公共基础设施范文

公共基础设施范文（精选12篇）

公共基础设施 第1篇

近年来, 一种新的融资模式民间主动融资 (PFI) , 或称私人主动融资、私人融资活动, 引起了我国政府、公共机构和民营企业家的极大关注。这种新型的公共项目建设的融资模式, 为解决我国公共基础设施项目“资金”与“效率”需求的失衡问题提供了一条可供选择的途径。

民间主动融资诞生于20世纪90年代初的英国, 是一种优化和创新的公共项目融资模式。政府针对一些公共基础设施和公共服务项目, 以不同于传统的由政府负责提供产出的方式而采取的民间部门主动参与, 启动民间资金投资建设运营, 或提供公共服务的一种全新的公共项目产出方式。与传统方式相比, 这种方式可以在改变或不改变项目所有权 (所有制性质) 的条件下, 克服政府财政资金短缺的困难, 加快公共项目的建设速度, 迅速改善经济环境, 带动国民经济与区域经济共同发展。

民间主动融资模式的作用

这种模式是指私营企业或私有机构利用自己在资金、人员、设备、技术和管理上的优势, 主动参与基础设施项目的开发、建设和经营。私营企业和私有机构组建的项目公司负责项目的设计、开发、融资和建设, 并把项目出售给当地政府及相关部门。

政府推动民间主动融资的目的就是通过调动民间私人资金参与公共项目建设、经营的积极性和主动性, 鼓励更多的私营机构投资公共项目的开发建设或从事公共服务, 启动民间资本, 在公共项目的开发过程中充分利用私营机构的优势来实现公共项目的融资、建设和运营。

民间主动融资模式的主要作用有:一是政府部门由传统的设施采购向服务采购转变, 政府对项目的要求通过对服务要求的定义来实现, 对私营机构如何融资、设计、建设和运营不过多的干涉, 支付的费用也由建造的实际费用变为根据服务情况而定;二是将私营企业的创新机制引入政府采购, 即通过私营机构的参与, 提高政府的投资效率, 提高管理、创新的能力, 为政府提供巨大的潜在收益;三是将基础设施的全寿命风险适当地转移到更适宜的管理机构。

英国的民间主动融资模式

自从1986年3月世界上第一个真正意义的民间主动融资项目伦敦泰晤士河上的大桥开始实施以来, 经过20多年的发展, 这种模式已在发达国家的公共项目开发中广泛推行和运用。

20世纪80年代, 英国经济长期低迷, 公共服务的质量显著低下, 在此背景下, 英国私人资本开始逐步进入传统的由政府垄断的公共项目领域。1981年在其财政大臣的倡导下, 英国成立了一个对国内私有资金进行专门研究的机构。1989年英国政府宣布, 将继续鼓励私有资金融入政府公共项目建设, 并将保证进一步为引入私有资金进行公共项目建设提供更有利的外部条件和更优惠的政策保障。90年代中后期, 英国政府又采取了多种措施促进民间主动融资事业的发展, 并于1996年4月组建了私有投资管理机构。

英国应用民间主动融资的项目涉及的领域非常宽广, 主要用于交通运输领域如高速公路、新型有轨电车、航空港和地铁等, 社会福利领域如护理设施、老人院和医院等, 教育文化领域如中学、高等院校、公立大学、美术馆、博物馆和图书馆等, 环境保护领域如公园等, 其它领域包括自来水供应、污水处理和社区服务中心等。

英国推行民间主动融资模式的成功要素:一是以政府的角度建立了强制性的体制和政策, 并设立相应的权力机构实施推进。二是在民间主动融资模式理念共同理解的基础上, 对如何获取最大资金价值进行深入研究, 并有效贯彻实施, 具体体现在公共部门与民营部门之间风险的合理分摊、生产产量的详细说明、合同的谈判和签订、竞标过程如何进行和相关情报信息的公开程度等方面。三是切实保证民间主动融资模式实施的专业化和全过程的公正透明, 并以国家审计部门对民间主动融资模式项目中的税金利用、投标竞争的程序和评价方法、评价结果等进行严格的监督审查, 并向公众公示审查的结果。

英国为了减轻政府的财政负担充分利用社会技术和闲散资金, 采用了民间主动融资模式, 分为以下三个类型: (1) 向公共部门提供服务型。公共部门向私营企业购入指定的服务私营企业则结成企业联合体, 进行项目的设计、建设、资金筹措和运营, 通过向公共部门收取费用回收成本。 (2收取费用自立型。私营企业进行设施的设计、建设、资金筹措和运营, 向利用方收取费用, 以回收成本, 公共部门仅参与项目的计划和认定。 (3) 合营企业型。由公共部门和私营企业建立联合体, 公共部门对项目的非经营部门 (解决交通拥挤、地域再开发等) 给予一定的补助, 项目的运营则由私营企业进行。

我国公共基础设施项目

应用民间主动融资模式的环境分析

目前, 民间主动融资项目在我国实际应用的还很少。但我们可以借鉴英国先进的项目管理经验, 根据中国的国情, 适时引入这种模式, 促进政府加快大型基础设施建设。

1.我国公共基础设施项目引入民间主动融资模式的必要性。 (1) 公共基础设施建设离不开民间资本。随着我国经济的快速发展, 各种公共设施和基础设施建设需求大幅增长。公共基础设施项目投资额较大, 政府的财力在短时期内难以满足巨大的资金需求。为了协调基础设施建设与建设资金短缺的矛盾, 动员民间资本、吸引民间资金参与过去由政府完全垄断的基础设施建设势在必行。 (2) 民间资本也有进入基础设施建设的需求。由于我国的资本市场发展还很不完善, 投资渠道狭窄, 大大减少了民间资本继续增值的机会, 所以, 民间资本也亟需新的投资渠道, 需要政府开放更多的领域进行投资。再者, 国外的民间资本为了增值, 也会到我国来投资。

2.我国公共基础设施项目引入民间主动融资模式的可行性。 (1) 融资体制改革。改革开放以来, 我国的投融资体制从单一的财政投融资向旨在强化投资主体的风险和效益意识的债务融资并最终朝着以市场为基础的多元化投融资体制转变, 这就为民间主动融资项目的融资提供了良好的制度条件。而且, 我国的金融市场逐步对外开放, 国际商业银行进入我国金融市场, 也可以为民间主动融资项目提供专业化的金融服务。 (2) 法律政策环境的保障。我国政府先后颁布了关于促进和引导民间投资的若干政策, 鼓励、支持和引导个体私营等非公有制经济的发展, 2007年颁布的《物权法》也鼓励更多的民间资本投入到急需的行业领域。可见, 民间主动融资项目在我国发展的宏观政策环境基本具备。 (3) 我国香港特别行政区的推进状况。由于历史的原因, 我国香港在民间主动融资推进上接近英国的脚步, 一些项目已采用民间主动融资方式且付诸实施, 还有一些项目也正在进行中或考虑采用, 这就为民间主动融资在内地的推进和发展提供了极好的借鉴。

我国公共基础设施项目

应用民间主动融资模式的建议

1.政府的定位。政府应制定完备的政策、详尽的指南和合同文本, 作为促进民间主动融资项目强有力的法律支持和保证。同时加强对民间主动融资项目的推介和扶持, 政府要做好创建市场、规范市场和扶持市场的工作, 对民间主动融资企业实行优惠政策。

2.普及教育。在公共机构、民营部门和相关部门进行全面深入的民间主动融资的普及教育, 包括民间主动融资的概念、核心思想、实施程序和要素、对各方的利益和风险等, 普及教育应分阶段递进和更新, 并与推进的项目和实施实践结合起来。

3.建立网络组织。在中央和地方各级政府之间建立旨在推动民间主动融资的网络组织, 从上至下严密地开展推动民间主动融资的各项工作。网络组织应在有关民间主动融资项目的咨询、评价、风险分摊、向对应的政府和民营部门提出建设性建议方面发挥重要的作用, 以使政府对民间主动融资的推动工作得以真正的贯彻实行。

4.理顺基础设施产品的价格。由于社会资本参与经营的目的是追求投资回报, 这就需要基础设施产品和服务的价格合理, 以吸引社会资本进入。对纯经营性项目, 政府可对外招标, 中标的民间主动融资企业根据其运行成本测算, 提交价格表上报主管部门审批, 以公众评议的听证会形式通过。准经营性项目, 可根据相关产品或服务的社会平均成本、市场供求和社会承受能力进行适当补贴或优惠, 再对外招标, 经企业报价、政府核价、公众议价后再定价。

农村公共基础设施建设研究 第2篇

题

目: 姓

名: 学

院: 专

业: 班

级: 学

号:

2015年12月12日

摘要：农村基础设施建设是发展农村经济和改善农民生活的必备条件，是城乡协调发展的关键钮带，是推进社会主义新农村建设的物质基础，更是农民增收必不可少的基础设施。对农村进行合理的、有效的区域规划可以促进农村的良好发展，社会主义新农村建设，需完善的基础设施来支撑。因此，在加快新农村建设中，着力于基础设施建设管理这个重点。农村基础设施建设的有效提供，可以提高农业生产力，改善农民生活，加快农村公共基础设施建设研究

城市化进程，促进城乡一体化，推动经济发展。

一、绪论

随着经济的发展，城市建设日新月异，基础设施的建设也飞跃发展。农村基础设施是农村经济发展得重要物质基础，要实现农村的农业产业现代化和农村经济的可持续发展，改善农民的生活现状，就要加大农村基础设施建设的投入，为农村经济发展提供良好的物质条件。

农村基础设施定位为农业生产、农民生活和农村社会事业发展所必须的公共品和准公共品，大致包括以下三类：（1）农业生产基础设施：主要包括农田水利设施、部分农业生产工具设备、农业生产技术服务设施等。（2）农民生活基础设施：主要包括农村交通、通信设施，饮水、排水设备等。（3）农村社会事业基础设施：主要包括教育设施，医疗卫生设施，文化娱乐设施，社会福利设施等。其中农业生产基础设施和农民生活基础设施一起构成农村经济基础设施。

农村基础设施建设的提高，不仅改善了农村生产、发展的环境，同时也提高了农民的生活、消费水平。有数据统计显示，农村家庭人均纯收入与农业建设的基本支出之间存在长期的动态关系，增加农村基础建设支出可以促进农民人均纯收入的增长。换言之，农村基础设施建设的投资是可以带动农村经济发展的。

二、xxx村基本概况

xxx村位于xxx县珉谷镇北面，距离县城2公里，是全县重要的产粮基地。全村共有14个村民小组，14个居民点，916户，3619人，村党总支现有党员50名；村“两委”班子共有10人。全村行政面积5.58平方公里，耕地面积1800亩，水田3566亩，主要居住着汉族、苗族、布依族等民族。村里有一个小学。全村的主要经济来源是种植粮食，水果和蔬菜，以及外出务工。

人口总数：3619人 农业人口：3610人 非农业人口：9人 行政区面积：5.58平方公里 耕地面积：5366.0亩 主要民族成分：汉族、苗族、布依族

所辖村：辖有14个村民小组 生产总值：110.0 万元

主要经济产业：名特产品：粮食，水果和蔬菜

办公所在地：xxx

三、现状

近年来，我村的公共基础设施建设取得了重大的突破，农村公路方面：截止2015年12月我村通有二级公路8公里左右，我村与其他村子都有柏油路；村级水泥路达50公里，显示了村里有人居住的地方都通有水泥路。我村有80%的公路都是在山间修建的，大多数公路都是早期修的，在此基础上进行翻新。虽然村里通有柏油路和水泥路，但村里的道路没有路灯，夜间出行不便，给人们的出行带来了困扰。设施路灯是道路建设的一个重要组成部分，能够减少夜间事故的发生。60%村里的道路交叉路口没有加宽路面，80%村里道路没有停车位，导致车辆没有停让的位置。我村的道路两旁基本上没有护栏和交通标识。我村30公里的道路两侧没有排水沟，以至于道路经常被雨水冲刷，道路被冲刷严重，水土一起流到道路上，阻碍交通。

移动宽带方面：我村仅有2个组通有移动宽带，用户不到50户。移动宽带的覆盖率仅为5.4%，网络资源极为缺乏。

水利方面：我村有10组通有自来水，摆脱了用水难的问题。但还有4个组没有通自来水，其中有两个组不间断停水，另外两个组的人用饮水还需要用人挑，人们的生活在不同程度受到影响。牲畜方面的饮水都得到极大的改善，不存在饮水难的问题。我村有水田3566亩，近3年，我村兴修农田灌溉水利工程投资200万元，修建了近20公里的农田灌溉混泥土水渠，极大的改善了我村的农田灌溉问题。虽然兴修的农田灌溉水渠改善了我村农田缺水性问题，但存在许多的问题。一些水利工程经常性堵塞、破损。水渠管理投入力度不够，农田水利基础设施较差。建于上世纪七十年代初期的灌溉和人畜饮水设施，因缺少资金维修和更新设备，已严重老化，无法满足用水需求，农田水利设施建设严重缺乏。

生活垃圾方面：我村一直没有建立有生活垃圾处理点，大量的生活垃圾都是倒入农村房子的周围，或者是倒入公路的两侧，再或者就是倒入公路的下方等等。我村到处存在垃圾随处乱放、乱倒垃圾的现象；6个组的人民生活受到了生活垃圾乱倒乱放的影响，河水受到了极大的污染，生活用水受到了严重的影响。

生活污水方面：我村有916户居民，村里没有生活污水处理厂，仅有106户自家修建了沼气池，拥有沼气池的居民仅占了11.5%。25.6%的居民把生活污水排进了自家的化粪池或者沼气池，74.4%的居民将生活污水排入渗坑或者直接排进河道，造成地下水和地表水的污染，致使居民饮水不安 3 全。生活污水在不同程度影响人们的生活，有的居民把生活污水排在道路上。

卫生医疗方面：我村的卫生医疗保障极不健全，卫生医疗基础设施条件差，技术落后，只能诊断、治疗一些小病。我村仅有一家诊所，诊所的面积才10m2，卫生医疗极不正规，医疗人员诊所里还营业烟酒小吃。医疗人员只一个，而且都超过了60岁，病人的安全存在极大的隐患。

娱乐休闲方面：我村的文化娱乐设施建设滞后，我村没有建设有娱乐和休闲的公共场所，没有公共休闲的文化广场，没有运动健身设施，没有公共借阅的图书室。我村的居民都是打牌或打麻将为主要形式，娱乐休闲设施极不完善。

四、分析

改革开发以来，我村的经济取得了一定的发展，加大了对农村公路的建设，我村的交通条件得到了极大的改善，以前的毛坯石子路已结束，我村的14个组已全部通有混泥土4米宽的标准道路。虽然交通得到了一定改善，但有些道路建设得不到位。在公路建设中，部分工程建设不合理，资金投入不到位，监管不到位等原因，造成我村建设的一些公路质量不高。我村公路管理体制不够健全，没有公路养护人员，公路破损程度高。

我村仅有4个组处于偏远山区，但网络覆盖率不高，我村仅有两个组通有移动宽带网络。我村的网络覆盖率主要是由于缺少资金和村里不重视网络的建设，致使我村的网络覆盖率低。

近年来，村里注重人用饮水的安全，我村的人用饮水得到了极大的改善，我村有百亩甚至千亩良田多处，但农用灌溉水渠设施不够完善，供水 4 跟不上需求。出现水渠堵塞、破损，主要是村里的农用灌溉水利缺乏管理。需要加强对农用水利工程的管理、维修。

我村的生活垃圾没有设置集中处理点，主要是由于缺乏资金和村里不重视生活垃圾的处理。才出现了我村的生活垃圾乱倒乱放，公路边、河流边到处都是生活垃圾，生活垃圾的乱倒乱放甚至影响了我村饮水安全。

我村的居民没有修建沼气池或化粪池主要是由于人们受传统思想的影响和缺乏资金。近年来人们的思想也在随之改变，也在大力的修建化粪池。人们没有环保意识，致使生活污水排入了河道，排在了道路上。我村的医疗条件技术差落后，运营不正规，是因为村里的医疗缺乏管理。娱乐休闲设施落后，是因为人们不注重休闲娱乐设施，受传统的思想影响。我村的休闲娱乐都以打牌、麻将为主，形成了传统，没有进行新的发展。

五、发展对策

公路方面：加强我村的道路建设，在原有的道路条件下加宽道路建设，加宽的道路在两侧建设排水沟，节约资金，二使车辆在道路上可以互让互行。在道路的两侧安装路灯，每隔50米安装一盏路灯，并且在道路的两侧种植观赏树木，每隔5米种植一棵观赏树。在道路交叉路口和拐弯处加宽路面，危险路段安置护栏和交通标识。

移动宽带方面：用两年的时间建设移动网络管理中心，让10个组通有移动宽带。

水利方面：没有通自来水的4个组，在高于聚居地的地方建造储蓄池，利用压力输水，让没有通水的四个组用上自来水。解决人们饮水难的问题。修复原有的水利工程，兴修农用灌溉水利，全力保证农田的需水量。

生活垃圾方面：在全村14个组建设生活垃圾处理点，将可回收的垃圾与不可回收的垃圾进行分类，再将不可回收的垃圾进行挖坑填埋，挖坑填埋的垃圾远离生活居住区。

生活污水方面：在全村鼓励居民兴修沼气池或化粪池，在3年的时间内居民的沼气池或化粪池的数量要占全村总人数的80%以上。村里的居住区的道路两侧修排水沟，严禁生活污水排在道路上。大力争取资金建设污水处理厂，大力宣传保护环境，保护水源，严禁居民将污水排河道。

卫生医疗方面：大力完善我村的卫生医疗条件，健全卫生医疗保障制度。加强卫生医疗设施建设，引进新的医疗设备，不再出现商店与诊所并 5 存的现象。引进高层次卫生医疗人员，扩大诊所面积，规划新建诊所面积40m2,病人床位达2个，拥有一些必要简单的医疗设备。3年之内修建完善，全力保证我村的病人得到好的治疗，及时的治疗。

娱乐休闲方面：在我村的居民居住中心建设文化娱乐广场，运动场，休闲健身中心。全力完善我村的娱乐休闲设施，健全娱乐休闲管理体制。规划在3年的时间内修建公共村用图书馆，文化体验中心。

六、结论与建议

通过对农村公共基础设施建设进行合理、有效的规划，极大的改变了我村公共基础设施的现状。但我村在进行公共基础设施建设的时候存在一些不足，建设的工程存在着许多的问题，需要进一步的完善。对农村基础设施的建设，应加大农村基础设施投入力度，并通过规划引导、统筹安排、项目带动等方式整合政府对农村的投资，多渠道筹集建设资金，确保项目建设所需。

切实落实农村基础设施建设与管护责任，加快农村基础设施的建设是农村现代化所必不可少的前提条件。要实现农村经济的可持续发展离不开有效的、合理的规划。有了完善的公共基础设施才能推动农村经济的发展，提高人们的生活水平。

对农村公共基础设施的建设，需要按照统一规划、明确分工、统筹安排的要求、整合现有各项支农投资，集中财力，突出重点，提高资金的使用效率。同时，应多渠道筹集资金和积极鼓励、引导各种社会资本投向农村基础设施建设和发展农村社会事业。针对目前存在的问题，建议重点加大对农村公路和公共医疗卫生体系、基础教育等建设的投入，以改善农村生产生活条件。

参考文献：

《农村基础设施建设调查报告》

公共基础设施 第3篇

关键词：财政投资 农村基础设施 事权 财权

中图分类号：F320 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）09-012-02

一、财政投资农村公共基础设施的历史沿革

基础设施是指为人们生产以及生活提供一般条件下的物质性公共设施，关系着国民经济整体利益以及长远利益，是社会赖以生存发展的一般物质条件。如从行业来分，社会类基础设施和经济类基础设施主要包括四个方面内容：一是能源设施类基础设施，包括水、电、气、暖等设施；二是交通设施类基础设施，包括各类公共交通等；三是通信设施类基础设施，包括邮电、通信、通讯等；四是环保设施类基础设施，包括植树造林、防沙治沙、城市垃圾处、污水处理等。

农村基础设施则是基础设施的一个重要组成部分，具有基础设施的概念及特点。参照我国新农村建设的相关法律、法规文件，农村基础设施应包括：农村生活类基础设、施农业生产类基础设施、生态环境类建设、农村社会发展类基础设施四大类。农村基础设施是农村经济社会发展的重要基础之一，是农村发展的先行资本，也是各类支农资金的重要投资对象之一。

在不同的时期，农村公共产品供给制度的变迁路径主要体现为：最初的社区宗族组织供给为主→政府(集体)包办一切下农民自我合作供给→政府主导下农民直接负担(投工投劳)→政府(公共财政)主导+“一事一议”框架下的农户参与这样一个过程。

在人民公社和农业经济集体化这一时期，农村基础设施供给主要依靠政府强制推动，依靠高度组织化的农村社区和集体为基础大规模协调合作的方式进行，以及以无限供给的劳动力集中替代资本稀缺来施行。这一时期完成了许多大江大河、大中型水库、水利枢纽、引水渠道和主要公共交通、电力等基础类设施的建设。

1978年以后，随着以家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革的快速推行，集体资产细分到每户。虽然改革开放后农村经济社会发展不断面临新形势、新要求，但国家仍沿袭着向工业化发展的倾斜政策，仍坚持城乡分割的二元化结构，使农村基础设施供给由农民和农村集体经济组织负担以弥补政府财政投入不足甚至财政退出的缺口。更进一步地，由于人民公社逐步解体和农业集体化制度的随之衰弱，实际上农民直接成为了农村基础设施建设支出成本的承担方，是实质上的筹资对象。这一阶段形成了政府主导下以农民直接负担的农村基础设施供给制度，同时引发了很严重的农民负担问题。

农民负担问题的尖锐化矛盾使得政府（特别是中央一级政府）将农村基础设施投资、建设、筹资制度的改革不断推进，从而使农村税费改革成为了我国农村公共产品供给制度变革的一个突破口，至2006年国家基本全面取消了农业税。党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”的战略，标志着我国统筹城乡发展新时代的全面到来。今后，在“多予、少取、放活”的基本方针指导下，更多的公共资源、公共产品将会源源不断地投向农村地区，逐步改变长期城乡二元化农村公共产品的供给结构，逐步实现城乡基本公共服务均等化，逐步建立起惠及全民的公共服务体系。也就是说，要逐步建立在公共财政覆盖下的农村公共基础设施供给制度。

如果说，最初建立财政投资农村基础设施的供给制度其出发点主要是被动地解决农民负担问题，而在新形势下，一方面随着我国国民经济收入，尤其是可支配收入的持续增长，国家财政收入也有了大幅的提高；另一方面伴随城市化、工业化的不断快速推进，农村经济和农村的社会发展出现了众多根本性变化。如何在巩固国家粮食安全战略的同时，提高农村劳动生产力，在更高一层次上统筹城乡的发展，进一步解决“三农”问题，推进国家现代化建设，才是主动完善财政投资农村公共基础设施供给制度的出发点。

自2006年开始，每年的中央“一号文件”，不仅始终聚焦于“三农”，而且更是紧紧抓住加大财政支农，加强农村公共基础设施投资建设来展开。如：2006年提出建立健全财政支农资金稳定增长机制，把国家对基础设施建设投入重点转向农村；2007年建议大幅度加大对“三农”的投入，国家财政新增固定资产投资增量主要用于农村，中央以及县级以上地方每年对农业总投入的增幅应高于其财政经常性收入增幅；2009年建议扩大内需，实施积极财政政策的重点投向“三农”，新增国债使用向“三农”倾斜等。

二、财政投资建设农村公共基础设施的问题

近年来，随着各项财政支农资金的不断推动，农村电网改造、农村公路、通信、江河以及水库维修和治理等相关项目得以进一步广泛开展，农村公共基础设施建设有了较大改观。但政府主导的公共财政投资建设仍存在一些问题，随着实践的逐步深入，日益暴露出这种投资建设方式存在效率普遍较低以及重复建设的弊端。

1.农村基础设施建设缺乏长远、科学、系统的规划，导致农村公共基础设施投入政策缺乏持续性，投入总量不足。如《农业法》规定“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”，但这样的规定和制度内容较原则和抽象，实际操作性不强，缺乏配套政策和实施细则。对于实践中广泛存在的各级政府农业投资总量不足，结构性的矛盾，随意改变预算投入方向、内容等问题尚未设计出切实可行的解决方案，而所缺乏的内容都是保障农村公共基础设施投资，尤其是政府财政投入长期性、持续性、稳定性的关键措施。事实上，一直以来，国家财政农业上的投入增速远低于国家财政收入增速。

在实施分税制以后，“财力上收，支出下移”，地方可支配财力迅速下滑，再经层层截留后处于行政链条最底端的县、乡这一基层政府陷入了财政困境，对于承担许多专项资金配套任务更是缺乏动力。同时，在地方财政趋紧的逼迫下，优先自利的原则广泛应用，地方政府各个部门都容易致力于争取上一级政府投入和招商引资所带来的获得利益分配，导致农村基础设施投资非常容易往“短、平、快”的项目上分布，长期以来农村基础设施投资和建设呈现“劣币驱逐良币”的不利局面。

2.农村公共基础设施投资项目信息不透明、决策不科学、“寻租”现象严重。（1）理论上农村公共基础设施除了农户的直接经济效益外，还应有较强大的间接社会效益，因此采用财政投入的这一情况下，投资的主体和间接受益主体基本一致。虽间接社会效益很大，但由于政府治理中委托代理的存在，一旦项目建设失败、效果差，风险的隐形承担者自然就是农户，直接受益主体和承担风险主体一致。这样“谁投资、谁决策、谁受益、谁就承担风险”的指导原则实际情况就变成了“谁投资、谁决策”和“谁受益、谁承担风险”。基于对基本指导原则的粗浅理解，大多项目投资和建设信息，譬如投资的额度、规划、建设和补偿标准、承包方式以及由谁来施工等只有决策者和施工单位清楚，这在一定程度上也出现了大量的“寻租”行为，增加了建设成本。在项目建设后评估制度未建立或应用不成熟，投资风险责任难以衡量、约束和监督的情况下，类似形象工程、项目建设转包、偷工减料等现象大量出现。（2）决策不科学，项目审批和投资决策存盲目性和随意性。一方面忽视农户作为农村公共基础设施的直接受益和直接需求主体地位，将农户视为财政支农的被动接受者，从而将农户排除在项目投资的决策外，导致政府提供的农村公共基础设施不是农户所需要的情况时常出现。另一方面忽视了专家评估在项目决策中的作用。沿用重审批轻调研，重分配资金轻管理的传统思维和经验习惯，使得项目评估成为摆设，其作用无法落到实处。

3.农村公共基础设施投资建设呈现多部门多头管理的现象。目前中央政府直接分配与管理支农投资的部门就有农业、林业、水利、气象、扶贫开发、发改委、国土、交通、建设、民政、卫生、教育、人力资源和社会保障等，而在县级层次上，同样呈现出多部门管理的局面。

由于管理的主体较分散，尽管各部门都制定了详细的农村公共基础设施资金管理办法，但各职能部门之间缺乏相互协调的机制和平台，有效管理机制仍未形成。投资领域划分不清晰，投资中相互交叉、重复，同一性质的支农资金往往分撒于不同部门中，且各部门的资金指标体系又通过本部门所属系统，条条块块地逐级下拨分配，这些条线之间几乎没有任何交集，形成了“天女散花”式的资金分配方式。最后由于投资资金在时间以及空间上的分散，难以保证项目建设的完整性、连续性和及时性。实际上由于环节过多、监管困难，权力寻租更加容易，参与分配利益的人也更多，资金流通成本高。

三、提高财政投资农村公共基础设施效率的对策

1.健全农业投资法规和政策体系。以《预算法》、《农业法》为基础，抓紧制定《农业投资法》，督促各级地方政府制定相应的农村公共基础设施建设长远、科学、系统的规划，明确各级政府在农业投资和农村基础设施建设方面的各项权利、义务和责任，规定投资增长的长效机制，规范投资、建设、管理、监管行为，完善考核制度。

2.解决各部门利益条块分割导致的财政投资缺乏效率，重点在于减少财政支农资金运行的中间环节，精简财政支农的渠道，对分散的支农资金进行有效整合，以县一级政府为单位，将中央、省、市下拨的财政资金与县一级政府安排的相关资金“捆绑”进行使用，并进一步加强资金的监管、监控。有条件的地方可试行整合各相关部门，形成大部制，彻底打破现阶段既有部门条块分割的格局。另外的思路就是建立县级资金项目整合对接平台，将整合后的财政资金有效对接到县内的项目库，然后有计划、分步骤、有侧重点地安排资金的合理使用。

3.结合“自下而上”的公共基础设施需求表达机制，建立科学的农村公共基础设施建设投资决策、决算系统。人民代表大会是最高权力机构，根据预算法规定有预算的管理职权，县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告。投资决策系统负责重大的农村投资项目的论证、评审工作，选择合理的投资方案。申请资金单位经过“一事一议”的程序完成农村公共基础设施需求意见和初步方案，而后委托相关专业中介咨询机构，在充分调查研究基础上，拟定项目的可行性报告，登记入册、入库，最后由专家决策进行科学论证报批。具体步骤如下：（1）加强基层民主治理，建立和完善村组一级的“一事一议”制度，吸纳农户就本村组的农村公共基础设施建设进行相关讨论，形成意见和初始方案，而后委托专业中介机构进行项目评估。（2）要以县一级政府为单位建立农村公共基础设施需求信息系统和储备库，及时登记、录入经过“一事一议”和中介评估的项目，适时跟踪和调整地方基础设施建设的情况。（3）对于库中的项目，依托科学的专家决策系统，进行评审、论证，直至完成项目选择和排序。（4）完善农村公共基础设施建设资金投资效果后评估、评价体系，针对可行性研究报告的预期效益数据分析与运行之后的实际效益数据进行充分对比分析，找出差异，总结经验，为下一步改进设计、咨询、决策、评估工作产生约束力和监督、监管机制。

4.加强项目的建设管理。“不断深化政府投资体制改革，大力推行政府投资工程代建制，政府在确定建设规划后，可向社会进行公开招标选定项目业主”，“对非经营性的政府投资项目应加快推行代建制，即通过招、投标等方式，选择专业化项目管理单位负责建设实施，严格控制项目的投资质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”，这是国务院《关于加强投资体制改革的决定》中的明确规定。同时，积极探索和完善“代建制”在农村公共基础设施建设中的运用，建立一整套有效防止项目投资管理失控、监督不力的权责对等、良性互动的政府投资管理制度，是伴随着市场化进程，政府逐步退出微观经济管理领域的大趋势。

参考文献：

1.孙继军.关于农村基础设施建设几个问题的思考[J].西安邮电学院学报，2011（3）

2.鲁敏,李南.河北省农村基础设施建设的供给现状和政策建议[J]. 河北理工大学学报(社会科学版)，2010（6）

3.刘生龙,周绍杰.基础设施的可获得性与中国农村居民收入增长——基于静态和动态非平衡面板的回归结果[J].中国农村经济，2011（1）

4.刘晓光,王小洁.农村基础设施建设投资中地方政府与农民的博弈分析[J].学术交流，2011（3）

（作者简介：庞钊珺，陕西师范大学11级教育经济与管理硕士研究生；张恒，西安翻译学院团委，同时为中共陕西省委党校10级国民经济学硕士研究生 陕西西安 710000）

公共基础设施建设的PPP模式研究 第4篇

一、PPP模式特点

PPP模式也称“公私合作制”, 是指政府与私人组织之间, 为了合作建设城市基础设施项目, 或是为了提供某种公共物品和服务, 以特许经营权协议为基础, 彼此之间形成一种伙伴式的合作关系, 并通过签署合同来明确双方的权利和义务, 以确保合作的顺利完成, 最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。综合考虑资产所有权、经营权、投资关系、商业风险和合同期限等要素, 世界银行将PPP模式分为服务外包、管理外包、租赁、特许经营、BOT/TOT和资产剥离等六种模式。在我国当前基础设施建设领域, 使用较广的是特许经营和BOT等模式。

PPP合作模式具有以下特点:

1.PPP模式不仅是一种融资方式, 更是管理模式的创新, 有利于转变政府职能, 激发经济活力。从PPP模式定位看, 体现了从“国家管理”到“国家治理”的转变。政府的定位是合作者和监督者, 主要加强市场监管、项目绩效考核等。作为社会资本的境内外企业、社会组织和中介机构则是项目设计、建设和运营的主体。双方职责明晰, 可实现公平合作和高效运营, 激发经济活力。

2.体现收益共享、风险共担的投融资原则。原有投融资模式下, 主要依靠政府或其下属平台信用募集资金, 社会资本基本不承担风险, 项目运作收益与融资还款本身并不挂钩, 依靠财政的刚性对付。PPP模式更加强调风险共担原则, 项目要实行严格的招投标制度, 社会投资人必须依靠竞争性方式获得项目。同时要对物有所值和可行性进行评估, 对于需要政府付费或可行性缺口补助的, 还需要做好财政可承受能力论证。既保证了项目前期论证和决策的科学性, 降低了投资风险, 同时也将投资人作为项目运作实施的主体, 承担必要的责任和风险。

3.加大财政杠杆, 引导社会资本介入公共基础设施领域。从国外发达国家看, 财政的资金主要用于教育、医疗、社保等民生领域, 对于有运营收益的公共设施项目, 一般要借助社会资本来投资, 政府起引导作用。PPP模式打破了公共基础设施领域对民营资本、中小企业的不合理限制, 改变了财政资金单打独斗的局面, 广泛吸引社会资本参与。在当前我国市场资金充裕, 投资渠道匮乏, 起到很好的资金调节作用。

二、我国目前推广PPP模式的背景和基础

2014年9月以来, 随着国家对政府债务的甄别清理, PPP模式的推广提上日程, 相关配套政策也越来越完善, 为PPP模式的推广打下了很好的基础。9月23日, 财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》【财金 (2014) 76号】, 发起PPP项目总动员, 制定了框架性的指导意见。11月29日, 财政部下发《政府和社会资本合作模式操作指南 (试行) 的通知》【财金 (2014) 113号】, 从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等五个方面进一步明确了PPP模式的操作细节。2015年5月, 财政部联合发改委、人民银行下发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》, 进一步明确了PPP模式参与公共服务设施投资的原则和指导方针。2015年6月1日起, 6部委联合颁发实行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》, 则将特许经营的适用领域进一步扩展到能源、交通运输、水利、环保等领域, 为社会资本介入基础设施领域提供了制度基础。目前国务院正推动PPP立法工作, 通过法律的完善来解决社会资本和政府之间的契约精神, 实现各方利益的平衡。

从当前实际执行情况看, PPP模式实际落地和大规模推广仍需要时间来消化。在财政部和发改委的力推下, 各地基本都成立了PPP管理中心, 同时PPP的操作指引也已明确, 各地也建立了自己的项目库, 截至2015年7月, 各地推出PPP项目库约1000个, 投资总额近3.4万亿。但当前实际落地的项目并不多, 特别是交通设施等收益较低的领域, 很多社会资本参加意愿较低。同时政府繁杂的审批流程和优质项目较少, 也成为制约当前PPP项目落地的主要因素。

三、PPP的操作模式探讨

1.适用领域和行业

PPP模式属于公私合营制, 一般需要政府的参与, 同时也要有社会资本愿意介入, 这就要求, 所参与的项目和行业应属于半公益半市场的特性。如果项目完全可以市场化运作, 则私营企业完全可以投资, 一般也不需要政府参与, 如地产开发、物业运营等行业。如果项目完全属于无收益类型, 如市政道路、公园广场等, 这类型项目私营企业没有动力参与, 应由政府财政预算资金来解决。介于两者之间的行业, 如收费公路、污水处理、环保产业等, 有一定的收益, 同时无法完全满足投资人要求, 或者即使能满足投资人收益要求, 但从现有国情看, 该行业涉及国计民生, 还没有办法完全市场化, 需要有政府的引导和监督。

从实际运作看, 土地开发、棚户区改造、地下官网建设、污水处理、环境整治、高速公路、铁路、产业园区、旅游等领域适合PPP模式介入。

2.投资模式探讨

PPP模式的运作, 关键在于通过合理的架构将社会资本和政府主体结合, 达到合作共营、风险共担、收益同享的效果。目前比较普遍的是产业基金和直投模式。

(1) 产业基金模式

产业基金本质上是一种融资媒介, 政府通过设立基金, 吸引社会资本以股权形式投资城镇基础设施和公共服务领域, 参与项目的建设和运营。产业基金与PPP模式非常契合, 通过基金的纽带, 可以很好地将政府和社会资本的权利、义务边界合同化, 将相关的收益分配、项目验收移交等合作条款进行很好的约定。同时采取基金方式, 可以打包投资若干项目, 避免了单个项目逐一决策的繁杂程序。《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》中也特别指出, 鼓励地方政府在承担有限损失的前提下, 与具有投资管理经验的金融机构成立基金, 并引入结构化设立, 吸引更多社会资本参与。

PPP产业基金一般根据发起人不同, 分为三种模式:

①模式一

由省级政府出资设立引导基金, 再以此吸引金融机构资金, 合作设立产业母基金。各地申报的项目经过母基金投决会等决策程序后, 往往由地方财政做劣后, 母基金做优先, 杠杆比例一般为1:4。这种模式地方政府对社会资本仍有一定隐性的担保。

如2014年12月, 河南省政府与建设银行、交通银行、浦发银行签署“河南省新型产业投资基金”战略合作协议, 总规模达到3000亿元, 通过三支基金运作。

以单只基金的总规模为1000亿元为例, 母基金按照子基金10%的规模设计, 金融机构与省财政分别出资50%, 省财政出资部分由河南省豫资公司代为履行出资人职责, 即母基金规模100亿元, 金融机构和省豫资公司各出资50亿元, 按承诺分期同步到位。功能类子基金的出资比例具体为母基金占比10%、地方政府占比20%、金融机构占比70%。子基金设立前将由市县政府和省级投资公司进行项目推荐, 随后交由金融机构和省豫资公司履行调查程序。一旦出现风险, 将采取优先劣后的退出机制, 保证金融机构的本金和收益。具体投资模式见下图1:

2模式二

由金融机构联合地方国企发起成立有限合伙基金, 一般由金融机构做LP优先级, 地方国企或平台公司做LP的次级, 金融机构指定的股权投资管理人做GP。这种模式下整个融资结构是以金融机构为主导的。

如2015年2月, 兴业基金管理有限公司与厦门市轨道交通集团签署了厦门城市发展产业基金合作框架协议, 基金总规模达100亿元, 将投资于厦门轨道交通工程等项目。该基金采用PPP模式, 由兴业基金全资子公司兴业财富资产管理有限公司通过设立专项资管计划, 与厦门市政府共同出资成立“兴业厦门城市产业发展投资基金”有限合伙企业。兴业财富和厦门轨道交通集团各出资70%和30%, 分别担任优先级有限合伙人和劣后级有限合伙人, 厦门轨道交通集团按协议定期支付收益给优先级有限合伙人, 并负责在基金到期时对优先级合伙人持有的权益进行回购, 厦门市政府提供财政贴息保障。具体投资模式见下图2。

3模式三

一些有建设运营资质和资本实力的产业龙头企业发起成立产业投资基金, 在与政府达成框架协议后, 通过联合银行等金融机构成立有限合伙基金, 对接项目。如某建筑类公司, 会同某银行系基金公司合资成立产业基金管理公司担任GP, 某银行系理财资金作为优先级LP, 同时地方政府指定的国企也作为优先级LP, 该建设开发公司则担任劣后级LP, 基金以股权的形式投资项目公司。项目公司与业主方 (政府) 签订相应的财政补贴协议, 对项目的回报模式进行约定, 业主方根据协议约定支付相关款项并提供担保措施。

(2) 产业直投模式

PPP实际运作中, 也可考虑由政府主体直接与社会投资人设立合资公司进行项目运作, 甚至社会投资人可直接参股政府国资企业, 达到公私合营的效果。这种方式相比设立基金而言, 操作方式更加便捷, 省掉了基金组建和备案等繁杂程序, 同样也能起到股权结构优化、融资和提升管理效率等效果。同时将融资平台公司存量公共基础设施项目转型为PPP项目, 引入社会资本参与改造和运营, 通过市场化的改制, 建立完善的公司治理结构和现代企业制度, 实现与政府的脱钩, 也是融资平台转型的重要途径。

如云南水务股份公司, 2012年即与北京碧水源开展公私混合所有制合作, 由碧水源持有其33%股权。通过碧水源公司的介入, 云南水务股权结构进一步优化, 管理效率提升, 污水处理成本控制更好, 收益有了显著提高。2015年5月, 云南水务在港交所成功上市, 成为我国水务行业公私合营 (PPP) 的合作典范。

3.PPP模式收益实现方式

按照PPP项目的经营特性及向使用者收费的可行性, 可构建不同的收益模式。一般而言, 收益主要依靠使用者付费和政府付费两种方式实现, 有些项目则需要在使用者付费基础上, 增加政府可行性缺口资金补助。具体商业模式如下:

(1) 采用合资合作和特许经营方式。此类项目收费或价格形成机制较为健全, 可以通过“使用者付费”实现投资回报的项目。如涉水项目中的城镇供水, 城市煤气、天然气、液化石油气、管道燃气、CNG燃气、LNG燃气、加气站等项目, 城市供热等项目。

(2) 采用政府购买服务、特许经营组合方式。此类项目虽然可以回收部分投资、保本或微利经营, 但建设周期长、投资多、风险大、回收期长或者垄断性等特点, 单靠市场机制难以达到供求平衡, 需要政府参与投资经营, 并且应以控股和参股等方式进行。准经营性项目实施特许经营和政府购买服务相结合。如综合管廊、轨道交通 (城际交通) 、公共交通项目, 涉水项目中的污水处理、中水回用等厂网一体化项目, 环卫环保项目中的垃圾收运系统及生活垃圾处理焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程, 餐厨垃圾处理工程、建筑垃圾综合利用等收运处一体化项目。

(3) 采用政府购买服务方式。此类项目经济上的显著特点是为社会提供的服务, 以非营利为目的, 使用功能不收取费用或只收取少量费用。如涉水项目中的城镇排水、雨水收集利用、排水管网、水环境治理项目, 市政公用中的道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管养项目、棚户区改造等。

四、PPP模式推广的挑战和未来工作建议

尽管当前PPP模式呼声很高, 政策环境也越来越有利, 地方政府对于推广PPP模式也做了大量工作, 并初步起到了较好的效果。但从长远看, 我国要想在公用服务设施领域推广PPP模式, 仍有较长的路要走, 还有很多的挑战和困难需要逐步解决。

1.法律法规尚不健全, 特许经营法一直没有落地, 目前仍是部委规章制度, 在PPP项目保障上仍有一定局限性。同时从现有相关法规看, 仍有需要不断完善的地方。具体如下:

(1) 用户付费的PPP项目投资人选定适用竞争性谈判等非招标方式依据不足。用户付费的PPP项目性质上属公共产品或服务, 适用《招标投标法》没有争议, 但因项目资金来源并非财政性资金, 所以若要适用《政府采购法》规定的竞争性谈判等非招标方式则依据不足。

(2) 对于违反PPP项目物有所值评估和财政承受能力论证流程的后果未作规定。无论《基础设施和公用事业特许经营管理办法》还是《关于印发〈政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引〉的通知》均未规定违反前述流程规定的法律后果。

(3) 项目审批与PPP经营者选定程序的流程规定过于繁杂, 审批涉及财政、发改、国土等多个部门, 协调成本过高, 给PPP模式落地造成困难。

2.优质项目源较少, 政府思路需要转变。PPP模式在当前仍作为地方政府平台融资的替代模式, 并没有足够重视该模式带来的管理体制的转变。因此, 地方政府在选取PPP项目时, 包括了很多无收益或者收益很低的项目, 而真正具备收益的项目, 由于融资相对容易, 则不愿拿出与社会资本共享。这就难以吸引社会投资人真正介入公共服务设施领域。

3.缺乏合理的风险分担结构。由于我国的特殊经济属性和经济特征, 公用服务设施建设由政府垄断, 市场化程度低, 难以避免地存在着需求、竞争、营运以及财务等方面的风险。这就为PPP模式风险管控带来极大的困难。并且长期以来, 地方政府多以政府信用融资, 真正的项目投融资较少, 社会缺乏完善、系统的风险分摊机制, 导致PPP模式应用在基础设施建设中受到极大限制。

4.退出渠道较少, 周期过长, PPP项目估值体系还未建立, 股权转让交易市场还不健全。公用设施行业投资周期一般在8-10年, 相对较长, 同时由于其市场化程度较低, 在我国一直没有建立起相对系统规范的估值体系, 导致在物有所值评估上仍有不少争议, 社会资本和政府主体之间难以达成一致。同时我国股权分层的交易机制还不健全, 特别是场外交易市场仍处于规模较小、交易不活跃的状态, 这就限制了PPP模式社会投资人的退出通道, 使得投资人不敢轻易介入。

总之, PPP模式在我国公共基础设施行业大规模推广仍有较长的路要走, 需要不断的构建规范的制度流程体系, 争取特许经营权早日立法, 使得PPP模式更有法律保障。同时地方政府应不断开拓思路, 改变传统投融资观念, 不断构建优质的PPP项目, 吸引社会投资人参与, 同时在审批程序、合同履约方面创造更加良好、便捷的投资环境, 使得社会投资人主动愿意参与PPP项目。

五、结束语

公共基础设施是经济发展建设的重要物质基础。但公共基础设施建设往往投资规模较大, 无疑会增加政府财产压力。PPP模式的引入不仅减轻了政府压力, 更有效解决了公共基础设施建设中资金不足问题, 为了公共事业可持续发展带来了新路径。虽然当前PPP模式在我国应用中仍存在诸多不足, 但不久的将来经过不断完善, PPP模式必然成为公共基础设施建设的主要模式。

摘要：公共基础设施建设事关社会发展、国计民生, 但建设周期长、投资大、资金不足等问题却制约着公共基础设施建设。特别是当前政府负债较高, 传统的平台融资模式受限, 同时巨量地方债务绑架了财政货币政策、挤出了私人投资和消费、严重影响后续投资增速并阻碍了经济结构的调整。为了提高公共设施领域投资效率, 国家开始鼓励PPP模式的推广应用, 2015年以来连续出台多项政策引导社会资本通过“公私合营”方式积极参与公共设施投资建设。本文结合PPP模式的运作特点, 对公共基础设施行业如何有效开展PPP模式进行了探索和研究。

关键词：公共基础设施,设施建设,PPP模式

参考文献

[1]张俊丽.PPP模式在我国环境基础设施建设中的应用研究[D].西南财经大学, 2015.

[2]陈沁郁.PPP模式, 交通基础设施建设的新渠道[D].西南财经大学, 2014

[3]舒莉方.基于PPP模式的信用共同体与网络融信机制构建[D].海南科技财经大学, 2013.

公共基础设施 第5篇

第一节 公共管理的法律之维

一、公共管理同法律之间的关系

（一）公共权力与法律

公共权力具有推动公共利益实现的强制性和强大力量，但也有被滥用和侵害公民权益的可能性，这种双重性就引发了公共权力如何约束的问题。将公共权力列入法律裁判的范畴，强调法律对政府行政权力的规范和约束，是现代公共管理的重要特点。这有赖于在宪法上明确划定政府权力与公民权利各自的界限，确定公共权力的运行边界，并把其目的限定于实现公民的权利和自由。

（二）公共利益与法律

现代公共管理的根本目标是更有效地提供公共物品和公共服务，促进公共利益的最大化。如何保障公共管理者不偏离其根本目标、以权谋私，而是致力于促进社会公共利益的实现，这需要法律加以保障。

（三）公共管理与法治

公共管理走向法治化是现代政府管理方式的重大变革，更是现代政府管理模式的深刻革命。建设法治国家，首先要建立法治政府，把公共管理纳入法制化的渠道，通过预先制定的规则来划分政府和个人的权利范围，建立决策和解决纠纷的程序。

二、公共行政学的三种主要研究途径（美国著名公共行政学者罗森布鲁姆）

1、管理途径：从组织结构和功能、组织程序和技术，以及组织效率和产出的角度来理解公共行政。

2、政治途径：强调公共部门的政治特性，如参与、责任、权力和公共利益等。

3、法律途径：将公共行政视为法律在具体环境中的应用和实施，赋予公共行政法治和裁决的主题。

三、公共管理法律途径的主要内容： A、公共管理法律途径的核心价值：

公共管理的法律途径强调法治，重视对个体权利的保护，而不是保护这些权利的社会成本。它包含着以下核心价值：①正当法律程序。②个人应享有实质权利和法律的平等保护。③维护社会公平，主要体现在授权法官对那些权利遭受行政官员侵害的人进行救济。

B、公共管理法律途径的主要内容：

①强调宪法层面的公正、程序、权利和平等价值；

②把公共组织视为一种能够通过公正的抗辩程序来解决争端的结构形式；

③注重建立明确的公共管理行为准则和监督机制；

④把公共管理的对象看作完整和独立的个体，关心个人宪法权利和法律权利的保障；

⑤重视公共管理结果的合理性，不仅要求公共管理毛糙的主体和程序合法，还要求有利于保护公共管理相对人的合法权益。

三、公共管理同宪法、行政法和行政组织法的关系

1、宪法的作用主要是确立国家制度和社会制度的基本原则，规定政权组织以及公民的基本权利和义务。公共管理是宪法的具体运用，在某种程度上，公共管理的根本目的是追求宪法所确立的价值。

宪法与公共管理两者之间的关系问题，本质上是关于政府的“多数决定”的权力如何进行自我约束，以及近现代法治主义如何在公共管理领域适用，公共治理以何种结构和方式维护公民权利和公共权益的问题

宪法和有关法律规定，国家行政机关的行政领导干部，必须由各级人民代表大会选举或者由它的常务委员会任命。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定，地方各级人大及其常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。

2、行政法是宪法精神如何具体化到行政管理运作过程中的问题，是关于法治主义在行政领域中应该如何适用以及以什么方式来实现的问题。行政法的一个基本使命，就是在公共管理行为的有效和有限之间达成适当的平衡，既保障政府的积极协调和干预功能，又限制政府的越权或滥权行为，最终达成行政的法治化。

①无法律即无行政：自由资本主义时期出于对经济自由的渴求和对封建暴政的反思，人们认为政府应该扮演有限和基本上是消极的角色。这时行政法的存在目的在于限制政府权力，最大化地保护公民免受政府行为的侵害。

②行政国家与行政法：近代社会经济的迅猛发展，要求政府通过积极的干预来市声经济和社会秩序，导致了行政国家的出现以及行政裁量权的扩张。这时的行政法其存在的目的从消极限制政府权力转变到承认行政权扩张，寻求新的方式和途径积极控制行政权。

③行政法治与行政法：行政法的一个基本使命，就是在公共管理行为的有效和有限之间达成适当的平衡，既保障政府的积极协调和干预功能，又限制政府的越权或滥权行为，最终达成行政的法治化。

3、行政组织法是规范行政组织、控制行政组织的法。行政组织法主要涉及行政机关的设置、性质、隶属关系、职责权限、任职期限、工作原则以及职务设置等内容。

行政组织法的内容：①行政的基本组织制度②行政权的设置和分配③中央行政组织的设置④地方行政组织的设置⑤其他行政组织法律制度等。

四、公共管理与私法关系的融合

1、公共管理与私法关系的融合：私法机制的大量引入，使得公共管理的法律基础出现了新的主题和趋向。

2、私法：以抑制和解决社会成员相互冲突为已任的规则，即社会生活的正当行为规则。

公法：促使公共管理组织恰当、有效履行其职能，防止政府把权力用于排他主义目的的规则。

3、私法引入公共管理的意义：使得公共管理的法律基础出现了新的主题和趋向。

①把平等对立、谈判协商、等价有偿、恢复补偿等私法手段引入公共管理领域中；

②对于需要行政控制的领域，由逐项行政许可和收费变为控制总量之后的许可证交易；

③公营事业的民营化。

4、合约型政府：

20世纪70年代末的新公共管理运动，通过对合约的综合运用，设计并形成一种“合约型政府”的现代公共治理模式。

它是通过签约外包和政府内部合约制的有机结合或综合运用，而形成的现代公共治理模式。它意味着政府的主要协调机制从公法机制向私法机制变迁，治理方式由以权威为基础向以合约为基础转变。第二节 行政立法、执法和司法

一、行政立法的内涵、特征和原则，及对行政立法的监督方式 行政立法的含义：是指特定的行政机关根据法定权限并按法定程序制定行政法规和行政规章的活动。

1、特征：①行政立法的主体是行政机关；②行政立法必须严格限定在法定的权限范围之内；③行政立法的对象具有普遍性；④行政立法行为具有不可诉性。

2、行政立法的种类：

依据行政立法权力来源的不同，可以分为一般授权立法和特别授权立法。

(1)一般授权立法。是指国家行政机关直接依照宪法和有关组织法规定的职权制定行政法规和行政规章的活动。

(2)特别授权立法。是指依据特定法律、法规授权或者依据国家权力机关或上级国家行政机关通过专门决议的委托，制定规范性法律文件的行为。

依据主体不同，可分为中央行政立法和地方行政立法。在我国拥有行政立法权的机关包括：省级人民政府、省会城市人民政府、国务院批准的较大的市的人民政府和经济特区的人民政府，当然也包括特别行政区政府。

依据行政立法内容、目的不同，可将行政立法分为执行性立法、补充性立法、自主性立法和试验性立法。

3、行政立法的原则

（1）依法立法原则。包括依据法定的权限、程序、范围等立法。（2）程序和民主原则。（3）实事求是原则。（4）加强管理和增进权益相协调原则。

4、行政立法的监督（1）监督的内容：选举、决定上、罢免政府机关的主要领导人等。

（2）监督方式：权力机关的监督；行政主体自身的监督；司法机关的监督。

权力机关的监督，主要是全国人大常委会和地方人大常委会有权撤销国务院和地方人民政府通过的行政法规或规章。

行政主体自身的监督，主要是国务院或上级人民政府有权改变和撤销各部或下级人民政府的决定和命令。

司法机关的监督。

（3）立法监督是指国家立法机关（在我国即各级人民代表大会）依照宪法对国家行政机关所实施的监督。

5、行政立法与权力机关立法的区别

①立法主体不同。权力机关立法的主体是一定级别的人民代表大会及其常委会，行政立法的主体是有权的行政机关。

②立法规范的内容不同。国家权力机关的立法与行政立法有其各自的调整范围。权力机关立法所调整的，通常是有关国家政治、经济、文化生活中的基本制度和重大问题，而行政立法的内容通常是有关国家政治、经济、文化事务中的具体管理问题。

③立法的效力不同。国家权力机关的立法效力高于行政立法。④立法的程序不同。国家权力机关的立法要遵循宪法规定的严格立法程序，比行政立法更为正规、严格，更注重民主。行政机关的行政立法行为遵循特定行政法规和规章的程序，一般较简便、灵活，更注重效率。

二、行政执法

1、行政执法的内涵

行政执法是行政主体在行政管理过程中执行法律、法规活动的统称。广义的行政执法：相对于立法和司法而言，行政执法是指行政机关对法律的执行与实施。

狭义的行政执法：对于行政立法和行政司法而言，行政执法是指特定行政主体依法对行政相对人采取的直接影响其权利义务，或者对相对人权利的行使和义务履行情况进行监督检察的具体行政行为。

2、特征

行政执法主要有以单方命令为特征的具体行政行为（如行政强制、行政处罚、行政许可等）以及以双方协商为特征的行政契约（合同）。它具有以下特征：

①系统性。行政执法是一项社会系统工程，对社会经济生活的方方面面都进行和干预。

②职权性。行政执法是行政机关行使行政权，履行行政职责并具有法律单方的行政管理行为，是政府实施职能，发挥干预作用的体现。

③应时性。行政执法根据社会经济的发展态势，乃至日常突发行为来有效行使，它强调及时性，对瞬息万变的局面进行掌控。

④外部性。行政执法是行政机关对外实行管理的具体行政行为，其对象是作为行政管理相对人的公民、法人和其他组织，行政机关的内部管理行为不属于行政执法行为。

3行政执法的原则：

①合法性原则。指行政执法权的存在和行使必须依据法律、符合法律，不得与法律相抵触。

②合理性原则。行政机关及其工作人在行使行政执法权时，要按照法律精神和公共利益理念进行执法，即在法律明示授权或消极默许的范围内，基于公平、合理和政议的行政目的而做出具体行政行为。

③平等原则。法律面前人人平等原则是宪法和行政法的一个基本原则，也是行政执法过程必须加以贯彻的重要原则。④责任原则。行政执法是一项具有法律单方的政府职责行为，不得随意更改、选择或放弃，行政机关及其工作人员必须根据其职责和权限，来有效回应社会经济发展过程中所出现的复杂形势。

⑤公开原则。行政主体在实施行政执法行为时，除涉及国家机密、商业秘密或个人隐私外，应当把执法的依据、过程和决定一律向行政相对人和社会公开。

4、、行政执法责任制

行政执法责任制为了促使执法主体权责统一、责任明晰，依据法定职责和执法标准，对其实施评议考核与责任追究的行政法律制度。行政执法责任制的核心是通过明确政府机关法定行政执法职责，健全行政执法评议考核体系，落实行政责任追究机制，实现规范行政执法行为的目的。

（1）责任制的主要内容 ①界定行政执法职责； ②规范行政执法程序； ③健全行政执法评议考核机制； ④追究行政执法责任。

（2）推行行政执法责任制的重要意义 ①可以促进科学、民主、依法执政； ②规范政府行为，完善行政执法程序；

③提高行政效率，逐步建立和健全监督约束机制。

（3）如何推进行政执法责任制的落实

①清理行政执法主体，明确执法依据和执法权限，切实减少行政机关在执法活动中的推诿扯皮现象，努力提高行政效能；

②确定执法岗位，分解执法职责，严密执法程序，细化执行标 准，切实改变过去那种执法岗位不清、职责不明、相互扯皮、揽功诿过的现象；

③架构执法考评体系，突出执法效能评估，完善行政责任追究机制，将行政职权的行使与执法人员的年度考核奖惩紧密挂钩。

三、行政司法

1、行政司法的含义与特征

含义：行政司法是指行政机关根据法律的授权，按照准司法程序审理和裁处有关争议或纠纷，以影响当事人之间的权利义务关系，从而具有相应法律效力的特殊具体行政行为。

特征：

①享有行政司法权的主体只能是经法律、法规授权的行政机关或其他组织；

②行政司法是法定行政机关或其他组织对已经发生的行政争议或特定的民事纠纷做出裁决的行为；

③行政司法行为调整的对象是一定范围和行政争议，以及与行政管理职权相关的特定民事纠纷；

④行政司法应当遵循特定的程序，不能照搬人民法院的司法程序，应兼顾行政效率与司法公正两方面的要求；

⑤表面上看行政司法行为具有司法性，但究其实质，它是一种具体行政行为。

2、行政司法的主要内容

①行政复议制度 行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并做出行政复议决定的一种法制制度。

②行政听证制度 行政机关在行使行政权做出影响行政相对人权利义务的决定前，通过准司法程序（提出要求、受理、回避、辩论、质证、最后作出决定）来听取利害关系人意见的程序性法律制度。

③行政裁决制度 行政机关根据法律的明确授权，以消极第三者的身份充当纠纷裁决人，对平等主体之间与行政管理相关的民事纠纷进行裁断的法律制度。

3、行政司法的原则

①合法性原则：要求行政司法的主体、权限、程序和形式符合法律的规范和要求。

②公平、公正原则：要求行政司法行为要以公平、公正为其价值目标和行为准则。

③效率原则：能够高效、快速地解决纠纷。

④程序适度原则：设定比普通行政程序更为严格、合理的程序。⑤司法终局原则：当事人对行政司法裁决结果仍不服的，有权依法向人民法院提起行政诉讼，以寻求司法为最终裁判。第三节 我国行政管理的法制化

一、法治政府的含义、以及建立法治政府的必要性

1、法治政府的含义

法治政府 是具有“法律性”的法律意义上的政府，是严格按照法定权限和程序行使权力，履行职责、接受监督的政府。这个定义提示了法律对政府的影响，以及政府同法律之间的关系。一方面，政府的权力运行要接受法律规则的制约，另一方面也要求政府依照法律来进行社会的管理和规范

2、法治政府的必要性 ①是法治国家的基本要求； ②是市场经济的运行基石； ③是实现社会公共利益的保障。

3、法治政府的体现：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一。

二、法治政府的目标和构建途径

1、建设法治政府的五个基本目标：

①就依法行政体制而言，权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。

②就依法行政主体而言，行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念得到巩固，形成一种尊重法律、崇尚法律和遵守法律的法治氛围。

③就行政法律制度建设而言，政府提出法律方案、地方性法规草案，制定行政法规、规章和规范性文件等，能够符合宪法与法律规定的权限和程序，能够充分反映客观规律和广大人民的根本利益。

④就法律实施和行政决策而言，法律、法规、规章能够得到全面、正确实施，法制统一，违法行为得到及时纠正、制裁。

⑤就权力监督和纠纷化解而言，行政权力与责任紧密挂钩、与 行政权力主体利益彻底脱钩，行政监督制度和机制完善，政府的层级监督和专门监督有力，行政监督效能很高。

2、建立法治政府的方法、途径

①行政法治意识的培养，包括法律至上意识、服务意识和责任意识。

②行政管理组织的法制化，要求行政组织的设立、职权范围、行政编制、管理幅度、管理方式、中央与地方权力分配及相互关系等，都要有明确的法律根据和规范。

③行政管理职权的法制化，做到职权立法、执行管理和行政监督。

④行政管理程序的法制化，要求行政管理程序、行政组织程序和行政诉讼程序的法制化。

三、我国建设法治政府的基本历程和成果

真正意义上的法治进程实际上发端于20世纪90年代初期。党的十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，1999年的九届全国人大二次会议将其载入宪法。作为依法治国的重要组成部分，依法行政、建设法治政府也取得了明显进展。我国法治政府建设的历程和成果主要有：

①建设法治政府，确立依法治国的总体方略；提高广大干部和群众的法律意识和法制观念；加强立法，要求各级政府都要严格依法办事。1993年八届全国人大的政府工作报告确定了依法行政的原则，迈出了建设法治政府的第一步。

②建设责任政府，制定《行政诉讼法》和《国家赔偿法》。《行政诉讼法》正式确立了“民告官”的行政诉讼制度，使政府不再拥有独立于法律之外的特权，而必须向法律负责。此外，《国家赔偿法》保障了公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，促进国家机关依法行使职权。③建设有限政府，制定《行政处罚法》和《行政许可法》。《行政处罚法》较好地解决了对行政行为的程序制约问题，体现了行政管理程序的法制化。《行政许可法》对许可设置的条件、原则和程序做出了统一规定，促进政府管制领域的缩减和法制化。

④建设廉洁政府，制定行政监察法和公务员法。行政监察制度和国家审计制度，对行政行为和公共财政资源进行监督，防治权力的滥用和腐败。《公务员法》的颁布和实施，保障和维护了公务员的合法权益，并促使公务员正确行使职权。

⑤建立高效政府，改革行政方式，引入私法机制。行政管理方式已经从单一的控制和命令方式，逐渐向柔性、弹性和协调方向发展。此外，不少属于私法范畴的管理方式，如合同承包、代理、绩效合同、聘任制等，已经在政府采购、医疗卫生、公共教育与效能等公共领域进行尝试和运用。

公共设施赔偿责任探究 第6篇

关键词：公共设施；赔偿责任；法律性质；赔偿依据；救济途径

中图分类号：D912.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）23-0128-02

近年来，公共设施致害案例屡屡发生，其赔偿责任问题已成为当前我国学术界与实务界探讨的热点问题。下述“公用桥梁坍塌案”就是一个典型案例：2006年5月16日甘肃省岷县某大桥突然垮塌，致桥上若干行人重伤。经调查核实，造成此次垮塌事故的直接原因源于一辆严重超载的大货车。同时，交通管理部门以罚代管并未制止超载货车上桥，公路管理部门长期未尽到对桥梁的养护和管理责任。案件焦点主要集中在以下几点：公共设施致害赔偿的法律性质是什么？ 应当由谁承担以及如何承担赔偿责任？本文将以上述案件为切入点，遵循提出问题——分析问题——解决问题的思路，对公共设施赔偿责任问题进行初步的探讨、研究。

一、公共设施赔偿责任的含义与构成要件

公共设施，是指由政府提供的供公众使用或享用的设施，包括公共交通及其附属设施（如道路、桥梁、公共停车场、路灯等），公共体育设施（如公共体育馆、游泳馆、健身房等），公共卫生设施（公有垃圾场，污水处理厂、环卫清运车等），公共绿化设施（街道绿化区、公园绿地等）等公共服务设施。公共设施致害，是指公共设施在设置、建造、安装或者养护、管理等方面存在瑕疵或缺陷，不具或欠缺通常应具备的安全性，致使作为使用者的公众的人身或财产权益受到损害[1] 。在此基础上，公共设施赔偿责任，就是指公共设施的所有人或者管理人，因公共设施设置或者管理存在缺陷，给公民合法权益造成损害而承担的赔偿责任。

公共设施赔偿责任的构成要件主要有以下几个方面：一是侵权行为主体。侵权主体不同，如是民事主体还是行政主体，直接影响着赔偿责任的法律性质。这一问题将在文章第三部分展开论述。二是有损害事实的发生，且该损害事实是由公共设施在设置、建造、安装或者养护、管理等方面存在瑕疵或缺陷造成的。三是因果关系。“因果关系的存在与否及宽严程度，直接影响受害人合法权益的救济范围。”[2]理论上对因果关系的认定，存在许多不同的学说，如相当因果关系说、必然因果关系说、直接因果关系说等。目前相当因果关系说似乎是主流学说。该学说认为如果某项事实仅于现实情形发生该结果，还不足以判断因果关系，必须在通常情形，依社会一般见解亦认为有发生该结果之可能性[3]。但是，也有学者认为，“只要缺陷实际上增加了损害发生的客观可能性，因果关系即告成立；有因果关系就有赔偿责任；有多大的因果关系就有多大的赔偿责任。”笔者亦同意此观点。

二、我国现行法律关于公共设施赔偿责任的一般规定

随着福利国家的兴起以及我国法治国家进程的不断加快，政府的公共服务职能愈来愈突显。公共设施的提供便是政府履行这一职能的重要体现。然而，公共设施设置、管理不当对公民人身或财产权益造成损害的情形时有发生。“有损害必有救济”是现代法治国家的一项重要原则，我国现行法律规范中就不乏对公共设施致害赔偿责任的规定。

1.《宪法》的规定

我国《宪法》第41条第3款规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。” 这是我国在根本法的层面上对国家赔偿责任的概括性规定，是建立我国国家赔偿制度的基础。

2.《民法通则》的规定

《民法通则》第121条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”第126条规定：“建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的，它的所有人或者管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的除外。”不难看出，该条规定的赔偿责任的适用范围仅仅局限于“建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物”，而公共设施包括公共交通设施、公共体育设施、公共卫生设施、公共绿化设施等等，范围十分广泛。因此，该条规定不能涵盖公共设施致害的全部类型。此外，该规定的归责原则是以能够证明自己没有过错作为法定免责事由的过错责任原则，而并非严格责任原则，对受害人合法权益的保障不够充分[4]。

3.《国家赔偿法》的规定

1994年的《国家赔偿法》第2条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”可见当时国家赔偿适用的是违法归责规则。但是，公共设施设置、管理不当引发的赔偿问题不单是违法行使职权的问题，很多情形下是行政机关及其工作人员不履行或拖延履行法定职责造成的。因此，公共设施致害的赔偿责任在当时还不能纳入国家赔偿的范围。2010年新修订的《国家赔偿法》第2条第1款明确规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”可见，修改后的《国家赔偿法》确立了包括违法归责原则和结果归责原则在内的多元归责原则，这顺应了时代的发展要求，对公民、法人和其他组织合法权益的保障更加充分，因此将对国家赔偿制度的发展起到极大的推动作用。

三、案例评析及公共设施赔偿责任相关问题研究

在上文的“公用桥梁坍塌案”中，有四个主体，即受害群众、交通管理部门、公路管理部门以及超载货车的驾驶人。其中，交通管理部门以罚代管未制止超载货车上桥，公路管理部门长期未尽对桥梁的养护和管理责任，货车驾驶人严重超载行驶。以上三方的行为都具有过错，且与损害结果的发生都具有因果关系。可谓多因一果，共同造成了损害结果的发生。因此上述三方均应承担相应的损害赔偿责任。但是，这三方承担赔偿责任的法律性质是否相同？其承担责任的法律依据是什么？受害人通过何种途径寻求救济？下面笔者将就这些问题展开论述。

1.公共设施赔偿责任的法律性质

对于公共设施赔偿责任的法律性质，学术界一直争论不休。民法学界大多以侵权行为法为切入点，将公共设施赔偿责任作为民事侵权责任的一种特殊类型加以研究。行政法学者则更加强调国家赔偿责任的公法性质，以区别于民事侵权责任。纵观各方观点，笔者以为，我国公共设施赔偿责任的法律性质属于国家赔偿责任，设置、管理公共设施的行政机关应作为赔偿义务机关。国家作为国家赔偿的责任主体是由国家与行政机关及其工作人员的关系决定的。行政机关及其工作人员是代表国家，以国家的名义实施行政管理的，因而无论是其合法行为还是违法行为，其法律后果都应归属于国家，其作为或不作为造成的损害应由国家承担赔偿责任。赔偿费用由国库支出，列入各级政府财政。至于具体的赔偿事务，如收集证据，确定是否赔偿和赔偿数额以及决定是否和受害人和解等等，则由赔偿义务机关完成。具体到本案中，交通管理部门和公路管理部门应作为赔偿义务机关，按其过错程度，代表国家对受害人进行相应的国家赔偿，而超载货车的驾驶人作为民事主体，也应承担相应的赔偿责任，但其赔偿责任的法律性质属于民事赔偿责任。也就是说，赔偿责任的法律性质要根据责任主体进行区分。

2.相关主体承担赔偿责任的依据

现行《国家赔偿法》第2条第1款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《行政处罚法》第23条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”《公路法》第6条第3款规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门，依据省级人民政府确定的对国道和省道的管理职责，主管本行政区域内的公路桥梁养护管理工作……”《公路法》第50条规定：“超过公路、公路桥梁、公路隧道或者汽车渡船的限载、限高、限宽、限长标准的车辆，不得在有限定标准的公路、公路桥梁上或者公路隧道内行驶，不得使用汽车渡船。超过公路或者公路桥梁限载标准确需行驶的，必须经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，并按要求采取有效的防护措施”……

依据以上法律规定，本案中甘肃省岷县的公路管理部门没有尽到对桥梁的养护、管理职责；交通管理部门以罚代管，没有制止超载货车上桥。因此，两者应当对其行政不作为承担相应的法律责任，即该县的公路管理部门和交通管理部门作为赔偿义务机关对受害人进行国家赔偿。而超载货车的驾驶人应根据《民法通则》和《侵权责任法》的规定，承担相应的民事赔偿责任。

3.公共设施致害赔偿的救济途径

前已述及，我国公共设施赔偿责任的法律性质应认定为国家赔偿责任，那么在本案中，重伤行人作为赔偿请求人有权按照国家赔偿中的行政赔偿程序寻求法律救济。

依据我国现行《国家赔偿法》的相关规定，“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。”依据该规定，我国的行政赔偿程序实行的是“单独提起”与“一并提起”并存的办法。其中，受害人单独提起行政赔偿请求的，应当先向赔偿义务机关提出，在赔偿义务机关不予赔偿或赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议时，赔偿请求人才可以依法向行政复议机关申请行政复议或向法院提起行政赔偿诉讼。此外，行政赔偿诉讼不同于一般的行政诉讼，在行政赔偿案件审理过程中，法院可以适用调解作为结案方式。即人民法院审理行政赔偿案件，在坚持合法、自愿的前提下，可以就赔偿范围、赔偿方式和赔偿数额进行调解。调解成立的应当制作行政赔偿调解书，调解书与判决书具有同等的法律效力。具体到本案中，重伤行人作为行政赔偿请求人可以根据身体受到损害的程度，按照上述法律程序，要求赔偿医疗费、因务工减少的收入，造成身体残疾并全部丧失劳动能力的，受害人还可以申请残疾赔偿金及由其扶养的人的生活费等等。

参考文献：

[1]马怀德，喻文光.公有公共设施致害的国家赔偿[J].法学研究，2000，（2）.

[2]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2011：572.

[3]房绍坤.国家赔偿法原理与实务[M].北京：北京大学出版社，2003：84.

[4]解志勇，裴建饶.浅析我国公有公共设施致害赔偿的法律性质与救济途径[J].西南政法大学学报，2006，（4）.

公共基础设施 第7篇

公共医疗服务的“公共”二字, 是指公共产品的非竞争性与非排他性。有一种观点认为基本的医疗服务属于个人消费品, 具备竞争性与排他性, 可以通过市场来提供。但这种观点比较片面。第一, 基本医疗与基础教育是社会全体成员的必需品, 是社会公共需求;第二, 医疗服务行业具有特殊的垄断性, 会造成严重的市场失灵。因此, 基本医疗亟需国家保障。

1 公共医疗基础设施的公共性

我们所说的公共医疗, 是从经济社会的角度来界定。公共医疗就是关系到国家社会全体成员健康的、主要由政府部门提供并保障实施的医疗事业。而公共医疗基础设施指的是为社会成员提供公共医疗服务的物质工程设施, 是用于保障公共医疗活动正常运行的公共服务系统的物质条件。

公共医疗基础设施具有先行性和基础性, 它所提供的公共医疗服务是社会成员必不可少的;公共医疗基础设施具有系统性, 基础设施要达到一定的规模、并且与其他方面的基础设施才能形成更大的互动系统;公共医疗基础设施具有相对的非竞争性和非排他性, 即准公共物品性。公共医疗基础设施的这些特性都体现着公共医疗服务的公共性。

随着医改的深入, 我国医疗体制的供给面开始呈现多元化局面, 私营部门开始参与医疗服务。然而, 2005年3月, 国务院发展研究中心的一个课题组发表的研究报告, 对改革开放以来的中国医疗卫生体制改革做出了“总体上讲不成功”的评价[1]。这一现状体现了在改革的市场化进程中国家保障的缺失。

2 公共医疗基础设施建设中国家保障的缺失

将公共医疗服务作为商品来买卖, 并且将私人部门引入公共医疗基础设施的建设, 直接导致了公共医疗基础设施建设中国家保障的缺失。

2.1 政府责任淡化

医疗卫生保障事业本应是公益性事业, 对市场的过度依赖和对经济效益的片面追求导致了政府责任的淡化。市场对于有垄断性质的医疗行业不能完全发挥资源合理配置的作用。而政府部门本该起到监管和控制的作用, 却在此过程中放弃了公共责任, 使政府应该承担的社会公益责任淡化。

2.2 公共财政缺位

近年来, 我国提倡养老、医疗等领域的社会负担, 也取得了一定的成效, 但社会保障医疗不可能一蹴而就, 所占比例还比较低, 覆盖面还比较小, 政府在这个时候决不能抽身而退。离开了公共财政, 国家保障就无从谈起。

2.3 多头管制, 权力分散

公共医疗基础设施建设需要有关权力部门的规划和管制, 而实际上我国在这一方面出现了多头管制、权力分散的情况。公共医疗基础设施的建设涉及的有关部门有财政部门、工商部门、卫生部门、人事部门、质监部门、发展改革委员会等多个部门, 造成了成本高、效率低的现象, 难以使国家保障落到实处。

2.4 基础设施覆盖面不均匀

公共医疗基础设施的覆盖面不均匀是国家保障缺失的重要体现。首先最显而易见的是城乡分布不均匀。城市基础设施齐全、发达, 农村基础设施缺失、落后。其次基础设施的区域性分布也日渐凸显, 更加造成了群众看病难的问题。

3 建立公共医疗基础设施建设的国家保障体系

由于国家保障的缺失, 我国公共医疗事业走得格外艰难, 已经成为经济社会发展的一大瓶颈, 如果不加以解决, 那么难以实现我国经济社会的可持续发展, 建立公共医疗基础设施的国家保障体系成了当务之急。

3.1 公共财政与民间资本的供给体系

如上所述, 我国公共财政在公共医疗领域缺位, 社会负担机制还没有完全建立起来, 因此个人承担了医疗费用的大部分。政府公共财政应该继续作为支撑公共医疗基础设施建设的主体力量, 在保证公共性、公益性的前提下允许一定范围之内的合理盈利, 在此过程中政府要发挥引导和监督作用。

3.2 科学合理的政策体系

国家保障的落实离不开科学合理的政府决策。公共医疗基础设施的特性使得政府在公共医疗基础设施的建设中, 更要进行科学的政策规划, 要考虑到整个经济社会发展的历程、现状及趋势, 要切实加强政府的决策能力。国家政策应该向基础设施建设滞后的地区有所倾斜, 给予更多的政策支持。

3.3 监管体系

国家保障必须提供规则公平、程序透明的监管体系, 才能避免公共医疗基础设施建设成为政府或私人部门的谋利工具, 并保证这些基础设施的运行质量。就我国实际来看, 卫生部门应当是公共医疗服务行业的监管主体, 各级卫生部门应当充分发挥其监督与管理的作用, 对进入此领域的私人部门、第三部门进行约束和监管, 确保规则的公平和程序的透明, 力求保证医疗服务的公共性。

3.4 专门管理机构体系

我国的公共医疗基础设施建设只有建立专门的、独立的、自成体系的管理机构, 才能降低成本、提高效率并保证权力的落实。政府可以在卫生部门下设一个针对公共医疗基础设施建设的专门管理机构———公共医疗基础设施管理委员会, 并自上而下形成管理体系。切实解决政出多头、权力涣散的现实问题。

3.5 法律法规体系

国家的一个重要功能就是提供用以规范全社会的法律框架。我国公共医疗基础设施建设供给面的多元化, 使得公共医疗服务行业出现了很大的变化。国家要提供这样的一个保障体系, 既能保障为公共医疗基础设施建设作出贡献的部门得到合理回报, 又能约束供给者的行为。

参考文献

公共基础设施 第8篇

公共基础设施建设是人类生存和发展的物质基础,是经济社会可持续发展的物质条件。自改革开放以来,我国公共基础设施建设取得了显著成效,无论是城市还是农村区域、无论工业还是农业领域,公共基础设施建设均获得了长足发展。然而,随着近年来我国城市化进程的持续加快,城市人口的不断增长,以及社会经济整体的迅猛发展,人们对公共基础设施的需求日益提升,以政府财政投入为主的传统引资模式已越来越不能满足公共基础设施建设对资金的巨大需求。不断丰富投融资主体,积极引入社会资本,实现投融资主体多元化是当前我国公共基础设施建设的必然选择。

1 公共基础设施项目类型划分

按照公共产品类型的传统划分方法,人们一般是依据竞争性和排他性两个维度来将公共产品划分为三种类型。第一类是纯公共产品,该类产品具有非排他性和非竞争性特性,如国防、外交、司法、公平的收入分配、有效率的政府或制度、环境保护、基础科学等。第二类是俱乐部产品,该类产品在消费上具有非竞争性,同时可较轻易地做到排他,如公共桥梁、公共游泳池、图书馆、公共电影院、医疗、保险、教育等。第三类是共同资源或公共资源,这类产品与俱乐部产品刚好相反,在消费上具有竞争性,但却无法有效地排他。如公共渔场、牧场、地下水、地下石油、垃圾处理、孤儿院和养老院等。其中后两类产品又被称作“准公共产品”。

在探讨公共基础设施项目建设引入社会资本的路径时,由于设施项目自身的盈利性在决定项目能否从外部引入资本、以及引入社会资本额度大小及方式选择方面具有关键作用,因此这里需要以公共基础设施项目的收益状况来对其类型进行重新划分。这里以综合交通枢纽项目建设为例,根据项目是否存在收益性,以及收益性的大小,将其分为可经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三种类型。其中可经营性项目类似于传统划分方法中的私人物品,具有较高经营利润,能够获得较高收益,通过经营该项目可获得足够收益和利润来维持其运营,一般可直接交由市场力量来进行建设。准经营性项目类似于传统划分方法中的准公共产品,这类项目的受益对象较为明确,项目经营者在向受益对象提供服务时具备收取相应费用的条件。但与此同时,这类项目又具有较强的社会性,项目经营者只能向受益对象收取较低的服务费用,只能获得微利甚至存在亏损。非经营性项目类似于传统划分方法中的纯公共产品,指无法实现收费,无任何收益或仅有极少量收益,单靠经营该项目根本无法维持其运行的民生项目。按照此方法,综合交通枢纽项目设施的具体类型划分如表1所示。

2 国内外基础设施建设引入社会资本的经验借鉴

从国内外公共基础设施项目建设中的社会资本引入经验来看,每个国家或地区采用的方法虽有共同之处,但又往往各有偏重,具体如表2所示。由表可见,美国偏重于采用市政债券方式引入社会资本,主要是运用市政或项目的现金流来支持债券发行。其中可经营性公共基础设施项目建设主要通过发行收入债券的方式来引入社会资本,非经营性公共基础设施项目主要通过发行一般责任债券来引入社会资本。

3 公共基础设施建设引入社会资本的方法选择

考虑到公共基础设施建设所需资金一般具有大额、长期的特点,因此这里将以综合交通枢纽项目建设为例,重点讨论项目合作和资本市场中可选择的社会资本引入方法。其中项目合作主要考察PPP、BOT、TOT、服务外包与购买等方式,资本市场主要考察贷款、债券与股权、基金与信托、资产证券化等方式。从综合交通枢纽的三种项目类型来看,酒店及停车场等经营性项目由于收益性较高,所获利润充足,因此可选择的社会资本引入方法多样,PPP、BOT、TOT、服务外包、贷款、债券与股权、基金与信托、资产证券化等方式均可适用;而枢纽站场等准经营性项目因其收益较低,而BOT、TOT方式往往需要项目具有较高的收益率来予以支持,因此这两种方式在此类项目中适用性不强,可采用PPP、服务外包、贷款、债券与股权、基金与信托、资产证券化等方式。此时,为了激发社会资本的参与热情,可采用利率优惠、税收优惠、现金补贴方式对参与其中的社会资本进行激励。对于通道及绿化等市政配套设施而言,由于其纯公共产品特性,几乎完全无收益,因此引入社会资本的方法十分有限,更多只能采用外包、银行贷款、发行债券的方式来获得社会资本的参与。具体如表3所示。

4 结语

根据收益性不同,公共基础设施分为可经营性、准经营性和非经营性项目三种类型。借鉴国内外公共基础设施项目建设中的社会资本引入经验,我国经营性公共基础设施项目建设可采用PPP、BOT、TOT、服务外包、贷款、债券与股权、基金与信托、资产证券化等方式引入社会资本,准经营性公共基础设施项目建设可采用PPP、服务外包、贷款、债券与股权、基金与信托、资产证券化等方式引入社会资本,非经营性公共基础设施项目建设则可采用的外包、银行贷款、发行债券等方式引入社会资本。

参考文献

[1]王哲.城市公共基础设施PPP项目的融资模式研究[J].当代经济,2016,(5):20-21.

[2]吴建霞,刘海刚.公共基础设施项目融资模式的比较研究[J].现代物业,2013,(7):104-105.

[3]王莉.公共基础设施建设BOT融资分析[J].中国市场,2012,(32):29-31.

公共基础设施 第9篇

关键词：城市公共基础设施,PPP,融资模式,共赢

随着经济的发展和生活的进步,近年来城市公共基础设施的需求在我国不断增加,由于长期投入不足,城市公共基础设施的供给存在极大的短缺,加上公共基础设施自身对资金的需求较大,使得很多政府投入巨大,却难以持续,如此就会导致陷入“公共基础设施不足———投入不足———设施短缺加剧”的恶性循环。

为了缓解这一恶性循环,走出基础设施短缺和资金不足的怪圈,各种运用民间资本投入城市公共基础设施的机制逐渐涌现并不断发展,尤其在部分发达国家发展得较为成熟。近期,这种新的融资模式逐渐被引入中国的城市公共基础设施建设中,取得了一定的成效。这种融资模式就是公共政府组织与民间私人组织合作的模式,称之为PPP(Public—Private—Partnershi)模式,也是一种复合融资模式。本文从概念和案例两个方面对城市公共基础设施PPP项目的融资模式进行分析,并在此基础上提出一些对策和建议。

一、相关理论概述

1、PPP项目融资模式的概念

PPP模式是20 世纪90 年代后期起源于西方发达国家的一种崭新的融资模式,这种模式的定义范围较为宽泛,各国和各组织对其都没有一个固定和统一的定义。综合各种定义可以发现,PPP模式是一种复合和多方合作的融资模式,是一种优化的融资模式。采用PPP融资模式的项目多有一个“共赢”的合作理念,通过政府和民间资本的良性合作,形成多方共赢的局面,提供一个长效的投资、管理和运营的模式,共同承担责任和存在的一定的融资风险。

2、PPP项目的融资模式的特点

综合各类文献,可以发现PPP模式有以下几个特点:一是这是一种比较创新的融资实现形式,是以项目为主体的一种特殊的融资活动,根据项目的实际预期收益、政府的态度和扶持力度来安排融资。二是这种融资方式广泛地吸纳民营资本,使更多更有效的民营资本参与到实际的公共基础设施项目中,并且双方共同负责项目的建设和管理。三是这种融资模式保证了民营资本的利益,也保证了政府工作的公益性,通过一些政策补偿使民营投资者有利可图。四是这种模式有效地保障和定位了政府的角色,不像传统的融资模式中政府处于一个投资者、管理者和监督者等各种角色于一身的位置,不利于高效地完成公共基础项目建设和实施。这种模式下引入民间私营资本,能够达到互相监督的作用。

二、城市公共基础设施项目引入PPP融资概述

1、城市公共基础设施PPP项目的优势

在我国城市公共基础设施项目中引入PPP融资模式,可以更好地解决城市公共基础设施项目中财政预算不足的问题,可以提升城市公共基础设施项目建设的运作效率,可以提高公众获得的社会效益和福利,可以让公共部门和私人企业共同承担责任和风险,实现风险分担和各自利益的最大化。

2、城市公共基础设施PPP项目的目标

城市公共基础设施PPP项目融资模式的目标因其参与方的根本利益不一致而相对复杂。只有当各方合作机制有效,才能够在一个统一的目标下求同存异,高效地完成整个过程。首先,这种模式的目标分为两个层次:一个是短期目标,对于政府公共部门来说就是要公益目标即增加基础设施的服务水平,对于民间私营部门来说就是得到有效的资金回报,对于二者而言就是如何分配大家的收益以及责任;第二个层次的目标是较高层次的目标,也是长期合作的责任目标,对于公共政府部门来说就是对整体资金的有效合理的利用,对于个人私营部门来说就是在市场上占有一定的有效份额,两者之间的关系则是如何在基础服务设施方面进行有效的供给。

3、城市公共基础设施PPP项目的融资模式

由于各国的国情不同,发展PPP融资模式的所处阶段有所差异,对于城市公共基础设施PPP项目的融资模式概念和分类也有所差异。在考虑资产所有权、投资与商业各种关系等因素的基础上,世界银行将PPP融资模式分为服务外包模式、管理外包模式、租赁模式、特许经营模式、BOT/BOO等模式。加拿大则根据风险关系分为捐赠协议、经营和维护、设计制造、设计—建造—维护等13种模式。

4、城市公共基础设施PPP项目融资模式的参与对象

由于城市公共基础设施采用这种新型的融资模式也是为了吸引民间私人资本,因此参与方和融资手段也多种多样。参与方除了政府和相关公共基础设施运营公益部门之外,还包含有SPC、各类银行金融投资机构、融资顾问咨询公司、一些私营企业、法律税务保险等咨询顾问和公司、管理公司、设计单位、建设单位、供应商以及最为重要的用户等。这些对象之间存在着直接或间接的利益关系,由一个特别的公司(SPC)专门组织起来,围绕着这个真正的实施者开展各类工作和协调各类关系,保持密切顺利的合作,以达到共赢的目的。

5、城市公共基础设施PPP项目融资模式的运作程序

一般来说,一个比较完整的采用PPP融资模式的项目运作程序可分为四个阶段,即前期的研究和分析、选择一个合适的SPC、开发运营,最后转移终止。前期研究和分析主要是确定项目的可行性,通过可行性分析,确定采用这种模式的可能性和可行性。第二个阶段就是确定SPC,在这个阶段,SPC这个组织开始成立并接手整个项目,包含有招标、投标、初选、谈判签约以及最后正式注册的过程。第三个阶段是开发运营阶段,主要是项目的开发并且运营,这个阶段政府只是充当着监督和支持的作用。第四个阶段是移交和终止的过程,也就是SPC和政府交接的过程,并进行清算和交接。

6、城市公共基础设施PPP项目融资模式的投资主体和融资结构

这种融资模式考虑到专业的延续性和项目周期长,需要资金多等因素,因而在投资主体选择上也需谨慎,融资结构也需要合理才能够更好地做到多赢,较为理想的投资主体就是行业投资以及一些金融资本。根据投资主体的不同,出现了各种不同的融资结构,例如和产业投资基金相结合的融资结构,结合基金以及上市集团公司的融资机构,还有“政府+ 产业链整合+PE”的融资结构,“政府+ 投资方+ 运营管理部门”的融资结构以及和银行相关的融资结构,每种不同的融资结构又可以采用不同的融资模式。总之,这种模式需要因地制宜,因项目而变。

三、国内外案例分析

1、国外成功案例

PPP项目在国外发展较早,因此也相对成熟,融资模式也相对多样化。例如伦敦地铁在1998 年就开始采用公私合营的方式,引入私人投资财团和基金,通过意向担保筛选相应组织,建立良好的信任关系,然后保证有效的开展和执行。美国在匹兹堡市的都市开发再生领域采用了这种融资模式,成立专门的公司作为主体,融资方面采用10%使用联邦政府补助资金,20%~30%的州市补助资金以及当地的一些债券和银行贷款,还有企业的资金投入等多种方式复合的融资方式结构,有效地开展该项目并提高了社会各个方面参与的积极性和主动性。法国铁路基础设施PPP项目也比较多,例如GSM-R项目、南部大西洋铁路项目等,都采用了这种模式,也取得了不错的成效。

2、国内成功案例

国内也有一些较为成功的案例,例如北京地铁4 号线和16 号线。北京地铁4 号线采用了典型的商业银行贷款的融资模式,成立京港地铁公司作为运营和管理主体,由港铁股份、首创股份和京投公司三个公司共同组建,特许经营期是30 年,30 年后地铁4 号线将归政府所有。采用的融资模式主要是京港地铁先注资一部分,剩余的部分通过银行贷款。社会资本和政府共同组成项目的推进组和实施组,兼顾社会效益和经济效益,银行贷款采用的也是较为优良的无追索权或有限追索权的贷款,相对稳定。

四、城市公共基础设施PPP融资模式优化的对策和建议

通过对城市公共基础设施PPP项目的融资模式概念、特点以及运作模式等相关理论的论述和分析,对国内外相关案例的相对成熟的经验进行剖析和借鉴,针对PPP融资模式提出以下一些优化的对策和建议。

第一,建立必要的工作机制,完善相关的法律法规政策,保证项目的顺利实施。目前中央和地方出台了一系列相关的政策文件,但由于PPP项目融资模式种类繁多、方式多样,需要更加完善的法律法规保障投资项目的顺利实施。

第二,加速政府的职能定位转变,完成角色的认定和转换。政府在PPP项目融资模式中的地位相对传统的其在城市公共基础设施投资建设中的地位要低的多,传统的融资模式中政府处于一个全盘操作者和多重角色的叠加,由此带来的效率偏低等弊端已逐渐无法适应新的发展。因此,在新型的融资模式中,政府应当尽快地转变自己的角色,尽快适应新形势,提升竞争力。

第三,在融资方式和模式方面需要创建一个比较宽松的政策环境,需要创新地采用多种模式相结合的方式。例如可以设立一些担保机构,为一些民间私人的投资主体提供一些必要的担保,保证贷款的顺利发放。如在一些体制方面进行改革,在管理方面提供给民间资本更加宽松和有利的政策保证。另外,还可以拓宽一些融资的渠道和方法,采用创新多种方式结合的模式去进行项目的融资。

参考文献

[1]陈柳钦:公共基础设施PPP融资模式问题探讨[J].甘肃行政学院学报,2008(6).

[2]任宇航:PPP项目要创新融资模式[J].中国投资,2015(8).

公共基础设施 第10篇

关键词：公共基础设施,公共物品,政府错位

一、公共基础设施的一般分析

(一) 公共基础设施的涵义

公共基础设施的概念可分为狭义和广义两种。狭义的公共基础设施是指包括交通运输、能源、邮电通讯、桥梁、水利设施和其他管水工程等公用事业基础设施。广义的公共基础设施概念除了以上方面外, 还包括教育机构文化机构、环境和公共卫生及整个司法行政管理系统等领域。

(二) 公共基础设施的特征

1. 公益性。

公共基础设施是为社会生产和群众生活提供服务的, 主要目的是为了满足企业或个人的生产或生活需要。公共基础设施供给的最终目的是实现社会效益的最大化, 它不以或很少以营利为目的。因此, 政府将承担重要的角色。

2. 供给的不可分性。

公共基础设施在供给上是不可分的。一方面, 由于公共基础设施规模大, 需要大量投资。例如, 我国的京沪高铁等高速铁路建设项目需要有大规模的投资, 只有政府才能提供这样的保障。另一方面, 公共基础设施建设周期长, 资金难以在短时期内收回。公共基础设施在建设时间上必须先行一步, 才能满足社会经济对公共基础设施的需求。

3. 外部经济性。

对于公共基础设施来说, 任何一个社会成员都可以享受由其带来的好处。如一条新的收费高速公路的建成, 会使原有公路的使用者免费得到车流量减少的好处。在一定范围内, 增加对公共基础设施的消费, 不会带来额外的成本, 此时边际成本趋零。但是, 对于一些混合公共物品性质的公共基础设施, 当消费者增加到一定范围时, 会产生一定程度的竞争性。

4. 垄断性。

公共基础设施项目的投资和建设存在一定自然垄断现象。一方面, 公共基础设施领域的进入门槛较高, 一些法律障碍和人为障碍阻碍了私人企业的进入;另一方面, 公共基础设施建设投入大、周期长、回报慢, 私人资本往往无力也不愿意承担高昂的投资。对于公共基础设施领域投资目前还是由政府主导进行。

二、公共物品有效供给理论中的政府行为

公共基础设施属于公共物品的范畴, 对于公共基础设施这种公共物品的供给, 涉及到了公共物品的供给理论。在早期的公共物品理论中, 普遍认为公共物品只能依靠政府来生产并提供。随着经济和社会的不断发展, 人们逐渐认识到, 政府提供公共物品, 并不意味着所有的公共物品全部由政府进行生产和直接提供, 在公共物品的有效供给中, 仍然存在政府利用市场机制提供公共物品的可能性和必要性。在现实经济社会中, 普遍存在公共物品供给不足的问题, 政府为了弥补这方面的不足, 往往放宽市场准入条件, 从而使更多的私人企业能够成为公共物品的供给者。如果公共物品全部由政府生产和提供, 则由于缺乏竞争, 导致成本上升, 效率低下。而将市场供给机制引入公共物品供给领域后, 这些问题能够得到一定程度的缓解。同时, 受技术水平、消费人数、需求弹性等因素的影响, 导致公共物品与私人物品之间的边界变得模糊, 因此, 政府和市场都可以成为公共物品的提供者。作为公共物品理论, 它就是为适应国家干预经济的需要而确立的, 但是, 公共物品供给有市场失灵也有政府失灵, 因此, 在理论上政府行为是与市场经济活动融为一体的, 公共物品的供给方式需要在市场和政府两种方式之间确定平衡。

三、公共基础设施供给中政府错位分析

当前, 政府行为在公共基础设施供给中的错位主要表现在两个方面:行政垄断和权力寻租。

(一) 行政垄断

行政垄断是由政府凭借行政权力对涉及国计民生的重大领域进行直接控制, 并限制竞争形成的垄断。一直以来, 我国公共基础设施的供给垄断程度还比较高。究其原因:首先, 由政府垄断供给基础设施, 缺乏优胜劣汰的竞争机制, 政府投资基础设施建设, 由于特殊的地位不会面临直接的竞争。其次, 由政府垄断供给基础设施, 割裂了生产者与消费者之间的联系, 进而容易造成对基础设施估价和评价的困难。最后, 现阶段对政府机构及公务人员的监督机制还不完善。由此看出, 政府垄断供给基础设施在导致供给效率低下的同时, 还会加剧社会不公。

(二) 权力寻租

权力寻租就是由于政府的行政权力介入公共基础设施供给领域, 使得拥有这种权力的人为了谋取自身利益而利用各种合法或非法手段得到占有租金的特权。由于行政权力可以创造寻租的条件, 掌握权力的政府官员就有可能利用权力进行寻租活动。在社会经济发展中各个领域, 只要存在着权力的参与, 就会存在寻租腐败现象。现阶段, 在公共基础设施领域产生的寻租行为, 不仅影响了经济发展和公众生活对公共基础设施的必要需求, 同时也造成了社会资源配置的低效率和公共利益的损失。

所以, 无论是行政垄断还是权力寻租, 其根源都在于行政权力的滥用使政府行为错位, 政府角色扭曲, 成为经济的参与者甚至是决定者。因此, 政府权力过多地参与和控制公共基础设施的供给, 成为制约我国公共基础设施有效供给的关键原因。

四、我国公共基础设施供给中的政府行为选择

(一) 加强政府自身建设, 提高公共基础设施的供给水平

随着我国社会主义市场经济体制的不断完善, 我国提出了建设服务型政府的目标, 明确政府的宏观调控、公共服务、社会管理职能。因此, 合理定位政府职能, 成为提高政府供给公共基础设施水平的首要重点。在公共基础设施供给中, 政府要发挥综合性的作用, 做一些市场不想做或不易做好的事情, 来有效弥补市场机制的不足。所以, 政府在公共物品供给中的主要角色应该是公共物品的提供者、政策调控者、外在效应的管理者、公共利益的调节者和市场秩序的维护者。

(二) 建立公共基础设施供给的制度保证

公共基础设施的建设涉及经济社会的各个方面, 需要有效的组织保障和管理体制。政府作为公共基础设施建设的主体, 必须组建有效的行政管理机构和专业化运作班子保证建设的顺利进行。在公共基础设施建设中, 要健全立法、执法和司法机构以及规章制度, 增加决策的透明度, 扩大公众参与的机会, 推进管理体制改革。同时, 强化政府监管的立法、行政约束机制, 强调政府监管的公众参与, 完善政府监管的社会监督机制, 这样才有利于保障监管的有效性和社会公正性。

(三) 建立公共基础设施供给的政府行为体系

1. 制定科学合理的公共基础设施发展规划。

公共基础设施规划是公共基础设施发展的最初环节, 也是公共基础设施发展的前提。公共基础设施的特殊性使政府必须承担其发展规划的职责。科学的公共基础设施发展规划应与经济、社会、环境发展相适应, 能满足经济发展和社会生活的要求。

2. 加强政府规制。

政府应加强公共基础设施领域的规制建设。首先是进入退出规制。政府要对潜在进入者的进入进行严格限制, 以避免重复建设和资源浪费。其次是价格规制。为了防止公共基础设施中的垄断企业凭借垄断地位, 获取垄断利润。

3. 强化监督机制, 消除腐败行为。

在市场经济条件下权力“寻租”行为和“政府失灵”成为可能。在公共基础设施建设中, 要明确各个投资主体的责任与义务, 建立相应的责任约束机制, 进一步明确政府责任, 加强对公共基础设施建设的有效监督, 从而有效防范公共基础设施规划、投资、建设、管理过程中的寻租腐败等问题, 有效提高政府提供公共基础设施的效率与水平。

参考文献

[1]迟福林.走入21世纪的中国基础领域改革[M].北京:中国经济出版社, 2000.

[2]徐曙娜.政府与基础设施、基础产业[J].财经研究, 2000 (3) .

[3]邓淑莲.中国基础设施的公共政策[M].上海:上海财经大学出版社, 2003.

公共基础设施 第11篇

关键词：基础设施规划；邻避问题；邻避设施；社会规划；以人为本

1.引言

社会的全面发展带来了社会公共基础设施的大规模建设，而其负面外部效应也随着这波建设浪潮的到来而以极快的速度呈点面式浮现，由此引发了社会邻避冲突的大规模爆发。仅近几年，全国各地就频频爆发以垃圾焚烧厂、火力发电厂、污水处理厂、高铁建设选址等为典型的邻避冲突，给我国的城市规划带来了极大的挑战。传统规划理念中以技术手段减少邻避设施的负外部性在现实中无法奏效，而在利益多元化的背景下实现公民自愿牺牲自身利益的设想的可能性亦是微之甚微。这一棘手问题的解决需要我们寻找到问题症结，并从新的角度加以思考、剖析，获取问题的解决之道。

2邻避设施与邻避问题

邻避设施的概念产生于20世纪70年代，是西方学者在研究社区反对一些基础设施建设的过程中提出来的。随后在20世纪80年代，我国台湾地区也出现了因为建造垃圾填埋场、焚烧厂而遭到民众的反对，产生邻避问题。在我国大陆地区，则是近年才开始了对于邻避设施的关注，同时，邻避问题也呈现出数量不断上升、影响持续扩大的发展趋势。

2.1、邻避设施的概念、特征、分类

邻避设施是指一些有污染威胁的公共设施，是城市公共基础设施中重要的组成部分。总体而言，其建设惠及整个城市，却因为可能污染周围环境而给邻近居民带来负面外部效应，是“邻居希望躲避”或“不希望与之为邻”的设施。

邻避设施具有以下六个显著特征：其一，邻避设施是居民必须的公共设施；其二，因会对周围环境造成不同程度的污染而给周边主体带来一定的利益损失，具有一定的负面外部效应；其三，惠及多数人而只影响其选址附近的居民，从而形成不对称的利益分配结构，使邻近居民成为外部不经济的成本承担主体；其四，政策影响力微弱的弱势群体利益更易受损，由此破坏环境公平；其五，其设置与兴建，不但是一项高度专业科技知识的评估，更是关系社会大众福利的公共政策；其六，随着地区经济发展水平、居民受教育水平的不断提升、市民社会的兴起和公民维权意识的不断增强，邻避现象日益普遍。

李永展、何紀芳通过对台北都市圈服务设施的调查与分析，将邻避设施分成四个等级：：第一级是不具邻避效果，如公园、图书馆；第二级是具轻度邻避效果，如商场、学校等；第三级是具中度邻避效果，如疗养院、自来水厂等；第四级是具高度邻避效果，有很大的不良影响或有一定风险，如垃圾焚烧厂、核电站等。陶鹏、童星根据“预期损失-不确定性”维度，将邻避设施分为四类：污染类（垃圾焚烧场等）；风险聚集类（核电厂、化工厂等）；污名化类（监狱、传染病医院等）；心理不悦类（殡仪馆、墓地等）。

2.2、邻避问题的产生原因

邻避问题的产生原因十分复杂，不仅与邻避设施本身的特征有关，也与经济、社会的发展有关，甚至也与居民的心理、观念有关。在这里将邻避问题的产生原因分为内因和外因。

从内因看，邻避设施的建设之所以会引起当地居民的普遍性反抗，一定程度上是直接源于其本身所固有的负面效应，也即它会或多或少给邻近居民带来损失或危害，且很难避免。这些危害一般可以分为环境污染、社区形象受损、房产贬值、居民身心健康受到威胁四个方面。

从外因方面看，邻避问题的产生可大致归纳为以下几个方面：首先，居民心理因素。邻避设施因为存在危害周边居民身体健康的可能性而使其产生心理恐惧，这主要缘于对历史上此类邻避设施所导致的意外事件的恐惧。其次，决策的不透明与不公正。邻避设施具有不同程度的负面效应，甚至有些存在危险性。在当代市民社会兴起的背景下，透明、公正决策程序的缺乏更易加深地区居民的不满，从而增加了邻避冲突发生的可能性。再次，经济补偿机制不畅。邻避设施对于社会整体而言是有益的，只是会损及选址所在地周边的居民相关利益。若构建了合理的补偿机制，邻避设施的建设所受阻力会极大地减小。而在现实中，补偿机制是不畅通的。最后，专家危机。在大部分邻避设施的选址建设过程中，政府都会通过邀请专家为选址做科学测算与论证以获取决策的合法性。当问题界定的权力仅掌握在专家手中时，居民可能无法接受他们对该问题的界定方式，也就不可能接受他们对该问题提出的解决方案。

3社会规划的概述

3.1、社会规划的发展历程

现代意义上的社会规划起源于19世纪末的西方工业国家，并作为一种正式的制度手段而存在。刘佳燕将社会规划的发展分为三个阶段：

起源期：19世纪末20世纪初到20世纪30年代，西方发达国家出现了社会福利服务和社会结构改革两种社会规划的主要形式，这时的社会规划以福利服务为核心，旨在解决贫困等问题。

繁荣期：1930年代到1980年代是社会规划发展的黄金时期。这一时期社会规划的发展有三个特点。一是有很强的时代性，与当时经济大萧条的时代背景紧密相连。二是政府加大对社会规划的干预，强化政府的规划职能和行动能力。三是学科融合，城市规划与社会学、经济学等其他学科交叉融合。

转型期：1980年代至今，社会规划呈现出由政府向基层、由中央向地方转移的特点。社会规划已不再是单一的政府主导下的总体规划，而是更多规划主体共同参与的协作规划。由此，社会规划更加趋向于个性化、复杂化、多元化。

社会规划在全球范围内经过一个多世纪的发展，形成了较为完备的体系。面向未来，社会规划将在城市规划乃至社会发展中发挥更大作用。

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3.2、社会规划的共识与原则

社会规划经历漫长的发展，在不同的历史时期发挥不同的作用，在不同的国家面对不同的问题。社会规划内涵复杂、外延广阔，因此至今仍没有形成明确的概念界定。许多学者都曾试图给社会规划下定义，说法各不相同，但其核心思想有许多共同之处，笔者经过阅读，总结了社会规划研究中的几点共识：

首先，以人为本的核心理念。社会规划不是单纯的物质规划，而是考虑人的需求、考虑个体发展的规划。在社会规划中尊重个性化需求，鼓励个体发展也是以人为本的体现。

其次，以社会发展、社会公正为最终目标。推动社会发展，促进社会公正是社会规划的出发点、落脚点，是社会规划的最终目标。

第三，规划过程倡导公众参与、多方合作。推进公众参与，让民众参与到规划中来，不仅有利于增进民主对规划政策的理解、保障公民的知情权和表达权，而且将“促进社会生活的市场化进程，扩大公民的政治参与并加强我国的民主化进程。”

综合以上共识，社会规划以社会的全面发展、社会的公平与和谐为根本目标，把以人为本当做核心，考虑社会需求、个体发展，兼顾各方面利益，在公众的参与和多方的合作中实现。

3.3、我国社会规划的现状与社会规划引入的需要

在我国，社会规划目前还没有明确的职能设置和工作领域。近年的城市发展实践中开始呈现出相关领域的发展需要，主要体现在两个层次：一为社会总体规划层面，具体表现为国家五年发展规划。与西方发达国家的许多社区组织成为规划主体不同，我国的社区组织发展尚不完善，没有起到自下而上、参与规划的作用。二为基层社区层面的社区规划。

由此，社会规划以其对于“人”的关注的核心思想，对社会发展与社会公正的强调以及作为开放性系统的特征，对于当前我国解决城市规划中所面临的以本文所论邻避问题为代表的系列问题将起到极佳的引导作用。

4 对于以社会规划回应邻避问题的思考

社会规划的核心理念很好地契合本文的核心问题——公共基础设施规划中的邻避问题——解决的思维逻辑。将社会规划引入我国城市规划体系，并强化规划师社会规划的理念，将有助于寻找当前我国规划领域所面临的系列新问题的解决思路。（1）、重视公共基础设施空间规划作为公共政策的社会效益。在以往的公共基础设施空间规划过程中，规划决策者的关注点往往集中在技术合理性与经济成本效益问题上，而忽略了可能造成的邻避问题所引发的社会成本（2）、缩小治理空间。社会规划在理念上是倡导将规划与治理置于一个较小空间层面的，能极大程度地达到公共设施规划供给的最优效率。（3）、落实前置测评，理顺规划流程。在基础设施规划中，一方面确实需要有一套科学、规范的测评方法作为保障，相关部门需要完善规划的整体过程，并让其起到该有的技术控制的作用。（4）、建立合理的回馈与补偿机制。邻避问题的解决则应该坚持好“利益的还原”这一城市规划最好原则，使受益者负担，受损者得到补偿，确立公正的补偿标准、合理的补偿方式。（5）、推进信息公开。公开应该贯穿于规划乃至规划实施的整个过程，内容应做到全面详尽，做到方便利民。（6）、强化公众参与的组织化与程序化。应当在“以社区组织、公益代表团体为单位的集体参与”中寻求公众意见和公共利益，追求规划的公平公正。

参考文献

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[12]陈凯丽.论邻避设施规划、选址中的公众参与机制及其完善[J].现代建设，2013，12：14-17.

公共基础设施 第12篇

一、P P P模式及其在公共基础设施建设领域的应用

PPP是Public-Private Partnership首字母缩写, 译为“公私伙伴关系”, 是指公共部门 (政府部门) 与私人部门 (商业机构等盈利性组织或非盈利性组织) 建立伙伴关系, 提供公共产品或服务的一种合作模式。

在目前宏观经济处于下行通道, 固定资产投资低位徘徊, 基础设施投资带动经济恢复的需求强烈的背景下, 财政资金和政府发债均不能有效满足基础设施和公用事业投资建设的巨大资金缺口, 所以PPP模式将是未来大多数基础设施和公用事业投资建设的重要形式。2015年5月22日, 国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》, 在能源、交通运输、水利、环保、科技、医疗、教育、文化等公共服务领域, 鼓励采用政府和社会资本合作 (PPP) 模式, 吸引社会资本参与, 为广大人民群众提供优质高效的公共服务。

PPP模式具有三方面特质:第一, PPP模式是一种公私合作伙伴关系。其核心问题是为了完成某些公共服务项目而在公共部门与私人部门之间建立起良好的合作伙伴关系。政府在公私伙伴关系中始终处于主导地位, 并以政府和私人部门之间达成协议为合作前提。政府和私人部门都不能以牺牲对方利益来谋求自身利益的最大化, 而只能以实现经济利益和社会利益共赢的理念来保证长期合作伙伴关系的实现。第二, PPP模式是一种项目融资和管理运行模式。其实质是通过公共部门与私人部门的合作, 达到借助私人资本提供公共服务或引入私人部门的管理与运作机制, 在公共服务供给过程中改善和提高公共部门运作效率和效果的一种新尝试。第三, PPP模式是一种多元主体参与公共服务供给的模式。PPP模式运行过程中, 政府、私人部门、社会组织等合作主体以完成公共服务的供给为目的, 发挥各自优势, 充分利用有限资源, 形成以双赢或多赢为理念的相互合作形式, 参与各方均可以达到比单独行动更为有利的结果。这种多赢的局面也实现了公共部门和私人部门的帕累托最优———经济效益和社会效益的双赢。这是PPP模式的最终目标。

2014年11月, 财政部选取了30个政府和社会资本合作示范项目作为PPP的范例推广实施, 并且鼓励地方通过PPP对存量融资平台项目进行改造。2015年5月25日国家发改委在其官网公开发布PPP推介项目, 共计1043个, 总投资1.97万亿元。目前PPP项目投向的重点是经济类基础设施, 是在有一定的收费条件、规则机制明确、社会资本比较熟悉的领域开展。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中, 对PPP示范项目划定了大致的范围:适宜采用PPP模式的项目, 具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。重点投向城市基础设施及公共服务领域, 如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等, 优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。

二、P P P模式在民族地区公共基础设施建设领域的应用

吴忠市位于宁夏中部, 属于经济欠发达地区, 全市总人口141.6万人, 回族人口占52.6%, 是全国回族人口比例最高的地级市。近年来, 吴忠市积极探索将社会资本通过PPP模式引入城市基础设施建设领域, 目前已在发电、供热、废弃物处理等项目中广泛应用。其中, 吴忠市生活垃圾焚烧发电、污泥集中处理处置工程、餐厨废弃物资源化利用和无害化处理、生物质直燃发电等项目被列入国家发改委PPP项目库中。截至2015年5月末, 吴忠市PPP项目17个, 总投资180011万元。其中, 在建项目4个, 总投资72612万元。在建项目中, 政府投资2620万元, 占比3.6%;社会资本投资69992.7万元, 占比96.4%, 充分发挥了政府资金的撬动作用。

截至5月末, 全市4个在建项目社会资本投资中, 自有资金23664万元, 占项目社会资本投资总额的36.7%, 剩余部分需要通过其他渠道筹集。目前, 只有中国银行和中信银行与项目投资方达成意向性合作协议, 贷款金额2亿元。贷款方式主要以土地、厂房和机器设备抵押和收费权质押为主。

三、制约P P P模式应用的主要因素

(一) 法规制度不完善, 审批程序过于复杂

一是相关法律法规不完善。目前, 国务院虽然出台了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》, 发改委、财政部和人民银行制定了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》等政策文件, 但立法层级相对较低, 大多属框架性、指导性文件, 仍难以通过法律途径来确保项目实施。二是审批程序过于复杂。由于PPP项目主管部门缺位, 项目审批涉及规划、发改、城建、土地、环保、水务等多个部门, 且责任划分不清, 相互间存在监管博弈, 导致项目审批程序复杂、决策周期较长。如吴忠市生活垃圾焚烧发电项目, 前期方案设计及政府审批耗费了近8个月时间, 严重阻碍了项目进程, 客观上增加了项目的财务成本。

(二) 项目投资回报面临不确定性, 存在较高风险

PPP模式多运用于基础设施建设和公共产品服务项目, 投资大、耗时长, 项目存在各类不确定性风险及不可抗力风险, 导致PPP项目的投资回报具有很大的不确定性。吴忠市大部分PPP项目属于政府价格监管行业, 如热电、垃圾发电、废弃物处理等项目, 目前价格监管体系尚不完善, 价格调整的规则性差, 价格变化缺乏可预见性, 导致长期收益具有较大的不确定性。同时, 部分项目是地方政府以补贴的方式进行投资, 承诺在项目建成并运行后进行补贴, 目前, 投资企业普遍担心在完成项目后不能及时收到补贴资金。

(三) 项目风险分担与利益分配机制不完善

PPP项目实施周期长, 参与各方关系错综复杂, 面临着政治、法律、监管体制、设计建造、投融资、运营等各类风险, 风险在政府部门和社会投资部门之间进行合理分摊, 有利于调动社会资本的参与度。调查显示, 4个在建项目中, 大部分合同没有明确风险分担条款, 部分项目的风险分担是基于经验, 而不是准确的定量分析。地方政府尚未推出PPP项目风险缓释工具, 比如设立政府支持基金、提供融资担保增信等措施。

(四) 项目运行中金融参与度低, 融资渠道和能力受限

截至目前, 4个项目与银行只达成意向性合作协议, 主要担保方式也限于传统的资产抵押和收费权等质押, 没有通过股权融资、发行债券、战略投资者参股等方式筹集资金, 融资渠道较为单一。由于PPP项目具有投资金额大、投资收回慢、风险情况较为复杂的特征, 而又缺乏相应的保险、担保等配套政策支持, 基层银行对PPP项目仍然处于概念理解阶段, 持谨慎观望态度。少数PPP项目因资金缺口较大、融资困难, 影响了建设进度。

四、进一步发展P P P模式的政策建议

(一) 完善政策体系建设, 完善统一的监管机构

一是完善相关政策体系, 制定PPP的具体操作指南。针对PPP项目各方面的内容做出更具体的操作程序和细则, 进一步明确PPP项目操作规则, 包括市场准入、政府采购、预算管理、风险分担、流程管理、绩效评价和争议解决等环节, 使地方政府在基建等领域运用PPP项目时有据可依, 规范和降低公共项目的政策风险和投资风险。二是建立统一的PPP监管部门, 或建立跨部门的PPP监管协调机制, 统一负责政策指导、总体规划, 简化审批流程和环节, 提高项目审批的效率与规范性。

(二) 建立风险共担机制和利益分配机制

PPP项目投资工期长、金额大, 不确定因素多, 风险高。为保证PPP项目成功实施, 必须进行科学的风险管理, 建立合理公平的风险分担和利益分配机制。一是在风险分担方面, 风险应由最能控制风险发生的一方承担, 属于经营活动自身产生的, 由投资者承担, 而超出投资者控制范围的风险, 如法律风险、利率风险等, 则应由公共部门独立承担, 不可抗力等风险由双方合理共担。二是在利益分配方面, PPP项目合同中应明确利益分配问题, 以规避合作过程中因利益分配不均而产生的风险。政府应该向基础设施投入一定的引导资金, 通过建立动态调整的收费定价、政府补贴、投资补助、政府担保、风险预备金制度等多种机制, 增强对社会资本的吸引力, 形成长期稳定的投资回报预期。

(三) 大力拓展PPP项目融资渠道

一是引导鼓励商业银行关注政策导向, 了解地方PPP项目的储备和进展情况, 对于优质项目主动跟进, 设计开发与PPP项目相配套的综合性、创新性金融产品。二是为更好的调动银行发放项目贷款的积极性, 由政府出资设立PPP项目担保基金, 对因政府失信等行为造成的不良贷款或损失给予一定的风险补偿。三是积极拓展项目融资渠道, 引入产业投资基金、信托资金等为项目提供融资, 适当放宽保险基金、社保基金等投资基础设施的限制条件, 改善基础设施PPP项目长期建设资金不足的局面。

(四) 积极营造PPP项目推广的信用环境