农村新型社区治理实地调研

农村新型社区治理实地调研（精选8篇）

农村新型社区治理实地调研 第1篇

农村新型社区治理实地调研

张锋

随着城市化进程的加快，城市郊区形成一批农村新型社区（指在城市化进程中因征地、宅基地置换等原因形成的新型农村居民安置小区）。笔者实地对沪郊Z镇3个农村新型社区（新华苑、松岸华庭、新春小区）进行调研，发现新型社区治理中存在的问题亟需有关部门重视。

农村新型社区的类型与特点

自2004年以来，Z镇共有14个村千余户农民纳入动拆迁的范围。随着对失地农民的安置，在全镇范围内已形成3个动拆迁安置小区，分为3种类型：

一是宅基地置换小区，如新华苑。目前，小区共有房屋1059套，其中600多套为新华村村民安置房，其余为商品房。小区居民主要由两部分构成，一部分是原新华村村民，占所有居民的60%，剩余部分是通过购买商品房或租房入住小区的居民，人员结构相对复杂。在小区的管理上，完全沿用了原新华村建制，小区物业由新华村统一缴纳物业费，委托Z镇红枫物业公司管理，形成村“两委”单一管理模式。

二是动迁安置小区，如松岸华庭。松岸华庭始于2007年Z新镇规划，地处镇区中心，总户数为1453户，其中动迁安置房为954户（已经全部安置完毕），动迁户来自全镇13个村，户籍基本全在原村，小区登记在册的户籍人口只有92人。同时作为一个配套商品房项目，有商品房499户，业主来自全国各地，大部分为Z镇辖区内具有一定经济实力的外来人口，构成复杂。2008年12月小区成立管委会，开发商下属物业公司参与运作管理，业委会正在筹备之中，形成村居交叉管理模式。

三是动迁农民自建房聚居小区，如新春小区。目前小区占地面积约为2平方公里，由10个自然小区组成，总户数为905户。小区设有新春小区管委会，由于农民动拆迁享受镇保后并未将其户籍迁出（仍挂靠在原户籍村），导致目前小区的动迁户兼具农民和居民双重身份，呈现“离土不离村”的现象，形成了村居两头管模式。

笔者通过对以上3类农村新型社区的调研，发现它们都存在以下特点：

其一，人口结构呈多层次、多元化格局。由于这些拆迁安置小区距离镇区、工业区较近，交通便利，出租和转让的成本也较低廉，吸引了大量外来务工人员和流动人员入住，加之动迁房到期上市交易、配套商品房等因素，使其在某种意义上成为失地农民和各阶层人员共享的“移民社区”，人口结构呈现多层次多元化的格局，社区的建设和治理也面临着不同于以往城市或农村社区治理的全新挑战。

其二，管理体制多样化，利弊并存。如新华村村“两委”统一管理模式基本延续原村“两委”的方式，管理严格，原村村民凝聚力强，但在外来人员管理上，基本处在空白状态；松岸华庭村居交叉管理模式管理部门相对多，能够多方位的为居民提供管理和服务，但是各部门之间各自为政，政出多门，容易出现扯皮现象；新春小区村居两头管模式由村居两方面负责，容易出现小区管理与村管理的脱节，产生政策盲点。

农村新型社区治理面临的困境

第一，失地农民的市民化问题。主要体现在农村新型社区居民对身份的转变尚不能适应，造成社区内出现“农村乱象”。农民搬进社区后，虽然脱离了独门独户的散居生活环境，并通过“镇保”实现了由农民身份向市民身份的转变，但原有的许多农村行为习惯和生活方式却继续沿袭，其思想观念、行为方式在一定程度上仍然保持着农村本色。尤其是中、老年居民，脱离不了长久以来的农耕情节，在搬迁入住后，在绿化带开垦土地种植蔬菜、用粪便施肥，随地吐痰、不定点倾倒垃圾、燃放鞭炮、随意堆放农具、利用小区绿化晾晒衣物等现象也比较常见，对新建成的社区绿化和环境卫生造成了不良影响。

第二，外来人口的社区融入问题。一般来说，传统农村社区即是一个熟人、半熟人社会，成员大多世代相交，农村新型社区则打破了传统的村域限制，成员构成相对复杂，呈现“散”的状态，动拆迁村庄散了，产业分工村民散了，生活好了邻里间却陌生了。不同背景、不同生活方式的居民由于缺乏沟通和交叉，特别是在一些社区如松岸华庭，动迁房和商品房分为不同的片区，造成社区居民间的分层分片现象，这在很大程度上冲淡了居民的社区意识和归属感。

第三，居民福利待遇不对等问题。动迁居民搬进社区后，虽然生活环境已经脱离了原来的村域，但户籍大多仍保留在原村，可以继续享受由原村集体资产带来的如“有线电视免费安装”、“子女上大学补贴”、“大病补贴”、“丧葬补贴”、“重阳节补贴”等多种福利待遇，其他购房入住的居民则无此待遇（户籍在小区的除外）。同时由于各村经济实力不同，必然导致同一社区内来自不同村的动迁户之间福利待遇也存在差异。这种同一社区内居民由于身份差异所导致的利益分配不对等，很多情况下可能演变为各种矛盾的导火索。

第四，社区干部角色转换问题。目前农村新型社区管理人员大多来源于原村两委干部。与行政村发展村集体经济、推进新农村建设不同，社区管理的重心是社区公共服务。这对于习惯村两委工作方式的社区管理者来说是一个全新的课题。对于村民的管理他们在长期的实践摸索中，形成了各具特色的“土”法子，但面对结构复杂的上了楼的居民们，均出现了“无从下手”的不适感，大多仍沿用老办法；同时也对发展社区文化、创建社区环境、搞好社区服务、扩大工作覆盖、调适农民心态等方面还缺少工作思路，找不到工作抓手、摸不着工作门路。

第五，社区管理缺位、错位问题。面对农村新型社区管理过程中所出现的各种“新”情况——各种管理关系的复杂性、村居管理模式的差异性以及现有管理体制的限制性，各种沿袭的或者新设立的社区管理机构的管理经验显然是不足的，普遍出现了职能定位不清晰的问题，加之人员及资金缺乏等问题，致使新型社区目前仍存在着明显的管理缺陷。除新华苑沿用村两委单独管理模式以外，其他两个小区均存在“多头”管理现象，各机构之间如无明确的职能划分，管理过程中极易出现不问不管、相互推诿的状况，出现“真空地带”，导致社区管理缺位、错位问题出现。

农村新型社区治理实地调研 第2篇

要走好两不牺牲、新型‘三化’协调发展的路子，必须充分发挥新型城镇化的引领作用、新型工业化的主导作用、新型农村社区的基础作用。结合商水农村人口多、农业比重大、保粮任务重，三农问题突出，工业化和城镇化水平较低的实际，只有把新型农村社区建设作为一项事关商水新型三化协调科学发展全局的方向性战略任务来抓，才能够收到一举多得的成效。

一、新型农村社区的内涵与外延

新型农村社区是指按照城市总体规划、土地利用规划和新型农村社区布局规划，通过小村并大村、大村扩容和空心村治理，进行资源整合而建设的功能齐全、环境优美、管理完善，居住方式与产业发展相协调，基础设施和社会化公共服务相配套的现代化农民居住区。通俗的说，新型农村社区，既有别于传统的行政村，又不同于城市社区，它是由若干行政村合并在一起，统一规划，统一建设，形成的新型社区。既不能等同于村庄翻新，也不是简单的人口聚居，而是要加快缩小城乡差距，在农村营造一种新的社会生活形态，让农民享受到跟城里人一样的公共服务，过上像城里人那样的生活。它由节约土地，提高土地生产效率，实现集约化经营为主导，农民自愿为原则，提高农民生活水平为目标，让农民主动到社区购房建房，交出原来的旧宅用于复耕。实现社区化之后，农民又不远离土地，又能集中享受城市化的生活环境。

新型农村社区建设于新农村建设之间是相辅相成、相互促进的。新农村建设的目标是生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主，其内容涵盖了农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设等多个方面，是一个综合性的系统工程，是当前和今后一个时期三农工作的中心任务。而新型农村社区建设是新型城镇化的一部分，是统筹城乡发展的一个重要抓手，主要侧重于社会建设和管理领域，依托村党组织和村民自治组织，整合农村社区资源，深化农村村民自治，提升社区服务功能，发展农村各类经济社会组织，推进社会主义新农村建设。因此，新型农村社区建设是为新农村建设服务的，是推进社会主义新农村建设的基础性工作。新型农村社区建设搞得越好，就越有利于新农村建设，农民群众受益就越多，和谐社会的目标就越容易实现。

二、我县新型农村社区建设目前现状

（一）规划情况。

我县于20xx年启动了（20xx年——20xx年）县域村镇体系规划、20个乡镇体系规划和90个中心社区规划的编制。目前，县域村镇体系规划已经省住建厅专家组评审通过，市规划设计院根据评审纪要正修改完善；20个乡镇体系规划成果已完成，等待县政府村镇规划评审文员会评审讨论技术审核；90个中心社区规划成果已经完成，正修订完善，增加骨灰堂和村级公墓等设施规划。根据县域村镇体系规划，将全县571行政村（居委会）规划为90个中心社区、136个基层社区。

（二）建设情况。

目前，全县正在建设的新型农村社区6个（黄寨刘井、小集、郑埠口、练集朱集、汤庄西赵桥、平店刘营），20xx多套住房主体工程基本完工；准备启动建设的6个（集聚区家庙、城关乡大井、老城、平店东邓店、张庄李寨、邓城宋庙）；部分乡镇正在做前期工作；累计投入资金2亿多元。

（三）建设模式。

我县在建的6个新型农村社区，大致采取了以下三种建设模式。

一是村委组织、群众筹资模式。

练集镇朱集农村阳光社区是充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，土地臵换、建设规划、房屋设计、建设施工、质量监督等环节均由村两委出面负责实施。在运作过程中，做到四个统一，即统一规划、统一筹资、统一采购、统一施工。村理财小组严格控制造价，公开接受群众监督，使新型社区建设在阳光下运行，群众入住只需拿成本价，村两委为困难群众协调低息贷款，切实解决了社区建设中的资金短缺问题。阳光社区于20xx年3月开工建设，第一期工程计划筹建住房270套，正在建设215套，预计今年年底全部完成一期住房建设任务。按照规划建成后的社区住房占地仅337.5亩，现住房占地900亩，将节约土地562.5亩。

二是政府引导、市场运作模式。

政府统一组织、鼓励引导房地产进乡镇，把社区建设推向市场，吸收社会民间资本参与农村新型社区建设。黄寨镇郑埠口新型农村社区建设属于该种模式，镇村负责臵换土地，交给房地产公司开发建设，价格由政府监管，政府、开发商、群众代表三方协商定价，使价格控制在开发商有适当利润，群众能接受的合理区间。社区内住房只能由社区内群众认购，郑埠口安居社区规划利用xx年时间分五期工程来完成。一期工程总投资4600万元，于20xx年3月开工，20xx年3月完工，规划建商住楼12幢、住宅楼4幢、门店房xx9间、商品房308套，建1个专业市场，并做好路、自来水、电等配套设施，目前，一期工程16幢楼房相继开工，已封顶8幢，道路、排供水、绿化等基础设施将陆续动工。

三是统一规划、群众自建模式。

在黄寨刘井和谐社区建设中，积极发挥农民主体作用，尊重群众意愿，组织召开村民代表会议和村民会议，征求群众意见，并对村庄整体搬迁和规划新建进行信访评估，根据群众意见，按统一规划自主筹建。乡政府负责臵换土地、搞好规划、公共基础设施建设、房屋设计、施工监管等，施工过程由乡村组织专人负责统一监管。为坚定群众自建信心，先后三次组织干部、群众到新乡、山东等地参观、学习，最后全体村民表决一致通过。为提高群众自建积极性，政府投资300多万元用于社区内基础设施建设，每户又给予xx吨水泥补助。和谐社区规划占地390亩，规划总投资1.5亿元，规划简欧式独院住宅楼700套，并建成中心小学、幼儿园、敬老院、农村超市、卫生室、文化广场等公共设施。目前，一期工程200套住宅楼主体工程已全部完工，修建社区道路20xx米。二期工程24套门面房、xx0套农户住宅楼于今年8月动工，年底可完成主体工程。

二、制约我县新型农村社区建设的因素

（一）认识不够到位。

大多数基层干部和群众对新型农村社区的概念认识不清，不能正确理解新型农村社区建设与新农村建设之间的关系，导致对新型农村社区建设的重要性认识不足。个别乡镇（街道）没有切实把新型农村社区建设摆上重要突出位臵来抓，工作不创新、不学习、不借鉴、不作为，畏难发愁、束手无策，过分强调客观困难。由于全县处于试点阶段，试点村建设刚刚起步，没有建设成形、设施配套、功能齐全的社区让群众参观，群众无法感受到新型社区带来的生活方式的转变，加上受传统居住观念影响，广大农户形成了相对封闭的生活习惯，习惯于独门独院式的居住生活方式，导致参与积极性不高，尤其是一些刚建好住房和现有住房条件较好的农户，甚至有抵触情绪。

（二）规划不够健全。

虽然我县已完成了（20xx年——20xx年）县域村镇体系规划、20个乡镇体系规划和90个中心社区规划的编制，但是按照《城乡规划法》应走的程序还没有走完，加上我县对上级的规划设计经费没有完全到位，目前规划成果仍不能指导建设实践。目前，我县启动的6个试点村的建设规划，均是找相关部门再次进行的规划，这样不仅增加了启动的资金困难，还有可能造成与全县规划不尽一致，影响全县整体规划的落实；由于各种原因，全县136个基层社区的规划编制工作仍没有启动，必将制约新型农村社区建设工作的顺利进行。由于规划不到位，规划编制的严肃性无法落实，导致了农村建房出现无序建设势头，非法占地违法建房现象突出，为加快推进新型农村社区建设增加了阻力。

（三）资金严重短缺。

新型农村社区建设的主要投资来源包括节省土地产生的补偿金、群众交纳的资金、村集体积累的资金、争取的政策扶持资金四部分。但土地臵换资金到位滞后，土地臵换补助金须土地复垦验收合格后才能到位，而土地净收益补助则要等到土地招拍挂之后才能支付；多数农村集体经济基础比较薄弱，农民群众不很富裕，主要靠农民群众自身筹集解决困难很大，农民建房每户需投入12—15万元，根据全县农民人均纯收入情况，大部分农户能够接受的支付能力在5万元左右，就是手中宽裕的农户也会习惯性地储备部分资金用于防备生活中的各种风险，而不可能一次性地拿出自己的全部储蓄；财政政策捆绑、项目整合的扶持资金非常有限，难以弥补新型农村社区建设及维持正常运转资金缺口。据测算，建一个500—800户的中等社区，水、电、路等基础设施投入需要800—1500万元，加上社区服务中心、卫生室、文化大院、体育器材等配套设施，需公共投入1500—20xx万元。按照目前我县对刘井、朱集示范点的资金整合情况看，大约能整合资金500万元左右，建设缺口依然很大。

（四）政策不够具体。

我县在20xx年8月根据市委、市政府实施xx1工程有关指示精神，制定出台了《关于实施xx工程深入推进新农村建设的意见》；xx月份，制定了《商水县中心村建设实施方案》和《商水县加快中心村建设奖补办法》，此政策只针对xx个试点村实行。今年5月份，我县出台《关于加快推进中心村建设的意见》，对全县中心村建设制定了目标任务和实施办法。但这些政策不仅相互重复，还与目前提出的加快新型农村社区建设不相匹配，导致大部分乡镇持观望态度。

（五）土地制约突出。

新型农村社区建设用地只能走增减挂钩路子，但是土地增减挂钩项目指标较少，全省仅有2万亩，争取难度很大。目前，我县的刘井、朱集、郑埠口试点土地审批走的是先建后拆模式，根据省国土厅土地增减挂钩政策规定，列入土地增减挂钩的项目必须在规定时间内（一般3年）腾空旧址，但看到目前在实际工作中拆迁的难度很大，实施拆迁的措施不明确，在规定时间内最终达到节约土地、腾出土地、复垦土地的难度较大，已不再审批受理先建后拆模式。邓城宋庙、平店东邓店、袁老袁庄、黄寨小集实行的先拆后建模式，目前卷宗市已阅过，但暂时省厅不予受理，县国土部门正在积极做工作。由于土地制约，一些村迟迟不能开工建设，如平店东邓店等。

三、几点建议

（一）抓住机遇，创新运作。抢抓加快中原经济区建设机遇，创新工作理念，整体推进周商一体、黄寨三点一线三化协调试验区和练集、平店、黄寨一园一区一基地建设，把以上三项当成三个大的整体项目去规划、申报、运作，制定项目区近、中、远期发展目标和明年任务，明确项目区所在地党委、政府的责任，整合资源、资金，强力推进项目区内新型农村社区建设。

（二）加大力度，强力推进。

一是进一步加大对示范点的扶持力度，加快建设，完善设施，尽快入住，打造1-2个建设成形、设施配套、功能齐全、环境优美的新型农村社区，为全县新型农村社区建设提供样板。

二是加快推进房地产进乡镇工作，建议明年选择有条件的3—5个乡镇为重点乡镇，每个重点乡镇选择一条街道连片重点开发，加大对沿街低层门面房的拆除力度，统一规划设计建设5层以上的底商住宅楼，一年完成建设任务，打造出房地产进乡镇的样板街道，逐步提升小城镇的建设水平。

三是督促已列入土地增减挂钩项目的乡镇，在等待项目批复的同时，同步加快社区规划编制、进村入户调查等前期工作，为早日开工创造条件；未列入土地增减挂钩项目的乡镇，积极开展各项工作，为明年上半年顺利申报奠定基础。

（三）广泛宣传，转变认识。

一是充分利用广播、电视、网络、简报等各种宣传载体广泛宣传。建议在县电台、电视台开设新型农村社区建设频道或增设专题栏目等。

二是与当前开展学习贯彻省九次党代会、市三次党代会活动相结合，加大对干群的培训和宣讲力度。

通过宣传，让广大干群切实明白什么是新型农村社区、为什么要建设新型农村社区、怎样建设新型农村社区、建好新型农村社区能给群众带来什么样的好处等，从而转变群众认识，提升群众参与积极性。

（四）加紧规划，加强管理。

一是抓好我县县域村镇体系规划、20个乡镇体系规划和90个中心社区规划编制的调整和完善工作，尽快按照《城乡规划法》走完法定程序，尽快启动136个基层社区的规划编修，使规划在新型农村社区建设中得到落实。

二是加强对农民自建房的管理，乡镇政府有权按照《城乡规划法》第六十五条规定进行管理，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。只有通过加强管理，才能减少在新型农村社区建设中的阻力。

（五）整合资金，加大支持。

一是成立专门机构，负责整合各部门涉农资金，按照渠道不乱、各负其责、各计其功的原则，不改变投资管理渠道，在发改委、财政、审计部门的监督下，严格按照建设项目总体规划，集中投放，综合使用，努力形成多元化投入格局，提高项目资金利用整体效益。

农村新型社区治理实地调研 第3篇

(一) 文娱活动的展开

文化礼堂作为下宅村村民的重要公共空间, 对村民与农村社区的文化活动都产生积极作用。在文礼堂没有兴起之前, 村民的文艺活动更多集中于老年人活动中心举行, 而主要演出的内容多集中在婺剧表演、道情歌咏等传统文娱活动中。文艺礼堂的出现, 使下宅村文娱活动更加丰富, 不仅把传统的婺剧、道情带进文化礼堂之中, 同时带有现代元素的如三句半小品节目、歌咏比赛也在文化礼堂之下而兴起。这使以往参加几十人的活动, 扩展到近百人。另一方面, 旧有的文娱活动更多集中于40岁以上的中老年人身上, 文化礼堂所具有的现代元素, 也使许多年轻人加入到活动中来, 在调研中了解到, 现代每次在文艺礼堂举行的活动中, 年轻人的比率已经上升到百分之二十左右。

而随着文娱活动在文化礼堂的深入, 村民一些日常生活活动也依托文化礼堂进行展开。村民通过把传统节日如元宵节、五月节等传统节日的聚餐、庆祝移入到文化礼堂进行, 就此打破以家庭为单位的庆祝形式, 使村民更易走到一起, 从而在开展文娱活动带给自己欢愉的同时, 促进村民们的团结与村庄和谐。

(二) 礼教仪式的恢复

孩童的启蒙礼仪与对老年人的敬老礼仪, 自古即以有之。启蒙礼作为人生重要礼仪之一, 它使孩童能够有意识的树立个人的人生观、价值观与个人责任, 同时也使孩童能够对知识与尊长的尊重。敬老礼, 更是中国传统文化中的精髓与重要部分。早在孔子《论语》中就有:“乡人饮酒, 杖者出, 斯出矣”, 的直接表现对老年人尊重。在传统社会中, 这些礼仪形式更集中表现在家族、家庭内部之间, 简单说来这些礼仪活动更是对内, 而不对外。随着20世纪文革与破四旧的出现, 像启蒙礼仪仪式、敬老仪式日已渐淡出下宅村, 敬老只能隐喻在村民家庭日常生活上。

但随着文化礼堂的出现, 这些礼仪又一次出现在下宅村社区, 它不仅恢复了启蒙礼与敬老礼的仪式, 更超越传统社会中, 礼仪只针对家族、家庭内部的局限。在如今下宅村文化礼堂内, 孩童在开学之前, 以及老人在过重阳节等敬老节日, 都会聚集于此, 孩童会像尊长行礼表达敬意, 儿孙也会在节日之时, 通过各种实际行动, 如为老人行礼, 煮饭等内容表达对老人的孝道之情。在这种背景下, 传统中“尊老爱幼”的优秀美德, 被重新发掘出来, 并以仪式化的手段, 展现出来。而这种仪式的重大作用则在于, 一方面, 通过这些仪式性礼仪活动使老年人得到精神上的慰藉, 使儿童在启蒙礼的仪式中获得个人正确价值观的树立。另一方面, 这些仪式会固化到人们的行为之中形成人们的道德习惯。

而在下宅村, 承载这一巨大意义的仪式场所正是文化礼堂, 而以上所述礼仪的真正复兴, 也正是在文化礼堂建立后得以出现, 并以日常规范的形式镶嵌在村民们的日常活动当中。因此, 文化礼堂的建立, 一方面标志着曾经淡化的传统优秀礼教仪式重新恢复, 另一方面也使它内化到村民行为习惯中, 成为精神文化的一部分。

(三) 服务功能的延深

自20世纪50年代以来, 村集体很大程度上的功能, 在于把国家政权力量渗透到农村社区的日常生活当中。“国家的权威在人们生活中日益强大。这就造成村集体为村民服务的公共职能减弱。直到20世纪80年代“村民自治”的兴起, 村集体的服务功能日益加强, 村集体除了办经济、维护本村治安外, 乡村文化事业外, 其村民的福利也得到发展。

对于下宅村来说, 文化礼堂正是村集体服务功能的延伸。下宅村集体依托文化礼堂, 来对村民展开服务。简单说来, 下宅村依靠文化礼堂展开的服务主要表现在三个方面:

1. 科技培训职能。

下宅村主要以经营苗木蔬菜为主, 因此农业技术成为许多村民的主要需求。文化礼堂的出现, 为村民提供培训场所, 更多村民参与到培训中来。

2. 居家养老职能。

在下宅村居家养老是已经被实践的活动行为方式, 但其实践行为是与其敬老文化相适应的。而提供这种文化寄居寓所的正是文化礼堂。文化礼堂使敬老文化精神显现, 并辅导居家养老的日常实践。

3. 儿童教育职能。

除了以上服务职能之外, 文化礼堂同样对儿童教育起到服务作用。一方面, 它吸引了许多外来大学生对儿童教育的关注, 从而以文化礼堂为平台对儿童的进行教育。另一方面, 它也为儿童在假期之间等提供了一个接受文化熏染的寓所。

正是基于以上原因, 文化礼堂的存在, 使得需要职业技能人员、老年人、儿童享受到了村集体对村民们深入的服务。

二、文化礼堂对文化记忆与村民精神生活重构的重要意义

文化礼堂在下宅村的出现不仅预示着下宅村对人们精神文化的关注, 尤其是传统的敬老文化的注重, 这对传统优秀文化的记忆有着重要作用, 对村民精神的重构也同样着重要意义。

文化礼堂在对传统文化的作用上, 正是具备实践层面与仪式化的符号层面, 正是对传统敬老文化的实践层面, 尤其依托文化礼堂而兴起的“居家养老”, 它是以日常生活中, 对老年人的住宿起居的关怀, 通过为老人做饭、组织老年人活动、使老年人在物质上、精神上都得到满足的具体实践行为。而以敬老仪式, 通过子女在文化礼堂中对父母行礼、家庭礼仪表演、晚辈为长辈剥水果捶背等一种仪式上的文化符号过程, 使这种文化得到纪念。

因此, 文化礼堂在实践层面与仪式化层面的双重条件, 使得原来的优秀传统文化, 如敬老文化得到接续、传承, 并最终记忆下来。同样, “记忆是一种文化建构”, 文化礼堂作为公共空间的形式与文化记忆的载体, 已经传承与接续了传统的文化, 同时与文化礼堂中出现的新的娱乐休闲、服务等融合在一起, 共同铸建了村民们的精神家园。

总而言之, 文化礼堂作为下宅村公共空间的表现, 它的功能不仅仅是娱乐、恢复礼仪仪式与提供服务。它更主要的目的是为传统的优良文化的继承提供寓所, 重塑村民精神生活。

参考文献

[1]曹海林.乡村社会变迁中的村落公共空间[J].中国农村观察, 2005.

农村新型社区治理实地调研 第4篇

关键词：社会组织；新型农村社区；基层社会治理

新型农村社区是指在农村地域内，通过村庄合并、征地拆迁、产业带动、旧村完善、服务共享等方式形成的以村民集中居住为主要特征，社区服务和管理功能较为完备的现代化新型农民聚居点和社会生活共同体。1 近年来，社会组织的发展逐步向农村尤其是新型农村社区延伸发展，并且在参与新型农村社区治理和提供社区服务方面发挥了重要作用。但由于社会组织自身能力以及参与机制不健全等原因，社会组织参与新型农村社区治理效果也很大程度上受到影响。

一、社会组织参与新型农村社区治理的现状

（1）发展速度较快，结构与区域发展失衡。改革开放以来，我国农村社会组织快速发展，呈现多样化趋势。但数量少，规模小，且发展不均衡。沿海、发达省份农村中的社会组织较中西部地区更为活跃，专业水平、政府支持力度更具优势。此外，由于政策导向以及农村社区的局限性等原因使得经济类、娱乐类社会组织发展较快且数量较多，但教育类、环保类、慈善类社会组织发展滞后。（2）参与领域拓宽，社会影响不足。当前，社会组织已经逐步参与到新型农村社区的治理，并提供多样的社会服务。但随着新型农村社区中居民职业的多样化、需求的多元化，社会组织的专业素质、组织运行等都不能满足新型农村社区发展的实际需求。（3）参与意识增强，社区信任度低。近年来，社会组织以各种形式积极地参与到新型农村社区治理中。如参与社区公共事务的治理、提供公共服务等。但社区居民对社会组织的信任度不高。首先，人员素质较低、运行机制不健全等导致内部管理混乱，服务质量不高；其次，社会组织缺乏必要的内外部监督，加剧了社区社会组织的信任危机。最后，居民对社会组织的认知不到位也影响了其对社会组织的信任度。

二、社会组织参与新型农村社区治理的现实困境

（1）治理主体责任不明确，忽略了农村社区社会组织的独立性。当前，新型农村社区的治理主体是多元化的，但在现实中，各主体之间却经常相互冲突和矛盾，尤其是基层政府与社区组织之间。基层政府角色定位不清、认识不到位，主管部门介入太深、干预过多，从而忽视了社会组织应有的独立性，致使其功能发挥不佳。（2）农民认知不到位，弱化了农村社区社会组织的群众基础。新型农村社区建成后，农民由熟人社会进入了陌生人社会，群体认同感和社区归属感日趋弱化，不愿参加社区社会组织的活动；其次，农民合作意识不强，缺乏主人翁精神，以眼前利益为判断，缺乏长远视角，容易对社会组织产生抵触情绪。由于农民对社会组织的认知不到位，弱化了社会组织的群众基础。（3）监督考核机制不健全，制约了农村社区社会组织的规范化发展。首先，社会组织相关法规不完善，缺乏规范完善的制度保障，责权利不明，导致其管理松散；其次，由于考核评估缺乏落实，一些社会组织没有统一的服务标准，不遵守职业准则，不注重社会信誉，导致其发展陷入困境，难以形成社区内民主公开的氛围，影响社会组织、基层政府以及社区居民的有效互动。

三、社会组织有效参与新型农村社区治理的路径分析

（1）合理定位，促使基层政府、社会组织、社区居民形成多元互动。首先，政府要转变职能，要逐步将社区公共事务转移或委托给相应的社区社会组织承担，形成政府主导、社会参与、民众受益的社区治理新格局。其次，要强化社区社会组织的独立能力。政府应培育、发展和壮大社区社会组织，推进社区社会组织“去行政化”。最后，要鼓励居民参与社区治理，通过宣传教育提高居民参与意识，提高居民的归属感和认同感，拓宽居民参与社区治理的途径。（2）整合资源，提升新型农村社区社会组织持续健康发展的能力。首先，要创新投入机制，拓宽资金来源渠道。不仅要增加政府购买服务，还要探索社区社会组织的多元投入机制，以获得更多市场化的支持。其次，社区还要注重信息资源的整合，各地应根据社区公共服务信息系统，加快统筹社区公共服务网络和信息资源，为社会组织参与农村社区的治理和服务提供便利。最后，要注重加强社会组织能力建设，强化社会组织管理和从业人员培训，实行资格准入机制，全面提升社会组织从业人员服务能力。（3）强化监督考核，促使社会组织规范有序发展。首先，要建立等级评估机制和优胜劣汰的退出机制。建立健全对社区内各类社会组织的评估考核指标体系，定期开展对各类社会组织的考核，将考核结果作为扶持培育社会组织及政府购买服务的主要指标。其次，要指导各类社会组织完善内部治理结构。建立规范运作、公平竞争、信息公开等机制，加强社会组织专业化建设，促使社会组织规范有序发展，提升社会组织的公信力。

参考文献：

新型农村社区建设调研报告 第5篇

关于我县新型农村社区建设情况调查报告

新型农村社区建设是伴随着统筹城乡发展、构建和谐社会应运而生的，是城乡经济社会发展到一定阶段的必然要求。省九次党代会明确提出：‚新型农村社区建设是统筹城乡发展的结合点、推进城乡一体化进程的切入点、促进农村发展的增长点‛。要走好‚两不牺牲、新型‘三化’协调发展‛的路子，必须充分发挥新型城镇化的引领作用、新型工业化的主导作用、新型农村社区的基础作用。结合商水农村人口多、农业比重大、保粮任务重，‚三农‛问题突出，工业化和城镇化水平较低的实际，只有把新型农村社区建设作为一项事关商水新型‚三化‛协调科学发展全局的方向性战略任务来抓，才能够收到一举多得的成效。

一、新型农村社区的内涵与外延

新型农村社区是指按照城市总体规划、土地利用规划和新型 1 农村社区布局规划，通过小村并大村、大村扩容和空心村治理，进行资源整合而建设的功能齐全、环境优美、管理完善，居住方式与产业发展相协调，基础设施和社会化公共服务相配套的现代化农民居住区。通俗的说，新型农村社区，既有别于传统的行政村，又不同于城市社区，它是由若干行政村合并在一起，统一规划，统一建设，形成的新型社区。既不能等同于村庄翻新，也不是简单的人口聚居，而是要加快缩小城乡差距，在农村营造一种新的社会生活形态，让农民享受到跟城里人一样的公共服务，过上像城里人那样的生活。它由节约土地，提高土地生产效率，实现集约化经营为主导，农民自愿为原则，提高农民生活水平为目标，让农民主动到社区购房建房，交出原来的旧宅用于复耕。实现社区化之后，农民又不远离土地，又能集中享受城市化的生活环境。

新型农村社区建设于新农村建设之间是相辅相成、相互促进的。新农村建设的目标是‚生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主‛，其内容涵盖了农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设等多个方面，是一个综合性的系统工程，是当前和今后一个时期‚三农‛工作的中心任务。而新型农村社区建设是新型城镇化的一部分，是统筹城乡发展的一个重要抓手，主要侧重于社会建设和管理领域，依托村党组织和村民自治组织，整合农村社区资源，深化农村村民自治，提升社区服务功能，发展农村各类经济社会组织，推进社会主义新农村建设。因此，新型农村社区建设是为新农村建设服务的，是推进社会主义新农村建设的基础性工作。新型农村社区建设搞得越好，2 就越有利于新农村建设，农民群众受益就越多，和谐社会的目标就越容易实现。

二、我县新型农村社区建设目前现状

（一）规划情况。我县于2010年启动了（2010年——2020年）县域村镇体系规划、20个乡镇体系规划和90个中心社区规划的编制。目前，县域村镇体系规划已经省住建厅专家组评审通过，市规划设计院根据评审纪要正修改完善；20个乡镇体系规划成果已完成，等待县政府村镇规划评审文员会评审讨论技术审核；90个中心社区规划成果已经完成，正修订完善，增加骨灰堂和村级公墓等设施规划。根据县域村镇体系规划，将全县571行政村（居委会）规划为90个中心社区、136个基层社区。

（二）建设情况。目前，全县正在建设的新型农村社区6个（黄寨刘井、小集、郑埠口、练集朱集、汤庄西赵桥、平店刘营），1100多套住房主体工程基本完工；准备启动建设的6个（集聚区家庙、城关乡大井、老城、平店东邓店、张庄李寨、邓城宋庙）；部分乡镇正在做前期工作；累计投入资金2亿多元。

（三）建设模式。我县在建的6个新型农村社区，大致采取了以下三种建设模式。一是村委组织、群众筹资模式。练集镇朱集农村阳光社区是充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，土地臵换、建设规划、房屋设计、建设施工、质量监督等环节均由村两委出面负责实施。在运作过程中，做到四个‚统一‛，即统一规划、统一筹资、统一采购、统一施工。村理财小组严格控制造价，公开接受群众监督，使新型社区建设在阳光下运行，群众入住只需拿成本价，村两委为困难群众协调低息贷款，切实解决了社区 3 建设中的资金短缺问题。阳光社区于2011年3月开工建设，第一期工程计划筹建住房270套，正在建设215套，预计今年年底全部完成一期住房建设任务。按照规划建成后的社区住房占地仅337.5亩，现住房占地900亩，将节约土地562.5亩。二是政府引导、市场运作模式。政府统一组织、鼓励引导房地产进乡镇，把社区建设推向市场，吸收社会民间资本参与农村新型社区建设。黄寨镇郑埠口新型农村社区建设属于该种模式，镇村负责臵换土地，交给房地产公司开发建设，价格由政府监管，政府、开发商、群众代表三方协商定价，使价格控制在开发商有适当利润，群众能接受的合理区间。社区内住房只能由社区内群众认购，郑埠口安居社区规划利用10年时间分五期工程来完成。一期工程总投资4600万元，于2011年3月开工，2012年3月完工，规划建商住楼12幢、住宅楼4幢、门店房119间、商品房308套，建1个专业市场，并做好路、自来水、电等配套设施，目前，一期工程 16幢楼房相继开工，已封顶8幢，道路、排供水、绿化等基础设施将陆续动工。三是统一规划、群众自建模式。在黄寨刘井和谐社区建设中，积极发挥农民主体作用，尊重群众意愿，组织召开村民代表会议和村民会议，征求群众意见，并对村庄整体搬迁和规划新建进行信访评估，根据群众意见，按统一规划自主筹建。乡政府负责臵换土地、搞好规划、公共基础设施建设、房屋设计、施工监管等，施工过程由乡村组织专人负责统一监管。为坚定群众自建信心，先后三次组织干部、群众到新乡、山东等地参观、学习，最后全体村民表决一致通过。为提高群众自建积极性，政府投资300多万元用于社区内基础设施建设，每户又给 4 予10吨水泥补助。和谐社区规划占地390亩，规划总投资1.5亿元，规划简欧式独院住宅楼700套，并建成中心小学、幼儿园、敬老院、农村超市、卫生室、文化广场等公共设施。目前，一期工程200套住宅楼主体工程已全部完工，修建社区道路2000米。二期工程24套门面房、100套农户住宅楼于今年8月动工，年底可完成主体工程。

二、制约我县新型农村社区建设的因素

（一）认识不够到位。大多数基层干部和群众对新型农村社区的概念认识不清，不能正确理解新型农村社区建设与新农村建设之间的关系，导致对新型农村社区建设的重要性认识不足。个别乡镇（街道）没有切实把新型农村社区建设摆上重要突出位臵来抓，工作不创新、不学习、不借鉴、不作为，畏难发愁、束手无策，过分强调客观困难。由于全县处于试点阶段，试点村建设刚刚起步，没有建设成形、设施配套、功能齐全的社区让群众参观，群众无法感受到新型社区带来的生活方式的转变，加上受传统居住观念影响，广大农户形成了相对封闭的生活习惯，习惯于独门独院式的居住生活方式，导致参与积极性不高，尤其是一些刚建好住房和现有住房条件较好的农户，甚至有抵触情绪。

（二）规划不够健全。虽然我县已完成了（2010年——2020年）县域村镇体系规划、20个乡镇体系规划和90个中心社区规划的编制，但是按照《城乡规划法》应走的程序还没有走完，加上我县对上级的规划设计经费没有完全到位，目前规划成果仍不能指导建设实践。目前，我县启动的6个试点村的建设规划，均是找相关部门再次进行的规划，这样不仅增加了启动的资金困 5 难，还有可能造成与全县规划不尽一致，影响全县整体规划的落实；由于各种原因，全县136个基层社区的规划编制工作仍没有启动，必将制约新型农村社区建设工作的顺利进行。由于规划不到位，规划编制的严肃性无法落实，导致了农村建房出现无序建设势头，非法占地违法建房现象突出，为加快推进新型农村社区建设增加了阻力。

（三）资金严重短缺。新型农村社区建设的主要投资来源包括节省土地产生的补偿金、群众交纳的资金、村集体积累的资金、争取的政策扶持资金四部分。但土地臵换资金到位滞后，土地臵换补助金须土地复垦验收合格后才能到位，而土地净收益补助则要等到土地招拍挂之后才能支付；多数农村集体经济基础比较薄弱，农民群众不很富裕，主要靠农民群众自身筹集解决困难很大，农民建房每户需投入12—15万元，根据全县农民人均纯收入情况，大部分农户能够接受的支付能力在5万元左右，就是手中宽裕的农户也会习惯性地储备部分资金用于防备生活中的各种风险，而不可能一次性地拿出自己的全部储蓄；财政政策捆绑、项目整合的扶持资金非常有限，难以弥补新型农村社区建设及维持正常运转资金缺口。据测算，建一个500—800户的中等社区，水、电、路等基础设施投入需要800—1500万元，加上社区服务中心、卫生室、文化大院、体育器材等配套设施，需公共投入1500—2000万元。按照目前我县对刘井、朱集示范点的资金整合情况看，大约能整合资金500万元左右，建设缺口依然很大。

（四）政策不够具体。我县在2009年8月根据市委、市政府实施‚111‛工程有关指示精神，制定出台了《关于实施‚311‛ 6 工程深入推进新农村建设的意见》；10月份，制定了《商水县中心村建设实施方案》和《商水县加快中心村建设奖补办法》，此政策只针对10个试点村实行。今年5月份，我县出台《关于加快推进中心村建设的意见》，对全县中心村建设制定了目标任务和实施办法。但这些政策不仅相互重复，还与目前提出的加快新型农村社区建设不相匹配，导致大部分乡镇持观望态度。

（五）土地制约突出。新型农村社区建设用地只能走增减挂钩路子，但是土地增减挂钩项目指标较少，全省仅有2万亩，争取难度很大。目前，我县的刘井、朱集、郑埠口试点土地审批走的是先建后拆模式，根据省国土厅土地增减挂钩政策规定，列入土地增减挂钩的项目必须在规定时间内（一般3年）腾空旧址，但看到目前在实际工作中拆迁的难度很大，实施拆迁的措施不明确，在规定时间内最终达到节约土地、腾出土地、复垦土地的难度较大，已不再审批受理先建后拆模式。邓城宋庙、平店东邓店、袁老袁庄、黄寨小集实行的先拆后建模式，目前卷宗市已阅过，但暂时省厅不予受理，县国土部门正在积极做工作。由于土地制约，一些村迟迟不能开工建设，如平店东邓店等。

三、几点建议

（一）抓住机遇，创新运作。抢抓加快中原经济区建设机遇，创新工作理念，整体推进周商一体、黄寨‚三点一线‛‚三化‛协调试验区和练集、平店、黄寨‚一园一区一基地‛建设，把以上三项当成三个大的整体项目去规划、申报、运作，制定项目区近、中、远期发展目标和明年任务，明确项目区所在地党委、政府的责任，整合资源、资金，强力推进项目区内新型农村社区建 7 设。

（二）加大力度，强力推进。一是进一步加大对示范点的扶持力度，加快建设，完善设施，尽快入住，打造1-2个建设成形、设施配套、功能齐全、环境优美的新型农村社区，为全县新型农村社区建设提供样板。二是加快推进房地产进乡镇工作，建议明年选择有条件的3—5个乡镇为重点乡镇，每个重点乡镇选择一条街道连片重点开发，加大对沿街低层门面房的拆除力度，统一规划设计建设5层以上的底商住宅楼，一年完成建设任务，打造出房地产进乡镇的样板街道，逐步提升小城镇的建设水平。三是督促已列入土地增减挂钩项目的乡镇，在等待项目批复的同时，同步加快社区规划编制、进村入户调查等前期工作，为早日开工创造条件；未列入土地增减挂钩项目的乡镇，积极开展各项工作，为明年上半年顺利申报奠定基础。

（三）广泛宣传，转变认识。一是充分利用广播、电视、网络、简报等各种宣传载体广泛宣传。建议在县电台、电视台开设新型农村社区建设频道或增设专题栏目等。二是与当前开展学习贯彻省九次党代会、市三次党代会活动相结合，加大对干群的培训和宣讲力度。通过宣传，让广大干群切实明白‚什么是新型农村社区、为什么要建设新型农村社区、怎样建设新型农村社区、建好新型农村社区能给群众带来什么样的好处‛等，从而转变群众认识，提升群众参与积极性。

（四）加紧规划，加强管理。一是抓好我县县域村镇体系规划、20个乡镇体系规划和90个中心社区规划编制的调整和完善工作，尽快按照《城乡规划法》走完法定程序，尽快启动136个 8 基层社区的规划编修，使规划在新型农村社区建设中得到落实。二是加强对农民自建房的管理，乡镇政府有权按照《城乡规划法》第六十五条规定进行管理，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。只有通过加强管理，才能减少在新型农村社区建设中的阻力。

彬县新型农村社区建设调研与思考 第6篇

一、建设社会主义新型农村社区的作用和意义

（一）社会主义新型农村社区的概念

（二）建设社会主义新型农村社区五个方面内容的关系

（三）现在的新型农村社区与过去的新农村的区别

（四）建设社会主义新型农村社区作用和意义

二、彬县新型农村社区建设取得的可喜进展和成绩

（一）彬县概况

（二）主要做法

（三）存在的问题

农村新型社区治理实地调研 第7篇

调研报告

今年以来，我乡按照县委、县政府对新型农村社区建设工作的安排部署，认真研究上级政策，广泛征求群众意见，按照“人口相对集中、产业聚集发展、土地集度利、产ㄟ活ֹ便、基础、环境和公共服务设施相配套”的原则，我们规划了﹡﹡﹡村新型农村社区，目前正在建设中。现将工作情况汇报如下：

一、建设进度及主要做法

﹡﹡﹡社区目前已建成6排统一设计规划的二层楼房，约占地1.9万平方米，可容纳110户居民入住，另有正在建设中居民楼1栋，2012年8月前将完成建设约0.6万平方米。占地面积达300平方米的社区服务中心已经建成，目前已投入使用。

主要做法是：一是广泛发动，统一思想。6月份，我们召开了新型农村社区建设动员大会，对上级政策进行学习宣传，组织干部群众到新乡长垣和兄弟乡镇参观学习，切实增强干部群众对社区建设的信心。二是调查研究，征求意见。组织人员对村里进行走访，发放明白纸，按照“群众的事让群众自己做主”的原则，解决群众的疑问，听取他们的建议。1

三是因地制宜，先易后难。﹡﹡﹡村没有进行村庄规划，房屋陈旧，街道混乱，但群众对旧村改造积极性很高，又有县城区东移的优势，我们在﹡﹡﹡村进行了试点，建设了﹡﹡﹡中心社区，目前运行良好。

三、存在的问题及薄弱环节

1、群众认识不到位，不能大面积拆迁，不能置换土地，现有建设用地缺乏用地指标，办理土地手续复杂。

2、部分群众对社区建设后农具安置、用水、电、取暖等问题存在顾虑。

3、社区基础设施投入加大，村集体经济基础薄弱，群众经济基础不平等，有些困难户及弱势群体经济困难，得不到上级资金的扶持，建设资金缺口大，群众上楼资金落实困难。

四、推进措施及建议

1、建立多元化的筹融资渠道。积极争取上级扶持资金，整合项目和资金；吸引房地产开发、工程设计、施工和其他企事业单位参与；鼓励村“两委”筹资、村民集资或贷款等方式，参与新型社区建设，形成多元化投入建设格局。

2、盘活农村建设用地存量。调整农村建设用地规划、盘活建设用地存量，将农村建设用地和宅基地集中整合后节余的土地，复垦为耕地，其余土地作为土地置换指标，通过增减挂钩方式，置换为新型农村社区建设用地，土地收益用

于示范村新型农村社区建设。

3、根据社区布点统一规划。建议县政府对新型农村社区建设加大指导力度，依据社区布点情况和社区实际，因地制宜，对全县农村社区建设进行统一规划，走典型带动、循序渐进的路子。

4、科学规划指导配套建设。在科学发展观的指导下，高标准规划新型农村社区配套设施建设。着力解决群众用水、用电、用气、取暖等问题，搞好道路硬化，健全垃圾收集运送、污水处理等基础设施和群众就医、就学、购物、娱乐等服务中心，完善群众生产工具放置和粮食、干柴、车辆等仓储空间。

5、先建后拆推进旧房拆除。进一步调整新型社区建设用地，按照先建后拆的原则，逐步推进旧房拆除工作。把安置工作放在首位，为解决拆迁过程中的各项困难和问题提供组织保障，确保群众生活不因拆迁收到影响。

农村新型社区治理实地调研 第8篇

通过将农村分散居住的人口集聚起来产生规模效应,新型农村社区一方面可以显著降低基础设施和公共服务供给成本,增进供给效率,使农村居民更好地分享公共财政增长的成果;另一方面,在当前农村愈加开放、人口呈现出双向流动态势下,与传统农村社区相比,新型农村社区有成为城乡一体化社会治理有效载体的潜力,在治理的成本、效果等方面具有显著优势。

关于农民集中居住可以查到的正式出版文献中,毛如柏和姜永荣[1][2]是最早对这一问题进行调研的,他们对江苏省“两区”(村镇建设规划区与基本农田保护区)划定及实施工作进行了梳理和总结,认为这一工作在引导农民建房逐步集中、农村劳动力逐步向小城镇有序转移、提高土地使用效率等方面成效显著,其经验可以在更大范围推广,特别是对农村经济发展快且人多地少的地区。陈晓华、张小林[3]研究发现,农民集中居住的驱动机制主要包括土地开发驱动型、乡村旅游发展型、市场开发带动型、现代农业园区型、移民建镇建村型、城镇发展带动型等动力模式。吴建瓴[4]在对成都调查时发现,成都推进农民集中居住的实践有三种类型:征地、土地出租、土地资源就地集中开发,不同发展水平和条件的差异导致了集中居住类型的差异,而农民与土地资源之间的依赖程度和土地资源本身产生收益的方式及水平决定了农民意愿。周沛[5]认为农村居住集中化是继改革开放以来农民两次建房高潮后的第三次热潮,是农民缺乏住房福利和住房保障的结果,也是农村城镇化和农村现代化发展的必然趋势。赵海[6]总结了江苏省昆山市农民集中居住的做法和模式,认为该模式是一种政府推动下的制度变迁,需要高地价的支撑和产业发展的带动,对东部发达地区和大城市周边有一定借鉴意义。周飞舟、王绍琛[7]从社会学角度观察,中国正在经历的高速城镇化过程中,政府、资本、农民的得失损益和以“土地经营”为中心的城镇化模式存在问题,在“农民上楼”过程中,国家和农民的关系因城市商业资本的加入而表现得更加复杂,成都市以政府主导、资本介入的方式推动了农民集中居住和农业的规模经营,客观上形成了农业的现代化和农村的社区化,但这是一个农民被动参与城镇化的结果。正如学术界观察的一样,调研发现,根据不同的动力机制,新型农村社区大致可分为如下五种类型:农民建房需求和村庄内部整治需要形成的新型农村社区,由村集体自发组织、自觉推动,大多是组内或村内集中;农村公共产品供给需求和政府新农村建设需要形成的新型农村社区,由政府主导推动,大多是在村内集中;城镇土地开发需要形成的新型农村社区,由政府主导推动,大多在城郊和工业园区附近,由多村、多组合并而成;城乡建设用地指标增减挂钩需要形成的新型农村社区,由政府主导推动,有组内、单村或多村合并而成;其他原因形成的新型农村社区,包括扶贫或开发移民社区、农村产业发展驱动型的社区等。

无论如何,以农民集中居住为主要形式的新型农村社区在中国大地上越来越多地涌现,这种以对经济社会进行组织化再造的居住形态,深刻改变甚至从根本上动摇了传统农村的社会治理机理。叶继红[8]对江苏农民集中居住区农民的抽样调查显示,社区参与率总体上偏低,主要受社会网络和邻里关系、社区关注与社区认同、意见征收与政策公平度、参与途径与参与方式等因素的综合影响,应加强社区融入和参与。孙远东[9]则认为,农民集中居住区的善治之道恐非学术界广泛推崇的“社区重建”所能担当,应是诉诸国家重建,主要路径是培养居民的公民意识和公共生活习惯,建立基本的市场制度和公共服务体系,同时投资于社会资本的建设。郭晓鸣、张鸣鸣[10]调查发现,当前农民集中居住区的治理模式主要有政府-集体联合治理型、社区自治型和政府+社会共治型,大多数社区治理体系不健全且效率低,缺乏完善的管理服务平台。新型农村社区的成因、动力机制、建设主体和过程,以及社区自身条件的差异,对社区社会网络产生深刻影响,而社会治理和管理的制度安排是建立在资源系统结构、社会关系等一系列基础之上的。当前国家在新型农村社区的治理上并未探索出一条有效的道路,同时社区参与率总体上偏低,其中的原因和困难多种多样,面临的选择也存在争议。[8]

本文拟通过典型案例分解出若干新型农村社区的治理方式,从中发现新型农村社区治理的做法创新和存在的问题,并从制度和非制度层面分析原因,在此基础上提出完善新型农村社区治理的思路和对策建议。

二、新型农村社区的治理方式

1. 城郊农民集中居住社区

城郊或工业园区农民集中居住社区位于城市规划区内,农民集中居住社区实施“村改居”,采取社区化管理。大型农民集中居住社区成为建制社区,设立独立的社区管理机构,有些小区合并到当地城市建制社区统一管理。

(1)治理权威机构。城郊/工业园区农民集中居住社区的治理权威机构参照城市社区设立,分为外部和内部两类权威机构。

社区所在镇街政府或工业园区属于社区治理的外部权威机构,按照属地化管理原则,镇街政府对社区公共服务和社会管理负责。工业园区拆建形成的农民集中居住社区在建成后会移交给镇街政府管理,但基础建设部分如房屋、街道、给排水等工程的大修大建仍由工业园区负责。社区治理内部权威机构包括社区党总支、居民委员会、业主委员会和其他管理组织等。社区党总支由社区党员或党员代表选举后支部书记由上级党组织委派,一般设书记和副书记各1名,下设党支部。大型社区的党总支书记大多由所在镇街政府的公务人员兼任,是社区的领导机构,负责党员管理、服务、示范。居民委员会由居民或居民代表在本小区内选举产生,3~5人组成,包括主任1名、副主任2名、其他工作人员2名,是居民自治组织。社区党总支和居民委员会干部均有报酬或补贴,由社区所在镇街政府财政负担。业主委员会由小区居民在本小区内选举产生,由于农民集中安置区的特殊性,大多采取“原村民小组选举—原村委会选举—新社区选举”的办法产生,一般情况下能够代表集中居住区内来自不同村社的群众。业主委员会主任和成员没有固定报酬。

除前述三类治理机构外,一些城郊或工业园区农民集中居住社区还因不同原因存在一些特殊的治理机构。一是一些村委会因居民尚未全部完成拆迁或居民身份未完全“农转非”而被保留下来,但在管理和服务对象上与之前有所不同,主要采取属地化管理,包括尚未搬迁的原集体经济组织成员、居住在本社区的原村集体经济组织成员以及居住在本社区的少部分其他集体经济组织成员,那些居住在其他社区的原村集体经济组织成员的相关事务往往由新社区负责。二是其他类型居民自治组织,如议事会、老人会等。三是社会组织,包括引进的社会组织和本土培育的社会组织。

相对于其他城市社区,城郊/工业园区农民集中居住社区形成过程和社会结构较为特殊,实践中各类权威机构的关系十分复杂。镇街政府直接任命社区党总支干部,负责社区主要领导的薪资补贴,支付社区办公经费,并提供基本公共服务和社会管理,包括社会治安、流动人口管理、社会救助等,通过社区党总支和居委会贯彻上级政府相关社会经济任务,采集信息、发现、处置社区未能解决的矛盾纠纷,通过购买服务等方式为社区提供更为专业化的服务。社区党总支和居委会是社区的决策机构,负责制定社区制度规则,为社区居民提供具体的公共服务、社会管理、教育、监督等工作,处理社区内部矛盾纠纷,及时发现问题并向上反馈,贯彻执行镇街党委和政府布置的相关工作。社区业主委员会原则上负责社区物业相关问题,如清洁卫生、物管收费等,但在实际调研中发现,业委会大多数情况下是居民和社区党总支、居委会甚至镇街政府或工业园区管委会的协调人,向这些部门反映并推动解决居民的公共诉求。除老年体育协会这类“垂直”管理的社会组织,还有两类社会组织,一是由镇街政府委托或购买专业服务或志愿服务而产生的社会组织,如社工组织等;二是社区内部培育的社会组织,如老年腰鼓队等。

(2)城郊农民集中居住区治理案例———成都瑞泉馨城社区。①瑞泉馨城社区位于成都市温江区涌泉街道,2002年城区规模加速扩张,由此形成失地农民拆迁还建,2009年初步形成社区权威治理机构。权力机构是由涉及的7个行政村共同组建的联合议事会,执行机构是瑞泉馨城管理委员会和联合监督委员会,自治机构是由各院落自行组成的业主委员会。2011年瑞泉馨城成为建制社区,公推直选社区党委书记,按照村委会选举法直选居委会干部。瑞泉馨城社区现有居民1.3万人,其中2000多人户籍已迁入瑞泉馨城社区、6000余人户籍在原行政村集体,另有4000余常住外来人口。

街办政府建立一站式综合服务平台,实行“全域服务、一站受理”,为社区居民和外来人口提供计划生育、民政事务、劳动保障就业、便民服务等12大类服务。党建方面,通过党组织的网格化架构建立起“社区党委—院落支部—网格党小组—党员示范户”的四级党建格局;同时按空间布局的“地缘”关系、按组织功能的“业缘”关系分别成立党组织,在楼栋成立党小组,形成社区党委、院落党支部、楼栋党小组、党员的四级党建网络。居民自治方面,形成了社区居委会、议事会、监委会、业委会“四会联治”和居委会、院落委员会、楼栋长“三级共管”的治理结构。社区由多个村合并而成,加上大量外来人口,面临多村居民与外来人口必须共治共建社区秩序的局面。为充分发挥原有乡村网络的自治作用,社区以居住地为核心跨原社区成立联合议事会,议定事项经社区党委同意后交居委会执行。社会参与方面,建立社会组织孵化培育中心,引进母婴培训公司,为社区失地农民提供免费家政培训;引进“24365”生活服务中心,24小时365天为居民提供生活服务;引进青少年艺术培训学校,为社区青少年提供低价或免费的艺术培训;引进社会工作服务中心,为社区老年人提供居家养老服务;培育新市民艺术团,在社区内组织老年人开展文化活动;建立公益银行,社区居民可以以服务换积分,再用积分换服务。

2. 农村集中居住社区

农村集中居住社区建立在原村庄基础上,通过把原先分散的、缺乏规划的居民点集聚起来,使农民居住和生活空间更为紧凑,能获得的基础设施、公共服务等资源更有效率。根据区位,可分为建制镇周边、中心村、普通村庄和村民小区集聚等类型;根据集聚村庄数量,可分为多村集聚、单村集聚和村内集聚等类型;根据村庄集聚发动主体,可分为政府主导、企业主导和村民自主集聚等类型。农村集中居住社区中土地权属、集体经济组织关系、农村社会结构、农民生产生活方式等会随居住空间而发生变化,但未从根本上改变,因此农村集中居住社区治理依然以《村民委员会组织法》为纲,依据不同情况在原行政村权威机构和组织基础上,形成了多种形态的治理类型。

(1)治理权威机构。乡镇党委政府是农村集中居住社区强有力的外部权威机构,大型或地位相对重要的新型社区党委书记一般由乡镇委派,部分社区管理委员会主任由乡镇工作人员兼任。部分政府管理和服务职能“下沉”到社区,提供基本公共服务和社会管理。

村民委员会或社区管理委员会是新社区最重要的治理权威机构,在基层党组织领导下,由村民选举产生,办理新社区内公共事务和公益事业,调解社区居民纠纷和矛盾。单村整治而成的集中居住社区延续村民委员会的形式,与过去村庄治理并无不同,公共空间的管理由村委会想办法。多村合并而成的集中居住社区往往由各村原村委会主要领导组成新社区管理委员会主要成员,管理委员会主任在主要成员中选举产生或由所在乡镇政府的工作人员兼任,这类社区公共空间管理如清洁卫生、治安等能够得到乡镇政府的财政支持。调查中发现,有的农村集中居住社区同时存在管委会和村委会,二者并非上下级关系,但工作人员有交叉,且在党组织序列上存在上下级关系,两个机构之间的权能边界并不十分严格,一般情况下,涉及村民个人事务的仍由村委会处理,管委会重点协调不同村组之间的关系以及公共事务。集体经济组织职能在新型社区被延续和保留,由行政村或村民小组负责集体公共资源的管理和利用。

(2)农村集中居住社区治理现状的几个案例。②龙王店社区是多村合并而成、位于场镇的新型社区。龙王店社区于2010年开始规划建设,规划占地3301亩,由10个行政村、26个自然村的3370户、13870人组成,是个典型的多村合并新型社区。龙王店社区成立了社区管理委员会,蓼堤镇副书记任管委会党总支书记,副镇长任管委会主任,10个村委会书记任管委会副主任,在社区办公室联合办公。原村委会并未消除。董堂社区是多村合并社区,由董堂4个行政村组成。2010年开始建设董堂社区,按照规划,新社区将容纳800户居民,占地300余亩。新社区设立党总支,原有村委会保留,党总支书记由过去在自然村中威信较高的董西村书记赵合地担任,其余三个村书记兼任总支副书记。各个村内事务由原村书记负责解决,涉及到社区的事务则由4个人共同商议解决。另一些单村或村内集中居住的新社区治理格局基本没有变化。例如米锅新村是村内部分村民集中居住形成的新社区,位于四川省成都市蒲江县米锅村,2010年以土地整理项目为依托,原村庄内165户集中居住在米锅新村,新村作为米锅村的一部分,依然由村委会等管理。

三、新型农村社区治理存在的主要问题及原因

1. 治理权威机构产生方式缺乏制度设计

农村有《村民委员会组织法》,城市社区有《城市居委会组织法》,位于农村的新型社区应当遵守《村民委员会组织法》,城市的新型社区应当遵守《城市居委会组织法》,但在实践中,治理权威机构的产生方式往往难以完全依法行事。主要原因一是新型农村社区是由地方政府(主要是县级以上政府)这一外部力量推动,由乡镇政府具体落实,并依托村两委和农村精英具体办理和推动形成。在这一过程中,需要平衡多方面的利益关系,社区建成后的权威机构的形成往往也是这种利益关系平衡的体现。例如,大型社区中往往有乡镇主要分管领导“坐镇”,一方面是协调不同村社之间的关系,同时也有了以财政资金支付社区办公经费甚至公共产品供给费用、物业费用的可能;村两委依法设置,不仅是法律要求,也是“分头”管理、更好地贯彻落实国家政策的现实需要。

2. 缺乏规范的治理制度和规则

除单村整治和村内集中以外,其他类型的新型农村社区实质上是从熟人社会转向契约社会的一种过渡形态,居住人口密度扩大使村民之间熟悉度降低,居民对新居住的公共空间缺乏共识,新的权威建立需要一定的时间和事件,类似于“半熟人社会”。从信息交换程度出发,大致可以分为两类:一类是接近熟人社会,可称之为准熟人社会,居民之间较为熟悉,对社区已经形成的规范具有较高认知度,集体行动主要依赖长期合作博弈,但居民在内心却难以形成“共同价值”,甚至对长期以来形成的“规矩”和“关系”产生厌恶,前述董堂村就是这一类型。另一类是接近契约社会的半熟人社会,可称之为准契约社会,居民之间不完全熟识,但却往往有千丝万缕的关系,成员之间通过各种渠道持续进行着大量的信息交换,如城郊农民集中安置区、多村整治的新型农村社区等。值得注意的是,无论哪种社区,人口规模和密度大幅增加,使得公共空间和资源虽然前所未有地增加了,但人均享有的公共资源不仅未能增加,反而显得更少,原有村社管理规则面对新变化的准备往往不足,加上“熟人规则”下的长期合作博弈被打破,单纯依靠村规民约难以形成有效的制度和规则。与此同时,这种组织再造非农民自觉选择,农民转变成市民或契约社会公民在心理和行为上均体现出准备不足,城市公共管理的制度和规则也难以行之有效,典型的例子是在新型农村社区几乎无一能顺利收取物业管理费。

3. 公共资源的管理和利用不可控

在农村集中居住区,复垦的耕地和置换出的建设用地指标是大多数新型农村社区拥有的最重要的公共资源,这两大块资源是否能被集体及其成员控制以及控制的程度,是村民对集体发展预期的决定性要素,进而成为村民是否愿意参与建新社区的决定性要素。但在现实中,新型农村社区的公共资源的管理和利用往往集中在外部权威和内部少数精英手中。一方面,建设用地指标往往被外部权威即地方政府以支付村庄建设成本为代价取走。政府和一些学者认为,建设用地指标产生的基础是国家对土地的宏观调控,这与农民并无直接关系,也不需做出补偿,因此把土地指标取走是一种地利归公的思路。另一方面,复垦的耕地因未到二轮承包期满,且无明确制度法律规定,是否发包、以何种方式管理往往是少数农村精英说了算。

4. 公共产品供给来源不足且效率偏低

相对于传统农村,新型农村社区在道路交通、给排水、就医入学等基础设施和公共服务有了显著改善。然而调研发现,与城市社区相比,农民集中居住小区公共产品供给水平整体偏低,且不具有持续性,问题和矛盾的积累使新型农村社区在未来有成为“棚户区”的风险。

新型农村社区公共产品供给水平低且难以持续的原因是多方面的。一是建设之初缺乏系统的制度设计,新型农村社区普遍没有缴纳维修基金,社区后期公共设施维修养护缺乏资金来源。二是受农民意愿和行为习惯的影响,大多数新型农村社区难以向居民收取物业管理费,社区公共卫生和安保只能由地方政府“买单”,地方政府会尽可能降低成本,公共卫生和安保等往往质量低、数量少。三是为平衡多方面的利益关系,新型农村社区的管理组织往往由原村两委成员组成,由于缺乏管理密集人群和社区型公共空间的经验和能力,社区经常处于无序状态,因公共空间被挤占、滥用等问题而引发的矛盾十分普遍。四是为降低拆迁和重建成本,新型农村社区的房屋质量与周边商品房和农户自建房相比有显著差距,建筑质量低、户型结构不佳等问题在这类小区普遍存在。

四、完善新型农村社区治理的思路和建议

大量新型农村社区是由于中国正在经历的以土地经营为中心的快速城镇化的结果,发端于城郊地区,因政策变化而延伸到普通农村,由此形成了两类存在根本性差异的新型社区:城市农民集中居住社区和农村集中居住社区。两类社区都经历了类似的组织再造过程,但由于对农业的联系度和依赖度、资本介入方式等存在差异,其治理需求既有差别也有联系。从社区治理的角度出发,社区秩序有赖于建立在共同价值上的行为规则,由此形成普遍权威,进而形成社会管理的组织和网络,实现自我管理、自我服务,在持续共振中形成利益共同体。因此,无论城郊还是农村的新型社区,都需要遵循这一逻辑和规律,但在实现路径上存在差异。

1. 从制度层面明确治理权威机构

新型农村社区在提高基本公共服务、社会事业和基础设施供给效率方面的优势十分显著,也因其对土地的集约集中利用而被普遍接受,从长远看,新型农村社区的规模和覆盖面都有进一步扩大的可能。与此同时,农村社会分化体现在区域、阶层、组织、利益、观念等多个层面,即便没有农民集中居住,传统的治理体系特别是权威机构也面临消失和重构的现实需求。应立足国家视角,从完善国家现代治理体系切入,以建立居住地为核心的社区治理体系为目标,从法律和制度层面明确新型社区治理结构:城郊农民集中居住社区应被完全纳入城市社区系统,按照《城市居委会组织法》设立或者参选社区权威机构,原有集体经济组织经过公司化或股份化改造后应剥离社区治理权威机构。农村集中居住社区可参照《城市居委会组织法》成立社区权威机构,负责办理居住地居民的公共事务和公益事业,调解居民纠纷,维护社区治安等,并协助地方政府做好相关工作,应明确居民所享受的权益与集体经济组织成员权利的边界。

2. 重塑有利于治理制度和规则形成的载体

新型农村社区与城市社区和原有农村不同,是一个“半熟人社会”,居民间有千丝万缕联系,往往还存在以原有自然村或小组为基础的“熟人单元”,但社区的开放性和规模决定了新型农村社区的公共性大幅增加,需要重构治理制度和规则,其中的关键在于重塑有利于治理制度和规则形成的载体和环境。一是完善自治机制,社区内制度和规则的形成过程、执行方式等须经不同主体认可,如协商讨论、全体同意等;明确制度和规则的对象、内容和目的;疏通监督和投诉渠道。二是打造公共活动空间和内容,以丰富的社区活动弥补因社区规模变大和人口密度增加带来的信息交换缺失,增强引导以帮助培育居民的公民意识和公共意识。例如搭建礼堂使农村传统婚丧嫁娶形式得以延续,提供广场满足居民跳舞或健身需求,建立儿童和老年活动中心等。

3. 构建可控的公共资源管理和利用机制

一是探索建立新型集体经济组织,提高公共资源利用效率和公平度。在新型农村社区建设之初,统筹安排和全面部署社区建设,通过市场机制发挥决定性作用,实现有效的土地资产化,形成明确的收益预期,由此成为农村集体和农民主动参与耕地确权量化、集体经济组织成员权确定等一系列农村产权制度改革的内在动力。在已经形成的新型农村社区,通过整合小区铺面或者注入新型资产的方式,将公共资源转化为产权清晰的个人资产和集体资产,建立新型集体经济组织,提升集体经济组织公共产品供给和解决再就业难题等能力,恢复和重塑社区自治能力,使其成为成员基本生活保障的重要来源和化解社会矛盾的基层单元,构建城镇化的安全阀。二是建立代表不同利益相关群体的组织。例如建立新型农村社区居民议事会或不同类别的资源管理小组,小组代表由新型农村社区全体居民投票选出,定期由村两委召集全体小区住户进行民主改选,对管理小组进行相关培训,使之具有负责公共资产和收入日常管理活动的能力,同时严格内部管理,如有管理小组成员中途退出或违规的情况,要及时通知村两委,由村两委召集小区全体住户公开选举出新的管理人员,开展及时的效果评价,并接受社区居民和村两委的监督。③

4. 增加社区公共产品有效供给

新型农村社区公共产品供给差异十分显著,受到区位、规模、形成原因、政府财力甚至居民需求和自身能力的影响,也因社区公共产品类别多、内容繁杂而不同。但总体来说,城郊农民集中居住社区因被纳入城市规划,公共产品投入水平总体上好于农村集中居住社区。从社区公共产品需求角度出发,应注重三个层面的社区公共产品有效供给:一是建立社区维修基金,将维修基金作为土地出让收入的支出项目,明确列出费用科目、计提比例、执行部门、管理和使用办法等,同时要明确所有权、收益权、使用权归新型农村社区全体居民。二是采取政府补贴、居民教育等多种手段,通过建立业主委员会,完善定价机制、建立物业服务质量标准体系、健全处罚机制和信息公开机制等,督促居民按时足额缴纳物业管理费。三是立足资源禀赋,挖掘社区内部资源潜力,帮助建立产权归属于新型农村社区的共有资产,例如利用公共空地种植花卉苗木或蔬菜,提高社区可持续的经营发展能力,并明确公共资产和收入的收益分配使用管理,使每个社区居民都能够持续稳定地从中获益。

5. 形成有利的外部环境

一是将传统的外部协调组织村两委和新建组织结合起来,通过培训和实践等方式提高自治组织协调能力。二是制定有利于信息交换网络上各类组织协同工作以及公共资产保值增值的政策。三是地方政府管理能力持续提升,尽可能为社区发展提供及时支持,将地方政府内化为信息交换网络上的一个关键节点,如派出技术人员对基础设施建设、果树种植等进行指导,带领社区居民外出参观考察,对小区的公共设施的改善提出建议。四是尽可能寻求专业化的外部技术支持,包括但不限于社会组织、群团组织等,第三方社会组织的参与,能够迅速发现并前瞻性地瞄准发展中可能出现的典型问题,提前介入,提前探索,提前考虑解决办法,有利于帮助地方政府及时采取措施,将可能产生的矛盾在源头解决,维护社会的和谐。同时,社会组织也能够提出创新性解决问题的办法和思路,有效杜绝政府的发展资源跑冒滴漏。

参考文献

[1]毛如柏.关于江苏省“两区”划定工作情况的调查报告[J].城市发展研究,1997,(03).

[2]姜永荣.科学划定“两区”与江苏省可持续发展[J].中国土地科学,1997,(04).

[3]陈晓华,张小林.城市化进程中农民居住集中的途径与驱动机制[J].特区经济,2006,(01).

[4]吴建瓴.土地资源特征决定模式选择——关于成都市“推进农民向城镇集中”的调查与分析[J].经济体制改革,2007,(03).

[5]周沛.农村居住集中化过程中农民住房保障与福利研究[J].社会科学研究,2007,(04).

[6]赵海.农民集中居住模式调查——对江苏省昆山市的调查分析[J].调研世界,2012,(11).

[7]周飞舟,王绍琛.农民上楼与资本下乡:城镇化的社会学研究[J].中国社会科学,2015,(01).

[8][11]叶继红.城市新移民社区参与的影响因素与推进策略——基于城郊农民集中居住区的问卷调查[J].中州学刊,2012,(01).

[9]孙远东.社区重建抑或国家重建:快速城镇化进程中农民集中居住区的公共治理[J].苏州大学学报,2011,(05).