公共产品供给协同机制

公共产品供给协同机制（精选5篇）

公共产品供给协同机制 第1篇

关键词：乡镇,公共产品,供给,委托—代理

引言

公共产品可以区分为纯公共产品与准公共产品。一般认为,国防、社会管理、法律等是纯公共产品。这类公共产品由政府提供效率高、花费的成本低;而具有一定程度排他性或竞争性的道路、自来水等基础设施被认为是准公共产品,使用该类公共产品要付两方面的费用,一是为其公共部分所缴的税,二是为私人部分所缴的费。因此,在这类公共产品的提供上,市场可以发挥一定的作用。当政府生产这类公共产品的成本比私人要高时,就可以由私人生产,再由政府购买后向公众提供。

由于全体消费者的概念具备一定的空间属性,根据其外溢性的大小,公共产品又可分为全国性公共物品和各级地区性公共产品。农村公共产品则是我国行政区划中最低一级的乡镇范围内体现出来的公共产品,它指由乡镇政府提供,旨在提高社区公众福利水平的各种制度,服务和设施,局部性和基层性是它的基本特点。1988 年12 月修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了乡镇政府的七项职权,就公共产品而言,乡镇政府负责或实施了农村社会保障和经济发展的有关的几乎所有公共品的供给。其中既包括社区内的纯公共产品,也包括具有溢出效应的教育、计划生育等公共服务项目。

一、一个基于委托—代理理论的分析框架

任何公共产品的供给都涉及四项权利的配置:(1)由谁决定生产什么和生产多少公共产品;(2)由谁决定生产公共产品的所需资源的数量及其筹集方式;(3)由谁负责组织提供公共产品;(4)由谁负责对公共产品的生产效率和数量、质量进行监督。

第一,从经济学的角度来看,税收是政府从公众手中取得的资源,也可以视为政府提供公共产品的生产资金。而作为农民而言,他们是乡镇公共产品成本的承担者,有权利要求获得相应数量与品种的公共产品。

第二,政府收入的目的是为了向民众提供公共产品,是为了满足社会公众自身的需要。其实质是满足社会公众用自己的收入满足自身的支出需要。相应的公共财政是满足社会公共需要的集中性分配。我国现有的财政制度要求乡镇政府设立一级财政,“分灶吃饭”财政则从体制上赋予了各级政府提供公共产品的能力。但是,农村乡镇财政没有真正实现其独立性,现在实行的“乡财县管”实际上使乡财政变成了县级财政的附庸。从责权利相结合的角度看,农村公共产品是农民赋税的产物,农民真正享有对财政活动的决定权,取之于民则应用之于民。

第三,在市场经济中,现实中的市场制度在公共物品特别是纯公共物品的供给上存在失灵现象。由于“搭便车”动机的广泛存在,消费者会意识到即使不付出任何代价,对于具有共同受益或联合消费特征的物品或劳务,他们也可以从中得到好处,因此是不愿意为此付出价格的,市场也无法通过供求双方的力量对比为此类物品或劳务求得一种均衡价格,那么可以预见到,市场上几乎将不会有公共产品被提供出来。此外,“外部效应”问题也面临着同样的困境,由于私人边际成本和社会边际成本之间或者私人边际效益和社会边际效益之间的非一致性,市场制度很难通过自身的机制达到最佳的资源配置状态的。因此,由政府提供公共物品是有效率的。

第四,社会公众作为纳税人,有权监督政府是否将税款用于公众指定的公共产品的生产以及是否以有效的方式使用税款。对作为资金筹集方式的财政活动,社会公众应有知情权、决定权和评议权。

根据委托—代理理论,社区公众作为公共产品生产的出资人,承担了生产公共产品所需的资本,一定时期内需要政府提供那些公共产品和提供多少,应当由社区公众根据对公共产品的偏好确定,并委托政府进行生产。政府作为受委托人,即代理人,其职能是按照社会公众的要求保质保量的提供公共产品。目前农村税费改革中实行“一事一议”模式,就是把决策权交给农民。随着农村税费改革的不断深入,农民的税收负担明显减轻,2006 年在全国范围内全部免征农业税,大大减轻了农民再承担自身所消费公共产品的供给负担,但这并不表示农民失去了出资人的地位,延续了几千年的农业税被抛弃,必将向城乡统一税制发展。此外,国家对农村地区的财政投入和转移支付可看作是国家对农民的补贴。

二、乡镇政府作为公共产品供给主体面临的困境

第一,乡镇政府的公共产品供给总量不足,存在明显的政府缺位。在乡村社会转型的背景下,农村公共产品的有效供给对于加速乡村深化改革意义重大。然而,乡镇政府供给公共产品的现有水平难以令人满意。(1)对具有外溢性的公共产品,在义务教育的供给上,虽然乡镇投入一部分财政资源到义务教育中,但供给仍然不足,乡镇教育在儿童入学率、师资配备、教育设施以及人均教育经费等指标均远不及城市。而在有些地方,计划生育公共产品的供给则产生了异化,成了乡镇政府创收的工具!(2)对与社区经济发展相关的公共产品,大部分乡镇统管的农业基础设施年久失修,其提高农业生产效率的功能已经大部分丧失;农业科技信服务能力十分薄弱,专业服务机构形同虚设,农民难以得到良好的金融服务等等;这类公共产品的缺乏难以促进乡村经济增长。(3)对关系社区居民生活水平的公共产品供给,乡镇政府对文化设施、卫生防疫、社会救助等提高居民生活水平的公共产品资金投入不足,进一步拉大城乡居民生活水平的差距。

第二,乡镇财政危机日显,暴露出诸多弊端。根据相关规定,乡镇财政的收入由预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分组成,其中前两部分属于中央或上级政府划归乡镇财政的税费收入,自筹资金则由乡镇政府按照有关政策自行收取。1994 年我国税费改革之后,由于上级划归的财政资金相对有限,乡镇财政对自筹资金的依赖性在20 世纪90 代中后期开始逐渐增大。尽管乡镇征收的税费额度在逐年增加,但乡镇的债务负担却日趋严重,统计资料显示,截至2005 年,我国乡镇负债总额已高达2800 亿元,乡镇债务覆盖面最广的是中西部地区,70%以上的乡镇负债,以农业为主的乡镇几乎没有不负债的,一些乡镇甚至已无力还债。

第三,很多乡镇政府在选择公共产品时,多重视那些见效快、属于上级考核指标、能够突出政绩的项目,往往造成此类公共产品的“虚假过剩”,这种做法不但增加了公共产品供给的成本,降低了供给效率,还最终降低了社区内公众的福利。

三、对乡镇政府公共产品供给困境的制度解释

(一)乡镇政府公共产品供给困境的制度成因

1.乡镇政府与上级政府部门在公共产品供给上权能界定不清晰,事权和财权严重分离。作为乡村基层政权组织,乡镇政府理应承担的是乡镇地方性公共产品的供给,对于已出效应大的公共物品例如义务教育、计划生育和社会救济等关系到社会可持续发展和稳定的公共产品,无论是按照公共产品供给效率的最优原则还是成本与收益的权衡,由中央政府进行此类残品的供给更为适当,由乡镇政府自行供给会导致效率不足的曲线。但是,在很多情况下,乡镇提供的公共产品的范围却远远超出乡级水平。一旦乡镇政府将大部分财政资金用于此类公共产品的提供,将没有足够的资金供给其他的地方性公共物品。乡镇政府事权和财权的严重分离,使得税收无法保障农村公共产品的供给,只好向农民伸手和进行举债。因此可以看出,这种乡村公共产品制度外供给的体制特征,必然导致农民负担的加重和乡镇的巨额债务。

2.压力型体制造成了乡镇公共产品供给的低效率。组织法规定,乡镇政府的首要职能是“执行乡镇人大决议和上级行政机关的决策和命令”,乡镇政府有义务完成根据上级政府的决策所要求提供的公共产品。在压力型体制下,乡镇也承担着由上级层层下达的经济赶超指标任务。在物质化的绩效评价体系下,乡镇的工作绩效、领导的奖惩升职将指标的完成状况作为重要依据。由于受到上级政府严格的干部人事控制、行政职权控制和立法控制,乡镇政府在公共品的选择上并没有多大的自主权。乡镇将主要的资源放在完成上级的政策指标上,这种特定指标的选择性激励导致乡镇干部将指定指标设置为公共产品供给的选择范围,忽略了指标范围以外的公共服务项目,因此导致公共产品供给的低效率。

(二)以委托—代理理论来看乡镇公共产品的供给矛盾

从理论上看,乡镇公共产品供给机制存在的委托代理关系是:农户→乡镇政府。但是,从现实结果来看,由于委托代理双方的信息严重不对称,再加上乡镇政府内部监督管理体制不健全等原因,使得乡镇公共产品供求信息的沟通和决策机制效率低下,乡镇公共产品的供给很大程度上是由作为代理人的乡镇政府和县级政府自己决定的,而作为最终委托人的农户在乡镇公共产品的提供方面施加的影响几乎不存在。由于现行的政府考核机制更多注重看得见的政绩,作为代理人的乡镇政府在决策公共产品供给时,便有很强的内在激励去选择“短、平、快”的项目,而不去真正关心当地公共产品的实际需求。作为乡村公共产品生产的出资人和消费者,农户本来应该是公共产品的直接利益主体,理应参与到公共产品供给的决策中去,但在公共产品的实际供给过程中,由于农户缺乏对乡镇政府决策的话语权,难以向其反映自身诉求的公共产品信息,这就客观上加深了乡村公共产品的供求矛盾。此外,按照乡镇公共产品供给的分类,农村纯公共产品如社会治安、基础教育等应由乡镇政府免费提供外,其他准公共产品如农村金融、农业科技等均可通过市场的方式,由民间资本收费供给,但是由于乡镇政府引进民间资本参与农村公共产品供给的积极性不高,外部市场环境也并不完善,外在资本并不愿真正参与进来,再加上农村家庭联产承包责任制的施行,使得原来村集体在公共产品供给方面的一些职能也大为弱化,更减少了公共产品的供给渠道,进一步加深了乡镇公共产品的供求矛盾。

四、政策建议

(一)发展乡镇民主,建立一个制度化的自下而上的公共产品决策机制

乡镇公共产品的供给能否反映当地的真实需求,直接关系到乡镇公共产品的供给效率,决定了公共产品的利用程度。然而,乡镇范围内民众的需求并没有在乡镇公共产品供给中发挥决定性的作用,公共产品供给决策来自于上级政府的行政指令,形成一种自上而下的制度外供给体制。这种无法反映乡村社区公众真实需求的制度外供给体制,有悖于地方性公共产品应该由地方决定的供给要求,从而导致出现某些公共产品供过于求的现象,还会形成乡镇财政亏空、背负外债的局面,例如“政绩”“达标”工程,就是为显示自己政绩的需要、不顾乡镇居民对公共产品的需求状况而产生的。这种现象的深层次原因,是目前制度所体现的异化的委托-代理关系。由上级任命的乡镇长只对上级负责,其决策的依据也只能依据上级的意图和愿望,较少考虑辖区居民的利益以及乡镇居民的需求。必须改变现有的委托- 代理关系,即:在县市与乡镇这个层面上,上级政府不再扮演乡镇政府的“委托人”角色;在乡镇与农民这个层面上,乡镇长要扮演起农民的“代理人”角色,农民要成为真正在位的“委托人”。要相信乡村社区内居民对公共产品的需求意识,乡村农民是农村的主人,他们知道自己想要什么,对于切身的需求,他们有最清醒的认识,乡镇政府只有成为农民真正的代理人,才能拒绝来自上级的不合理要求;同样,农民只有成为乡镇政府的委托人,才能拒绝来自乡镇的乱收费、乱摊派和乱集资,才能按照自己的偏好和收入水平,对所在辖区公共产品行使自己的决定权,选择最需要的公共产品和适宜的财政支出方案。

(二)合理划分乡镇政府公共产品供给职能,建立规范的转移支付制度

必须根据不同公共产品的供应特点,合理划分各级政府提供公共产品的责任。本该由上级政府承担的公共产品供给的责任,比如义务教育、计划生育、社会保障等影响面超出乡镇辖区的公共产品,应尽快划出乡镇政府的职责范围,由各上级政府或各个受益的乡镇政府共同负担供给与资金的支持。在此基础上,应当尽快建立适当的转移支付制度。随着国家在2006 年取消了农业税,乡镇政府在承担着提供社区内公共产品职能的同时又存在着缺乏财政收入的制肘,在基础教育、最低生活保障、基本公共卫生保障、基本救济等方面,国家对农村的转移支付必不可少。国家应进一步加大财政转移支付力度,规范中央和地方的转移支付制度,并加强转移支付的法制化管理。

(三)构建乡镇公共产品供给的多元体系,充分调动社会各界的力量

公共产品由政府提供并不意味着政府要大包大揽,国家取消农业税以后,乡镇政府财力有限,而辖区内农村人口众多,决定了当前乡镇公共产品供给特点在一个相当长的时间内必定是多元并存的,需要尽可能的发挥社会各方面的力量,对于一些准公共产品可以采用乡镇政府与市场混合的方式来提供,在明确产权的前提下,积极引进民间资金和外资,按照“谁引进、谁收费”“谁投资、谁受益”的原则,大力增加乡镇公共产品供给。乡镇政府还应提供优惠政策,鼓励经济实体、个人和其他社会力量投资,推动多渠道、竞争性供给格局的形成。

此外,县级政府必须采取“回报农民、反哺农业、扶持农村”的形式,通过制度和政策创新,加快对广大农村公共产品的补偿性供给,来缩小城乡公共产品供给的差距;要根据当前城乡发展的不平衡的情况,调整城乡发展政策,加快构建城乡一体的公交、绿化、垃圾污水处理等公用设施,形成有利于城乡协调发展的劳动就业、户籍管理、社会保障等公共服务体系,推行以吸纳农民为主要内容的城镇化战略,以减轻乡镇一级政府的压力。

参考文献

[1]吴敬琏.当代中国经济改革[M].上海:上海远东出版社,2005:245-247.

[2]陈少勇.创新农村公共产品供给机制[J].发展研究,2006,(3):7-8.

[3]党国英.相信农民知道自己要什么[J].凤凰周刊,2006,(7):54-55.

[4]吴有财.中国乡镇政权的现状[EB/OL].中国农村研究网,2004-11-05.

公共产品供给协同机制 第2篇

关键词：公共产品；供给机制；合理分工；民众参与

公共产品是由政府（公共部门）所生产和提供的，用于满足全体社会成员共同需求的产品和劳务。它是典型的市场失灵的表现，只要存在公共产品，“搭便车”现象就不可避免。而公共产品的供求矛盾主要表现为公共需求全面快速的增长与公共产品供给的严重短缺和低效的矛盾。这其中，公共产品供给机制的不完善是导致其供求矛盾的主要原因。要完善和创新公共产品供给机制，笔者认为可以从公共产品供给主体、供给方式、供给反馈和监督机制三方面入手。

一、公共产品供给主体的创新

就传统而论，政府无疑是公共产品的唯一供给主体，因为其成本对于私人企业来说过于高昂。而单一的供给主体，也出现很多问题，如政府财力受限，无法满足日益增长的公共需求。而让私人部门介入到公共产品的供给中，无疑是缓解供求矛盾的一个有效的方法。而如今公共产品只能由政府提供的假设条件正逐步放松，只要存在私人提供条件，就有公共产品由私人部门提供的可能。通过一系列的政策制度，公共產品消费的外部性可以得到解决，而其生产成本能够得到补偿，这就使得私人生产和提供成为必然。就拿经济学家所通用的公共产品特例灯塔来说，在许多地方它并不是由政府或公共部门提供的，原因在于其提供者可以通过在码头收费以使其之前投入的成本得到补偿。

因此，使私人部门介入公共产品的供给当中是必要的。这样不仅可以弥补由政府单一供给造成的财务缺憾，也可以更加明晰政府在公共产品供给中的定位，从而使公共产品的供给更有效率。

二、公共产品供给方式的创新

一旦考虑到私人部门介入公共产品的供给领域，在供给方式上的创新就显得十分必要。如何使市场、政府与第三部门相结合，使其充分发挥各自的作用，是革新公共产品供给方式的关键之所在。

1.建立公私伙伴关系。这是典型的竞争型合作机制，这一竞争主要是发生在已取得资格的私营主体与其他有意加入这一供给领域的主体之间。在政府规制下，提供公共产品的资格并不是无期限享有的。而在期限到来时，政府会进行重新审核，若原供给主体已不能符合要求，政府则会通过公平竞争的方式重新选择合作伙伴。这也给原私营主体以隐性的竞争压力，激励它不断改进，以寻求到限后能继续作为供给方的资格。而私营主体与政府之间的合作，则在于这一伙伴关系使得政府在履行职能同时，也能让投资者获得一定合理的经济回报。

2.政府进行一定的经济资助。对于一些准公共产品，政府可以把其价格控制在基本生产成本之内，而生产者的利益损失则由政府以价格补偿方式来进行弥补。例如对于提供教育和卫生服务的第三部门，以及从事高新技术产品开发的私人企业，政府可给予其一定数量的补助。

3.进行社区自治。对于公益性公共产品提供，则可以使用社区自治的办法。政府可以鼓励并授权给社区从事公益性服务。例如成都市温江区涌泉镇花土社区的瑞全馨城居家养老中心就承担了整个花土社区的养老服务。这样使得公共产品的生产由政府转移给社区，不仅节约政府开支，同时也提高了社区居民参与到公共事务管理当中的积极性。

三、公共产品供给反馈、监督机制的创新

除了公共产品供给主体与方式上的创新外，笔者认为还可从其反馈、监督机制入手。中国行政决策的民主化和科学化的核心在于公众的参与度。而对于公共产品的供给来说，亦是如此。公共产品有效供给的关键，在于公众偏好的真实表程度。如此看来，不论是在公共产品供给的反馈机制还是监督机制上，公众的参与度都是至关重要的。

随着改革开放的不断深入，中国结合自身实际情况，以西方民主制度为参考，逐步引入了听证会等西方化的民众参与渠道。而信访制度也作为一项优良传统，继续成为民众参与的有效渠道之一。而如何提高公众的参与度，笔者认为可以从以下几个方面入手：

1.加强宣传，提高民众的参与意识。提到公共产品，不可避免的就会有“搭便车”现象，从“经济人”的假设来看，民众对于公共产品的偏好是不可能真实表达出来的。就中国而言，任何问题归根结底都会牵扯到人口众多、国民素质偏低上来。然而，如果加强有关公共产品供给的宣传，让民众真正认识到这与自身利益息息相关，他们自然就会积极参与到关于公共产品供给的反馈和监督当中来。社会的监督无疑是最有效的，它渗透到社会的方方面面，甚至是每一个角落，从而能更真实、更细微地发现公共产品供给机制的漏洞。除了社区海报、讲座等宣传方式以外，新闻媒体也是极为有效的宣传途径。

2.建立有效的反馈、监督渠道。一旦民众有参与反馈、监督意识，那么有效的沟通渠道就显得至关重要。传统的信访制度，虽然能起到一定的沟通作用，但其沟通成本较高，且覆盖面积较小。因此，完全有必要拓宽民众的反馈渠道。可以以单元楼为单位，在每一栋楼的底层设立一个意见反馈箱，并定期安排行政人员查收意见箱，从而有效获取公众反馈信息。此外，也可专门设立一个免费的电话专线，让民众能够切实参与到公共产品供给的反馈、监督当中来。

3.切实反映民众意见，将民众建议纳入公共产品供给决策当中。中国虽然引入了西方的听证会，但切实执行下来，却给民众以“走过场”的感觉。例如之前的出租车价格上涨，希望考虑民众意见，一场听证会下来，尽管反对声一片，价格还是涨了。难免会降低民众参与的积极性，让人觉得只是形式化的过程。如果政府在做出供给决策时能切实考虑民众意见，并且不会因为“层层过滤”而使民众意见走样，那么公共产品供给的反馈、监督都会是十分有效的。

总之，公共产品供给机制的创新，并不只是单一的供给主体的创新，它还包括供给方式、反馈和监督机制的创新等方面。如何使公共产品的供给最为有效，不仅应依据效率原则使政府、企业和第三部门合理的分工，也应更切实使民众参与到其监督机制当中来。惟有不断地创新和完善公共产品供给机制，才能从根本上解决公共需求全面快速的增长与公共产品供给的严重短缺和低效之间的矛盾。(作者单位：西南财经大学公共管理学院)

参考文献：

[1]樊勇明，杜莉.公共经济学[M].上海：复旦大学出版社，2010.

[2]罗忠桓.我国当前公共产品的供求矛盾与协调[J].行政论坛，2003.

公共产品供给协同机制 第3篇

公共产品是由政府 (公共部门) 生产提供, 用于满足全体社会成员共同需要的产品劳务, 但不需要或不能让受益者按市场方式分担其费用或成本, 具有非排他性和非竞争性。在市场经济条件下, 私人产品可以通过竞争机制实现有效供给, 但是公共产品却由于自身特点无法通过价格机制实现资源有效配置, 供给普遍不足, 只能由政府进行统一供给。然而根据公共选择理论, 处于主导地位的政府为了追求自身利益最大化, 未必符合公共利益, 供需矛盾突出, 必须由市场进行补充完善。世界上公共产品的私人供给证明:在市场经济的竞争情形下, 通过价格机制, 可以有效解决“搭便车”, 极大地增进效率、降低成本、促进改革, 减少政府腐败, 实现社会资源的有效配置。而作为一种集融资、建设、经营、转让为一体的多功能新型投资方式, BOT利用私人资本进行基础设施项目投资, 能够实现公共产品的有效供给。

二、BOT运行机制概述

17世纪的英国, 领港公会管理所有的海上事务, 包括建设和经营灯塔, 但在1610年到1675年中却未建成一个灯塔, 而同期的私人至少建成十座;在1820年, 英格兰和威尔士共建46座灯塔, 其中34座由私人建造。这种私人建造灯塔的投资方式与现在所谓的BOT如出一辙:私人首先向政府提出准许建造经营灯塔的申请, 其中必须包括许多船主的签名并表示愿意支付过路费, 获得政府批准后, 私人向政府租用建造灯塔必须占用的土地, 在特许期内管理灯塔并向过往船只收取过路费, 特权期满以后由政府将灯塔收回并交给领港公会管理和继续收费。

自1984年土耳其总理厄扎尔提出BOT概念以来, 这种投资方式在许多国家尤其是发展中国家中取得了巨大发展。BOT作为私人资本参与基础设施建设, 向社会提供公共服务, 包括建设 (Build) 经营 (Operate) 移交 (Transfer) 三个过程。具体来说是指政府首先确定出一个投资项目的具体要求, 再以招标的方式确定中标的企业, 签订契约授予一定期限的特许专营权, 许可其融资建设和经营特定的公用基础设施, 并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款、回收投资并赚取利润, 特许期满后, 将项目无偿 (或有偿) 移交给政府或指定机构, BOT项目标志结束。

作为一种新型投资方式, BOT运行机制有其自身显著的优越性。首先, 它能在正常的预算之外为政府提供了投资开发基础设施的机会。在传统的基础设施建设中, 政府需投入大部分甚至全部资金, 财政压力巨大。而BOT作为一种重要的融资方式, 以项目本身为信用, 将公共设施基础建设在全国甚至世界范围内融资, 吸收优异资金加以利用, 政府只需起掌舵的作用;其次, BOT项目风险由参加投资者根据出资比例共同负担。传统项目融资以项目本身信用为基础, 只依靠项目资产或收入回收贷款本息, 银行承担的风险较大, 而在BOT项目运作中, 政府或项目公司的股东都或多或少地为项目提供一定程度的支持, 降低了银行贷款的风险;最后, 项目的收益仅来自于项目本身, 提高了供给效率。项目建成后, 按照协议, 有一定时间特许营运期。运营商则结合政策与实际情况, 按照成本收益分析, 确定产品定价, 实现利润最大化。因为项目收益具有唯一来源, 运营商会更有动力对设施进行维护并提高服务质量。

三、对BOT运行机制的建议

由于BOT属较为新鲜的事务, 国内对于推行BOT的法规并不完善, 导致实际工作依据不足, 现行政策限制较多, 而市场发育的不成熟导致许多国际投资者对于中国的BOT投资环境并不太乐观。要想更好地在国内推行BOT方式, 提高我国公共产品的供给效率与质量, 需要从以下几个方面做出努力:首先需要健全和完善法律环境, 增大政策的透明度。积极开展立法工作, 并增加制定一系列的产业政策, 以法律的形式对BOT项目明确规定, 做到有法可依。其次是要采取切实有效措施促进市场经济完善。BOT方式的成功与否, 与国内市场经济的发育成熟密切相关。完善国内各个市场的法律法规建设, 颁布切实有效的政策吸引更多的市场主体、资金, 扩大市场规模, 鼓励市场经济发展。市场能够有效配置资源的就放宽政策, 市场失灵则采取有效的行政干预;最后必须明确政府职能划分。中央及地方政府需要设置专门的机构统一管理BOT的推行与实施。按“谁最能控制风险就由谁承担这种风险”的国际惯例承担责任。严格明确项目的具体要求, 谨慎成立专家小组。在运营中, 进行相应的支持和有力的监督, 以保证项目顺利营运。移交时, 认真检查并做好协议声明, 移交后采取有效的措施进行管理。

参考文献

[1]孙超.BOT方式及其在中国的推行[J].1997 (02) .

[2]金波.市政公用设施项目采用投资市场化的BOT模式的探索[J].

[3]朱儒顺.关于公共产品供给方式变革的思考[M].

[4]汪永成.浅论我国政府公共产品提供方式的变革[M].

[5]中国经济时报.如何创新公共产品供给机制[M].

公共产品供给协同机制 第4篇

关键词：公共产品,供给机制

改革开放以后, 我国农民对公共产品的需求较集体经济时期发生了一系列深刻的变化:一是以有利于自己所从事的生产经营活动和所处的生活环境为目的, 更加注重公共产品的实用性和多样性;二是农户家庭作为农业核算的基本单位, 对公共产品的成本分摊极为敏感;三是农民开始有了自主产权意识, 同时参与供给决策的要求逐渐增强。[1]

与农村公共产品需求的变化相比较, 尽管随着政府对“三农”问题的重视, 加大了对农村公共产品的投入力度, 农村公共产品的供给状况大为改善, 但是, 农村公共产品的供给却难以适应和满足上述需求的变化。我国现行的农村公共财政投入, 无论是总量、结构、机制还是对需求的满足, 均还远不适应市场经济的环境和农村发展的要求。[2]

一、安徽省农村公共产品供给机制的特点

1.自上而下的供给决策机制仍占主导

实践中, 乡镇一级的民主和村民自治在公共产品决策中发挥的作用是极其微弱的。出现了村民自治权力向村党支部代表的村民自治组织转移、村民自治组织权力向镇政府转移、镇政府权力向上级政府转移的三个层次的转移。

在农村公共产品供给过程中, 政府及其职能部门凭借其权威性和强制性, 成为农村公共产品的决策者。相对而言, 农民既是农村公共产品需求者, 也是农村公共产品的消费者, 更重要的还是农村公共产品的实际成本支付者。具有如此重要身份的农民, 却没有获得相应的公共产品供给的决策权力, 成为了被动的消费者, 农民的要求受到忽视。

2.制度外的筹资机制仍占主体

近年来农业经济比较优势的逐渐丧失, 农业税收的调节机制进一步弱化, 以农业为主要税收来源的县、乡政府预算内财政力量已大为衰减。乡镇政府的预算内财政也不可能筹集到足够的公共资源去履行其所承担的本辖区公共产品供给的职责。

安徽省L县, 是一个有49万人口的农业县, 2006年的预算内财政收入为1.2亿元, 但全县财政供养人口9968人, 一年工资耗费达1.8亿元, 仅工资缺口就有0.6亿元。在这种情况下, 县里根本无力进行农村交通、农田水利等公共建设。l994年分税制改革后, 由于制度设计中没有充分考虑到乡镇政府的财政利益, 这次财税体制改革不但没有增加乡镇政府的制度内财政收入, 反而因共享税分配比例低, 税源有限, 多数乡镇财政收入陷入困境。在这种情况下, 乡镇政府处于一种矛盾地位:既要依照法律履行职责, 提供公共产品, 但是又没有相应的税收支持。于是, 通过财税体制外筹集供给公共产品的资源便成为必然的选择。

乡财政对制度外收入的依赖, 也决定了农村公共产品供给对制度外收入的依赖, 尤其是公共产品建设资金。调研中发现, 乡镇一般预算内财政支出主要用于人头经费和日常开支, 具有明显的消费性。2000-2006年, N县W办事处人头经费占财政总支出的比例均高于80% (见表1) , 体现了典型的“吃饭财政”的特点。因此可以想象, 办事处很难再有剩余资金用于公共产品建设性投资。

数据来源:根据调研资料整理。

3.公共产品生产与管理存在制度缺陷

由政府生产公共产品是弥补市场失效的结果, 但这决不是十全十美的。它的副作用主要在于产生浪费和无效率。由于乡镇行政体制弊端的存在、监督约束机制的不健全等一系列问题导致在农村公共产品供给过程中成本高, 漏损大, 效率低的现象较多。如L县S镇的计生机构与卫生院都配置了X光机、B超, 乡镇计生站做的事, 卫生院也在做, 两者容易“打架”。组建乡镇计生站的初衷是加强计划生育工作, 但随着经济社会的发展, 乡镇计生站与卫生院在妇幼保健、医疗技术服务、计划生育等方面出现职能交叉, 责任不清等问题, 这是卫生资源严重浪费的表现。计生机构另设当然有利于管理和保证我国计划生育政策的有效落实, 但作为同一个公共产品的主体政府而言, 有必要根据需求主体的意愿, 协商统一调度和整合资源, 以便最大限度地减少资源的浪费。

4.公共产品使用与分配缺乏制度规范

在政府资金投入有限的情况下, 适当的收费不仅可以弥补公共产品的建设成本, 还可以保证其有效运行。比如农村小水利建设就可以实行准公共产品有偿使用制度。

L县是农业县, 其在小型水利工程产权制度改革方面做了许多积极有益的探索, 目前, 全县1512座小型水利工程进行了产权制度改革, 其中500亩塘坝有农户独资或合资兴办, 920亩塘坝进行了承包、租赁和拍卖;67座小水库进行承包、租赁、享受使用权;25座小提水站由农户承包, 明确管理使用权。但是由于发展不一, 部分小型水利工程产权改革遗留了不少的问题。

二、现行供给机制下, 农村公共产品供给存在的问题及原因分析

1.农村典型公共产品的供给总量不足, 结构失衡

(1) 农村义务教育。

实行“以县为主”体制后, 各县的教师工资由县教育局统一发放, 教师工资的拖欠现象得到了解决, 教师工资得到了保障。但各县普遍存在的这样两个现象:其一县财政仅仅负责发放基本工资, 基本工资之外的补助工资和教师福利则需要由各个学校根据经费使用情况自己掌握。其二是农村教育附加费取消后, 由于上级补助资金不足, 农村学校特别是村级小学的建设维修出现了新的困境。

表2表明, N县W办事处义务教育经费一直都是以财政拨款为主。实行税费改革以及“一费制”政策以来, 财政拨款的比例越来越大, 到2006年全部教育经费的92%来自财政拨款。从教育经费的支出结构看, 自2000年以来, 教师工资支出所占比例逐年增加, 而学杂费的比例从2000年的16%降到2004年的6%, 到2006年仅为4%。学校公用经费基本由事业收入, 主要是学杂费来保证。学杂费的多少基本决定了学校维持运转的能力。这与调研中, 学校普遍反映现在教师的工资有保障了, 但学校的公用经费紧张, 日常运转及校舍维修十分困难的情况是一致的。

数据来源:根据调研资料整理;*:2000年所列数据仅为初中。

(2) 农村医疗卫生服务。

从农户的满意度评价来看, 农村医疗卫生服务领域存在两方面的问题。

一是, 尽管主要由于可及性和政策性原因, 村级诊所和乡镇卫生院在农户日常就医中起着主要作用, 但是, 乡村医疗机构的技术水平有待提高。从L县调研乡镇村卫生室专业技术人员情况可以看出, 目前村卫生室中的卫生专业人才比例低, 其中, S镇32名村卫生人员仅有一名职业医师, 专业人才的缺乏在很大程度上造成其医疗技术的低水平。受调查农户对不同诊所的方便性评价依次为个人诊所、乡卫生院和县及以上医院, 受调查农户对县及以上医院的技术评价较高, 对其提供的医疗服务认可度较高, 而对个人诊所和乡卫生院的评价则偏低。

二是, 农户的医疗费用负担增长过快, 医疗服务价格引起了农户的强烈不满。无论从总体上还是分区域来看, 农户看病支出均有逐年增加的趋势, 虽然新型农村医疗可以报销部分费用, 但是不少农户反映, 看病支出并未减少, 反而有所增加, 由此可以解释为什么调研农户普遍把医疗服务价格过高作为对医疗服务最不满的方面。可见, 有相当多农户因为经济困难而难以及时就医, 因病致贫的现象仍然较为突出。

上述两方面问题与农村医疗卫生服务的供给状况有关。对供给的分析表明, 农村公共卫生资源高度集中于县级医疗部门, 尤其是医护人员县乡分布不合理, 高职称人员和高学历人员大部集中在县城。从资金投向上来讲, 无论是本级财政资金, 还是争取得各类专项资金, 主要也投入到了各县级医疗卫生机构, 对乡镇卫生院的公共财政投入很少, 最基层的村级诊所则完全没有财政的资金支持。这一状况在L县尤为严重 (见图1) 。大专以上的医疗卫生人才中, 仅有33%分布在乡镇卫生院或村卫生所, 其全部集中在县级机构。这种资金和人才资源集中于县城的状况, 直接导致了乡村医疗卫生机构在设备条件、人员素质等方面明显低于县级机构。

农户对医疗费用过高以及过快增长的强烈不满, 则与县乡医疗机构正在被完全推向市场有直接关系。调研表明, 由于财政对医疗卫生服务机构的支持力度不足, 医疗卫生服务机构对有偿性服务收入的依赖程度大, 而且有增加趋势。以L县为例, 县级直属医疗机构和乡镇卫生院的收入来源中, 财政资金 (财政拨款和专项收入) 增幅缓慢, 2000、2004、2006年分别5.4%、4.2%和8.2%, 而有限的财政拨款也主要用于离退休人员的工资。

2006年N县的财政预算拨款占医疗卫生机构总支出的比重仅为5.5%。由于县乡医疗的运转几乎完全依靠收费, 从而对医疗机构为了创收不断抬高各项医疗服务和药品的价格、增加农民负担起了极大的推动作用。

2.农村公共产品供给对上级专项资金依赖性强

税费改革之后, 从预算内收入角度来看, 调研乡镇的收入并没有减少, 反而有所增加, 但问题是, 乡镇用于支持农村公共产品建设的资金却大幅下降了, 因为税费改革转移支付只考虑了确保乡镇预算收入不减少, 而事实上, 乡镇原来可用于农村公共产品供给的, 主要的是预算外的资金。

作者在调研中发现, 部分乡镇总支出中的70%以上用于工资支出和日常运转, 光靠预算内收入支付还不够。在这种情况下, 乡镇预算内的财政收入根本无力再提供农村公共产品而只能依赖于预算外收入。这样, 在取消了各项预算外的收入之后, 作为一级政府, 乡镇在提供农村公共产品方面的作用比税费改革之前更加削弱了。

从村一级来说, 在税费改革之后, 各项集资被禁止, 债务也要求被锁定, 而税费改革对村级的补助主要确保的是村干部报酬, 因此村级正常收入中也难以安排村公共产品的建设资金。虽然“一事一议”制度为村级公共产品供给提供了筹资渠道, 但是由于其筹资协调成本很高, 操作难度大, 所以县级以上各级政府的专项资金制度成了政府供给农村公共产品的主要形式。

然而, 这一制度安排所遇到的难点在于筹资方面。现在农村中的农户已经不再具有高度的同质性, 即便在同一村中, 不同农户之间在收入水平、收入结构和经济活动等方面也存在一定的差异, 这种差异使得不同农户的公共产品需求意愿和筹资成本承担能力之间存在差异。

3.供给责任划分不清, 供给主体错位、缺位

分税制改革之后, 在各级财政之间, 存在财权的上移趋势。不仅中央与地方如此, 地方各级财政之间也是如此。由此造成县乡财政严重依赖于上级补助收入, 在部分调研县, 县、乡级收入在很大程度上依靠上级的补助。如L县, 相对于其本级财政收入的递增速度, 其上级补助收入的递增速度要快很多, 可支配财力主要依赖上级补助收入 (见表3) 。

数据来源:调研资料整理;注:可支配财力=本级财政收入+上级补助收入+上年结余收入-上解支出。

从理论上讲, 财权与事权应该匹配。财权的上移必须与事权上移相适应。但是, 就乡镇一级政府来说, 失去了财权并不意味着没有了事权, 乡镇政府仍必须承担各种繁杂的公共事务。据调研中乡镇领导的反映, 目前在乡镇工作中存在“上级下派的达标任务过多”、“上级要求干的事情过多”等问题。由此可以看出, 在事权方面, 乡镇一级政府与各上级政府之间的关系并未理清。

4.农村公共服务设施的建设与维护问题严重

目前的农村公共服务投资, 更多关注的是硬件投资, 即固定资产的投入, 但是对于公共服务机构和公共服务项目的运转和维护, 则考虑不够。由此导致项目在建好之后, 由于维护机制不完善, 运转资金不足而影响了其效益的发挥。这种情况在义务教育、水利和农村交通方面表现得尤为突出。

基础设施落后一直是农村地区经济发展的瓶颈, 基础设施建设任务繁重, 社会公益事业发展方面的欠账较多。税费改革减少了乡镇财政收入, 上级转移支付额又与农村基础设施建设实际所需资金量相去甚远, 且人员经费存在严重缺口的情况下, 再挤出一块经费用于农村基础设施建设几乎没有可能。在当前基层财政困难、“一事一议”筹资规模有限的情况下, 农村基础设施和社会公益事业发展更显得困难重重。调研的四个乡镇的农村公共投资对上级财政的专项投资依赖性十分强, 若没有上级财政的专项投资则农村基础设施和公益事业则几乎不可能发展。

三、农村公共产品供给机制创新

1.建立健全需求表达机制, 构建新的供给决策机制

增加农村公共产品供给, 提高农村公共产品供给效率, 必须重构农村公共产品供给的决策程序和需求表达机制。首先, 农村公共产品供给机制应随着农村经济的发展而变迁, 目前, 须逐步将“自上而下”的供给模式变为“自下而上”的供给模式, 满足广大农民对农村公共产品的实际需求, 构建新的农村公共产品供给决策程序。其次, 建立公共产品的需求表达机制, 变由外生变量即来自社区外部的各种因素来决策公共产品的供给为由社区内部需求决定公共产品的供给机制, 使一个村或一个乡范围内多数人的需求意愿得以体现。由全体农民或农民代表对本社区的公益事业项目进行投票表决, 使农民通过直接或间接的渠道充分表达自己对公共产品的意见。最后, 建立有力的监督机制。增加公共资源使用的透明度, 是进行监督的有效手段之一。应进一步完善村务公开和民主议事制度, 让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权和监督权。只有从这三方面创新农村公共产品决策机制, 才能真正保证农村公共产品的供给符合农民意愿。

2.建立多方利益保障机制, 构建多层次的供给筹资机制

农村公共产品的供给主体应是政府, 政府不能推卸责任, 但政府决不是惟一的供给主体。政府在目前有限的财力下, 不可能在短期内提供充足的公共产品来满足农村发展的需要。因此, 必须在明晰产权关系的条件下, 积极引进民间投资, 通过投资主体多元化, 动员社会资源来提供农村公共产品, 这样一方面可减轻财政供给公共产品的压力, 另一方面也满足了农民对公共产品的需求。实际上, 安徽省目前已出现了农村公共产品的诱致性变迁现象, 如多家通信企业参与的农村信息服务供给和村级医疗卫生服务的民间供给等。政府应创造条件诱导和促进这些创新行为, 以充分利用民间资本, 拓宽公共产品筹资渠道, 形成公共产品供给主体多元化格局。一是采用许可证经营的方法, 吸引市场资金提供农村公共产品。如学校、农资供应、小型水利设施、乡村卫生院等公共产品, 以发放许可证的方式, 吸引私营企业进入经营领域, 让农民代表监督。在明晰产权、加强管理的前提下, 要有多元化投资的思路, 多渠道融资, 按照“谁受益、谁投资”的原则, 逐步扩大范围和增加内容。二是实行政府与市场共同分担的筹资机制。改变过去单一的政府投入机制和“以农为本”的筹资机制, 逐步建立政府主导、多元主体参与的新机制, 政府可以对不同类型的公共产品分别采用委托代理、公开招标等方式为农村公共产品筹集资金。[3]

3.构建农村公共产品的共同承担机制

一是各级政府应明确职责。农村公共产品的基础性、外溢性特征和供给的现状迫切要求政府发挥主导作用, 加大有效供给力度。各级政府作为公共产品供给的主体, 应着眼于全体公民、全部社区, 尽快改变公共产品供给上的“重城市、轻农村”的政策倾向, 真正承担起农村社会最起码的公共产品供给。二是重新界定各级政府的财政职能, 合理划分各级政府的事权范围, 明确县、乡农村公共产品的供给责任。农村公共产品构成上的层次性决定了各级政府间责任划分的原则:属于全国性的农村公共产品由中央政府承担, 属于地方性的农村公共产品由地方政府承担, 一些跨地区的公共项目和工程可由地方政府承担为主, 中央政府在一定程度上参与和协调。三是加大对农村基层的转移支付力度, 建立政府间合理的转移支付制度, 将农村公共产品的制度外供给转变为制度内供给, 使农村公共产品的供给有足够的资金来源。

4.构建农村公共产品供给的激励与约束机制

要搞好农村公共产品, 必须赋予农村公共产品提供单位足够的动力。而要解决激励问题, 首先要解决好付费机制问题, 一方面, 通过上下级政府之间的转移支付为农村公共产品提供财力保证; 另一方面, 赋予农村公共产品提供单位更大的管理自主权。其次, 除了物质方面的有效激励之外, 精神方面的激励也是十分重要的。精神激励使得农村公共产品提供方为农民服务的公众共同价值观受到肯定, 这与新公共服务理论所倡导的思想是一致的。[4]

当前安徽省农村公共产品供给, 无论是市场约束还是政府约束都显得非常薄弱。市场约束薄弱主要表现在:农户的选择权力受限、信息不对称、服务质量标准体系不健全等等。政府约束薄弱主要表现在政企不分, 政府管辖的公共产品提供单位既作为公共产品提供者, 又作为相关政策的制定者, 这样造成了监督机制的缺失。激励机制只有与约束机制对等起来, 才能真正带来农村公共产品供给效果的改善。在约束机制匮乏的情况下, 有必要将“问责机制”引入到农村公共产品供给中来。

参考文献

(1) 徐小青.农村公共服务[M].北京:中国发展出版社, 2002.

(2) 王小林.必须大力拓宽农村公共服务的供给渠道[J].调研世界, 2003, (03) .

(3) 林万龙.中国农村社区公共产品制度变迁研究[M].北京:中国财政经济出版社, 2003.

公共产品供给协同机制 第5篇

关键词：农村公共产品,供给不足,需求主导,制度创新

农村公共产品是指在农村地域范围内, 由多元主体提供的用于满足农村社会居民生产和生活公共需要的社会产品, 主要包括交通设施、农村电网、农村市场、水利设施等, 同时也包括农村公共服务, 即政府为农村居民提供的具有社会福利性、非盈利的公共服务, 如基础教育、科技文化推广、医疗保健、农村保险、优抚、公共交通、邮政及电讯等。按照需求层次的不同, 农村公共产品可以分为第一层次的农民基本生产生活需求, 包括农田水利灌溉设施、农村供电供水、农村基本医疗、社区安全、公共道路、义务教育等。第二层次的农民增产增收需求, 包括农业技术培训、农村职业教育、农业市场信息服务、农产品营销服务、农业产业结构调整等。第三层次的农民高质量生活需求, 包括农村社会保障、农村环境保护、优质行政服务、农村高速公路、农村有线电视、农村通信网络等。第四层次农民的休闲娱乐需求, 诸如农村文化馆、农村体育馆、农村公园等。

一、甘肃民族地区农村公共产品供给的现状

甘肃省公共服务薄弱、基础设施缺乏, 贫困面大、程度深, 全省有贫困村8790个, 占总数的53.17%。在2005年甘肃调查总队对甘肃进行万人问卷调查的861个行政村中, 86.94%的通公路, 69.10%的通班车, 40.84%的仍是土路, 12.07%的没有小学, 72.07%的没有科技服务, 23.37%的村民没有去过文化活动场所, 94.17%的没有生产和生活垃圾、污水等处理设施, 通自来水的仅占35.4%, 24.5%的吃水仍困难, 49.75%的参加了农村合作医疗, 参加养老保险的仅占4.2%, 到2005年底行政村总数为17725个, 其中643个村不通电, 854个村不通路, 4997个村不通电话, 1439个村不通广播, 755个村不通电视, 11515个村不通水。甘肃是一个多民族的省份, 全省现有54个少数民族, 而多数少数民族主要居住在交通不便、信息闭塞、土地瘠薄、高寒阴湿、灾害频繁、自然条件十分恶劣、社会发育程度低的高山区、石山区、林缘区、干旱地带, 公共产品的供给相对落后。

以甘肃的甘南和临夏为例, 到2005年年底, 甘南州664个行政村中仍有23个行政村、26个自然村不通电, 47个乡不通等级公路, 206个行政村不通农机路, 13个乡、282个行政村不通电话, 420个行政村没有医疗卫生室, 据有关调查, 近20%的农牧民不能收听广播, 15%的农牧民不能收看电视, 40.29万人的安全用水问题没有得到解决。28%的牧民家庭中有未入学的学龄儿童, 因距离学校太远而失学的占25%, 因家庭经济困难而失学的占56%。临夏州的18个试点村中, 有14个村村道为沙石路面或土路, 有8个村不通公共车;农牧户通水92%、通电92%、通广播电视67%、通电话83%;有8个村没有卫生所, 农村缺医少药问题还没有得到彻底解决;有14个村没有养老院;试点村基层文化、体育设施几乎是空白。

资料来源:2007年《甘肃年鉴》

上表是2006年甘南藏族自治州和临夏回族自治州公共产品供给的状况, 可以看出, 甘南州和临夏州公共产品的供给从2005年年底到2006年并没有多大改善, 同时公共产品的需求主要还处于对第一层次的需求, 其需求次序也不同, 依次为医疗卫生、道路、义务教育、农业技术培训、市场信息服务、养老及社会救济、文化设施、水利设施、农用电改造、广播电视网络、饮用水质量。地方财力极其低下的水平制约着公共产品的供给水平。

二、甘肃民族地区农村公共产品供给中存在的问题及其原因

从公共产品供给的现状中看出, 甘肃民族地区基础产业薄弱, 国家投资较大的上等级公路很少, 大部分路段是等外级乡村道路, 交通状况很差, 通讯设施也很落后。近年来, 尽管国家对民族地区的基础建设投资有所照顾, 但从全国、全省总体水平看, 人均公共生产力资源或“公共产品”的占有仍然很不均衡, 与实现均等化还有很大的差距。这种差距不仅表现在经济发展指数上, 还表现在思想观念、市场发育、经济结构和社会发展等诸多方面。

(一) 观念层面:对供给主体认识模糊, 致使责任不明确

农村的边缘性使农民很难享受到全国性和区域性的公共产品。而地方政府由于财力有限, 能为农民提供的公共产品也十分有限, 再加上理论滞后和认识模糊, 造成“政府缺位”, 影响了农村公共产品的供给。另外, 长期以来, 在公共产品供给问题上存在着所有制决定论, 认为城市以全民所有制为主, 公共产品供给是政府的责任, 而农村则是以集体所有制为主, 从而导致农村公共产品供给大多数由集体经济组织自己解决, 政府很少承担相应的责任。

(二) 制度层面

1. 现有农村布局状况下的公共产品供需矛盾。

农村公共产品一般集中分布在乡政府、村委会所在地, 而甘肃少数民族居住分散、自然村数量多、规模普遍较小、大部分远离行政村, 村落布局过疏化造成农村公共产品的供给效率低下。由于基础设施具有规模效应, 人口居住越密集, 利用率越高, 越能发挥最大效应。小而散的居住状况, 使得农村的基础设施配套建设工程量大, 建设成本高、到位难、水平低, 使用效率低, 从而导致公共产品覆盖度低, 供给严重不足。

2.“自下而上”的筹资机制和“自上而下”的决策机制。

甘肃民族地区农村公共产品供给问题的制度成因主要是“自下而上”的筹资机制和“自上而下”的用资机制。长期以来, 我国实施城乡分治战略, 使得城市和农村的公共产品与公共服务筹资过程正好相反:前者自上而下, 后者自下而上。目前农村公共产品的供给不是由乡、村社区内部的需求决定, 而是由各级政府和部门自上而下决策, 进行强制性供给, 没有尊重农民的意愿, 不可避免地增加了无效公共产品的数量和超经济承受能力的公共产品, 而相反农民亟需的公共产品和服务却相对不足、不当。

3. 重工轻农的二元经济发展战略。

由于我国政府把现代化完全等同于工业化、城市化, 为了维持城市大工业的发展, 国家将资金、技术、人才等生产要素集中投向城市, 同时通过价格、税收政策把农业积累用来支持城市工业发展。农民不能享受社会福利, 农村公共产品的生产和分配主要由农村集体与农民个人承担, 造成城乡在基础设施和公共服务设施等各方面的差距不断扩大。

4. 分税制体制改革的不彻底。

1994年分税制改革没有建立起完全意义上的地方财政体系, 特别是中央及省级政府在收入划分中把主要的税种留给自己, 把主要的支出责任划给县乡政府。分税制改革的滞后, 政府职能的不清、交叉、错位以及事权与财权的不统一, 导致甘肃民族地区的财政非常困难。

甘南、临夏两州经济结构不合理, 财源结构单一, 财政可持续发展的后劲严重不足。在财源建设项目方面, 由于缺乏有效的前期论证工作, 在一定程度上影响了资金的争取和投融资渠道的多元化, 而新的财源项目尚在开发阶段, 不能很快发挥效益。在财政支出方面, 收支矛盾相当突出, 赤字包袱越来越重。此外, 两地就业门路窄, 财政供养人员增长过快, 造成财政收入远远赶不上增人增资的需要, 加大了财政支出压力。

5. 转移支付制度不规范。

中央对民族地区转移支付补助的力度十分有限, 未能实现财政体制改革时所提出的提高财政收入占国民收入的比重、中央财政收入占全部财政收入比重同步增长的设想, 究其原因, 主要存在如下问题:一是计算方法不规范, 以基数法为依据, 存在严重的“暗箱操作”、“跑部钱进”等现象;二是实施范围狭隘:省以下转移支付制度尚未建立, 针对乡村各级的转移支付制度“救火”性质严重;另外按照分税制财政体制的要求, 上划中央两税完成超过上年基数的增量部分, 由中央按一定的比例返还给地方。但由于中央和省上确定上划基数和税返基数时没有充分考虑东西部基数差距, 导致地方所得增量比重逐年下降, 而中央所得增量的比重却不断上升。

此外, 由于甘肃民族地区各级政府部门一方面设置了与上级政府相对应的对口职能机构, 另一方面根据自身特点增设了较多的面向农林牧业的管理机构和单位, 这就使得甘肃民族地区政府管理机构臃肿, 吃饭财政相当突出, 从而协调困难, 效率低下。

三、甘肃民族地区公共产品供给的制度创新

(一) 决策制度创新

决策制度的创新是指实现农村公共产品供给由原来的“政府决策农民被动接受”的“自上而下”的政府供给主导型决策程序, 转变为“农民表达需求政府根据需求集中决策”的“自下而上”的农民需求主导型决策程序。这种决策程序的转变, 不但可以充分表达农民对公共产品的需求, 而且可以保证不同层次、不同功能区适宜的公共产品供给。建立“自下而上”的农民需求主导型供给决策程序, 应从以下几方面入手:

1. 与农村基层民主制度建设相结合, 建立农民对公共产品的需求表达机制。

按照阿罗不可能定理, 期望借助全体公民投票选举的政治过程来建立公共产品的需求表达机制是不可能的, 但公共选择理论选择外部成本和决策成本之和最小的投票规则作为最佳制度, 特别是涉及到直接关系农民生产生活的区域性公共产品, 农民因急需或利害关系紧密而不愿或较少隐瞒其偏好, 从而使公共选择所期望的合作成为可能。这种合作要求充分发挥村民代表大会的作用, 由于民族地区居民居住分散, 召开全体居民大会成本太高, 而村委会作为居民的自治组织, 最了解居民的需求, 所以应充分发挥其在公共产品提供决策中的信息优势, 使村委会成为居民公共产品偏好的真实代表者。

2. 以居民的需求作为投资的指南, 明确民族地区公共产品供给的优先顺序。

由于国家财力有限, 公共财政不可能覆盖到民族地区所有领域, 也不可能在短期内大规模增加公共产品的供给, 这就要求应将农民亟需的公共产品作为投资的优先领域和重点。对甘南和临夏州而言, 公共产品供给的优先顺序主要是: (1) 支持牧区公共卫生和医疗防疫体系建设。 (2) 支持农村道路建设。 (3) 确保农村义务教育政策的全面贯彻落实。 (4) 农业技术培训体系、新技术推广体系的完善。

(二) 融资制度创新

融资制度创新指的是改变现行的以制度外资金为主要来源的融资制度, 根据公共产品的不同层次和不同性质, 构建多层次的公共产品供给体系:即供给主体多元化, 融资渠道多元化, 供给方式多元化。

1. 供给主体多元化。

传统的理论和实践认为农村公共产品供给中存在外部性和“搭便车”行为, 私人供给公共产品往往是无效率或者低效率的, 从而决定政府成为农村公共产品的直接提供者。然而, 在现实中, 由于农村基层政府财政能力的不足和政府供给效率的固有限制, 使得单一的政府供给也可能是无效率或者低效率的, 所以完全有必要实行供给主体的多元化。农村公共产品的供给主体一般有四类:政府供给主体、农村社区供给主体、私人 (包括企业) 供给主体以及各种合作性、非赢利性的农村社会服务机构和组织。

2. 筹资渠道多元化。

甘肃民族地区农村公共产品的资金来源主要渠道仍然是政府的财政性资金, 但由于财政收入与支出之间存在很大的差距, 因而以下几个渠道可作为政府财政性资金的补充:

(1) 农村社区的集体资金。对于使用范围限于社区的农村公共产品, 在多数情况下应由社区集体来提供。

(2) 私人、企业的资金, 即私人 (民营) 资本。这部分资金主要用于农村准公共产品的提供。农村准公共产品超过一定范围, 其消费具有竞争性, 这意味着其消费的边际成本并不绝对为零。为此, 根据边际成本定价原则, 可以向使用者收费, 以防因免费供给而导致人们对该产品的过度消费。当然, 政府在确认收费合法地位的同时, 也应注意到, 仅靠公共收费并不足以吸引私人资本进入准公共产品领域。任何企业都以追求利益为目的, 私人资本进入准公共产品领域应以其有利可图为前提条件, 这时政府可以采取财政补贴的方式, 对进入该领域的私人资本进行成本的弥补, 确保其有一定利润, 从而达到农村准公共产品由政府和私人混合提供。

(3) 积极尝试公私合作供给模式, 即PPP融资方式 (私人建设政府租赁一私人经营的方式) 。结合发展特色农产品基地、旅游资源项目开发等活动, 运用PPP方式吸引民间资金介入相关基础设施的建设。PPP融资模式一方面可以利用民营企业的自有资本, 另一方面可以通过民营企业向银行贷款等方式融入到更多的资金。

(4) 进行金融创新, 加强和改进对农牧区的金融服务, 通过金融机构融资。一要对现有金融机构进行明确的功能定位, 加强政策性金融的作用。二要努力塑造有适度竞争的农村金融市场, 用市场化利率降低其经营风险。三要根据农村金融需求多样性的特点, 在加强监管、防范风险、试点总结经验的基础上, 鼓励适合农村需求的金融组织创新。四是当各个主体通过银行等金融机构来融资时, 国家财政应当建立贴息机制, 引导金融系统投资于农村基础设施建设, 最后再通过税收、分摊、收费等方式偿还贷款。

(三) 完善分税制财政管理体制, 搞好配套改革

1. 继续深化分税制改革

(1) 重新划分省、市、县、乡的收入范围, 扩大县乡级财政的税收来源, 增加省以下政府的分享税种、扩大县乡政府在分享税种中分享的比例, 保证县乡政府有稳定的收入来源。

(2) 按照受益范围和支付能力的原则, 合理划分政府间的事权。

(3) 建立规范的农村基层财政的转移支付制度。首先, 地方政府提供的某些公共产品具有很大的正外部性, 如果没有相应的补偿, 这些产品的供给就会不足, 如乡镇政府承担的基础教育投入。其次, 增加对落后地区公共产品的转移支付, 实现地区间公共产品供给水平的均等化。最后, 农村税费改革面临的财政缺口, 也需要建立和完善政府间转移支付制度来解决。一些地区县级财政也很不宽裕, 转移支付的能力有限, 这就需要整个财政体制的调整。

2. 坚持城乡统筹, 废除城乡分割的二元公共产品供给体制:

(1) 深化户籍制度改革, 废除身份歧视, 使得农民与城市居民一样, 享受同等权利尽同等义务。 (2) 为广大农牧民提供一视同仁的公共服务, 将农村公益性支出列入政府预算, 并逐步增加农村基础设施和公共服务设施建设投入。 (3) 促进最低生活保障向农村延伸, 逐步扩大社会保障在农村的覆盖面, 实现最低生活保障城乡一体化。

参考文献

[1]赵雪雁.高寒牧区牧民亟需什么公共产品——以甘南牧区为例[J].研究, 2007 (11) .

[2]张林秀, 罗仁福, 刘承芳, Scott Rozell.中国农村社区公共物品投资的决定因素分析[J].经济研究, 2005 (11) .

[3]孔祥智, 李圣军, 马九杰.农户对公共产品需求的优先序及供给主体研究——以福建省永安市为例[J].社会科学研究, 2006 (4) .

[4]张吉国.税费改革后农村公共产品融资机制创新[J].山东农业大学学报 (社会科学版) , 2005 (25) .

[5]王国华.农村公共产品与农民收入问题研究[J].中央财经大学学报, 2004 (1) .