政府管理模式研究论文范文

政府管理模式研究论文范文第1篇

摘 要 在保障房建设运营领域探索和引导非营利机构的参与不仅有利于住房制度的长效理性发展机制建设，更将对政府职能的转变、加强和创新社会管理、促进公民社会的成长与民众住房权的实现产生重要的推动作用。

关键词 演治理；非营利机构；保障房

一、引 言

党的十八届三中全会明确提出，全面深化改革的总目标是要完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是我们党首次提出“治理体系”和“治理能力”的概念，并将其作为全面深化改革的总目标，是党在理论和实践上的重大创新，充分反映了从“管理”到“治理”的改革思维上的巨大跨越，在新一轮全面深化改革的过程中，治理思维、治理理念的引领将具有极为重要的意义。

全会提出的治理体系涉及经济、政治、文化、社会、生态文明和党建等各个领域，具体到保障房这一当前备受关注的民生建设发展领域，治理理念的突出体现之一是党中央对民间非营利机构参与保障房建设运营的重视和提倡。2013年10月29日，中共中央政治局就加快推进住房保障体系和供应体系建设举行专题学习，这是政治局首次专题学习住房领域情况，是历史上谈房地产规格最高的一次会议。习近平总书记讲话指出，要积极探索建立非营利机构参与保障性住房建设和运营管理的体制机制，形成各方面共同参与的局面。这是党中央对住房保障制度发展提出的重大改革理念与方向，对于我国住房保障体制的健全和完善将产生重要的意义。2014年3月，我国首部城镇化规划——《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》出台，针对如何保障城镇常住人口的合理住房需求、拓宽住房保障渠道的问题，规划明确提出，要健全城镇住房制度尤其是住房供应体系，鼓励社会资本参与保障性住房建设，满足基本住房需求，推进住房供应主体多元化，满足市场多样化住房需求。由此可见，我国未来的保障房建设将改变目前的运作现状，形成更为科学、合理、有效的建设供给机制与实施机制，非营利性社会组织将成为未来保障房建设运营的重要参与力量，保障房将形成更加多元化、多支柱的供应渠道和开发建设格局。

二、治理理念与非营利组织在我国的发展

英语中的“治理”（governance）原是指控制、引导和操纵，自20世纪90年代以来西方学者对治理做出了许多新的界定，并在社会科学领域广泛地大量使用，“今天的联合国、多边和双边机构、学术团体以及民间志愿组织关于开发问题的出版物很难有不以治理为常用词来使用的。”[1]治理理论研究的主要代表学者詹姆斯·罗西瑙、罗伯特·罗茨、格里·斯托克等人分别提出了关于治理的多种解释，由于没有形成一致的含义界定，治理的概念较为含糊。①在关于治理的众多定义中，联合国全球治理委员会1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理所做的界定具有典型的代表性和权威性，治理是公私机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规制，也包括人们和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排；它有四点基本特征：①治理不是一整套规制，也不是一种活动，而是一个过程；②治理过程的基础不是控制，而是协调；③治理既涉及公共部门，也包括私人部门；④治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[2]

我国学术界对治理的研究基本上与西方同步，自20世纪90年代中期后相关研究成果大量涌现，使治理理论研究日益成为了“显学”。与西方学术界类似，我国学者也从各自不同的研究角度对治理做出了多种解释阐述。②综观各类的研究和分析可看出，虽然治理一词有很多不同的意蕴和理论视角，但可以一般性地理解为从聚焦正式行政部门、政府部门的发展模式转向不断增强私人部门和公民社会的参与、融合其利益的一种过程，以国家（政府）与社会、市场的有效互动协作来应对不断增长的、复杂的、多样化的、动态性的社会问题，摒弃“国家（政府）—市场”的简单两分法，以“国家（政府）—社会—市场”的新组合替代国家（政府）的绝对中心地位，实现三方的优势互补、互利共赢。

以俞可平教授为代表的关注中国整体治理变化的中外学者研究认为，我国的改革是“以治理为中心的改革”，主要体现在从政治国家到公民社会、从政府统治到社会自治、从政府管制到公共服务等十二个方面。[3]如果具体归结到社会经济生活的实际变化上，非营利性社会组织的蓬勃发展可以说是我国治理变革最为突出的表现之一。截止2012年底，我国共有社会组织49.9万个，其中社会团体27.1万个，民办非企业单位22.5万个，基金会3 029个，从业人员达613.3万，业务范围涉及工商服务、科技研究服务、教育卫生、社会服务、文化体育、生态环境、法律宗教、农业及农村发展等各个领域。[4]我国各级政府已经在很大程度上通过与非营利组织的合作来应对和处理各类社会事务，“NGO与政府的合作广泛存在”，[5]政府包揽社会事务方方面面的“家长式”角色已经发生了较为明显的改变，治理理论所强调的“政府—社会—市场”的多中心共治局面正逐渐呈现。遗憾的是，在住房保障这一重要的民生发展领域里却几乎没有非营利性社会组织力量的存在，依然沿袭着“政府—市场”的两分格局，这既与住房保障的民生基础性重要地位不相符，也部分地造成了我国住房形势的严峻困境，成为我国住房制度建设、非营利部门建设的一处短板。

从世界范围看，非营利组织参与保障房建设运营是非常普遍的现象，全球80多个国家共有10万多个非营利性住房组织。发达国家的这类组织从19世纪中期就开始了规模化的发展，随着住房问题的不断变化和社会经济、思想文化的不断进步，各国逐渐加大对这些组织的鼓励和扶持，使其在20世纪下半叶获得了极大发展，成为各国治理住房问题的重要制度与组织安排，甚至成为应对国民住房事务的第一道防护线。[6]二战后，越来越多的发展中国家也开始调动非政府组织和民间团体的力量从事住房供应，这些组织不以盈利为目标，对低收入群体的关注较多，对基层信息的掌握比较准确，运作灵活，创新手段丰富，对解决低收入民众的住房问题起到了积极的作用。[7]全球非营利组织研究的权威——美国约翰·霍普金斯大学教授莱斯特·萨拉蒙认为，虽然由于发展阶段的差异，发展中国家的公民社会组织往往专业化特征不足，但在社会经济不断发展和城市化的快速推进之下，其国内的发展组织和住房组织相较于发达国家而言更为普遍，也更为重要。[8]基于此，在他所构建的、也是国际上普遍认可的“非营利组织国际分类体系”中，发展与住房组织位列第六大类，具体的形式为从事住房开发、建设、管理、租赁、筹资和修缮的住房协会，提供找房、住房法律服务和相关协助的住房援助组织。可以说，非营利性住房组织以其突出的创新能力、试验能力、满足特殊需求的能力正日益成为各国住房体系中与市场、政府并列的“第三种力量”，正成为政府干预机制和市场调节机制的选择性替代手段。

三、非营利组织参与保障房建设运营的现实意义

当前我国已进入深化改革的新历史时期，建设和发展非营利组织、发挥其在促进民生改善与社会和谐方面的积极作用，已经成为保持经济社会协调发展的重要手段。住房问题长期以来都是我国面临的最严峻的民生挑战之一，这一问题的形成有着多方面的原因，其中重要的一点是缺乏构建多元化、良性化、开放式的住房供给体系的思想意识，多年营造的“政府加市场”双轨制住房发展体系也缺乏对社会化非营利性住房发展机制的足够考虑，导致包括兴建大量保障房等措施在内的政府住房调控行为的效果始终不尽如人意，民众的住房焦虑一直未能显著消弭。党中央提出的积极探索建立非营利机构参与保障性住房建设和运营管理的体制机制，是对以往住房调控政策的反思与拓宽，是在治理理念之下确立的住房制度建设的重要突破方向，将引导和探索非营利组织参与到住房改革的政策网络之中，推动政府部门、非营利团体、私营企业的共同协作，通过制度的创新来推进“政府—社会—市场”多元化、多层次的住房体制的形成。

（一）促进政府转变职能，缓解住房领域中的政府失灵

十八届三中全会提出，有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。当前我国各级政府已在社会生活诸多方面开展了与非营利组织的合作治理，政府一家独大的“全能式”管理形态已有了部分改变，但必须看到，我国政府体制创新的力度仍然不够，传统的行政管理体制以及政府与社会关系的旧模式并未被彻底打破，政府主导的全能主义依然是对目前中国社会管理模式最为恰当的概括。[9]在住房领域，全能型政府行为的突出表现在于政府缺乏对住房市场各参与主体的尊重，大多数政策的制定都是基于政府自身的立场和角度，带有很强的行政管制色彩，垄断着保障房的全部供给与管理责任，“一肩挑”地包揽下对中低收入人群的住房供给责任。这既给自身增加了很多不必要的沉重负担，而且执行的效果也并不令人满意，例如各地频现的保障房申请“遇冷”、贫困（人群）过度集中的“贫民窟”的苗头、保障房的建筑质量问题及权力寻租与腐败行为等。随着我国经济社会的发展，人们对自我需求的定义和要求越来越重视并趋于多样化，即使同处中低收入阶层，也会由于彼此的收入、财富、家庭构成、教育水平、就业前景等差异而出现多样化、层次化的各种偏好型住房需求，由政府统一供给的保障房难以满足这样的现实需求。“国家实际上不可能将同样规则和标准的服务强加于现代社会中那些越来越多元化的成员目标身上，……国家虽然有足够的能力干预社会，但能确定公民的各种需求并对之做出有效反应的机制却十分有限。” [10]而非营利组织“具有规模小、灵活机动和能够利用基层的活力等优点，因而较为理想地适合于填补由国家的不足所带来的空白”。[11]

“中国公共服务型政府的建立不取决于政府提供了什么性质的服务， 而取决于这些服务是否真正惠及了服务对象……取决于政府如何规划、组织和引导公共服务的供给，且在多样性、灵活性以及数量、质量和机会上都能够使服务对象得到相当水准的满足。……开发民间组织的有益功能是构建公共服务型政府的有效路径，民间组织的成长为政府职能的真正转变提供了可能，为公共服务型政府的职能运行提供了有效支撑。” [12]推动非营利组织参与保障房建设运营将打破政府垄断这一公共产品供给的局面，改变保障房供给主体单一的格局，将部分公共产品及服务职能转移给社会非营利组织，让其他公共机构、社会团体、企业共同参与保障房的建设发展事业，这样政府可在目前巨大的建房压力下适当地解脱，能集中更多精力和资源来改进和完善它本应承担和必须承担的其他社会公共服务工作，加快政府职能、角色的转型和优化。

（二）促进社会管理体制的创新，推进公民社会的建设

公民社会是国家或政府系统以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域，其组成要素是各种非政府和非企业的公民组织，包括公民的维权组织、各种行业协会、民间的公益组织、社区组织、利益团体、同人团体、互助组织、兴趣组织和公民的某种自发组合等等。[13]任何一种成功的市场经济体制不仅需要具备完善的竞争机制和法律制度，还需要有以非营利组织为核心的公民社会的配合。国际社会的治理实践经验表明，非政府组织、非营利组织是公民与政府之间的中介和桥梁，既能够合法有序地表达不同群体的意愿，也有利于形成和扩大社会共识，使更多的社会成员认同、接受新的社会规则，帮助政府扩大有效的制度供给。随着改革的不断深入，公民社会必将在我国社会管理和服务领域扮演越来越重要的角色。

现代社会管理既是政府向社会提供公共服务并依法对有关社会事务进行规范和调节的过程，也是社会自我服务并依据法律和道德进行自我规范和调节的过程。在社会管理中，一方面要不断提高政府的社会管理能力和成效，另一方面要不断增强社会自我管理能力，发挥好各种社会力量在社会管理中的协同、自治、自律、他律、互律作用，充分调动人民群众参与社会管理的积极性、主动性、创造性，形成推动社会和谐发展、保障社会安定有序的合力。[14]在教科文卫等领域大量兴起的非营利组织正成为我国公民社会发展的强大力量源，但在住房这一重大的民生基础领域非营利组织却异常薄弱，不能不说是我国公民社会发展格局中的一大缺憾。

我国自1998年房改后过于强调住房的经济属性，过度追求住房的经济效应，将住房政策片面地理解为房地产经济和产业政策，忽略了住房的社会属性和准公共产品属性，近些年实施的各种改革调控正是对此的纠偏和弥补，住房的社会效应与民生属性不断得到提升，已逐渐与教育、医疗、养老等社会事业相并列。然而，我们对民间社会力量涉足后者较为重视，在这些领域培育起了一定的公民社会形态，逐渐向发达福利国家的状态靠近，即“在福利国家核心范围（政府需做好的底线式补救性福利）外新成立一个具有自我意识、积极向上的市民社会”，[15]但在住房领域我们的步伐却过于滞后了，可以有效提高住房制度活力与效率的多元主体共同努力与相互合作是我们在住房发展领域中的一大缺失。而且，住房是人类生存发展必不可少的基本物质条件，相比教育、医疗、养老等事务，其基础性重要意义同样关键，甚至更加根本化。对于我国住房困境的求解而言，也需要进行政策制度的突破性尝试与创新，正如奥斯特罗姆所言，人类社会中大量的公共事务并不是依赖国家也不是通过市场来解决的，人类社会中的自我组织和自治实际上是更为有效的管理公共事务的制度安排。[16]通过推动非营利性住房发展组织的成长，可以从住房领域推进公民社会的建构，促进民众做好住房的自我服务与管理，实现安居的民意诉求，并对其他社会领域的建设成就和公民社会的整体发展进步产生夯实和加固的作用。

（三）更进一步地保障与提升公民住房权

我国大规模地建设保障房、实施各种房地产调控政策的最终目的其实都是为了保障国民住房权的实现，即“公民有权获得可负担得起的、适宜于人类居住的、有良好物质设备和基础服务设施的、具有安全、健康、尊严、不受歧视的住房的权利”。[17]住房权是源自人的自然需求和社会需求、直接影响公民其他重要权利实现的一项基本人权，是体现和维护人格尊严与价值的重要前提。党的十七大报告将住房权明确宣示为我国公民的基本人权，“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”目标的提出标志着党中央正式从人权角度来审视和看待住房问题、制定住房政策，我国开始走上追求与实现公民住房权的探索之路。遗憾的是，尽管住房改革以来政府在实现公民住房权方面已经做出了种种努力，但成效并不明显，而且还存在走向住房市场失序和保障性住房体系难以正常运行的双重失败的可能，其中的原因之一便在于政府的政策工具选择过分强调了行政规制和市场化工具，没有通过公共企业、非营利组织等政策工具来实现政策目标。[18]

对于如何保护、促进和实施住房权，联合国等国际机构做出了明确的倡议，除了要求各国政府承担起自己的责任外，也要求各国积极培育和调动非营利性社会组织的力量来从事住房建设供应。联合国经济与社会事务部1975年发表题为《非营利住房协会》的报告，在对亚非拉各国非营利性合作建房进行考察梳理后，明确提出创设或加强非营利性住房协会是改善人类、尤其是发展中国家人口居住条件和住房权益的有效途径之一。1996年联合国人类住区会议发布的《伊斯坦布尔人居宣言》指出，不仅各国政府要采取行动，社会各个部门包括私人部门、非政府组织、社区都要采取行动，为人人提供适当的住房；政府要采取适当行动以促进、保护并确保住房权逐步充分实现，这些行动包括支持社区、合作社和非营利的租房计划和房主自住住房计划。2002年联合国《住房权利计划》的首份报告提出，政府必须废除禁止公众参与的法令，必须创造经济、社会、政治的条件以满足公众对自己住房权的维护，特别是国家必须不能限制人们自由组织和集会的权利；国家必须进一步尊重个人建造自己住房的权利，鼓励公民积极行使自己的权利。尽管我国的政治制度、社会体制、发展阶段等现实国情具有不同于别国的独特之处，但就追求民生改善、促进公民住房权实现这样的社会发展目标而言，面临的问题其实与其他国家并无太大不同，我国的住房建设改革也需要有更为广阔的思路，加深对非营利组织在解决公民住房难题中重要作用的认识，积极探索、努力尝试这一崭新的改革命题。

（四）住房调控走向长效化、平衡化的可行进路之一

回顾近十年来我国住房市场调控的历程可以看出，历次调控的核心重点都是压制需求甚至包括部分合理的刚性需求，以“堵”为主成为了调控政策的“主线，” 最显著的体现是以限购、限贷、限价为代表的“三限令”的推行。从表面上看，这些措施确实产生了一些效果，房价的暴涨势头得到一定遏制，住房的投资投机行为受到一定控制，但是这样一种基于强力行政命令干预思想的调控手段能否使住房制度走上长期可持续发展的健康轨道是值得怀疑的。限价令带有由政府为住房定价的色彩，严厉的限购政策直接压制了许多民众的住房改善性需求，伤害了其合理的住房权益，这种有悖于市场经济体制的行政命令式干预过于激烈与生硬，造成了住房市场一定程度的扭曲，若长期实行将无助于构建健康的住房体系，不能成为一种长效化的政策机制。

再者，这些压制需求的政策已实施了多年，其积极效应正在逐渐衰减，近两年来全国各主要城市的房价涨幅又有所抬头，边调边涨的状况依旧在延续甚至还有所加重，日益反映出行政化干预方式的软肋与不适应。这样的政策路径依赖已经使住房市场产生了一定的“抗药性”，不断地消解着调控政策的冲击，同时也意味着长期施行的一味打压需求、控制购买的“堵”的政策思路已经到了需改弦更张的时候了，应当在住房的供给端有所作为和突破，从住房的需求管理转向需求与供给并重的管理，寻求一种“疏堵结合”的调控态势。在此背景下，党中央提出探索建立非营利组织参与保障房建设运营、加强住房供应端建设与完善的改革理念是我国住房制度调控思路的方向性转变，彰显了中央政府突破政策疲倦、探索完善住房调控长效机制的意志。

四、结 语

“社会所有三个‘部门’——公共部门、私人部门和民间部门——共同合作是解决社会经济问题的最佳途径。”[19]探索建立非营利组织参与保障房建设运营的体制机制既是我国住房制度体系自身迈向科学化长效发展形态的重要节点，更是我国的改革发展理念从“管理”转为“治理”的突出体现。在继续强调政府责任的同时，积极探索推动非营利组织进行保障房的建设、分配、管理，切实改变目前保障房建设管理主体单一的现状，必将对我国住房制度体系的长远健康发展、对政府的改革治理能力的提升、对经济社会的建设与长期协调发展产生深远而重大的意义。

政府管理模式研究论文范文第2篇

[摘要]从本质上说政府对危机的管理是提供公共物品，而政府提供公共产品的外在表现就是成本由财政支付。从宏观角度来看，构建危机管理的公共财政支撑体系是一个复杂的系统工程，需要从以下几个方面进行完善：一是健全公共财政危机管理观念；二是完善公共财政危机管理机制；三是加大公共财政对危机管理的投入；四是构建公共财政危机管理的法律体系。

[关键词]公共管理；危机管理；公共财政

当今世界公共危机事件频发，各国政府面临着严峻的挑战。自从SARS事件之后，危机管理就成为我国学术界及各级政府特别关注的问题，这其中最核心的因素即是公共财政支撑体系的构建。构建危机管理的公共财政支撑体系是一个复杂的系统工程，涉及方方面面，仍旧有待于从理论方面深入研究和从实践方面全面优化。本文试图在以往研究的基础上寻求一些宏观思路方面的突破。

一、危机管理的界定

（一）危机的界定

1. 危机的概念

危机一词语源于古希腊语中的Krinein，原本是医学术语，指人濒临死亡、游离于生死之间的状态[1]。在我国的现代汉语中，危机解释为两种意思：一是潜伏的祸根；二是严重的困难或生死成败的紧要关头。而从危机管理这一专业学科领域来讲，危机的概念解释不限如此，许多西方学者从不同的角度出发做出了不同的概念阐释。其中荷兰学者罗森塔尔的表述较为具有代表性，他指出：危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须做出关键决策的事件”[2]。国内学者在讨论“危机”概念时，往往把危机叫做公共危机，把危机事件称为突发事件。

2. 危机的特点

危机的特性一是突发性。也即不可预测性，没有人能确切地知道在何时何地会发生何种危机，也无人能确切地预知危机的前因后果。公共政策研究的最大困境就在于很难对突发事件的发生和发展做出预先的判断。

二是危害性。危机会威胁到现存的政治、社会、经济秩序和民众的生命安全，导致社会混乱、经济衰退、秩序失衡、政治不稳，更为重要的是使社会公众的心理产生普遍的恐慌和不安感。

三是社会性。虽然危机直接涉及的范围不一定是在普遍的公众领域，但是事件却会因为信息迅速传播而成为公众关注的焦点，使得更多的人在社会范围内成为危机事件的利益相关人。

（二）危机管理的性质

张成福认为：“所谓的危机管理是一种有组织，有计划，持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防，处理和消弥危机”[3]。上述界定在学术界得到比较普遍的认同。

政府作为公共服务的提供者、公共政策的制订者、公共事务的管理者以及公共权力的行使者，拥有大量的社会资源，其身份和性质决定了政府是社会公共利益的代表，这一角色必然要求其承担起管理危机的重要责任。同时，公众以各种形式交纳税费决定了政府与公众之间是提供服务与享受服务的关系，政府有义务为社会提供一系列公共服务。当危机出现时，对公众的利益产生侵害，政府就必须要履行服务职责，来缓解、消除危机。另外，由于危机具有突发性、危害性和社会性，个人不具备消除公共危机带来的外部负效应的主观偏好和足够的客观能力，因此政府应在这方面起到核心和主导作用，而政府的危机决策、危机行动也会对危机利益相关者产生社会性的影响。

综上所述，从本质上说政府对危机的管理是提供公共物品，而政府提供公共产品的外在表现就是成本由财政支付。

（三）我国政府危机管理的背景

根据世界发展进程的一般规律，我国当前恰好处于社会序列上“非稳定状态”的频发阶段，即在国家和地区的人均GDP处于500美元至 3,000美元的发展阶段，往往对应着人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾的瓶颈约束最严重的时期。

从20世纪70年代末起我国开始的历史性变革到现在己经持续了将近30年。在党的领导下，我国正在从一个“乡村—农业”社会向一个“城市—工业化”社会转变；从一个内向型、自我封闭的经济体系向一个开放型、国际化的经济体系转变；我们在创造了一个历史上少有的持续经济繁荣的奇迹的同时，也面临和经历着“经济转轨、社会转型”的关键时期。

在这样特殊的历史环境下，蕴含着诸多不稳定的因素，存在着各种危机发生的可能，表明我国己进入一个危机频发时期，这对我国政府的危机管理能力提出了和严峻的挑战。

二、我国政府危机管理中存在的财政制约因素分析

鉴于危机管理的公共性，公共财政支撑成为应对危机的重要手段和必要方式。财政因素从根本上制约了我国政府危机管理能力的提高，主要问题体现在以下方面：

（一）观念上的薄弱

我国危机管理的财政支撑意识薄弱主要体现在两个方面，一方面由政府危机管理意识薄弱决定，另一方面也与整个社会危机管理意识较差紧密相关。

改革开放以来，我国坚持“一个中心，两个基本点”的政策，各级政府部门主要将精力集中于经济建设，从而忽视了对危机意识的培养，防范危机的意识较弱。就整个社会而言，也没有形成一种危机管理的意识。由于历史传统、文化积淀等种种原因，加上长期以来缺乏理性应对危机的意识形态和文化环境，整个社会对危机的看法往往比较僵硬，从而人为地夸大了危机的负面效应，不仅不能从根本上解决问题，有时反而会激化矛盾和冲突。

（二）体制上的欠缺

我国公共财政危机支撑体系体制上的欠缺一方面是由于宏观上我国危机管理体系的欠完善，另一方面又受限于我国公共财政体制本身的缺陷。

具体来说，我国现有的政府危机管理体系，主要还是依赖于各级政府的现有机构，对于危机的处理经常是遇到危机就临时成立一个危机管理委员会指挥部或领导小组，具有浓厚的临时色彩。这种临时管理体系对于财政的要求，仅仅停留在被动执行决策和满足要求的层面上，而忽略了公共财政体系本身所具有的应对危机的主动功能，限制了其作用的发挥。

同时，我国公共财政体制政体框架的搭建仍旧不够成熟。鉴于经济发展水平的限制和我国经济社会转型期的特殊背景，我国的公共财政体系的建设虽然由20世纪中后期激烈而深入的理论探讨，转入到20世纪90年代后期身体力行的实践操作，但是到目前仍旧存在职能欠科学、管理不规范、结构未完善等一系列的问题。

（三）投入上的不足

公共财政的核心应是满足整个社会的公共需要，但我国在财政实践方面所做的远远不够。从目前我国现有的政府财政支付能力来看，虽然有时政府有足够的财力来应对某些危机，各地也有相应的财政拨款作保证，但从全方位防范、常规性防范、现代化防范的广度和深度来看，政府的财政是有限度的，这对潜在的、可能发生的危机的预防和解决十分不利。从一定意义上说，资金制约是当前完善我国公共安全危机管理机制的一个最大的瓶颈。例如2002年的SARS危机带来的考验，其本质上不仅仅是对面临危机时我国政府行政管理和协调能力的考验，更不仅仅是对我国医学研究能力、医疗救治能力的考验，更多的是对我国财政支付能力的考验。在其他社会领域存在同样的问题，缺乏充足的危机公共财政支撑是政府危机管理能力偏弱的一个经济原因。

（四）依据上的限制

目前我国已经制定和颁布了一些应对危机状态的法律和法规，比较突出的是2007年8月30日经由第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过的《中华人民共和国突发事件应对法》，自2007年11月1日起实施。但是从整体上来看，法律法规体系尚不完整。主要存在以下问题：一是没有宪法中的缺位，我国宪法没有关于危机状态或者紧急状态的规定，政府紧急管理权也没有明确的宪法授权；二是现有具体法规各自为政，目前我国所确定的对抗危机的法律比较分散，缺乏对危机共同规律的总结；三是有关的危机处理法规对政府可以采取的紧急措施规定得不够清楚，特别是一些必要行政程序的缺乏，很容易为政府随意扩大行政紧急权力留下法律漏洞；四是对公民的权利保障没有底线，这样很容易使公民的权利在紧急状态时期遭受各方面的侵害而无法获得法律上的有效救济。

三、优化公共财政支撑体系，加强我国政府危机管理

建立和完善危机管理的公共财政支撑体系是一项复杂的系统工程，不仅涉及到政府决策、财政收支分配和公共部门管理，还涉及到行政立法的内容。

（一）健全公共财政危机管理观念

危机意识是危机防范和治理的起点，我国各级政府必须树立正确的危机管理意识，健全公共财政危机管理观念，这是提高政府危机管理能力的首要问题。党的十七大报告中也明确指出：“要奋斗就会有困难有风险。我们一定要居安思危、增强忧患意识。”

首先，各级财政机构要从思想上重视危机管理，从关系党和国家进一步生存发展的高度来认识危机管理的重大意义，时刻保持对危机的敏感度。其次，在财政机构内部创造一种危机管理的文化与环境，定期开展危机管理专家的汇报、分析专题会，提高财政部门工作人员的危机意识水平。同时，加强危机管理的教育与训练。把危机管理培训纳入财政机构公务员的培养计划中。另一方面开展不同规模的危机应对情境训练，不断增强财政机构工作人员的危机情境的感性认识，提高处理危机的财政技能，锻炼在危机中保持良好的心态，时刻做好应对危机的心理准备和物质准备。

（二）完善公共财政危机管理机制

一方面通过公共财政体制的完善，加强公共财政危机支撑体系的搭建。首先，在财政系统内部设立危机事件管理的常设机构，为危机管理的公共财政支撑体系提供组织保证；第二，建立危机管理的财政预警机制，根据预警系统框架对突发事件发生前的政府收支进行及时的监测和分析；第三，构建公共财政危机管理绩效评估机制，对财政体系整体和各级部门应对危机的效果进行动态评估。

另一方面营造开放的管理环境，促使危机管理的公共财政支撑体系发挥主动功能。加强财政部门与专门危机管理机构的双向沟通，财政部门要根据实际情况，确保在危机事前、事中、事后财政资源的调度效率，确保发挥公共财政对危机管理的支撑功能。

（三）加大公共财政对危机管理的投入

在一定的经济水平限制下，加大公共财政对危机管理的投入，主要通过丰富公共财政投入手段来实现。借鉴国内外相关经验，优先可行的途径包括以下几种：第一，扩大预备费来源，实行预备费积累式基金管理[4]。预备费是最常规的应急手段，在预算管理中，将财政盈余、预算超收等按照一定的比例纳入预备费管理，增加预备费绝对数量；将突发性公共事务预防和治理资金实行单独的项目管理，并将当年预备费结余结转到下一年度累计使用，形成专项基金，保证危机管理所需资金的总量供应和预算管理的规范性。第二，加大应对危机的转移支付力度。包括中央政府对地方政府的纵向财政资金转移、地方政府之间的横向财政资金转移以及各级政府对特定居民群体进行的财政转移支付（补贴或补偿）等，这些都能很好地弥补和调动各级政府和特定居民群体采取积极的应对措施。第三，发行专项国债。这不仅能够快速筹集危机管理所需资金，而且有利于减轻危机事件对于经济的冲击。第四，构建社会财政应急网络。资金的网络系统是一个开放的系统，应鼓励有条件的企业、社会团体、民间组织齐心协力，共建社会财政危机应急系统。

（四）构建公共财政危机管理的法律体系

首先，把对危机的管理提高到宪法的高度，要在宪法中对危机、危机状态的确认、危机状态的应对原则、政府危机管理权等做出明确规定。其次，制定统一的危机状态管理法，明确下列具体问题：危机状态的确认和宣布；政府的危机管理权；政府在危机状态下的回应措施；危机状态下的法律责任等。最后，制定、完善管理和应对各种各样的危机或者危机突发事件的专门的法律、法规。需要强调的是，关于公共财政危机支撑体系的搭建，也必须纳入法律法规的覆盖范围，并针对性地制定一系列相关制度，强化法律和制度对于公共财政危机支撑在实践中运行的明确指导和刚性约束，提高财政职能履行的效率。

[参考文献]

[1]Anna Fornstedt. Civil Security and Crisis Management in theBaltic Sea Region: the 1999 Stromsborg Workshop in Stockholm and the 2000 Tallinn Conference[J].A publication of the Crisis

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Discussion about Public Finance and Crisis Management in China

Hao Xiaowei1，Chen Na2

（1. School of Public Administration,Southwest Jiaotong University,Chengdu610031, China；2. Academic Affair Office of Shijiazhuang University of Economics,Shijiazhuang050031, China）

Key words: public management；crisis management；public finance

（责任编辑：张积慧）

政府管理模式研究论文范文第3篇

摘 要：近年来，随着中国加快经济建设步伐，成功应对国际金融危机、全球性经济危机，国家的政府性支出大幅增加，部分地方政府自身财力无法维持其支出。于是地方政府大量举债，使地方政府性债务规模不断增加，并在中国地方政府性债务管理中出现了大量问题。分析了中国地方政府性债务管理中存在的问题，并分析这些问题出现的原因，最后试着提出一些合理化建议，希望对完善中国地方政府性债务管理起到一定的促进作用。

关键词:地方政府性债务；财政体制；投融资平台

所谓地方政府性债务，是相对于中央债务而言的。二者均是以公共部门作为债务人，并按照相关法律的规定，向另一个经济主体即债权人承担一定的义务所形成的债权债务关系。二者的不同体现在政府的举债主体的不同的，地方政府性债务是指由地方政府或其相关职能部门直接借入、提供担保、欠账等形成的，最终必须由地方政府偿还的债务。

近年来，随着中国城镇化进程的不断加快，一些地方政府或下属机构以地方政府的名义通过各种手段举债、融资。这种行为较快促进了地方经济发展、并提高了本地区公共服务水平；在稳固基础设施建设、调整产业结构、保障民生工程方面发挥着积极的作用。但随着中国政府性债务规模的日益庞大，地方政府性债务管理相关问题逐渐凸显出来。本文拟从中国地方政府性债务管理现存问题入手，深入分析其问题存在的成因，并对如何进一步完善中国地方政府性债务管理问题提出相应的解决思路。

一、中国地方政府性债务管理的现存问题

1.地方政府举债规模较大，其还贷压力极大。近年来，全国各地加快经济建设步伐，特别是由于国家实施积极地财政政策和适当宽松的货币政策以来，中国政府性支出大幅增加，部分地方政府在自身财力不足且没有合理估计自身财政承受能力的情况下，通过各种手段大量借款，不断加大对地方基础设施建设的力度，地方经济也的确获得一定层次上的增长。但是随着负债规模的不断扩大。这种无可持续性的负债模式使政府偿债资金难以得到长效保证，政府面临较大的还贷压力，只能通过融资平台公司融资垫付或通过“借新还旧”等方式来偿还债务。

2.地方政府举债、融资缺乏规范性。本文提到的规范性缺乏不仅表现在地方政府性债务管理一般性的机制不健全，规章制度缺乏规范，而且表现在地方政府对于举债行为随意，缺乏科学性。中国现在并未对地方政府债务收支计划纳入到同级的预算管理中，即存在大批的债务项目是游离于预算管理之外的。并且缺乏相关的债务管理机构及债务偿还制度的约束。审计结果显示，7个省级、40个市级和107个县级政府及所属部门，2010年在国务院明令禁止政府担保的情况下，违规提供了担保了464.75亿元债务；部分地区融资平台公司等单位采取虚假或不合法的抵（质）押物通过高估抵押物价值等方式违规取得债务资金731.53亿元。

3.地方政府性债务举债主体多元化，导致地方政府无法有效监管。目前，地方政府除了由各级财政部门管理一部分债务外，大量债务分散在政府的其他部门（机构）、单位以及融资平台公司。从举债主体来看，政府部门举借债务占主导地位，一些事业单位也占有一定比例。从债务来源看上，既有银行贷款、又有发行债券，还有上级财政部门转贷的。这些单位多渠道、多方式的举债方式，使地方政府难以全面、准确的把整个债务运行情况把握清楚。这样导致地方政府性债务举债主体较多，举债形式较复杂，不利于对地方政府性债务实行有效的监管。

二、中国地方政府性债务管理存在问题的成因

1.财权与事权的不匹配。1994年分税制改革以后，大量财力向上集中，地方财力倒越来越小，但应由地方政府承担的公共事务却越来越多。地方政府为了促进地区经济快速发展，完善城镇基础设施建设，加强民生项目的重点投入，并且为了满足保工资、保运转、保稳定的需求，地方政府财政支出增加的速度远远超过其自身财政收入的增加速度，地方政府支出需求并没有得到有限的财政收入满足。为了解决财力缺口，当地政府只能通过举债来弥补。

2.对地方政府官员政绩考核体系不科学。目前，对地方政府官员的政绩考核方面着重GDP的增速、地方财政收入，及本年度上缴上级资金的完成情况。而债务的负担状况，债务的偿还情况等反映地方政府性债务问题的相关指标却不纳入地方政府政绩考核评价体系中。这样容易造成地方政府为了追求政绩，大量的举债甚至以高贷款率为代价贷出资金来发展经济及城镇基础设施建设。甚至个别政府的相关部门提出“负债经济”、“先上车，后补票”等口号，他们不关心经济成本，不关心项目的合理性、科学性，只要主要领导拍板同意的项目，就坚决使项目上马。但相关的资金负债如何偿还等事项却没有太多考虑。这些地方政府官员只关心政治前景，对相关债务产生的经济成本不过多的考虑，导致中国地方性债务规模不断增加。

3.配套资金的问题也导致中国地方政府性债务规模不断增加。长久以来，上级财政对地方经济的发展扶植往往是给项目，但却没有相应的资金支持，往往需要地方政府针对特定的项目给予相应的财政资金。这种方式对于地方原本捉襟见肘的财政资金更是雪上加霜。这种“钓鱼式”的支持政策往往使一些贫困地区政府陷入“积极争取项目，但却无相应的配套资金”的尴尬境地。这迫使地方政府不得不靠举债来筹集配套资金。

4.相关投融资体制、制度不健全。中国虽然在完善相关投融资体制方面做出了积极地努力，但与市场经济体制下健康发展的投融资模式还有一定的差距。其具体表现在以下几个方面：（1）在投融资还是以政府为主，各级政府融得的资金不仅进入公共产品领域，而且涉及到一些竞争性领域。这样会使政府需要承担由市场机制带来的风险。（2）地方债务资金缺乏有效管理，造成相当一部分资金的闲置，其使用效率并不高，投资收益得不到保证。（3）地方政府缺乏正规的融资渠道。部分政府的融资平台公司管理不规范，且自身实力不强，难以满足地方对资金的需求。部分地方政府在不得已的情况下，只能通过举债来解决支出问题。

三、中国地方政府性债务管理问题的相关对策

地方政府性债务在一定程度上促进了地方经济的快速、高效的发展。地方政府性债务规模在一定范围内是有利于政府提高其公共服务质量的，但超过一定范围将会产生各种各样的问题。针对产生的各种问题，本文拟从以下几个方面提出解决意见：

1.改革现行财政体制，合理规范各级政府财权、事权范围。现行的财政体制对地方政府的财权与地方政府承担的事权不匹配，使地方政府经常是出现“钱少事多”的情况。要解决这一矛盾应从两个方面来改革：第一，加大地方政府的财政收入，逐渐使各级政府财权事权匹配，从根本上改善政府举债的状况。对于关系国计民生的项目，中央应承担较大责任。相关的转移支付应提前、全额的发放给地方政府。减少地方政府对债务的依赖程度。第二，允许省级地方政府发行公债。对省级政府发放公债的程序进行严格规定：对发行公债主体、发行公债条件、发行公债的步骤及相关监督体制都要在制定的制度中得到明确的体现。

2.建立科学合理的地方政府官员考核体系。应该注重把官员任期内本级政府为促进地方经济发展或相关民生项目而举债的规模及债务偿还情况纳入地方政府主要官员的考评体系中，以降低其政府举债规模恶意增加。对于地方政府无视相关规章制度大量举债的行为，应给予主要领导不得提拔晋升甚至降职的处分。并责令其在一定时间内把举债规模降低到合理的范围。从制度上对地方政府官员这种通过过度举债达到经济发展，增加自己晋升机会的行为给予一定程度的约束。

3.进一步完善专项转移支付制度。中央给予地方政府的专项转移支付其立项意图是相当科学、合理的。但专项资金的配套问题一直困扰着地方政府。因为这些专项资金的配套资金并不是地方政府财政预算范围之内的。地方政府在收到相关专项资金时，为了解决其配套问题，势必要挪用其他项目资金或者依靠举债，造成各级地方政府不得不举债的事实。

4.进一步规范地方投融资平台公司的管理。投融资平台公司是地方政府通过将国有资产注入快速包装出资产和现金流的方式，使某一个或几个公司达到融资标准，实现融资目的的企业。地方投融资平台公司应从以下几个方面规范自身的管理：（1）部分地方政府应尽快整合辖区内数量较多的投融资平台公司；（2）充实注册资本，不得把公益性资产作为地方投融资平台公司的注册资本；（3）对于地方投融资平台公司的财务管理、资产管理严格规范，使真实反映融资平台的经营状况；（4）完善地方投融资平台的市场功能，使投融资平台公司真正变成具有企业性质的组织。

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政府管理模式研究论文范文第4篇

摘要：地方政府购买社区医疗卫生服务是转变财政对公共卫生投入的一种有效方式。在现代社会地方政府购买社区基本医疗服务已逐渐成为各国地方政府提升财政医疗卫生服务支出效率的重要工具。我国地方政府在购买社区医疗卫生服务中存在诸多矛盾与问题，要全面推广地方政府购买社区医疗卫生服务应从以下几方面着手：一是要厘清地方政府购买职责，理顺地方政府购买体制；二是要科学、客观确定地方政府购买医疗卫生服务项目内容与结构；三是要健全监督与考核机制，强化考核与监管。

关键词：地方政府；政府购买；社区医疗；卫生服务

地方政府购买社区医疗卫生服务是一种财政公共卫生服务提供模式，改变了传统地方财政直接提供公共卫生支出的投入方式，通过市场合同契约厘清政府购买者与私人部门医疗卫生服务提供者权利、责任，地方政府作为社区医疗卫生服务购买者主要负责筹措公共卫生服务资金与整个地区公共卫生资源的合理布局与配置，私人部门及相关的医疗卫生机构则作为社区医疗卫生服务的提供方主要负责社区卫生服务的直接提供与微观个体卫生资源的搭配，一定程度上能够改善公共医疗服务绩效、提高公共医疗卫生服务质量、减少医疗费用。在现代社会，地方政府购买社区基本医疗服务已逐渐成为各国地方政府提升公共医疗服务支出水平和效率的重要工具。

一、地方政府购买社区医疗卫生服务的现实意义

“人人享有卫生保健”是世界卫生组织于20世纪70年代提出来的。为实践“人人享有卫生保健”的理念，我国政府先后制定并颁布了《关于卫生改革与发展的决定》《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（以下简称《医改意见》）和《医药卫生体制改革近期重点实施方案》等一系列政策。这些政策深入社区、深入群众，逐步完善了社区公共卫生服务政策，为进一步推动政府转型和改善全体国民基本医疗卫生服务提供了坚实的基础。地方政府购买社区公共医疗卫生服务就是地方政府根据本地区医疗卫生服务机构、服务人口和提供的公共卫生服务项目、数量、质量，以及人工、耗材等相关成本核定给予私人部门及相关医疗机构公共财政资金补助。从根本上说，就是通过向符合一定条件和标准的私人部门及相关卫生服务机构购买公共卫生服务，打破那种政府既是社区公共卫生服务筹资者又是生产者、既是裁判员又是运动员的矛盾局面，在社区公共卫生服务提供过程中较好地利用市场化工具，引入竞争机制，合理配置资源，保证公共卫生服务质量，提高公共财政卫生服务资金的使用效率。地方政府购买社区公共卫生服务包括公共卫生服务经费补助、政策性亏损补助和专项经费补助等形式。地方政府购买社区卫生服务作为满足社区居民需要，弥补城市医疗卫生不足，通过政府支持、政策引导，私人部门及相关医疗机构组织多方公平参与，逐步形成并完善城市社区医疗卫生服务体制机制，推动城市社区医疗卫生服务的持续稳定发展。

（一）满足不同社会群体的不同客观需求

“看病难”、“看病贵”是人民群众普遍关心的问题。究其原因多种多样，既有药价虚高、药品生产流通秩序不够规范方面原因，也有政府财政投入不足引起的医疗卫生服务供给能力不足、结构失衡方面的原因，还与社会医疗保险制度不健全、部分低收入群体收入水平较低等因素有关。据有关调查显示，我国80%左右的卫生资源配置在城市且集中配置在大城市的大医院，大城市大医院的医生和床位实际拥有量远远高于其需要量，部分大型医疗设备的实际拥有量远远高于其需要量，而农村、城市社区卫生资源则严重匮乏。研究表明在保证医疗质量的前提下，对城市医院合理定位布局，对大、中、小病病人合理分流，城市三级医院的病人分流到区、街医院，不仅可以节省医药费用支出，还可以一定程度上使医疗卫生供给与需求达成均衡。因此，“小病”进社区、大病进医院，针对不同群体不同需求，改变地方政府对公共卫生投入方式，实行地方政府购买社区医疗卫生服务既可以及时方便群众就医、就疹，又可以节省大笔医药费开支，如果再辅之一定社区预防保健，使群众少生病，少生“大病”，节省的医药费用还会更多，达到满足不同社会群体不同需求的目的。

（二）深化城市医疗卫生服务体制改革的需要

健康是群众的基本需求。按照市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用的总要求，借鉴国际社会通用的做法，积极发展地方政府购买社区医疗卫生服务，以社区卫生服务为起点与支点，建立社区卫生服务与大中型医院医疗卫生服务分工合理的卫生服务体系，是提高整个医疗卫生服务水平，打造健康中国的重要手段。一般地说，深化城市医疗卫生服务体制改革就是要在卫生资源总量有限的条件下彻底改变医疗卫生资源结构失衡的状态，重新配置现有的医疗卫生服务资源，调整与优化医疗卫生服务体系结构、功能、布局，积极支持发展社区医疗卫生服务，始终坚持把社区卫生服务作为城市医疗卫生服务体系建设的重点优先发展，逐步形成以社区医疗卫生服务网络系统为基石，大中型医院为医疗卫生服务中心，预防、保健等专业机构为辅助性的健康卫生服务中心单位的城市医疗卫生服务体系新格局。通过地方政府购买社区医疗卫生服务手段建立纵横交错的城市社区医疗卫生服务网络，实现预防保健进社区，小病医疗进社区，使广大群众不出社区就能享受便捷有效的服务，必然会改善人民群众特别是贫困居民、流动人口等低收入群体基本医疗卫生服务的可及性，从而加强预防控制疾病，提高广大人民群众的健康水平。

（三）健全社会公共卫生体系的内在要求

公共卫生体系是一项惠及全民的社会工程，它由疾病预防控制、突发公共卫生应急事件、卫生监督、健康教育等公共卫生工作组成。公共卫生体系的建设，促进基本公共卫生服务均等化，一方面要加强疾病预防控制机构与承担传染病救治任务的大医院的建设，另一方面要加强公共卫生服务体系的基础建设。国家基本公共卫生服务项目和重大公共卫生服务项目、公共卫生应急突发性事件的直接载体都是基层，疫情的监测与报告、常见病的防治、慢性病管理、妇女儿童老人保健、卫生监督、健康教育等工作最终实施与落实都需要借助基层卫生组织。城市社区卫生服务机构作为城市公共卫生体系的基石，在发生突发性公共卫生危机时，第一时间出现在第一线，向社区居民宣传卫生知识，进行消毒隔离，随时随地监测社区人员健康情况，做了大量艰苦细致的基础性工作，是解决突发性公共卫生危机不可缺少的最基本的环节。因此，健全完善公共卫生体系必须坚持保基本、强基层原则，要牢固树立“底线”思维，强化社区基本意识，各地政府要把社区卫生服务中心（站）建设纳入社会公共卫生体系建设总体规划之中，支持加强社区卫生服务网络的基础设施、人才队伍和业务能力建设，使公共卫生体系建立在坚实的社区卫生服务基础上。

（四）地方政府财政职能的变革与创新

现代市场经济是政府与市场两手并举的经济，既不能由市场支配一切，也不能由政府包揽一切，市场经济中政府职能履行方式应该由市场来决定。地方政府购买社区医疗卫生服务可以让地方政府从直接提供经营公共卫生服务中解放出来，由私人机构从事具体公共卫生服务生产经营活动，将政府履行职能过程中不该管、管不了、管不好的项目交出去，解决政府在公共财政支出中的“越位”与“缺位”的问题，同时通过市场契约激励、约束私人部门提供公共卫生服务行为并对此行为进行监督考核，客观上不仅规范了私人部门及其相关医疗卫生机构提供社区医疗卫生服务行为，而且也规范了政府财政行为，通过地方政府购买社区医疗卫生服务支出的程序、方式、监督、管理的法治化、透明化有效减少政府部门的寻租行为，提高财政资金的使用效率，促进政府管理模式由“全能政府”向“责任政府”转变，由“无限政府”向“有限政府”转变，从而实现地方政府财政职能的变革与创新。

二、我国地方政府购买社区医疗卫生服务现状

2002年我国开启了地方政府购买社区医疗卫生服务的实践与探索，各个地方在中央政策的引导下，纷纷制定政策采取措施，鼓励单位与个人设立社区卫生服务中心（站）。社区卫生服务机构迅速增加，社区卫生服务机构设施不断改善，社区卫生服务网络已基本健全，社区卫生服务能力不断提高。目前，全国31个省（区、市）基本覆盖了社区公共卫生服务体系，全国265个地级城市中的244个，覆盖率为92%；393个县级市中的110个，覆盖率28%。城市居民社区卫生服务覆盖率达90%以上，大多数居民可以在社区及时方便地享受基本医疗与公共卫生服务。但在地方政府购买社区医疗卫生服务的制度安排条件下，地方政府与私人部门及相关卫生机构之间属于委托代理关系，委托代理关系中不可避免存在的利益矛盾与信息不对称问题。

（一）地方政府购买总量与社区居民需求总量之间的矛盾

目前各个地方因为政府财力有限的制约导致政府购买社区公共医疗卫生服务总量严重不足，不能充分满足社区居民对公共医疗卫生服务的需要。据调查显示，不同地区因为地方政府财力的不同，政府购买社区医疗卫生服务项目也不尽相同。受各个地区的经济发展水平的限制，区域政府的财政能力水平决定了投入量的多少。经济较为发达的地方，地方政府财力雄厚，政府购买社区医疗卫生服务总量相对大，购买项目相对多，对社区公共卫生服务的财政投入往往相对要高。以疾病预防、社区保健、健康教育和医护人员培训等为主要内容的公共卫生服务项目，投资额要求大、影响时间长，经济回报低甚至没有经济回报，社会效益大，地方公共财政对其购买实质就是地方公共财政的投入，公共部门权力的下放，这样地方财政就可以选择性确定支持或者没有支持。比如某地某个社区卫生服务中心有几十位的病人，而地方政府能够提供的用于社区病人的经费平均每人每年只有20～50元不等，还有一位专职医生，社区卫生服务中心运行压力很大。笔者调查发现，在各地城市社区医疗卫生服务工作的具体实践中，所有社区卫生服务机构都反映地方政府购买价格太低，不能弥补成本。

地方政府之所以会普遍出现低价购买社区医疗卫生服务，根本原因是政府与社区医疗卫生机构利益矛盾。地方政府作为委托人的购买者为了实现政府利益最大化，欲求投入尽可能少的财政资金实现社区卫生服务机构的广泛覆盖，完成上级规定的公共卫生服务任务。按照理论逻辑解释地方政府购买社区医疗卫生服务是一种市场契约关系，购买双方是平等互利的，如果购买价格过低，不能弥补成本，私人部门及相关卫生机构完全可以自由退出。比如笔者在长沙市政府购买社区卫生服务项目调研中分析发现，私人部门及其相关社区卫生服务机构所产生的总成本及其每个小的组成部分的构成情况，确定一个相对比较合理的估算标准成本，利用成本—效益分析法将社区卫生服务机构的实际成本分析与估算的标准成本比较，然后再以此对照政府部门给予私人部门及相关社区卫生服务机构财政补助核对查验发现政府购买的比率仅仅相当于私人部门及其相关卫生机构自身成本的62.3%，得出政府对社区公共卫生服务项目的购买总量不足的结论。然而这些私人部门及相关卫生机构仍然在从事这些公共卫生事务，这一现象引起了我们的关注。某社区卫生服务中心负责人坦言：“纳入社区卫生服务机构以后，公众对我们的信任度高，医疗和药品这一块能补上。”由此可见，私人部门及其相关卫生服务机构最终目的不是提供公共卫生服务，而是通过公共卫生服务增加公众信任度吸引病人促进基本医疗手段来获得经济利益，实现自身经济利益最大化。表面上看好像地方政府与私人部门及相关医疗卫生机构实现了双赢的局面，实际上这种双赢的背后是社区卫生服务的公益性不断弱化，最终还是损害了公众利益。

（二）项目认识有误区，购买结构不均衡

现实中涉及公共卫生的项目多种多样，不同项目其公共性不同，外部性不同，市场主体获利程度不同。在所有公共卫生项目中，健康教育是纯公共产品，正外部效益非常大，市场主体很难获利；其次是艾滋病预防、结核病预防、残疾人康复、老年人保健、突发公共卫生卫生服务等项目公共性强，正外部效益大；慢性非传染疾病预防、儿童计划免疫在内的儿童保健虽然也具有公共性，但也带有一定的私人性质，比如慢性非传染性疾病的发病率、致残率、死亡率高和医疗费用昂贵，属于准公共产品，市场主体可以通过提供方便优质医疗服务获得一定经济效益。因为对公共卫生项目认识有偏差，反映在不同地方政府在对社区医疗卫生服务购买上出现不同程度的错位，导致地方政府在社区医疗卫生服务支出的社会效益不尽人意。大多数的情况是健康教育项目关系到人民群众长远利益，但地方财政补偿很少甚至没有补偿；传染病预防、免疫规划、妇女保健等项目地方财政补偿居中；地方政府财政补偿相对多的是慢性非传染疾病预防、儿童计划免除疫在内的儿童保健突发公共卫生服务项目等。

正是地方政府对公共卫生医疗服务项目认识误区，导致地方政府购买社区医疗卫生服务实践中的两个不合理：一是购买项目结构很不合理，地方政府购买社区公共医疗卫生服务项目应该主要包括预防比如一些常规性的计划免疫和健康教育如健康咨询服务、发放健康宣传资料、举办健康知识讲座等两大方面。但实际情况是大多数地区城市社区卫生服务机构不具备国家或民众要求的能够承担公共卫生服务任务的多种综合功能，更多的只能提供一些传统的门诊看病治疗及相关的药品零售服务，这样地方政府购买的社区医疗卫生服务项目就得不到合理配置，不能很好的满足广大群众日益增长的健康教育、预防保健、康复等公共需求。从对社区医疗卫生服务机构的实地调查也可以证实，私人部门及其相关医疗卫生机构设立的主要目标就是盈利，其运营主要从事的是盈利性的医疗卫生服务，至于老年人的保健、慢性疾病的病人和残疾人以及精神病人的管理与看护、计划生育方面的技术指导等经济效益很低甚至没有的项目大多数私人部门及相关医疗机构尚未涉猎或者说是很少展开。二是财政补偿结构不合理。关系地方政府购买社区医疗卫生服务成功与否的关键是定价与财政资金补偿，定价与补偿直接关系到买卖双方的利益，现实中因为地方政府资金有限性，对购买项目选择的主观性，定价机制的不科学、不合理，致使纯公共性社区居民公共医疗卫生项目财政补偿低甚至没有，而准公共性的社区居民医疗卫生项目相对而言要高，加上财政补偿支付机制的不完善，损害了私人部门及相关社区医疗卫生机构提供服务的积极性，制约了政府购买效果的发挥。

（三）管理体制不完善、资源整合难度大

目前从各个地区政府购买社区医疗卫生服务的实践看，社区医疗卫生资源种类繁多，既有各类医院、社区卫生服务中心、社区卫生服务站、社区康复中心等机构，又有卫生医疗志愿者、医生及从业者等个体单元。这些供给主体提供的社区医疗卫生服务项目内容多种多样，其工作任务复杂、广泛又艰巨，既要保证本单位人员工资及福利待遇，又要完成承担的建立社区居民健康档案、健康教育、传染病、肿瘤病的防治和儿童计划免疫及保健、社区、社区范围内防保和流动人口建档和调查等公共卫生服务任务，由于地方政府管理体制不完善、不顺畅，对某些社区公共卫生服务项目，卫生、民政、残联、妇联、老龄委等多个政府部门都存在购买行为，使本来有限的地方财政资金使用出现碎片化情况，容易造成重复购买的问题，同时因为多个购买主体的存在，购买随意性较大，对社区居民的医疗卫生需求调查不够重视，往往导致购买项目确定不客观科学合理，实施过程缺乏可持续性与均衡性。可能出现政府购买行为的公益性特点消失，降低整体社区医疗卫生服务质量和财政资金使用效益。在具体的社区公共卫生项目的实施过程中，地方政府内部多个部门多个管理机构错综复杂，分享购买合同实施的计划、执行、监督等职能，具体职责规定得不明确，很容易造成多头管理而又各自为政的局面。一旦产生问题，部门之间相互推诿推卸责任，致使政策责任重叠或缺失，由于多个购买主体的存在，管理体制不完善，还可能出现财政补偿资金不能及时到达，也可能根本得不到补偿或得到的补偿很少，不能满足社区居民公共卫生服务的需要。这样会出现各种问题进而造成政府补偿的不及时或补偿效果不理想。

（四）监管不到位，考核机制不完善

地方政府购买社区医疗卫生服务不是单纯的市场商品买卖行为，是将地方政府直接举办的社区医疗卫生服务事项交给有资质的社会组织机构承担，意味着政府角色发生了变化，从社区公共卫生服务的提供者与出资者合一的角色变换成了社区公共卫生服务的政策制定者、购买者与监管者。但作为私人部门及相关卫生机构由于其本性并不会把公共利益当作自己的根本任务，如果没有完备的规则、健全的监管体系制约，就不能达到政府购买社区公共卫生服务的预想目的。而现行的各地方政府购买社区公共卫生服务的实践中的情况是监管很难到位，考核机制不完善。因为地方政府在这种购买社区公共卫生服务模式下本身既是购买合同的签订者又是执行购买合同的监管者，这种双重身份使其缺失了自身检查机制，对合同监管带来较强的主观随意性，这种情况在笔者的调研中也得到了验证。一是考核主体大多由地方政府随意指定为相关政府部门、公共卫生专家，社区居民作为社区卫生服务的最终享受者没有或很少能参与考核。二是考核结果安排不合理且不公开透明。实践中很多地方考核结果等次少、太粗略没有拉开不同私人部门社区医疗卫生机构差距，一定程度上妨碍了其积极性的发挥。考核结果不公开透明使公众与相关机构不了解情况而不能作出良好的选择。没有形成完整有效的监管体系，购买合同的执行过程很难控制，购买结果难以保证。

三、全面推广地方政府购买社区医疗卫生服务的对策

（一）厘清地方政府购买职责，理顺地方政府购买管理体制

总体来说，在公共医疗卫生服务的购买过程中，全国性公共卫生服务通过法律规范明确由中央政府购买，具有地方性性质的应该由地方政府购买。社区公共医疗卫生服务项目属于地方性公共产品，地方政府根据地方特点，确定地方政府购买社区公共卫生服务种类数量，组织实施社区公共卫生服务购买过程；充分依靠社会公众、媒体、中介组织、专家等多方力量对社区公共卫生服务的生产者进行监督管理。具体而言就是要改革地方政府管理体制，转变地方政府职能，加强地方政府在购买社区公共卫生服务中的整体设计规划，理顺地方政府购买主体内部机构与机构之间、部门与部门之间的相互关系，明确界定各相关部门的职责定位，加大地方政府各相关部门在购买社区医疗卫生服务方面的协作力度，避免互相推诿、扯皮、推卸责任、不作为的现象，形成权利与责任对等、分工合理、监管严格的地方政府购买管理体制。地方卫生行政管理部门主要负责本地各社区公共卫生服务项目的组织、协调、管理以及督导工作；地方财政部门统管本地区社区公共卫生服务项目支出保障工作，按照事权与财权相一致原则，整合地方对社区公共医疗卫生服务的投入，总体负责对购买的社区公共医疗卫生服务的绩效考核，参照考核结果确定私人部门及相关社区卫生服务机构的财政补偿支出，减少财政资金碎片化问题，提高财政资金使用效率并负责对政府购买的社区医疗卫生服务的绩效进行考核，绩效考核结果直接关系社区基层医疗卫生服务项目与经费；本社区公共卫生服务项目的生产与提供主要由私人部门及相关社区卫生服务机构承担，社区卫生服务中心是承担所在辖区公共卫生服务的主体，应严格将社区公共卫生服务项目分解落实到具体岗位、具体责任人，确立社区公共卫生服务项目资金的地方各级财政分担机制和问责、追责机制。

（二）科学、客观确定地方政府购买社区医疗卫生服务项目内容与结构

社区医疗卫生服务事务种类繁多，性质各异，并不是所有社区医疗卫生服务项目都适合通过地方政府购买方式来进行。怎样确定地方政府购买社区医疗卫生服务的项目内容、范围与结构就成了全面推广地方政府购买社会医疗卫生服务的关键因素。一般而论，各个地方政府应该根据本地社会经济发展水平、政府财政承受能力、本地社区居民基本公共卫生需求在组织专家严格论证条件下确定本地区范围内社区公共卫生服务项目作为地方政府购买的内容、范围，合理配置内部比例结构。社区公共卫生服务项目的内容范围及结构安排原则上以市级行政区为单位确定，报省级政府及财政备案。首先市级政府可根据社区公共卫生服务的公益性程度、社会需求量、居民购买力水平情况将那些公益性强、社会需求量大、直接面对广大困难群众的医疗卫生服务项目向私人部门及相关社区医疗机构购买。保证本市范围内居民的最低基本公共卫生需求。其次同一市区不同社区经济发展程度不同，在保证社区居民最低公共卫生需求满足的基础上允许其具有社区特色，更好地增加针对性。比如针对各种儿童、妇女、老年保健性的服务项目，可以适当增加购买儿童心理健康、生殖健康、女性青春期保健等方面的服务内容，也可以针对当地居民的特殊需要购买一些地方病服务、特殊职业病防治服务以及少数民族特色服务，如此等等防范与治疗相结合，更好地满足某一社区居民公共卫生服务方面的特殊需要。其三地方政府购买社区公共卫生服务要随着经济社会发展，政府财政能力提高分期分批逐步扩大社区居民公共卫生服务项目内容范围，也可以对纳入政府购买范围的社区公共卫生服务项目进行适时调整。在确定地方政府购买社区公共卫生类型与项目内容时，可以借鉴发达国家的经验，引入第三方专业机构评估论证，吸引广大社区民众参与听证，增强政府购买项目内容的客观公正性，减少主观随意性。

（三）健全监管与考核机制，强化监管与考核

地方政府购买社区公共医疗卫生服务不等于政府财政投入了资金就可以撒手不管，要充分发挥地方政府购买社区公共卫生服务的作用，调动私人部门及其机构提供社区公共卫生服务积极性，维护社区卫生服务的公益性与公共性，必须健全监管与考核机制，建立激励与约束相结合的监管体系。完善的考核与监督机制是地方政府购买社区公共卫生服务顺利推行的必要条件。一是要严格考核。政府购买要求按绩效付款，因此绩效考核至关重要，地方政府承担着最终的考核与监管责任。在社区公共卫生服务的购买中，考核主体应该多元化，涵盖地方政府各相关部门、公共卫生方面专家、居民代表。特别是要扩大居民在考核中的参与度，增加社区居民满意度在整个考核指标体系中的比重，使社区医疗卫生服务机构更多的考虑社区居民的公共利益。要细化考核内容，分解考核指标，增加可操作性，对私人部门及相关医疗卫生机构的考核结果应该要增加等次并向社区民众公开。将分开的考核结果与政府财政补偿资金拨付挂钩，一方面激励服务提供者改进服务工作；另一方面提高社区居民的对供给机构的选择性，更好地满足社区居民的公共卫生需求。二是加强监管。政府在购买社区公共卫生服务中往往有政策制定者和执行者两种身份，必然导致公权力滥用，会降低社区公共卫生服务供给效果。必须建立严格的监管机制、信息公布机制、公开退出机制。由于地方政府与私人部门及相关社区医疗服务机构都是直接市场交易主体，对其监管有可能受利益驱使缺乏客观公正性，可以借鉴国际经验，引入第三方——社区卫生服务协会进行监管，实施监管者与执行者一定程度的分离，逐步形成卫生部门、财政部门、社区卫生服务协会、居民组成的内外监管体制，更好的协调购买双方的权利与责任，保证购买合同的顺利执行。

参考文献：

[1]盛琳.完善地方政府间转移支付制度的思考[J].湖南行政学院学报，2014，（1）.

[2]宋安平，严永.长沙市政府购买社区医疗卫生服务的成效、问题与对策[J].湖南行政学院学报，2016，（1）.

[3]齐峰.区域治理视阈下公共卫生安全合作探析[J].湖南人文科技学院学报，2015，（5）.

责任编辑：叶民英

政府管理模式研究论文范文第5篇

摘要:公共政策是政府进行应急管理的基本手段,应急管理中公共政策的有效执行,有利于危机的化解。目前,我国应急管理中政策执行存在缺乏强有力的执行组织、社会参与不足、执行手段单一、问责机制不健全等问题。为此,必须建立高效统一的政策执行组织,动员社会力量参与执行,整合执行资源,综合运用多种执行手段、加强执行问责,以促进政府应急管理中公共政策的有效执行。

关键词:公共政策执行;应急管理;有效

文献标志码:A

政府的应急管理活动大多靠公共政策来推动,政府公共政策的有效执行对于应急管理能力的提高、突发公共事件的解决、社会的安定和谐,具有举足轻重的作用。

一、应急管理中公共政策执行的特征

公共突发事件一般都具有突发性和紧急性、高度不确定性、影响的社会性、决策的非程序化等特征,因而在应急管理过程中,公共政策的执行往往陷于被动,体现出不同于常态执行的特征。

1　执行时间紧迫。充裕的时间是政策有效执行的前提,然而公共突发事件的突发性和不确定性,决定了处理时间极其有限,救治机会稍纵即逝。这就对政策执行提出了新问题——如何在有效时间内最大限度地完成政策执行的各种环节?时间的紧迫性是应急管理中政策执行的最大特征。

2　执行任务艰巨。突发事件发生的时间、地点,没有人能确切预测,也难以确切预知它可能带来的后果,它可能在没有任何先兆的情况下发生,有时候一件小事也可能导致重大的突发性事件。更为艰巨的是,突发事件涉及到政治、经济、军事、外交以及社会生活等各个方面,每一类都有它自身的特点。同时,突发事件产生的原因也是相对复杂的,既有天灾,也有人祸,还有的是由人祸引起的天灾。这种复杂性致使政策的执行不可能有一般原则作直接依据,只能以创新思维和行动应对突发事件,因势利导,随机应变。

3　执行资源缺乏。充足的资源是政策执行的基础和保障,特别是面对公共突发事件,更需及时向事故地提供充足的应急资源。然而,政策执行所需要的物力、财力在应急状态下往往难以及时到位,特别是一些欠发达地区,地方政府物资、人员和设备难以自给,政策执行力不从心;还有一些山区、贫困地区交通条件较为落后,公路、铁路不通,一旦发生自然灾害等突发事件,抢险队伍、医护人员、救助物资等难以输人该地,这也间接导致了该地应急管理执行资源的缺乏。这种资源的缺乏往往会加剧突发事件的危害性。

4　执行环境不利。改革开放以来,我国经济快速腾飞,人均GDP不断攀升,但各种社会矛盾也日益突出,特别是贫富差距的拉大、政府信息不透明不真实等问题造成的公众心理落差诱发了诸多群体性冲突事件,如瓮安事件,石首事件等,这些事件中,目标群体的不服从甚至对立致使政策执行难以开展;从自然环境分析,我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一,灾害种类多、发生频率高且多难以预测,应急防御功能较差;还有一些地方官员和社会公众应急意识差,往往是公共突发事件发生后才开始研究、探索应对之策,政策执行陷于被动。

二、我国目前在应急管理中公共政策执行存在的问题

公共政策是政府进行应急管理的基本手段,公共政策的执行环节在整个应急管理过程中尤为重要。正如美国的政策学者艾礼森所指出:“在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%取决于有效的执行。”目前,我国政府在应急管理中政策执行主要存在以下问题:

1　缺乏强有力的执行组织。我国政府应急管理是在2003年SARS之后建立起来的,与发达国家相比,有着先天的不足,致使机构建设跟不上时代和现实发展的需要。应急管理虽然需要很多部门协调,但在应急管理的具体政策执行中,必须由一个专门的强有力的组织来承担执行职能。由于以往在应急管理中没有统一常设的执行机构,当突发事件出现后,往往临时组织一个班子,根据情况具体处置,表现出面对灾难时应对措施的临时性和政府调控能力的弱化。同时,由于缺乏强有力的执行机构,突发事件最重要的预防和预控无人负责管理,使本来可避免的危机不断发生,本来能够提前控制住的危机失去控制,并且在整合社会资源、综合协调等方面力不从心,反应速度缓慢。

2　社会参与不足。“在所有的政策执行环境中,公众的态度,政策执行机构对待公众的态度以及政府机关机构的整合程度,是影响政策执行效力的主要因素。”1211~可见,作为政策目标群体的公众对政策的执行效力有着举足轻重的影响。然而长期以来,受我国传统政治文化的影响,应对突发事件似乎只是政府的责任,政策的制定和执行似乎也只是政治精英的专利,公众仅仅是公共政策的受众,这使许多公共政策因得不到公众认可而缺乏政治意义上的合法性,从而使其在应急管理中难以顺利地贯彻执行。另一方面,各类自治组织、企事业单位等非政府组织,应急管理中缺乏必要的公共政策执行权力,在政策执行中处于被动从属的地位。政府把本来应该由非政府组织承担的一些社会管理职能包揽下来,挫伤了非政府组织政策参与的积极性,从而使其产生了政策抵触情绪。在应急状态下,社会参与度的不足往往会造成政策执行的“肠梗阻”现象。

3　执行资源整合不足。在应急管理中,执行资源的缺乏体现在政策执行所需的人力、财力、信息等未能及时提供,需要通过中央政府、兄弟省份的支援才能实现资源补给。因此,难以动员和有效运用社会资源、形成执行的整体合力,是造成执行力下降的重要因素:由于在执行的过程中,存在不讲究执行的方法,也不能创新执行政策,同守管制和统治的执行理念,与社会没有形成良好的互动和沟通,政府很难在社会中动员和使用政策执行资源。政府、社会、政策相互脱离,难以形成整体合力+影响政策执行的功效。

4　执行手段单一。应急管理中,突发事件的复杂性和不确定性,决定了政策执行手段的多样性。但在政策执行实践中往往存在一种现象,即执行主体不考虑被执行对象的认识水平、心理承受力等实际情况,不是以理服人,而是一味采用行政方式和经济方式,以势压人,直接导致目标团体逆反心理,最终不利于政策执行任务的完成。有的政策执行主体简单地“复制”政策,过去怎样执行、别的地方如何开展,照搬照抄,没有采取合适的、多样的手段因地制宜地开展政策,致使再好政策也“水土不服”。

5　问责机制不健全。政府应急管理是一项系统工程,涉及许多不同的部门,极易出现各部门间相互推卸责任的现象,这反映到制度上凸显的是对政府官员问责机制的缺失。危机发生后,常表现为政府人员以“本意是为人民服务”为借口,推卸责任。从近期出现的一系列重大责任事故来看无不与一些干部的得过且过、缺乏责任、麻木不{_、处置不当有关,如黑砖窑事件、沱江大桥垮塌事件、瓮安事件三鹿毒奶粉事件等都暴露出,政府部门之间的条块分割和问责机制的不完备必然导致公共政策执行出现偏差甚至

偏离政策目标。

三、促进我国应急管理中公共政策有效执行的措施

强化应急管理中公共政策的有效执行,对于转变政府职能、保障公众生命财产安全以及我国经济社会的可持续发展意义重大而深远。

1　尽快建立高效统一的政策执行组织。组织机构是否完善合理,决定了组织结构功能、整体效能的发挥。要强化政策执行的有效性,首先要建立贯穿中央到地方的高效统一的政策执行组织,负责决策指挥、协调部门之间的合作、整合社会力量。特别要打破建立在职能分工基础上的条块分割的危机管理体制,根据各地的实际情况因地制宜地设立具体的组织机构。在我国要最终形成以国务院为领导核心的,以中央层次的专门机构为危机管理中枢,部门之间,中央与地方之间、地方政府与社会力量之间分工负责、相互配合的信息畅通、指挥有力的新的政府应急管理组织体系,以克服政策执行中的多头领导,促使政策执行更加“灵活”、更加“果断”。

2动员社会力量参与执行。应急管理中,牵涉多方利益相关主体,政府必须学会与社会公众协商一致进行危机治理的艺术,充分发挥集体智慧去推动政策的执行。一是建立社会化的应急管理志愿服务机制。政府要研究制汀动员和鼓励志愿者参与应急救援工作的办法,加强对志愿者队伍的招募、组织和培训;动员和发挥社会团体、企事业单位以及志愿者等各种社会力量,加强以社区为单位的社会公众应急能力的建设,发挥广大群众在处理公共突发事件中的主体作用。二是鼓励公民参与政策执行的监督和评估。公民的广泛参与可以监督公共政策的贯彻执行,提高公共政策执行的透明度,确保公共政策的执行不偏离目标;而鼓励公民参与政策执行的评估,有利于提高政策评估的有效性,有利于加强政策执行信息反馈的及时性,防止政策执行评估的暗箱操作、浮夸失真,从而提高政府的应急管理能力。三是发挥专家在政策执行过程中的技术支持与监督作用。应急状态下,专家组能够利用专业优势对突发事件进行分析、评估,提供紧急处置方案和应对技术;同时,对政策执行过程进行监督,预防和纠正政策执行过程中的失误和偏差。

3　整合执行资源。政策的有效执行离不开物力和财力的保障。单靠发生突发事件所在地的自我供给,难以满足政策执行所需要的资源,只有广泛整合资源,实现资源的快速调度和高教筹集,才能确保政策执行所需物资的供应。首先,建立应急管理防范基金。基金的来源可以是中央、省(市)、自治区、县(区)、自治县每年的财政收入乘以一定的比例,用途主要是对应急管理中执行资源的援助。其次,可以发行应急管理防范基金救助彩票。通过向社会公众销售以应急管理基金为目的的专项福利彩票,为该基金筹集充足的资金。最后,积极组织社会捐赠。可以建立由政府牵头,民政部门、慈善机构、红十字会、新闻媒体等参与的公益捐赠联席组织,来募集政策执行所需资金,这也是中华民族“一方有难,八方支援”的优秀传统的具体体现。

4　综合运用多种执行手段。每一政策目标的实现都不是依靠一种手段执行就能完成的,每种政策手段都具有自身的功能和效果,缺一不可。这就要求政策执行者要有综合思维,实现行政、经济、法律、思想教育等手段的组合运用以及它们各自内部政策工具的合理搭配,发挥手段间的合力效应。在应急管理中,由于突发公共事件的复杂性,更需要我们综合配套使用各种执行手段。(1)充分运用教育宣传手段。充分的教育宣传体现了“自由、平等、民主、责任、宽容”的人文精神,是社会进步的标志,可以为政策执行营造良好氛围,进而提高政策执行的有效性。(2)综合运用经济手段和法律手段。在政策执行过程中,根据经济规律办事,运用经济手段调节各方面的经济利益,将实施政策的任务与物质利益挂钩,能间接规范人们的行为,给人以内在的推动力,使政策执行得以实现。现代社会是法制社会,各种经济手段和行政手段的采用最终都要由法律加以确认,纳入法制化轨道。因此,政策执行要不断完善法律手段,做到有法可依。(3)合理使用行政手段。在应急管理中,行政手段的使用要注意合情、合理、合法。要改变以往将行政手段奉为首选手段的思想禁锏,不能简单地以为命令能解决一切问题,应注意发展行政指导等形式,尽量采取劝告、建议、协商等方式、避免直接命令、强制规定,将直接行政干预转变为间接行政指导。这不仅是政府自身职能转变的需要,也是公民礼会对政府管理的要求。

5　强化执行问责机制。目前我国的责任追究制度还不完善,提高应急管理中医药政策的有效执行,必须以建立完善、刚性的责任追究机制为抓手,使政策理解偏差、执行失误、违背政策、对抗政策以及酿成严重后果的责任追究到具体的执行者身上,以增强执行者的责任感、使命感和危机意识,从而保证政策执行特别是应急管理中执行畅通无阻,并防止权力滥用。首先要明晰政策执行责任,做到责、权、职有机结合,使执行者所负的政策责任与其所掌握的权力、在政策执行中所处的位置及其所掌握的资源一致,并向政策目标群体和政策相关人公开各执行机构和执行人员的职责范围、违反惩戒办法等。其次,建立严格的政策执行考核制度。运用科学的评价方法对政策执行人员做出正确客观的评价,为责任追究制度的实施提供科学依据,以不断提高政策执行主体的政策水平,深化其对新形势、新情况和新政策的理解和把握。最后,要加强责任追究,对政策执行失败并造成损失的执行主体,依法追究其责任,特别是不能用政治和道义问责代替法律和纪律追究。

参考文献:

[1]宁骚,公共政策学[M],北京:高等教育出版社,2007。

[2]彭和平,公共行政管理[H],北京:中国人民大学出版社,1995。

【责任编辑:王润秋】

政府管理模式研究论文范文第6篇

[摘要]政府管理创新是新时期政府对自身进行的深入改革，经济发展是政府追求的重要目标之一，两者具有十分密切的互动关系，经济发展是推动政府管理创新的内在致变因素，政府管理创新是促进经济发展的重要变量。文章旨在对这种互动关系进行分析和研究，同时对政府管理创新体系提出自己的观点。

[关键词]政府管理创新；经济发展；互动关系

改革开放以来的历届政府都十分强调创新的重要意义，江泽民总书记在党的十六大作的报告中说：“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉。”胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出，我们要建设“创新型国家”。一个国家的创新体系不仅是指与企业发展密切相关的科学进步、生产技术的革新、产品质量的提高等等，同时还应包括政府管理创新。从某种意义上讲，政府管理创新比企业领域的创新更为重要，同时也更为困难、更为复杂。

一、中国政府改革不断走向深入：机构改革一行政管理体制改革一政府管理创新

改革开放以来，中国政府先后进行了5次大规模的行政改革，这5次行政改革分别是：1982年行政改革、1988年行政改革、1993年行政改革、1998年行政改革、2003年行政改革。通过历次行政改革，中国基本摆脱了传统计划经济时期形成的行政管理体制，初步形成了与社会主义市场经济需要相适应的行政管理体制基本框架。

从历次中国政府行政改革来看，中国政府改革的历程是一条不断走向深入的道路。1988年以前的行政改革仅仅是寻求机构和人员精简，只是侧重于从数量方面进行改革。1988年明确提出行政改革的关键在于职能转变；1993年提出要根据社会主义市场经济体制的要求进行行政管理体制改革，从行政管理体制的高度推进行政改革；1998年行政改革，是一次以职能转变为核心的行政管理体制改革的深刻实践；2003年9月15日，温家宝总理在国家行政学院省部级干部政府管理创新与电子政务专题研究上的讲话中强调，要深化行政管理体制改革，加快实现政府管理创新，使政府改革不断走向深入。

毛寿龙指出：“中国地方政府的机构改革不能仅仅着眼于机构精简、人员分流和职能转变，还需要着眼于治道变革的进程，与治道变革相适应。其中的职能转变已经注意到了与中国市场政府的进程相适应，除此之外，还应该与中国民主政府的进程、中国法治政府的进程以及增强地方发展的灵活性相适应。”从对中国行政改革的简要回顾中，可以发现，中国政府行政改革经历了“机构改革一行政管理体制改革一政府管理创新”的从数量到质量、从片面到全面、从局部到整体的认识和实践上的不断深化。中国现阶段所要进行的政府改革就是一场深刻的政府管理创新革命，这场革命比机构改革的内涵要丰富得多。同时，政府管理创新与行致管理体制改革相比，行政管理体制改革是政府管理创新的重要内容，但并非其全部，政府管理创新比行政管理体制改革的内涵也要丰富。

二、政府管理创新的内涵和结构

创新是一个非常古老的词语，在英语中，创新(renovation)一词起源于拉丁语“innovare”，意思是更新，制造新的东西或改变。《汉语·叙传下》也有“礼仪是创”，颜师古注为“创，创造之也”。创新是指人们为了发展的需要，运用已知的信息，不断突破常规，发现或产生某种新颖、独特的有社会价值或个人价值的新思想、新事物的活动。创新的本质是突破，即突破旧的思维定势、旧的常规戒律，且必须有益于人类的幸福、社会的进步、组织的发展。创新活动的核心是“新”，它或者是结构、性能和外部特征的变革，或者是造型设计、内容的表现形式和手段的创造，或者是内容的丰富和完善。创新在实践活动中表现为开拓性，即创新实践不是重复过去的实践活动，它不断发现和拓宽人类新的活动领域。创新实践最突出的特点是打破旧的传统、旧的习惯、旧的观念和旧的做法，提出一种新的思想、新的原则以及在这种新的思想和原则指导下进行具有开拓性的实践活动。

对于创新的类型划分，从社会部门划分的角度来看，整个社会领域可以划分为三个部门：企业、政府、非政府公共组织。相应的，创新也可以分为企业创新和公共部门(包括政府和非政府公共组织)创新。

对于政府管理创新，不同的学者基于不同的角度做出了不同的界定，张康之认为：“公共管理创新的目标是要做出制度安排，公共管理创新是由政府领导的自觉地改变行政组织结构、改善行政行为方式、理顺行政关系、增强行政功能的运动。”。笔者认为，政府管理创新是指由于行政环境、行政任务的变化引起的行政职能、行政方式、行政作风、行政政策法规、行政体制、行政管理方式、方法等各方面的一系列新变化和革新，这些变化和革新可以提高政府能力，更为有效地满足公众的行政需求。

对于政府管理创新的结构，张成福认为：“公共行政的现代化可分为以下几个层次：第一个层次，价值观念层次；第二个层次，制度层次；第三个层次，行政与能力层次；第四个层次，管理技术与工艺层次。”笔者认为政府管理创新的结构包括三个层次。

1．宏观层面的政府管理创新，主要是指政府管理模式的变革以及观念的更新。政府管理模式的变革，诸如西方国家提出的从“官僚制”到“企业家政府”的转变，我国提出的中国政府管理模式从“管制型政府”到“公共服务型政府”的转变等等。就观念更新而言，政府管理创新是指在明确政府管理模式变革方向的基础上，树立与现代政府管理模式相适应的现代行政价值观念，比如有限政府的理念、法治政府的理念、民主政府的理念等等。政府管理模式的变革本身就意味着一种观念的转变，没有政府观念的转变，政府管理模式的变革就无从谈起，因此政府管理模式的变革和行政理念的更新必然是同步的。

2．中观层面的政府管理创新，是指构成行政体制诸要素的创新。中观层面的政府管理创新包括基于组织的管理创新，主要是指组织机构、组织运行机制的创新；基于资源的管理创新，特别是人力资源管理创新；基于过程的管理创新，包括行政决策的创新、行政执行的创新等等。与宏观层面的政府管理创新相比，中观层面的政府管理创新的力度要小，影响面也更窄。这一层面的政府管理创新可以在两种情况下出现：一种是在保持行政理念不变、政府管理模式不转换的基础上，进行组织机构的调整、精简，人力资源方面任用制度、薪酬制度、培训制度等方面的改革，以及行政决策方式、行政执行方法的改革等等；另外一种是在宏观层面政府管理创新提出之后，紧接着进行的力度较大的中观层面全方位变革。

3．微观层面的政府管理创新，主要是指政府具体管理方式、方法的创新。比如战略管理方法在政府部门的运用、绩效管理方法在政府部门的运用、目标管理方法在政府部门的运用、现代信息技术在政府部门的运用，等等。

需要说明的是，政府管理创新三个层次的区分是相对的，比如，微观层面的政府管理创新中的现代信息技术在公共行政领域的运用，同时也可以上升为一种宏观层面的政府管理创新——“电子化政府”模式的建构，这种“电子化政府”模式的建构也会涉及行政价值观念更新、行政组织结构调整、行政过程的改变、行政管理方法的转变等宏观层面、中观层面、微观层面的政府管理创新。

三、政府管理创新与经济发展的互动关系

政府管理创新与经济发展互动关系的实质是行政管理与行政环境的关系问题。行政环境是指围绕行政活动和行政现象，能直接或间接作用和影响行政活动的客观因素的总和。行政环境是行政管理系统存在和发展的客观制约条件，是行政活动的前提和出发点，行政管理系统必须遵循行政环境对其提出的改革要求。同时，行政管理系统对行政环境具有能动的反作用，对行政环境会产生巨大的影响。

政府管理创新是政府为适应其自身所处环境的变化而进行的革新，也就是说，政府管理创新的动因是基于政府自身所处环境的变化。当然，政府所处的环境是多样的，这些环境包括自然环境、经济环境、政治环境、文化环境、社会环境等等。在这些行政环境中，经济环境无疑是一种十分重要的环境，经济与政府管理无疑具有十分密切的关系。经济发展的潜在要求是促使政府进行政府管理创新的巨大推动力，即经济发展是推动政府管理创新的内在致变因素；同时，顺应经济发展潜在要求的政府管理创新是促进经济进一步发展的重要变量，政府管理创新的成功与否，对经济的发展具有十分重要的影响。

对于政府管理创新与经济发展之间的互动关系，可以从西方社会发展的历史中窥见一斑。在资本主义自由竞争时代，西方国家对政府的认识普遍遵守亚当·斯密的“管事最少，政府最好”的理念，政府实行自由放任的经济政策，扮演守夜警察的角色，基本上不对国民经济进行干预，这种政府是一种“自由放任型政府”模式。政府的这种放任、不干预经济政策，结果造成了庞大的垄断公司和托拉斯的出现，尤其是导致了1929-1933年整个资本主义世界范围内的经济危机。这种经济领域的濒临崩溃，迫切要求政府转换角色，重新定位。顺应经济领域对政府的改革要求，各资本主义国家意识到市场调节的严重缺陷和政府干预经济和社会事务的必要性。各国政府摒弃了“自由放任政府”模式，转向对经济和社会进行全方位干预的“全面干预型政府”模式，并由此进行了一系列行政改革。实践证明，资本主义国家政府角色的重新定位，政府模式的转换，在应对经济危机，促进资本主义国家经济复苏和增长方面发挥了重要的作用。

历史继续向前发展，到了20世纪60年代末70年代初期，特别是1973年的第一次石油危机之后，所有西方发达国家无一例外地出现了经济停滞、高失业与通货膨胀相互交织、共存的现象，即进入了所谓的“滞胀”时期，这种经济发展中出现的问题，要求政府及时应对，同时也提出了政府对自身进行政府管理创新的要求。这种改革要求，反映在理论上表现为凯恩斯主义雄踞20多年的理论宝座发生动摇。新自由主义趁机兴起，强调市场自由，反对政府对市场的过分干预，认为政府不可能是全知全能的，不可能掌握千变万化的与市场有关的信息，政府过分干预，会误导市场走入迷途，扭曲资源配置的运作。顺应经济发展要求，资本主义国家的政府又进行了一轮政府管理创新，开展政府管理模式的转变，开始从“全面干预型政府”转变为“有限干预型政府”，从对经济社会的过度干预转变为有限干预。西方资本主义国家政府管理模式转换，集中体现在对政府职能的调整、机构的调整等方面。比如美国在20世纪80年代初，里根政府掀起一场里根革命，试图把联邦政府对经济的干预缩小到最低限度。同样，英国在1979年撒切尔夫人执政后，围绕缩小政府职能、行政机构改革。国有企业民营化等方面进行了大刀阔斧的改革。

纵观资本主义社会发展历史，不难看出，每一次政府管理创新都与经济发展有密切的关系，经济发展的要求促使政府进行管理创新，经济发展是推动政府管理创新的内在动因。因此，政府管理创新并不纯粹是政府的一种主观意识自觉，更多的是外在环境变化的促生。当然，政府自身主观能动性的发挥是应该能够敏锐的意识到外在环境对其提出的改革要求，进而按照这种要求进行变革，从而进一步推动经济的发展。

从中国社会发展的历史可以看出，“经济发展的过程同时也是政府管理创新的历程”，在经济领域推行改革开放的同时，在政治领域也进行了政府管理创新，虽然政府管理创新对于推动经济发展的贡献难以进行定量的分析，但政府管理创新对于促进经济发展具有重大的推动作用是显而易见的。在现阶段，影响经济进一步发展的一个重要因素，就是政府管理创新的步伐与经济领域改革的步伐不一致，政府管理创新并没有完全达到经济发展对其提出的要求，这也就是我国一直强调要建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制的意义所在。与西方国家所进行的政府管理创新相比，西方国家在经济领域主要要解决的是市场经济体制的完善问题，而中国却面临着更为复杂的经济体制转换问题，这种更为复杂的经济环境，决定了中国所要进行的政府管理创新必将更为复杂，必将是一项巨大的系统工程，必将是一场涉企业及宏观层面政府管理创新的全方位的政府管理革命。

四、结语

笔者主要是对政府管理创新与经济发展的关系进行了分析，但是，如果把政府管理创新仅仅理解为是由经济发展要求引起，或者将政府管理创新的作用仅仅理解为促进经济的发展，就会出现偏差。对于这种错误偏差，可以用下面的模型来进行解释。

可以看到，影响政府管理创新的外部环境，除了经济因素之外，还有政治环境、文化环境、社会环境、国际环境等等，这些外部环境都会与政府管理创新发生互动关系。不同领域的环境变化也会对政府提出不同的变革要求，这就使得政府管理创新变得更为复杂，比如中国政府除了顺应国内社会转型的要求进行变革外，还要应对全球化对其带来的诸多挑战。

从政府管理创新的目标视角来看，推动经济发展是政府管理创新的重要目标之一，但并非其唯一目标，更非终极目标，政府管理创新除了在推动经济发展方面发挥作用之外，还应该追求自由、平等、正义等更高层次的价值目标，从而促进社会和谐，推动社会全面发展和进步。

中国政府管理创新必将是一项异常复杂的庞大工程，要想达到目标，需要付出很大的努力，只有创新才有出路，只有创新才能推动中国社会全面走向进步。随着市场经济体制的日益完善，党和政府也下了更大的决心要推进政府管理创新。相信随着党和政府改革力度的进一步加大，中国一定能够达到与社会主义市场经济体制相适应的政府管理创新目标。

[责任编辑：李国燕]