地方政府债务风险边界的管理办法,建立统一的执行标准,避免银行之间无序竞争,确保风险可控。

2. 坚持信贷管理决策的科学化。

对于金融机构来讲,主要是要坚持科学的决策程序和严格的风险防范。首先,要从各种参数和监管的角度使他们能够对于贷款项目的评判、风险权重的安排、土地价值的评估等等方面做到合规,而且要审慎,就是要保守一点。就以富滇银行嵩明县支行政府融资平台为例。虽然看似稳妥的放贷,实则仍隐藏着一定的风险。目前地方政府多借用地方投融资平台公司向银行借贷,将来以政府财政收入和土地出让金作为还款来源。但是银行对政府的偿债能力、负债情况难以准确掌握,一旦财政收入下降,将直接影响银行信贷质量。加之现在地方政府成立的融资平台多,每个融资平台又有多个在建项目,相互之间有所交叉。如果拿着项目资本金“拆东墙补西墙”,会吸引更多的银行资金,政府融资平台的负债率则快速上升,银行面临的信贷风险将会更加凸显。

3. 要多管齐下构建信贷风险防范网。

嵩明县政府融资平台的贷款,虽然按月付息情况较好,未出现违约记录,但贷款集中度过高,势必存在一定潜在风险。根据我们的调查分析,政府项目配套贷款主要存在以下问题:一是县属投融资平台搭建时间较短,虽可作为贷款主体,但无经营业绩,信用等级难评定。二是政府性贷款所搭载的项目存在不成熟情况,问题集中反映在土地批次、项目资本金两个方面。三是担保、抵押条件难落实。我们建议各银行业金融机构,在关注地方政府融资平台风险的同时,还应该特别关注中小金融机构贷款集中度过高的问题,尤其是政府性项目贷款风险问题,不但要密切关注,而且要跟踪监测调查,适时调整和优化信贷结构,切实防范和化解信贷风险。加强金融机构对平台公司发放贷款的管理,还必须加强资本约束,控制集中度,对贷款对象要严格进行审核,做到贷前调查、贷中审查、贷后检查,提高贷款的质量,切实防范风险。总之,要通过综合治理,切切实实加强地方政府债务和融资平台公司的管理。

(四)要加强监管,形成监管合力

1. 以政策为先导。

要严格地按照中央的财税政策、金融政策、产业政策、投资政策确定各个地方可能产生的投资的需要,以及对资金需求。财税政策、金融政策提出了一些限制,譬如说对“两高一资”的一些产能,对于一些已经过剩的产能,就应该严格地控制它的融资。对于一些新开的项目,要进行严格的审查。通过加强监管,控制它的融资规模,这样以消除潜在的财政风险和金融风险。

2. 坚持从实际出发。

这次地方融资平台的融资规模都比较大,在一定程度上也和我们国家城镇化的进程有关,有一部分地方融资平台的融资是用于了城市基础设施、城市公用设施、住房和环境等方面。融资平台的情况也是复杂的,一部分融资平台的融资是有明确的偿还能力的,不值得太大担忧。但也有一部分值得大家关注,主要分为两类:一类是以土地为抵押的借款,凡涉及到土地的价值相对比较复杂,因为在土地价值的上升阶段,有可能会出现高估,而未来当土地的价值下降的话,就可能使得对贷款的判断出现差别。另外一类就是由政府进行综合还款的,也就是说项目本身不具备充分的还款能力,主要依靠综合效益来还款的,这里面蕴含着政府以及财政性的风险。

3. 坚持按经济金融规律办事。

在固定资产投资方面要更好地体现量力而行、优化结构、保持适度规模的要求。从财政管理的角度来说,就要通过综合分析地方的财力状况、承受能力,加以规范和控制。对于目前的融资平台的融资状况进一步清理、核实,区分不同情况,分别加以处理。这里面的情况也是比较复杂的,融资平台融资当中有一些是企业行为,也有一些是当地政府提供了各种形式的担保或者是协议书、抵押,这实际上就成为地方政府的或有债务了,当然这不是直接债,但也可能会引发财政金融风险的问题。所以要区分不同情况进行清理、核实,区别对待,进行妥善处理。政府融资平台公司经过清理以后,应该按照公司法的有关规定规范地运行。

地方政府融资平台问题探究 第2篇

摘要：自2010年审计署开始对地方政府债务进行审计以来，我国巨大的地方政府债务开始浮出水面。其中，又以融资平台为代表的隐性债务难以计量，所以处理的难度也相对较大。文章从地方政府融资平台的发展过程进行探讨，指出了目前融资平台存在的问题，最后对解决这些问题提出了建议。

关键词：地方政府债务；融资平台；治理

一、政府融资平台发展过程

我国地方政府融资平台的发展大致经历了四个阶段

（一）萌芽阶段（20世纪80年代末至1993年）

地方政府融资平台最早成立于20世纪80年代末期。各地的城市化发展正处于起步阶段，为了弥补资金缺口，一些地方政府成立了一些诸如“城建公司”等法人机构，其目的是以市场经济手段代替传统的行政手段和财政手段。

（二）起步阶段（1994年至1997年）

1994年分税制改革以后，地方政府融资平台开始了真正的发展。分税制以后，地方政府从经营城市的角度出发纷纷建立了一些专门的部门以对辖区的基础设施建设进行统一的计划和管理。在这一阶段，融资平台吸引市场资金参与基础设施的职能还没有发挥出来。其功能更多的体现在简化审批环节和明确领导责任单位等方面。但是，此时的融资平台在转变政府的职能和角色方面却起到了重大的作用，为日后融资平台的发展奠定了坚实的基础。

（三）稳步发展阶段（1998年至2008年）

1997年的东南亚经济危机进一步促进了融资平台的发展，为减轻金融危机对我国的冲击，我国政府实施了积极的财政政策，而基础设施建设更是其重点内容，但是，由于预算平衡以及有关法规不允许地方政府发行债务的相关规定，地方政府面临了巨大的资金缺口。为弥补这一缺口，地方政府大量建立了各种公司，借助政府的信用向银行进行融资以弥补基础设施建设的资金缺口。这一时期融资平台也发生了相应的变化，对之前分散于各有关部门的公共资源和企业的经营权进行了重新的调整，极大程度上解决了基础设施开发建设环节中审批程序繁琐的问题。提高了基础建设项目的开发速度。

（四）快速扩张阶段（2009年至今）

在2009年后地方融资平台进入了快速扩张阶段。2008年末，为减轻金融危机对中国的负面影响，我国政府开始实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策以达到刺激经济的目的。此时地方政府加大力度建设地方融资平台，不断强化融资平台的功能。与此同时，地方政府也将国有土地、学校，公用地等都纳入融资平台资本金之中以进一步扩大融资平台可支配资源。

在这种情况下，融资平台的数量和贷款的规模取得了较大的增长。与此同时，商业银行也开始大规模的进入地方融资平台。但由于融资平台的特殊性，大多数商业银行并不能够对融资平台的信用信息进行有效的分析，这就导致了对融资平台的贷款审核的无序化，导致地方政府的违规担保现象频繁发生。

二、地方政府融资平台存在的问题

（一）债务规模仍将继续增长。

尽管社会各界已经对地方融资平台给予了较大的关注。但是由于投融资平台的特殊性，地方政府无法摆脱对其的依赖，仍然需要融资平台为保障房建设等基建项目筹措资金。所以，融资平台带来的隐性债务的规模仍将进一步扩大。

（二）债务结构不合理

1.债务来源以银行借款为主。

目前我国地方融资平台的资金来源主要有以下三种：一是发行城投债；二是从银行取得贷款；三是采取资本市场融资，如融资租赁等。银行贷款所占的比例在这几种融资方式中是最高的。到2011年6月30日，中国银行平台贷款余额为5315亿元 民生银行平台贷款余额为1721亿元 而中国建设银行的平台贷款余额达到5800亿。

2.借债主体结构中市级县级融资平台增多

在2007年之前，发债主体主要为省一级投融资平台。自2007年起，市县级融资平台开始增加。除直辖市以外，2008年共发债14只。其中，县级融资平台仅有一个，而从数量上来看县级融资平台占到了当年融资平台发行债券总量的45.5%；而截止到2010年，这一比例提升到了70.3%。县级融资平台的发行数量也达到了5只。但是在我国目前的财政体制下，县级政府的自有收入十分有限，非常依赖中央的转移支付，这也表示那些县级的融资平台具有更大的风险。

3.债务期限结构的集中到期率高

在已发行的城投债中，还款期的年限为3-20年，其平均年限为8.5年，不难看出这些债券是以中短期债券为主的。由此推算，2015-2017年将进入到还债的高峰期，其中2016年到期的债券有97支，金额将达到1330亿元。而另一些机构则认为还款的高发期将会在2012年到来。

三、解决地方政府融资平台问题的政策建议

（一）逐步摆脱对土地出让金的依赖，建立稳定的地方税体系。

在现有的财政分权体制下，若要使地方政府摆脱对于土地出让收入的依赖，进而降低融资平台隐性债务的风险，则必须为地方提供稳定且金额足够的收入来源。其中，房产税是目前世界各国较为通用的一个选择，而目前我国的房产税不重视对保有环节征税，仅在流转环节课征。这样不利于将土地的增值收益进行公平的再分配。所以，应该将房产税同世界主要国家接轨，在保有环节进行课征，且与房产价值直接挂钩。

（二）加强土地管理，规范政府行为

由于我国相对特殊的土地制度，政府垄断了土地使用权市场，低价从农民手中获得土地，然后在作为商业用地或工业用地进行出让。由此赚取差价已获得资金进行基础设施的建设。但由于地方政府的垄断地位，这些土地在作为融资平台抵押担保物的时候其价值通常会被高估。而一旦融资平台出现违约等现象，土地是否会真正被抵押出去也是不确定的。所以，必须改革现有土地制度，让土地价格市场化、透明化。同时对地方政府的行为进行规范，防止其利用权力影响土地价格。

（三）赋予地方政府一定的发债权

目前地方政府之所以非常依靠城投公司等融资平台，其中一个主要的原因就是在如今的预算法下，地方政府不能合法的发行地方政府债券便只能通过其他手段取得收入。所以，解决隐性债务的一个有效途径就是允许地方政府进行发债，同时建立相应的债务规模控制机制和风险预警体制。对债务地方政府债务进行有效的管理和控制。（作者单位：中南财经政法大学）

【基金项目】中南财经政法大学“研究生创新教育计划”资助项目（2013S0304）

参考文献

[1]贾康，决地方举债的治本之策，中国改革，2009年第12期

[2]梅建明，关于地方融资平台运行的若干问题，财政研究2011年第5期

地方政府融资平台问题探究 第3篇

关键词：地方政府债务；融资平台；治理

一、政府融资平台发展过程

我国地方政府融资平台的发展大致经历了四个阶段

（一）萌芽阶段（20世纪80年代末至1993年）

地方政府融资平台最早成立于20世纪80年代末期。各地的城市化发展正处于起步阶段，为了弥补资金缺口，一些地方政府成立了一些诸如“城建公司”等法人机构，其目的是以市场经济手段代替传统的行政手段和财政手段。

（二）起步阶段（1994年至1997年）

1994年分税制改革以后，地方政府融资平台开始了真正的发展。分税制以后，地方政府从经营城市的角度出发纷纷建立了一些专门的部门以对辖区的基础设施建设进行统一的计划和管理。在这一阶段，融资平台吸引市场资金参与基础设施的职能还没有发挥出来。其功能更多的体现在简化审批环节和明确领导责任单位等方面。但是，此时的融资平台在转变政府的职能和角色方面却起到了重大的作用，为日后融资平台的发展奠定了坚实的基础。

（三）稳步发展阶段（1998年至2008年）

1997年的东南亚经济危机进一步促进了融资平台的发展，为减轻金融危机对我国的冲击，我国政府实施了积极的财政政策，而基础设施建设更是其重点内容，但是，由于预算平衡以及有关法规不允许地方政府发行债务的相关规定，地方政府面临了巨大的资金缺口。为弥补这一缺口，地方政府大量建立了各种公司，借助政府的信用向银行进行融资以弥补基础设施建设的资金缺口。这一时期融资平台也发生了相应的变化，对之前分散于各有关部门的公共资源和企业的经营权进行了重新的调整，极大程度上解决了基础设施开发建设环节中审批程序繁琐的问题。提高了基础建设项目的开发速度。

（四）快速扩张阶段（2009年至今）

在2009年后地方融资平台进入了快速扩张阶段。2008年末，为减轻金融危机对中国的负面影响，我国政府开始实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策以达到刺激经济的目的。此时地方政府加大力度建设地方融资平台，不断强化融资平台的功能。与此同时，地方政府也将国有土地、学校，公用地等都纳入融资平台资本金之中以进一步扩大融资平台可支配资源。

在这种情况下，融资平台的数量和贷款的规模取得了较大的增长。与此同时，商业银行也开始大规模的进入地方融资平台。但由于融资平台的特殊性，大多数商业银行并不能够对融资平台的信用信息进行有效的分析，这就导致了对融资平台的贷款审核的无序化，导致地方政府的违规担保现象频繁发生。

二、地方政府融资平台存在的问题

（一）债务规模仍将继续增长。

尽管社会各界已经对地方融资平台给予了较大的关注。但是由于投融资平台的特殊性，地方政府无法摆脱对其的依赖，仍然需要融资平台为保障房建设等基建项目筹措资金。所以，融资平台带来的隐性债务的规模仍将进一步扩大。

（二）债务结构不合理

1.债务来源以银行借款为主。

目前我国地方融资平台的资金来源主要有以下三种：一是发行城投债；二是从银行取得贷款；三是采取资本市场融资，如融资租赁等。银行贷款所占的比例在这几种融资方式中是最高的。到2011年6月30日，中国银行平台贷款余额为5315亿元 民生银行平台贷款余额为1721亿元 而中国建设银行的平台贷款余额达到5800亿。

2.借债主体结构中市级县级融资平台增多

在2007年之前，发债主体主要为省一级投融资平台。自2007年起，市县级融资平台开始增加。除直辖市以外，2008年共发债14只。其中，县级融资平台仅有一个，而从数量上来看县级融资平台占到了当年融资平台发行债券总量的45.5%；而截止到2010年，这一比例提升到了70.3%。县级融资平台的发行数量也达到了5只。但是在我国目前的财政体制下，县级政府的自有收入十分有限，非常依赖中央的转移支付，这也表示那些县级的融资平台具有更大的风险。

3.债务期限结构的集中到期率高

在已发行的城投债中，还款期的年限为3-20年，其平均年限为8.5年，不难看出这些债券是以中短期债券为主的。由此推算，2015-2017年将进入到还债的高峰期，其中2016年到期的债券有97支，金额将达到1330亿元。而另一些机构则认为还款的高发期将会在2012年到来。

三、解决地方政府融资平台问题的政策建议

（一）逐步摆脱对土地出让金的依赖，建立稳定的地方税体系。

在现有的财政分权体制下，若要使地方政府摆脱对于土地出让收入的依赖，进而降低融资平台隐性债务的风险，则必须为地方提供稳定且金额足够的收入来源。其中，房产税是目前世界各国较为通用的一个选择，而目前我国的房产税不重视对保有环节征税，仅在流转环节课征。这样不利于将土地的增值收益进行公平的再分配。所以，应该将房产税同世界主要国家接轨，在保有环节进行课征，且与房产价值直接挂钩。

（二）加强土地管理，规范政府行为

由于我国相对特殊的土地制度，政府垄断了土地使用权市场，低价从农民手中获得土地，然后在作为商业用地或工业用地进行出让。由此赚取差价已获得资金进行基础设施的建设。但由于地方政府的垄断地位，这些土地在作为融资平台抵押担保物的时候其价值通常会被高估。而一旦融资平台出现违约等现象，土地是否会真正被抵押出去也是不确定的。所以，必须改革现有土地制度，让土地价格市场化、透明化。同时对地方政府的行为进行规范，防止其利用权力影响土地价格。

（三）赋予地方政府一定的发债权

目前地方政府之所以非常依靠城投公司等融资平台，其中一个主要的原因就是在如今的预算法下，地方政府不能合法的发行地方政府债券便只能通过其他手段取得收入。所以，解决隐性债务的一个有效途径就是允许地方政府进行发债，同时建立相应的债务规模控制机制和风险预警体制。对债务地方政府债务进行有效的管理和控制。（作者单位：中南财经政法大学）

【基金项目】中南财经政法大学“研究生创新教育计划”资助项目（2013S0304）

参考文献

[1]贾康，决地方举债的治本之策，中国改革，2009年第12期

[2]梅建明，关于地方融资平台运行的若干问题，财政研究2011年第5期

谈地方政府融资平台债务融资创新 第4篇

一、商业银行信贷融资模式创新

传统的地方融资平台商业信贷融资, 主要是以土地使用权或地方财政收入为抵押, 获得银行信贷支持, 在这种融资模式下, 信贷财务风险大多由融资平台承担。为了降低财务风险, 融资平台应考虑其他路径, 降低财务风险。主要的风险转移途径有:

(一) 加大第三方担保力度, 减轻融资平台财务风险。

银行信贷的主要目的是收回贷款本金和利息, 如果融资平台获得强大的第三方担保, 则银行信贷风险降低, 自然贷款意愿增加, 同时也减轻融资平台财务风险。从融资平台的经济性质和业务特征来看, 寻求第三方担保主要有三种途径:项目建设企业、专业担保机构和大型国有企业。项目建设企业需要获得融资平台业务支持, 故有担保压力;专业担保机构为获得担保费用, 也有担保意愿;大型国有企业与政府有密切联系, 可以通过地方政府联系, 为融资平台提供担保。

(二) 改进信贷契约, 让商业银行承担部分风险。

我国商业银行经过多年改革, 已经具备一些市场经营的特征, 因此如果让银行承担部分信贷风险, 同时提高信贷利率, 也是一条可行的通道。改进的途径有: (1) 降低借款担保的要求, 适当提高贷款利率; (2) 引进杠杆信贷方式, 用项目投入运营后的现金流量偿还贷款本金和利息, 减轻融资平台的偿债压力; (3) 改进偿还方式, 采用延期分期偿还方式, 降低债务一次还本付息的压力。

(三) 引入贷款信用保险服务, 为融资平台信贷融资提供保险。

贷款信用保险是指保险人对银行或其他金融机构与企业之间的借贷合同进行担保, 以承保借款人信誉风险的保险。在贷款信用保险中, 贷款方 (即债权人) 是投保人。当保单签发后, 贷款方即成为被保险人。当企业无法归还贷款时, 债权人可以从保险人那里获得补偿。贷款人在获得保险人的补偿后, 必须将债权转让给保险人, 由保险人向借款人追偿。对于银行来说, 贷款信用保险既分担了自身的风险, 又降低了银行的管理成本和交易费用。保险公司作为第三方介入, 可以有效克服银行与借款人之间的信息不对称问题。提供信用保险的保险公司以对借款人的履约能力进行深入调查为基础, 向符合一定条件的企业提供保险服务, 通过提升这些企业的资信来改善借款人的间接融资渠道。

融资平台利用贷款信用保险向商业银行借款, 其运行程序如下:首先, 由融资平台向商业银行提出信用保险贷款申请;其次, 融资平台与商业银行签订信用保险贷款协议;第三, 融资平台将其余商业银行签订的贷款协议交保险公司投保, 支付保费;第四, 融资平台将投保过的信用保险贷款交商业银行, 最终完成贷款协议。

引入贷款信用保险来筹集信贷资金, 最大的作用在于分散银行信贷风险, 从而加大贷款的可获得性, 这对于一些投资风险比较高的项目来说十分重要, 当然, 融资平台也要支付高昂的保险费用。

二、债券融资模式创新

从地方融资平台角度而言, 传统的债券融资模式主要是发行公司债券、企业债券、中期票据和短期融资券, 这些融资方式的共同特征是所有偿债风险都由发行人和担保机构承担, 因此风险相对集中, 在“云南城投债违约”等事件发生后, 证券监管机构对融资平台发行债券有严格控制迹象, 因此融资平台应通过债券融资模式创新, 降低债券融资风险。

(一) 采用集合债券方式发行债券。

企业集合债券是通过牵头人组织, 以多个企业所构成的集合为发债主体, 发行企业各自确定债券发行额度分别负债, 采用集统一的债券名称, 统收统付, 以发行额度向投资人发行的约定到期还本付息的一种企业债券形式。我国从2008年开始根据发改委制定的《关于推进企业债券市场发展、简化发行核准程序有关事项的通知》, 开展中小企业集合债券融资业务。融资平台可以利用集合债券形式, 发行债券融资。采用集合债券融资的优点在于:

1、发行条件比较低。

集合债券的发行条件包括:股份有限公司净资产不低于3, 000万元、有限责任公司净资产不低于6, 000万元;最近3年平均可分配利润足以支付公司债券1年利息;累计债券总额不超过公司净资产额的40%。这些条件比较容易满足。

2、可以为融资平台组团发行债券。

地方政府可以组织下属融资平台组成集合, 一起发行集合债券, 不仅降低融资成本, 也有利于降低整体风险。

3、

集合债券既可以定向发行, 也可以在银行间债券市场发行, 具有比较强的可选择性, 便于融资主体根据金融市场情况选择合适渠道。

当然, 采用集合债券融资也有一些缺陷, 最大的问题是融资规模比较小。此外, 融资成本也比较高, 这是因为集合债券利率一般高于普通的企业债券或公司债券。

(二) 采用可转换债券方式发行债券。

可转换债券在我国已经有比较长的发展历史, 但作为融资平台, 发行可转换债券还比较少。发行可转换债券, 对于融资平台来说可以有两方面的优点:一是融资成本比较低, 可以低成本获得资本;二是一旦完成债权转换, 可以增加融资平台的权益资本, 降低其财务风险;对于政府控股比例比较高的公司来说, 发行可转换债券既不会担心控制权丧失, 也能筹集大量资本, 是一个比较好的选择。

发行可转换债券对融资平台也有一定的要求:首先, 平台必须要有比较好的投资项目, 有较高的获利能力, 吸引社会资本购买债券;其次, 要设计好发行和转换条款, 使债券对社会资本持有人具有一定的吸引力, 同时又满足融资平台管理需要;此外, 选择比较合适的发行时机, 也是融资方式成功的重要前提。

三、民间借贷融资模式创新

目前, 融资平台通过民间借贷融资大多数只是通过简单的借款契约来进行, 这样不利于提高融资平台民间借贷融资的吸引力, 可以通过让民间融资附有一定期权的条款, 增加民间借贷融资的吸引力, 同时也有利于降低借贷利息。可以考虑的创新方式包括:

(一) 让民间借贷资本提供者获得部分公共产品优惠。

一些民间资本提供者自身从事生产经营活动, 政府可以给予部分公共产品优惠, 吸引民间资本拥有者向融资平台提供借贷资本。例如, 允许运输企业在公共交通项目建成后, 减免部分共同交通项目收费, 来吸引运输企业借款投资公共交通项目;也可以允许部分企业 (高污染企业) 在污水处理项目建成后, 减免部分排污费等, 吸引这些企业借款投资污水处理项目等。

(二) 为民间借贷资本提供者提供部分投资政策优惠。

一些经济开发区项目建设的目的是为了招商引资服务。为项目建设融资考虑, 可以向民间借贷资本提供者提供部分投资优惠政策, 比如税收、土地等方面的优惠, 吸引客商部分借款建设经济开发项目。

(三) 赋予民间借贷资本提供者政府产品采购业务。

政府产品采购具有数额大、信用有保证等优点, 是许多企业争取的业务, 融资平台可以和政府协商, 以政府产品采购为依托, 获得民间资本提供者的资金支持。当然, 这一政策的执行需要在不违背政府产品采购公开招标的环境下进行, 这就需要融资平台获得政府其他部门的政策支持。

四、改进商业信用融资模式

商业信用融资是指通过预收货款或赊购方式获得供应商或客户的资本支持。商业信用融资的一个基本条件是融资主体必须要具有一定的信用水平。从安徽省和市级融资平台情况看, 14家融资平台2011~2012年平均商业信用融资比例为2.14%, 但中位数仅为0.77%, 说明大部分融资平台并没有充分利用商业信用融资。融资平台利用商业信用融资的模式有:

(一) 通过订立长期购货合同方式, 加大赊购信用度。

融资平台可以和大型建筑材料供应商建立长期采购协议, 承诺采购其商品, 但需要延长货款支付时间, 而大型企业一般资本实力雄厚, 完全可以接受这种购货安排, 这样就可以达到扩大赊购规模的目的。

(二) 通过服务预售优惠方式, 获得客户提前付款。

融资平台可与大型客户签订预售合约, 预收部分货款, 同时给予客户部分价格优惠, 吸引大型客户的信用支持, 这种融资方式主要适用于高速公路等具有大量客户需求的项目建设。

19号文加速地方政府融资平台转型 第5篇

只要地方政府融资平台有针对性地及时采取措施，还是可以“化危为机”，实现企业转型并取得可持续发展。6月13日，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号，下称《通知》）正式公布，要求地方政府和相关部门在年内清查地方融资平台债务，并对融资平台公司进行清理规范。

《通知》的出台，究竟会给地方政府融资平台公司（下称“地方融资平台”）带来怎样的影响？地方融资平台如何积极应对，才能在规范整顿中生存下来，并获得可持续发展？平台由来

根据《通知》的定义，地方融资平台是由地方政府发起设立并取得独立法人资格的经济实体，主要承担政府投资项目融资功能。据此，地方融资平台的主要表现形式也就是地方城市建设投资集团/公司，其它类似名称还包括城建开发公司、城建资产经营公司等等（以下统称“城投公司”）。

地方融资平台产生的“历史背景”是1994年分税制改革后中央财政收入增长迅速超过地方财力的增长，而同期地方政府承担的事务愈加繁重；《预算法》第二十八条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”可另一方面，国家投融资体制改革要求资源配置的主体应从中央下移到地方，配置方式要更多地依靠市场方式。

随着城镇化进程不断推进，地方公共事务支出持续快速增长，加之城市基建和市容改善对地方官员政绩考核的显化激励作用，更强化了地方政府上项目、搞城建的冲动。但搞建设投资需要资金，为突破这“既要马儿跑，又要马儿不吃草”的困境，地方政府不得不采取“表外负债”来为地方政府投资项目隐性融资，融资工具便是地方融资平台这一“独立法人主体”。

从实际成果来看，地方融资平台确实“在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用”。地方融资平台不仅撬动了银行贷款，同时还通过公私协作（PPP）等市场化方式吸引了大量社会资本，较有成效地解决了地方基础设施建设面临的资金瓶颈问题。特别是在2009年应对金融危机的进程中，面对外需下滑、消费需求短期乏力的局面，地方融资平台带动的基础设施投资为扩大内需提供了强大动力，为顺利实现“保八”目标立下汗马之功。面临大考

只要催生地方融资平台的历史根源还在延续，地方融资平台就有存在的必然性。但是，在承认其积极作用的同时，我们也应该清醒地认识到，国务院19号文的发布，必将给地方融资平台带来一场大考。首先，各地方融资平台面临清理整顿。《通知》要求，“只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务”，这类融资平台多数是在“4万亿”投资计划实施过程中仓促成立的，往往只承担融资这项单一功能，这就意味着在落实还款措施后，它们极有可能被取消或兼并。

继续存续且切实承担项目融资功能的地方融资平台，则必须“承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务”，或者“承担非公益性项目融资任务”。更进一步说，经整顿或新成立的地方融资平台要求必须有自己的经营性业务，从而能产生足够的现金流以偿还借债。

其次，地方融资平台“名存实亡”的独立市场主体地位亟待恢复。据我们观察，很多地方融资平台既非“实体”，也不“独立”，不仅自身存在虚增资本金、法人治理结构不完善等问题，而且相当一部分融资是以财政补贴作为还款承诺，或者以土地使用权、回购协议作为担保等方式取得（尽管《担保法》等相关法律法规明令禁止）。由于缺乏“自主经营，风险自担”的内在激励约束机制，地方融资平台的负债率普遍高于60%的安全水平。

此外，后续项目融资难度加大。鉴于地方融资平台债务已颇具规模，且“不对称扩张”趋势仍在延续（银监会主席刘明康日前透露，截至2009年末，地方融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%），同时考虑到当前严峻的经济形势，以及美国次贷危机和欧元区主权债务危机的负面影响，《通知》明确要求银行业金融机构，“严格规范信贷管理”，“凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款要直接对应项目”，“适当提高融资平台公司贷款的风险权重”等等；同时，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位不得以“任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保”。近期银监会还要求全面暂停银信合作业务，以避免银行借道信托公司规避信贷监管。由此可见，地方融资平台后续项目融资，特别是准经营性和非经营性项目的融资将很难获得银行贷款的支持。据济邦公司了解，大多数银行从4月开始已经暂停或严格控制针对各地地方融资平台的信贷业务。转型之道

根据《通知》提出的“分类管理，区别对待”原则，相信只要地方融资平台有针对性地及时采取措施，还是可以“化危为机”，实现企业转型并取得可持续发展。为此，笔者提出以下几点初步建议。1．审视并重新规划公司发展战略

从企业发展战略的角度来看，投融资战略应该是重中之重，它以实现公司现金收支的动态平衡为目标，具体应结合地方的城市发展规划、土地使用规划及财政预算安排、行业分析以及公司内部资产的可经营性分析等综合制定。然而，首先应明确地方融资平台的战略发展目标。笔者认为，地方融资平台按其演进的路径依次可以分为四类： ◆ 名义上是公司制企业，实际相当于地方政府一个职能部门，主要根据政府指令，被动、简单地向银行贷款，债务偿付完全依赖财政资金。

◆ 主要承担城市基础设施项目的融资、建设或/和运营任务，其自身项目经营获得的现金流十分有限，财务风险大、定位不清晰，难以持续发展。

◆ 承担城市基础设施项目的融资、建设及资产经营管理工作，资产组合中非经营性、准经营性和经营性资产的比例适当，收入和支出现金流能实现平衡，但未完全摆脱融资工具的职能定位，决策受地方政府干预较大。

◆ 不仅能多元化的筹措城市基础设施建设资金，而且能独立做出投资、经营决策，参与基础设施市场化项目的竞争，已由单纯的政府投融资工具转型为具有较强实力的地方国有资产经营主体。

其中，第一类地方融资平台在此次清理整顿中将难逃被清理的命运。第二类是目前我国地方融资平台的主体，也是此次整顿的重点对象。第三类基本能保证持续生存，但还未最大化地发挥作用。第四类则代表着地方融资平台的转型发展方向。

可以预见，地方融资平台如果继续将自己仅仅定位于政府的融资工具和载体是没有出路的。在审视和重新规划企业发展战略方面，融资平台公司应该要有强烈的忧患意识，必须有所作为，更加主动地推动符合国家规定、符合政府终极目标、符合企业发展规律的可持续战略定位的明晰化。2．与政府划清权责界限，完善公司治理结构

首先，地方政府可遵循“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的改革原则，逐步恢复地方融资平台本来应有的市场法人主体地位，并建立健全现代企业制度，以实现“融资平台公司债务风险内部化”。对于资本金不充实、负债率远超过安全水平的地方融资平台，地方政府应及时注入产业相关度高、具有稳定的经营现金流量的资产，同时结合地方城建财务规划，合理安排项目开发时序，严防地方融资平台负债规模过快增长，将地方融资平台负债率降低到合理的水平。

其次，地方政府应明晰自身应承担的责任。市政道路、环境治理、学校等非经营性项目的建设资金应纳入预算，主要由财政拨款偿还；城市轨道交通、供排水、垃圾处理等准经营性项目建设、运营则由地方政府提供一定补贴；而港口、高速公路、电厂、医院等经营性项目建设、投资、运营资金则完全由地方融资平台自行筹措并偿付。

融资平台公司的领导层应该意识到，国务院19号文对明晰融资平台与政府间关系是一柄有利的“尚方宝剑”，充分利用好这次规范治理的机会，加强与政府的沟通，特别是让政府下决心把以前未到位的资源投入、不合理的功能定位重新调整过来。3．明确偿债机制，落实偿债资金来源

由于我国地方融资平台债务目前大部分（其中主要又是由于投资非经营性或准经营性项目所产生的）依赖预算外的土地开发增值收益偿还，一旦房地产行业出现大的调整，地方财政的偿还能力将捉襟见肘，隐性债务问题可能迅速“显性化”。

因此，建立地方政府类似偿债基金等偿债机制，有利于降低地方融资平台资产负债率，同时也在平台债务偿付与地方财政之间设立了一道债务风险防火墙。当然，关键是类似偿债基金的资金归集来源。笔者认为，只要政府下决心，建设财政预算、土地出让金、国有资产资本预算、存量基础设施经营权转让都可以划出一部分，并非没有办法筹建这样的偿债专项资金。4．优化资产业务结构，创新资产经营管理方式

地方融资平台要实现可持续发展战略，须着眼于构建一个可持续的业务体系、实行市场化的经营管理方式。新加坡国资平台淡马锡公司为何发展得很好，与它的资产业务均比较优质、经营管理完全商业化有密切关系。为此，我国的地方融资平台可以采取以下措施。

一是借本次地方融资平台规范整顿之机，重组地方各类城市经营资源，发展多元化的业务板块。根据《通知》的要求，地方融资平台应通过项目区分机制，针对经营性、准经营性与非经营性项目分别采取不同的运作模式，优化各类资源组合，逐步打造自己的品牌、优势业务，至少拥有一头“奶牛”。像前不久在全国城投公司年会上重庆城投公司华渝生书记介绍的，该公司正抓住重庆市政府大搞廉租房建设的机会，主动设计方案，三年内承担全市1200万平方米廉租房的投融资及管理任务，为打造政府保障性住房业务及下一步房地产金融运作进行前瞻性布局和转型。这就是城投公司根据政府需求，主动调整转型的典型例子。二是通过市场化途径积极引进民间投资，实现投资主体多元化。《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）明确，“政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域。对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域，应鼓励和支持民间资本进入。”《通知》也鼓励“采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。” 从具体方式来看，可以是项目上的合作（市政基础设施和公用事业领域常见的有BT，TOT，BOT及其他PPP模式），也可以是股权上的联姻（通过投行财务顾问引进战略投资人）。社会资金全面介入城市基础设施的投资、建设和运营，不仅有助于缓解地方政府及其融资平台的融资压力、实现基础设施项目的滚动开发，还可以倒逼地方融资平台加快改革步伐，实现“干中学”快速成长。5．综合运用各类金融工具，开拓筹资渠道

地方投融资平台目前的筹资渠道单一，主要以银行贷款为主，资金来源单

一、结构不合理、抗风险能力差等问题凸显，今后应充分利用金融市场提供的各类工具，除了传统间接融资渠道，还应加强运用资本市场提供的IPO、公司债/企业债等直接融资方式，另外如中期票据、信托、资产证券化、项目收益债券等等创新性融资工具也值得尝试。

如果不考虑地方政府违规担保的因素，先前各地方融资平台发行的城投债性质上应属于企业债。2009年，全国共发行了105期城投债，发行规模超过1300亿元，但远远低于银行贷款融资额。尽管有报道称国家发改委近期暂停了所有城投类债券的批复，但从改善地方融资平台融资结构的长远角度来看，发行城投债仍将是一个重要方向。

而对于一些新建项目的融资，发行企业债将遭遇业绩、净资产等条件限制，但是，还可以尝试国际上普遍采用的项目收益债券等项目融资方式，由于它是以项目自身收益还本付息，只要项目未来现金流稳定、持续增长，偿债就有保障。据了解，国家发改委有关部门正在研究这款工具，我们期待它能早日进入试点探索阶段，为地方融资平台所用。地方债务困局综合治理之策

实际上，导致地方融资平台过度负债的根源在于地方政府财力不足、财权有限而事权繁重，不得已才将融资压力硬生生地转嫁给地方融资平台。如果不“创新”地突破这个困局，地方融资平台的畸形发展还将长期伴随我国的城市化进程。如果将《通知》中提出的诸多措施理解成“堵”的话，要彻底解决地方融资平台过度负债及地方政府隐性负债的问题，就必须行“疏”之道。在条件适当时，我国可借鉴西方发行“市政债”的成功做法，修改《预算法》，允许地方政府有条件举债，也帮助实现地方债务的透明化、阳光化。另外必须通过对现行中央、地方财税分配体制的改革，增设物业税、改革资源税等税种，增强地方政府的财力。推行省直管县、行政区域合并等减少行政管理层级、降低行政成本的措施。

地方政府融资平台利弊分析及建议 第6篇

关键词：地方政府；融资平台；利弊分析

一、 引言

地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。

为应对这次金融危机而实行的积极的财政政策和适度宽松的货币政策推出后，地方政府融资平台呈现快速发展的态势。到2009年末，融资平台数量达到8 221家，贷款余额达到7.38万亿元。由于政府的调控措施，2010年地方政府融资平台贷款持续高增态势有所缓解，到2010年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2008年年末增长25%以上，其中，县级(含县级市)平台约占70%。

地方政府融资平台对弥补基础设施建设资金缺口、有效扩大内需、促进经济平稳较快发展发挥了重要作用，但是由于其举债规模迅速夸张，内部运作也不太规范，所以也积累了很大的风险，受到了社会和媒体的广泛关注，大家褒贬不一。

二、 对地方政府融资平台的利弊分析

地方政府融资平台是我国社会转轨过程中特有的产物，也是我国经济动力机制中不可或缺的重要组成部分，研究地方政府融资平台，不是“存”和“废”的问题，也不是“堵”与“疏”的问题，而应该有理性的思考。

1. 对经济增长有推动作用，但是也有引发通货膨胀之嫌。地方政府融资平台形式上虽然是市场经济的行为主体，但是实质上却是地方政府相互竞争的工具，是地方政府为在竞争中取胜的众多行为中的一个。所以其在推动我国经济特别是地方经济中的作用也不可忽视。

张五常（2008）认为，各地地方政府，通过土地、税收等优惠政策来吸引外资，争抢企业在本地入驻，从而导致了中国的高速发展。地方政府有收取出售土地获益与获取税收收益的权力，这样地方政府的收益函数为卖地收入和增值税收入之和，各县政府为了使得这个收益最大，展开了充分的竞争，这种竞争，使得各县的土地利用达到较高效率。在当今土地财政模式之下，土地出让收入是融资平台偿债资金的主要来源，我国地方政府存在土地财政和举债双重冲动，在当今城市化大背景下，两者互为助推器，一荣俱荣，一损俱损。1998年出台《土地管理法》以及后来的一些土地征收条例使得地方政府能够以低补偿的形式大量征收农村土地，经过储备后高价转让给开放商，获得大量的土地转让收入，并可以通过财政担保和土地抵押的方式取得大规模的银行贷款来投入城市建设。由此形成征地→土地收入→银行贷款→城市建设→征地这样一个不断循环的过程。

而融资平台在这其中扮演一个什么角色呢？按照张五常的论述，在中国特有的环境和条件下，中国经济的高速增长主要是县与县之间的竞争来完成的。那么县和县之间的竞争工具就值得我们关注，从融资平台的数量上来看，至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6 576家，其中：省级165家、市级1 648家、县级4 763家；有3个省级、29个市级、44个县级政府设立的融资平台公司均达10家以上，从规模上来看，省级8 826.67亿元、市级26 845.75亿元、县级14 038.26亿元，分别占17.76%、54%和28.24%。可见无论从数量还是规模上来说，县一级的融资平台都占有很大一部分，这充分说明作为竞争工具，融资平台充分发挥了作用，推动了经济增长，这和张五常论述的中国经济的增长的源泉不谋而合。

另外，地方政府融资平台也有引发通货膨胀之嫌。在我国，财政风险的金融化和金融风险的财政化是政府化解风险的常用方法。而地方政府融资平台却同时绑架了我国财政和银行，因为其可以用土地财政作支撑从银行获得贷款。

从财政方面来讲，土地财政在未来来讲具有不确定性，房地产泡沫积累到一定程度，特别是最近政府为了规避房地产风险而实施的一系列保证房地产市场良性发展的政策，使得依靠土地升值来保证还款来源的方法并不是长久之计。融资平台的资金大部分投向基础设施领域，这些项目一般建设周期比较长，资金回收比较慢，再加上一些项目运作不规范，项目实施前缺乏科学论证，这样还款来源并不能得到保证。

从银行方面来讲，若融资平台资不抵债（很有可能发生），地方政府也无法替其还债，因为一些地方政府所出具的担保是有名无实的，这银行贷款就成为呆账、死帐和坏账，大量的不良贷款将再次累积，这时政府将只能沿袭曾经的办法，对商业银行不良贷款进行核销、剥离或注资等方式予以化解。这种情况其实就是地方政府绑架银行、商业银行绑架中央银行的货币发行权，从而为通货膨胀的发生埋下伏笔。

2. 对地方提供了公共产品，特别是基础设施，但是科教文卫投入比较少。地方政府融资平台所融资金的投入，加快了地方公路、铁路、机场等基础设施建设及轨道交通、道路桥梁等市政项目建设，促进了各地经济社会发展和民生改善。

但是从表1中可以看到，地方政府的债务主要投向中，市政建设、交通运输、土地收储占了前三位，而公益性的教科文卫、保障性住房等占的比重却偏低，这和政府职能转型、建设服务型政府的理念是背道而驰的，我国政府特别是地方政府更多承担了经济建设（本应该是市场来做的）的任务，这和前面论述的官员的政绩考核制度是相一致的，这种地方政府的支出结构也是不利于我国优化和完善社会主义市场经济体制。

特别要指出的是，从去年开始，中央政府加大了保障房建设的政策支持力度，在刚刚出台的《国务院办公厅关于保障房建设和管理的指导意见》中规定，“符合规定的地方政府融资平台公司可发行企业债券或中期票据，专项用于公共租赁住房等保障性安居工程建设。地方政府融资平台公司发行企业债券，要优先满足保障性安居工程建设融资需要”。这样地方政府融资平台的支出中保障性住房的支出有可能加大，但是也有借着建设保障性住房的幌子，来加大融资力度，从而增加融资风险之嫌。

3. 加强了政府公共投资，但是存在对民营经济的挤出效应。地方政府融资平台的存在，一定程度上缓解了地方政府的财政压力，为公共投资提供资金支持，保证了以政府为主导的经济发展中的资金来源，但是在这种政府推动的经济发展模式中，对民营经济存在挤出效应。

融资难问题一直是近年来我国民营经济发展中的瓶颈问题之一，笔者在调研时发现，一些民营企业在发展壮大过程中是很难从银行贷款的，走访时一位企业的负责人告诉笔者，银行在贷款给企业时不是看企业的利润和前景，而是企业的现金流，这样很多发展中的小企业就很难拿到贷款，而企业向银行贷款时也要进行抵押和担保，抵押最好变现和保险的实物就是土地和厂房，但是民营企业在扩大自己经营规模时，需要更多的土地来做厂房，但是随着我国经济的快速发展，开发的土地越来越多，可供使用的土地越来越少，民营企业在发展过程中更是很难拿到房产证，这样就很难从银行申请到贷款。

当企业需要向政府申报土地时，但是政府近些年来热衷于建设一些低碳和高科技产业园区，这一方面是世界经济大的发展趋势，另一方面也是为了迎合中央政府的发展目标，很多民营企业却是从乡镇企业起家，需要他们在短时间内转型升级，所以就出现了很多企业为了迎合政府的目标不得不被“转型升级”，从而可以得到政府在土地和资金方面的政策支持，但是却和自己企业本来的目标偏离，这是不利于我国民营经济发展壮大的。

我国的银行业在渊源上和政府有很亲密的关系，在贷款时有天然的亲政府的倾向，而对经济发展有很大带动作用的中小企业却一直被歧视，没有被一视同仁，到现在，广东沿海一带的中小企业已经出现不同程度的倒闭潮，在这里我们不去挖掘这种现象背后的深层次原因，但是这种现象产生的原因其中小企业的生长环境是分不开的，长期来看，这不仅会威胁到我国宏观经济的稳定，也会影响到我国整体经济的发展。

改革开放以来，我国经济突飞猛进，这是和民营经济的贡献分不开的，但是近些年来，在政府主导的经济发展模式中，很多大型项目特别是基础设施领域都是政府主导的，一些垄断领域更是民营企业对民营企业设置了很高的门槛，使其进入很难，以至于出现了民营经济中的“玻璃门”、“天花板”现象。这种发展模式也产生对民营经济的“挤出”。

三、 相关的政策建议

1. 转变政府职能。随着我国社会主义市场经济改革的不断深化，进一步推动政府从“建设型政府”向“公共管理型政府”转型，做好政府的本职工作，不越位，不缺位，进一步分清市场和政府的界限，该交给市场的就让市场来发挥资源配置的作用，可以划分公共产品的属性，对于具有非排他性和非竞争性的纯公共物品（例如国防和某些环保设施等）无法通过市场供给而必须由政府提供外，具有排他性和非竞争性的准公共产品或者可收费物品既可以通过政府提供也可以通过市场提供。政府的支（下转第70页）出也应该更加关注收入分配、环境质量的改善、科教文卫水平的提高等。

降低民营企业进入公共领域的门槛，消除壁垒，其实公用事业可以分为经营性和非经营性业务，在经营性业务中引入竞争机制、打破垄断，吸引民间资本对其投资，引进特许经营制度，己经成为发达国家促进公用事业持久发展进而带动整个经济增长的重要措施。这一点很值得我国的借鉴。

2. 考虑发行市政债券。市政债券（Municipal Bond），又称地方政府债券，是指以城镇政府或其授权代理机构或以城镇政府下属部门或机构（如污水处理厂、水务公司、城市基础设施和管理公司等）为发债主体公开发行，以政府的信用作为担保，所募集的资金主要用于城镇或地方基础设施建设或公益设施建设，如道路、桥梁、供水、污水处理、垃圾处理、教育设施或其他公益设施等，有时也用于弥补市政当局的费用支出和税收的季节性或暂时性失衡的一种金融产品。

在国外市政债券已经成为一种非常成熟的融资模式，被广泛应用于公共投资的各个领域。在我国由于法律法规等方面的限制现在地方政府还不可以发行债券，由于地方政府融资平台实际上是地方政府钻政策和现有法规的空子，而被“创造”出来的，属于“灰色地带”，导致形成很多暗债，很难对其监管，以至于风险累积，是我国经济特殊时期的特殊产物，是不可能长期存在下去的。而发行市政债券则可以使地方政府融资透明化，科学化，可以选择一些条件成熟的地区做实验，然后推广到其他地方。

3. 规范地方政府融资平台的发展。对于现存的债务要分类管理、区别对待，清理核实并妥善处理，可以考虑建立偿债基金，并将其纳入地方财政预算进行管理，以保证债务的还款来源；规范地方政府担保授信行为，严格控制政府担保范围，控制担保事项的决策权，明确政府担保的原则、条件、范围、责任以及有效的政府担保的执行机制、控制机制和责任处理机制；要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，对于有稳定经营性收入的融资平台公司，可以充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作，相反，对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，在明确偿债责任和还款措施后，不应该再保持融资平台的职能。

参考文献：

1. 张五常.中国的经济制度.北京：中信出版社，2008.

2. 陈抗、Arye L.Hillman、顾清扬.财政集权与地方政府行为变化——从援助之手到攫取之手.经济学(季刊)，2002，（1）.

3. 封北麟.地方政府投融资平台的财政风险研究.金融与经济，2010，（2）.

4. 周业安、冯兴元、赵坚毅.地方政府竞争与市场秩序的重构.中国社会科学，2004，（1）.

作者简介：白艳娟，南开大学经济学院博士生；单俊辉，基础数学硕士，广西警官高等专科学校讲师。

地方政府融资平台治理分析 第7篇

地方政府融资平台的出现始于1988年国务院《关于投资管理体制的近期改革方案》后出现的六家国有投融资公司。经过20余年的发展, 我国现有地方政府性质的融资平台已经突破10000家, 并且每年仍在持续的增长。随着中国经济的稳步发展, 民间融资平台已经得到了长足的发展, 但是面对初始投资金额大、经济效益见效慢、垫资周期长的基础工程项目, 地方政府融资平台还是具有其独特的融资优势。在未来的一段时间内, 地方政府融资平台依然是解决地方发展融资的首选, 如何治理数额巨大的地方政府融资平台是本文探讨的问题。

1 地方政府融资平台存在的问题

1.1 融资平台功能界定问题

分析地方政府融资平台存在的问题, 首先必须解决的是其功能界定问题。地方政府融资平台的融资资金基本是为政府建设所需资金提供支持, 本文按照投资收益比将地方政府建设资金分为三类: (1) 纯投入类:公园、广场、学校、医院; (2) 半投入类:供水、供电、供暖系统等日常使用设施; (3) 营业性项目:机场、攻速公路、大型酒店等。地方政府融资平台同时为以上三大类政府项目提供资金来源。但地方政府融资平台多数又是以公司的形式出现的, 而公司存在的本身是以追求效益为优先前提的, 所以评价地方政府融资平台的优劣是否应该以融资平台的收益作为衡量标准是一直困扰着地方政府融资平台的问题。

1.2 融资平台管理问题

地方政府融资平台由于其具有的特殊性质, 经常会出现公司内部管理受到过多的外部力量制约的现象, 导致其不能够充分发挥资金优势, 从而不能够创造最大的效益。另一方面, 由于中国法制建设仍然不完善, 所以导致了融资平台内部可能出现暗箱操作的情况。地方政府融资平台服务的政府项目通常涉及资金巨大。但是目前受各种因素影响, 中国并未像西方发达国家一样做到招投标全程公开, 依然可能会出现地方政府融资平台变成某些特殊群体的融资专用渠道。

1.3 融资平台债务风险问题

截至2012年底, 中国地方政府债务总额为12.14万亿元人民币, 占当年GDP比重的24%, 全国财政总收入的110%。中国从2008年开始施行新的城镇化进程, 导致地方政府纷纷举债建设, 而对于融资过程之中产生的债务风险, 却缺乏相应的关注。地方政府换届后为了凸现政绩, 会伴随大量新建工程开工, 而同时很多中小型地方政府融资平台会出现由于先前项目尚未收益, 自身资金已经捉襟见肘却又要新建项目而出现资金缺口的情况, 长期恶性循环就会出现较严重的债务风险问题。地方政府融资平台的债务风险问题是管理地方政府融资平台的核心问题, 由于地方政府债务最终积淀发酵至无法收场的地步时, 都会由中央政策性银行填单, 使得地方政府官员始终缺乏对融资平台债务问题的重视。

1.4 融资平台风险蔓延问题

《预算法》规定, 各级地方政府在当年预算中不能直接安排赤字。而一旦出现上文所说的资金缺口, 最常见的解决方法就是利用地方政府融资平台“拆东墙、补西墙”。地方政府通常利用融资平台向银行贷款, 即使不能按时还款只要账面资金流向用于基础设施建设, 地方政府及其官员就可以免于惩罚;银行最终也只能把地方融资平台向其所借贷款认作自身不良资产, 银行及其责任人也不会因此类不良贷款受到惩罚。最终地方政府融资平台的债务风险得以解决, 但向银行类金融机构蔓延。

1.5 融资平台政策性风险

地方政府融资平台数量的快速增长使得很多省会市政府、甚至地级市政府在很多项目并未充分论证, 没有得到相关审批的前提下提前开工建设。由于有了资金的保证, 地方官员又是只顾眼前利益, 看中当前国家大力支持的产业加大投入, 尽最大可能在自己的任内把GDP搞上去。一旦相关政策有变, 中央政府决定更换产业扶持对象, 如此大量的投入不仅是一种资源上的浪费, 而且会使得地方政府融资平台的债务风险激增。如很多地方政府在钢铁产业上的损失, 导致融资平台几年内不能恢复元气, 使得地方政府错失发展良机。

2 地方政府融资平台产生问题的原因

2.1 地方政府融资方式单一

地方政府融资平台应该是一个类似于银行的金融机构, 但是现实情况下其充当的角色只是政府筹资的工具。其产生界定模糊的根本原因在笔者看来是由于地方政府融资渠道单一造成的。一方面, 地方政府不允许在财政预算中设置赤字;另一方面, “十八大”之后中央对于地方政府发行债券采取了更加严格的管控, 使得地方政府在资金调配上面临困难。地方政府除财政税收收入外, 其他资金只能依靠融资平台筹借。如表一所示, 2008—2012年, 全国地方政府持续出现入不敷出的情况, 并且差额逐年扩大。而在城镇化的进程中, 地方政府官员为解决资金问题就会迫使其不惜提高地方政府融资平台的债务总额, 导致债务风险增大。

单位:万亿元

数据来源:《财政部地方财政收入统计年鉴2008—2012年》

2.2 地方政府对于融资平台监管不力

地方政府对于融资平台的监管严格来说属于半监管式, 地方政府对其自己的融资平台几乎都是采用地方保护主义。面对中央部委勒令整改的要求也是得过且过, 在不少地方政府融资平台还存在统计数据繁杂、指标多样化的情况, 刻意加大中央部委的核查难度, 甚至还有出现“阴阳账本”的情况存在。另外, 地方政府融资平台借款意愿强烈、还款意愿薄弱的特征表现得特别突出。只管借钱、不管还钱的心态促使上一任的欠款下一任推脱, 再借新款去填补旧账, 或是找到银行方面顺通关系不断延长还款日期的现象频发。而银行一旦想要追讨地方政府欠款, 既无强制机构可执行强制措施, 又无相应政策制约, 会使其变得非常困难。

2.3 地方政府融资平台创收困难、缺乏科学管理

导致地方政府融资平台债务现状的原因除了减少地方政府资金支出很困难, 如何增加其创收来源也是一大问题。据中国人民银行网站统计, 2011年、2012年两年地方政府融资平台的年收益率分别只占该年资产总额的7.2%、7.0%, 而同期银行一年期贷款利率为6.00%, 地方政府融资平台的创收能力明显偏低。通过查阅36个省会级地方性融资平台, 发现其中不乏从未有过相关金融工作学历、背景的管理者。如果管理者自己本身缺少相应的专业背景或是业务能力, 很可能会导致地方政府融资平台创收困难。

另外, 由于地方政府融资平台的欠账太多, 在缺乏管理的情况下, 庞大债务基数里面很容易导致非地方政府性的支出也会转移在内。如表二所示, 2010—2012年三年间, 全国地方性融资平台债务在不断增加的同时, 融资平台独立责任债务也在不断上升, 而且其比例在不断增加。独立责任债务的比重不断增加, 而年收益率的比重却停滞不前。监管不力, 自身内部又缺乏科学的管理就导致了地方政府融资平台内部可能存在着部分寻租空间的存在。

单位:万亿元

数据来源:《财政部地方债务统计年鉴2010—2012年》

2.4 银行责任不明, 存在双重标准

地方政府融资平台能够在负债累累的财政状况下持续增加新增贷款, 与各大商业银行对地方政府融资平台与普通企业实行双重标准有很大的关系。近期, 影子银行的曝光凸显出中国中小企业在贷款时的窘境。而反观地方政府融资平台向银行贷款, 不仅贷款审批时间缩短, 商业银行对政府融资平台的信用等级、财政状况、经营情况的检查也只是点到为止。而且对于担保物、质押物的要求也不严格, 甚至一个公章、一个签字就可以换来银行大量低息贷款。在贷款之后银行对于贷款资金流向、贷款资金用途、贷款资金安全也很少与融资平台进行沟通。没有及时跟进资金动向, 导致地方政府融资平台易出现资金挪用、借用和资金流向不明的情况出现。

2.5 经济增长要求、GDP压力迫使政府举债

地方政府融资平台的出现其本质目的是为了地方政府可以灵活的使用资金新建大型基础设施带动地方经济增长、增进人民福利。近年来, 各地大力推动的城镇化进程也在提高地方政府融资平台的债务上限, 不少地方政府都提出要建一座新城。2013年10月, 中央部委对12个省市进行调研, 调研结果显示:12个省会城市全部要新建新区;144个地级市中的133个提出要新建新区, 占地级市比例92.36%;161个县级市中要求新建新区的有67个, 也占县级市的41.6%。如此大量的造城, 必然会导致地方财政的紧张, 而地方政府融资渠道的单一又会导致其融资平台不得不充当资金周转的角色, 所以地方政府融资平台债务不断累积。

地方官员对于GDP的独特情节也是导致其在任期间内只顾自己的政绩, 并未对一个地区的发展做出长远的规划, 而热衷于新项目上马的直接原因。地方官员利用中央推动城镇化进程的政策加大其融资平台债务数额, 其结果必然导致融资平台的债务风险不断增加。

3 地方政府融资平台治理建议

地方政府融资平台的问题不是单独自身的问题, 所以本文拟从中央政府、地方政府、银行、地方政府融资平台四个层面分别阐述。

3.1 中央政府

3.1.1 中央政府应加大对地方融资平台的治理力度

中央政府现在对地方政府融资平台的监管还是以每年一次的定期检查为主, 所以给了地方政府融资平台相应的调整时间以应付检查。建议在今后的治理过程中, 中央政府应该定期检查与不定期检查相结合, 控制地方政府融资平台债务的过快增长。而且在推动城镇化进程中, 中央有关部门应该直接派驻工作组深入融资金额巨大的地区, 在保证城镇化建设资金的同时也要监督地方政府融资平台合理运作。

3.1.2 加快配套法律的建设

1994年出台的《预算法》规定, 地方政府不允许融资以及安排赤字, 所以地方政府融资平台的出现是一个为了解决政府需求而出现的, 其半官方的性质又导致了很多的衍生问题。而配套相应的法律法规可以解决相应的问题。笔者认为, 地方政府融资平台在法律定位时, 应该尽可能的赋予其一般市场主体地位。十八届三中全会已经明确提出, “能够交给市场的都交给市场”, 地方政府融资平台也应如此, 市场化的运作才能保证地方政府融资平台适应市场经济的发展要求。

3.2 地方政府

3.2.1 地方政府应该减少干预融资平台运作

地方政府应该加强自身管理, 减少对融资平台的干预。地方政府应该视融资平台为一个普通的金融机构而不是自己的下属单位。需要筹集资金的过程中, 应该加强沟通协调, 转变过去的官本位思想。这就需要地方政府的责任人从自身做起, 约束好自己的部门。融资平台正常的运作才能为地方经济发展持续的提供资金支持。

3.2.2 地方政府应该改变以GDP论官员晋升通道

地方政府融资平台的债务不断增长的一个根本原因在于以GDP论成绩的官员晋升机制。虽然中央政府已经明确表示要改变此种选拔人才的做法, 但是在地方政府层面, 以GDP论英雄的做法仍普遍存在。其导致的结果必然是地方官员都热衷于新建基础设施工程。笔者认为, 在今后的考核体系中应该综合地方政府GDP数额与地方政府融资平台差额的绝对数量来考核官员。这样既可以保证地方官员推动当地经济的积极性, 又迫使其在新建项目的同时考虑项目的效益比, 约束其盲目的政府建设行为。

3.2.3 统筹处理自身财政状况, 安排债务清偿工作

地方政府还应该做到统筹处理自身财政状况, 安排债务清偿工作。转变地方政府融资平台只要是为政府筹借的资金就不担心还款的现状。加强对政府担保项目的审批制度, 限制其为下属企业提供无偿担保的数量。防止少数官员利用地方政府融资平台债务基数庞大的现状, 转移个人或企业债务的违规行为地发生。对分管地方政府融资平台的官员实行定期轮岗制, 避免寻租现象发生。严禁地方政府为了抬高政绩或是应对中央部委检查授意地方政府融资平台出现“阴阳账本”的现象发生。

3.2.4 吸进民间资本进驻部分建设项目分担融资平台资金压力

十八届三中全会报告指出, 今后应该鼓励民间资本进入更多领域。地方政府也可以吸引民间资本进驻部分盈利项目, 吸引民间资本一方面可以降低地方政府融资平台的资金压力, 降低债务风险;另一方面也可以通过民间资本的良性竞争而降低政府的融资成本。引进民间资本还可以利用民间资本的人才、技术、管理优势使得政府基础项目的庞大资金得到更加充分的利用。

3.3 银行

3.3.1 严格审批制度, 加强对地方政府融资平台抵押物审核

商业银行对地方政府融资平台进行贷款或是融资, 同样执行审批制度, 按照政府融资平台等级的不同, 贷款额度与审批要求也应该不同。避免行政级别较低的政府融资平台债务风险逐级向上蔓延, 导致地方政府融资平台债务风险不断累加。对地方政府融资平台贷款实行抵押物制度, 对于有抵押物担保的贷款优先审批、优先发放。除特殊情况外, 减少签字、盖章类文件式抵押。由地方政府充当第三方担保的, 应该与地方政府进行充分信息沟通, 避免信息不畅导致债务虚增。

3.3.2 区别对待不同用途的政府融资平台贷款

对于纯投入类项目、半投入类项目、营业性项目区别对待。笔者认为, 纯投入类的项目基本属于公益性质, 建设公益性质的设施的确可以增加人民福利, 纯投入类项目应该是政府财政支出予以解决。地方政府融资平台是一个公司性质的组织, 通过政府融资平台借贷的资金应该以有偿还能力的营业性项目以及半投入类项目为主。

3.3.3 加强对审批资金流向的定期跟踪

银行在处理地方政府融资平台的贷款时, 不能以贷款完结当做项目资金流程的终点。应该把地方政府融资平台的贷款也视为普通贷款, 和企业贷款一样做到定期跟踪资金流向, 一方面可以保障资金不被挪作它用;另一方面可以提高资金使用率, 降低地方政府融资平台的债务风险。

3.4 地方政府融资平台

3.4.1 提高融资平台收益率

地方政府融资平台的年收益率仅为7%左右, 基本满足支付每年融资平台贷款利息, 明显偏低。融资平台可以利用自身资金优势, 为有担保物的企业提供资金支持, 在赚取收益的同时也可以缓解当地中小企业融资难的问题。融资平台本身还可以利用自己的专业人才进行适当的直接投资, 缓解债务压力。

3.4.2 加强融资平台业务水平

提高地方政府融资平台收益率的前提条件就是加强融资平台人员业务水平, 尤其是管理层, 必须由专业学历或相关工作经验的人员担任。不能将其视为普通的政府公务员, 必须建立定期培训制, 减少工作中的非系统性风险给融资平台带来损失。

3.4.3 试点新型融资模式

地方政府融资平台的融资模式多以银行贷款为主, 在《预算法》的约束下, 地方政府不能安排赤字及债券。但融资平台本身可以利用地方政府融资平台自身发行公司债券, 发行公司债券既可以拓宽地方政府融资平台的资金来源, 也可以降低其融资成本。

4 结束语

据国际评级机构穆迪测算, 2020年, 中国的地方政府融资平台债务总和将会超过20万亿人民币, 迫使中国的年均GDP增速从8.5%下降到5.5%。地方政府融资平台对于中国经济好似一柄双刃剑, 在利用其为中国的城镇化进程提供资金保障的同时也必须利用多方面的渠道对其实行更加严格的监管。如若处理不好, 势必对中国的宏观经济带来不小的冲击。

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基于地方政府融资平台的思考 第8篇

1.1 规模明显过大, 运作不规范, 地方政府债务率较高

金融危机发生后, 中央政府为保稳定、保就业、保经济增长, 提出了4万亿元投资刺激计划, 以投资拉动内需;其中中央财政承担1.18万亿元, 地方财政承担2.82万亿元。为解决地方政府配套资金短缺问题, 2009年3月, 央行和银监会联合下发《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》, 要求各金融机构要“支持有条件的地方政府组建投融资平台, 发行企业债、中期票据等融资工具, 拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。全国各地有政府背景的融资平台公司借此迅速发展。已发放的融资平台贷款大多采用财政偿还、预算担保、打包贷款等方式进行运作, 失去了项目政策底线和风险限额的控制。银监会主席刘明康在2010年一季度经济金融形势分析通报会议上通报的地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元, 其中2009年新增3.7万亿元, 2010年一季度同比增长70.4%, 按此增速预计2010年年底将达10万亿元。另据悉, 截至2009年年底, 在有统计数字的31个省、市、自治区中, 只有8个中西部省区的平台贷款债务率低于60%, 有10个省市甚至超过了100%。

1.2 欠发达地区融资能力较弱, 融资结构逆需求强度分布

据相关统计, 融资需求强烈的中西部、县级平台融资能力较弱, 融资结构逆需求强度分布。截至2009年6月, 全国各省、区、直辖市合计设立8221家平台公司, 其中, 县级平台数量过半, 高达4907家, 占比达60%, 贷款余额却仅约占1/4, 而相对发达的长三角、珠三角和环渤海地区的地方政府融资平台贷款余额合计约占61%。

1.3 投资项目自身赢利能力较差, 政府背景融资过度, 存在地方政府主权债务风险

据资料显示, 地方政府融资平台公司纯经营性的寥寥无几, 都以经营性与非经营性项目兼容的形式存在;在其所承接项目中, 只有30%左右的项目是依靠项目自身现金流偿还贷款本息, 其中能够用土地出让收入还贷的比例也不高。据统计, 2009年全国土地出让收入为14239.7亿元, 比上年增长43.2%;而在2009年地方政府可用收入中, 国有土地使用权出让收入与地方本级房地产相关税收合计占不到30%, 意味着融资平台公司贷款更多的需要其他地方财政收入预算安排偿债, 如果政府背景融资过度, 则存在地方政府主权债务风险。

2 地方政府融资平台问题产生的主要原因

2.1 投融资管理体制不健全, 地方政府缺乏有效的投融资渠道

1994年财税改革以来, 财权重心不断上移中央而事权重心不断下移地方, 而在投融资管理体制上地方政府没有直接融资渠道, 没有统一架构, 缺乏规范管理机制。在保稳定、保就业、保经济增长, 以投资拉动内需应对金融危机的大背景下, 地方政府投融资欲望井喷式发展, 用政府品牌创政绩、树形象逢其时、合其意, 因此融资平台应运而生, 犹如怪胎存在融资结构失衡、短期行为和债务危机隐患也就成为必然。

2.2 金融管理体制不适应市场运行规律要求, 有待继续改革深化

我国目前的金融机构架构经过多年的改革与完善虽然初步形成体系, 但尚未真正脱胎换骨, 没有完成真正意义上的角色分工。一方面, 商业银行还更多的直接承担着社会稳定、和谐、就业、经济增长的责任, 因此在银行特别是中小银行意识里, 如果出现金融危机, 政府会救助, 甚至倒闭也会有接收方;另一方面, 金融机构运行机制、监管体制具有浓郁的行政色彩和地方保护特征, 对不当竞争、信贷政策合规性、资产质量监管尺度不一。地方政府行政干预客户资源、金融资源在银行间的分布, 对金融机构下达贷款指标、分配贷款项目, 考核贷款任务完成情况。因此在宽松的货币政策和财政政策环境下, 融资项目选择、信贷投放进度与节奏、风险偏好等在地方政府甚至一些银行已经不是需要过多考虑的问题, 融资平台贷款成为潮流和时尚, 失去了有效控制。

2.3 粗糙的政绩考评机制是激发地方政府投资热情的不竭动力

粗糙的政绩考评工具促成了地方政府融资平台贷款的过度膨胀。现行的对地方政府政绩考核内容都是以其政府部门自己统计的GDP增长为主要衡量指标, GDP增长动因、投资效率、政府诚信质量很少纳入考评范围, 缺乏追踪考评机制。地方政府主要负责人流动性很大, 投资是其任期内对GDP增长拉动最有效最快捷的方法, 因此地方政府对投资有着本能的冲动和热情。为改善投资环境, 形象工程、政绩工程比比皆是。应对金融危机的宽松的财政政策、贷币政策、投资政策犹如一针强心剂, 使融资平台贷款成为地方政府投资资金来源的最快、最省、最好的筹资方式。

3《通知》只是严格旧政, 未能解决地方政府融资的制度性缺陷

《通知》从融资平台公司清理、融资项目在建工程及债务分类处理、融资与信贷管理、担保与承诺、动态监控机制五个方面提出了管理要求, 为解决当前地方政府融资平台发展中存在的问题提供了基本政策和处理方法。但究其来源, 这些要求中有关融资项目选择、融资渠道、准入政策、审批程序、检查监督、风险管理等内容在《公司法》、《商业银行法》、《担保法》、《贷款通则》、《固定资产贷款管理暂行办法》、《流动资金贷款管理暂行办法》、《项目融资业务指引》等法律法规和政策中都能找到相应的管理规定。如《通知》要求“对还款来源主要依靠财政性资金的公益性项目, 应通过财政预算等渠道, 或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题”, 除临时政策性指导之外, 原本就没有允许通过建立融资平台进行贷款解决地方政府融资问题的法律文件;《担保法》自颁布实施以来也没有允许地方政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助的事业单位以财政性收入、行政事业等单位的国有资产, 或其他任何直接、间接形式为融资平台公司的融资行为提供担保的例外法律文件。《通知》只是针对当前的突出问题重新梳理、重申和明确应该遵循的政策, 只是提供了融资项目的管理思路而没有具体可行的操作办法对旧政策进行严格贯彻落实的强化和规范, 并没有对地方政府在未来类似的经济社会情景下的投融资机制进行制度性安排。

4 相关对策与建议

4.1 健全投融资管理体制, 对地方融资平台进行科学定位, 防范地方政府主权债务风险

投融资管理体制的欠缺、不完善是地方政府投融资平台产生问题的关键根源。要深化投融资管理体制改革, 拓宽地方政府融资渠道, 通过制定法规性文件为地方政府科学搭建法律框架下的融资平台, 规范政府融资行为, 明确经营方向和管理边界, 使之常态健康持续发展。试采用直接融资方式进行融资, 建立商业化运作机制和模式;试建立相关道德评价体系, 完善资质认证、等级评价制度, 使政府获得资金做到专款专用, 对公司资产价值评价真实可靠;逐渐创新新和和完完善善投投融融资资责责任任追追究究制制度度, , 加加设设跟跟踪踪追追诉诉条条款款, , 考考虑虑建建立立终终身身问问责责制制;;制制定定相相关关法法律律、、制制度度, , 保保证证地地方方政政府府还还款款来来源, 使政府还款承诺具有法律保证, 包括量化确定政府债务率等指标边界值, 优化融资平台资产结构, 规范公司治理结构等;健全政府投资项目决策机制, 对政府投资项目进行不可行性论证。

4.2 用市场调节机制调控商业银行遵循国家经济政策和信贷政策导向

科学构建金融机构体系, 实施国家控股与民间经营、政策性与商业性、综合性与专业性性质相互区别而功能互补的金融体系和差异管理策略, 改变政府对商业银行的直接干预方式为由央行三大政策工具进行间接的引导和劝导方式, 实现银行体系的良性运转;试行地方银行外部审计、监管异地管辖机制。对于能够自负赢亏甚至有一定赢利能力的公益性投资项目, 政府可以商业化运作, 挂牌招商引资、招标贷款;对非经营性、赢利性投资项目, 通过建立政府信用偿债机制、互换补偿机制、贴息机制等面向商业性金融机构或其他企业进行融资, 建立银行监管账户, 发挥审计监督作用, 确保政府投融资项目的实现。

4.3 增强政府投资项目赢利能力, 创新融资模式

政府投资项目融资方式应多元化, 建议推广BOT等项目融资模式。BOT项目融资模式可以拓宽资金渠道, 减少政府的财政支出与税收负担, 降低政府的风险;有利于引进先进的技术和管理经验, 带动国内企业管理水平的提高;能够合理利用资源, 在一定程度上避免无效益项目开工或重复建设;还有助于发展本国的资本市场。应加快创造适合BOT、PPP、ABS等新型融资模式发展的投资环境, 使其在基础建设投资中得到广泛应用;鼓励民营资本参与, 发挥私人企业在公共基础设施建设中的重要作用。

4.4 创新政府干预方式和政绩评价机制, 充分发挥市场调节的基础性作用

合理界定政府的投资范围, 明确政府投资和民间投资界限, 对非经营性政府投资项目, 加快推行“代建制”;引入市场机制, 积极鼓励和引导民间投资, 能够让企业投资的项目, 政府做到只监督不参与;创新政绩评价机制, 以贷款形式融资的投资项目所直接产生的GDP不能纳入政绩统计范畴;强调人民主体地位, 试实行公民多维满意度作为政绩评价标准。完善重大项目稽查制度, 建立政府投资项目后评价制度、社会监督机制, 鼓励公众和新闻媒体协同监督。一个健全的、完善的、科学的投融资管理体制、金融管理体制和业绩评价机制是保持国民经济持久、健康、快速发展的关键所在, 也是规避金融风险、防止经济危机发生的关键所在。

摘要：本文针对地方政府融资平台的发展现状分析其出现问题的原因, 提出新政策的缺陷并探寻可行的对策措施。

地方政府融资平台的风险责任 第9篇

一、“有组织地不负责任”:风险的治理困境

在风险日益膨胀的背景下,风险社会理论逐渐成为研究风险的主流理论。风险社会理论的提出,源自于1986年德国社会学家乌尔里希·贝克的《风险社会》一书。贝克认为:“随着两级世界的消退,我们正在从一个敌对的世界向一个危机和风险的世界迈进。”[2]此后,随着各种自然和人为风险显著增加,这一理论成为西方学者研究的焦点,更成为风险研究的主导范式。“有组织地不负责任”(organised irresponsibility)是贝克风险社会理论的重要概念,它强调分析风险的形成和治理过程中各参与主体的集体失责行为,重树风险的责任伦理,推动风险化解。

贝克认为,“有组织地不负责任”主要是指公司、政策制定者和专家结成联盟联手制造了现代社会的危险,然后它们又构建一套话语体系来推卸责任。[3]通过这样的方式,它们把自己制造的危险转化为需社会共同承担责任的风险。“有组织地不负责任”揭露了一个隐藏的真相,“现代社会的制度为什么和如何必须承认潜在的实际灾难,但同时否认它们的存在,掩盖其产生的原因,取消补偿或控制。”[2]“有组织地不负责任”显示了在风险来临时,现代治理方式的失灵。不论是政府还是公民组织,不论是企业还是公民个人,都在利用法律、科学以及权利等作为辩护理由,或主动或被动地从事“有组织地不承担真正责任”[4]的活动。我国目前也存在这种“有组织地不负责任”现象,在传统的社会治理体制和发展价值观下,某些治理主体结成隐形的利益联盟,一心追求物质财富的增长,意图实现各自的政治或经济目的,以至于客观上制造了社会风险,随后又依据制度漏洞和利用所掌控的话语体系来推卸转嫁风险责任,把风险分摊给全社会来承担。

根据“有组织地不负责任”的两个方面,即“治理主体制造风险又推卸转嫁责任”来确定本文风险责任的两个维度:一个维度是确定风险过错责任。通过对风险的形成过程进行分析,推出哪些主体的过错导致了风险的形成和加大,应该承担过错责任。另一维度是明确风险的治理责任。在风险治理中,哪些主体逃避治理责任,使风险治理陷入“有组织地不负责任”困境。根据过错责任和治理责任重新明确平台风险治理中各主体的不同责任以及履责方式,构建“有组织地负责任”的治理路径。

二、地方政府融资平台风险的过错责任

风险不同于“损失”或“冒险”,是一种未然的状态,贝克说:“风险可以被界定为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全的方式。”[5]吉登斯认为风险是人为制造出来的,人为风险是指:“由我们不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险,是指我们没有多少历史经验的情况下所产生的风险”。[6]人们的理性也可能带来非理性的结果,因此用来应对风险的治理手段,本身就是滋生新型风险的罪魁祸首。政府融资平台风险的形成,正是在解决2008年全球金融危机的过程中,由于行为主体追求自身利益的局限性而失责的行为结果。平台风险是一场人为风险,这正如吉登斯所指出的那样:“我们生活在这样的一个社会里,危险更多地来自于我们自己而不是外界。”[6]

(一)地方政府求绩忘险

在融资平台风险的形成过程中,地方政府及其官员求绩忘险的不负责任行为是导致风险形成的主要因素。从融资平台的实际运作看,地方政府主导了融资平台管理的决策、人事、财务及资金调度以及资本投入等重要事务。地方官员晋升的锦标机制导致地方投资冲动。[7]地方官员关心自己任期内的政绩,因为在我国目前的晋升体制下,政绩是影响官员晋升的重要因素,而对短期政绩的追求是导致突破预算约束的激励机制。[8]在这种求绩激励下,地方政府一方面不断进取,积极参与政府竞争,促进当地经济发展;另一方面躁动不安,在政府竞争中不断寻求新的发展目标,上马新项目,累积政绩。在追求政绩的投资冲动中,地方官员“有动力突破已有的预算约束,动员更大规模的计划外资源。”[9]但《预算法》规定,地方政府既不能发行地方政府债券,也不得向银行透支或借款来弥补赤字。因此,借助融资平台,以企业的名义举借政府债务,成为地方政府的变通选择。在求绩冲动下,政府官员忽视风险,大肆举债,导致风险不断累加。

(二)平台公司的少权无责

地方政府融资平台公司从根本上说只是政府融资的工具,地方政府依靠平台可以获得大量的银行贷款。平台公司的成立是满足政府融资的需要,地方政府融资平台的决策也往往受到行政干预,公司的人员亦具有非专业性,大多来自于政府部门的内部消化,高管的任命大多采用行政化的手段,许多高层原来都是政府部门的领导干部。不论是决策权还是人事权都集中于政府部门,因此平台公司大多缺乏独立性,不是专业的融资企业,只是政府的附属物,缺少独立的融资决策权,因此它也没有对其融资行为负责的意识。

(三)金融机构见利忘险

追求利润最大化是金融企业的天性,政府融资平台作为政府融资主要载体,有其天然的优势,因而受到金融机构的青睐。部分银行对地方政府有关的融资申请,几乎没有必要的风险控制,不仅不执行严格的审贷程序,不严格评估其信用水平和投资可行性,反而以各种形式加大地方政府融资平台或其他政府融资中介的授信权限,以简便易行的手段促成贷款,甚至主动要求地方政府融资平台或其他政府融资中介加大贷款额度。因此,在地方政府融资平台风险的积聚过程中,金融机构基于利益的考虑起了推波助澜的作用。

(四)全球金融危机是风险催化剂

虽然主体基于各自利益的考虑,不负责任地推动融资的加大。但由于融资约束机制的运行,在国际金融危机以前,融资平台的整体风险尚在可控范围之内。然而,为了应对国际金融危机,政府提出的“保增长、保民生、保稳定”的目标和4万亿元规模政府投资计划。“保增长”进一步强化了政绩合法化建设,极大增强了政府官员晋升竞争下的求绩动力;而4万亿元投资的1.18万亿元由中央政府承担,其余部分则须由地方政府配套。这些资金压力进一步恶化了地方政府的财力境况。地方政府面临求绩动力和财力压力急需大量资金,而债权人银行正在为流动性过剩下的大量资金寻找出路,金融危机的威胁又弱化了原有融资的市场约束机制和行政约束机制,双方一拍即合,借助融资平台这个载体,不顾风险,大规模地融资借贷,实现各自的利益目的。所以说,融资平台风险积聚是在金融危机这个催化剂的作用下,政府、银行和平台公司三方为实现各自利益,见利忘险的不负责任的结果。

三、地方政府融资平台风险的治理责任

风险是与人们的抉择相关联的,治理的过程就是不断抉择的过程,因而治理也潜藏着风险,它一方面克服风险,一方面也会制造新风险。在地方融资平台风险的治理过程中,由于平台风险的不确定性与风险识别和评估的特定规则、制度和能力的模糊不清,还有专家关于风险治理的意见分歧,各治理主体或主动或被动地逃避风险责任,形成“有组织地不负责任”局面。正如金太军所言,一旦风险“治理背离了责任主体的利益结构,向外赶、不治理、缓治理和假治理将成为责任主体的基本策略选择。”[10]

(一)部分地方政府有转嫁风险嫌疑

政府自意识到平台风险以来,已经着手加强了对地方融资平台的管理。但在治理过程中,基于自身利益的考量,某些地方政府仍存在挖掘现有责任承担机制漏洞,转嫁风险推卸治理责任的现象。地方政府的风险转嫁包括上行转嫁、下行转嫁、平行转嫁和代际转嫁。上行转嫁是指上级政府基于稳定的考虑,通过加大转移支付或者豁免部分债务的方式为下级政府的风险买单。或者下级政府通过税款截留、要求纳税人先缴纳地方税税款等非正规的手段,向上级政府转嫁风险。下行转嫁是指上级政府通过不规范的方式把债务风险转由下级政府承担。平行转嫁是指政府通过税负转嫁和财政竞争的方式将风险向同级政府转移。相较于以上三种转嫁,代际转嫁在平台风险转嫁中较为普遍,代际转嫁是指政府官员有可能产生机会主义行为,任期内通过举债增加支出,而将还债的责任推迟到未来的政府。[11]

(二)平台关闭逃责

地方融资平台在风险形成中充当了重要角色,当平台风险被关注和重视时,融资平台成为首要的指责对象。清理整合融资平台成为政府堵住风险的手段,2010年6月10日,国务院下发通知,要求地方各级政府对融资平台公司及其债务进行一次全面清理,只有部分平台公司根据规定可以保留。自此,大批融资平台被清理关闭,部分债务被转移。一清了之的危害在于平台公司逃避了自身的责任,相关责任人也不用为自己的经营不善和管理不力承担相应的行政责任或法律责任。

(三)金融机构避险自保

金融机构作为企业,保障自身的利益和安全是其首要选择。当平台风险显现时,银行的第一反应是自保,对融资平台停贷或限贷成为银行的集体选择,这种自保限贷虽然避免了风险的进一步蔓延和扩大,但影响地方基建的后续融资,可能带来工程的烂尾风险,严重时可导致地方融资平台正常运营的资金链断裂,使潜在风险显性化,风险恶化为危机。

不论是风险在政府之间的时间空间转移,也不论是金融机构避险自保还是平台公司关闭逃责,反映的是风险分配的不均衡。按照“谁产生、谁负责”的原则,这些风险的制造者理应当承担更大的风险责任。在风险规避中,“每一个利益集团都试图通过风险的界定来保护自己,并通过这种方式去规避可能影响到他们利益的风险。”[5]平台风险的制造者处于强势地位,他们利用各种手段逃责,从而使得风险不得不由弱势群体来负担。原全国人大副委员长成思危坦承,对于地方政府债务,如果中央财政填补债务窟窿,必然要减少民生和公共事务等方面的支出,这其实等于是老百姓来替政府还债;如果银行将地方政府债务转变成坏账,仍然是老百姓的损失;如果通过多印钞票制造通货膨胀来稀释债务,受害的仍然是老百姓。[12]由于自身的知识困境和弱势地位,老百姓往往无法界定风险,只能默许风险不断地产生、扩散和加深,无奈地承受着风险危害。

四、“有组织地不负责任”风险治理路径的构建

面对风险,风险制造者和风险治理主体都想方设法推卸责任。这些群体在“共同性焦虑”和共同利益诉求基础上,产生了团结并形成一种政治力量。[5]57这种政治力量出于各自的目的集体推卸责任的行为就是一种“有组织地不负责任”表现。这种集体失责既是风险的归因也是风险治理的困境。因而,地方政府融资平台的风险治理,关键在于治理主体风险责任的明确界定。

(一)从利益分享到风险分担

地方融资风险治理的主体不能仅仅依靠政府一方,而是一种包含所有涉及融资平台的利益相关者和风险分担者的共同参与结果。这意味着地方融资平台的风险治理将建立在所有利益相关者利益充分展开和博弈以及责任明确界定的基础上。贝克在论证“有组织地不负责任”行为的克服时,强调重视公民和非政府组织的力量,认为建立扩大化的治理主体的民主制度有利于责任担当。由于政府融资项目大多涉及公民生活的各方面,资金来源归根结底是纳税人的钱,因而公民是政府融资的利益相关者。另外融资平台的风险最终有可能转嫁到公民身上,所以说公民同时也是平台风险的承担者。因此根据融资平台的利益相关者和风险分担者,风险责任的主体即平台治理的主体主要包括政府、金融机构、平台公司、公民。

(二)“共同而有区别的责任”担当

“共同而有区别的责任”(Common but Differentiated Responsibilities),是1992年联合国环境与发展大会所确定的国际环境合作原则。“共同而有区别的责任”是指由于地球环境的整体性和导致全球环境恶化的因素差别,各国对环境保护负有共同而有区别的责任。这一原则同样适用于风险责任的分担与确定。“共同的责任”意味着政府、平台公司、银行和公民无论规模大小、能力强弱和地位高低,都对平台风险治理负有一份责任。而“有区别的责任”则是对共同责任的进一步细化和限定,表明这种共同责任的承担不是平均的,而应当有所区别。

在地方融资平台的风险治理中,政府承担风险治理的核心责任,扮演治理主体的组织者、协调者、监管者的角色。政府应建立健全融资责任制,对于投资决策严重失误导致风险较大的地区要追究主要领导人的责任;建立地方融资平台信息披露制度,定期披露相关信息有利于避免责任不明而导致的有组织不负责任后果;建立健全债务风险预警系统,及时准确地预测地方债务风险,避免财政危机的发生。

政府融资平台公司对风险治理具有直接责任。平台公司首先必须明确自身角色,是政府融资目的为主的载体还是市场化企业。前者必须充分贯彻政府意图,防止功能泛化;后者应成为真正的市场运营主体,以项目直接投资和盈利为主。[13,14]其次公司内部治理必须专业化,健全治理结构,培训平台高管,选拔培养专业化的人才;探索建立风险防控体系,重点监测风险指标,防止过度融资。

金融企业的责任意味着企业利润最大化不是无条件的,除了它们应该承担的传统经济责任和法律责任之外,金融企业还应承担社会责任。首先应该继续为政府融资提供资金支持;其次防范风险,对新增贷款严格控制,遵循贷款准入条件,严格执行国家有保有压的信贷政策,降低风险;建立适用于平台公司的信用风险评价体系和信贷资金的跟踪制度;完善对平台公司的信贷审批制度及其担保管理。

在平台风险的治理中,公民既有参与权利也有监督责任。对于与公民生活密切相关的政府融资项目,公民往往通过参加听证会、直接来信来访甚至诉讼等方式来实施参与权利和履行监督责任。相对于政府和金融机构以及平台等强势群体的有组织联盟和信息的不透明,公民个体的影响力是非常有限的,难以对平台风险治理施加影响。因此公民要增强风险意识,借助非政府组织参与到融资决策和平台风险治理中去,通过媒体对“有组织地不负责任”行为进行舆论批评,实现与其他责任主体的互动,迫使其强化责任意识,从而影响风险的治理效果。

(三)责任主体的有效合作

“在现代化风险的屋檐之下,罪魁祸首和受害者迟早会同一起来”。[5]合作治理首先要在各治理主体之间构筑起共治风险的信任关系。只有相互之间的信任成为共同坚持的原则和信念,并跨越了利益和地位的鸿沟时,各责任主体才能全面真诚合作。如果风险来临时各责任主体互相猜疑,只图谋自保,那么,风险的“飞去来器”效应将无法避免,平台风险治理的“有组织地不负责任”将导致更多更大的风险,甚至可能会使风险恶化为危机,以致陷入风险的恶性循环中。其次建立各主体之间的对话机制,尤其是强势主体与弱势主体之间的对话。对话要求所有的责任主体在风险应对中均具有稳健的合作意识,主动谋求合作,共享风险知识与信息。各责任主体应通过对话与交流,集体担责,组成有组织的负责任的治理联盟。

摘要：在风险社会的语境下,地方政府融资平台风险及其治理陷入“有组织地不负责任”的困境,存在风险责任缺失问题。由于风险的不确定性和风险识别和评估的特定规则、制度和能力的模糊不清,各责任主体在风险形成和治理中都存在失责行为。风险治理的前提和关键在于明确利益相关者“共同而有区别的责任”担当,推动各责任主体的有效合作,以构建“有组织地负责任”的风险责任机制。

地方政府性融资平台 第10篇

关键词：地方政府,融资平台,融资能力,融资方式

随着社会经济的进步,国家对地方政府平台融资越来越重视,对地方融资公司进行了一系列的风险评判和清理整顿调整。给我国地方融资平台公司的发展提出了新的要求,地方政府要依靠融资平台加快城市化建设,融资平台公司的融资渠道受到国家政策的限制进入了融资的瓶颈期,要解决这一问题,地方政府融资平台公司就必须改革和创新融资渠道,为公司融资寻找新的突破点。

1地方政府融资平台公司融资存在的问题

1.1融资机制缺乏规范性

融资公司缺乏资金流的主要原因有三个方面。

首先,融资公司的贷款主体的还款能力有限,政府的贷款能否按时按量偿还取决于政府的信誉和财力状况。当前很多地方政府的施政花大量的物力和财力投资在形象和政绩工程上,导致政府的物力和投资严重不平衡。另外地方政府的融资平台是利用准经营和非经营项目来筹集资金的,而这些项目缺乏稳定性和长期性的经济效益,生产现金流有的甚至不能收到贷款的本息,导致还款的来源和渠道不足,只能利用旧贷新还的恶性循环现象。

其次,在政府的融资平台贷款中,贷款的担保方式存在着严重的问题,贷款担保的方式除了有少部分是利用不动产进行抵押贷款外,政府还出具有相关的承诺函,大部分贷款都是利用同等背景和条件的国有企业进行第三方担保。但不动产抵押的专用性很强,不能随便用于其他途径,其残值都比较低。而第三方担保公司本身也存在着大量的融资贷款行为,因此,第三方担保方所能承担的连带担保责任也十分有限,没有真正的减少融资平台的还款风险。

最后,由于公司的融资渠道有限,单一的筹资渠道所筹集的现金流量是远远不能满足整个融资平台的资金流周转。 在城市建设的资金筹集中的主要集资方式有产权转让、资金贴现、土地资产抵押和回报融资、股份制改造等方式,但最终资金的来源还是依靠银行借贷和财政投入,而贷款的主体是非市场主体的政府。融资公司拥有的资产都是像桥梁、道路等非盈利的资源,也是造成平台现金流缺乏的主要原因。

1.2融资机制和项目选择上的不合理

当前地方政府的融资平台公司的机制仍然没有根据当前融资的实际情况实行自负盈亏和自主经营的管理机制。如在城市的基础建设中,政府作为融资的主体,承担着城建投资的义务和责任,但城建的管理、建设、投资和经营是由政府的各部门分别执行,这种管理执行方式不符合融资主体风险收益一体化的要求。

政府在选择融资项目时,项目政策对贷款的偿还具有很多不确定因素,而地方的融资平台受当地地方政府的影响, 具有政策性和风险性。对于商业银行性质的融资平台的贷款期限都比较长,在此期间国家的环保、产业、经济政策都有可能发生变动,对融资平台公司的运营有一定的影响。如果政策一旦不利于平台的经营,就有可能导致公司的贷款不能如期偿还。严重阻碍公司的生产力,造成公司生产政策性经营损失。再加上部分公司的举借债务没有总体的固化安排, 对部分项目缺少科学合理的项目论证,给公司造成严重的资金浪费,导致平台的经济收益下降,投入产出的效率非常低。由于地方政府融资平台的特殊性质,其管理不能根据经营的目的来实施,在项目投资上政府占主导地位。部分地方政府为了做大GDP,不惜花费大量的资金进行盲目的投入, 投资越大,负债就越多,容易造成泡沫或投资过热等现象。 政府在对一些公益性项目进行投资的同时,对一些本不应介入的非公益性项目也给予大量的投资,政府的职能发生严重的错位现象。

2提高地方政府融资平台公司融资能力的有效措施

我国长期以来,地方政府都把举债融资作为基础建设和公共事业发展的重要手段。为提高地方政府融资平台公司融资能力,国家颁布了 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》 ( 国发 〔2014〕43号) 管理和促进地方政府的融资平台工作,地方政府应结合当地的实际情况,加强地方融资平台的管理。

2.1加强融资平台治理机制的完善

根据融资平台 《企业国有资产法》和 《公司法》的相关规定,在进行登记注册后就成为公司独立承担相关法律责任法人,才能真正实现自负盈亏和自主经营的法人治理机制。从政府投资项目来看,要建立市场运作、社会参与和政府引导的增长机制,就必须要实现投资主体多元化、方式多样化以及集资多渠道、项目建设市场化等创新性的融资体制。同时制定相关完善融资的监督管理制度,对融资的项目和总量进行规范化。对债务的风险进行提前检测和防御,建立财政偿还率、债务率和负债率等相应的检测指标,不断改革和完善融资平台的治理机制,提高政府债务安全性和稳定性。

2.2提高融资平台公司投资的经济效益

融资平台公司应进一步完善投资结构,改变传统以公益项目为主的项目投资转为向经营型、非经营型等项目投资, 由于融资平台肩负着为公益项目筹资的责任,这就要求政府对公益性项目的投资进行改革整合,可以将公益性项目与经营或半经营项目联系捆绑在一起,例如政府可以将当地的卫生事业和体育保健产业捆绑,将教育基础设施建设和文化产业项目结合,地方的基础建设和旅游事业联系起来。在为公益筹资的同时保证现金流的正常运转。

2.3规范和完善贷款和还款的程序

平台不仅要加强科学合理的治理机制,同时也要实现债务的规范性管理。首先,地方政府可以用发行债券的方式, 让政府和相关的中介机构对地方政府的还款能力进行评估, 并且提供相应的信用保证,将政府的债务严格控制在可承受能力之上。其次,减少政府固定的国有资产抵押现象。

2.4加强地方政府的组织领导

各地方政府必须坚持把行动和思想统一到国务院和党中央的部署上来。地方政府要贯彻落实政府性债务管理和化解财政中的金融风险,根据当地的实际情况制订科学合理的方案,政府作为第一负责人,严格按照政策执行管理。建立具有政府性的债务协调机构,加强地方政府性的债务管理工作。同时,财务部门作为地方政府债券归口的主要管理部门,财政部门必须要完善其债务管理制度,做好债券的发行、预算管理、风险监控等工作; 加强政府项目投资管理、 项目审批管理,降低新项目的债务风险; 金融监管部门应加强对融资平台的监督管理和进行正确的引导,防止违法违规等现象的出现; 审计部分要提高对政府性债券审计的监督工作,完善和健全债务管理制度,降低债务风险,规范审计管理。总之,各部门之间应贯彻落实 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》 ( 国发 〔2014〕43号) 的各项政策的有效实施,从而提高政府融资平台的规范合理性。

3结论

地方政府性融资平台 第11篇

关键词：银行贷款；融资平台；风险控制

中图分类号：F832.4 文献标识码：Ａ 文章编号:１００３－９０３１(２０11)03－００66－０5DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.03.15

一、我国地方政府融资平台发展状况

地方政府投融资平台是指各级地方政府成立的以融资为主要经营目的的公司，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司等企业（事业）法人机构，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源。在2009年经济刺激政策下，地方政府融资平台贷款规模出现了快速增长，不仅加大了地方政府的债务负担，也对银行业的经营风险形成了显著的潜在压力。

（一）我国地方政府融资平台存在的必然性

我国地方政府承担基础设施建设和公共服务供应的职责。发达国家大多通过地方政府公开发行债券来解决基础设施建设的融资，而我国预算法还不容许地方政府直接发债，目前采取的是财政部代发地方债券的变通形式。由于财政部代发债券是基于国家信用，国家信用不可能包揽地方建设投资，地方建设投资应当基于地方政府信用的地方政府直接发债，因而导致了地方建设投资留下巨大的缺口。地方融资平台问题还在于地方的财力和事权不相匹配，财政分税制改革之后，财政收入逐渐向中央集中，地方财政收入在总收入中的比重逐渐下降，而事权即基础设施和公共服务支出责任却逐渐下放，导致地方支出责任和支出能力之间存在巨大的缺口。地方政府通过构建融资平台公司，一方面，由于这些平台公司具有的特殊政府背景，使其比较容易获得银行贷款和发行城投债；另一方面，融资用于基础设施、城市公用服务和环境等方面，促进了地方经济发展和城市化进程。但地方政府融资平台风险也不容忽视，如项目本身无还款能力或抵押土地价值下降，就可能会带来潜在的财政和金融风险。

（二）我国地方政府融资平台的银行贷款现状

根据全国对地方融资平台贷款清查结果，截至2010年6月末，地方融资平台贷款余额为7.66万亿元，其中发现有问题的地方融资平台贷款2万余笔，涉及贷款金额约2万亿元。第一类能够依靠项目现金流偿还本息的融资平台贷款规模占全部贷款余额的24%；第二类是第一还款来源不足，必须依靠第二还款来源覆盖本息的贷款，大约有4万亿元，占比约50%；第三类贷款项目借款主体不合规，财政担保不合规，或本期偿还有严重风险，例如贷款挪用和贷款做资本金，占比约26%①。2009年末，四大银行政府融资平台贷款余额为2.46万亿元，比年初增长了一倍多；平台客户贷款占全部贷款比重为14.99％，比年初增加5.09个百分点。其中，工商银行比重为14.01％，增加3.62个百分点；农业银行比重为27.30％，增加11.56个百分点；中国银行比重为12.23％，增加6.32个百分点；建设银行比重为13.89，增加3.58个百分点①。

（三）我国地方政府融资平台的贷款结构

大量借助平台融资的基建项目，多为中长期贷款，公益性强、预期收益低、回收期长，平台贷款主体以事业法人为主，有较多的贷款为非市场化运作，难以保证到期偿债能力，对银行资产流动性管理提出更高要求。以建设银行江西省分行为例：截至2010年8月末，政府融资平台客户占全部公司类贷款比重约为18.04%，不良贷款率为0.72%。政府融资平台贷款按平台业务种类划分：土地储备类占比7.76％，交通运输类占比55.72％，开发区园区类占比15.35％，城市投资建设类占比13.71％，国有资产管理公司类占比7.24％；按平台性质类型划分：公益性贷款占比31.21％，准公益性贷款占比3.15％，非公益性贷款占比65.64％；按贷款合同期限划分：1年以内占比20.54％，1~5年占比13.83%，5~10年占比29.02％，10~20年占比34.55％，20年以上占比2.06％；按借款主体划分，事业法人贷款占73.38％，企业法人贷款占26.62％②。

二、我国地方政府融资平台存在的问题

地方政府投融资平台通过大规模融资，为扩大内需推动经济增长发挥了重要作用，但也存在过度负债和运作不规范的问题，对融资平台蕴藏的巨大风险要及时予以防范。

（一）我国地方政府融资平台的过度负债

地方政府融资平台负债率很高，截至2009年6月末，全国各省共设立8221家平台公司，其中县级平台4907家。银行对地方政府融资平台授信总额达8.8万亿元，贷款余额超过5.56万亿元，与中央政府国债余额相当③。地方政府执政理念、评价机制和商业银行经营体制等因素决定了政府融资平台过度负债的必然性。

一是过度负债符合争夺资源份额最大化。长期以来GDP是地方政府领导任期政绩的硬指标，而GDP高增长需要资源的支撑，获得社会总资源份额较多者将获得较快增长，资金是社会总资源的价值代表，因而谁获得资金最多者就是获得资源最多。由于资源的有限性必然导致对资源份额争夺的白热化，地方政府之间经济增长的竞争实质上转化为争夺资源份额，寻求地方经济快速发展对资金有无限的需求，地方政府融资平台具有过度负债的冲动。

二是地方政府融资平台本能追求扩大贷款规模。由于地方政府要提供基础设施和公共服务的事权与财权不对等，我国城市化加快对地方基础设施建设投入较大，而地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求，唯有寻求融资平台向外部融资。在当前流动性充足下的资金负利率，而且平台贷款期限大多在5年以上甚至更长，可以说这样的贷款是不付成本也不用偿还，至少对于该届地方政府领导而言不用偿还，鼓励了地方政府融资平台的过度负债。

三是银行出于自身经营与发展的压力向政府融资平台贷款。由于直接举债受限制以及债券市场的滞后，银行贷款是地方政府融资平台的主要筹资渠道。一方面，银行自我约束和独立性还不够，地方控股银行完全受地方政府控制，中小银行没有地方政府支持难以生存，国有银行也欲分享当地投资项目和财政存款，因而银行经营决策受到地方政府较强的影响，难以抗拒地方政府融资平台的贷款需求；另一方面，政府融资平台对于面临流动性过剩的银行具有一定的吸引力，政府对基础设施投资的收益长期稳定，只要政府的现金流不出现问题，政府背景贷款相对一般企业来说还是有一定的收益性和安全性，从短期看能够增加银行的经营收益，从长期看贷款安全性的责任有政府担当。

（二）我国地方政府融资平台管理不规范

地方政府融资平台是一种市场化与政策性相结合的运作模式，平台公司的资产负债比例普遍较高，举债速度有不断加快之势，部分地方政府上项目存在跟风行为，存在出资不实、权责不清、信息不透明、监管及治理缺位等不规范问题。一是资本金普遍不足。政府融资平台公司普遍存在资本金不到位或“抽逃”资本金的现象，有的将不能变现的学校、医院等资产作为资本金注入投融资平台公司。二是借款人与使用人分离。地方政府融资平台公司有的仅是一个专业融资的壳公司，利用政府信用向多家银行贷款，并且用打包贷款向多个项目投资，表现为借款人与用款人分离的权责不清。由于平台公司以政府为背景，以土地、财政为抵押担保，在经济刺激政策下大量融资，并且让大量受到政策限制、不符合授信条件、甚至“二高一低”项目获得贷款。三是平台信息公司不透明。地方政府投融资平台公司的财务状况不透明，向平台公司提供担保的各级财政情况差异也较大，一个城市可能拥有多家投融资平台公司，它们相互间的控股关系以及对财政真实的依赖程度都很难判断，信息不对称现象十分突出，银行难以对平台公司偿债能力作出准确评价，也难以运用传统的手段监控信贷资金的真正流向[1]。

（三）我国地方政府融资平台贷款的偿还风险

虽然地方政府融资平台还保持比较低的不良贷款率，但是由于项目周期长、投资规模较大，且先期投资方案没有进行充分论证，银行难以真实把握偿债能力，风险具有隐蔽性。一是平台贷款超过政府财力承受能力。按照国家发改委投资研究所相关课题组对天津市政府性债务的规模、结构和安全性进行测算和评估，2009年天津市政府负债率为39.2%，债务率为310%，偿债率为31%①，均大大超过国际和国内设定的警戒线②。如果按预计未来3年每年可用于建设的财政性资金为660亿元左右(含土地收益)计算，天津市政府债务率和偿债率分别为475%和47.5%，超过警戒线更多一些。2013年天津市将迎来建设性投资债务偿还高峰，此时的资金缺口将达到850亿元③。

二是土地收入作为政府融资平台项目还款来源不堪重负。对于政府项目很多以土地出让收益作为资金来源，但政府卖地收入并不稳定，随着城市可卖土地的逐步减少，卖地收入高峰过后会急剧下降。以国家开发银行向天津市城市基础设施贷款500亿元的土地抵押还款估算，2007年，天津市规划外环以内及天津港地区土地出让面积共计704公顷，总价款209亿元，2008年出让面积共计1227公顷，总价款363亿元，去掉土地收购整理成本等费用，政府净收益97.6亿元，与项目贷款存在较大差额④。三是土地高收入有资产泡沫的成分。据财政部统计，2009年，全国土地出让收入为14239.7亿元，比上年大幅增长43.2%，土地出让收入占地方财政收入比36.79%⑤。由于土地价值的上升阶段有可能会出现高估，而且我国房地产已有泡沫迹象，中央出台了新“国八条”调控房价，而当未来土地的价值下降的话，土地收入占财政收入高比重和高速增长都将难以为继，土地出让收入不会是地方政府永久的提款机。

（四）我国地方政府融资平台贷款的政策风险

中央开始对地方政府融资平台集中清理，很多地方政府已开始着手整合和升级各类融资平台，潜在贷款风险可能加快暴露。虽然地方政府表示债务整体上基本可控，但在融资平台公司清理整合的操作过程中，银行要防范政策层面上平台公司的贷款风险。一是地方政府对平台公司整合的风险。比如以省市级实力较强的融资平台整合区县级融资平台，区县级政府融资平台较多、较小，运作大多不规范、不透明，其中实力较弱的平台公司将可能取消，要防范债权悬空或者担保悬空的情况[2]。二是平台贷款不被划分为政府负债的风险。政府融资平台经过清理后的负债将划分为政府负债和公司负债，当平台负债被划分为与政府无关的公司负债，其风险将显著增加。比如学校与医院等具有公益性质，但自身又有收人来源的单位，有可能不被纳人政府财政负债体系。三是传统“城投公司”转制的风险。传统城投公司将面临取消、转制以及合并，在这些城投类公司的转制过程中将产生债权债务关系的变更，从而可能使得银行相应债权受到损害。四是平台贷款存在合规性问题的风险。融资平台贷款如果不符合财政部和银行业监督管理委员会有关规定，则有可能丧失财政资金的保护；由于资本金不到位、抵押担保不实、资金挪用等这些操作过程中的不合规可能导致贷款风险；按照财政部增量与存量贷款分类管理的意见，部分存量贷款到期后银行将可能由于政策的限制而无法发放新的贷款，从而造成贷款人违约。

三、对我国地方政府融资平台风险控制的建议

地方政府具有很强的投资冲动，尤其在宽松货币政策背景下，推出了过大的投资计划，而可支配财力远远无法满足庞大的资金需求。要对地方政府融资平台及时清理和规范，控制地方政府融资平台过度负债的风险。

（一）及时清理地方政府融资平台

由于政府财力、信用环境、公司体制和管理存在较大的差异，地方政府融资平台蕴藏着很大的风险差异，要对政府融资平台的清理和规范建立一套地方政府融资平台的规范制度、风险控制和监督约束机制，使地方政府的融资能力、融资行为与资金使用处于透明状态，接受监督约束。一是银行对地方政府融资平台贷款清理。要摸清贷款投向、还款来源、担保措施、地方政府财力等方面情况，对以依赖财政资金还款、抵押担保不实、所建设项目违规以及区县级政府融资平台客户等风险较大的贷款要作为重点进行管理并加大退出力度。对于打包发放给地方政府融资平台的未指定用途的贷款包，要解包和对项目重新评估，对贷款用于多个项目的“平台公司贷款包”跟踪整改，保证贷款项目在报批手续、环评结果，用地审批、项目资本金方面合法合规。二是地方政府积极对融资平台进行整合。要对平台公司的资本充足、资产质量和内部管理等进行核查，对不合格的平台公司坚决撤并，同时将经营性资源、优质资产以及未来需要资金推动的投资项目整合进入新的平台公司。通过将分散于各个部门、各个领域的融资平台分类整合，既淘汰一批高风险的劣质平台公司，又打造成几个具有规模效应的平台，保障资产质量良好、现金流及利润来源稳定、财务形象和未来预期良好的平台公司，具备募集资金和正常运营的能力。三是对现有融资平台实行不同类型分类管理和规范。对资本充足、资产质量较好、有还款能力的地方融资平台，按市场化机制完善公司治理结构，可以鼓励民间资本参股，降低地方政府债务水平；对于那些承担着基础设施项目或市政项目投资建设和运营职责的投融资平台，其项目收益不足以承担还本付息责任的，要在符合地方政府合理债务水平内，允许其在政府信用支持下进行融资。

（二）加快规范地方政府融资平台

由于地方政府融资平台不规范，不仅资金使用缺乏监督而导致效率不高，而且债务规模没有约束可能导致失控。要规范地方政府融资平台，确保政府投资量力而行，根据各个地方自身的经济发展状况以及财政收入的状况来合理确定自己的融资规模，不盲目地追求融资和扩大投资。即政府融资平台要实现三个转变：即资金主要来源要由银行贷款向社会举债的转变；经营管理机制以由隐形负债向显性负债的转变；担保体制要由指令向信用评级的转变。一是适时修改和完善相关法律。既然地方政府承担基础设施和公共服务供应的职责，就要从立法上保障地方政府拓展融资渠道，适时修改法律允许地方政府发行债券，以财政拨款为有限担保对项目进行融资，制定《地方政府债券法》规范发债行为，完善《预算法》等将地方政府债券融资、土地融资等纳入地方财政预算管理。二是完善融资平台的公司治理和风险管理。平台企业应逐步完善公司治理结构，建立专业的投融资管理机构，强化决策层和管理层分层授权决策体系，形成专业的投融资人员储备，构建有效的投资风险管理机制，减少盲目投资可能出现的风险。三是规范融资平台公司投资行为。平台要定位于政策性的市场投融资主体，平台公司将主要投资基础设施项目和重大产业化项目，并利用种子资金效应引导社会资金投资创业企业，要基于这种定位和职能对各类项目分类管理，理顺投资及回收关系，以便建立起顺畅运行的经营模式。例如对于非营利性的基础设施和公共服务项目，在争取中央资金、发行市政债券、国有资产转让、国有企业分红等途径外，更多利用政府配套的特许经营权或土地资源的整体开发经营，弥补投资成本和资金缺口；对于政府投资的重大产业化项目，平台企业应在投入资金后持续监控项目建设，在产生效益时利用逐年分红、产权转让或资产证券化等方式回收资金；对于政府投资的创业引导项目，要在项目见成效后尽快转型为社会资本举办的经营主体，把政府注入的资本金置换为民间资本或法人资本，或者更多促进其上市，以便政府资金从资本市场获利而顺利退出。四是规范地方政府的土地融资。将土地出让收入全额缴入国库，将由地方政府分成的土地出让金的收支纳入地方财政预算，形成统一完整的地方财政预算体系，消除地方政府使用土地出让金的随意性。

（三）严控政府融资平台贷款风险

银行要加大对政府融资平台贷款的风险把控，完善风险评价和管理的制度、底线和标准，提高项目评估能力和风险控制水平，对发放贷款更多地根据项目的未来收益情况来做决策，而不是仅看有无地方政府担保或土地抵押，信贷资金主要满足经营状况良好、法人治理结构健全、诚信度高、无不良信用记录的客户，减少向区县级政府及以下设立的融资平台客户发放贷款[3]。一是强化对融资平台贷款客户的管理。在客户准入和退出方面实行严格的名单制分类管理，综合考察地方财政实力、资产负债结构、信用等级、项目情况等因素，设定差别化的信贷政策和准入退出要求。对地方政府级别、债务率、一般预算收入、财政资金自给率、财政偿债率等指标明确底线，不符合标准的平台贷款不予准入；对存量平台客户逐一划分为“正常发展类”、“有限支持类”、“限制发展类”和“压缩退出类”，对列入退出名单的逐户制定退出计划。二是保障平台贷款还款来源。严格项目资本金要求，规范贷款抵押担保，严控发放打包贷款。重点关注第一还款来源，严控对自身无经营收入、完全依靠财政资金还款的融资平台贷款。三是及早化解融资平台贷款潜在风险。密切关注平台客户的经营动态和同业信贷政策变化，切实防范客户资金链断裂风险以及导致贷款成为不良资产的重大隐患，对符合重组条件的不良贷款客户，灵活运用减免表外欠息、借新还旧、变更借款人、调整贷款期限、变更担保方式等针对性的重组手段尽快清收盘活。

（四）拓宽地方政府融资渠道

我国不允许地方政府举债，导致地方政府被迫采取非正规融资和“隐性负债”，反而形成了大量的潜在隐患。如果不能够为正常融资需求建立一套严格的制度规范来有效约束地方政府的融资行为、控制地方政府的债务风险，就不能及时防范和化解隐性负债，可能导致债务风险不断累积，最终不得不向银行机构和中央政府转嫁[4]。因此，要给予地方政府正规的融资通道开正门，解决地方政府在发展与融资瓶颈之间存在的矛盾，在利用土地融资和银行贷款为主以外，要发挥直接融资的成本低、期限长等优势。一是选择发行企业债券、中期票据和短期融资券，发起设立产业投资基金等方式进行融资；二是要规范地方政府发行债券的行为，健全政府债券发行制度，完善各级政府债务偿还的责任制度和保障机制，不断扩大地方政府债券发行量，达到市政债券逐步替代银行贷款；三是随着平台公司经营管理的顺畅运转，适当时机可以选择平台公司股权上市融资。四是创新融资方式和渠道，融资创新不仅在为新增资产进行融资方面，更多地应该整合和盘活存量资产，利用基础设施资产证券化进行存量资产的融资创新。

参考文献：

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[3]朱小黄.如何管控政府融资平台风险[N].21世纪经济报道，2010-04-21.

地方政府投融资平台建设研究 第12篇

一、地方政府投融资平台的理论与实践

(一) 构建地方政府投融资平台的必要性与可行性

地方政府投融资平台的建立是经济发展的必然要求。从职能上来说, 地方政府投融资平台的作用应是为地方建设筹集发展的资金, 主要用于提供公共品和准公共产品。建立地方政府投融资平台的现实原因在于公共财政的有限性, 由于地方基础设施的建设一般需要巨大的投资, 仅仅依靠公共财政投资无法满足需要。

随着地方经济的不断发展, 金融体制和投资体制改革的不断深入, 构建地方政府的投融资平台不仅有必要, 而且完全可行。地方目前的投融资体制具有巨大的发展潜力。主要表现在两个方面:

一是政府所拥有的资产众多, 却未能有效地得以利用, 需要通过投融资平台来进行整合。特别是要通过投融资平台逐步将其资产证券化, 提高这些资产的流动性, 从而通过抵押、质押、发债和出售资产等手段为未来的公共基础设施建设融通资金。

二是地方目前的PPP模式融资还有很大的潜力。PPP模式 (Public-Private Partnership) 指公共部门 (政府) 与私人部门构建合作关系, 共同为公共基础设施筹集资金、投资开发及管理经营。

(二) 国际经验

国外发达国家的地方政府主要通过市政债券为公共基础设施及其它财政支出目标进行融资。以美国为例, 市政债券项目涵盖了教育、交通、公用事业、福利事业、产业补贴以及其他项目。尽管市政债券项目涵盖的投资标的十分广泛, 但是对于不同的项目, 市政债券的发行却有明确的区分。市政债券的发行者可以根据自身的信用状况来发行不同类型的债券。一般来说, 市政债券主要分为两种基本类型:一般责任债券和收益债券, 一般责任债券并不与特定项目相联系, 而是以发行机构的全部声誉和信用作为担保的债券, 其还本付息得到发行政府的信誉和税收支持。收益债券与特定项目或部分特定税收相联系。其还本付息来自投资项目, 如高速公路和机场的收费。大部分收益债券是用来为政府拥有的公用事业如自来水、电力和煤气供应、污水处理和准公用事业, 如公共交通、机场以及医院、学校等筹资。

地方政府何时发行一般责任债券, 何时发行收益债券, 主要依据融资项目本身的特征:某些项目在未来可以具有持续的经营收入, 足以全额或者部分地弥补项目建设的成本, 那么此类项目即有利于引入PPP模式, 通过发行收益债券进行融资, 项目未来的经营现金流 (当项目本身的现金流不足时, 还可以有政府的财政补贴) 用于偿付债券的本息, 项目的经营和管理可通过公用事业公司进行, 通常还要受到政府垄断经营保护并接受政府的价格管制;某些公用基础设施在未来不能产生经营收入, 具有纯粹公共品的性质, 如市政道路等, 这类项目一般通过发行一般责任债券进行融资, 主要以政府信用担保债券发行, 以政府税收来支持其还本付息。

无论是一般责任债券还是收益债券, 一般都不是地方政府直接发行, 而是通过承销地方政府债券的专业投资银行来进行。专业投资银行发行地方政府债券的过程就是一个将地方政府资产证券化的过程。资产证券化可以为地方政府的公共基础设施的建设提供大量的资金。

(三) 国内经验

美国、加拿大、日本和德国等发达国家通过市政债券为公共基础设施建设融资已经发展得十分充分。但是这种模式并不适合我国的地方政府。我国的预算法要求地方政府必须平衡预算, 不允许地方政府发债。近年来我国虽然已经开始发行地方债券, 但也是通过中央政府代为发行。为了摆脱预算法的限制, 我国的一些地方政府开始通过组建投资公司, 通过投资公司举债或出售权益来为公共基础设施进行融资、建设和管理经营。这些模式主要有:

1.重庆模式。把原来由政府直接举债为主的投资方式, 转变为由建设性投资集团向社会融资为主的市场化方式, 从根本上改变了城市基础设施建设的投融资机制, 形成了政府主导、市场运作、社会参与的多元投资格局。其运作模式归纳为:政府把城市资产无偿划拨给投资公司, 使公司的资产规模达到一定的贷款条件, 公司根据政府建设的要求筹措资金后再将资金转借给项目法人。重庆城投模式的关键技巧是“储地-融资-建设”循环, 保证城市基础设施建设投资, 也保证投资公司自身投融资能力。重庆市通过组建八大投资公司构建了自己的投融资平台。这八大公司分别是:重庆市水利投资 (集团) 有限公司 (水投集团) 、重庆市地产集团、重庆渝富资产经营管理公司、重庆交通旅游投资集团有限公司 (原名重庆高等级公路建设投资有限公司) 、重庆市城市建设投资公司、重庆市水务控股 (集团) 有限公司、重庆高速公路发展有限公司、重庆市开发投资有限公司。

2.上海模式。上海市则通过组建城市建设投资开发总公司, 其业务涵盖了上海市各类公共基础设施, 其下设有多家实体公司。上海的融资模式涉及两个方面, 一是通过上海城市建设投资开发总公司通过发行建设债券。另一方面上海市政府大力发展项目融资, 通过与投资者签署“特许权协议”的方式, 利用公开招标方式来选择投资者, 对缺乏现金流量的城市基础设施项目给予投资者现金流量补贴, 以吸引和保证投资者的利益。

3.天津模式。与上海市的投融资平台类似, 天津于2004年11月正式对外挂牌成立了天津城市基础设施建设投资集团有限公司 (天津城投) 。作为一家国有独资的国有资产授权经营的大型国有独资集团公司, 天津城投更重要的意义在于成为一个负债主体。它最主要的融资功能是以城市基础设施和土地增值收益作为还贷保证, 成为一个承贷主体, 从而克服《预算法》对地方政府负债的限制。

除此之外, 我国的其它一些地方政府融资平台也各具特色, 如浙江省铁路投资集团有限公司独特的“浙铁模式"。浙铁主要通过银行贷款和发行中期票据进行融资, 通过发展辅业来补贴铁路主业, 同时还利用其控制的上市公司直接在资本市场上进行权益融资。

二、地方投融资平台建设应选择的模式

从全球公共基础设施投资的发展现状来看, 单纯依靠公共财政无力应付巨大的公众基础设施投资需求。通过PPP方式为公共基础设施进行融资、投资及管理经营是各国发展的共同趋势。而《国务院关于投资体制改革的决定》所体现的基本精神也是把投融资的权力和责任还给私人部门。地方政府对未来的关于公共基础设施的投融资平台建设也不能脱离这一大的背景。

(一) 西方发达国家经验的借鉴

西方发达国家的地方政府融资方式并不适合我国的国情, 但其中有许多可借鉴的良好经验。最重要的经验是首先应区分投融资项目的性质, 那些纯粹公共品的项目, 应当通过公共财政及抵押、出售政府所掌握的公共资源为其融资。为了最大化地利用公共财政和政府所掌握的公共资源, 可以专门设立一个一般性的投融资平台。这个平台的主要业务是接受政府的各种各样的资产, 通过专业的金融机构将这些资产证券化, 利用资产证券化提供的流动性为纯粹的公共品项目进行融资建设及维护。这个投融资平台及资产证券化的方式应类似于发达国家地方政府发行一般责任债券。除了那些纯粹公共品的项目, 其它的公共基础设施项目或多或少均能够以公共设施的使用费来足额或者部分弥补建设和运营成本。这类的项目完全可借鉴发达国家的公用事业公司模式来融资建设和管理运营。需要强调的一点是, 考虑到这些项目一般都要涉及行政准入、垄断保护、价格管制和财政补贴, 故而应按不同项目设立项目公司。通过各个项目公司进行投融资和管理运营。这样的好处是可以降低监管的信息成本, 从而为设计最优的监管合约, 最有效地利用社会资源提供更好的条件。

(二) 对国内经验的评述与借鉴

总的来说, 国内的投融资平台中, 上海模式最接近于发达国家的公共基础设施投融资模式。上海城投的建设债券类似于发达国家地方政府的一般责任债券。而项目融资方式也同发达国家的PPP模式相一致。选择上海模式从长远看, 公共基础设施的投融资平台效率最高, 融资成本最低。但上海模式的成功运用需要一系列的条件:

1.财政收入雄厚并且持续增加。类似于一般责任债券的上海城投建设债券之所以可以成功发行, 离不开上海市财政收入与经济发展所形成的良性互动, 公共财政财力的不断提升, 才可以使其杠杆的作用不断的加强。离开了具体收益项目的支持, 投资者和债权人只能根据地方政府的财政收入和已经拥有的资产评估地方政府的融资能力。

2.PPP方式的运用要有完善的产权交易市场、专业的投资服务机构 (投资银行) 、发达的银行信贷市场和不同风险等级和风险偏好的投资者队伍。PPP方式运用涉及比较复杂的合约设计, 其中的财务风险评估至关重要, 离开了专业的金融服务机构和专业的投资者难以成功地进行。

3.政府的超然态度。上海市投融资平台要求政府由直接管理转变为间接管理、由微观经营转变为宏观调控、由经营转变为监管, 政府由市场的直接参与者转变为市场的仲裁者。这一观念的不断转变和创新的过程, 也是政府管理模式按市场经济规律重构的过程。由于各地方政府的各种条件与上海市都存在着不小的差距。尽管上海模式更合乎未来的趋势, 但地方能否成功移植上海模式却有待检验。

天津模式更主要的是为克服《预算法》限制, 其融资来源更多的还是依靠国家开发银行等传统的间接融资渠道。如果有国家的政策性银行支持, 那么这种模式应当是最易于施行的模式。只需要将地方政府所拥有的各类资产装入一个统一的投资公司, 然后利用这些资产形成杠杆向银行借贷即可。而筹集来的资金也可以较为方便地统一筹划使用。但是, 这种模式一方面要看地方政府所拥有的资产数量和质量, 另一方面也要看国家政策性银行和其它商业银行是否对地方的建设给予大力支持。

重庆模式则比较特殊, 其八大投资公司之间的关系是竞争性的, 融资来源主要依靠城市土地在基础设施建成后的增殖收益, 以“渝富模式”为代表。但“渝富模式”却是一种粗放地利用国有土地资源的模式。政府的资产在划归八大投资公司的同时不可避免地面临着各公司的竞争, 但是这种竞争却难以通过市场化方式来进行。在重庆八大投资公司的投资领域内, 许多项目在未来可以具有良好的现金流量。这些项目若能吸引私人部门的投资则不必过多地依赖于政府的土地资源。土地资源作为政府所拥有的一项优质资产, 更应当为那些缺乏未来现金流的纯粹的公共品项目进行融资, 这样才能充分地利用政府掌控的资源。重庆模式的优点在于可以在较短的时期内迅速地为公共基础设施筹集大量的资金, 对于现代金融服务业不够发达的内陆地区更具有操作上的可行性。

(三) 地方政府投融资模式选择

综合国内外的经验, 我们认为适合地方的投融资平台应当是对上海模式和重庆模式的综合。综合的方式是以上海模式为发展的目标, 而当前具体的操作则以重庆模式为主要借鉴。

1.上海模式的借鉴

具体来说, 可以通过建立一个全面接管地方省属资产的投资公司, 履行地方政府的融资和投资事务 (公司名称可考虑为地方建投) 。这个公司的主要职能是以所拥有的资产做抵押, 向金融机构借贷, 为一般性的无特定项目现金流支持的公共基础设施的投资和维护进行融资;同时, 这个公司也应当是省属资产证券化的主体, 向社会发行企业债, 其性质类似于发达国家地方政府的一般责任债券。国外地方政府资产证券化的经验告诉我们, 承销一般责任债券的金融机构总是将地方政府的多个市政部门的融资要求打包, 再向市场发行债券。其原因在于发行量较大的债券具有更好的流动性, 较易为投资者接受。这样不仅有利于充分利用杠杆向商业银行借贷的间接融资, 也有利于通过资产证券化向社会直接融资。从经济学的角度来考虑, 这一融资平台有利于充分利用规模效益, 极大化地发挥存量资产的融资杠杆作用。

此外, 新组建的地方建投不宜直接参与具体项目的投资建设, 而应当组建以项目为核心的公用事业公司。地方建投通过控股这些公用事业公司参与到具体项目的融资、投资和经营中去。组建以项目为核心的公用事业公司的原因主要是许多的公共基础设施项目在未来存在持续的现金流, 存在持续现金流的项目为公私合作提供了基础。此类的项目有利于大力发展PPP模式, 从而最大可能地调动社会资源为公共基础设施项目融资。

但是不同项目在未来的现金流量不同, 用于弥补成本的潜力也不同, 这是设计具体的PPP模式中关键的因素。项目的不同性质要求有不同的PPP模式, 特别是这些项目大多会涉及政府的专营权授权、价格管制、财政补贴以及资产回收等。从专业化的角度来看, 以项目为核心组建公用事业公司将会是效率最高的方式。

2.重庆模式的借鉴

以项目为核心组建公用事业公司, 并不能完全以专营权和一定水平的财政补贴来吸引投资者, 因为目前我国各省地方缺乏上述的一系列条件。考虑到各地区的实际发展水平和条件, 为了加快发展, 可以考虑向这些项目公司注入其它的一些优质资产 (比如土地) , 借鉴重庆的“储地-融资-建设"循环模式快速发展。

借鉴重庆模式可能会带来一些其它的风险:注入了土地等优良资产的项目公司价值难以评估, 如果向社会公众或者私有投资机构进行股权融资可能会招至国有资产流失的非议, 这样的公用事业项目公司往往需要100%国有控股。这并不利于充分调动社会资源的融资目标。另一个风险是公司可能不再关注于公用事业项目本身, 而更加关注于那些注入的优质资产的投资经营, 从而浪费了政府所授予的专营权, 不利于公共服务水平的提高。

对上海模式和重庆模式的综合是发展目标和现实条件共同作用下的一个折衷。这种折衷充分考虑了到国内外的发展趋势及我国各地方政府的实际情况。各地方政府通过组建新的地方建投及其旗下的一系列以项目为核心的公共事业公司, 最终形成一个业务相互独立、经营范围不同的投融资体系。这一体系以地方建投为中心通过控股关系建立起联系, 而各公用事业公司均是独立经营的独立法人。各地方建投因其特殊的业务性质和独特的控股公司地位, 需要国有资本100%完全控股。而其旗下的各个公用事业公司则可以根据自身业务的特点, 以各种方式吸引投资, 其中包括股权融资。

三、结束语

地方政府作为区域财政政策的执行和落实者, 在国家扩大内需, 加大地方基础建设的过程中, 通过建立有效的投融资平台突破资金短缺问题, 推动地方经济的繁荣和发展, 成为当前地方政府共同的需要。建立有效的投融资平台有助于充分地发挥市场机制, 调动各个方面的积极性, 为经济发展所必须的公共基础设施建设服务。

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