集体入市范文

集体入市范文（精选11篇）

集体入市 第1篇

首先, 我们确定农村集体土地的定义。根据我国《土地管理法》第8条规定, “农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山, 属于农民集体所有”。具体而言, 涉及土地入市问题时, 主要是涉及农业用地、非农建设用地以及宅基地。那么, 我们通常所提出的农村集体土地入市, 就是指农村集体的农业用地、非农建设用地以及宅基地的入市。

从法理层面上讲, 国家是不允许农村集体土地直接入市的, 尤其强调严禁农村集体土地中的农业用地在未经转换身份的情况下进行非农建设。但现实情况是, 随着我国社会经济的不断发展, 城市化率不断提高, 城市面积不断扩大, 用地需求在不断增加。而法律层面上不允许农村集体土地直接入市, 就只能主要依靠“征用”这一方式来使农村土地转换身份成为城市土地, 从而满足城市建设的需要。根据《土地管理法》第2条规定, “国家为了公共利益的需要, 可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。就此, 我们可以从法律角度归纳出当前农村集体土地“入市”的途径, 即“农村集体土地→城市国有土地→土地使用者”。从这一途径我们不难看出, 于当今法律层面而言, 任何一块农村集体土地要想“入市”, 必须要先进行“角色转换”。事实上, 根据《土地管理法》第四十三条规定, “任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地”, 这充分说明了国家拥有土地供给的垄断地位。

二、农村集体土地入市的原因

在此我们应首先说明的是, 此处所讲的“入市”是不包括法理意义上的入市, 即有别于农村集体土地被政府所征用这种传统意义上的入市, 是农村集体经济组织在不转变集体土地身份的情况下, 直接将土地推向市场。事实上, 鉴于我国不同地区的经济发展状况, 人们早已创造了适合当地实际情况的集体土地自发入市方式, 主要包括:转让、出租、联营入股、抵押等等。

那么, 到底有哪些原因导致了农村集体经济组织要通过“绕开”政府来实现土地的直接入市。

首先, 土地需求增加, 土地资产价值显化是集体土地直接入市的重要原因。在市场经济体制逐渐建立的今天, 土地作为一种特殊的商品, 必然遵循市场价值规律, 以寻求自身的经济效益。随着我国经济的不断发展, 用地需求越来越大, 单靠旧城改造难以满足日益增加的用地需求, 只有通过不断将农村土地转化为城市土地才能解决。伴随着土地资产价值的显化, 农民集体经济组织及农民越来越愿意将原本用于农业用途的土地转换为收益更高的建设用地, 更多的享受到城市化进程带来的收益, 这就导致了越来越多的集体土地入市。

其次, 割裂的城乡二元土地制度, 限制了集体土地的权能体系及流转。即没有实现“同地、同价、同权”, 城市国有土地能够在土地供给市场上自由流转, 而农村集体土地却没有资格。国家垄断城市建设用地使用权一级市场, 而集体土地的使用权和处分权却受到诸多限制, 无法体现其资源价值和资产价值。

第三, 法律政策的模糊性在一定程度上为集体土地的直接入市提供了政策空间。虽然我国的政策法规对集体建设用地使用权流转的限制是相当严格的, 但是并没有完全否定在现行政策环境下不可以发生流转。例如, 《土地管理法》第43条明确规定, 兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的, 或者乡 (镇) 村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。同时, 第62条规定, “农村村民出卖、出租住房后, 再申请宅基地的, 不予批准”。第63条规定“集体土地使用权不得出让转让或出租用于非农建设。但是, 符合土地利用总体规划, 并依法取得建设土地的企业, 因破产兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。这些法律规定在一定程度上都给了土地出让者和使用者打法律“擦边球”的机会。

最后, 强制征地, 征地补偿过低造成了失地农民的不满。为促进经济发展, 地方政府动辄以“公共利益”的口号强制征收农民土地, 而且征地补偿过低, 严重侵害了失地农民利益, 在一定程度上, “逼迫”农民选择其他路径维护自己的土地权益。

三、集体土地直接入市存在的问题

当前集体土地入市存在的主要问题有:

第一, 集体土地的权利体系不够完善。农民集体经济组织及农民对于土地没有完整的处置权, 以及土地用途变更之后的收益权。这种不完善的权利体系从两方面影响了集体土地入市, 一方面, 缺乏完整的处置权限制了集体土地的流转, 另一方面, 缺乏完整的收益权又迫使农民采取入市的方式来分享利益。

第二, 集体土地的产权主体不够明确。虽然现有法律对集体土地所有权主体进行了设定, 即农村集体土地所有权归不同的“农民集体”, 但对“农民集体”的含义、表现形态未做明确界定, 并有将“农民集体”与农村、农业经济组织混用之嫌。这在一定程度上造成了在集体土地直接入市流转的过程中, 起主要作用的还是县乡两级政府, 而农民实际从流转过程中是否真的获得更多收益, 仍未可知。

第三, 相关法律条文与具体实际的冲突。正如前文所提及, 从法律角度讲, 国家是限制集体土地使用权直接入市的, 但是, 从实际情况出发, 地方上早已突破这一限制, 这就造成了集体土地流转法律和现实的尴尬, 这也是一部分学者提出修改《土地管理法》的原因所在。

第四, 统一健全的农村集体土地流转市场仍未形成。结合第三点问题, 既然法律限制集体土地直接入市, 那么实际存在的只能是集体土地流转隐形市场。这就使其中的价格机制、利益分配机制等制度并不合理, 造成农村集体土地流转市场的畸形发展。

最后, 政府的角色与定位不准, 导致失地农民的利益得不到保障。在集体土地入市的过程中, 政府实际上是集裁判者, 执法者与运动员身份于一身。作为市场主体的时候, 政府是经营者, 是市场交易的谋利者和参与者。作为行政主体的时候, 政府是社会管理者, 是公共利益的代理者和经济运行的调控者。5事实上, 无论是征地, 亦或是集体土地入市, 似乎政府都扮演着强势的角色。甚至于, 有的地方是在县乡两级政府的支持下, 积极搞“招商引资”, 推动集体土地流转, 而农民由于工作没有解决好, 生活反而陷入了困境。这样的集体土地入市仍然存在, 我们必须清醒地意识到, 集体土地入市不过是一种方式, 一种手段。最终, 还是要农民获得更多的实惠, 这才是集体土地入市的根本所在。

四、针对集体土地入市的对策建议

针对以上问题, 我们对集体土地入市提出了几点对策建议。

首先, 要想实现集体土地的有序流转, 必须解决产权问题。具体而言, 包括两个方面, 其一, 明晰集体土地产权主体, 让农村集体经济组织真正在土地流转中发挥作用, 维护农民在流转过程中的话语权, 申述权。其二, 完善农民集体经济组织对于集体土地的产权体系, 既要使其有较强的处置权, 又要有长久的收益权, 在集体土地所有权与使用权相分离的状态下, 充分保障农民从土地流转中获益, 而不是境况更差。

第二, 要建立统一的城乡建设用地流转市场。改革开放以来, 随着市场经济的发展, 城市地产市场首先发展起来, 这是正常的。但是在相当长的时间内, 我们忽略了农村地产市场。通过构建统一的土地市场, 能将农村的建设用地更为高效合理的利用起来, 并且使现今处于隐形状态的农村集体建设用地市场规范化、阳光化, 使集体土地流转在正常的制度保障之下。

第三, 对土地征用制度进行改革, 提高土地征用补偿标准。农民一直很反感政府动辄以“公共利益”的名义对农村土地进行征用, 不仅补偿标准不高, 而且政府转手收益就是几倍甚至几十倍, 这让农民如何不眼红?在此, 我们需强调一点, 针对政府的征地行为, 我们是否可根据征地性质的不同, 分为“征用”和“征购”, 这也许是土地征用制度的改革方向。

第四, 要调整好政府在集体土地流转过程中的角色, 合理分配流转收益。如前文所述, 集体土地入市流转不过是一种手段, 一种方式, 其最终解决的仍然是利益分配问题。对于集体土地入市, 政府既要做出大量工作, 同时以往的土地收益亦会受到一定冲击, 通过合理的方式分享一部分集体土地流转收益是正常的。但是, 农民的利益更要维护, 不能再让农民在集体土地流转中再受伤害。

最后, 适时调整相关土地法律, 为集体土地入市流转正名。鉴于当前法理层面仍然限制集体土地的直接入市, 在集体土地入市形成有序局面之后, 可以考虑从法理层面对其进行认可, 从而巩固土地制度改革的成果。

五、集体土地入市的研究展望

在对集体土地入市的原因、问题、对策剖析的过程中, 笔者注意到两个问题。第一, 在集体土地是否应该入市这一问题上, 学术界已基本达成一致。但是, 似乎存在这样一种观点, 即不断强调在此过程中维护农民利益。殊不知, 政府也是此次改革过程中的利益攸关方。要想取得集体土地入市的理想效果, 政府必须发挥极为重要的作用, 尤其在于宏观调控好用地市场, 制定土地利用规划, 防止土地过度非农化方面, 政府都要做大量工作。并且, 用地需求的增加, 土地价值的显化, 是由于全社会劳动人民共同努力创造的结果, 不应该完全由某一部分集体组织所占有, 政府必然要通过税收等方式, 按一定比例分享合理的收益。第二, 如上文所述, 仍存在这样一种思维, 即只要允许集体土地入市就一定能增加农民福利。实际上, 在推动集体土地入市过程中, 即便农村地区获得了一定收益, 还是要注意将土地入市收益的大部分用于农村、农民、农业的发展。

总之, 集体土地入市不过是一种方式, 一种手段。其实质, 仍是通过这种方式, 手段来实现利益的合理分配, 促进城乡协调发展。

摘要：2011年, 我国的城市化率已过50%, 随着城市化进程的不断加快, 越来越多的农村土地将要转变为城市土地。随着土地权属及利用方式的变更, 土地增值收益显化, 如何分享在此过程中巨额的土地收益, 成为社会各界关注的焦点。农村集体土地入市就是在这一大背景下产生的, 从现实角度来看, 无论政府在法律层面上对集体土地入市有多大限制, 但事实上其多元化的入市方式已成不争事实。笔者从农村集体土地入市的合法路径出发, 通过剖析集体土地自发入市的原因、问题, 提出了对策建议。最后, 对这一现象提出了研究展望。

关键词：农村集体土地,农民集体经济组织,利益

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集体建设用地入市的几点思考 第2篇

1.引言

推进集体建设用地入市，建立城乡统一同质同价的建设用地市场，对于贯彻落实十八届三中全会《决定》，促进经济社会可持续健康发展具有十分重要的意义。苏州作为全国最早的集体建设用地入市试点城市，历经20余年的探索实践逐步形成了国有土地和集体土地“两种产权、同一市场、统一管理”的土地流转典型模式，即“苏州模式”，在优化城镇土地资源配置、节约集约集体建设用地、维护集体土地所有权者合法权益、促进社会公平和谐发展中发挥了积极作用。本文通过分析常熟市集体建设用地入市的发展历程和操作实践，探讨目前集体建设用地全面入市面临的问题及矛盾，提出相关对策及建议，仅为完善和规范集体建设用地入市提供粗浅的理论参考。2.常熟市集体建设用地流转现状 2.1 常熟市集体建设用地流转的发展阶段

常熟市集体建设用地入市基本上是按照苏州市局统一部署与其他兄弟局同步进行的，其流转的发展历史归纳起来可概括为四个阶段：

（1）集体建设用地入市萌发阶段（隐形入市）。20世纪90年代，在乡镇企业产权制度改革中，不少被兼并或参与联营的乡镇企业将企业原有土地抵作固定资产作价入股，使企业所拥有的集体土地进行了事实上的流转，产生了庞大的“隐形市场”，为集体建设用地入市提供了一定条件。

（2）集体建设用地入市试行阶段（有限入市）。苏州市政府于1996年9月下发了《农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》(苏府[1996]87号),《办法》对集体建设用地（不含农民宅基地）实行使用权有偿和有限期流转制度，并对集体建设用地的产权代表、流转程序、审批权限和方式、流转收益的分配等作了详细规定，这一做法被专家们称为“苏州模式”。

（3）集体建设用地入市调整阶段（严格入市）。1997年中央下发了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，要求用全世界最严格的土地管理制度严格保护耕地，严格控制建设用地。苏州市政府于1997年10月出台了《关于严格保护耕地实现耕地总量动态平衡的意见》。《意见》鼓励分散零星的建设项目和村庄迁移到规划区内集中建设，合理调整用地结构，并试行土地置换政策。

应总量的19.6%，有效缓解了全市经济社会发展中土地供需矛盾。2.3 集体建设用地市场与国有建设用地市场区别与联系 2.3.1 二者区别

近10 年，我市集体建设用地流转面积2.56万亩、流转合同金额（不含流转租赁合同金额）33.69亿元、亩均14.4万元，国有建设用地出让面积9.28万亩、出让合同金额642.34亿元、亩均69.2万元；国有建设用地中包括住宅、商业等经营性用地，集体建设用地流转中主要为工矿仓储用地，如果国有建设用地中扣除住宅、商业等经营性用地，供地面积为6.32万亩，合同金额109.04亿元，亩均17.2万元。通过以上数据可以看出，集体建设用地同国有建设用地相比，数量相对较少，出让单价及合同金额相对较低，但若仅计算工矿仓储用地，则价格差距不大。2.3.2 二者联系

集体建设用地是国有建设用地的有益补充。随着我市工业化进程的快速推进，国有建设用地市场越来越无法满足工业化进程需求，集体建设用地入市有效缓解了工业发展供地需求压力，在节约集约用地，推动土地资源合理配置，维护农民利益并提高农民收入，实现城乡协调发展中发挥了重要作用。

集体建设用地与国有建设用地交易平台共享。国有建设用地市场不可能与集体非农建设用地市场分割而孤立存在，二者只有统一才有利于市场发展和土地资源配置。集体非农建设用地市场是整个土地市场的有机组成部分，是城镇土地市场最终走向成熟和完善的必要前提。目前，我市在工业用途前提下，两者均可通过“招、拍、挂”的形式进行公开交易，其使用权不仅可以抵押、租赁、作价入股等，还可以通过二级市场进行再流通。2.4 我市集体建设用地流转中存在问题及原因分析

在不断探索实践中，我市的集体建设用地流转虽然逐步走向成熟，但在具体实施过程中，仍存在一些问题和瓶颈难题，制约了集体建设用地入市良性发展。2.4.1 用途管制方面

集体建设用地流转必须要以符合土地利用总体规划为前提，严格按照城市总体规划确定的用途来使用。这就造成了部分安置拆迁农民的集中居住区虽已建好多年，但由于不符合土地利用总体规划，至集体建设用地不能进行流转；部分建设用地虽然符合土地利用总体规划，但由于与城市总体规划、镇村布局规划有冲突，因此也不符合集体建设用地流转的要求，流转受限于用途管制。2.4.2 价格实现方面

设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

2014年，中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》(中发[2014]1号)指出，要引导和规范农村集体经营性建设用地入市。有关部门要尽快提出具体指导意见，并推动修订相关法律法规。各地要按照中央统一部署，规范有序推进这项工作。

综上可以看出，中央在深化土地制度改革、推动集体建设用地入市上政策明朗、决策准确，并将其作为当前土地改革新的突破口，在2014重点推进、先行试点。当然，在具体操作上，由于农村土地制度变革是社会最敏感的神经，也是一个十分复杂的系统工程，这项改革必然是一个长期渐进的过程，有众多难题亟待破解，在态度积极、大胆探索的同时也要步子稳妥、操作规范。3.2 集体建设用地入市的现实需要

当前，集体建设用地的流转已成为农村经济甚至是社会经济发展的一个强大的推动力，它在一定程度上缓解了城市用地的压力，促进了城市经济的快速发展；另一方面促进了农村经济的发展，增加了农民的收入。其流转原因可以从经济、法律和制度等方面来解释。3.2.1 经济原因

随着我国市场化改革的深入推进和我市工业化、城镇化以及城乡一体化进程的不断加快，土地的价值越来越高，特别是城区地价的不断攀升与乡区地价的相对低廉，存在着越来越大的级差地租，于是农村集体建设用地就成了许多投资开发商追逐的对象，成了土地流转活跃的主因。同时一批改制的乡镇企业，由于建办时间较长，厂房已简陋破旧，存在安全生产隐患，加上集体租金偏低，迫切需要通过置换土地、盘活资产、改建厂房、提高租金，通过建立和完善集体土地市场，从而带动建设用地的流转、厂房设施的改善和租金收入的增加。

另一方面，《土地管理法》规定，集体建设用地要先征为国有土地才可以流转。因建设用地土地出让金与土地征用成本之间存在巨大差异，使得农村土地转用产生了可观的经济利润，而这些高额的土地收益中，流向农民的所占比重不高，不仅损害了农村集体土地所有人和使用人的权益，引起农民群众的不满，激发农村经济矛盾，而且也容易助长政府对征地的热衷，过度依赖“土地财政”。只有建立城乡统一的建设用地市场，实现集体建设用地与国有建设用地同权同价，才能提高百姓获益，有效破解城乡二元结构，推进新型城镇化健康有序快速发展。3.2.2法律原因

我国《土地管理法》等现行法律很多是在计划经济的背景下制定的，虽几经修订，仍与

现有的投资模式，有效缓解政府面临的债务风险，促进城市的均衡和可持续发展。如果能够用活集体建设土地存量，允许土地用于抵押，城乡结合部农村集体将有更大的财力或者更灵活的方式来增加基础设施领域的投入。基础设施投资主体的多元化，也可以缓解政府作为单一投资者带来的资金压力，同时又因地制宜地实现了城市公共设施的升级。

第五，增加农民收入，扩大消费需求。在集体建设用地上展开的工业化、城市化，实际上创造了不同于当前政府主导的征地城镇化模式的利益分配机制。农村集体建设用地直接进入非农使用领域所创造的土地级差收益将被保留在农村集体经济组织内部，由于保有土地集体所有权，农民能长久享有土地级差收入。4.深化集体建设用地入市改革的制度举措研究

农村集体建设用地使用权流转，早在1993年，原国家土地局就开始部署专题调研，并在广东、湖南等地试点，1999年国土资源部批准在安徽芜湖开展试点，接着又在江苏苏州、浙江湖州、河南安阳、福建古田等多个地方试点。4.1集体建设用地入市的几种模式

各地立足自身实际，形成了以出让、出租、作价入股、联营为方法和途径的、各具特色的几种集体建设用地流转模式，较具代表性的主要有下列几种：

（1）苏州模式实现了国有和集体土地“两种产权、同一市场、统一管理”。

（2）古田模式允许依法取得的集体非农建设用地进行有偿有限期转让、出租、抵押等。（3）准国有化模式明确城市建成区内的大部分土地所有权仍为集体所有，但集体已不能自行决定其土地使用权的流转，而必须在国土局的统一安排下进行流转。4.2 不同入市模式对比分析

“苏州模式”特点：对依法取得的农村集体非农建设用地使用权可以在不改变集体土地所有权的前提下进行转让、出租和作价入股，但流转的集体建设用地不得举办大型娱乐和高档房地产开发项目。

“古田模式”特点：在本集体内部流转，则不改变集体土地所有权，只需经所有者同意并到国土局办理变更登记即可；在本集体外部流转，则需将集体土地所有权转为国家所有。同时规定，进入流转的建设用地不得用于房地产项目开发。

“准国有化模式”特点：政府对流转集体土地按国家征地方式向集体和农民进行补偿。土地所有权仍归属集体，但国土局将其按国有土地管理，土地流转纳入城镇国有土地流转市场中，其大部分收益也由当地政府所得。

4.3 实现城乡建设用地“同价、同市、同权”的关键。

为新的难题。

5.3 集体建设用地交易市场行为如何得到有效规范

依据苏府[1996]87号等文件精神，集体建设用地一旦合法流转，其使用权必须通过登记变更为获得集体建设用地使用权者。集体建设用地使用权可通过二级市场流转，双方签订流转合同，由土地管理部门根据国家法律、法规，参照国有土地出让合同文本，针对土地流转方式，相应制定集体建设用地转让、作价入股和出租等统一规范的土地流转合同文本，并对合同履约情况进行监督检查。

在我市，土地使用者通过公开交易方式取得集体建设用地使用权后，除与所有权单位签订集体建设用地使用权转让合同外，还要与市国土局签订集体土地开发利用协议书。在协议书中，对土地使用者取得土地使用权后的开工时间、竣工时间、规划指标、投资强度以及相应的违约责任作了规定和明确，确保职能部门对土地使用者开发使用集体土地有监管的抓手和依据。下一步，我市将大力培育和发展城乡统一建设用地市场信息公开、交易代理、市场咨询、地价评估、土地登记代理、纠纷仲裁等服务机构，以有效保护土地交易双方的合法权益，规范监管所有权者和使用权者的履约行为，依法追究合同违约方的应有责任。5.4集体建设用地入市对现有土地市场的影响

允许集体建设用地进入市场，必然触及政府经营土地制度，并对这一制度下形成的利益格局产生冲击。5.4.1 对土地储备的影响

土地储备制度所赋予政府的土地一级市场唯一垄断权是当前“土地财政”、“房价高涨”等社会问题的根源所在，因而集体建设用地直接入市，打破土地一级市场中政府的垄断地位将是解决目前土地储备制度尴尬局面的根本途径，势必直接影响土地储备制度未来的发展走向。

5.4.2对土地公开交易的影响

允许集体经营性建设用地“平等入市”意味着今后集体土地所有权进入土地一级市场将不再必须经过国家收购这一环节，城乡集体土地与国有土地产权性质将逐步趋于平等，以往“为卖而储”、肆意扩大对集体土地征收范围的行为将被逐渐遏制，增量土地征收工作将会减少，征地对象将转为以城市存量土地为主。5.4.3对土地二级市场的影响

企业与企业之间的土地流通，构成了土地的二级市场，而集体建设用地入市，由于其代表了数额巨大的潜在供应量，是土地二级市场的重要补充。因此集体建设用地进入市场，即

地的无序扩张，引发基本农田及自然资源的乱占滥用。另一方面，由于缺少项目的可行性论证和详细的土地利用总体规划，一些污染企业也可能趁虚而入。土地的无序利用、粗放利用或过度开发，不同程度上将破坏农村生态景观，甚至造成土壤资源和地下水资源的破坏。5.6宅基地入市与新农村建设中城乡增减挂钩联系与矛盾

宅基地入市中主要针对的是农村闲置的一户一宅的宅基地。一方面，宅基地入市后，在市场上进行自由买卖，那么很有可能会成为富裕的城里人下乡度假的别墅，这就本质上违反了土地用途管制制度，也就意味着城市规模边界的荡然无存，耕地红线也必然守不住。农村宅基地的功能布局有其历史的合理性，但与现代城市建设用地的布局要求显然不符，从城市规划角度看，城市近郊的宅基地必然存在布局散乱问题。如果允许宅基地入市，由于土地具有天然垄断性，那么城市规划管控必将落空。另一方面，城乡建设用地增减挂钩拆除的也主要是符合土地利用总体规划和土地整治规划的农村废弃或闲置的宅基地。依据“先垦后用”的原则，在编制实施规划时落实的建新地块也要符合土地利用总体规划和城市总体规划，这有利于加强对土地用途的管制。而且有利于优化城乡用地结构，提高节约集约用地，还能提高耕地质量，更好地落实耕地保护红线。5.7与现行法律之间的矛盾

一是上位法和下位法不统一。《土地管理法》是全国人大常委会制定的法律，其第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”可见，在法律层面，农民集体土地在不改变所有权性质的前提下是禁止入市流转的，这从根本上限制了集体建设用地合法进入市场。集体建设用地的使用主体受到严格限制，集体建设用地使用权流转也被牢固束缚，既违背了企业资产合理流动的基本经济规律，也不符合经济社会发展的实际情况，更是滞后于当前集体建设用地流转大量发展的客观现实。党的十七届三中全会《决定》提出建立城乡统一的建设用地市场，只是政策层面的指导，缺乏法律支持。虽然一些试点省份的人民政府制定了各省的集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法，但也只是规章。在规章和法律规定不一致的情况下，按照法理，应当遵循法律的规定。下位法与上位法形成冲突，限制了集体建设用地的入市流转的进一步推进。

二是农民财产权不完整。按照我国 2007 年颁布并施行的《中华人民共和国物权法》的规定，集体土地的所有权人——农民应当享有对集体土地直接支配的权利，集体土地应当享有和国有土地同样的法律地位和发展权利。然而现实中，相对于国有土地所有权，集体土地

1免“硬着陆”冲击国有建设用地市场。

（1）积极完善农村建设用地流转的环节。一是流转的平台必须是整个土地市场的统一，不能仅仅局限在农村集体经济组织内部，按照城乡建设用地统一规划的要求，在城乡之间建立城乡建设用地流转平台，构建城乡统一的土地流转市场；二是除了土地实物资本化之外，要积极实现土地指标资本化，为城乡建设用地增减挂钩提供平台支持，挂钩指标按照适当集中的原则，保证建设用地指标集约高效使用；三是要完善相关技术支撑和相应的制度，促进其市场化、合理化、有序化流转，达到农村土地资本化的目标。

（2）积极培育集体建设用地交易市场。允许集体建设用地通过各种方式上市交易，构建城乡统一的土地市场，对不同类型的农村建设用地，区别对待、分步推进。一方面，对于农村公益性建设用地，包括村庄建设规划划定的公益性建设用地，原则上不允许入市交易。另一方面，对于合法认定（承认现状）的农村经营性建设用地，纳入统一登记后，可以出让、出租、入股、联营等多种方式进入市场流转。流转后办理变更登记，按规划用途使用的，应受法律保护。

（3）先部分放开,逐步过渡。先允许城市规划区范围外的经营性项目，采用购买、租用、入股等方式，直接使用集体建设用地，不必把土地征为国有，在一定程度上缩小征地范围。其效果，一方面使广大城乡接合部的农村、农民能够凭借土地财产成为市场主体，为农村的发展注入新的活力；另一方面，也对政府经营土地构成一定的限制。6.4 强化基层民主监督，规范入市的程序和形式，明确收益分配

制定有效的土地收益分配政策，将城乡结合部的高额土地利润，平衡给升值空间相对较小的农村，以实现社会公平。

首先，确定民主监督的角色。农村集体土地所有权归农村集体经济组织，该集体经济组织由各村民小组组成，实际使用者是村民小组中的各成员，他们使用经营这部分土地，清楚所属土地面积、分布及土地质量等情况，最具备监督、管理的能力，也清楚集体土地流转过程中产生的价值效益。

其次，规范入市的程序和形式。随着城镇化的进一步发展，农村集体建设用地的资产价值已经充分地显现出来。以公开、规范的方式转让农村集体建设用地土地使用权，可以防止因政府行政干预影响集体土地的流转价格，有利于充分挖掘集体建设用地的巨大潜力，有利于形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系。

再次，建立公开合理的收益分配机制。流转收益分配应把保障农民土地权益和保障农民利益作为重要标准，兼顾国家、集体、农民三方利益，确定农村集体经济组织和土地使用权

3得到释放。因而农村建设用地与城镇建设用地在定价原则上应当一致，相同用途的土地，其价格高低取决于区位、用地条件、规划限制等因素，而非土地性质。

作为估价机构，在集体建设用地价格评估方法上应当与时俱进，积极探索适应新的土地政策的评估体系。目前，集体建设用地的估价思路主要是用同等国有土地的价格扣除集体土地变更国有的相关费用，扣减后的价格即集体建设用地的价格。在新政策出台后，估价总体思路上可直接参照国有建设用地的估价思路。

要建立一个公平开放的城乡统一的土地市场需要过程，集体建设用地入市必须以法律为依托，以规划为向导，以产权明晰为条件，其价值认定不能一刀切。要学习借鉴重庆等地“全面放开农村融资抵押物限制”等先行做法，逐步构建产权明晰、价值明确、流转便捷、融资高效、资源市场化配置的农村集体建设用地权属登记及流转管理、资产评估、融资认定与抵押登记服务三大体系及配套制度、办法。7.结语

专访陈锡文:集体土地不可轻易入市 第3篇

两会期间，多名全国政协委员和全国人大代表向大会递交提案、议案，呼吁缩小土地征收范围，提高农民补偿收益，但其中也不乏冲突的观点，比如集体土地是否入市。

就农村集体土地问题和对《土地管理法》的修改意见，《中国新闻周刊》于全国政协十一届五次会议期间专访了中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文。他表示，农村集体土地的主要问题不是入市问题，而是在保证其权利的基础上，对其用途要有严格限定。

“对于地方土地收益这一大块既得利益，能不能咬咬牙，推进改革”

中国新闻周刊：现在外界十分关注集体土地征收制度的改革和法律的修改。如果允许农民手中的集体土地入市，你认为会不会产生一些根本性的变化？

陈锡文：集体土地问题最近专家们谈得很多，有的说可以让它入市，有的说可以让它交换和买卖。但是我们必须想清楚，在这之前要不要规定谁可以买，买了去干什么，一个村的集体经济共同体里的一部分农民买卖集体土地又怎么算？这些问题非常复杂，应该既要从国情出发，也要遵照国际上的一些基本经验。据我所知，大多数亚洲国家都很明确地规定，非农民不能买农地，至少是买了农地不能再盖房子。所以说，土地是一个很专门的问题，对这个问题的讨论必须具备相应的知识才能讨论，不是光凭感情就可以去说的。我不知道很多专家发表这些见解之前，对国外相关的法律法规是否了解。像土地问题这种关系长远、关系全局的大问题，如果讨论的门槛太低，就可能要乱套了。

温家宝总理在今年的政府工作报告中也特别强调农村改革，至少要出台《集体土地征收补偿条例》。但是土地改革面临的最大问题，是如何处理在改革创新和遵守法律之间的关系。农村的改革的确存在很多困惑，有些改革如果方向偏了，将来带来的问题会是很严重的。我们当前的农村土地征地制度并非完善，法律本身就存在矛盾。比如，宪法中“规定城市的土地属于国家所有”。然而城市始终在扩张，是不是城市扩张到哪，国有土地就扩张到哪？另外，农村的土地产权也不够清晰。尽管现在对土地所有权的用途比较清晰，但是土地承包经营权因为法律的不完善，很难厘清，再加上农村里的民主制度不健全，造成了对农民土地收益的侵害。目前，地方财政中土地出让金仍占主体，而农民在这个过程中并未获益。因此，征地范围过宽和补偿标准过低是征地制度两个突出的问题。征地制度如不改革，无论是对于宝贵的土地资源还是农民的财产权益都很难保护。

实际上，十六届三中全会的决议就明确了土地改革的方向，即“保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序”。然而，在这些方面，我认为改革的动作是有难度的。对于地方土地收益这一大块既得利益，能不能咬咬牙推进改革，这涉及到法律的修改，也涉及到地方政府的实际。

“我不相信所谓的‘占补平衡，我也不赞成宅基地置换”

中国新闻周刊：你是否赞同在土地管理法的修订和《集体土地征收补偿条例》之中，对农民的土地所有权和土地承包经营权能够有所提升，增加农民对集体土地的处分和收益权？

陈锡文：现在讨论能不能入市，不是一句话能讲清楚的。当初政府允许农民在农民土地上盖房子，就是允许农民自己使用的，而批准这些农地的时候，农民就说是给自己用的。假如政府批准农民建的就是商品房，那么入市没有问题。因此，集体土地和城市土地不一样，而我们现在的问题就是，农村土地的过去不是一张白纸。当初你拿到土地的时候，你付出过什么代价？如果没代价，那么没代价的东西怎么会是商品呢？这些问题都是要研究的。现在时髦的说法就是入市，谁要是说不能随便入市，就好像不赞成改革。但真的是那么简单吗？这个国家要是允许土地随便入市，什么后果我不知道你想没想过。

所以我觉得，国家管理土地时，最重要的是规划其用途。土地的所有者是谁不要紧，但无论谁的土地都不能擅自乱用，而要按照用途管制进行来用。一般而论，所有国家对土地大的分类就有三个——市地、农地、生态地。每一类地，谁可以拥有，谁不可以拥有，一定有非常细致的规定。市地是对社会开放的，农地是只对农民开放的，而生态用地是任何人都不可以动的。所以说，土地不像我们简单说的要素流动那么简单，而在任何一个国家，农民对农地的处分权一定是有限的。这些规定看起来好像是法律对农民不公，但是因为农地是全社会的共同财产，它总是可能越用越少的。讨论土地问题，必须将其看作一个特殊的要素，而并非简单地向效益高的方向流动。现在经济界和理论界把土地看作单纯的要素进行讨论，但是农村土地绝不是这样的。作为农村最重要的生产资料，没有地，就没有农业。再怎么土地改革，耕地不能减，质量不能降。

近年来，很多方面都是利用推进土地制度改革而增加建设用地指标。但是，我不相信所谓的“占补平衡”，我也不赞成宅基地置换，这些做法实际上都是在增加建设用地指标。农村土地是法律规定给予农民的用益物权，就是农民的财产。现在补偿给农民的十几万元，但土地再卖出时通常数百万元，农民的权益受到侵害。

我们无论如何进行土地改革，土地的规模和质量这根红线不能触碰。因此，我认为要谈土地制度的改革，必须在以上这些前提之下。我建议，有些人愿意讨论土地的话，就好好地研究一下别的国家的土地法律法規是怎么定的。尽管我们有关土地的法律是有问题的，但是要改，也要理清当初为什么要那样定。

“现行的土地法规自身有缺陷”

中国新闻周刊：既然你认为农村土地不能轻易入市，那么你赞同农村土地还有必要成为国有土地之后才能进行流转吗？

陈锡文：这一点我认为是不完全必要的。现行的土地法规自身有缺陷。宪法中规定“城市的土地属于国家所有”，但是宪法中又规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。征用的土地必须是符合公共利益，但是，显然城市的征地并不都是公共利益需要，那么又为什么要求农村土地又要划入城市范围再被国家征收呢？这些有缺陷的地方就需要与时俱进地修改。

我刚才讲到的是政府对土地的管理。我国的土地所有权只有国有和集体所有两种，其他国家至少还有一种私有制，但是其他国家政府也不会去管理所有权。政府的主要任务就是管土地的用途。无论是国家的地、集体的地、个人的地，只要用途符合政府的规划就可以，至于是谁拥有的，这不是政府管的。我觉得现在政府是管得多了，没有必要所有的建设用地都要征收过来。实际上只要所有的土地利用规划让所有者都得到好处，这是天经地义的。

中国新闻周刊：那你认为土地征收制度的顶层设计应如何进行？

陈锡文：对于顶层设计，我觉得法律一定要规定清楚，就是各种各样的土地，谁可以拥有，谁可以使用。同一种土地的拥有者，在改变所有者之后，不许改变用途，有的甚至连所有者都不能改变，只可以在同等的所有者之间才可以买卖和流转。土地流转，一定要有一整套严格的限制。

中国新闻周刊：你向负责土地征收法律修改的国务院法制办公室提过这些建议吗？

集体入市 第4篇

与土地储备制度的探索几乎同步,我国集体建设用地流转也于20世纪90年代中期在个别地市开始试点,并悄然发展到今天。刚刚落幕的十八届三中全会通过的《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》中提出政府职能转变、财税体制改革、金融体制改革等无不预示新一 轮全面深化改革的到来,尤其是集体经营性建设用地“同等入市、同权同价”的内容直指现有土地储备制度下土地供应的政府垄断地位,势必直接影响土地储备制度未来的发展走向。

1我国土地储备制度的绩效、困境以及集体土地入市的应然价值

自1996年上海成立我国第一家土地储备机构——土地发展中心以来,各城市分别从自身管理实际出发,尝试构建城市土地储备体制。2001年国务院颁布《关于加强国有土地资产管理的通知》,明确地方政府要对建设用地实行收购储备制度后,土地储备理论和实践更是进入了一个快速发展时期。目前全国已累计成立了2000多家土地储备机构,各城市也形成了各具特色的土地储备类型:以上海为代表的市场主导模式,以杭州为代表的政府主导模式,以武汉为代表的市场为主、政府为辅模式,以南通为代表的行政指导、市场运作与土地资产管理结合模式,以南京为代表的规划储备模式等。

土地储备制度是我国深化土地使用权制度改革中的一种强制性市场化改革手段,其实质是对国家在城市建设土地一级市场垄断供地地位的确认与强化,这一本质行为成就了土地储备制度十数年的成果与绩效,同时也成为其面临诸多困境的根源所在。

1.1我国土地储备制度的绩效

1.1.1增强了政府调控土地一级市场的能力

土地储备制度实施前,政府只能通过农地转用、征用等手段控制新增建设用地的使用,而大量的城市存量土地基本上被原使用者所控制, 造成存量土地多头供应的局面,滋生了土地隐形市场和灰色交易及腐败的同时也妨碍了政府调控土地一级市场。土地储备制度的建立实现了土地一级市场“一个口子进水,一个池子蓄水, 一个龙头出水”,从源头上结束了毛地批租、多头供地的局面,使政府能够根据城市发展和市场需求有计划地适量供应土地,有效调控土地供应总量、结构和时序。

1.1.2保证了规划的实施

土地储备实施中,由于实行规划优先的政策,加上集中统一的前期开发和土地整理,使城市政府能够有效地对城市土地利用结构、布局和功能进行调整,以实现城市经济布局和产业结构的优化,发挥城市土地的综合效益,有利于真正实现统一规划、统一配套、统一开发、统一建设、统一管理,使土地利用总体规划和城市总体规划实施的整体性和连续性得以贯彻落实。1.1.3实现了国有土地资产的保值增值,为城市建设筹集资金

净地出让政策还通过储备土地的前期开发实现了土地增值,且可以将土地的增值收益悉数归公。政府通过土地储备掌握了一批土地资源,利用土地储备和金融的有机结合,国有土地资产得到增值,解决了城市基础设施建设等资金紧缺的问题,为经济、社会发展提供了一定的财力支撑。

1.2我国土地储备制度的困境

1.2.1土地储备机构管理者与经营者身份悖论导致“权”与“利”的博弈扭曲

随着土地有偿使用制度的逐步建立以及城市土地资产价值的显化,加之“经营土地、经营城市”理念的推动,各地方政府难以抗拒土地储备各环节中现实利益的诱惑,土地储备机构作为地方政府依法授权的单位也开始由行政参与者身份向市场参与者身份转变,沦为地方政府敛财的工具。例如,2002年上海市政府率先将其下属事业单位土地发展中心与上海地产集团实施“一套班子,两块牌子”式改组,从而通过市场运作机制参与到一级开发之中。此后,不少地方纷纷效仿,很多地区的土地储备中心都成立或挂靠了开发公司,将土地一级开发业务纳入自己的经营范围,以图利益的最大化(王宏新,2011)。各地甚至采取“非饱和”限量供应土地的政策,使市场处于“饥饿”或“半饥饿”状态,在“价高者得”的土地招拍挂游戏规则下使得土地价格一路飙涨,成为推动房价上升的主要原因之一。如此,土地储备机构角色从最初行政管理部门下属事业单位逐渐演化为土地市场的经营参与者和利益分配者,并在地方政府的庇护下充当起谋取经济利益最大化的工具,完全背离了土地储备制度“平抑地价、调控市场”的初衷。

1.2.2土地储备资金来源渠道单一,融资风险大,储备工作面临资金短缺难题

土地储备开发属于资金密集型工作,目前土地储备机构自有资金份额小,财政拨款一般金额有限,远远不能满足土地储备资金的需求。土地储备中心在回收土地时,大部分都要靠银行贷款,这种融资方式存在以下问题:第一,土地储备机构的银行授信本质上是政府自身行政权力的体现,增加了金融机构对行政权力的依赖,妨害了金融改革。第二,土地在收回后,政府并不清楚什么时候才能把土地卖出去,何时还贷,增加了金融风险。第三,目前土地储备中心的法人资格模糊不清,是企业法人还是行政法人没有明确的规定,所以,承担怎样的责任, 也没有明确规定。第四,储备土地融资往往受制于国家信贷政策。土地储备作为一种土地调控手段,具有明显的反周期特点,土地储备阶段往往在经济下行区间进行。但当经济下行时,国家信贷政策不断紧缩,银行贷款减少,甚至停发,与土地资金需求形成了矛盾,储备土地贷款难度加大,使得土地储备反周期运作不畅,甚至有中断危险。第五,土地储备贷款一直在房地产贷款项下,导致收紧房地产贷款政策与增加房地产用地供应目标不协调。尤其是国务院以及四部委 (国土部、财政部、央行、银监会)于2010年分别出台的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号)、《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》(财预[2010]412号),以及四部委于2012年底出台的《国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于加强土地储备与融资管理的通知》(国土资发[2012]162号)、《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号)文件下发后,国家收紧了融资平台公司的融资渠道、上收了贷款审批权限,严格了信贷准入条件,大大提高了储备机构融资难度。

1.2.3储备土地范围不断扩大,增大了耕地保护和失地补偿的工作压力

经过十多年的城市土地储备实践,城市存量土地越来越少,征收难度也越来越大,各地储备土地的征购范围呈现出肆意扩大之势,并不断向农村集体土地发展。郊区土地由于面积大、靠近城市,发展潜力巨大,所以最有可能获取最高利润,是土地储备机构最看好的。城乡结合部农村土地经常被以行政手段征用收回,农民的利益受到侵害,而且大量的耕地被破坏闲置。由于各种原因,土地补偿金也不能全部到农民手里,农民失去了赖以生存的土地,国家农业经济安全受到威胁。这种土地储备范围异化现象的出现,不仅严重侵犯了相关利益主体及农民的生存权利,更直接激化了基层社会矛盾,导致土地储备制度的合理性和合法性受到质疑。

1.2.4损害政府公信力,增加社会不安定因素

市场经济条件下,政府只是一个中立者,不应该参与市场竞争,更不应该与民争利。但土地储备制度使政府直接参与到土地市场中去,既当运动员,又当裁判员,依靠行政手段垄断了土地市场,使地价飞速攀升,造成的结果是房地产开发成本中的土地成本所占比例越来越高,房价飞速上升,最终由老百姓来买单。土地储备带来的财富取之于民却难以用之于民,使政府形象受损。另一方面,大企业垄断二级土地市场, 形成土地市场的庄家,进行土地炒作,牟取暴利,破坏了优胜劣汰的企业竞争机制。土地储备制度的不合理,使老百姓必须承担过高房价的同时,炒楼等投机行为增加,民间舆论怨声不断;农民特别是城乡结合部农民的土地被低价收购, 使他们陷入生存的困境,不得不大量流进城市, 带来很多社会不稳定因素;用于收购土地的大量银行贷款增加了国家金融风险,不利于社会的稳定和发展。

1.3打破土地一级市场政府垄断——集体建设用地入市的应然价值

按照现有《中华人民共和国土地管理法》及《土地储备管理办法》,集体建设用地进入土地一级市场,必须办理农用地转用、土地征收批准手续后,由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。这实质是对集体土地所有权的权能限制,也是“小产权房”公开出售属违法行为的依据所在。在此限制下,政府得以实现对土地一级市场的垄断。

如上文所述,土地储备制度所赋予政府的土地一级市场唯一垄断权是当前“土地财政”、“房价高企”等社会问题的根源所在,因而集体建设用地直接入市,打破土地一级市场中政府的垄断地位将是解决目前土地储备制度尴尬局面的根本途径。刚刚闭幕的十八届三中全会通过的《决议》中提出“建立城乡统一的建设用地市 场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”

这意味着以集体建设用地平等入市为突破口的涉及征地制度、土地增值收益分配等全面的土地制度改革即将拉开序幕,这实质上是对集体土地所有权权能的扩大,不仅允许土地承包经营权抵押、担保,而且赋予了农村集体经营性建设用地与国有建设用地平等的地位和相同的权能,也是打破土地一级市场政府垄断,探索完善征地补偿机制,实现土地增值收益合理分配,改善城乡二元经济结构、缩小城乡差距的应然价值。

2集体建设用地入市及其对土地市场的影响

2.1集体建设用地入市的概念、发展现状及典型案例

由于现有农村集体土地类型众多、纷繁复杂,与农户的产权关系也亲疏不同,导致学界对集体建设用地的定义也存在诸多分歧。本文研究重点在于入市能够对土地储备制度产生影响的集体建设用地,而且十八届三中全会《决议》中的限定条件是“符合规划和用途管制”,因而本文将其定义为:集体经营性非农建设用地。则“集体建设用地入市”就是指农村集体经营性非农建设用地不经国家收购直接进入土地一级交易市场(即俗称的“流转”)。

民间自发性的集体土地流转最早是在1995年的江苏苏州试点,其后是1997年浙江湖州试点,再往后是福建古田、河南安阳。2000年3月在安徽芜湖的五个镇,国土资源部开展了以承认集体建设用地使用权流转的合法性为主要内容的试点工作,着重探索了流转的程序、产权变更、流转收益分配等重要问题(王佑辉,2009)。时至今日,我国集体用地流转市场可分为隐形流转与公开合法流转两种方式,呈现出流转普遍、流转形式多样、流转主体多元化、隐形交易突出、流转管理滞后、流转规模具有阶段性和区位性等基本特征,可谓是纷繁复杂,多种多样。但从土地流转内容而言无非三类:土地所有权流转(即由国家征收)、土地使用权流转、以及土地用途流转(通常指集体农用地向集体非农用地转变)。

隐形流转的典型案例如广东南海市(现已并入佛山市)的社区股份制合作制,属集体自发的将农用地转为非农建设用地,以获取非农化收益。其做法是集体将土地使用权收回并折股, 经统一规划后出租,采取股份合作制的组织形式,收益按股分配(戴伟娟,2010)。这种制度的特点是:从股份合作经济组织经营管理到收益分配,都严格限制在社区范围之内,社区之外的个人和法人资本不能进入,社区之内的股权不能流出。农民退出社区利益得不到补偿(赵奉军, 2004)。

公开合法流转的典型案例如安徽芜湖的集体建设用地流转试点,以及重庆的指标交易(“地票”交易)模式。二者都属于当地政府主导下的合法的集体建设用地流转,所不同的是,前者只限于就地流转,只要符合乡镇政府相对宽松的规划,即可按非农用地流转;而后者实现了异地流转,并且事先确保了“增减挂钩、占补平衡”。这种公开合法的流转模式并未突破既定的法律框架,政府仍然控制着对土地交易实际的垄断权。

2.2集体土地入市对土地市场影响探讨

十八届三中全会《决议》提出集体经营性建设用地在符合规划和用途管制的前提下可以“同等入市、同权同价”,并提出“缩小征地范围,规范征地程序”,虽然目前集体土地入市在操作程序、管理水平及利益分配等方面还存在诸多弊端,更有“小产权房”、宅基地流转合法性等诸多争议,但《决议》的提出无疑确定了下一步改革走向,集体土地平等入市已成定局,这必将对现有土地市场乃至未来经济体制转变产生深远影响,直接体现在以下几个方面。

2.2.1土地一级市场政府垄断权被打破,土地储备范围将会缩减

毫无疑问,允许集体经营性建设用地“平等入市”意味着今后集体土地所有权进入土地一级市场将不再必须经过国家收购这一环节,城乡集体土地与国有土地产权性质将逐步趋于平等,国家一级土地市场政府单一供地的垄断格局在不久的将来将被打破,直接后果就是土地储备的征地范围将面临缩小趋势,以往“为卖而储”、肆意扩大对集体土地征收范围的行为将被逐渐遏制,增量土地的征收工作将会减少,征地对象将转为以城市存量土地为主。

2.2.2有望缓解政府债务危机

目前,以银行贷款为主要来源的融资已占到土地储备总资金的60%以上,有的地方甚至达到了80%以上,这些融资主要依靠政府授信,并最终形成政府债务。2013年底,中国正式向全球发布对各级政府债务规模的核查结果显示,非中央地方政府债务规模达17.8万亿元,每年同比增速超过20%,这种大规模的政府债务将最终导致系统性金融风险。而从土地市场供应角度来讲,集体建设用地平等入市的推行就是另一种方式的土地储备,这种储备方式不再依托于政府信贷,在一定程度上会缓解因政府经营土地而造成的政府债务危机。

2.2.3有利于提升土地市场的公众参与程度, 促进土地利用民主化进程

目前我国城镇的集中统一供地政策,实际上是地方政府组建的以土地储备机构为中心的单边垄断市场,是我国土地二元所有制结构对集体土地所有权歧视的直接体现。这使得政府得以利用手中的权利多储备具有增值潜力的土地, 而往往欠缺对于土地利用方式以及城市和区域的长期发展趋势的考虑。集体土地同等入市无疑将土地利用的决策权交还给了集体组织,对于实现土地市场的公众参与、土地利用决策的民主化进程产生强有力的促进作用。

2.2.4今后几年城市地价将保持居高不下的态势

财税体制改革涉及到中央与地方整个税制结构顶层设计,以及新税种(如房产持有税)的大众接受过程等诸多问题,并非一朝一夕所能解决。而在原有成本较低的集体土地征收受到限制,同时新的财源又未能及时补充的过渡时期, 地方政府唯一的理性选择只能是充分发挥市区存量储备土地的区位优势,更加“惜售”以待最佳时机推向市场,尽可能多的获取收益。因而, 各地城区土地在未来财税体制改革尚未成熟, 政府职能转变尚不彻底的几年之内将保持高企状态。

3新形势下我国土地储备制度变革探讨

根据十八届三中全会《决议》,集体建设用地入市应是在符合“规划和用途管制”前提下的入市。鉴于目前的实际情况,我国各地集体建设用地流转仍处在试点探索阶段,在村庄规划、流转程序、产权变更、流转收益分配等诸多方面还缺乏细化的政策配套体系。因而,短时间内,其对我国现行城市征地制度的影响还是有限的。土地储备制度的变革只有在新形势所要求的大框架下适度调整,逐步完善,才能在功能定位、储备范围、债务风险、征购程序等方面平稳过渡, 缓慢回归其公益性本质。

3.1土地储备制度变革应与集体建设用地入市双轨联动,共同推进

在考虑土地储备制度改革的时候,应该与农村集体建设用地流转联系起来,联动地进行改革。十八届三中全会《决议》提出集体建设用地“同等入市”的同时明确指出“缩小征地范围、规范征地程序”,并最终以“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”为落脚点。因此,集体建设用地同等入市的过程本质上就是土地储备制度变革的过程,是政府让利于民的过程,也是我国土地二元所有制结构平等化的过程。未来土地储备将在城市规划用地范围之内进行,并进一步规范,城市规划用地范围之外则要加紧出台集体建设用地入市具体实施细则,确保土地储备制度变革与集体建设用地入市双轨联动, 共同推进。

3.2重塑土地储备机构职能,从经营者身份向服务者身份转变的同时倒逼财税体制改革

近几年,随着民众维权意识的增强,各地市土地的征收成本和难度在逐渐加大,十八届三中全会以后,集体建设用地入市的步伐将加快推进,土地储备机构又将面临增量土地征收萎缩的境况,土地储备机构只有重新审视自己的身份与职能定位,从原来代表地方政府的集土地管理者和经营者于一身的角色向注重管理与服务方向去转变,才能适应未来改革的要求。此外,存量土地征收难度的加大,增量土地征收范围的萎缩会直接导致地方政府依赖“土地财政”的发展道路将越走越难,这将对地方政府发展方式的转变形成一种倒逼机制,迫使各级政府加快财税体制改革,建立更加健康、公平、可持续的财政税收体系。

3.3垂直管理与公司制相结合,构建新的土地储备运营体系

我国土地储备制度建立的初衷在于加强土地调控、规范土地市场运行、促进土地节约集约利用、提高建设用地保障能力。但与国外相比, 我国各土地储备机构都直接或间接隶属于各级地方政府,因而只能受制于地方政府的意志,缺乏独立的决策权,在以GDP为主的考核机制下, 土地储备机构的职能难免被地方政府所异化。要保持土地储备机构的独立决策,首先必须完善我国土地储备上位法支撑,在此基础上逐步探索建立一套由中央、省(自治区、直辖市)、市、县等组成的独立于地方政府的土地储备垂直管理体系,改变土地管理中现有分级管理(或属地管理)体制,使得土地储备的职能得以真正实现。同时,逐步建立土地银行、农地银行等公司化运作的土地储备机构,探索不动产抵押、不动产信托等运作模式,发挥出土地的金融功能,这也是缓解政府债务危机的手段之一。

3.4未来土地储备——政府退出市场,充分发挥“两只手”的协调配合作用

处理好政府与市场的关系是我国下阶段改革的重点所在,涉及到城市土地管理领域,则直接体现在土地一级市场的国家垄断供给及因此而产生的寻租腐败现象。国外土地储备制度运作成功的国家无不尊重市场主体及公共利益,政府不参与市场交易,只提供必要的管理和服务, 即所谓的“小政府、大市场”体制格局。因而,要实现“以人为本”,土地市场的政府退出机制一定是未来长期探索的目标。当然,此项改革涉及我国土地产权安排、财税体制改革等顶层设计问题,非一朝一夕所能改观。需要指出的是,政府退出土地市场是指政府退出对土地资源的控制,而非放弃对土地市场的管理。当土地储备制度回归其本质职能——为公共利益而储备、为弥补市场失灵而运行两项内容时,土地储备制度这只“有形的手”将由且必须由政府来主导。城市政府应掌控土地储备制度的绝对强制性, 这种强制是十分有限但却是必不可少的,是为提高土地利用效率、实现土地市场宏观调控而被制度所赋予的。土地资源应交由独立于地方政府的专门土地储备及交易机构进行公开交易, 政府需保留有限和必要的公益土地征收权,并应始终为“降低市场交易成本”而努力。这也是正确处理政府与市场关系的要义所在。

摘要：十八届三中全会明确提出建立城乡统一的建设用地市场,集体经营性建设用地“同等入市、同权同价”,其将对土地制度、土地市场以及土地储备制度变革产生深远影响。本文结合我国土地储备制度运行的绩效与困境,分析了集体建设用地入市对我国土地储备制度的影响,并探讨了我国土地储备制度的变革方向。

集体入市 第5篇

姜大明说，试点行政区域只允许集体经营性建设用地入市，非经营性集体建设用地不得入市。入市要符合规划、用途管制和依法取得的条件。入市范围限定在存量用地。

将合理提高

被征地农民收益比例

姜大明说，暂时调整实施土地管理法第四十七条关于征收集体土地补偿的规定，明确综合考虑土地用途和区位、经济发展水平、人均收入等情况，合理确定土地征收补偿标准，安排被征地农民住房、社会保障。符合条件的被征地农民全部纳入养老、医疗等城镇社保体系。有条件的地方可采取留地、留物业等多种方式，由农村集体经济组织经营。

姜大明说，试点行政区域将合理提高被征地农民分享土地增值收益的比例。国务院有关部门将通过推进征地信息公开、完善征地程序等方式，加强群众对征地过程的.监督。

下放宅基地审批权

防止城里人到农村买地建房

根据草案，暂时调整实施土地管理法第四十四条、第六十二条关于宅基地审批权限的规定，明确使用存量建设用地的，下放至乡(镇)人民政府审批，使用新增建设用地的，下放至县级人民政府审批。

姜大明说，试点行政区域在现阶段不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件，宅基地退出实行自愿有偿，转让仅限在本集体经济组织内部，防止城里人到农村买地建房，导致逆城市化问题。

集体入市 第6篇

一、集体建设用地和国有土地同地同权同价的内涵

所谓集体土地和国有土地同权同价，在制度上，实现了《物权法》中国家对于国有财产、集体财产和私人财产平等保护的思想，在实践上，承认了土地使用价值的客观性。因为，对于土地使用者而言，其支付同样的土地使用权出让金，希望能够取得相应的土地利用效用。在市场经济条件下，土地利用效用相同的土地，其土地价格应该相近。实际上，如果不存在对于集体土地的政策限制，在土地出让进入市场后，土地所有权无论是国有土地还是集体土地，对于土地使用者而去没有区别。因为，除非公共利益需要，国家和集体都不可能不到期就收回出让土地使用权，土地使用者主要在乎的是土地成本和土地利用收益，而不在乎把土地成本支付给谁。

集体建设用地和国有土地同地同价是指两者在区位、土地用途、土地开发程度和土地利用条件完全一致情况下的熟地出让价格（税前市场交易价格）相同或者相近。

二、集体建设用地和国有土地同地同权同价的前提条件

1.集体土地与国有土地享有平等权益

实行集体土地和国有土地同权同价，必须破除目前按所有制批准建设用地进入市场的制度障碍。土地利用管理将逐渐淡化“按所有制分类管理”，强化“用途管制”和“规划管理”。

土地利用规划是土地用途管制的依据，土地使用者是土地规划的执行者，政府负责监督土地利用规划的实施。一块土地如果规划为耕地，就不能随意转为建设用地；一块土地如规划为城市住宅用地，就不能擅自改为他用。至于该土地所有权，到底是国有土地还是集体土地，并不重要，也无需区别对待。农村集体同样可以成为土地一级市场的供应者。

集体土地和国有土地同权同价，集体土地进入市场，必须要落实集体土地的所有权，集体建设用地的收益必须归农民集体中的农民所有，而不应该被乡镇政府或地方政府所拦截。

2.克服规划管制导致利益分配不平衡

集体建设用地取得入市条件后，受规划的影响，不是所有集体建设用地价值都会大幅度攀升，只有城市规划控制区域内部的集体建设用地才可能向同规划区域内同样用途邻近的城市国有土地的价格靠近，以同价的方式表现同权。这样，就必然会使被规划为城市建设用地的集体建设用地大幅升值，而规划为集体建设用地复垦的集体建设用地大幅贬值；规划为城市商业用地的集体土地获利巨大，而被规划为城市其他用地（如绿地）的集体土地获利较小，甚至无利可图。基于这一理由，设计调节利益的分配机制就成为能否顺利实现同地同权同价的前提条件。土地利用规划必须进行经济分析，建立规划管制造成的土地经济价值下降区域的合理补偿机制。

3.形成城乡统一的土地市场管理体系

实行集体土地和国有土地同权同价，集体土地不再需要通过征地转成国有土地才能作为城市建设用地，城市建设用地来源扩大，必然使得土地征收的范围缩小，它促使政府只能够真正实现按公益性目的征地。随着国有土地征地规模减少，征地补偿标准提高，在目前各地国有土地出让收益占地方财政收入相当比例的情况下，如果没有建立新的财政收入来源渠道，它将直接威胁到地方政府的收支平衡。实行集体土地和国有土地同权同价，必须配套进行土地税费制度改革，实现土地财政由卖地财政向管地财政转型。

实行集体土地和国有土地同权同价，是政府为解决农村、农业、农民问题开辟的新途径。它使得农民能同城市一样“以地生财”，直接分享工业化和城市化过程中土地资产增值的收益。集体土地与国有土地同权同价，进入市场流转，不仅要向农民还权赋能，还必须有赖于农村的经济社会组织形式的制度改革、农村社会保障制度改革、农村金融改革等相应配套改革的同步推进。在集体土地直接入市的过程中，由于土地一级市场的主体从单一的主体扩展为多元主体，就必须考虑对建设用地指标、农地转用指标、年度计划指标、耕地占补平衡指标的合理分配。

三、集体建设用地和国有土地的土地使用权价格关系

实行集体土地和国有土地同权同价，是指区位相近、土地用途相同和土地利用条件相同的集体建设用地和国有土地在市场交易中的出让价格相同或相近。由于土地位置的唯一性，世界上没有完全相同的两块土地，相邻地块土地价格出现细微差别是可能的，也是合理的。在城市化过程中，只有城市建成区中，集体土地和国有土地同权同价的情况可能出现。

在城市规划区范围内的集体建设用地，它的原始状态往往是由农地或未利用地转变而来的生地，而国有土地一般要求熟地出让。集体土地由生地转变为熟地——进行基础设施配套，形成建设用地条件（土地一级开发），其土地开发可能是集体经济组织的农民自主开发，一般说来基础设施配套条件并不完善。在我国城市化过程中，城市建设往往需要对于城市建设新区进行基础设施建设，目前我国多是政府城市土地收购储备中心或者土地整理中心统一开发。这样，实行集体土地和国有土地同权同价，就应该注意区分国有土地和集体建设用地的开发程度的差别。按照等价交换原则，同一块土地的成熟度高时的价格必然比成熟度低时的价格要高。

由于国有土地出让收入和土地税收收入都是政府的财政收入，所以，国有土地出让地价可能以税前土地价格的形式出现。而现实土地市场交易过程中，集体建设用地往往需要进行城市土地再开发。土地成熟度提高是一个土地开发过程，它必须支付土地成本、利润和法定的相关税费。计算集体建设用地收益时，集体建设用地交易价格常常以税后价格计算才具有现实意义。同一块土地，如果所有权主体不同，集体建设用地使用权出让的税后价格必然低于国有土地出让使用权的税前土地价格。

至于在城市规划区以外，国有土地多为公共基础设施用地，而集体建设用地主要是宅基地（居住用地），国有土地和集体土地的土地用途不同，土地价格肯定不能一致。

集体建设用地和国有土地同地同权同价，是在不考虑集体建设用地使用权的区域局限性和农转用的建设指标来源条件下存在的。实际上，国有土地和建设用地所有权的最大不同是集体建设用地具有草根性和区域性，而国有土地为全民所有。集体用地的开发利用从理论上讲，如果不对其他区域的土地利用产生负向（或正向）外部效应，应该只能自给自足。而国有土地，则可以跨区域进行土地统筹利用，它相对于集体土地利用而言，已经实现了外部效益内部化。也就是说，集体建设用地扩大，其指标来源是由于其他集体土地农地保护任务增加的结果。过去，在国家征收集体土地转变为城市建设用地之时，由于征地补偿标准与土地今后的用途无关，集体土地所有者之间不存在未来土地用途不同所带来的巨大利益差距。同时，国家作为城市建设用地唯一供应主体，不同土地用途之间的利益差距内部自我平衡。如果集体土地直接入市作为私人或群体利益方的交易获利行为，在得到规划所确定的特定土地用途所带来的交易收入时，应当支付必要的全部相关成本，否则就会形成对公共利益的侵占。集体建设用地的所有者权益不是土地使用权的市场交易价格，而应该扣除集体经济组织多占建设用地规划指标的土地开发权价格。这部分多占建设用地规划指标的土地开发权价格应该成为进行建设用地复垦的其他耕地保护区域（集体经济组织）的经济补偿。

综上所述，集体建设用地和国有土地的土地使用权价格的关系，可以表示为以下关系式。

不考虑集体建设用地所有权的区域性、土地开发程度和税收影响：

PLC0=PLG0

式中：PLC0为集体建设用地市场交易价格，PLG0为城市国有土地市场交易价格。

不考虑集体建设用地所有权的区域性，考虑土地开发程度和税收影响：

PLC0=PLC1+PLC2+（PLG2-PLC2）+PLC3

式中：PLC0为集体建设用地市场交易价格，PLC1为集体建设用地生地价格，PLC2为集体建设用地开发增值；PLG2为城市国有土地开发增值；PLC3为集体建设用地开发应缴税费。

考虑集体建设用地所有权的区域性，不考虑土地开发程度和税收影响：

PLC1= PLCs+PLCe

其中：PLCe=PLCs0+PLCed

式中：PLC1为集体建设用地（生地）市场交易价格，PLCs为集体建设用地自有开发权（公平规划指标）面积的市场交易价格（本集体所有），PLCe为集体建设用地他有开发权（公平规划指标）面积的市场交易价格。PLCs0集体建设用地他有开发权（公平规划指标）面积的农用地价格， PLCed集体建设用地他有开发权（公平规划指标）面积的建设用地开发权补偿价格（建设用地指标交易价格）。

从上述公式分析可知，集体建设用地实际市场交易价格应该不包括非本集体经济组织所有或者需要支付出去的部分。即：集体建设用地开发应缴税费PLC3，集体土地和国有土地因为土地开发程度差异产生的价差PLG2-PLC2，集体建设用地他有开发权（公平规划指标）面积的建设用地开发权补偿价格（建设用地指标交易价格）PLCed。

在实行集体土地和国有土地同权同价情况下，集体建设用地实际市场交易价格可以表示为：

PLCr=PLG0-[（PLG2-PLC2）+PLC3+PLCed]

式中：PLCr为集体建设用地实际市场交易价格，PLG0为城市国有土地市场交易价格，PLC2为集体建设用地开发增值；PLG2为城市国有土地开发增值；PLC3为集体建设用地开发应缴税费；PLCed集体建设用地他有开发权（公平规划指标）面积的建设用地开发权补偿价格（建设用地指标交易价格）。

应该指出，城市化过程中国有土地开发增值和集体建设用地开发增值的差值，主要是由于土地开发程度的差异而引起的。同时，也必须看到城市土地开发过程中城市政府和农村集体经济组织在招商引资、市场开拓能力和管理能力的差别，也能够扩大（或者缩小）两者之间的差距。

四、集体建设用地流转价格评估方法

集体建设用地流转价格是市场价格，是供求双方在权衡各自利益的基础上达成的交易价格，应当遵循市场规则和估价原理评估土地价格。具体可采用法定补偿扩充法和准建设用地剩余法。

1.法定补偿扩充法

近年来，我国通过试点在征地制度改革实践中积累了大量经验，依据其中的理论研究成果会发现，集体土地流转价格实际就是国家征收集体土地时的补偿价格。《土地管理法》补偿标准，是按土地农业生产的原用途来以倍数测算征地补偿费，问题是没有考虑土地的潜在收益和价值，没有考虑市场的因素，将土地仅仅作为农民的一种生产资料来看待，而没有考虑土地之于农民的多重功能，更没有考虑农民土地的财产权因素。一方面，受农作物品种不同、物价波动等因素的影响，难以科学衡量征用的同一地块内，因种植物不同、亩产值差异而造成的征地补偿费的差异；另一方面，当征用的是集体建设用地时，其补偿标准更是无法科学测算。因此，如果征地补偿仅仅限于对原有征地补偿标准倍数的提高，那只是“治标不治本”的做法，充其量只是在一定程度上满足了现有一部分被征地农民的失衡心理，而难以胜任管长远、管根本的重任。

集体建设用地征收按照市场价格补偿，它不仅包括农用地的市场价值，而且还包括农转用的土地增值中应该为土地所有者所得的级差收益。

2.准建设用地基准地价剩余法

“准建设用地”即按照土地利用总体规划和城市规划划定的建设用地而现状为集体所有土地的区域。测算征收价格，以规划用途的准市场价格为准测算。准建设用地基准地价剩余法公式为：

集体土地征收价格=类似区位和质量国有建设用地市场交易地价-政府区域综合开发的基础设施投资回收-土地出让过程中的政府应收税费-土地增值税。

农村集体所有的土地转为非农业建设用地后，土地收益大大高于经营农业的收益，如果这项“增值收益”无条件地全部归农村集体经济组织或国家所有是不合乎经济原理的，而必须在集体和国家之间进行合理分配。按照集体建设用地的征收补偿标准和集体建设用地流转实际市场成交价格的差值征收土地增值税。

3. 收益还原法

通常在租赁市场中，集体建设用地和国有建设用地的租赁价格差别不是很大，主要差距是合法性风险使承租人压低了集体土地的租赁价格，随着改革开放的深入，集体建设用地可以公平入市，在合法合规情况下，集体建设用地的租赁收入越来越接近于市场价格。主要测算方法有：

集体建设用地流转的价格=村级建设留用地建设商品房租金剥离出地租收益/土地收益还原率

集体建设用地流转的价格=村级建设留用地租赁价格/土地收益还原率

集体建设用地流转的价格=村级建设留用地联建企业的土地入股联营折抵资本

集体建设用地流转的价格=村级建设留用地联合建房所得房地产市场销售总价值

集体入市 第7篇

一、农村集体建设用地直接入市的相关概念

(一)农村集体建设用地

农村集体建设用地是指农民集体所有的用于建造建筑物、构筑物的土地,包括原有的建设用地和经批准办理农用地转用手续的农用地,也就是符合国家村镇规划的农村非农建设用地。农村集体建设用地的使用范围主要包括三个方面:一是乡镇企业使用的集体土地,二是乡(镇)村公共设施和公益事业建设使用的集体土地,三是村民住宅用地。在国家社会保障体系不能完全覆盖广大农村的现实情况下,宅基地作为一种社会福利,无偿、无期限的划拨给集体农民使用。考虑到农村宅基地特殊的社会保障功能,广东省出台的《办法》明确规定参与直接入市流转的集体建设用地不包括宅基地,防止在相关制度和社会保障体系不健全的情况下,农民大量流转宅基地会产生难以预料的后果。所以,参与直接入市流转的集体建设用地主要指乡镇企业用地,尤其是闲置低效的乡镇企业用地,以及部分乡村公共设施和公益事业建设用地。这些建设用地所有权归农村集体所有,同时必须符合相关规划,并依法取得使用权。

(二)农村集体建设用地直接入市流转

农村集体建设用地直接入市流转是相对于现有的国家法律规定的集体建设用地的流转方式而言的。现行的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定:农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。同时第四十三条规定:任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。这样就限制了农村集体建设用地的自由流转,集体建设用地只有经过国家征收,转变为国有土地以后才能上市流转,政府给予被征收土地的集体一定的经济补偿。这种“转权让利”的流转模式,导致地方政府获取了集体土地增值收益的绝大部分,集体和农民只获得了其中很少的一部分,严重侵犯了农村集体对集体土地的所有权权益。

农村集体建设用地直接入市流转是指农村集体在保有集体土地所有权的基础上,集体建设用地不经过国家征收程序直接进入土地市场进行交易。集体建设用地直接入市流转是建设用地使用权的流转,可以分为初次流转和再次流转。初次流转是指农村集体将集体建设用地的使用权通过租赁、折价入股等方式转移或让渡给其他单位和个人;再次流转是指已获得集体建设用地使用权的单位或个人,将建设用地使用权再让渡给其他单位或个人的行为。农村集体建设用地直接入市将成为一种“保权分利”的流转模式。政府需要转变在集体建设用地流转过程中所扮演的角色,由主导控制者向监督引导者转变,不再享有集体建设用地在原有流转渠道下的高额收益,只收取流转过程中的相关税费。农村集体作为集体建设用地的所有者和流转主体,能够获得集体建设用地直接入市流转的绝大部分收益。

大量集体建设用地通过隐形的土地市场进行私自交易,在一定程度上能够缓解城市土地供需紧张的局面,但由于缺乏法律规范和政府监管,隐形市场处于无序状态,不仅影响正常的土地市场秩序,也造成了集体土地产权的混乱。这一现象是集体土地流转过程中地方政府、农村集体和用地企业等相关利益者相互博弈行为的外现。笔者通过对集体建设用地直接入市流转中相关利益者的关系进行分析,以期发现现象背后的原因,并找到解决集体建设用地入市流转困局的思路。

二、分析框架构建

集体建设用地所有者——农村集体组织、土地使用者——用地企业和土地管理者——地方政府(地方政府以代理人的身份接受中央政府的委托代为管理辖区内的土地)作为集体建设用地流转的主要参与主体,三者间博弈行为的最终结果决定了集体建设用地是以公开合法的形式直接入市流转交易,还是以私下无序的交易状态继续存在。

(一)前提假设

假设前提1:参与各方在既定条件下均是理性的,其行为目的是追求自身效用的最大化,追求自身潜在利益的最大化。

随着法制社会建设进程的推进,农民获取信息的渠道拓宽,维权意识增强。作为农民有机集合的农村集体组织,其行为的选择具有一定的理性。处于社会经济转型期的地方政府不是纯粹的市场监督者,其本身也参与市场要素的配置,一定程度上是以一种公司化的形式运作。假定参与各方具有行为理性都是具有现实基础的。

假设前提2:参与方都了解彼此之间的行为空间、效用函数等,即信息是完全的。

(二)模型要素

1. 参与主体。

农村集体建设用地直接入市流转参与主体主要涉及到地方政府、农村集体组织和以用地企业为代表的土地转入者,三者分别以G、F和E表示。

2. 行为空间。

在博弈过程中,地方政府有两种行为选择方式:一是选择维持现有的流转模式,即农村集体建设用地只有在经过国家征收的程序后才能上市交易;二是选择对现有的流转模式进行制度创新,建立相关制度,规范管理集体建设用地直接入市流转交易。农村集体组织在地方政府不同的行为选择下的行为空间包括:一是不流出、私下流转和被国家征用;二是不流出和自主公开流转。用地企业行为选择空间包括:一是不流入、从农村集体组织私下流入和从政府渠道流入;二是不流入、从农村集体组织公开流入。

3. 效用函数。

博弈过程中,参与主体作为理性经济人,其目标都是追求自身效用的最大化,即U=R-C最大化,参与主体的效用U主要取决于参与主体在集体建设流转交易过程中取得的收益R和所付出的成本C。

三、地方政府选择维持现有的集体建设用地流转模式下的三方博弈分析

(一)三方参与者的效用函数

地方政府、农村集体组织和用地企业三方的具体博弈策略见图1。

假定政府征用农村集体建设用地后转出土地的价格为k1,农村集体组织得到的补偿为m1,农村集体通过隐形市场私下直接流转集体建设用地的价格为k2,土地流转后给地方政府带来的区域经济效益、社会效益和财政税收效益等为s,而集体组织所获得就业、服务等项目溢出效益为y,在征用过程中地方政府和农村集体组织的交易费用分别为c12、c21,在公开土地市场上地方政府与用地企业的交易费用分别为c13、c31,在隐形土地市场上农村集体组织与用地企业私下流转的交易费用分别为c23、c32。

在地方政府实施征收集体建设用地行为的情况下:

地方政府的效用函数为:

农村集体组织的效用函数为:

用地企业的效用函数为:

(假设用地企业在流入土地过程中,以获取土地成本最小化作为行为选择的目标)

假定地方政府查处农村集体组织私自流转集体建设用地的费用为c0,成功查处的概率为p0,成功查处后政府对农村集体组织和用地企业的处罚分别为v2和v3。则在农村集体组织通过隐形市场直接流转集体建设用地的情况下:

地方政府的效用函数为:

农村集体组织的效用函数为:

用地企业的效用函数为:

假设集体建设用地在不流转交易的情况下,农村集体组织自用集体建设用地的收益为m2,那么地方政府不能享受集体建设用地流转后所带来的局域经济效益、社会效益以及财政税收效益等,此时地方政府的效用函数为:UG11=0

农村集体组织的效用函数为:UF11=m2

农村集体组选择自用集体建设用地,用地企业因不能流入土地而成本为0,但也因此丧失了利用土地进行经营获取更多收益的机会,用地企业的效用函数为:UE11=0

综上所述,在地方政府选择维持现有集体建设用地流转模式的情况下,地方政府、农村集体组织和用地企业的行为战略为:A11(不征用,不流出,不流入)、A12(不征用,私下流出,农村集体组织渠道私下流入)、A13(征用,被征用,政府渠道流入),与之相对应的效用组合分别为U11(0,m2,0)、U12(p0×(v2+v3)-c0+s,(k2+y-c23)-p0×v2,-(k2+c32+p0×v3))、U13(k1-m1-

(二)三方参与者的行为战略选择

1. 农村集体组织的行为战略选择。

在目前集体建设用地只有被政府征收转为国有土地才能上市流转的环境下,农村集体组织因政府征收集体建设用地而获得补偿一般占到了征地收益的30%左右,而农村集体组织通过自主流转所获得的收益一般占集体建设用地流转收益的70%左右,甚至更多。即农村集体经济组织面临的是k2>m1的选择。集体建设用地流转形式多样,具有一定的隐蔽性,布局广阔而且分散,地方政府成功查处的概率p0并不是很大,对于私下流转集体建设用地的行为惩处效力p0×v2有限。农村集体组织流转的集体建设用地大部分经营不善,甚至是闲置荒废的企业用地,处于低效率利用状态。农村集体组织选择自用所获取的收益额m2很小,效用函数近似等于0。此时对农村集体组织不同行为战略选择的效用函数值进行排列,得出:

不流出(m2)<被征用(m1+y-c21)<私下流出((k2+y-c23)-p0×v2)

农村集体组织作为理性经济人会在地方政府禁止集体建设用地直接流转的情况下选择私下流出,以获取自身的最大效用。

2. 用地企业的行为战略选择。

用地企业本身就是以盈利为目的,其行为指向为效用的最大化。用地企业选择流入土地,就是计划通过对集体建设用地的开发利用获得收益。假定土地开发利用后的收益值为固定值,而且所得利润为正,用地企业就会选择能够减少土地成本的渠道获取集体建设用地。由于减少了集体建设用地征收环节的行政费用,用地企业通过隐形土地市场从农村集体组织私下流入土地的成本低于正规渠道,即k2<k1。用地企业如果不流入土地,则无法获得土地开发利用的潜在收益,因此用地企业的效用函数值的大小排列顺序为:

不流入(0)<政府渠道合法流入(-(k1+c31))<农村集体组织渠道私下流入(-(k2+c32+p0×v3))

用地企业会选择从农村集体组织的渠道私下流入假设用地,以实现效用的最大化。

3. 地方政府的行为战略选择。

在禁止集体建设用地直接入市流转的情况下,地方政府垄断着建设用地的一级供应市场,地方政府占有了征收土地收益的绝大部分。集体建设用地的私下流转,威胁到了其财政收入,地方政府会采取行政手段对集体建设用地私下流转行为进行查处打击,以维护自身利益。

地方政府禁止集体建设用地直接上市流转,需要投入一定的行政成本c0来对农村集体组织和用地企业的行为进行监督管理。集体建设用地的流转方式有出租、入股、转让、联营等多种方式,私下流转行为具有一定的隐蔽性,外加集体建设用地分布广泛分散,进一步加大了政府查处的难度。成功查处并予以有效惩处的低概率p0决定了地方政府的行政成本c0得不到有效弥补,造成打击查处违法流转行为的低效,降低政府行为的动力,反过来加剧隐形集体土地交易市场的无序、混乱状态。

四、地方政府选择创新集体建设用地流转模式下的三方博弈分析

地方政府选择制度创新,允许农村集体组织将集体建设用地直接入市流转,由农村集体组织与用地企业直接协商建设用地的流转形式、流转面积、流转价格以及未来的土地收益分配等。地方政府不再直接参与集体建设用地的流转,而是以管理者的身份制定集体建设用地直接入市流转的相关法律法规,规范交易双方的流转行为,使双方的行为有法可循,双方权利有法可保。地方政府不直接参与集体建设用地流转的利益分成,而是收取交易过程中的相关税收和服务费用。

地方政府允许农村集体组织依法自主直接流转集体建设用地情况下,假定农村集体组织与用地企业协商的交易价格仍为k2;土地流转后给地方政府带来的区域经济效益、社会效益和财政税收效益等为s,而集体组织所获得就业、服务等项目溢出效益为y;在公开土地市场上农村集体组织与用地企业依法自主流转的交易费用分别为c′23、c′32,由于有相关的法规对交易双方的行为进行规范约束,双方权益得到有效保障,使得交易费用低于原来通过隐形市场私下流转的交易费用,即c′23<c23、c′32<c32;在集体建设用地流转过程中地方政府从双方所收取的相关税费占集体建设用交易价格的比例均为a。

农村集体组织选择自用,而不将集体建设用地直接流转出去的情形下:

地方政府的效用函数为:UG21=0

农村集体组织的效用函数为:UF21=m2

用地企业的效用函数为:UE21=0

农村集体组织将集体建设用地公开直接流转给用地企业的情形下:

地方政府的效用函数为:

农村集体组织的效用函数为:

用地企业的效用函数为:

综上所述,在地方政府选择制度创新允许集体建设用地直接入市流转的情况下,地方政府、农村集体组织和用地企业的行为战略为:A21(监管,不流出,不流入)、A22(监管,自主依法流出,农村集体组织渠道依法流入),与之相对应的效用组合分别为U21(0,m2,0)、U22(2a×k2+s,(1-a)×k2+y-c′23,-(k2+c′32+a×k2))。

地方政府允许集体建设用地直接入市流转,只能收取建设用地流转过程中相关税费,相对于通过查处农村集体建设用地私下流转行为所获得的效用更具有稳定性,同时这部分税费收入小于从征收土地过程获得的收益,即2a×k2+s<k1-m1-c12+s,但地方政府赋予农民集体依法转让的权利,交由市场配置土地资源,在农民财产意识不断提高、获取信息能力不断增强的背景下,能够提高土地配置利用效率,同时减少行政成本的支出。

农村集体组织和用地企业在交易行为有法可依的情况下,合法权利能够得到保障,同时可以减少交易环节的不确定性,降低交易费用。

五、模型结论及启示

(一)模型结论

通过对农村建设用地流转过程中相关利益者的关系分析得出结果:第一,农村集体组织和用地企业是集体建设用地直接入市流转交易的积极推动者。作为集体建设用地所有者的农村集体组织和作为土地流入者的用地企业,双方都能够在集体建设用地直接流转交易过程中获利。不管地方政府禁止还是允许集体建设用地直接入市流转,双方都会选择直接流转作为自己的行为战略,以实现自身效用最大化。在政府禁止的情况下,双方要面对一定的政策风险。第二,地方政府是集体建设用地能否合法直接入市流转的决定者。地方政府因不同的行为选择,维持现有制度或选择创新制度,效用函数具有明显的不同。地方政府会因选择制度创新而丧失建设用地市场的卖方垄断地位,导致土地财政收入减少。

(二)模型启示

1. 工业化、城镇化的发展给农村集体建设用地流转带来了巨大的潜在收益。

农村集体组织为了分享社会发展的成果,便会尝试突破现有制度的约束以获取在现有制度框架下不能获得的外部利润——集体建设用地直接入市流转交易收益高于政府征地给予的补偿部分。而用地企业通过农村集体组织渠道直接流入土地能够降低土地成本。在供需双方市场存在的前提下,集体建设用地直接流转行为不会杜绝。

2. 地方政府要规范集体建设用地直接流转双方的交易行为。

在不能严格禁止集体建设用地直接流转交易行为的现实基础上,地方政府应转变管理理念,对直接交易行为采取堵不如疏的态度。这也是一些地方政府实行集体建设用地直接入市流转试点的原因。集体建设用地直接入市流转成为一种不可避免的趋势,地方政府要顺势而为,改变直接参与者的地位,执行管理者的角色,出台配套的政策法规,规范直接流转双方的行为,保障双方权益,建设完善的市场体系及正常合法的市场秩序,保证集体建设用地能够依法、规范、高效利用。

3. 建设直接流转市场的中介组织,降低交易成本。

交易费用的高低很大程度上决定着流转双方的效用大小,进而决定了流转交易行为能否达成。在缺少市场中介的情况下,用地企业和农村集体组织需要花费较大的信息搜寻成本、谈判成本,影响了双方的行为选择。现阶段建立以政府为主体的集体建设用地流转交易服务中介,既能减少交易双方的交易成本,又可以对集体建设用地交易情况、使用情况进行跟踪监督。

摘要：农村集体组织和用地企业是集体建设用地直接入市流转交易的积极推动者,地方政府是集体建设用地能否直接流转交易的关键决定者。在集体建设用地直接入市流转行为不能根本杜绝的现实基础上,地方政府应变堵为疏,规范交易双方行为,调整市场秩序,建立中介组织,降低交易费用。

关键词：土地政策,集体建设用地,直接流转,博弈

参考文献

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集体入市 第8篇

关键词：集体经营性建设用地,入市流转,收益分配

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“在符合规划和用途管制前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股, 实行与国有土地同等入市、同权同价”。农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市进而建立城乡统一的建设用地市场, 是改革完善土地制度、推进城乡一体化、进一步完善社会主义土地市场体系、更好地发挥市场在土地资源配置中的决定性作用、促进土地资源优化配置和合理利用、促进社会公平的重大改革举措。农村集体经营性建设用地入市流转, 需要妥善处理好流转收益的分配问题。

一、农村集体经营性建设用地入市流转收益分配的理论分析

农村集体经营性建设用地是指属于农民集体所有用于盈利性的建设用地, 从现状用途来看, 集体经营性建设用地主要指乡镇企业用地以及集体经济组织为了解决就业安置、发展集体经济而用作二、三产业的用地。由于集体经营性建设用地入市, 必须以符合规划和用途管制为前提, 因此, 与国有土地同等入市的集体经营性建设用地就包括规划为工业、商业、商品住宅、旅游等经营性用途的土地。有的集体建设用地从现状用途来看是公益性用地或宅基地, 但规划为经营性用地, 这种情况下就可以作为集体经营性建设用地与国有土地一样同等入市。

集体经营性建设用地入市流转, 必然要以市场价格的形式取得收益。那么, 政府能否参与集体建设用地入市流转收益分配?如果能够参与分配, 其理论依据又是什么?

土地产权学派从产权理论出发分析集体经营性建设用地入市流转收益的分配问题。这一学派又可以分为绝对产权学派和相对产权学派。绝对产权学派从绝对的土地所有权出发, 认为法律明确规定集体土地所有权属于农民集体经济组织所有, 因此, 集体经营性建设用地入市流转收益自然全部归农民集体经济组织, 政府无权参与分配。相对产权学派从相对的土地所有权出发, 认为现实中的土地所有权都是受到规划限制的土地所有权, 土地开发权实际上是归公的, 不存在绝对的土地所有权, 因此, 政府自然而然要参与集体经营性建设用地入市流转收益的分配。

在市场经济条件下, 土地的市场价值一方面取决于土地本身条件如区位、现状用途等;另一方面又取决了土地利用规划确定的未来土地开发利用方向、开发强度等。土地市场价值会因社会经济发展引起的土地稀缺性程度提高而发生普遍性的增值, 也会因土地利用规划用途的个别调整和变化而发生增值。农村集体经营性建设用地的市场价值同样如此。只不过, 由于农村集体经营性建设用地的市场流转受到限制, 因此由经济社会发展、规划用途变更等原因引起的土地增值无法显化出来。但是, 在允许集体经营性建设用地流转入市时, 这种土地增值必然要显化出来, 并包含在土地流转的总价款中。这就是说, 从理论上讲集体经营性建设用地入市流转收益, 可分为集体经营性建设用地现状用途的土地价值和入市后的土地增值两部分。政府能否参与集体经营性建设用地流转收益分配的问题, 实质上是土地增值的分配问题。

集体经营性建设用地, 从来源看一般都是从农用地转用而来。农用地的市场价值主要由农地农用的农业租金价值构成, [1]农用地转为建设用地后则会发生土地增值, 这类土地增值包括: (1) 农用地转用成本, 即将农用地开发为建设用地的投入成本, 包括通路、通水、通电、通讯、土地平整等方面的投入; (2) 成长性增值, 即随着经济发展和城市拓展土地租金增加带来的价值, 这种增值随着土地距离城市边缘越远而递减; (3) 公共投资引起的增值, 即政府在基础设施、市政建设、公共服务、环境整治等方面的公共投资引起的土地增值; (4) 规划管制引起的稀缺性增值, 即规划管制引起的某类用地供应更为稀缺而引起的增值。例如耕地保护可能加剧建设用地供应的稀缺性从而引起建设用地的增值。实际上, 就建设用地而言, 规划的具体用途不同, 土地的市场价值会表现出差异。例如商住用地的市场价值一般要高于工业用地的市场价值, 工业用地转为商业住宅用地, 就会发生土地增值。农村集体经营性建设用地入市, 上述土地增值都会显现出来。

许多学者从土地增值的成因出发, 提出了土地增值分配的主张。比如, 我国土地经济学家周诚从理论上将土地增值分解为由宗地内业主投资带来的直接投资性增值、由宗地外投资辐射引起的外部投资辐射性增值和由土地用途管制、土地用途变换等引起的稀缺性增值, 并将由宗地外投资辐射性引起及由土地用途管制和土地用途变换等引起的而非业主直接投资引起的稀缺性增值称为土地自然增值, 主张土地自然增值归公并由社会公平分享。[2]

从土地增值的成因出发来推理土地增值的分配原则, 事实上是存在缺陷的。至少就政府公共投资、经济发展、城市拓展等引起的普惠性的土地增值而言, 在现实中根本就不可能全部公平地实现归公, 相反, 由于这种增值是普惠性的, 所以不实现归公倒是公平的。很简单的道理是, 政府投资于基础设施、市政建设和公共服务, 其产生的外部效应是普遍性的, 政府不可能向每一个受益人收取这种公共投资产生的普遍性的土地增值, 同时由于这种增值是普遍而又普惠性的, 因此无需归公。

在现实经济生活中, 土地利用要受到土地利用规划的管制, 土地市场价值会因为规划管制用途的不同而不同, 因规划管制用途的变化而变化。在土地利用规划管制下, 空间上连续分布的土地由于规划管制的存在其市场价值不再是连续的。因此, 从公共政策公平性的要求来看, 在存在规划管制的情况下, 要实现规划管制下的公平, 就必须通过适当的措施平衡土地利用规划管制对土地市场价值产生的影响。具体来说, 在土地财产征收中对国有土地和集体土地给予平等待遇, 即所谓的同地同价补偿;[3]在规划许可管制下, 通过税收等手段对规划管制造成的土地财产价值增加或减损进行调节和平衡, 防止一些财产权利人因为规划管制获得意外所得而另一些人遭受财产价值损失。

从公共政策公平性和可操作性的要求来看, 政府公共投资外溢和社会经济发展带来的普遍性的土地增值由于是普惠性的而无需归公。农村集体经营性建设用地因政府公共投资、经济发展、城市拓展而升值, 这类普惠性的土地增值无需归公。但是, 在集体经营性建设用地入市增值中有一部分是由规划许可用途变更和开发强度提高引起的, 这部分增值一般是个别性的而非普遍性的, 并且具有很大的差异, 从促进公平的要求来看理应归公。这就是说, 在集体经营性建设用地入市流转中土地增值归公这个命题本身是成立的, 但是这一命题具有非常严格的内涵。

土地增值归公这一命题的成立, 自然而然要求政府参与到集体经营性建设用地入市流转收益的分配中来。从理论上讲, 对土地收益进行调节本身就是政府的一项重要的公权力, 它是高于国家、集体和私人等一切形式的财产权利的。所谓的土地增值归公, 是指因规划管制引起的个别性的土地增值要归于作为公共管理者的政府, 而不是作为土地所有者的政府。这就要求在集体经营性建设用地入市流转收益分配中, 政府作为公共管理者必须完善城乡一体的土地增值归公、土地税费等政策体系, 统筹协调和改革完善土地财产补偿办法和土地增值公平分享办法。也就是说, 在集体经营性建设用地与国有土地同等入市的同时, 必须在土地增值归公和税费义务上对国有土地和集体土地实行同等对待, 进而实现同权同价。

二、农村集体经营性建设用地入市流转收益分配的实践探索

事实上, 我国许多地方很早就开展了集体经营性建设用地入市流转的改革探索, 不少地方先后出台了地方性的专门管理办法。然而, 由于国家有关法律一直没有调整, 所以地方的改革探索并未取得大面积的突破性进展。尽管如此, 相关经验仍然值得分析和总结。

1. 农村集体经营性建设用地取得环节的相关税费

我国的农用地转用主要通过农用地征收实现, 依靠土地征收权, 政府在支付征地补偿费后取得集体农用地并将之转为国有土地, 然后再按照建设用地规划许可的土地用途予以统一供应。在此过程中, 农民集体获得征地补偿费, 政府取得农用地转用过程中的土地增值收益, 即实现了土地发展权归公和土地增值归公;最后通过对归公的土地增值收益的合理使用实现土地增值的社会公平分享。在集体农用地转用征收过程中, 政府首先以税费的形式取得一部分土地增值收益。与集体农用地征收为国有建设用地相比, 在集体农用地转为集体经营性建设用地的过程中, 一般情况下由于用地者是集体经济组织内部成员, 所以, 并不向集体经济组织支付财产补偿。但是, 与集体农用地征收为国有建设用地相同的是, 在集体农用地转为集体经营性建设用地的过程中, 用地者也要按照国家有关规定缴纳耕地占用税、耕地开垦费等, 地方政府也要向中央和省级政府缴纳新增建设用地土地有偿使用费。

2. 农村集体经营性建设用地初次入市流转环节的土地增值归公

在农用地征收为国有建设用地后的土地供应环节, 政府通过用地者支付的土地受让价款取得另一部分土地增值收益。这部分土地增值收益因土地区位、基础设施配套程度、土地平整程度、土地供应用途、土地供应方式以及市场需求等的不同而不同, 是富有弹性的。它一般包括两部分:一部分是土地开发成本, 相当于政府对城市基础设施建设投资所形成的土地增值, 即投资型性增值;另一部分是扣除土地开发成本后的土地供应纯收益, 这部分土地增值收益与规划确定的土地供应用途直接相关。也就是说, 在集体农用地征收为国有建设用地后, 土地增值收益以土地出让纯收益的形式由政府实现归公。

在集体农用地转为集体经营性建设用地的过程中, 事实上同样存在因规划用途转变引起的土地增值归公问题。只不过由于集体经营性建设用地流转受到限制, 与规划用途直接关联的土地增值在最初的集体经营性建设用地供应过程中未能显化出来。但是, 在集体经营性建设用地初次入市时, 这种增值收益必然要显化, 并包含在土地流转的总价款中, 在这种情况下与规划用途相关的土地增值也就理应在初次入市时实现归公。

在集体经营性建设用地入市流转改革实践探索中, 许多地方出台办法规定在集体经营性建设用地初次入市流转中收取土地增值收益。有的地方按照土地集体经营性建设用地出让总价款或基准地价的一定比例收取政府收益。例如, 《苏州市集体经营性建设用地使用权流转管理办法 (征求意见稿) 》规定:“集体经营性建设用地出让、租赁所取得的土地收益, 主要归集体土地所有者所有, 但应向政府缴纳不高于流转合同价款15%的土地收益。”有的地方规定, 按照定额标准收取政府土地收益。例如, 《烟台市集体经营性建设用地使用权流转管理试行办法》第二十一条规定:“土地使用者除向土地所有者支付土地补偿费外, 应向市、县 (市) 人民政府缴纳土地流转收益, 标准为3~6元/平方米, 按市、县 (市) 、乡 (镇) 、村1∶2∶5∶2比例分配。”个别地方政府则不收取土地增值收益, 集体经营性建设用地入市收益全部归集体土地所有者。例如, 《河北省集体经营性建设用地使用权流转管理办法 (试行) 》第十七条规定:“集体经营性建设用地使用权出让、出租取得的土地收益属所有权人所有, 其他单位和个人不得截留或者挪用。”

对于集体经营性建设用地初次入市流转中归公的土地增值收益, 许多地方规定比照国有土地收益进行管理。例如, 《佳木斯市集体经营性建设用地使用权流转管理暂行规定》第十五条明确规定, 政府收益部分由新土地使用者缴纳, 财政专户存储, 比照国有土地租金管理。福建省永春县规定, 上缴县和乡 (镇) 政府的土地收益纳入土地收益专项管理渠道, 比照国有土地收益使用管理的有关规定统筹安排使用, 专项用于基础设施和土地开发整理。在政府参与集体经营性建设用地出让收益分配的地方中, 绝大多数明确规定, 政府取得的土地收益主要向县乡以下倾斜, 在县 (市) 、乡 (镇) 、村按比例分配, 主要用于土地整理开发、城镇基础设施建设、农村基础设施投资和安置农民就业生活等。

3. 集体经营性建设用地保有、流转环节的土地税费

在建设用地的保有环节, 我国城镇国有建设用地征收房产税、城镇土地使用税形式的保有税, 而对集体经营性建设用地则不征收任何税种;在建设用地转让环节, 我国城镇国有建设用地征收土地增值税、印花税、契税、营业税、企业所得税等, 而对集体经营性建设用地, 由于其流转受到限制, 因此也就不征收各类税收。在集体经营性建设用地入市流转改革实践中, 一些地方参照城镇国有建设用地的税收, 将集体经营性建设用地流转纳入了征税的范围, 或者征收与城镇国有建设用地有关税收相类似的地方税费。例如, 《广东省集体经营性建设用地使用权流转管理办法》规定, 集体经营性建设用地使用权出让、转让和出租的, 应当向土地行政主管部门申报价格, 并依法缴纳有关税费;集体经营性建设用地使用权转让发生增值的, 应当参照国有土地增值税的征收标准, 向市、县人民政府缴纳有关土地增值收益。《苏州市集体经营性建设用地使用权流转管理办法 (征求意见稿) 》第四十一条规定:“集体经营性建设用地使用权出让、转让和出租的, 应当如实申报价格, 并依法缴纳有关税费。”

三、科学设计农村集体经营性建设用地入市流转收益分配政策体系

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制, 合理提高个人收益”。开放集体经营性建设用地市场进而建立城乡统一的建设用地市场, 要求通过更好地发挥市场在土地资源配置中的决定性作用实现好集体土地资产收益;要求通过强化政府的公共管理职能、更好地发挥政府在集体经营性建设用地入市流转收益中的调节作用, 平衡好各类土地经济关系;要求严格规范集体土地收益内部管理, 保护好农民个人的集体土地收益权。

1. 建立集体经营性建设用地入市流转土地增值归公制度

建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制, 首先要求建立集体经营性建设用地入市流转土地增值归公制度, 在平等开放集体和国有建设用地市场的同时在土地增值归公上对国有土地和集体土地实行同等对待。这样有利于建立城乡一体的土地收益分配调节机制, 促进对国有土地和集体土地同等对待, 抑制土地投机, 打击和遏制违法违规用地现象。

从促进公平的角度讲, 与规划许可用途和开发强度相关的个别性土地增值理应归公并为社会公平分享。无论是国有农用地转为建设用地, 还是集体农用地转为建设用地, 在转用后的初次入市环节应按统一标准征收土地增值收益。存量集体经营性建设用地经批准改变用途、提高开发强度的, 和国有建设用地一样也必须缴纳土地增值收益。在改革试点阶段和市场开放前期, 土地增值收益可以按照土地出让总价款的一定比例以费的形式征收, 也可考虑对存量建设用地的出让总价款和基准地价之间的差额、增量集体经营性建设用地的出让总价款和区片综合地价之间的差额按照超率累进税率以费的形式征收。集体经营性建设用地经批准改变用途的, 如工业用地改变为住宅用地或商业用地, 必须补缴土地增值收益。从长远来看, 在逐步建立完善不动产税制后再以土地增值税的形式征收土地增值收益。

集体经营性建设用地上归公的土地增值收益, 可与国有土地收益纳入统一管理, 严格规范使用方向。由于土地增值归公是归于作为公共管理者而非土地所有者的政府, 因此, 归公的集体经营性建设用地收益可在县 (市) 、乡 (镇) 、村之间按照一定比例分享并向乡 (镇) 、村倾斜, 留归县 (市) 的部分在县 (市) 域内统筹安排使用并适当向农区倾斜, 在使用上优先用于农村基础设施建设和村庄整治。

2. 建立城乡统一的不动产税收体系

在开放集体经营性建设用地流转市场的同时, 必须建立完善城乡一体的不动产税费体系, 在税费义务上对国有土地和集体土地实行同等待遇。无论是国有农用地转为建设用地, 还是集体农用地转为建设用地, 在农用地转用环节统一征收有关税费, 按照统一标准征收耕地占用税、耕地开垦费等有关政策性税费。对于新增建设用地, 一律收缴新增建设用地土地有偿使用费。建立城乡统一的建设用地流转税制, 在集体经营性建设用地使用权转让中逐步开征契税、印花税和营业税等, 规范和调节集体经营性建设用地流转中的土地增值收益分配。建立城乡统一的不动产保有税制, 对已经入市的集体经营性建设用地可先征收土地使用税, 在城市试点并开征不动产保有税的基础上可对集体经营性建设用地开征不动产保有税。

3. 规范集体土地收益的内部分配使用管理

建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制, 还要求在正确处理国家和集体土地收益分配关系的基础上, 完善集体内部土地收益分配管理制度, 保障好农民个人的土地收益权。集体经营性建设用地出让总价款扣除归公的土地收益后形成的集体经营性建设用地收益, 其中一部分要用于向农户或其他用地者支付集体建设用地腾退补偿, 并适当提高这部分补偿, 保障腾退土地的农户或用地者利益不受损。集体经营性建设用地出让总价款扣除归公的土地收益和腾退补偿之后形成的集体经营性建设用地出让纯收益, 可与集体经营性建设用地租赁收益、集体农用地有偿发包收益等纳入统一管理, 严格规范内部分配和使用办法。集体土地收益的分配使用, 必须经本集体经济组织村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意, 并接受公众监督。所有集体经济组织成员 (包括婚嫁迁入的妇女) , 对集体土地收益享有平等的收益权, 婚嫁妇女一经迁入本集体组织即对本集体土地收益享有与其他成员平等的收益权。

参考文献

[1]Dennis R.Capozza, R.W.Helsley.The Stochastic City[J].Journal of Urban Economics, 1989, (03)

[2]周诚.土地经济学[M].北京:商务印书馆, 2003.

集体入市 第9篇

一、未形成明确的价格机制

现下国家法律并未明确规定农村集体经营性建设用地的合法流转,东南地区诸多村镇的实际操作也仅仅是地方上的试点,不同地区在实际操作中对于流转的土地价格定制也有较大出入,大抵上经济发达地区该类土地流转价格较高。就江苏省常州市武进区为例,具体流转方式大多为抵押,土地评估出来的价格参照国有土地,基本为同地段国有土地价格的三分之一,一般也只有江南农村商业银行才会接受这样的抵押。其他诸如安徽省、福建省具体操作方式及其价格相较而言又有较大出入。

缺乏明确的价格机制,可能导致地方上出现土地隐性操作的漏洞,村民集体的利益得不到有效保障。之于这样的问题,或许可以仿照国有土地“招拍挂”制度,让集体经营性建设用地的流转更趋于透明,从而使得村民集体的利益得到进一步保障。

二、集体经营性建设用地抵押融资难

2015年中央一号文件提出,允许农村集体经营性建设用地流转,并在多地进行试点。但《物权法》规定:农村集体经营性建设用地使用权不得单独直接抵押,导致集体经营性建设用地无法发挥与国有土地相同的权利,使得参与集体经营性建设用地流转的主体———企业与金融机构顾虑重重,失去了其对流转市场应有的兴趣,难以发挥集体经营性建设用地入市预期的效果。[3]实务中提供抵押融资的金融机构较少,很多金融机构不愿意提供抵押服务;由于集体经营性建设用地市场评估价格较低,导致贷款额度较少,很难满足企业的需求;抵押贷款流程繁琐、审批程序多、周期长,当企业出现资金短缺状况时,企业无法利用集体经营性建设用地抵押来解决中小企业融资问题。[4]

笔者认为,相关机构尽快出台法律法规,明确集体经营性建设用地使用权抵押的申请、审批、登记、发证、注销等流程,确定抵押权人的权利与义务。参照国有土地,对农村集体经营性建设用地科学估价,对其使用权流转抵押做出相应规定。[5]政府对抵押中的相关程序和要求作出规范,增加抵押权的实现途径,在某些情况下政府可以提供信用担保,较大程度地实现经营性建设用地的抵押权。

三、入市对“小产权房”的影响

小产权房由于其自身的优势在农村大量涌现,政府屡禁不止,也由于其自身的独特性使相关司法混乱。小产权房在我国的面积过大,牵涉到众多公民的利益,法院不敢轻易裁判买卖合同是否有效,导致许多法院直接不予受理关于小产权房纠纷的案件。[1]随着经营性建设用地入市之后,附着于其上小产权房是否可以转变为合法用房引起学术界的热议。有学者认为,即使经营性建设用地入市土地性质仍然是集体土地而非国有建设用地,因此附着于其上的房屋不在法律的保护范围之内。

虽然倡导经营性建设用地实现与国有土地同地同价,但目前我国城乡经济水平差异较大,在短期内实现同地同价并不现实,所以附着其上的小产权房仍然具有较大的存在空间。在这次经营性建设用地改革中,小产权房问题如果不能得到有效解决,则会大大降低改革的效果。笔者认为,在经营性建设用地入市可以用作商业用途的前提下,附着于其上的小产权房也应当有限度地转变为合法用房。所以国家应当出台关于小产权房转正的相关法律法规,符合规定和相关规划的颁发房产证;不符合的,在给予一定补偿的前提下予以没收、拆除。[2]

四、完善土地征收的法律规定,缩小其范围

当国家税制改革之后,地方政府税收极具减少,使得许多地方政府通过出让国有土地增加财政收入,且土地出让金占据较大的比重。因此经营性建设用地的流转在一定程度上会抑制国有土地的买卖。《土地管理法》规定:只有国有土地才可以用于建设。由于房地产市场的火爆是许多地方国有土地供不应求,政府便征收经营性建设用地,将其转变为国有土地,使经营性建设用地成为国有土地的后备资源。[6]政府的财政税收将必然受到影响,这实际上也正是我国多年来该制度未能有效推广的一个重要原因。

实践中,为了稳定财政,获得高额的利益,政府可能滥用职权,假借“公共利益的需要”强制征收经营性建设用地,改变其土地用途转为国有土地,用以阻止经营性建设用地使用权的流转。若如此,经营性建设用地使用权流转将流于形式,无法发挥应有的实际效果,[7]即如果征地问题不能得到有效解决,经营性建设用地入市必然失败。

笔者认为,必须同步改革现行的土地征收制度,严格执行土地征收范围仅限于“公共利益”,并对“公共利益”做出具体的规定,应把经营性用地排除在土地征收的适用范围外,只有这样,才能给集体经营性建设用地流转提供生存空间。

五、农民社会保障的完善

集体经营性建设用地入市,意味着农民手中的土地将日益减少,也就代表着农民在土地上的收入将降低。现实中农民的社会保障体系尚未完全建立,保障水平较低,仅靠现有的保障体系无法完全保障农民生活。

这让农民产生了担忧,感觉一旦失去土地将使他们失去其最后的生活保障,不能满足他们的基本生活,处理不好容易成为经营性建设用地以及之后土地改革的强大阻力。所以在集体经营性建设用地入市的实际操作中,需要从法律上和政策上对农民的这部分损失给予足够的补偿,考虑到农民集体的现实情况,建议进行长期性的补偿。在具体操作过程中,建议地方政府在给予交易双方足够意思自治的前提下,提供一定的偏益于农民集体的意见和建议,甚至可以考虑对农民集体进行一定的政策保护。不断完善我国农村的社会保障体系,解决农民后顾之忧,才能使他们真心推动经营性建设用地流转,较快实现城乡一体化进程。

摘要：农村集体经营性建设用地的入市,是当下中国土地改革的重要方向。但在试点地区的实际操作中存在着诸多难点和法律问题亟待解决,主要体现在:缺乏明确的价格机制;如何解决集体经营性建设用地抵押融资难的问题;小产权房是否可以转为合法;缩小政府征收土地的范围,使经营性建设用地可以自由进入市场;完善农民的社会保障,基本解决农民的后顾之忧等方面。解决这些难点与问题是推动其入市的关键。

关键词：农村集体经营性建设用地,价格机制,抵押,小产权房,土地征收

参考文献

[1]何格,别梦瑶,陈文宽.集体经营性建设用地入市存在问题及其对策——以成都市为例[J].中州学刊,2016(02).

[2]高珊,吕美晔,金高峰,曹明霞.农村集体经营性建设用地流转市场困境及启示——以江苏省调查为例[J].农业经济,2016(01).

[3]郭玲霞.对放开农村集体建设用地流转的若干思考[J].天津农业科学,2016(02).

[4]陆冠南,盛捷中.农村集体经营性建设用地入市背景下小产权房何去何从[J].法制博览,2016(03).

[5]房绍坤.农村集体经营性建设用地入市的几个法律问题[J].烟台大学学报(哲学社会科学版),2015(03).

[6]韩松.论农村集体经营性建设用地使用权[J].苏州大学学报(哲学社会科版),2014(03).

集体入市 第10篇

关键词：农村集体经营性建设用地入市,明晰土地权能,城镇化

一、引言

农村集体土地是指乡 (镇) 、村, 村民小组等类同性质的农业集体经济组织所有的土地, 其他任何集体对土地没有所有权, 农村的土地 (包括城市郊区) , 除法律规定属于国家所有或已依法征收的外, 均属于集体所有, 农民使用的宅基地、自留地、自留山等都属于集体所有。农村集体经营性建设用地是农村集体土地的其中一部分, 是指具有生产经营性质的农村建设用地, 不等同于农村集体建设用地。

现阶段, 农村集体土地由于产权不明晰以及城乡二元结构的制度背景, 在经营管理中出现了较多问题, 例如征地利益分配不公等, 严重阻碍了城镇化建设进程的推进。为加快城镇化建设, 2013年11月, 十八届三中全会明确提出允许农村集体经营性建设用地入市, 在符合规划和用途管制的前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股, 实行与国有土地同等入市、同权同价。农村集体经营性建设用地是农村集体土地的一部分, 允许农村集体经营性建设用地入市, 意味着农村集体土地入市初见端倪, 这不仅关系到农村土地改革, 同时也关系到中国城镇化建设。

为此, 本文通过分析农村集体经营性建设用地入市的相关措施, 研究农村集体经营性建设用地入市对城镇化建设的影响, 一方面阐述分析此举对城镇化建设的积极作用及入市前景, 另一方面也将提出农村集体经营性建设用地入市可能面对的挑战, 如“同权同价”如何具体有效实施、如何打破原有共同利益体等, 以保证城镇化建设的落实与发展。

二、农村集体土地经营管理现状

《土地管理法》与《物权法》规定, “我国农村集体土地所有权主体为农民集体’, 包括乡 (镇) 农民集体’、村农民集体’、村内农民集体’三个层级, 三级农民集体’分别通过不同的组织形式来经营管理各集体土地。”正是因为这种城乡二元结构的存在, 在农村集体土地经营管理中存在多种问题, 主要表现为由产权不明晰导致的法律问题以及征地制度的多种内在缺陷等。以下分别加以阐述。

1. 产权不明晰

由于农村土地归集体所有, 农民只有对土地的使用权和对土地之上建筑物的所有权, 这就造成了农民在处分其房屋时, 买房只能获得建筑物的所有权, 却不能获得其项下土地的所有权, 因此这就导致了小产权房的出现。小产权房因其没有土地的所有权, 所以价格较一般商品房便宜, 但与此同时, 小产权房也因此没有房屋产权证, 在法律上得不到任何保障。

由于农村集体土地的产权不明晰, 使得法律法规对此尤其是宅基地的管理处于无序状态, 如果允许“集体土地自发进入土地市场, 在名义上所有权仍然属于农村集体, 因此, 这部分土地并没有被纳入城市土地市场的监控中。由于农村集体土地市场与国有土地市场处于割裂状态, 且集体土地非法入市处于政策的边缘, 因而在一般城市土地流转中所产生的税费, 如土地增值税、土地使用税、耕地占用税、房产税、契税、城市维护建设税等, 在集体土地隐性市场化’后, 便悄悄地流失了”。[1]除了土地税费问题之外, 由于产权不明晰, 农地撂荒现象也越来越严重。城镇化建设需要开发农地, 但由于产权不明晰使得多数开发均不合乎规范, 也缺少相关部门的监督管理。这些由于产权制度不明晰所造成的农村土地入市过程中的问题, 对城镇化的发展也相当不利。

2. 征地利益分配不公

由于农村土地属于集体所有, 农民自身只有对土地之上建筑物等的所有权和对土地的使用权。若基于城市发展规划, 将农村土地改变其用途, 一般则是由地方政府以较低的补偿成本对该土地征用, 所以经常出现由地方政府与开发商共同分享土地使用利益的情况。

正是因为利益矛盾与征地机制的不透明, 地方政府征用农村集体土地时矛盾主要有三种形式:第一, 不经过农民同意, 对农村土地强行征用, 经常导致强行拆迁引起的纠纷事件;第二, 征地补偿过低, 与土地市价严重不匹配;第三, 一部分补偿发不到农民自己手中, 通常是被地方政府与开发商共同分享, 导致贪污腐败。并且, 由于农民承包的土地常被随意地调整和征用, 土地规模更趋细碎化, 农民对土地承包权日渐失去安全感, 土地使用的短期行为严重, 土地肥力下降, 这带来的将是难以估量的恶性后果。

因征地利益分配不公导致的农村集体土地经营管理纠纷与矛盾, 是加快城镇化进程的一大阻碍。征地导致农民丧失自己赖以生存的资本, 并且农民之中的绝大多数在还未做好进城打工准备的同时就丧失了自己的土地, 社保体制的不完善更增加了他们的重负。如果处理不好这些因征地而利益受损的农民, 将极易引发农民群体性事件, 影响城镇化建设改革的进程。

由上述可知, 因法律法规等制度形成的城乡二元结构的内在缺陷, 导致农村集体土地经营管理中出现诸多问题, 其中矛盾最尖锐的当属征地制度引起的纠纷。因征地引起的农民失地、补偿过低、入城就业困难、生活得不到保障等问题, 均是中国城镇化进程中的诸多阻碍。因此, 农村集体土地入市是农村土地改革中必要的一步, 也是推动城镇化建设进程中重要的一步。

三、入市措施

2013年11月, 为加快城镇化建设与城乡统一, 关于农村土地改革十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。该《决定》明确指出:“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股, 实行与国有土地同等入市、同权同价。”所谓农村集体经营性建设用地, 是指具有生产经营性质的农村建设用地, 不等同于农村集体建设用地。这就意味着, 农村集体经营性建设用地可以在市场上自由流通, 但也必须在符合规划和用途管制的限制之下。

一直以来, “三农”问题是影响中国城镇化进程的主要因素。改革开放以来, 中国的城镇化率水平不断提升。随着城镇化进程的加快, 农村集体土地制度中存在的诸多问题阻碍了新型城镇化的建设。“中国的经济体制改革是由农村改革率先启动并逐步向纵深推进的, 而农村改革又是以土地制度改革为主线展开的。中国以土地制度改革为主线的农村改革不仅实现了农业的突破性飞跃, 而且对整个国民经济的全面发展发挥了极其重要的推动和支撑作用”。[2]农村集体经营性建设用地入市是农地改革的一步, 因此, 对于推进城镇化进程的作用不容忽视。

农村集体经营性建设用地入市, 代表以后地方政府征地的情况将越来越少, 而将原先流入地方政府手中的利益转移给农民, 农民可以按照市场价格对自己手中的集体经营性建设用地进行买卖交易, 保障了农民自身的财产权益, 这正符合加快城乡一体化与城镇化建设的改革进程。具体来说, 为推动城镇化建设, 农村集体土地入市可以从法律和市场两方面实施以下具体改革措施。

1. 相关法律机制的完善

农村集体经营性建设用地入市, 意味着城镇化进程的加快。对于农村土地今后的改革, 推行农村集体土地入市, 首先要从相关的法律法规以及机制制度上予以规范和保障。

(1) 明晰农村集体土地所有权。明晰农村集体土地特别是农村宅基地的所有权及使用权等权能, 是农村土地改革中最基本的一项任务。应根据现实情况修改及完善我国现行的《物权法》以及《土地管理法》, 从法律法规上推进城乡统筹发展。

(2) 明确入市规则机制。《决定》中指出了在符合规划和用途管制的前提之下, 农村集体经营性建设用地才能入市交易, 与国有土地同权同价。因此, 在今后的农村集体土地入市发展中, 应进一步明确入市的规则, 形成较为标准化的机制或体系评判标准。

(3) 完善社会保障体系。农村集体经营性建设用地入市, 以至于到今后农村集体土地入市的发展, 将意味着部分农村土地将转变为城市化建设用地。农民的土地本是他们的固定资产, 是农民最基本的生活保障, 一旦转变为城市化建设用地将使得很多农民失去其最后的安全保障, 因此对于农村集体土地入市农民也有一定顾虑。为推进城乡一体化建设, 应完善我国的社会保障体系, 从制度方面推进农村土地改革。

2. 城乡土地规划

(1) 土地用途管制。现阶段我国的土地用途管理制度主要表现为征地审批以及转用审批。农村集体经营性建设用地入市将会弱化征地审批制度。因此, 为推进城市一体化建设以及保护农村土地资源, 应对农村土地用途进行详细规划。“具体包括:一是明确农用地入市流转的条件, 即必须符合土地利用总体规划、城市规划和村镇建设规划;土地权属关系合法, 无争议, 且经集体土地所有者统一认可;二是坚持统一管理原则。建设用地的来源变为国家和集体多元供地, 但交易的确认、审批及管理必须统一到国土管理部门;三是根据用地数量, 明确转用审批的职权范围及审批层次;四是明确未经批准不得变更原审批用途等”。[3]

(2) 定级估价。农村集体经营性建设用地入市将会打破原有利益共同体, 即更多的让农民自身获得切实利益而不再由地方政府垄断。但是, 在由市场发挥自由配置功能之前, 由于农村集体土地入市尚处于初步阶段, 市场配置功能以及市场自由定价功能尚不能得到良好发挥, 因此应对城乡土地建设予以定级规划, 并且可以对价格设定浮动限制条件, 以保障土地一定程度上的公平交易。

3. 市场管理与监督

对于农村土地市场的建设与管理, 也应当予以一定的规范。发挥市场的资源配置作用, 并不意味着国家可以任由市场自由交易而不予任何干涉, 国家还是要在一定程度上给予规范与管理, 并在农村集体土地入市的过程中予以必要的监督。这样既保证了农村土地市场的健康运行, 也利于国家的宏观调控。

总而言之, 开放农村集体经营性建设用地市场是为了城乡一体化统筹发展这个改革目标所必要的。城乡统一是未来发展方向, 城乡统一的未来发展仍需要做出更多努力, 而不是仅仅改变一个制度就能够达到的。城乡统一的建设用地市场也不能一次性全局开放, 不仅需要对其进行深入研究、试点分析, 还需要对相关法律法规和相关政策制度予以完善, 配套实施。

首先, 关于城乡统一的建设用地市场建设, 一方面要积极发挥市场配置资源的作用, 进一步扩大由市场配置土地的范围;另一方面结合市场经济体制为农村土地建立合理比价体系, 对此, 《决定》提出要求:“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制, 提高工业用地价格。”

其次, 在相关配套法律法规方面, 应加快对其的修改和完善。例如现行的《物权法》以及《土地管理法》等法律法规导致了城乡二元结构的矛盾, 如若这些法律法规不加以进一步修改和完善, 将是城乡一体化发展进程中巨大的阻力。

四、入市前景

农村集体经营性建设用地入市交易, 是现阶段农村土地改革的重要突破口, 对加快推动城镇化建设、缩小城乡差距等问题均能起到一定积极作用。

1. 对城镇化的积极作用

(1) 保障农民自身利益。农村集体经营性建设用地入市, 将减少缩减地方政府对农村土地的征用。如若农村集体经营性建设用地不能在市场中进行自由交易买卖, 在现行制度下, 按照《土地管理法》规定, 农村集体所有的土地使用权原则上不得出让、转让或者出租用于非农业建设。政府提供给农民的征地补偿在多数情况下不是通过协商而定的, 造成了政府垄断土地的局面, 且政府对征地的补偿总是有损农民自身利益。“政府通过垄断征地, 在2003~2012年10年内为城镇化提供了374万公顷廉价土地, 通过低价征收农地, 然后转手有偿出让, 10年内获得了15.2万亿元出让金, 扣除征地成本、一级开发成本, 政府获得5.5万亿净收益”。[4]

在城乡一体化统筹发展中, 农地利益成为各方主体的交汇点。中央政府与地方政府、地方政府与农民以及企业开发商等经济组织与农民这三方的利益冲突是城镇化建设过程中的障碍与瓶颈。“从本质上看, 这些利益冲突产生的根本原因在于, 农村集体土地产权主体虚置、权属关系不清, 土地流转制度不完善, 农民的土地权利难以得到有效的制度保障。因此进一步完善土地制度, 构建良性的利益相容机制, 是目前统筹城乡发展中紧迫和核心的任务”。[5]十八届三中全会通过允许农村集体经营性建设用地入市的决定, 将打破地方政府的固有利益, 将此利益切切实实转移给农民, 从法律上保障农民出让土地所获得的利益。这种利益的转移符合城镇化进程的基本出发点与要求, 避免了快速发展的城镇化进程中农民失地问题, 因此, 在保护农民自身利益方面, 农村集体土地入市有利于城镇化建设的持续发展。

(2) 提高土地资源配置效率。农村集体经营性建设用地入市, 将充分利用市场的资源配置效应。农村土地也是一种资源, 这种资源的价格从理论上应受到需求与供给关系的影响。在现行市场经济改革的影响下, 通过市场自身调节土地价格无疑可以有效地优化配置农村土地资源。

如果不允许农村集体经营性建设用地入市, 很多良田被地方政府强行征用为商业用地, 既有损于农民利益, 亦有损于农村土地资源。充分发挥市场的作用, 淡化政府的行政色彩, 将有利于乡村地区更好地向城市看齐, 有效利用农村土地资源, 有利于城乡一体化统筹发展。

(3) 加快城镇化建设。目前“估计中国城镇化还将保持较快发展的趋势, 城镇化率仍将以年均提高1个百分点左右的速度推进, 在2020年城镇化率达到60%左右”。[6]允许农村集体经营性建设用地入市, 一方面可以闲置的土地出让以吸引外部资金投入, 有助于改善当地落后的公共基础设施服务。另一方面建设用地的日益繁荣也会吸引周边人力资源, 加强城市化效应。因此, 农村集体经营性建设用地按照市场规律交易越频繁, 越会推动城镇化建设, 加快城乡一体化统筹发展。

2. 农村土地入市的未来发展

事实上, 允许农村集体经营性建设用地入市在十七大时就已经提出, 但是关于此问题却没有较大的突破性进展, 原因是在其规定的“符合规划和用途管制”的前提下, 对农村集体经营性建设用地入市很难进行实际操作。较之“符合规划”而言, “用途管制”更为容易理解和操控。但是所谓规划却一致没有一个明确的乡村发展规划。因此农村集体经营性建设用地入市实施起来并不容易。

农村集体经营性建设用地入市, 是农村土地改革迈出的一小步, 实施对象限定地十分明确, 现阶段只允许农村集体经营性建设用地才可以与国有土地同权同价, 在符合规划和用途管制的前提下, 进入市场交易。而农村建设用地除了包括农村集体经营性建设用地之外, 还包括公益性用地和宅基地等建设用地, 农村集体经营性建设用地入市, 对整个农村土地市场开放的影响较小, 但却是这个过程中不可或缺循序渐进的重要一步。

五、可能面对的挑战

由上述入市前景可知, 允许农村集体经营性建设用地入市, 对城镇化建设起到一定的积极作用, 是新型城镇化建设的突破口。但与此同时, 《决定》里指出的“在符合规划和用途管制前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股, 实行与国有土地同等入市、同权同价”, 其限定条件却非常严格, 同时, 其可操作性也有待市场检验, 农村集体土地入市在未来的发展中还面临一定的挑战。

1. 艰难的“同权同价”

《决定》中指出农村集体经营性建设用地与国有土地同权同价, 虽有如此规定, 但实际实施起来难度却大大增加。

首先, 农村集体经营性建设用地与国有土地在定价时常出现同地不同价的情况。农村集体经营性建设用地在转变为国有土地时, 由于性质不同, 补偿差距较大。例如, 若将农村集体经营性建设用地转变为具有公益性质的基础设施建设, 如高速公路等道路设施等, 土地的价格将会较低。但如果转变为商业用地, 土地的价格将会较高。这种同地不同价的情况屡见不鲜, 违背了农村集体经营性建设用地与国有土地同权同价的规定。

其次, 现阶段只提出农村集体经营性建设用地与国有土地同权同价的概念, 但如何实施却没有具体的标准。农村土地市场机制还处于初步发展阶段, 入市规则还尚未明确。例如, 农村集体经营性建设用地入市的供应方以及产权交易方式等等都应该有详细明确的规定, 同时, 一旦农村集体经营性建设用地入市, 也应有对此土地市场予以监督的监管方。而目前为止, 这些标准还并未形成。

因此, 农村集体经营性建设用地与国有土地同权同价仍是一个艰难的实现过程, 这对农村集体经营性建设用地入市是一个不小的挑战。

2. 如何打破固有利益

现行农村土地经营管理中, 地方政府与企业之间形成利益共同体, 他们分割了大部分农村土地资源利益, 是城镇化发展进程中需要改革的重点对象。农村集体经营性建设用地入市将会形成在农村土地交易市场中的公平交易, 将更多的利益分配给农民, 如果打破以前的利益共同体格局, 将切断地方政府靠征地而获取融资的渠道。因此, 农村集体经营性建设用地入市打破原先这种利益共同体的阻力将不容忽视, 实施难度也因此而加大。如何打破原先的利益共同体, 是影响城镇化建设的一大挑战。

3. 热钱涌向农村市场

农村集体经营性建设用地入市是打开农村土地交易市场的第一步, 也是促进城乡一体化进程的关键一步。一旦开放农村土地交易市场, 农村建设将会成为各投资商利好追逐的一片新领域。因此, 到那时有可能会导致金融过剩, 即热钱涌入农村土地建设市场。如何避免这一投资领域涌入过多热钱, 也是农村集体经营性建设用地入市发展的一个挑战。

4. 粮食安全、生态安全

我国是一个人口大国, 近年来粮食安全也成为众多学者讨论的热门话题。2014年中央一号文件的亮点之一就是关注粮食安全问题, 文件指出:“严守耕地保护红线, 划定永久基本农田。主销区也要确立粮食面积底线, 保证一定的口粮自给率。”相关研究发现, 由于温度升高以及农业耕地面积下降, 中国将来的粮食生产水平将会有一定程度的下降。

由于农村土地进入建设开发市场将会给农民自身以及农村集体经济发展带来更多的好处, 农村集体经营性建设用地入市将不利于今后耕地保护的发展, 威胁到国家的粮食安全。同时, 农村集体经营性建设用地入市也将不利于农村生态等环境保护问题。城镇化带来的负效应首先表现在环境生态问题上, 大量的城市化建设将威胁到原有的生态环境, 如果没有有效的预防治理措施, 农村的生态环境将会遭受严重的威胁。

六、结语

农村集体经营性建设用地入市是推动城镇化建设的突破口, 允许农村集体经营性建设用地入市, 不仅能充分发挥市场的资源配置功能, 提高农村土地的资源配置效率, 同时能弥补现阶段征地制度存在的内在缺陷, 打破由地方政府和企业形成的利益共同体, 维护农民自身利益。农村集体经营性建设用地入市是农村土地改革的前端, 也是加快城镇化进程的必要手段。一旦打开农村土地市场, 不仅可以解决目前“城镇流动农民”的问题, 帮助农民共享市场体制改革带来的好处, 同时也可以解决“农地撂荒”的问题, 在优化配置农地资源的情况下吸引投资者对农村进行现代化建设。当然, 农村集体经营性建设用地入市以后存在的挑战与风险仍需得到政府和市场的重视。唯有如此, 中国的城镇化建设才能得到更好地发展与实施。

参考文献

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[2]郭晓鸣.中国农村土地制度改革:需求、困境与发展态势[J].中国农村经济, 2011, (04) .

[3]张琦, 李杰.论我国农村集体用地使用权入市流转[J].中国统计, 2007, (03) .

[4]降蕴彰.新型城镇化发展应该让集体土地入市[N].经济观察报, 2013-07-08.

[5]熊小林.统筹城乡发展:调整城乡利益格局的交点、难点及城镇化路径[J].中国农村经济, 2010, (11) .

集体入市 第11篇

1 发达国家农村土地流转制度借鉴

发达国家土地权属明确, 基本上实现了从传统农业向现代农业的转变, 土地制度较完善, 在农村土地流转及土地管制等方面有很多经验值得借鉴。

1.1 健全的法律规范

从世界范围来看, 发达国家从城镇规划和农地保护两方面都有明确的法律规定, 形成了明确的制度规范。日本通过《城市规划法》和《市街地建筑物法》确立了土地用途分区管制制度, 又通过《农地法》、《新城市规划法》和《建筑标准法》对土地用途分区作出更为详细的规定。例如《城市规划法》把城市规划区分成城市建设区和城市调整区, 城市建设只允许在城市建设区内开展, 而城市调整区内只允许建住宅或体育城, 且审批严格, 从而实现有计划有步骤地农地流转。

1.2 科学的规划体系

发达国家通过科学的规划来控制和调整市区的扩张范围, 从而实现对农地流转的控制。美国通过设立城市增长区来控制城市的增长速度和城市无限制的扩张, 进而控制城市周围的农地随意转化为城市建设用地。美国的城市增长区面积一般都能满足长达20年的城市发展需要, 在城区外的农业用地和林业用地等在相对较长的时期内成为专属农业区域。

1.3 合理的政策导向

发达国家通过税收政策引导农地流转。如美国州政府通过法令授权有关土地管制机构对农田的使用价值进行评估, 规定不动产税按评估的使用价值来征收, 低于按市场价值征收。但土地所有人需要以书面形式同意在一定时期内不变更土地的用途, 如果变更土地用途, 则需要向政府补交某一特定时期的土地税和不动产税, 以保证土地的使用方式不变。

1.4 完善的补偿机制

发达国家用完善的补偿制度, 保证在农地流转中的利益受损方得到经济、政策等补偿。英国在征用的土地开发权国有化过程中, 国家通过强制方式获得了土地的开发权, 对丧失土地开发权的所有者进行补偿, 建立了土地补偿金制度。对因土地丧失而利益受损的补偿主要包括对租赁权受损的补偿;对迁移费、经营损失的补偿;对律师或专家的代理费用等其他必要费用支出的补偿。

1.5 高效的服务组织

中介组织能够促进农民的合作, 是农地流转过程中的重要媒介, 能够提高流转效率, 保证流转成功率, 为农民提供有效保障。法国政府利用土地整治公司和土地事务所等半官方组织, 实现对土地交易过程的有效管理。政府建立土地整治公司和农村安置公司来专门购买土地, 把购买来的分散土地通过合并、整治、改良和规划使土地达到一定的规模, 然后转让给需要土地的农民。

2 我国农村集体土地入市流转试点经验

在农村集体经营性建设用地入市采取先试点后修法的背景下, 安徽、广东、重庆、成都等省市根据经济发展需要对农村集体土地入市流转进行了试点, 积极探索农村集体土地流转机制, 实现规范有序管理, 取得了初步经验。

2.1 明确土地权属

成都试点区通过农村产权制度改革把土地确权到人, 使农民成为收益权的最终受益者, 为农村土地资本化奠定基础。将土地的所有权证发给村、组等集体经济组织;将农村土地承包经营权及林地、农地和建设用地使用权证发到了农户, 消除了建设用地流转的系统性风险。

2.2 注重耕地保护

芜湖市集体建设用地流转中涉及占用农用地的, 需要按照规定办理农用地转用手续, 由乡镇人民政府统一开发, 采用招标、拍卖等市场方式提供土地使用权。在不能够落实耕地占补平衡的情况下不准用地。

2.3 做好综合规划

广东省将全部建设用地集中起来, 在不改变土地所有权性质的前提下, 将集体土地进行了统一规划, 按照土地功能划分为农业保护区、工业开发区和群众商住区。经营性建设用地以土地或厂房形式出租给企业使用。

2.4 规范流转程序

广东省农村集体建设用地进入土地市场流转是以自愿、公平、公开、等价为前提, 并对农村集体土地使用权流转的原则、审批过程、管理和条件等做出明确规定。农村集体经济组织出让、转让、出租建设用地使用权时, 应由村民会议讨论并且同意后才能流转。

2.5 统筹要素配置

重庆市在全行政区域内统筹农村集体建设用地复垦指标, 用于建设用地盈缺调剂。突破工业化、城镇化程度较低的区县和工业化、城镇化程度较高的区县用地的行政区域阻隔, 有效调剂集体建设用地供给与需求, 实现全行政区域内配置农村集体建设用地。

2.6 补偿失地农户

芜湖市城镇建设依法使用农民集体所有的土地, 可以按照地价对土地使用者或者承包经营者进行补偿, 对土地所有者的补偿由乡镇政府与土地所有者协商解决。集体建设依法征用、使用农民集体所有的土地, 除实行一次性货币补偿安置外, 还可以得到土地租金、股份、保险等其它补偿。

2.7 搭建流转平台

全国第一个农村产权交易所于2008年在成都成立, 交易所公布农村产权流转信息和组织交易, 主要开展林权、土地承包经营权等农村产权流转, 为集体建设用地产权的流动提供了有力的平台。

3 国内外流转经验对黑龙江省的启示

合理地将国内外土地流转经验与黑龙江省的实际相结合, 把服务“两大平原”现代农业综合配套改革试验作为推进土地管理制度改革的重点, 进一步加快推进黑龙江省农村集体经营性建设用地入市流转工作。

3.1 明晰土地产权, 做好确权登记工作

清晰的土地产权是土地市场交易规范化的前提。目前, 黑龙江省集体建设用地使用权确权登记发证工作已完成66%, 需要针对确权登记工作中出现的普遍性问题进行总结, 确保权属落实到地块、落实到家庭、落实到企业。明确村、村民小组以及农户的集体建设用地产权关系, 并依法进行登记、办证、确权, 赋予农民对集体建设用地使用权的交易资格和收益分配资格。出台统一的指导性意见, 全面推进农村土地确权登记工作, 处理好农村与垦区、森工林区、县域地方国有土地权属的争议问题。

3.2 强化用途管制, 统筹城乡土地利用

根据2011~2015年度黑龙江省土地利用总体规划内容, 以第二次全国土地调查和年度土地利用变更数据为基础, 综合城市规划和农业功能区划, 统筹安排城乡土地利用。明确城乡生产、生活和生态功能区范围, 统筹规划新农村建设、现代农业发展和农村二、三产业发展对建设用地的需求, 为建立城乡统一的建设用地市场提供用途管制。农用地转为建设用地必须根据国家关于土地用途管制的原则, 依法办理农用地转用审批, 做好耕地占补平衡。按照农村集体土地供应指标和年度土地供应计划, 对农村集体土地供应总量进行控制, 通过土地利用总体规划和城市城镇规划管控等方式来规范。

3.3 加强市场监管, 规范土地流转程序

在农村建设用地市场运行的过程中, 土地行政主管部门要规范建设用地流转程序, 加强对闲置集体建设用地和建设用地用途变更的管理, 严厉查处违法用地。加强对农村建设用地市场进行监管, 完善《黑龙江省土地资源监管制度》, 加强集体建设用地流转过程监管和市场秩序监管, 实现由以事前审批为主向事中、事后全程监管转变。规范集体建设用地流转程序, 公开土地流转的相关具体流程, 保证土地流转交易双方在平等、自愿、有偿的原则上, 签订相关的流转协议, 保证协议内容完整。

3.4 健全制度条例, 创新土地收益分配

《黑龙江省集体建设用地价格评估研究》已通过国土资源部验收, 对集体建设用地出让、转让、租金、抵押、联营入股不同交易方式价格已有评估要点。在此基础上, 需要完善农村集体建设用地的价格评估细节工作, 形成具体制度条例, 实现农村集体建设用地同城市建设用地同权同价。尽管黑龙江省的城镇化率较高, 但经济发展水平较低, 吸纳劳动力能力有限, 在流转收益分配环节, 要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制, 合理提高个人收益, 并拿出固定比例的收益专门用于当地农民的医疗保险、养老保险等社会保障。

3.5 扩大试点范围, 营造良好外部环境

为配合农村集体经营性建设用地流转试点工作, 黑龙江省已提前完成哈尔滨市香坊区、肇东、安达、富锦等4个县区的农村集体土地确权登记发证工作。应全面总结试点经验并扩大试点范围, 在明确权属的基础上以收益分配为契机, 逐步完善各项配套政策, 实现集体经营性建设用地的可持续流转。尽快建立与集体建设用地入市流转相配套的信贷支撑体系和社会保障体系, 促进形成城乡健康有序的农村集体建设用地流转市场。

3.6 完善市场建设, 培育中介服务组织

集体土地入市流转需要多方利益协调, 交易程序复杂, 中介组织能够实现规范化流转。目前, 黑龙江省中介组织数量上的缺少无法适应土地流转的实际需要。政府需要主导并培育土地评估、政策咨询、投资融资公司、保险担保、委托代理等中介服务机构, 引导其做好农村集体建设用地流转中的信息公开、资金融通、监督约束、纠纷处置等方面的作用, 为农村集体建设用地市场良性发展提供有力保障。

参考文献

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