政府依法行政探讨论文范文

政府依法行政探讨论文范文第1篇

摘要：在农村法治化建设大背景下，经济和社会的发展需求构成了基层政府转型的现实基础，法治政府建设提供了基层政府转型的制度基础。实现基层政府转型，必须围绕建设服务型政府的目标，追求以民为本的价值理念，着力于提供公共服务，使政府成为农村地区政治经济发展和社会秩序的保障，同时充分尊重农村地区实际情况选择基层服务型政府建设路径，从理念、职能、服务模式等多层面展开有效的工作。

关键词：基层政府；服务型政府；农村法治化

文献标识码：A

在几千年历史之中，农业一直是我国国民经济的基础，农村占据了最广大的地理空间，而农民则是我国人口的最大组成部分。因此，在法制建设过程中，农村法治化占据着重要地位，抓住了农村，也就抓住了依法治国的主要环节。Ⅱ建设法治政府是法治国家建设中关键的一环，其核心是坚持以民为本，实现政府角色从强权管制型向公共服务型的转变，即从以“汲取”为核心的管理模式向以“供给”为核心的公共服务模式转变。在以法治为基础的新格局形成之前，权力与权利的不平衡往往导致行政权的极度膨胀和扭曲，基于这样的现实思考，推进农村法治化进程，必须认真考虑依法规制行政权、转变政府职能，而法治政府为农村法治化与基层政府职能转变提供了可行之道。

一、基层政府转型——农村法治化的内核

政府职能包括政治统治和社会管理两个部分，其中统治职能具有鲜明的阶级属性，一般来说较为稳定，而社会管理职能则随着政治、经济、文化环境的变化不断变化。在我国历史中，虽然各个时期政府组织形态不同，但它们都属于管制型政府，政府权力远大于公民权，行政方式则以强制命令为主。在生产力相对不发达的农业社会，政府社会管理职能较为简单，主要限于维护社会秩序、领土完整和征收赋税等；在现代社会，社会管理的内涵日益丰富，出现了许多传统社会中没有的社会管理职能，其中经济管理职能越来越居于突出位置。传统的基层政府都属于管制型政府，改革开放以来，确立了以经济建设为中心，政府长期主导资源配置，在一定时期内，这种职能模式可以将社会资源优先用于经济建设，保证了我国国民经济持续快速的增长，具有一定的合理性。但随着经济体制改革的深化和社会主义市场经济体制的确立，社会对政府职能产生了不同以往的需求，同时，法治进程的推进也要求建立以公民权为基础的“小政府、大社会”格局。显而易见，传统的管制型政府难以适应这一要求，尤其是农村基层政府的经济管理职能和社会管理职能较弱，行政不作为、乱作为的情况时常发生，公共产品供给严重不足，难以适应社会主义新农村建设的要求。基层政府是联系上级政府和广大群众的“纽带”，基层政府法制建设是从整体上推进法治政府建设的基础，基层政府体制是否健全、能否正常运行，不仅关系到区域经济发展和地区的政治稳定，而且关系到整个国家的行政管理、社会发展乃至政治稳定。

经济和社会的发展需求是基层政府转型的现实基础，特别是市场资源配置作用不断增强、市场主体行为日趋成熟，传统政府管理模式中政府控制资源配置已经无法适应经济发展的要求，传统政府所提供的公共服务也无法满足市场主体对公共产品和社会秩序的需要。从传统行政体系内部权力配置来看，基层政府长期以来处于弱势地位，上级政府通过对基层政府财政权和人事权的控制，实现对基层政府的绝对支配。因此基层政府在过去相当长的时期内都处于一种“上传下达”的工作模式中，对上级政府下达的“命令”机械地执行，并将这些“命令”再以同样的方式下达到被管理者。这种唯上不唯实的体制扭曲了基层政府的角色，完全变成上级政府的附庸，漠视市场对资源配置的作用，或者受利益的驱使而主动参与政府原本不应涉及的领域，这些都会造成资源配置的低效或无效，甚至导致政府职能“缺位”或“越位”的情况出现。因此，政府必须重新审视自身定位，将市场本身可以解决的问题交由市场来解决，而着重于提供市场无法供给的公共产品和服务。

法治国家建设和农村法治化是基层政府转型的制度基础，法治国家中政府形态表现为法治政府，建设法治政府的重要任务之一就是建设服务型政府，要求基层政府将其社会管理职能建立在非强制性、以指导为主的基础之上，依照法律规定的范围和程序行使职权，专注于提供市场无法供给的公共产品与服务，保障公平、稳定的社会秩序。在我国现有行政体制中，各级政府的地位、性质以及承担的任务和管理方法都不同，基层政府承担着具体执行法律、法规、规章、规范性文件的重要任务，并直接和人民群众相联系，是连接中央政府、省级政府和广大人民群众的“桥梁”。传统上基层政府习惯于把自己设定为社会主宰的角色，通过行政权力、指导命令的方式来实現自己的职能，而在市场经济条件下，地方政府的一般职能是管理，核心职能则应当是服务，为市场主体提供必需的公共产品、维护市场交易秩序、提供合理的权利救济途径。法治国家建设和农村法治化进程为基层政府向服务型政府转变提供了和制度基础，基层政府转型是法治国家建设的重要一环，它要求基层政府必须立足于“服务”职能，从农村实际出发供给公共产品，在政府主导的农村法治化进程中发挥积极作用。

二、服务型政府——基层政府转型的逻辑定位

建设社会主义法治国家，是我国的基本方略，是今后一段时期内的法治目标，但什么是法治国家，尤其是在中国几千年“管制”思想浸染下如何寻找政府新的定位，都是基层政府转型必须审视的问题。从宏观上考虑，法治国家建设是在社会转型的背景下展开的。而社会转型的一个重要方面就是政府职能的转变，这个转变就是将政府的管理目标从“管制”转向“服务”。从微观上研究，2004年国务院颁发的《全面推进依法行政实施纲要》首次提出“法治政府”这一概念，十七大报告对法治政府建设提出了新的要求，即法治政府是建设法治国家的最重要环节，只有建立法治政府，建设法治国家的目标才有可能实现。可以看出，法治政府建设是基于社会转型的背景下开展的，其重要目标是转变政府职能，建立起能有效提供公共服务、全心全意为人民服务、以政府行为推动法治进步的新型服务型政府。

服务型政府理论基于新公共服务理论而产生，该理论认为：从国家与政府产生的目的来说，社会的需要是政府产生和存在的基础与前提，而政府就应当适应社会的需要，向社会提供良好的服务；从统治阶级和被统治阶级互动的角度来说，政府的服务性是维持社会存在所必不可少的因素，因为政治统治功能是政府向社会提供的特殊必要服务，而社会管理功能则是政府向社会提供的一般必需服务，任何政府的政治统治功能和社会管理功能都可以在服务性的基础上得到统一。对此，中国人民大学的马怀德教授认为，政府的存在就是为社会提供公共产品、公共服务，服务型政府的另外一个解读就是政府行

为必须规范、高效、便民。服务型政府以向社会提供良好的服务为宗旨，与农村法治化建设中政府转型的目标是一致的，基层政府应当从以往单纯下达命令的管理模式向提供充足的公共产品和公共服务的服务型政府模式转变。

2004年，温家宝总理在其题为《提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观》的讲话中指出：“公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。”从中我们可以归纳出基层服务型政府的内涵及政府公共服务的范围，主要应包括以下几个方面：第一，提供制度供给服务。政府作为秩序化的代表，必须向人们和社会提供一个权威的制度体系，如政治、社会经济制度等，为社会纠纷提供顺畅的解决途径，通过制度供给规范公民行为，以达到社会秩序的稳定状态；第二，提供公共政策服务。服务型政府制定公共政策要从公共性角度出发，为解决社会稳定发展和经济可持续发展问题制定政策，政府在基本制度确立后的主要服务就是提供良好的公共政策服务，通过政策手段如税收、货币、财政政策等引导经济和社会主体的行为达到可持续的科学发展目标；第三，提供公共产品。公共产品是指为满足社会需求或实现社会利益而提供的产品，如司法、国防、教育、公共医疗卫生、社会保障、基础设施，公共产品的特性决定了它只能由政府来提供而不能交由市场来解决；第四，提供公共服务。公共服务是政府机关及其工作人员满足社会公共需要、提供公共产品时的劳务行为的总称，它实际上就是解决政府如何提供制度供给、公共政策服务以及公共产品的问题。

此外，基层服务型政府与传统管制型政府相比还具备以下几个鲜明特征：首先，基层服务型政府应当是弱化管理职能的有限政府。有限政府是相对于全能政府而言的，在相当长的一段历史时期内，政府职能范围较为广泛，无论是否属于其职权范围内以及能否管理好的事情全部包揽，政府对社会事务的不当干预造成了其自身权力的膨胀，进一步导致政府职能错位、越位情况的发生。建设基层服务型政府，就要纠正这种不当的管理理念，把市场可以自行调节的公共事务交由市场解决，把部分公共事务交由可以承担的其他社会组织分担，退出市场和社会可以自行管理、自我调节的领域，集中力量提供社会和市场无法提供的必要公共产品和服务。其次，基层服务型政府拥有的权力和承担的责任应是对等的。在传统的管制型政府治理模式下，更多的是强调权力而忽视了与之对应的责任问题，导致权力和责任的不对等。基层服务型政府不仅是权力的行使者，还应当是责任的承担者，政府提供公共服务既是权利又是义务，既要对社会公众负责又要对法律负责，这意味着基层政府对社会和公众的基本要求必须积极地回应和满足，同时还要接受来自内外的控制以保证责任的落实。再次，基层服务型政府应当是信息公开、公众参与的政府。信息公开和公众参与，意味着政府的一切活动都应当置于公众的监督之下，这种公开透明的运作机制不仅可以监督和约束政府行使权力的过程，有效预防权力的扩张和滥用，还可以保证公众知情权、监督权以及重大决策参与权的行使。同时，这种机制把政府职能行使的评价权从以往由上级政府行使归还给公众，保障了政府职能的高效运转。最后，基层服务型政府应当强化服务职能。强化服务职能是指基层政府不仅要向公众提供公共产品和服务，还要最大化地体现出其自身的服务性和主动性。在传统的管制型政府体制下，政府职能行使就是“命令—执行”模式，这与当今社会需求和经济发展水平是极不适应的，在建设“服务行政”的现实背景下，基层政府应当改变自己是社会主宰的定位，弱化传统行政的命令色彩，加强自身服务属性。此外，基层政府在向公众提供公共产品和服务的同时还应当保证自身行为的规范性和正当性，以达到方便百姓，提高服务效率与水平，同时降低行政成本的目的。

三、基层政府“服务”职能实现的建设路径

概括地说，建设基层服务型政府要注意几点：经济上，其主要职能是制定公平规则，确保市场经济的有效运行，弥补市场不足，为社会提供市场不能够提供的公共产品和服务；政治上，树立以民为本的治理理念，为社会各阶层提供一个安全、平等和民主的制度环境；社会问题上，从长远角度、全局利益出发，协调社会冲突，提供社会福利，确保社会健康发展；法律上，必须坚持贯彻依法行政的理念，保证法律的实施以及公众权利、义务的有效实现。据此，基层政府在建设服务型政府的过程中，应当从以下几个方面努力：

首先，要树立正确的管理理念。其中包含了三个方面：第一，建设基层服务型政府最重要的就是要坚持以人为本。政府的管理理念决定着其行为方式，坚持以人为本也就是要坚持全心全意为人民服务的宗旨。以往管制型政府的“命令—执行”模式已经不适应市场经济发展的需要，与建设法治国家的目标也不相符，只有坚持为人民服务，确保并维护人民利益，才是服务型政府的职能目标。第二，建设基层服务型政府，不仅要坚持以人为本，还要始终贯穿依法行政的理念。传统管制型政府倾向于将政府管理权限放大，职权范围宽泛且不明确，这样就很容易造成政府的越位或错位。依法行政是法治政府建设的一项重要原则，强调把一切政府行为纳入法治轨道，依法厘清各级政府之间的关系，清晰界定部门职能，并明确相关的责任，实现政府职权、职责的一致性。只有政府依照法律规定进行管理，始终坚持依法行政，法律才能得到严格的遵守，公众也才能够充分享有权利和主动履行义务。第三，建设基层服务型政府，还要建立优质高效的公务员队伍，实现公务员管理的法治化、科学化，确保用人质量，并通过整合资源、加强培训以提高公务员的素质，加强公务员的理想信念和思想道德教育，强化廉政意识、服务意识和群众观念，以促进廉洁、高效的基层服务型政府建设。

其次，要实现政府职能转变。转变政府职能是全面推进依法行政，建设服务型政府的核心问题。建设基层服务型政府，就要转变传统管制型政府模式中的党政不分、政企不分的治理方式，建设合理、科学、高效的政府机构，树立重在服务的观念，强化公共产品与服务的供给职能，充分发挥市场的调节作用，着重为经济和社会的发展提供良好的外部环境。但目前与公共服务供给相关的法律规范和制度保障体系尚不健全，基层政府依然是公共设施领域的投资主体，为了保障社会和经济秩序稳定，建设基层服务型政府应当循序渐进，不可能一蹴而就。在这一过程中，我们还应当比以往更加关注社会弱势群体利益，提供满足其基本生存需要的公共产品，优先解决民生问题。

再次，要推行行之有效的服务模式。建设基层服务型政府，不仅体现在制度设计上，更应注重实践效果，如果没有行之有效的服务模式，为建设基层服务型政府而设计的各种机制也就成了空中楼阁。服务模

式是服务职能的具体体现，一些地方在建设基层服务型政府的过程中已经积累了不少行之有效的服务模式，主要有：建立社区导向的服务模式、提倡公众参与、制定服务标准、建设电子政务以及提供具有人文关怀的便民服务。所谓社区导向服务模式，就是将政府职能和服务重心下移，强调提供便捷服务。提倡公众参与、制定服务标准和建设电子政务，就是要建设政务公开、透明、高效的政府。公众参与可以加强政府与公众之间的沟通交流，制定服务标准便于公众了解政府的服务承诺，而建设电子政务则是适应社会信息化发展的需求，在提高政府工作效率的同时为公众监督政府行为和公务人员行为提供保障。同时，提供具有人文关怀的便民服务可以塑造具有亲和力的政府形象，因为传统管制型政府在社会生活管理中扮演着主宰者角色，与公众的地位是不对等的，传统管制型政府习惯于以强硬的手段行使职权，而基层服务型政府是以向公众提供公共产品和服务为主，这种转变必须以公众的实际需求和支持为基础，政府提供的公共服务才不至于流于形式。

作为世界上最大的发展中国家，我国幅员辽阔、人口众多，地区之间的发展极不均衡，各地基层政府面临的问题也不尽相同，这种状况决定了基层服务型政府建设要循序渐进，不能急于求成，要结合当地实际，探索与实践与之相适应的服务型政府模式和体系。虽然我国基层服务型政府建设相关理论和实践目前仍處于起步阶段，但有一点已成共识：在建设基层服务型政府的实践中，必须以实现每个公民都可以享有基本公共服务为目标，一方面，提供满足全体公民最基本公共需要的公共服务；另一方面，提供满足部分弱势群体生存需要的公共服务。从而为探索基层服务型政府建设的道路指明了方向。在建设法治国家的背景下，从传统管制型政府向现代服务型政府的转变，是政府自身的革命，顺应了市场经济发展的潮流，符合我们党全心全意为人民服务的宗旨和要求。作为历史发展的必然选择，在基层政府转型过程中，我们要始终以建设基层服务型政府为目标，树立依法行政的理念，有效地转变政府职能，并推行行之有效的服务模式，才能保证基层服务型政府建设目标的最终实现。

参考文献：

[1]阳相翼,农村法治化进程中的障碍性因素分析[J],行政与法,2007，(2),

[2]江必新,法治政府的建构《全面推进依法行政实施纲要》解读[M],北京：中国青年出版社,2004,55-56,

[3]刘莘,法治政府与行政决策、行政立法tM],北京：北京大学出版社，2006,47,

[4]杨建顺,论基层政府法治建设的定位及其发展方向叨,中国人民大学复印报刊资料(宪法学、行政法学)，2006，(3),

[5]朱智强,构建“后税费时代”的服务型乡镇政府田,农村经济,2008，(7),

[6]马怀德,法治政府特征及建设途径叨_国家行政学院学报，2008，(2),

[7]侯保龙,服务型政府的类型探讨——兼论我国政府建设的取向.行政与法，2007，(7),

[8]王炳林,关于政府职能和角色的思考,新视野，2008，(2),

[9]李传军,我国服务型政府建设的对策,中共福建省委党校学报，2006，(5),

政府依法行政探讨论文范文第2篇

内容提要法律保留原则是依法行政原则的重要内容，但法律保留原则与长期以来被认为同样是依法行政原则之一的法律优位原则存在显著的差异，法律保留原则更能体现依法行政的本质要求因而构成依法行政的特有原则。法律保留原则自近代产生以来其本身也发生了重大的变化，在“法律”的范围上从议会法发展到既包括议会法也包括行政立法；在保留的事项上从侵害行政发展到包括侵害行政、内部行政、给付行政在内的所有行政；在保留密度上从纯粹的行为法发展到既有行为法也有组织法。构成现代行政重要特征的自由裁量行为同样受发展了的法律保留原则支配。我国现行行政法治实践中法律保留原则逐渐得到重视，但是仍然存在诸多弊端。

关键词　行政法 法律保留原则 研究

随着近代行政法的产生，依法行政原则从而法律保留原则开始出现，并一直指导着行政行为。但是自近代以来，行政行为从而行政法学有了并正在发生着巨大的变化。那么，作为行政行为之重要指导的法律保留原则，经历了并将要发生哪些变化呢?该问题的探讨无论是对我国飞速发展的行政法治实践，还是对我国日益完善的行政法学均具有重要意义。

一、法律保留原则与依法行政

依法行政是法治条件下对行政行为的最基本要求，而法律优位和法律保留则又是依法行政原则的两个最为重要的支柱性原则，这一点已经为许多国家和地区所确认。所谓法律优位，简单地讲就是指一切行政行为均不得与法律抵触，行政机关不能采取与法律相抵触的任何措施，法律与任何行政行为相比都处于最高位阶。由于法律优位原则并不要求所有行政行为都必须有明确的法律依据，只需要不违背现有法律规定即可，所以，法律优位原则又被称之为消极依法行政原则。法律优位原则的目的在于防止行政机关实施行政行为时违背法律，而要达到这一目的，首先必须严格确立法规范之间的等级，也即法规范之间的位阶；其次法律规范本身必须具体明确，切忌内容的空洞。这就是法律优位原则的两个基本前提。由于法律优位原则的根本目的就是要禁止违法的行政行为，所以法律优位原则无论就其行为不得违法的内容，还是其无条件地适用于所有行政行为的要求，都容易为人们所理解。

所谓法律保留原则，简单地讲就是指行政行为必须有法律的依据，也即行政机关只有在法律有明确规定的情况下才能作出积极的行政行为，否则就构成违法。法律保留原则依其适用范围，具体又可分为“侵害保留说”、“全面保留说”、“重要事项保留说”、“机关功能说”、“权力行政保留说”等。所谓侵害保留说，简单地讲就是指行政机关在作出“侵害”相对人权利或者课予相对人义务等不利行政行为或称“负担行政”的情形下，必须有法律的根据。而对相对人的“给付行政”则不需要有法律的根据，属于行政自由裁量的范围。所谓全面保留说，简单地讲就是指所有行政行为都必须有法律的根据，不管行政行为是“侵害行政”，还是给付行政(或称授益行政)都必须以法律为依据。所谓重要事项保留说，又称为本质性保留说或者本质事项保留说，是指不仅干涉人民自由权利的行政领域应适用法律保留原则，而且在给付行政领域中凡涉及人民基本权利的实现与行使，以及涉及公共利益尤其是影响共同生活的“重要基本决定”，应当有法律的明确规定。机关功能说认为，所谓重要事项有时显得空洞而无内容，因此，在具体情形中还必须有具体的标准，并进一步认为这个具体的标准就是“符合功能之机关结构”。对机关功能说的最好解释是德国联邦法院曾指出的：对国家之决定而言，不仅以最高度的民主合法性为依据，尤其要求尽可能正确，也就是说，依照机关的组织、编制、功能与程序方式等考虑，由具备最优条件的机关来作出国家决定。所谓权力行政保留说，简单地讲就是指无论是给付行政，还是侵害行政，凡是权力行政都需要有法律依据。

虽然法律优位原则和法律保留原则作为依法行政原则的两个基本要求，不仅为人们所一般理解，而且为各国(地区)的法律所明确规定，但实际上更能体现依法行政本质要求的是法律保留原则。因为法律优位原则只是消极地要求行政机关的行政行为不得与法律相冲突，当法律对某个事项未作具体规定时，法律优位原则则无能为力。这种任何行为均不得违反法律的规则，在法治国家除了行政机关应当遵守外，其他任何主体例如民事主体也都应当奉行。从这个意义上来说，法律优位原则不仅是依法行政的基本原则，而且也是其他部门法的基本原则。如果说法律优位原则只是要求行政机关与公民平等守法的基本准则，那么，法律保留原则则是对行政机关守法的具有本质性的特殊要求，因而构成依法行政的特有基本原则。法律保留原则使行政权受到法律的有效控制，并使得行政权的运行具有可预见性。但是法律保留原则与法律优位原则相比，无论在内容的丰富性上还是在要求的复杂性上都更加值得探讨。

二、法律保留原则的经典涵义及其发展

从起源上来说，法律保留原则起源于19世纪的“干涉行政”，是19世纪作为宪政工具而发展起来的一项重要原则。其最初的意义或称经典意义是指行政机关如果要对私人的财产和自由进行干预，必须得到议会所制定的法律的明确授权，否则就构成违法。这时的法律保留有两个明显的特征：第一，由于这时的政府奉行“管得最少的政府就是最好的政府”之理念，依法行政就是要将行政权置于立法权的严格控制之下，所以就法律保留原则中的法律而言，就是指议会制定的法律，也就是说是指狭义上的法律，这时的法律保留称国会保留或绝对保留。第二，就法律保留之事项而言，由于这时的政府主要是充当“警察局”、“邮政局”之角色，其职能主要是从外部保障经济自由竞争的自律运行秩序，而且这种为保障市民社会自律运行秩序的行政也被议会以法律限定在必要的最小的限度内，以尽可能减少对市民社会的侵害。所以这时法律保留之事项从内容上来说是“侵害保留”。当然，由于当时的行政是以秩序行政、规制行政为主的，所以，从某种意义上来说当时的法律保留实质上就是“全面保留”。

具有上述两个明显特征的经典意义上的法律保留原则，是与经济上处于自由竞争，从而政治上要求对行政权予以无以复加之严格限制的自由法治国时代对行政权的要求相适应的。20世纪特别是第二次世界大战以后，随着自由竞争时代的结束，行政权之膨胀化的特征日益明显，给付行政的领域越来越呈扩大的趋势，而且司法审查的范围也越益扩大。行政权的不断扩张使得法律对行政的控制在原有的基础上又有了新的理由。这样对行政权予以法律统制的经典意义上的法律保留原则必然遇到现代行政的挑战。这种挑战的核心是法律能在多大的范围以及在何等程度上对行政进行统制。

首先，法律保留原则中的“法律”不再仅指议会所制定的狭义上的法律，而是包括行政机关的行政立法在内的广义上的法律，也就是说不再一概适用国会保留或称绝对保留。进入20世纪尤其是第二次世界大战以后，行政权的膨胀化、技术化之特征使得原有立法机器的运转迟缓与飞速发展的行政管理实践之间不可避免地发生了矛盾，而解决这一矛盾的出路就是行政机关通过议会的授权获得了相应的立法

权，此即所谓的行政立法。这样行政机关原来的只能依照议会所立之法行事的机械的依法行政，就发展为也能依据自己的立法行政。在现代社会“不承认行政立法就意味着把当事人置于无权利保护的境地。”那么这不是与法律保留原则矛盾吗?其实，现代行政法治解决这一矛盾的出路是：第一，法律保留原则要求某些事项只能由议会法律规定，任何行政机关绝对不可涉及，即国会保留或者称之为绝对保留，这是法律保留的核心；第二，某些可以由特定行政机关立法的事项，事先也必须有议会的授权，即相对保留；第三，对法律尚未作出规定而又不属于法律保留的事项，行政机关对其作了规定时，一旦有了法律的规定，则必须立即对行政立法进行废、立、改，以求得与法律的一致。通过这些途径使得行政立法始终处于议会的监控之下。因此，行政立法行为的性质虽然有别于具体行政行为，但是归根到底仍然是行政行为，而不是立法行为。也正因为如此，现代各国一般都强调在影响到公民、法人或其他组织的基本权利时，必须由议会制定的法律予以规定，行政机关在任何情况下都不能染指，并将这一规则通过宪法或者其他宪法性法律予以确认。

其次，法律保留原则的适用范围也不仅仅停留在侵害行政领域，而要扩大到内部行政、给付行政等行政领域。

虽然随着现代行政的发展，侵害行政的领域越来越小，但是公共利益与私人利益的矛盾在任何时候都是始终存在的，而当公共利益与私人利益发生矛盾，使得牺牲私人利益成为必要时，侵害行政就不可避免。但是任何侵害行政都必须奉行法律保留原则，而且在影响到相对人基本权益时，还必须有议会法的保留。在这一点上现代行政法上的法律保留与传统行政法的法律保留可以说是一致的。所不同的是现代行政法上的法律保留更加强调法律应当对侵害行政的对象、内容、程序以及相应的法律后果等作出明确的规定，以使得侵害行政不仅可以预见，而且可以衡量。

长期以来，内部行政因其是对行政机关(包括其他行政主体，文中其他地方也同)自身的人员或事项进行组织、管理与调节的活动，而被视为无须由议会法加以调整，并被排除在司法审查之外。其重要理由是内部行政不对外部行政相对人产生影响，故应当由行政机关自行调节，这就是所谓的特别权力关系理论。这种特别权力关系理论在德国等大陆法系国家盛行了很长时间，但随着民主政治的发展，第二次世界大战以后尤其是20世纪70年代以后，特别权力关系理论受到越来越激烈的挑战。1972年德国宪法法院在一个关于刑罚执行的判决中终于突破了长期占有重要地位的特别权力关系理论，联邦法院认为，“基本权利可以适用于刑罚执行，只能通过或者根据正式法律加以限制，因此抛弃了作为正当根据的特别权力关系。”这一判决不久又在教育领域产生了相应的效果，“基本法规定的法治国家原则和议会民主原则要求立法机关自行作出有关教育领域的重要决定，而不能放任给教育行政机关。”在内部行政问题上特别权力关系理论被突破的更加显著的标志还在于“这种认识得以证实和强化：基本权利不仅需要实体法保障，也需要相应的组织和程序形式予以保障(通过组织和程序的基本权利保护)”，因此，“法律保留不仅适用于国家和个人之间的实体法律关系，而且还适用于行政组织和行政程序。行政机关的任务和结构，行政主体的设立，行政机关的管辖权，基本权利的行政程序的模式，都必须由法律确定。”

随着特别权力关系理论的逐渐消退，在内部行政适用法律保留原则问题上的纷争已经越来越小，越来越多的内部行政行为被纳入法律保留原则的适用范围。但是在给付行政是否适用法律保留的问题上则历来是纷争不断。德国有的行政法学者认为服务行政不必要遵循严格的“法律保留”，在没有明确法律规定的情况下，行政机关也可以为服务行政。但也有学者认为国家资金的分配是为了确保实现特定的社会、经济和文化政治的目标，因此必须由具体规定其分配、赋予公民相应主观权利的具有约束力和可预测性的法律予以确定。在给付行政方面，实际上也存在两种不合法的情况，即该给付的不给付、不该给付的却给付，事实上，拒绝提供国家给付给公民造成的侵害可能并不亚于对财产和自由的侵害。例如“拒不提供补贴可能使经济企业破产，拒不提供助学金可能导致学生辍学。与此相应，对自由和财产的侵害(要求经营者在其经营设施上安装某种防护装置，要求学生遵守命令的规定)具有完全相同的意义。”因此，“关于法律保留是否以及在何种范围内包括给付行政，存在争议。由于大多数给付行政领域受到法律调整，这种争议在很大程度上失去了意义。”

我们认为，既然政府动支财源的行为具有侵益性质，既然对一部分人的给付意味着对另一部分人的不给付或者少给付，既然在给付行政上存在该给付而不给付或不该给付却给付之可能，则给付行政必须受法律保留原则的支配。但必须注意的是，“法律保留只对‘正常案件’是必要的，即以社会、经济和文化为目的给付，以及在较大的人群或者较长时期分配给付。对突然出现的非常情况，如自然灾害、特别是经济危机，不需要(事先)规定授权，否则，即不可能提供必要的即时救济。这可以认为是一种特别行政权限——与即时侵害类似的权利。”

随着现代行政的发展，行政行为的方式发生了重大的变化，这不仅表现在从侵害行政到给付行政，而且还表现为行政合同、行政指导等大量新型行政行为的出现。这样在法律保留问题上又必然产生出如下的问题：法律保留中的法律是否一定是行为法?组织法甚至宪法能否成为法律保留中的“法律”?这个问题用台湾地区学者的话来说就是法律保留之“保留密度”。

我们认为，关于法律保留中的“保留密度”应作具体的分析，对于侵害行政而言，行政机关不得以组织法更不得以宪法上关于行政机关的职权范围之规定为正当理由而采取相应的行动，必须有行为法的依据，而且侵害越严重，保留密度应当越精确并越要遵守国会保留。对于给付行政而言，一般情况下行政机关也不得以组织法更不得以宪法上关于行政机关的职权范围之规定为正当理由而采取相应的行动，必须有行为法的依据，而且给付越大，保留密度应当越精确并越要遵守国会保留。这样才能促使行政主体依法行政，并为司法机关对行政行为的司法审查提供有力的法律依据，从而更加全面地保障相对人的合法权益。

对于行政指导而言，其保留的密度就不能一概强调行为法的依据，只要不超越组织法甚至宪法上关于行政机关的职权范围之规定，行政机关的指导就有足够的正当理由。

第二次世界大战后，随着福利国家思想的盛行，“合作伙伴式国家”观念日渐取代“权威性国家”观念，国家行政之方式也日益由以高权行政为手段，向以平等协商为主要方式的“平等行政”转变。行政合同或称行政契约即是这种新型行政方式之一。对于行政合同而言，由于行政合同的特殊性以及行政合同领域的越来越广泛，法律又不可能对行政机关可以以行政合同方式达成行政目的的情形作出具体而又明确的规定，因此，如果法律规定某一事项不可以以行政合同的方式达成，则行政机关必须严格遵守，否则，该合同无效。反之，则可以以行政合同的方式设立、变更或者消灭公法关系。这即是著名的“行政

契约容许性”理论的具体运用。

“行政契约容许性理论”认为，从行政契约的起源以及行政契约的功能特性来讲，除了法律对缔约权有特别规定，或者依公法关系的性质不得缔结行政契约者外，一般只要有宪法或组织法上的权限依据，并且在行政机关管辖的事务范围内，在能有效达成行政目的而又不与法律相抵触的情况下，应允许缔结行政契约。在行政契约制度中，以“行政契约容许性”理论来统一规范行政契约订定权，以弥补组织法上对行政契约权规定的欠缺，保持行政契约固有的能够灵活地适应各种非常态案件需要的特性。应当承认，这种对行政机关订定行政契约权的规范模式，是符合现代行政契约理论及实践发展趋势的。

三、法律保留原则与行政自由裁量

从某种意义上来说，行政的发展过程就是自由裁量权不断扩大的过程。因为“根据变化的各种情况，承认行政机关专门知识和经验，有时对实现法律的目的来说，却是必要的。”正是从这一意义上来说，“现代统治要求尽可能多且尽可能广泛的自由裁量权。”然而，现代法治原则要求行政必须严格遵守法律，并以法律为其最终的归依。那么，行政的自由裁量与法律保留之间是否存在矛盾呢?如果以经典意义上的法律保留观来考察，其间的矛盾是不言而喻的。但现代行政法的发展通过以下方面使行政的自由裁量与法律保留之间既保持了和谐，同时又给予了合理的张力。一是通过不确定的法律概念，使行政权获得行使的前提和合理的空间，二是通过严格的程序使行政权的具体运行规范化。

在现代行政中，无论是侵害行政还是给付行政，法律都不可能对所有行政设定唯一的法律后果，如不可能对所有行政违法行为给予罚款数额、拘留的时间等完全数字化；同样也不可能对所有给付行政均精确化、数字化。在许多情况下只能给出相应的情形而授权行政机关或者决定是否采取有关行为、或者自行选择某种结果。前者的规定如“在……情况下行政机关可以采取……措施”，在该种情形下行政机关可以决定做或者不做，即行政机关有权决定是否作为，这就是所谓的决定裁量。后者的规定如“在……情况下行政机关应当……，其具体措施可以是……、……或者……”，在该种情形下行政机关应当作出有关行为，这一点是羁束的，但至于决定采取何种措施，就由行政机关自由裁量了，即如何作为由行政机关决定，这就是所谓的选择裁量。有一点必须注意的是，无论是决定裁量还是选择裁量，行政机关的裁量行为都必须符合法律规定的目的和裁量的范围，否则行政机关的行为就构成违法。其次，即使在裁量的范围内行政机关的行为也要合理公正，自由裁量绝不是意味着行政机关或者其工作人员的任意解释，而只能理解为必须作出符合法律规定之价值标准的合目的、合义务的裁量。现代法治要求行政在任何时候都不能在无法律的状态下运行。尽管对合理公正的标准很难严格确定，但是“专断权力和无拘束的自由裁量权乃是法院所拒绝的。它们编织了一个限制性原则的网状结构，要求法定权力应合理、善意而且仅为正当目的行使，并与授权法精神及内容相一致。”正因为如此，比例原则已经越来越成为各国行政法中与合法性原则处于同一位阶的基本原则。第三，随着现代行政程序法治的日益健全，行政权的行使尤其是自由裁量权的行使必须严格遵守公开、说明理由、听证等现代程序规则，严格正当的程序规则使立法机关的意图得以在行政机关行使自由裁量权时不致被违背。而这正是现代法律保留原则的重要表现，现代法律保留原则使得依法行政从纯粹的形式意义发展为形式意义与实质意义并重。

四、法律保留原则与当前中国的行政法治

谁都不应否认当前中国的行政法治建设所取得的重大成就，这些重大成就表现在立法、执法、司法以及人们的法治观念等各个方面。法律保留原则的日益重视和有效实施则是其重要体现之一，而这突出地表现在《宪法》、《行政处罚法》、《立法法》、《行政许可法》等法律规范中。《宪法》第62条规定，全国人民代表大会修改宪法、制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律；第67条规定，全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。根据宪法的这两条规定，修改宪法、制定和修改刑事、民事、国家机构和其他基本法律以及基本法律以外的其他法律是属于严格意义上的法律保留事项。《行政处罚法》第9条规定，法律可以设定各种行政处罚，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。第10条规定，行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。第11条规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。第12条规定，国务院部委规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，国务院部委规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚，罚款的限额由国务院规定。第13条规定，省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，上述规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。第14条则进一步强调，除上述规定以外的其他任何规范性文件不得设定行政处罚。从上述规定可见，《行政处罚法》根据现代行政法中的法律保留原则，对行政处罚的设定作了非常明确而又具体的规定，其中限制人身自由由于其涉及到公民最基本的权利，故只能实行绝对保留或称国会保留，其他处罚则根据不同的情形作了相对保留的规定。

如果说《行政处罚法》只是对行政处罚这一特定行政行为的设定根据法律保留原则作了比较明确的规定，从而有效杜绝了行政处罚混乱的源头，那么《立法法》则第一次以法律的形式对法律保留原则作了全面完整、具体明确的规定。《立法法》第8条规定，下列事项只能制定法律：国家主权的事项；各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；犯罪和刑罚；对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；对非国有财产的征收；民事基本制度；基本经济制度以及财产、税收、海关、金融和外资的基本制度；诉讼和仲裁制度；必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。第9条规定，本法第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。可见，《立法法》第8条、第9条对法律保留原则以及其中的绝对保留和相对保留的规定是十分具体明确的。而且为了确保法律保留原则的更好实施，第10条更是进一步规定，授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该权力转授给其他机关。

政府依法行政探讨论文范文第3篇

【摘 要】 政府审计作为一个系统，其功能的发挥受到审计环境的影响。文章以系统论为基础，构建审计环境如何影响政府审计的分析框架。从政府审计理念和政府审计实务两个视角观察政府审计系统。政府审计环境指不属于政府审计系统但影响政府审计产生、存在和发展的因素，分为政治环境、经济环境、法律环境、社会文化环境和科学技术环境，这些环境因素与政府审计理念各要素、政府审计实务各要素之间并不存在一一对应的因果关系，而是通过直接影响和间接影响两个路径，呈现复杂的非线性关系或相关关系。

【关键词】 政府审计； 审计环境； 政府审计理念； 政府审计实务； 系统论

一、引言

政府审计作为一个系统，其功能受到两方面因素的影响，一是政府审计本身的构成要素状况及各要素之间的关系，二是政府审计环境，前者是政府审计的“根据”，后者是政府审计的“条件”。政府审计与其环境之间存在交换，一方面，审计环境对政府审计产生影响，制约或促进其功能发挥；另一方面，政府审计对审计环境产生影响，使审计环境发生预期改变，从而实现政府审计的社会价值。本文关注审计环境对政府审计的影响。

现有文献一致认为，审计环境对审计有重要影响，政府审计也是如此。然而，关于审计环境如何影响政府审计还是缺乏一个分析框架。本文以系统论为基础，构建审计环境如何影响政府审计的分析框架。

二、文献综述

许多文献研究审计环境对审计的影响，其中包括审计环境对政府审计的影响。归纳起来，大致有两种视角，一是环境审计对审计理念的影响，二是审计环境对审计实务的影响。

关于审计环境对审计理念的影响，主要是分析审计环境影响人们对审计本质、审计目标等一些基本审计理论要素的认识。一些文献将审计环境区分为内环境和外环境，认为审计内环境决定着审计的本质，进而决定了审计的职能，进一步决定着审计的程序和方法；审计外环境决定着审计动因，进而决定着审计目标（刘兵，1995；陈晓芳，2000；刘明辉，2003；钱峰，2008）。河南省审计学会课题组（2000）认为，审计环境的变化会对审计本质产生影响。谢诗芬（2000）认为，科技将是第一审计环境因素，对审计理论各要素产生全面影响。程新生（2001）认为，由于审计环境的变化，必然对审计环境所决定的审计理论和审计实践产生巨大影响。盛颖逾、卢维华（2002）认为，审计环境的变化需要进行审计目标的创新。梁劲（2003）认为，审计环境的变化将导致审计目标、审计模式、审计立法、审计准则、审计体系、审计内容、审计职能和审计方法的重构。姚靠华、周岳亭（2005）认为，审计环境影响着审计目标、审计假设和由此确立的审计基本理论、审计规范理论和审计应用理论，是审计理论体系的核心要素。纵观审计发展史，审计要素的每一次革新无不是顺应审计环境的要求的。

关于审计环境对审计实务的影响，主要是从审计工作实务的角度分析审计环境的影响。丁丽宏（2006）认为，审计环境从五个方面对审计实践产生影响：审计环境变化对审计实践指导思想的影响；审计环境的变化拓宽了审计实践的领域；审计环境的变化引进了新的审计方法；审计环境的变化对审计证据的影响；审计环境对审计报告的影响。王顺明（2007）认为，审计体制与审计环境有着密切的关系，其中对国家审计体制影响作用最大的首推政治制度及整体设计。樊金生（2007）认为，国家现行审计体制制约了审计效能的发挥，相关审计法律体系的缺失直接影响了审计效果，会计信息失真、造假现象普遍，加大了审计风险。刘红娟（2009）认为，审计环境的演进直接产生和发展了审计判断，并使审计判断在审计活动中发挥越来越重要的作用，审计环境的发展对审计判断产生着深刻的影响。周中胜（2009）认为，政治环境的变化及目标的实现改变了政府审计的工作范围，经济环境的变化使政府审计监督的对象和范围发生了变化，民主法治建设的进步可以为政府审计的实施提供法律保障，同时也为政府审计依法履行职责提供法律依据。朱亚卓（2013）认为，随着审计环境的改变，审计方法也随之发生了变化：从单项详查到系统抽查，从单一听审技术到综合检查技术，从手工审计手段到电脑技术审计手段。

此外，许多文献在标题甚至整篇都没有出现审计环境这个词，但是，实质上研究的是审计环境对审计的影响，大部分的审计研究文献都属于这类研究，可以说是汗牛充栋。例如，国家治理与国家审计、公司治理与内部审计、资本市场与民间审计等都属于这类（王光远，2003；刘家义，2012；潘爽、陈宋生，2014）。

总体来说，上述文献通过不同的视角分析了不同的审计环境对审计及政府审计的不同内容或方面的影响，这些研究丰富了我们对审计环境影响政府审计的认识。但是，并没有形成一个审计环境如何影响政府审计的分析框架，本文将致力于此。

三、审计环境影响政府审计的分析框架

（一）审计环境对政府审计的影响：总体框架

根据系统论理论，环境是与系统相对应的概念，是系统之外并且对系统有影响的因素，这里的系统之外是指环境不是系统的构成要素，而不是指物理位置在系统之外。由于选择的系统不同，环境也就不同，一个子系统的环境会成为高层级系统的要素，系统与环境是相对的（贝塔朗菲，1987）。因此，要探究审计环境如何影响政府审计，首先要界定政府审计系统及其环境。

政府审计作为一个系统可以有不同的层级或选择，例如，整个政府审计行业可以作为一个系统，某政府审计机关也可以作为一个系统，甚至某审计项目也可以作为一个系统。本文从一般意义上来界定政府审计系统，一个是政府审计理念系统，一个是政府审计实务系统，政府审计环境一方面影响政府审计理念系统，另一方面则影响政府审计实务系统。当然，政府审计理念和政府审计实务之间也存在相互影响，限于本文主题，不探究这个问题。

所谓审计环境，是指能够影响审计系统产生、存在和发展的一切外部因素的总和。这里的外部因素，是指这些因素不是审计系统的构成要素，而是物理位置。政府审计环境是指影响政府审计产生、存在和发展的外部因素（不是物理位置意义上的外部，而是审计系统的构成要素），一般可以分为政治环境、经济环境、法律环境、社会文化环境和科学技术环境。政治环境指影响政府审计的政治制度，包括国体、政体、政治体制、政治传统、政治文明等。经济环境指影响政府审计的经济体制特征及经济发展水平，包括基本的经济制度、经济结构、经济发展水平、财政环境等。法律环境指影响政府审计的法律因素，包括法律完善程度、执法力度和社会的法律意识等。社会文化环境指影响政府审计的社会文化因素，主要包括社会传统文化、公民道德素质和信仰。科学技术环境指影响政府审计的科学技术因素，主要涉及与审计相关的科学、技术、教育等发展水平（张以宽，1996；陈汉文，2009；王家新，2014）。

上述各类政府审计环境还可以再细分，从而呈现复杂、多样性，这些审计环境因素作为政府审计系统之外的因素，对政府审计理念、政府审计实务发生直接或间接影响，从而使得政府审计理念、政府审计实务呈现多样化，其大致情况如图1所示。

（二）审计环境对政府审计理念的影响

政府审计理念是人们对政府审计的认识，其本身组成一个理念系统，政治环境、经济环境、法律环境、社会文化环境和科学技术环境作为系统之外对系统有影响的因素，会影响人们对政府审计的认识。这种影响有两个路径，一是直接影响人们对政府审计的认识，例如，在我国的政治制度中，将经济责任审计作为干部管理的一个制度安排，使得人们认为，政府审计是权力制约和监督的制度。二是间接影响，主要是审计环境通过影响政府审计实务，从而呈现不同的政府审计现象，这些不同的政府审计现象，会影响人们对政府审计的认识。例如，由于我国的国家治理尚未实现现代化，所以，违规行为仍然是政府审计关注的主题，我国的政府审计主要表现为行为审计，由于这些审计现象的影响，人们对政府审计的认识更多地具有行为审计的特征，例如，强调审计监督，不重视审计鉴证。

审计环境会影响政府审计哪些理念？对于政府审计理念系统的内容有不同的认识，一般来说，政府审计基本理论要素应该是政府审计理念系统的主要内容，这些基本理论要素包括：政府审计需求、政府审计本质、政府审计目标、政府审计客体、政府审计内容、政府审计主体、政府审计方法论，政府审计环境通过直接影响和间接影响两个路径，影响人们对政府审计基本理论要素的认识。例如，就政府审计内容而言，行为合规性和合理性审计是我国的主要审计业务，我国政府审计为什么以行为为主要的审计主题呢？最根本的原因是我们的社会经济生活中，各种违规及不合理行为还较多。为什么违规和不合理行为会较多呢？主要的原因是我国的国家治理还未能实现现代化。因此，正是审计环境影响了审计主题的选择（郑石桥，2015）。同时，这种审计主题的选择也决定了我国的政府审计取证以事实发现型取证模式为主流模式。

哪些审计环境会影响政府审计理念？审计环境对政府审计理念的影响具有一定的随机性或权变性，并不存在一一对应的因果关系，一定的审计环境并不一定与特定的政府审计理念相对应，所以，审计环境对政府审计理念的影响具有非线性的特征，具有多元多轨性，在一些情形下，可能呈现相关关系。例如，就政府审计基本理论要素组成的政府审计理念系统而言，政治环境、经济环境对政府审计需求、政府审计目标可能有较大的影响，而科学技术环境、社会文化环境对政府审计方法论可能有较大的影响，但是，这些影响并不是一一对应关系，科学技术环境也可能通过影响政府审计实务，进而影响人们对政府审计本质的认识，而政治环境、经济环境也可能通过影响政府审计目标，进而通过政府审计目标来影响政府审计方法论。

总体来说，政府审计环境和审计理念各要素间并不存在一一对应的因果关系，而是通过直接影响和间接影响两个路径，呈现复杂的非线性关系或相关关系，其大致情形如表1所示。

（三）审计环境对政府审计实务的影响

政府审计实务是政府审计制度建构及其执行，其本身组成一个实务系统，政治环境、经济环境、法律环境、社会文化环境和科学技术环境作为系统之外对系统有影响的因素，会影响政府审计制度建构及其执行。这种影响有两个路径，一是直接影响政府审计制度建构及其执行，例如，在联邦制国家，不同层级的政府审计机关之间并不存在领导和被领导的关系，而在单一制国家，则不同层级的审计机关之间存在领导和被领导的关系，这是政治制度对政府审计制度构建的直接影响。二是间接影响，主要是审计环境通过影响政府审计理念，进而影响政府审计实务。例如，我国的经济社会处于转轨时期，这个期间的政治、经济、法律、社会文化等都处于变革之中，在这些情形下，刘家义（2012）分析国家审计与国家治理的关系，认为国家审计是国家治理的免疫系统，通过预防功能、揭示功能和抵御功能，发挥经济社会免疫作用。在这种审计理念指导下，对我国的政府审计制度进行了全面的梳理，这就是审计环境影响了审计理念，而审计理念影响了审计制度构建。

审计环境会影响哪些政府审计实务？对于政府审计实务的构成要素，可能从不同视角来考虑，例如，将审计实务要素界定为“人法技”，“人”是指审计队伍建设，“法”是审计法制建设，“技”是指审计工作手段和技术方法建设。本文认为，政府审计实务是政府审计制度建构及其执行，所以，需要从审计制度及其执行这个视角来理解政府审计实务，而这里的审计制度，应该包括正式制度和非正式制度。根据这一个认识，政府审计实务由以下要素构成：政府审计法律规章、政府审计准则和行为规则、政府审计行为、政府审计文化。上述这些要素，都可能受到政府审计环境的直接或间接影响。例如，国家的政治制度会影响国家基本法律中对政府审计地位的规定，主流民族文化价值观会影响审计行为，而审计文化当然会受到主流民族文化价值观的影响。

哪些审计环境会影响政府审计实务？审计环境对政府审计实务的影响具有一定的随机性或权变性，并不存在一一对应的因果关系，一定的审计环境并不一定与特定的政府审计实务相对应，所以，审计环境对政府审计实务的影响具有非线性的特征，具有多元多轨性，在一些情形下，可能呈现相关关系。例如，在信息化背景下，分析性程序可能有更加广泛的用途，而在手工背景下，则分析性程序的应用会受到较大的限制，这可能是科学技术环境与政府审计实务之间的相关关系。然而，在许多情形下，审计环境与政府审计实务之间并不存在这种相关关系，而呈现较为复杂的关系。例如，由于各国的政府审计体制受到该国政治环境、经济环境、法律环境及社会文化环境的影响，这表现为众多的环境因素共同影响政府审计体制，而政府审计体制又会影响其审计业务类型（例如，当审计机关属于司法系列时，绩效审计的重视程度受到影响），而审计业务类型又会影响审计准则。当然，上述环境因素还可能对政府审计准则发生直接影响。因此，政府审计准则受到审计环境直接和间接两方面的影响。

总体来说，政府审计环境和审计实务各要素间并不存在一一对应的因果关系，而是通过直接影响和间接影响两个路径，呈现复杂的非线性关系或相关关系，其大致情形如表2所示。

四、结论和启示

政府审计作为一个系统，其功能的发挥受到审计环境的影响。本文以系统论为基础，构建审计环境如何影响政府审计的分析框架。

政府审计作为一个系统可以有不同的层级或选择，本文从两个角度来界定政府审计系统，一个是政府审计理念系统，一个是政府审计实务系统。政府审计环境指不属于政府审计系统但影响政府审计产生、存在和发展的因素，分为政治环境、经济环境、法律环境、社会文化环境和科学技术环境。

政府审计理念是人们对政府审计的认识，其本身组成一个理念系统，政治环境、经济环境、法律环境、社会文化环境和科学技术环境作为系统之外对该系统有影响的因素，与政府审计理念各要素之间并不存在一一对应的因果关系，而是通过直接影响和间接影响两个路径，呈现复杂的非线性关系或相关关系。

政府审计实务是政府审计制度建构及其执行，其本身组成一个实务系统，政治环境、经济环境、法律环境、社会文化环境和科学技术环境作为该系统之外对系统有影响的因素，会影响政府审计制度建构及其执行。与政府审计实务各要素之间并不存在一一对应的因果关系，而是通过直接影响和间接影响两个路径，呈现复杂的非线性关系或相关关系。

各国的政府审计理念和政府审计实务虽然具有一定的共性，但是，由于各国政府审计的审计环境不同，从而，政府审计理念和审计政府实务又呈现个性。如何处理好共性与个性的关系，是政府审计理论研究和实务工作的重要问题，过分强调个性，政府审计制度可能失去向先进经验借鉴学习的机会，过分强调共性，政府审计制度可能不适合本国环境，从而难以在本国的审计环境中发挥功能作用。我国的政府审计制度构建及其执行，一方面要从中国的国情出发，同时，还要广泛地研究和借鉴国际先进经验，只有这样，政府审计制度才有可能实现现代化。

【参考文献】

[1] 刘兵.审计理论研究的逻辑起点及审计理论体系[J].审计研究，1995（4）：24-28.

[2] 陈晓芳.独立审计目标与审计环境探讨[J].武汉汽车工业大学学报，2000（4）：91-93.

[3] 刘明辉.以审计环境为逻辑起点构建审计理论体系[J].审计与经济研究，2003（4）：3-7.

[4] 钱峰.对我国审计环境的思考[J].南京林业大学学报（人文社会科学版），2008（2）：99-102.

[5] 谢诗芬.论审计环境与审计理论结构：从会计信息化审计谈起[J].审计研究，2000（1）：32-37.

[6] 河南省审计学会课题组.论改善和优化审计环境（上）[J].审计与经济研究，2000（4）：22-25.

[7] 程新生.论审计环境与审计目标[J].审计研究，2001（2）：45-47.

[8] 盛颖逾，卢维华.从审计环境的变化看审计目标的创新[J].山东审计，2002（10）：10-11.

[9] 梁劲.审计环境的变化将导致审计理论的重构[J].经济师，2003（7）：210-211.

[10] 姚靠华，周岳亭.构建计算机审计理论体系的逻辑起点：审计环境[J].中国管理信息化，2005（4）：21-25.

[11] 丁丽宏.刍议审计环境对审计实践的影响[J].长春金融高等专科学校学报，2006（3）：50-52.

[12] 王顺明.从审计环境角度看我国国家审计体制的独立性[J].财政监督，2007（14）：66-67.

[13] 樊金生.当前审计环境对国家审计的制约及对策[J].郑州航空工业管理学院学报（社会科学版），2007（2）：187-189.

[14] 刘红娟.独立审计环境对审计判断的影响分析[J].时代金额，2009（9）：64-65.

[15] 周中胜.公共治理理论视角下的政府审计环境[J].审计与经济研究，2009（2）：35-39.

[16] 朱亚卓.论审计环境的变化对审计方法的影响[J].现代会计，2013（1）：35-36.

[17] 王光远.消极防弊·积极兴利·价值增值（一）：20世纪内部审计的回顾与思考：1900—1960年[J].财会月刊，2003（2A）：3-5.

[18] 刘家义.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学，2012（6）：60-72.

[19] 潘爽，陈宋生.经济责任审计、盈余质量与权益成本[J].中国审计评论，2014（1）：67-79.

[20] 冯·贝闯塔朗菲.一般系统论——基础、发展和应用[M].秋同，袁嘉新，译.北京：社会科学文献出版社，1987.

[21] 张以宽.论审计环境[J].审计研究，1996（5）：1-7.

[22] 陈汉文.政府审计环境及其未来发展——基于国家建构理论的研究[M]//中国审计学会.审计署立项课题研究报告（2007-2008）.北京：中国时代经济出版社，2009.

[23] 王家新.中国特色社会主义国家审计理论框架纲要[J].中国审计评论，2014（1）：1-15.

[24] 郑石桥.国家治理与国家审计：审计主题差异的理论框架和案例分析[J].会计之友，2015（1）：122-127.

政府依法行政探讨论文范文第4篇

摘 要：档案行政权力清单制度的主要特点是：合法性、约束性、公开性和双重性。档案行政权力清单制度主要有五个方面的内容：清权、减权、确权、晒权、制权。建立档案行政权力清单制度的现实意义与作用，在于实现档案行政管理依法行政、加强社会监督制止权力滥用行为、维护档案行政相对人的权利。

关键词：档案行政权力；档案行政职权；权力清单制度

党的十八届三中全会提出：推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。党的十八届四中全会又强调：依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。推进权力清单制度已成为全面深化改革的重要内容。档案行政管理部门作为行政管理部门也必然要推行权力清单制度，因此，本文就档案行政权力清单制度做一下初步的探讨。

1 行政权力的主要特征

1.1 公共性。公共性是行政权力区别于一般权力的最主要的特征。行政权力对国家事务的管理是以实现公共利益为目标的，它的运作集中体现在公共管理和公共服务过程中为社会提供的公共物品和公共服务。因此，行政权力本质上是一种公共权力。“行政权力的设置和行使，是要通过执行国家的法律、法规、政策等，来维护和实现公共利益。因此，国家行政机关及其公务员在行使行政权力时，必须以为社会公众提供服务为导向，以实现社会公共利益为宗旨。如果以权谋私，那就偏离了行政权力行使的目的。”[1]

1.2 强制性。行政权力是国家力量的象征。行政权力以其强制性保证体现公共利益的国家法律、法规、政策等得到落实。行政权力的行使方式主要表现为强制性地推行政令，强制性成了行政权力有效地执行国家意志的显著特征，任何个人和组织都不应抵制或违抗，否则就会受到相应的制裁。“行政权力行使是以国家强制力或暴力的威慑为后盾的，它所推行的法律、法规、政策等是行政客体必须接受的。”[2]正是这种强制性使行政权力所制定的各种行政法规、计划、政策、命令等，对全社会都具有普遍的约束性和权威性。

1.3 有限性。行政权力是有限的，“行政权有限性是指根据行政权的性质和特征，行政权应当是有限的，行政权必须以公民权利为界限，行政权的行使必须受到法律的制约”，[3]对于国家行政机关来说，行政权力也是必须履行的职责和义务。行政权力的这种职责和义务的统一性决定了它必须受宪法、法律法规的约束和社会监督。未经法律授权，国家行政机关不得擅自增加职权，否则就是乱作为，即“法无授权不可为”。如果国家行政机关放弃对行政权力的行使或消极应对则是不作为，同样也属于违法，即“法定职责必须为”。

1.4 膨胀性。从行政权力的增长趋势来看，行政权力具有明显的膨胀性。“行政权力的自我膨胀导源于行政权力的自身结构、行政权力的性质以及行政权力客体的状况。行政权力的运动是自上而下的放射状结构，且每经过一层中介，其放射都要扩大一定的范围；而各级权力行使者又常常产生扩大权力的本能冲动，这就使行政权力具有一种无限延伸的动力。”[4]而随着社会的不断发展，需要国家行政机构管理的社会事务会不断增多，行政权力的作用范围也就不断扩大，行政权力必然要随之增大。这三种因素相互作用，行政权力的扩张就难以避免。这一特性表现为两种情况：一是行政权力的自然增长。这是由行政权力的结构功能正向发展所决定的，属正常状态。二是行政权力的恶性膨胀，属异常现象。

通过上述特征分析表明，行政权力在贯彻国家意志的同时，很容易侵害行政相对人的权益，也容易出现腐败、低效、不作为、乱作为等异化现象。只有实行权力清单制度，才能有效避免行政权力的无限扩张与膨胀，保证其在宪法和法律框架之内规范运行，使其发挥积极作用，避免消极作用。

2 档案行政权力清单制度的主要特点

基于行政权力的特征，档案行政权力清单制度主要具有以下特点：

2.1 合法性。由于档案行政权力是由法律授予的，那么制定档案行政权力清单制度时就必须依据法律，符合法律，不得与法律相抵触。档案行政权力清单制度的设立、运行、监督、评价及调整，都必须在法律的框架内开展，不能突破法律限制进行法外行政。其一，档案行政权力要合法。即档案行政职权必须由法律授权规定，档案行政行为必须在法律规定的职权范围内行使职权。即职权法定、越权无效。其二，行使档案行政权力的程序合法。档案行政管理部门行使档案行政权力的过程，应符合法定程序，以避免违法或不当的档案行政行为。

2.2 约束性。档案行政权力清单规范的是档案行政权力，档案行政权力清单之内的行政权力是必须履行到位的职责，档案行政管理部门不能“缺位”不作为；档案行政权力清单之外的，原则上是属于社会和公民的活动范畴，档案行政管理部门绝对不能“越位”乱作为。对于档案行政管理部门来说是“法定职责必须为，法无授权不可为”。“缺位”不作为与“越位”乱作为都属违法行为，因此，档案行政权力清单制度具有约束性，只有刚性的法律约束才能使档案行政权力清单制度发挥应有的作用。档案行政权力清单一旦制定公布，就将对档案行政管理部门产生强制约束力，如果违反档案行政权力清单的规定，滥用档案行政权力，将要承担相应的法律责任。

2.3 公开性。列出档案行政权力清单，不能密而不发，不能只向内部公开，也不能部分地公开档案行政权力，而是除极少需要保密的事项外，要全面向社会公开档案行政管理的各项档案行政权力的内容、运行程序、执行主体、责任追究机制、目标结果，等等。档案行政权力清单本身也体现着公开性。“权力清单应体现出及时性与公开性，即权力清单中的诸要素，诸如权力范围、行使过程、完整性、准确性等，要以特定的方式向社会公众公开，保证社会公众能够及时、便捷地获知权力清单的内容。这是对权力清单程序性与及时性的综合要求，更是对权力清单公开的主动性要求。”[5]

2.4 双重性。档案行政权力清单制度具有双重性功能。一方面，档案行政权力清单制度对于档案行政管理部门来说，界定了档案行政权力的边界，划定了档案行政权力活动的范围。可以有助于档案行政管理部门的工作人员树立档案行政权力的边界意识和范围概念，清楚应该做什么、不应该做什么、应该怎么做。另一方面，档案行政权力清单制度对于档案行政相对人来说，它可以方便档案行政相对人了解档案行政权力运行过程，获取档案行政管理有关信息，还可以加强档案行政相对人依据档案行政权力清单对档案行政管理部门进行有针对性的监督。

3 档案行政权力清单制度的主要内容

档案行政权力清单制度主要包括以下五个方面的内容：

3.1 “清权”——全面梳理档案行政职权。根据法律、法规、规章和“三定”方案的规定，对档案行政管理部门主要职责及内设机构职责进行全面清理，将每一项职责进一步细化为具体的权力事项，逐条逐项分类登记，确保其真实性、准确性和完整性。对于梳理出来的档案行政职权事项，规范列明职权名称、实施依据、承办机构等。同时，开展部门履职分析，重点是部门职能是否全面正确高效履行、履职方式是否适应社会发展需要、履职中存在的突出问题及对策建议。

3.2 “减权”——简政下放档案行政职权。在梳理档案行政职权的基础上，对每一项档案行政职权的法律依据、行使程序、运行绩效情况进行科学评估，按照“职权法定、简政放权、转变政府职能”的要求，大力削减不合法、不合时宜的档案行政权力事项。其一，职权取消。没有法律法规规章依据以及部门自行设定的职权予以取消。其二，职权转移。对档案行政相对人有关档案事务水平能力的评价、认定，以及相关从业资格、资质类管理，原则上交由第三方实施或由社会组织自律管理。其三，职权下放。直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的档案事务事项，应当下放。

3.3 “确权”——确定规范档案行政职权。在梳理档案行政职权的基础上，确立认定符合法律、法规、规章和“三定”方案规定的档案行政职权，按照规范化的要求构建档案行政权力列表清单目录，制定相应的档案行政权力运行流程图、法定依据等，将档案行政管理部门的档案行政权力和责任与档案行政相对人的权利和义务清清楚楚地规定下来，让档案行政管理双方都明白各自权益与办事流程。

3.4 “晒权”——公开公布档案行政职权。就是公开档案行政权力清单、操作规程和流程图，将确权后的档案行政权力，编制成《档案行政权力清单》，内容包括档案行政权力名称、法定依据、责任部门、运行流程图等具体事项，并以各种形式对外公布，如在门户网站公示、在办公大厅张贴，等等，主动接受档案行政相对人的监督。同时，根据档案行政权力运行的实际效果和各方面提出的意见建议，及时对档案行政权力清单及运行流程进行动态调整。

3.5 “制权”——强化监督档案行政职权。强化档案行政权力运行监督，主要有两个方面：其一，构建内部监督体系。建立相应的绩效考核和责任追究机制，明确考核和问责的主体、范围、程序，切实防止不作为和乱作为。并且确保在部门或个人发生超越档案行政清单擅权、违法违规行使权力、不作为等问题时，能够受到及时查处和追责。其二，搭建外部监督体系。构建适时稳定的测评机制和及时归纳来自社会各界反馈的机制，通过网络评廉、召开服务对象座谈会、向服务对象发放征求意见表，或者聘请社会监督员，定期听取意见建议等形式强化外部监督。

4 建立档案行政权力清单制度的现实意义与作用

4.1 建立档案行政权力清单制度是实现档案行政管理依法行政的重要手段。依法治档、依法行政一直是档案行政管理部门积极努力的方向。档案行政权力清单制度的建立有利于推进依法治档、依法行政，有利于推动各级档案行政管理部门明晰自身权责、全面正确履行档案行政管理职能。档案行政权力清单制度的首要工作就是厘清档案行政管理权责边界，按照职权法定的原则，根据实际提供的档案事务服务内容，对档案行政管理部门现有的档案行政职权进行系统梳理，以清单的形式明确其职权范围、运行程序、责任大小，从而让每个档案行政管理部门的工作人员都知晓自身到底有哪些档案行政权力，如何行使，承担什么样的责任。这样就有利于档案行政管理部门更好地“定责”“明责”，履行职责，并且在一定程度上解决职责交叉、相互推诿等问题；发现“缺位”“越位”的情况，克服不作为、乱作为等现象；同时也有利于提高档案行政管理效能。以清单形式对各项档案行政权力的边界进行明确规定，不仅对档案行政权力越界行为有了制约、监督、查办、惩处的明确标准，有效减少档案行政权力越界行为，维护法律法规的权威性，而且也给包括档案行政相对人的行为在边界之内和底线之上留下足够的活动空间，有利于档案行政相对人遵守档案法规和档案行政管理依法行政。

4.2 建立档案行政权力清单制度是加强社会监督制止权力滥用行为的重要工作。“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败”，[6]“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止”。[7]虽然档案行政权力相对较弱，产生权力寻租的腐败现象并不多见，但是，档案行政管理部门滥用档案行政权力，“越位”“缺位”的现象并不少见，档案行政管理“由于没有边界意识和清晰的边界，导致档案行政管理的‘越位’‘缺位’现象经常发生”， [8]“档案行政管理部门普遍存在管理职能权限不够清晰，职能严重错位、越位等现象”，[9]“档案行政管理部门的‘错位’‘缺位’‘越位’的问题还没有根本解决”。[10]

建立档案行政权力清单制度，依据法律规定和档案行政管理部门提供的档案事务服务的实际内容划定档案行政权力范围，明确档案行政权力的空间、运行程序，使档案行政权力有法有据、流程清楚、公开透明，有利于将档案行政权力关进制度的笼子，消除各种于法无据的档案行政许可、行政审批行为，从源头上压缩档案行政权力寻租空间，防止档案行政权力滥用。档案行政权力范围的划定，使得某个档案行政权力岗位该做什么、不该做什么、该怎么做都清清楚楚，一旦越界便是“越位”，如果是不作为，那就是“缺位”失职，都会受到相应的问责与惩罚。同时，也可以最大限度地让档案行政相对人知晓各级档案行政管理机构的职权内容、行使程序，使档案行政权力的运行置于社会公众的监督之下，这就严格限制了档案行政管理部门和公务人员行使档案行政权力的自由度，对档案行政权力行使者起到监督和警戒制裁的威慑力。

4.3 建立档案行政权力清单制度是维护档案行政相对人权利的重要途径。建立档案行政权力清单制度有利于维护档案行政相对人的权利。我国的公共权力源于人民，按照我国《宪法》的规定，国家的一切权力都属于人民，“人民是国家的主人，政府的权力来源于人民的让渡，政府为人民服务是天职，人民的利益至上，政府必须全心全意为人民服务，实现社会公共利益的最大化”。[11]档案行政管理部门行使的档案行政权力是人民让渡给档案行政管理部门代为行使的公共权力。因而档案行政相对人对档案行政权力的行使具有知情权、监督权。建立档案行政权力清单制度，其目的就是打开档案行政权力封闭运行的“黑箱”，将档案行政权力的行使过程公之于众，让档案行政权力在法律的框架下运行，使档案行政管理事务成为透明公开的阳光行政。因此，建立档案行政权力清单制度，就是让档案行政权力执行的内容、范围、程序、结果公开。让档案行政相对人了解档案行政管理部门及其工作人员到底有哪些档案行政权力，其档案行政权力是如何行使的，这有利于维护档案行政相对人的权利，依法满足档案行政相对人的种种权利诉求。

*本文为2013年度国家社科基金项目《依法治档研究》（项目编号：13BTQ068）的阶段成果。

参考文献：

[1]王惠岩主编.行政管理学[M].北京：高等教育出版社，2011：128.

[2]楚明锟主编.公共行政学[M].北京：高等教育出版社，2013：52.

[3]赵春蕾.行政权有限性研究[D].山东大学，2006.

[4]麻宝斌主编.公共行政学[M].大连：东北财经大学出版社，2012：70.

[5]黄佳宇.行政信息公开研究[D].吉林大学，2015.

[6][英]洛德·阿克顿.自由与权力[M].侯健，范亚峰译.北京：商务印书馆，2001：286.

[7][法]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].张雁深译，北京：商务印书馆1961：154.

[8]李宗富.档案行政管理的未来走向：行政执法为主、行政指导为辅[D].郑州大学，2012.

[9]付兴.构建档案行政管理工作服务新向度初探[J].现代交际，2013（12）：47.

[10]鹤鸣.关于做好我市“五五”档案普法的几点思考[J].档案与建设，2007（11）：25～26.

[11]刘宁宁，迟福生，杨坤.民生事业发展、服务型政府建设与辽宁全面振兴[J].辽宁大学学报（哲学社会科学版），2008（1）：112～116.

政府依法行政探讨论文范文第5篇

摘 要：党的十九大报告提出要动员社会各界力量打赢脱贫攻坚战，坚持精准扶贫、精准脱贫，社会组织在这场战役中扮演着重要角色，社会组织参与精准扶贫是未来中国扶贫工作的主要发展趋势。采用SWOT方法对PPP模式下社会组织参与精准扶贫的优势、劣势、机遇以及威胁进行分析，并结合我国精准扶贫现状，对PPP模式下社会组织参与精准扶贫的实现路径进行探讨，以期提高我国精准扶贫效率，为构建社会组织参与精准扶贫模式提供借鉴。

关键词：精准扶贫;社会组织;PPP模式;SWOT分析

社会组织非营利性的特点与精准扶贫内生要求高度一致，其参与精准扶贫能够有效预防扶贫工作中出现的“政府失灵”及“市场失灵”的现象，在政府精准识别贫困人口、扶贫方案的制定及贯彻落实的工作中都有所帮助，并一定程度上提高了扶贫的有效性和针对性，为实现“真扶贫、扶真贫”的目标作出了突出的贡献[1]。从当前扶贫现状来看，将PPP模式引入社会组织参与精准扶贫的工作中有着重要意义。

PPP模式又被称为政府与社会资本合作模式，指政府通过竞争方式筛选社会资本方，双方签订契约明确各自义务，社会资本方需负责公共服务项目的投资和运营，通过政府的付费、补助，以及使用者的付费来获取合理收入，从而形成政府与社会资本良好合作模式[2]。本文中的社会资本特指社会组织，PPP模式特指社会组织的参与投入以及其引导社会资本加入到政府精准扶贫的工作中。那么，基于PPP模式下的社会组织参与精准扶贫又有哪些优势、劣势？又将面临哪些机遇和挑战？本文采用SWOT方法分析其优势（Strengths）、劣势（Weaknesses）、机会（Opportunities）、威脅（Threats），并对其实现路径进行探讨，以期为政府精准扶贫工作提供借鉴。

一、我国扶贫工作的现状与问题

20世纪80年代中期，我国开始进行扶贫工作，其主要目标是解决贫困地区人口温饱问题，改变贫困地区经济文化落后的状态。但由于自然因素、历史因素及贫困地本身特有贫困原因的影响，我国一些贫困地区出现了脱贫又返贫的现象。2013年，习近平总书记针对以往扶贫工作中出现的问题提出了精准扶贫的概念。自此，扶贫工作成效显著，农村贫困人口从9 899万降至4 335万，农村贫困人口人均可支配收入也逐年增加[3]。然而，由于我国经济发展不均衡、贫困地区数量多、贫困人口基数大等原因，导致我国贫困问题仍比较明显，主要体现以下几个方面。

（一）我国农村地区贫困形势依然严峻

我国贫困人口大多分布在地势偏远、自然环境恶劣的地区，例如云南、贵州、广西、四川等贫困山区。这些地区地理环境复杂、农村地区基础设施建设薄弱、公共服务供给不足，使得贫困人口脱贫的基本需要无法满足。另外，西藏、甘肃、新疆这些省份的贫困率仍在15%以上，贫困人口分散范围广且较难识别，对扶贫工作的开展形成了巨大的挑战[4]。

（二）我国扶贫资金缺乏

首先，我国投入的扶贫资金短缺。我国扶贫资金的主要来源是财政预算资金，贫困地区地方政府财力有限，尤其是一些农村贫困山区地处偏远、自然灾害频仍、交通不发达，不仅政府出台的扶贫政策不能得到很好的实施，而且扶贫资金的短缺也使得扶贫工作的效率大大降低。其次，对扶贫资金的管理还有所欠缺。现阶段，并没有对扶贫资金建立专门的督察机构，在扶贫资金发放后，仍存在私自挪用的现象。如一些地方政府官员在收到扶贫资金后，并没有将此款全部用于扶贫工作，而是虚报扶贫项目，为自己谋取私利。最后，由于在投入扶贫资金前对贫困地区考察不到位，没有进行科学的评估与研究，导致扶贫资金的利用率不高，不能完全发挥其价值。

（三）资源浪费现象仍在扶贫工作中出现

资源浪费现象是精准扶贫工作中出现的一大隐患。一些地方政府急功近利，对资源随意、重复的开发，造成了严重的资源浪费现象。更有一些地方政府只着眼于当地的经济利益，忽视了环保问题，破坏了原有的自然环境。这种注重短期利益、忽视长远发展的做法，使得扶贫工作缺乏扶贫长效机制。

二、PPP模式下的社会组织参与精准扶贫的SWOT分析

SWOT分析法分析法是一种企业竞争态势分析法，现已广泛应用于企业内部分析。本文采用SWOT方法分析PPP模式下的社会组织参与精准扶贫所面临的优势、劣势、机会和威胁见表1。

（一）PPP模式下的社会组织参与精准扶贫的优势分析

1.有效缓解政府财政支出压力。建国后，我国民间社会积累了一定财富和资源，政府可以有效利用这些资源去发展公益事业。面对当前我国更深层次的扶贫需求，仅仅依靠政府自身力量很难满足，尤其是来自财政方面的压力。PPP模式的融资功能可以有效缓解政府财政支出的压力，其本质是将社会资本召集到精准扶贫的工作中去，有了社会资本的支持才能保证我国扶贫工作的效率[5]。

2.增强社会组织活力，扩展社会组织发展空间。近年来我国社会组蓬勃发展，但由于政府在某些领域对社会组织的管制，导致社会组织在公共领域没有完全发挥其作用。政府通过将PPP模式引入精准扶贫工程，为社会组织提供了更广阔发展空间，不仅利用了闲置社会资本，同时也给市场经济注入了新鲜的血液，推动着多元化扶贫治理体系的形成。

3.降低公共服务成本，开创多方共赢局面。PPP模式的应用打破了政府对公共服务垄断的局面，不仅降低了公共服务的成本，还提高了公共服务的质量，其最终受益人是贫困人口。前文提到PPP模式下社会与组织参与精准扶贫能增强社会组织活力，提高社会组织能力。综上，PPP模式下，社会与组织参与精准扶贫创造了政府、社会组织、贫困人口多方共赢局面。

4.有助于提高贫困地治理水平。PPP模式下社会与组织参与精准扶贫能将最新的治理理念带入贫困地区，为当地的精准扶贫工作提供新思路，能在短期内提高当地的治理水平。治理水平提升则是贫困地实现脱贫的重要保障，也是脱贫工作的主要动力。

（二）PPP模式下的社会组织参与精准扶贫的劣势分析

1.工作性质不同，容易产生冲突。政府有明确的组织架构和权责分工，对脱贫工作有详细的计划，而社会组织结构灵活，大多属于分散化作业。不同的组织架构导致双方对于脱贫工作的侧重点不同。社会组织倾向于对建档立卡贫困户的帮助，而政府则是实施普惠性扶贫政策，两者扶贫路径不同，容易产生冲突，加大合作难度。

2.双方信息沟通不畅，影响合作关系。由于政府和社会组织受诸多因素的影响，不能及时实现信息共享，导致双方信息不对等。信息不通畅，双方合作便无法形成合力。

3.缺乏约束监管机制，影响扶贫工作的效率。在PPP模式下社会与组织参与精准扶贫的过程中，政府和社会组织作为扶贫的主体，缺少了第三方机构的监管及对扶贫绩效的评估，从而影响扶贫工作效率。

4.PPP模式投资周期长，回报率低。大多贫困地区自然环境恶劣，交通不发达，PPP模式运行周期长，短时间内很难看到回报，导致非政府主体参与度不高。

（三）PPP模式下的社会组织参与精准扶贫的机会分析

1.政府逐渐完善相关法律法规。2016年国务院印发的《“十三五”脱贫攻坚规划》中明确指出，在扶贫项目中推广PPP模式。随着国家不断完善相关法律法规，社会组织的热情就会不断提高，为PPP模式下的社会组织参与精准扶贫提供了根本保障。

2.推动政府治理模式向善治转变。由于受传统“强政府、弱社会”的社会治理理念影响，导致很多贫困地区精准扶贫工作都是“政府唯一主体论”[6]。PPP模式下社会组织参与精准扶贫，政府和社会组织合作以法制为后盾，以契约为保障，通力合作，进一步优化扶贫资源供给模式。

3.积累丰富的实践经验，增强社会组织扶贫能力。目前，PPP项目已在我国公共基础设施建设、公共服务等领域得到了广泛的应用。PPP模式下社会组织参与精准扶贫使得政府部门、社会组织、社会资本等积累了丰富的扶贫实践经验，借鉴已有的成功案例，不但能增强社会组织扶贫能力，而且为在全国范围内推广精准扶贫PPP项目提供了丰富的实践经验。

（四）PPP模式下的社会组织参与精准扶贫的威胁分析

1.社会组织的“造血”功能尚未全面发挥。社会组织的“造血”功能主要是指社会组织筹集各项社会资源的能力、运用等方面。但目前，大部分社会组织自身建设滞后，整合社会资源的力量薄弱，号召力、感染力较低，导致其在扶贫工作中效率不高[7]。

2.社会组织自身能力有待增强。改革开放时期我国涌现出大部分社会组织，时至今日，仍有许多是没有法律约束的民间组织。这类社会组织架构松散、管理制度缺失，在资金、技术、资源等方面都存在欠缺。

3.缺少专业性人才。在PPP模式下的社会组织参与精准扶贫的实践中，需要掌握财务管理、法律法规、工程管理等多学科交叉的专业性人才。现阶段PPP模式下的社会组织参与精准扶贫正处于萌芽时期，政府部门、社会组织等都缺乏与PPP项目相关的多学科交叉的专业性人才，从而给PPP模式下的社会组织参与精准扶贫工作带来消极影响。

三、PPP模式下的社会组织参与精准扶贫的实现路径

（一）加强舆论宣传，营造良好的运营环境

PPP模式下社会组织参与精准扶贫在目前来看是一种较新的思路，主要原因是贫困地区的政府和群众对这种新方式的陌生，导致对其的认可度和接受度不是很高;其次，社会组织也不熟悉PPP模式下的扶贫工作如何运行，自身该如何参与，这直接导致社会组织与政府合作的积极性不高。因此，加强舆论宣传是十分必要的，也是PPP模式下社会组织参与精准扶贫的第一步。

贫困地区政府需在当地电视台、互联网、橱窗标语等对新扶贫模式进行宣传和科普，使当地民众熟知这种新的扶贫方式，从而给予更好的配合。另外，政府要充分利用各大媒体对PPP模式下社会组织参与精准扶贫工作的意义及重要性进行广泛宣传，尤其是对已使用这种模式且取得了一定成效的案例进行宣传和推广，吸引社会组织参与贫困地区公共设施建设、公共服务的提供，促进当地特色产业的发展，使社会组织树立在精准扶贫工作中使用PPP模式能创造多方共赢局面的信心和决心，进而提高其与政府合作的积极性及投入精准扶贫工作的热情。

（二）完善相关法律法规，提供根本保障

PPP模式下社会组织参与精准扶贫离不开政府的强有力支持及法律法规做根本保障。如果没有法律法规做根本保障，社会组织则无法全身心投入到精准扶贫工作。出台有针对性的法律法规既保证了社会组织的独立性，又加固了其与政府合作扶贫的关系，这样才能使社会组织扎根精准扶贫事业。

完善相关法律法规主要从宏观和微观两个层面来考虑。从宏观层面上来讲，是对现有涉及到PPP模式的相关法律法规进行完善。我国现有的法律中，有些已经涉及到了PPP模式，但对于PPP模式下开展精准扶贫工作的的相关条例少之又少。所以，完善PPP模式的相关法律法规显得十分必要。其中包括明确政府、社会组织、群众三方在PPP模式中的责任和权利，避免发生冲突，即使有冲突产生，也有法可依。从微观层面来讲，在PPP模式下社会组织参与精准扶贫的过程中，对所有参与主体的行为进行规范和约束，确保扶贫工作的顺利开展及维持扶贫工作的稳定推进。

（三）搭建合作平台，促进社会组织参与精准扶贫的有效衔接

PPP模式下社会组织参与精准扶贫的过程中，需要政府、贫困地区民众给予支持和配合，如何使三方主体有效衔接、相互配合是值得关注的问题。一方面，对精准扶贫的各方主体的特点和需求进行探索，在达成早日脱贫、共同走向致富之路的愿景的基础上，让参与精准扶贫的主体在平台的衔接下形成支撑PPP模式运行的有效机制，为精准扶贫工作注入更多动力。另一方面，对精准扶贫工作中涉及到的各方面进行充分研究，在研究的基础上搭建符合其内在逻辑的合作平台，在PPP模式运行的过程中提供强有力的支撑。

（四）进一步增强社会组织建设能力

社会组织作为精准扶贫的主体之一，需要进一步加强自身能力建设，完善管理制度，招聘更多专业性人才，才能满足精准扶贫的需求。社会认同感是社会组织发展的根基，只有社会组织对贫困地区民众提供支持和帮助，才能使贫困地区民众对社会组织产生认同感。为此，增强社会组织的公共服务能力显得尤为重要。同时，社会组织在精准扶贫过程中明确自身定位，积极构建与其他参与主体多元的协作关系，获得更广阔的外部资源，更好地投入到精准扶贫工作中去。

参考文献：

[1]  田钰.精准扶贫与社会组织协同参与的研究[J].农村经济与科技，2016，（6）：150-151.

[2]  陈志敏，张明，司丹.中国的PPP实践：发展、模式、困境与出路[J].国际经济评论，2015，（4）：68-84+5.

[3]  赵天汝.我国精准扶贫现状及对策分析[J].财政监督，2019，（17）：83-87.

[4]  谷新，吕青.我国扶贫工作存在的问题及建议[J].农村经济与科技，2019，（3）：138-140.

[5]  苏海红，王松江，段淑芬.基于PPP模式的精准扶贫运行机制研究[J].项目管理技术，2017，（10）：7-10.

[6]  范和生，唐惠敏.社会组织参与社会治理路徑拓展与治理创新[J].北京行政学院学，2016，（2）：90-97.

[7]  杨新华.习近平精准扶贫基本方略阐析[J].长沙理工大学学报：社会科学版，2016，（5）：122-126.

政府依法行政探讨论文范文第6篇

【关键词】政府;行政管理;服务型

从古至今，世界上各国的政府管理模式主要有三种，一是独裁统治型政府，这种类型的政府主要是为统治阶级服务，采取一切手段和方法实现统治阶级的意志和利益，被統治阶级的利益和诉求遭受到忽视和压迫。二是传统管理型政府，这种类型的政府将一个国家内所有事物都纳入政府的管理当中，政府单方面利用强大的自上而下的权力和管理机构，对公民的行为进行约束，有强制性的特点。三是服务型政府，这种类型的政府强调以服务中心，通过提供各种公共服务和公共产品，满足人们的各种需求。

一、我国行政管理模式中存在问题

1.1我国的行政管理理念陈旧，不能跟上时代的步伐

近年来，随着社会的进步和不断改革，我国的政府工作已经取得了翻天覆地的改变，各种工作的创新也在不断的进行。然而在我国迎接发展机遇的同时，也时刻面临着挑战。时代的飞速发展和我国市场经济体制的不断完善，推动着我国政治体制的不断改革。步入新时代，国家的发展目标向我国的政府行政机构转型升级提出了新的要求。然而，由于大部分政府部门长期依赖过往的行政经验，在管理理念上没有及时地更新，从而无法制定符合新时期发展需求的行政管理政策进行高效的管理，阻碍了政府改革的进程。管理方式较传统、信息利用率低下，行政权力的集中与监管力度的不足导致部分管理人员滥用职权，致使行政腐败的事件频发。虽然政府部门已经针对相关权力进行重新配置，然而依旧无法从根本避免这些现实问题。

1.2行政管理上的职能权限划分不明确

清晰明确的行政职能划分，不仅能够提高政府的工作效率，还能提高政府在民众心中的形象，提高政府的公信力。然而，在实际的政府工作过程中，由于职责划分的不够明确，存在职责上的交叉现象，使得不同岗位的责任无法具体落实到人头上，导致事务的办理过程复杂繁琐，甚至出现相互推诿的情况。这种情况大多发生在政府与企业之间、中央与地方之间、政府内部各部门之间。这不仅降低了民众的办事效率，而且拉低了行政部门整体管理的工作效率。政府对行政机构职能的划分不清晰，增加行政管理的成本，而且浪费人力物力，久而久之，甚至会导致政府内部出现腐败的现象，对政府工作的开展速度产生严重的阻碍。

1.3政府工作人员的工作素质有待提高

尽管我国政府已经认识到了体制创新的必要性，但是在具体的实践过程中，由于行政管理人员对创新的认知较浅薄，对依法行政的意识不够深入，导致政府在行政改革的过程中仍旧存在许多现实问题。这不仅会影响政府管理机制的改革进程，还会阻碍国家的战略发展脚步，降低政府的服务质量，从而拉大政府与人民的距离，使政府行政管理工作开展艰难[1]。

二、我国建设服务型政府的重大意义

2.1有利于提高政府行政人员的素养

加强对服务型政府的建设速度，有利于引导行政工作人员积极主动的学习先进的理论知识。在管理工作的实际改革过程中，相关的要求和规定为行政人员进行了多角度的知识能力普及，从整体上提高了工作人员的整体素质，让行政人员能够更好的为行政管理机制的改革提供合理的建议，同时也能以更坚实的实力进行创新实践。

2.2有利于提高政府在民众心中的公信力

随着我国市场经济的不断发展，我国政府部门从传统的专制型管理转换为宏观型调控。而基层政府作为与群众联系最为密切的组织机构，更是在职能和组织结构上做出了改革与创新。新中国成立后的大量现实案例证明，政府行政管理改革的重要侧重点，应当是在管理方法上的改变。通过不断改变管理方法，拉近与民众的距离，丰富政府的行政职能，基层政府越来越多的受到群众的称道，这在无形之中也提高了政府的威信和形象。

2.3有利于完善政府的行政体系

建设服务型政府，是社会和时代的共同要求。为了弥补传统行政管理体制中的不足之处，政府必须加强对体制的创新发展，提高行政管理系统的灵活性和信息化[2]。这样既能为行政创新提供后备支持，还能为体制创新的途径提供科学的方法指导。通过这样的方式，能够提高政府的执行力，从而完善政府的行政体系。

三、建设服务型政府的具体措施

3.1加强对行政人员的培训

为了有效的提高管理队伍的整体实力，最重要的就是加强对行政人员的培训力度。其中首要的就是培养和提高干部的素质，从而让他们对行政人员的思想理念和具体工作的开展进行旗帜引导。我国作为社会主义国家，一切工作的开展都是为了服务于人民。因此，政府部门应当认识到的服务宗旨，从而加强对行政人员思想精神方面的教育工作，在理念上牢固以人为本的观点，以人民的利益优先来开展具体的工作内容。

政府部门应当不断地完善行政管理人员的培训、考核机制，及时的掌握最新的发展要求，对人员定期进行思想理念、职业水平和专业水准等多方面素质和能力的培训，在提高他们服务意识的同时，还要给他们匹配相适应的能力，让行政人员们认识到个人发展与社会发展的关联性。政府还可以制定绩效管理机制，对行政人员进行奖勤罚懒的管理模式，来引导并激发行政人员的积极性，促进行政工作的顺利开展。

3.2保持与人民群众的互动

我国的社会是民主法制的社会，我国的政府是人民群众的政府。基层政府的日常工作就是和社会民众进行沟通和交流，政府抓的事情就是群众的事情。传统时期政府在开展群众工作的过程中，忽视了群众对政府工作的重要性，单向的进行管理，不仅扼杀了群众的积极性，而且不利于政府工作的实施和管理方式的反思。因此，新时期我国基层政府应当认识到这一模式的局限性，积极主动地履行以人为本的服务宗旨，发挥广大人民群众的才智，增强与人民群众的互动，从而更加主动的进行行政管理。

同时，基层政府可以借助现代科学技术的优势为政府的行政管理工作提供技术支持，通过利用现代技术完善政务公开系统，可以加强民众的参与感;通过完善信访平台，激发群众献言献策的积极性;通过实现线上办公和线下办公的融合，使政府工作更加公开透明，让民众更好的对行政人员进行监督。这种相互交流，互动式的管理方式，更能体现政府为人民服务、受人民监督的宗旨，从而提高了政府的行政能力和公信力。

3.3创新社会主义行政决策机制

政府的权力是人民赋予的，因此在政府的管理过程中必须体现人民的意志。步入新时期，政府应当跟随社会的要求和民众的需要，及时的了解民众的意见、表达民众的意愿，从而更好的对管理体制进行改革创新。各级政府在日常的工作中应当积极的深入群众，通过科学合理的方式了解和听取基层民众的想法。政府应当严格的遵守相关法律法规，积极强化现代行政决策的意识，通过科学有效的方式对行政决策机制进行可行性调整。通过创新体制改革的措施，不仅能够进一步明确我国民众合法的权利，还能提高政府决策的效率和质量，从而最大化的发挥政府的行政职能[3]。

政府在进行管理机制创新的过程中，应当遵循渐进式的原则，结合我国的基本国情和时代的发展特点逐步落实改革工作。例如，积极主动地关注创新改革工作的实施情况，促进政策稳步落实;在尊重差异的基础上结合不同地区的不同情况，调整相应的改革方案，保证体制改革的顺利开展。通过这样的方式，不仅能够创新政府行政管理机制，还可以提高政府的办事效率，确保行政管理的有序开展。

3.4确保行政管理机制公开透明

加大政府管理機制的公开和透明程度能够有效的确保政府在管理的过程中取得良好的效果，同时也为政府的体制创新提供发展动力。政府在管理工作开展的过程中，要着重建设科学的信息平台，通过在平台上及时发布相关信息让群众及时了解并监督政府的决策，提高公民的参与度。民众不仅可以随时掌握政府的工作情况，还可以通过信息平台表达自己的意见和意愿，从而在监督政府工作的过程中为了建设更好的政府而积极的献言献策。

政府通过收集分析民众的建议之后，能够在具体的工作中将社会效益与人民意愿进行协调统一，这既符合我国的基本国情，也促进了行政管理体制的社会化进程。政府在工作中通过平衡公平和效率，引导民众表达的同时避免不合理的决策产生，能够确保行政管理工作的有序化、规范化开展，提高政府的行政能力，并且也满足了社会持续发展的需要。

为了更加贴合国家的发展目标，我国要积极推进政府行政管理模式的改革，加快建设服务型政府的进程。通过教育和培训来提高行政人员的思想和能力，能够让政府更好的为群众服务;通过保持与群众的互动，能够及时的了解群众的想法;通过创新社会主义决策机制，能够促使政府更加深入群众，加强与群众的联系;通过增强政府管理机制的公开化和透明化，能够有效的保障群众的基本权利，提高政府的公信力和权威性。政府作为与群众联系最为密切的部门，通过加快建设服务型政府的建设进程，从而提高加强政府与群众之间的联系，为今后的行政工作的推进及群众问题的解决提供坚实的保障。

参考文献：

周文硕.“互联网+”推动服务型政府建设探析[J].中国商论，2021(14)：122-124.

李荣华.刍议新时代服务型政府建设[J].办公室业务，2021(12)：189-190.

杨军生.全面深化政务公开 加快建设人民满意的服务型政府[J].民心.2021(06)：25-26.