矿产资源税亟需改革

矿产资源税亟需改革（精选5篇）

矿产资源税亟需改革 第1篇

一、我国现行矿产资源税的发展

我国的矿产资源税从无到有共经历了五个阶段, 伴随着改革的一次次深入, 资源税制越来越完善, 越能与经济社会的发展相适应。

1.无偿开采阶段

1950年1月国务院颁布了《全国税政实施要则》, 明确了对盐的生产、运销征收盐税。但是对矿产资源的开采如何课税并没有规定。

2.有偿开采萌芽阶段

1982年1月国务院发布了《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》。第九条规定:“参与合作开采海洋石油资源的中国企业、外国企业, 都应当依法纳税, 缴纳矿区使用费”。

3.第一代资源税产生阶段

1984年9月国务院发布《资源税条例 (草案) 》, 从10月1日起, 对原油、天然气、煤炭等三种资源正式以资源税命名在全国范围内予以征税[1]。

4.税费并存阶段

1986年3月全国人大常委会公布了《中华人民共和国矿产资源法》, 第五条明确了:“国家对矿产资源实行有偿开采, 开采矿产资源, 必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。税费并存的制度从此以法律的形式确立了下来。

5.第二代资源税的确立及修正阶段

1993年12月国务院发布了《中华人民共和国资源税暂条例》及《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》, 把盐税并到资源税中, 同时扩大了资源税征收范围, 征收范围为原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐7种。2011年9月21日国务院通过了关于修改《中华人民共和国资源税暂行条例》的决定, 对原油、天然气开始实行从价计征[2], 并对其他资源税目的税率进行了调整。

二、节能减排目标下我国矿产资源税制度存在的问题

1.税制的设计理念与节能减排的目标不相符合

我国现行资源税的指导思想为普遍征收与调节级差相结合。但实际上却以调节级差收人为主, 单纯的级差性质极大地限制了资源税应有的作用, 导致现行资源税的设计理念与节能减排目标不相符[3]。纳税人适用税额高低主要取决于资源的地理位置、开采条件等, 而与该资源开采造成的环境影响无关, 而且不能将资源开采的社会成本内在化[4], 不能达到促进合理开发利用自然资源的目的, 因而不符合节能减排的目标。

2.定额税征收方式导致价税脱节不利于节约资源

我国的资源税除石油、天然气采用从价征收方式外, 其余大部分的资源, 如煤炭、黑色金属原矿、有色金属原矿等都采用定额征收方式, 所以在一定时期这些资源的资源税额与数量或体积成线性关系, 在这种税率设计下, 有一些企业并未承担其应当承担的税负[5], 这样就客观上纵容了它们使用廉价的资源, 进而会滋生浪费资源的思想, 不利于资源的节约。

3.定额税率偏低, 应税范围过窄, 难以全面有效影响矿山企业的行为

我国当前资源税税负过低, 一直以来占税收收入的比重过小, 是导致资源税对资源的保护和调节极差作用几乎失效的重要原因[6]。除了以上提到的从量计征方式的不合理之外, 资源税税率偏低, 应税范围过窄也是使资源税税负偏低的重要因素。因此, 征税范围的设计不能充分发挥合理配置资源和保护生态环境的作用。

4.税费并存, 国家有关资源调节的政策难以协调统一

我国在资源税的同时出台了矿产资源补偿费, 实行从价计征, 开征资源税的目的是保护、合理利用资源, 但由于一些地方政府保财政要税收, 加剧了盲目开采、破坏环境的行为[7]。在实际工作中, 各级政府面临的环境治理、节能减排的任务繁重, 由于不能从税收上解决补偿资金的来源问题, 转而寻求收费渠道。这严重削弱了资源税应有的作用, 制约着我国资源税体系的建设。

三、我国矿产资源税改革的策略

1.扩大资源税征收范围

我国现行资源税制度覆盖的征税范围较小, 难以有效发挥税收杠杆保护自然资源和生态环境的作用, 为了有效促进资源合理开采与利用, 全面保护自然资源, 应扩大资源税的征税范围。而且, 世界很多国家的资源税征收范围均涉及矿藏、土地、森林、水、草场、动植物等资源[8], 结合我国的经济发展态势和资源的利用现状, 我们也应将毁坏、浪费严重的可再生资源如水资源、森林资源等纳入资源税的税收范围。

2.转变征收方式

实行“从量定额”与“从价定率”并存的征收形式。许多人认为资源税应改“从量定额”征收为“从价定率”征收, 对此我不完全赞同, 因为现行的从量定额征收办法存在着一定的问题, 主要是因为税收与价格脱钩, 无法实现价税的联动作用[9]。从价定率征收可以解决这个问题, 在一定程度上限制资源过量使用。但从价定率征收也存在一些缺陷, 假如资源产品价格大幅度下降时, 会导致资源税收入的降低, 造成国家利益受损。因此笔者认为应当从量定额征收与从价定率征收并存, 我们对市场价格涨价趋势明显的资源产品可按销售收入进行从价定率征收, 而对于市场价格变化不大的资源产品可沿用从量定额的征收办法。

3.调整计税依据

进行改革后的矿产资源税的征收方式不宜采取“从量法”或“从价法”一刀切的办法, 可以借鉴国外发达国家资源税的做法, 采取灵活的计税依据。

(1) 从量征收的矿产资源税, 应以矿产资源的产量为计征基础。可以作为计征依据的“量”有储量、销量二种。理想的矿产资源税应以储量为计征依据, 即按照资源已探明的工业储量计征。这样, 开采企业就能节约利用资源, 等量的资源储量消耗可以生产出较多的产品, 单位产品负担的税额也就相对较少, 企业就可以相应得到较多的利润, 这就能促使企业节约、有效地利用资源[10]。因此, 从量征收矿产资源税的计征依据应由缴费义务人开采和生产的应税产品的销售数量或自用数量改为按储量作为计税依据, 这样更能体现保护资源、节约使用资源的政策意图。

(2) 从价征收的矿产资源税, 仍以销售收入为计征依据, 但要明确规定销售收入中的销售价格确定方法, 建议我国对价格的确定制定价格参数备选体系。

4.提高税率水平

在税率水平方面, 如果按照现行的从量征收方式下, 税率水平较低, 既不足以影响纳税人的经济行为, 也没有更多地体现出资源有偿开采的原则[11]。计税方式调整为从价计征后, 对开采成本高、开采难度大、产品开采和使用中对环境污染少的资源产品应以低税率计征, 反之则应以高税率计征。

5.费改税, 采用资源税附加的形式代替矿产资源补偿费

1986年颁布实施的《中华人民共和国矿产资源法》规定:“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源, 必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”该法明确了国家可以凭借其矿产资源所有者身分收取资源税和资源补偿费[12]。但费与税相比在征收的随意性大、款项不稳定等众多不利因素, 笔者觉得我们可以参照城市维护建设税的方法, 在资源税的基础上附加一个资源附加税来代替矿产资源补偿费, 根据对以前资源税、矿产资源补偿费的数据回归分析确定它们之间的比率关系, 经过科学的调整作为附加税的税率。

参考文献

[1]中华人民共和国资源税暂行条例.国务院令[1993]第139号.

[2]潘英, 王晓峰.试论资源税改革对西部地区发展的影响[J].财税金融, 2011, (4) :128～129.

[3]沈彤.应加快资源税改革步伐[J].节能与环保, 2008 (1) :9～11.

[4]马衍伟.中国资源税改革的理论与政策研究[M].人民出版社, 2009.

[5]马伟.矿产资源税收问题研究[M].中国税务出版社, 2008.

[6]先福军.对新疆实施油气资源税改革与可持续增加地方财力的思考[J].新疆社科论坛, 2010, (6) :5～7.

[7]李上炸.多视角看待资源税改革[J].税务研究, 2010, (12) :31～33.

[8]刘海民.从澳大利亚纷争看我国资源税改革[J].冶金管理, 2011, (8) :30～33.

[9]王文娟, 徐颖.我国资源税改革中的“绿色化”探索[J].广东行政学院学报, 2011, (6) :72～75.

[10]李炜光.资源保护从资源税调整开始[J].新理财, 2007, (9) :27～30.

[11]高培勇.十二五时期中国财税政策改革[M].中国财政经济出版社, 2010.

矿产资源税亟需改革 第2篇

内蒙古发展研究中心调研组

进入“十五”以来，受资源品价格持续走高带来的巨大经济利益影响，矿产资源开采得到了快速发展，采矿业已成为资源富集区经济发展和财政收入的重要支柱产业。但同时矿产资源开发中存在许多诸如非法开采、利益分配不合理和矿业权非法转让等一系列乱象，严重影响着矿产资源开采的有序发展和对地方经济的带动作用。因此，在把脉国家逐步推进资源品价格机制改革和当前资源品价格走势趋缓的背景及机遇下，为进一步促进矿产资源开发产业有序发展，提高矿产资源对地方和国家的贡献及理顺各利益主体间关系，近期，内蒙古发展研究中心课题组对我区资源开采业快速发展的鄂尔多斯进行了专题调研，有关调研情况如下：

一、调研地区煤炭资源开发及管理体制

（一）开发情况

依托丰富的资源优势和近几年持续走高的煤炭价格驱动，鄂尔多斯煤炭开采业得到了快速发展。截至到2008年底，全市建成煤矿297座，产能24300万吨/年，其中神华集团15座，产能10470万吨，地方煤矿282座，产能13830万吨。2008年全年煤炭生产量达到26000万吨，其中市内转化煤炭3070万吨，市外区内用量4730万吨，出区外运量18200万吨。全年实现产值773.6亿元，增加值441.4亿元，占全市规模以上工业增加值的比重分别达到80.63%和86.5%，来自煤炭开采的直接税收收入占地方总财政收入比重高达57%左右，煤炭开采业直接吸纳劳动力3万人，间接吸纳劳动力人数50万人左右。

（二）管理体制

1．价格形成机制。目前鄂尔多斯煤炭的定价主体主要包括煤炭行业协会和企业，其中煤炭行业协会主要是根据具体的情况规定煤炭的最低保护价，在保护价前提下煤炭价格形成主要由企业自行决定。煤炭企业的定价形式主要有两种，一种是完全市场价，主要存在于地方的个别中小型煤矿企业和没有固定客户的企业中；另一种是个别企业自行定价，主要是一些具有固定客户的企业，如某国有煤矿，其主要的客户是属于同一总部集团的其它公司，因此其价格并不随市场变化而出现大的波动。总的来说，目前鄂尔多斯地区煤炭价格形成机制主要以完全市场价为主。

2．收益分配情况。我国矿产资源归国家所有，利益分配的主体主要有国家、富有管理权的国务院委托下的市县一级政府、开发企业、矿区居民及开采过程中使用的要素收益，具体的收益分配情况主要包括以下方面：

宏观方面，2007年鄂尔多斯煤炭行业（其中95%以上为煤炭开采行业）总的增加值为254.97亿元，其中上缴政府各种税费合计82.11亿元，企业实现利润147亿元，直接从事煤炭开采行业职工3万人，平均工资为45327元，合计职工收入为13.6亿元，企业实现利润、政府税费收入和职工工资性收入占煤炭行业增加值比重分别为57.65%、32.2%和5.33%，企业和政府具有相对高的收益。从税费分配情况看，在收入完全归当地政府的资源税、各种费用（目前主要包括安全费、水土保持治理费、人力资本积累金等8项费用，其中生态环境恢复补偿金主要由企业自收自支）及地方煤炭企业上缴的营业税中，资源开采地旗县

或乡镇获得部分相对很少；同时，这些地区承载着尤为繁重的诸如矿区矛盾协调化解压力、矿区居民诉求压力、矿区生态环境整治压力和矿区社会负重发展压力等重担。

3．资源配置情况。矿产资源配置方式主要依据不同的资源而定，对于非煤炭类资源主要是采用招、拍、挂的形式；对于煤炭资源主要是以协议配置的方式进行，协议配置主要在市一级或省一级进行，配置条件主要有单井产能和就地转化率两方面规定，其中单井生产能力为120万吨/年；就地转化方面规定煤炭就地转化率最低不得低于50%，煤-电为100%，煤化工75%，其他必须达到50%。

4．资源管理方面。目前矿产资源开采管理的主体为鄂尔多斯市和县一级政府，在实际的运作中，政府对矿产资源开发管理主要体现在对回采率和资源有偿使用两方面。回采率主要执行的是2005年内蒙古自治区人民政府（内政发〔2005〕210号）《内蒙古自治区人民政府印发关于进一步推进煤炭资源整合和有偿使用实施办法（试行）》规定的最低30%的回采率标准；资源有偿使用主要按照《内蒙古自治区人民政府批转自治区国土资源厅关于深化矿业权有偿使用制度改革培育和规范矿业权市场意见的通知》（内政发〔2003〕343号）和《内蒙古自治区人民政府关于加快发展能源重化工业进一步推进煤炭资源优化配置意见》（内政字〔2004〕436号）有关文件的要求，从新置煤炭资源、矿业权变更和延续、探矿权审批、已关闭煤矿矿业权重置等方面对煤炭有偿使用提出了具体的规定。

二、存在的问题

从本次调研中反映的问题看，利益分配不均已成为所有问题和矛盾的焦点，改革现行的资源利益和分配制度，建立新型的资源利益体系已成为当地大多数人的共识，同时在矿产资源开发政策制定和实施方面也存在一定不完善的方面，具体问题主要表现在以下方面：

（一）矿产资源开采业整体对地方贡献作用比较小

作为全民所有的矿产资源，在开发过程中，国家通过税收等调节手段收取大部分收益用于全体国民福利的改善和提高的做法无可厚非；但同时矿产资源分布具有一定的地域性和普遍的稀缺性，在其价格上涨和主要外部性由地方承担的大背景下，应适当强化其开发过程中对地方的贡献。但从本次调研中发现，矿产资源开采业整体对地方贡献作用比较小，主要表现在以下方面：

1．地方在矿产资源转化增值中受益较小。提高资源综合利用和促进资源多次转化增值是提升煤炭产业社会贡献和可持续发展的重要途径。2006年鄂尔多斯政府就出台了相关文件规定，煤炭开采企业必须达到最低50%的就地转化率，但在实际的调研中发现该地区煤炭资源仍然主要以外销为主，真正用于煤炭就地转化增值的比例很小。2008年全市煤化工行业设计煤炭转化能力1160万吨/年，而全年实际转化煤炭仅为480万吨，不到煤炭设计转化能力的43%，实际转化煤炭占全年煤炭生产量比重仅为1.85%，而全年外运量达到18200万吨，所占比重高达70%。

2．同区外煤炭省市相比较税费比较低。合理的税费是增强地方可支配财政和产业发展的重要调节手段，但同区外煤炭大省相比较，鄂尔多斯整体税费水平较低。一方面煤炭开采中的资源税整体水平比较低。2008年煤炭的资源税为3.2元/吨，而同时期河南、山东的征收标准分别为4元/吨和3.6元/吨，即使按照山东的标准计征，全年仅资源税一项就少征9.36亿元，占鄂尔多斯全年财政收入比例为12.15%；另一方面调节煤炭生产和促进地区生态建设等方面的费用比例也比较小，2008年鄂尔多斯对煤炭开采企业征收的各项费用总计为11.24元/

吨，而山西省对对外运煤增收的“可持续发展基金”一项就高达15元/吨左右，因此效仿山西省的做法，即使在原有的费用基础上对外运煤加征2-3元/吨的煤炭专项调节基金，也可增加当地可支配财政收入3.6-5.4亿元，占2008年全年财政收入比重达到5%左右。

3．存在部分利益外流现象。煤炭属于国有资源，但对个别人来说煤炭价格疲软或持续上涨是摄取国家利益的最好时机，通过非法转让和开采可获得巨大的利益；一方面煤炭价格疲软时，个别小矿可以不通过合法手续进行开采权的转让，而中间并不需要缴纳相应的交易税及矿业权有偿转让费用，使得地方利益有很大部分流向了非法转让的个体，根据当地人介绍，个别人在煤炭价格疲软时以几万元的价格获得矿业权，在价格上涨时转手以高于转入价的百倍甚至千倍转手出让，中间获取了巨额利润；另一方面，在个别时期（尤其是近几年高企的煤炭价格）刺激了地方个别能人的神经，非法开采现象时有发生，如2008年煤炭价格高涨时，地方个别人一天挖煤的收入就高达几十万元；此外，个别煤炭生产企业与用煤企业存在协议定价机制，这使得在煤炭价格持续高涨条件下，价格并不能完全反映价值，煤炭增值部分存在一定程度的外流。

（二）利益分配在各相关体之间存在很大矛盾

1．当地政府和中央企业之间。一方面体现在各种费用征收中。在地方制定的各种费用类型中，许多项目是中央企业不执行的。如2008年鄂尔多斯煤炭局和当地政府制定的所有煤炭企业的8项费用合计11.24元/吨，而当地的国有企业仅向当地政府上缴4.7元/吨，许多费用项目在国有企业得不到执行，即使在可执行的费用项目中，当地企业与国有企业之间也存在一定差别，如2006年开始征收的跨区生态恢复补偿金，当地企业的征收标准为2.0元/吨，而国有企业的标准为1.8元/吨，国有企业与当地企业存在很大区别；另一方面，当地政府在税收争取方面与国有企业之间也存在很大的矛盾，设在地方的国有煤炭开采企业主要是充当“煤炭生产车间”的角色，而生产-运输-销售过程中的营业税、所得税及增值税并不留在当地，按照中央企业只有一个法人的企业治理现状要求要上缴到企业所在地总部，在此过程中产生的收益地方基本无从获益；同时从未来形势看，目前国家矿业权分配已基本完成，矿业权要在地方和企业间进行新一轮的配置，在中央企业和地方政府利益矛盾存在的背景下，双方出于各自利益考虑必然加强对矿业权的争夺。

2．企业与居民之间。一方面煤炭机械化开采对于提高煤炭利用效率具有重大意义，但机械化开采中对地方居民的就业带动比较弱。据介绍大煤矿开采中，直接雇佣的劳动力人员仅为传统煤矿的3%，2008年鄂尔多斯全市煤炭产业实现增加值254.97亿元，而其中的职工收入占增加值的比重仅为5%左右，煤炭开采业的富民作用比较弱；另一方面，资源开发区居民不得不承受资源开发造成的环境污染、物价上涨等外部性影响。随着煤炭开采企业开采力度的加大，矿区许多地方出现了不同程度的塌陷，虽然大多数企业对塌陷区进行了一定治理，并对塌陷区居民给予一定的补偿和安置处理，但这些措施仅限于采矿区，而对于相邻矿区同样面临耕地、水污染居民的补偿根本没有或少之甚少，引发了许多居民的不满；同时，随着矿区开采业的发展地区物价也会随之高涨，高物价影响了当地居民的生活水平，在一定程度上进一步损害了当地居民的利益。

3．资源开采地政府之间。资源分布具有很强的地域性特点，同时资源开采中带来的各种负外部性在短期内主要由所在地承受。因此，加强对资源开采地区的治理投入等方面的投入就显的尤为紧迫和重要，但在实际调研中发现，在各种

税费的收入分配中，当地政府分配给矿区所在地的乡镇或村的部分很少。如2008年鄂尔多斯政府收取的煤炭开采行业税收中，所得税95%都上缴鄂尔多斯政府，只有10%左右的比例留在矿区；在中央返还25%的增值税主要在自治区、鄂尔多斯及矿区所在政府进行分配，此外资源税收入也主要在自治区与鄂尔多斯市共同分成，这样总体留给矿区的部分就非常小。

（三）政策执行和制定方面存在不完善

首先对非法开采资源方面的监督仍然存在漏洞。为加快资源整合，鄂尔多斯政府加大了对现有煤矿资源、已关闭矿井剩余资源和零星边角资源的整合力度，矿井数量由2005年的552座减少到目前的276座，但受巨大利益刺激，在个别时期（如春节期间）仍然存在非法开采资源的行为；其次，在对矿业权配置中条件执行方面的监督存在不完善的方面。如在鄂尔多斯煤炭资源配置的条件之一是企业煤炭就地转化率必须达到最低50%的要求，但在实际的操作过程中大多数加工转化项目并不能达到此要求，对此当地政府也没有具体的监督措施或对策；此外，在资源配置过程中存在中央和政府之间政策不统一的现象。如在煤炭资源配置条件中，国家的规定是“先配资源后配项目”，而当地政府在具体执行过程中的要求是“先有转化项目后配资源”，政策之间在一定程度上存在不统一。

三、促进矿产资源管理体制改革的几点建议

完善矿业权管理体制，从而实现矿产资源有偿使用制度，使矿业权的取得成本、环境成本等在矿产资源收益分配中得到完全体现，是调节中央与地方、地方政府与矿产资源开发所在地及企业与当地居民利益分配的核心。基于此，针对调研地区完善矿产资源管理体制提出以下几点对策和建议：

（一）加快矿产资源有偿使用市场化改革步伐

在现有国家矿业权分配完毕的基础上，建议按照（内政发〔2005〕210号）《内蒙古自治区人民政府印发关于进一步推进煤炭资源整合和有偿使用实施办法（试行）》办法，加快矿产资源有偿使用的市场化改革步伐。一要转变当前的协议配置形式，在重点考虑煤炭转化增值的前提下，逐步推行矿业权取得和使用中的“招、拍、挂”的市场出让方式；二要加强对已取得矿业权的企业进行全面清查和整顿，对无偿取得国家矿业权的企业要进行重新评估，并按照协议价格补缴矿业权价款；三要加强对矿业储量、利用年限及利用效率方面的研究，并依据国家产业政策和矿产品供求关系，尽快制定动态的补偿机制，促进矿产资源的收益分配合理化和提高资源的综合利用效率。

（二）建议尽快开征煤炭可持续发展基金

矿产资源勘探开发以及利用会带来生态和环境的负外部性，其实质是对公共物品性质的生态与环境资源的消耗，是对社会公共利益的损害。建议借鉴山西省做法，在充分实现矿产资源价值基础上，千方百计争取国家对自治区煤炭可持续发展基金征收的批复，通过征收可持续发展基金来使生态环境成本内在化，一方面提高煤炭就地转化增值能力，提高煤炭产业对地方的贡献水平；另一方面将收取基金专项用于提高矿产资源开发利用效率的技术研发、公共设施建设、社会发展、替代产业发展等方面，并从政策方面适当加强对资源开发地区倾斜，提高矿产资源开发所在地区可持续发展水平。

（三）积极探索煤炭流通体制改革

近年来，在政府主导的煤炭订货会体制下，我区煤炭往往以低于市场价格向外输出煤炭。如2008年煤炭坑口价为90-100元/吨，运往外地销售煤炭平均利润在150-200元/吨，而我区外运煤炭的比例高达80%以上，这在很大程度上造

成了地方利益的流失，全国煤炭订货会的淡化为占全国煤炭产量18%的我区转变煤炭利益流失创造了重要机遇。因此积极探索煤炭流通体制改革，改变长期的煤炭行业利益外流现象就显得尤为重要和紧迫；一方面要积极争取全国（或区域性）煤炭市场在我区的设立，提高煤炭大省在煤炭产供销方面一定的发言权；另一方面创新煤炭营销策略，鼓励大型煤炭企业通过控股、联合等方式培育煤炭物流“旗舰型”企业，提高区域煤炭市场的集中度，从而实现在确保国家能源安全的前提下真正维护地方经济利益。

（四）强化对矿产资源开发的监管

矿产资源税亟需改革 第3篇

教学改革长期被全国人民所关注, 更是教育界坚持不懈的工作任务。随着我国教育的不断发展, 其规模的不断扩大, 各种教育教学问题不断积累和释放。全国人民期望教育质量和水平不断提高和发展, 广大教学工作者希望不断通过教学改革实现教学质量的提高, 同时满足广大人民的期望。为此, 教育部于2010年7月颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010—2020) 》, 在高等教育中提出“加强实验室、校内外实习基地、课程教材等基本建设。深化教学改革”。[1]2012年教育部又出台了《关于全面提高高等教育质量的若干意见》, 意见中提出“完善人才培养质量标准体系, 优化学科专业和人才培养结构”[2]。上述文件中对教学改革, 特别是课程改革高度重视。正如教育界广泛认可的那样, 教改“改到深处是教学, 改到难处是课程”。可见课程改革是教学改革中十分重要和难度很高的一环, 其重要性无论如何评价都不为过。课程改革也得到了不同专业教师的关注[3,4,5,6]。长期以来, 很多学校和专业将矿产资源勘查与矿产资源开发分开来上。对于地质类, 重视矿产资源勘查, 而很少关注资源开发。本文根据教育部教学改革的要求, 结合笔者多年的教学和实践经验, 对“矿产资源勘查与开发”课程的设置以及教学设计、教学效果等进行深入探讨, 以期达到不断提高该课程教学质量的目的, 同时为其他类似课程教学提供参考。

二、课程沿革及地位

“矿产资源勘查与开发”是成都理工大学地球化学专业的专业基础课。该课程包括了矿产资源勘查与开发的基础知识、基本理论、工作方法、工作程序, 是从事矿产资源勘查与开发学生的必修课, 是成都理工大学的优势专业中的特色课程。“矿产资源勘查与开发”课程最早可以上溯到1956年, 是我国组建成立“三系”时就设置的专业课程。到2000年以来, 国家对包括铀矿在内的资源需求增加, 再加上国家对整个地质行业加大投资力度, 地质行业进入了“第二个春天”, 进入了又一个快速发展时期。在这种情况下, 以原放射性地质与勘探专业师资为主体, 结合原地球化学专业, 申请成立了“地球化学”专业, 在2002年招收了第一届“地球化学”本科生。在培养计划中恢复并扩展了原找矿勘探方面的内容, 设置了“矿产资源勘查与开发”课程。该课程在地球化学专业和核工程与核技术专业中进行教学。“矿产资源勘查与开发”课程已经成为成都理工大学的一门很有特色的专业课程。在此基础上培养的地球化学专业和核工程与技术专业资源勘查方向的学生已经成为国内核工业系统的热门人才, 为我国核工业的发展做出了贡献。

三、课程教学设计与改革

1. 课程教学改革原则和目标。

“矿产资源勘查与开发”是一门重要的专业课程。在我国当前急需铀矿资源, 国家加大铀矿找矿力度和加大核电站建设的环境下, 对铀矿地质和核技术人才的需求供不应求。通过“以传统教学手段为基础, 结合现代教学手段进行矿产资源, 特别是铀矿资源勘查的基本知识、基本理论的教学, 在室内和野外实践中掌握资源勘查与开发的基本程序和方法”的教学方式, 始终贯穿“找什么?”“在哪儿找?”“怎么找?”“找到之后怎么办?”的主线, 在讲解中力求深入浅出, 突出重点, 着重阐明资源勘查与开发中的基本概念、基本理论、基本方法, 为今后学生从矿产资源勘查与开发工作打下坚实的基础, 使其具有独立解决问题的能力。

2. 课程理论教学过程。

在《矿产资源勘查与开发》教学过程中, 按照前述思路, 除绪论外, 理论课教学分为四部分。第一部分讲述“找什么”的问题, 也就是找什么样的矿种。该部分主要讲述矿产资源的类型及分布, 重点讲述矿产资源的类型、分布特征, 世界及我国的优势资源、紧缺资源等。本部分内容的教收, 是让学生了解目前的矿产资源总体情况如何, 哪些是我国建设中急需的矿产资源, 哪些是优势资源。这样便于学生毕业之后从事矿产资源勘查时有效选择矿种, 进而达到既满足国内建设需要, 又实现经济效益和社会效益的双赢。第二部分讲述“在哪儿找”的问题, 即矿产资源成矿远景的划分、靶区圈定等。主要结合学生前期学习的矿物学、岩石学、矿床学及构造地质学等基础地质知识, 勘查地球化学及勘查地球物理知识, 掌握如何在全面掌握地质、地球物理、地球化学以及遥感等资料基础上, 综合分析, 划分成矿远景区, 圈定找矿靶区, 为下一步资源勘查提供目标和依据。第三部分讲述“怎么找”的问题, 也就是矿产资源勘查的理论、方法技术手段及程序等。主要包括矿产勘查依据与勘查方法、矿产勘查阶段的划分与各阶段内容、勘探工作要求及工程布置、编录、取样、矿产资源储量估算。这部分内容是资源勘查部分的重点和核心, 是学生掌握整个矿产资源勘查的基本理论、方法手段的基础, 也是学生学习掌握资源勘查主要工作程序的核心。除理论教学, 这部分还要辅助以实践教学。第四部分讲述“找到之后怎么办”的问题, 也就是矿产资源开发和利用的问题。主要讲述矿产资源的采选冶, 包括矿产资源的露天开采、矿产资源的地下开采、矿产资源的选矿方法简介、湿法冶金方法及其工艺。同时, 这部分内容还包括矿床经济技术评价方面的内容。这部分内容对于地球化学专业学生来说是需要了解的内容, 以备学生毕业之后从事矿山工作之需。上述四部分内容有机结合, 相辅相成, 形成一个完整的矿产资源勘查与开发的教学体系。

3. 实践教学过程。

“矿产资源勘查与开发”是一门实践性很强的课程, 实践课程教学在整个课程教学过程中起到了十分重要的作用。下面分别从多方面进行实践教学的分析与总结。 (1) 实践教学设计的思想、效果。以基础地质和矿床成矿规律等基本理论为前提, 以室内对资源勘查与开发的基本理论和方法为基础, 学会资源勘查的基本方法, 掌握资源勘查的基本技能和工作程序, 使学生将来在工作单位能够在野外对各类勘查工程的基本程序有基本的了解, 能够进行正确的编录和资料的综合收集整理, 绘制各类图件, 并学会具体工作方法, 达到胜任野外铀矿地质工作的效果。 (2) 实践教学目标。学生通过资源勘查与开发基本理论的学习, 能使用多种方法进行实践训练, 掌握工作程序和方法, 为生产实习及毕业之后能够直接从事野外一线生产工作奠定基础。 (3) 实践教学内容。实习一:剥土编录。基本要求:在自制的剥土编录模型上, 了解观察各种地质现象, 确定各种地质边界线, 用皮尺和钢卷尺测量相关数据后, 把地质界线绘到图纸上。实习二:探槽工程地质物探编录。在自制的模型上, 了解观察各种地质现象, 确定各种地质边界线, 用皮尺和钢卷尺测量相关数据后, 把地质界线绘到图纸上。实习三:岩心钻探地质编录。基本要求:在矿床采集的钻孔岩心上, 了解观察各种地质现象, 确定各种地质体的界线, 用钢卷尺测量相关数据后, 把数据记录在规定表格中, 把地质界线绘到地层柱状图上, 并进行文字描述。实习四:铀矿分析取样方法的选择及采样布置。基本要求:在给定的矿床和矿体资料的基础上, 按一定方法和规范要求, 在附图上布置取样, 并作简要说明。实习五:铀矿床勘探中段平面图的编制。基本要求:在给定的图纸上, 根据矿床地质图, 勘探线剖面图及坑道编录图等资料, 绘出坑道钻孔位置、含矿构造破碎带、片理化带、侵入岩体及铀矿体的位置与形态, 完成某铀矿床210m勘探中段平面图的编制。实习六:勘探线剖面图的编制及矿体的链接。基本要求:根据给定的钻孔编录资料, 编制勘探线剖面图, 并根据所给样品采样位置及其铀的品位, 圈定铀矿体。实习七:矿产资源勘查综合课程设计。基本要求:根据所给资料及要求, 在某矿区进行工程布置, 设计钻孔等工程, 做出相关图件, 并写出工程布置目的、原则以及预期的成果等内容, 完成综合设计报告的编写。 (4) 实践教学组织形式与教师指导方法。实践教学主要通过教师讲解, 学生独立完成。具体来说, 教师先讲解每次实习的主要内容及要求, 再给出问题, 组织学生自己观察和讨论, 教师进行引导, 通过讲解, 解答普遍性问题。 (5) 实践教学考核内容与方法。实习成绩考核由考勤、课堂表现、实习报告成绩三部分组成, 具体来说, 实验成绩占总成绩的30%, 其中实习成绩的构成包括考勤5%, 课堂表现5%, 成绩20%, 计30%。 (6) 实践教学创新与特点。建立了地质编录实验模型, 将传统教学方法与现代教学方法紧密结合, 使学生在快乐中学习知识, 同时将感性认识与理性认识相结合, 达到理论与实践相统一的目的。

四、实施效果

“矿产资源勘查与开发”是地球化学专业的专业基础课, 在本课程及其他课程教学的共同努力下, 教学效果取得了明显的效果。2006届毕业班学生有27人考上了硕士研究生, 占该年级学生总数的48.2%, 其余的全部就业。就业率达100%。2007届到2012届学生除部分考研外, 全部签订了就业协议。除毕业班外, 在校的部分学生已被用人单位提前预约签订了定向就业协议, 呈现出供不应求的趋势。“矿产资源勘查与开发”课程教学组多年来都十分重视教学质量和效果的不断提高, 认真负责地做好教学工作的规范化、教研活动的正常进行、师资的引进与培养、教学法研究与改进、教学手段的更新等各方面的工作, 发扬和继承老一辈教师的优良传统和教风, 备课充分、讲课重点明确、层次分明、语言标准生动、实际资料丰富、时间分配合理、教师仪表规范、教学内容符合教学大纲要求等, 从而提高了整个教学组的教学水平, 调动了学生学习积极性和主动性, 形成良性互动, 提高了教学效果和质量, 受到学校、学院表扬及学生们的欢迎。

五、心得体会

课程教学越来越成为教学改革重点的情况下, 通过多年教学与实践探索, 笔者逐渐探索出一条适合本校专业特点和社会需求的“矿产资源勘查与开发”课程教学方法和思路, 效果显著。笔者的体会是:一是要高度重视课程教学。只有课程教学质量提高了, 专业水平才能提高, 因为专业是由众多课程支撑的。二是要不断促进课程教学改革, 探索更为有效的, 既满足学生学习需要, 又满足社会发展需求的课程教学模式和方法手段。三是对于“矿产资源勘查与开发”这样的专业性很强的课程, 一定要结合专业培养方案和社会需求进行讲解, 既要重视学生的专业特长, 又要考虑到学生未来可能的发展方向。总之, 课程教学与改革是一件大事, 是提高教学质量的核心和关键, 其最终目的是不断提高人才培养质量, 来服务于祖国的建设。

摘要：课程改革是教学改革中十分重要的一环。本文结合作者多年的教学和实践经验, 通过对“矿产资源勘查与开发”课程的历史沿革与地位进行回顾, 根据课程特点及面向的对象, 重点对课程教学改革原则、课程教学过程进行了深入探讨, 以期达到不断提高该课程教学质量的目的, 同时为其他类似课程教学提供参考。

关键词：课程改革,实践教学,课程体系

参考文献

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矿产资源税亟需改革 第4篇

矿产资源是自然资源的一部分,是赋存于地壳内部或表面,由地质作用形成的、具有现实或潜在经济价值的呈固态、液态或气态的天然富集物(1)。统计资料表明,我国90%以上的一次性能源、80%以上的工业原料、70%左右的农业生产资料、近30%的工业和居民用水均来自矿产资源[1],矿产资源是保障我国经济社会平稳较快发展的重要物质基础。

虽然中国矿产资源储量丰富,但分布严重不均,主要矿种严重依赖进口。《中国能源发展报告(2011)》显示,“十一五”期间,我国能源消费总量达到32.5亿吨标准煤,年均增长6.6%;2010年,我国已成为世界第一大能源消费国,原油的对外依存度接近55%。另外,根据国家发改委能源所的预测,截至2020年,我国一次能源需求量将达到25亿~33亿吨煤,能源供需矛盾紧张。值得注意的是,我国矿产资源利用效率相当低。虽然中国的GDP只占世界的5.5%,却消耗了全世界9%的石油、23%的氧化铝、28%的钢材、38%的煤炭和48%的水泥,能源利用率仅为33%,有八个高耗能行业的单位产品能耗比高出世界领先水平20到50个百分点[2,3]。高能耗带来的环境污染危机已经成为21世纪人类面临的最严峻挑战之一,据有关专家测算,整个20世纪90年代年均9.8%的GDP增长中环境成本(自然资源耗竭、生态破坏与环境污染)[4]约占4~6个百分点。

在2012年《政府工作报告》中,国家将本年度经济增速的预期目标设定为7.5%,这一数字比2011年下降了0.5%,也是8年来经济增速目标的首次下调。此举释放出一个信号:今后国家将更加注重经济增长的质量而不是速度。提高经济增长质量关键在于转变经济增长方式,提高资源利用效率又是经济增长方式转变的关键。从欧美国家的研究经验来看,通过有效的制度安排是实现资源优化配置的有效途径。我国学者也认为,“中国治理矿产资源配置低效率的问题需要转型……单纯的工程性治理要转为以制度和政策体制的创新来促进工程性治理,才能更有成效。”[5]本文拟从产权经济学视角,对新中国成立以来历次矿产资源产权制度的改革绩效与不足进行剖析,以重新审视现有矿产资源制度的弊端,为矿产资源产权制度的深化改革提供有益参考。

二、我国矿产资源产权制度:历史演变与制度特征

与其他自然资源相比,矿产资源及其开发具有如下三方面特点:一是矿产资源具有稀缺性、可耗竭性、不可再生性和战略属性,矿产资源的开采与利用能够产生巨额经济租金。二是矿产资源的分布及自然禀赋条件(矿产的丰度、吨位、开采条件及地理位置)存在差异,使得矿产资源的开采能够产生级差收益。三是矿产资源具有对土地的依附性。矿产资源开发在为矿区所在地带来财富的同时,也对当地的生态环境造成一定破坏。有鉴于此,世界各国都极为重视矿产资源产权制度的构建与优化。由于经济体制、发展阶段以及法律体系差异,世界各国矿产资源的产权制度安排不尽相同[6]。新中国成立以来,我国矿产资源产权制度经历了三个阶段的变迁历程:

(一)所有权与使用权未分离、矿产资源无偿开采与使用阶段(1949—1978年)

新中国成立以后,国家领导人面临着选择何种发展道路和管理体制进行经济建设的问题。当时,中国经济社会的历史起点很低,为了能够迅速将一个落后的农业国转变成一个先进的工业国,国家实施了重工业优先发展的赶超经济战略[2]。重工业优先发展的经济战略实施的前提,就是压低资源要素价格。20世纪50年代初期相继颁布的《中华人民共和国矿业暂行条例》和《中华人民共和国宪法》中明确规定,我国境内矿产资源归国家所有。此后,按照社会主义基本经济制度的构想,党中央和国家在全国范围内实施了私有制社会主义改造,在矿业领域基本实现了公有制和计划管理体制。具体表现为,地勘单位和矿山企业的生产经营费用由国家按生产计划垂直拨付,地勘单位负责将地质勘探成果上报国家一级部门,公有制矿山企业按照国务院生产计划进行开采,矿产品由国家配给。另外,为确保矿产资源开采产生的巨额经济租金掌握在国家手中,矿山企业厂长、经理的经营自主权基本上被完全剥夺。

该时期,我国矿产资源产权制度具有两方面特点:一是矿产资源归国家所有被赋予法律地位;二是矿产资源所有权与使用权未分离,资源的勘探、开采、分配和监管完全由国家管控。由于在宏观上扭曲价格信号、行政上计划配置资源、微观上剥夺企业自主权,这一时期的矿产资源产权制度不但对地勘单位和矿山企业没有生产激励,而且使矿产资源投入企业面临“软预算约束”,不可避免会带来要素配置低效率、环境污染、生态破坏等问题。

(二)矿产资源有偿使用制度初步确立阶段(1978—1991年)

20世纪80年代初期,国家尝试建立矿产资源有偿使用制度。1980年,第五届全国人大三次会议首次提出开征资源税。1982年,国家颁布的《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》规定,“允许外国企业参与合作开采中华人民共和国海洋石油资源,参与合作开采海洋石油资源的中国企业、外国企业应当依法纳税,缴纳矿区使用费”。矿区使用费的开征通常将视为我国探索矿产资源有偿使用制度的萌芽[7]。1984年,以调节矿产资源级差收益为主要目的的《中华人民共和国资源税条例(草案)》出台,明确提出对从事天然气、原油、煤炭和铁矿石开采的企业征收资源税,税基为企业销售利润率超出12%的额外利润。与矿区使用费相比,煤炭被列入征税对象,从而使得征税地域由海洋扩大到陆地,纳税人也由中外合作企业扩展为各类所有制企业[8]。1986年,第六届全国人大常委会审议并正式发布了《中华人民共和国矿产资源法》,明确指出“国家对矿产资源实行探矿权和采矿权有偿取得的制度。依据相关规定,勘探和开采单位在从事矿产资源开发时,必须缴纳资源补偿费和资源税”。此后,《矿产资源监督管理暂行办法》(1987)、《矿产资源法实施细则》和《矿产资源补偿费征收管理规定》(1994)等配套法律、法规相继出台。随着矿产资源勘查与开采许可证制度、矿产资源税费制度以及相应监管制度的确立,我国矿产资源使用权制度成功实现向有偿使用制度的过渡。

该时期,我国矿产资源产权制度表现出如下三方面特征:一是使用权逐渐从产权束中释放出来,可以在行政许可下流转;二是国家不再直接干预矿业权人生产经营活动,而是凭借所有权主体身份征收矿区使用费和资源税;三是倒卖矿业权的牟利行为被明令禁止,利用市场手段配置矿产资源受到严格限制。从无偿使用制度向有偿使用制度的改革,对从事勘探、开采活动的矿业企业起到一定激励作用,对低效率的生产行为也起到一定遏制作用,但改革仍是不彻底的:由于征税品种少、比例低,该时期制定的税费制度并不足以从根本上扭转矿产资源配置低效率的局面;另外,矿业权流转的行政配给和监管的条块分割造成了社会上寻租现象严重,私挖滥采屡禁不止。

(三)矿产资源有偿使用制度逐步健全阶段(1992—至今)

1992年,国家正式确立了建立社会主义市场经济体制的目标,加大了矿产资源税费制度改革的力度。1994年,国家实施了《矿产资源补偿费征收管理规定》,扩大了资源税征收范围,实施从量税,并对每一课税矿区规定了适用税率,几乎是一矿一税。随后颁布的《矿产资源补偿费征收管理规定》附录中列出了当时已探明的173种矿产及补偿费率,并按照“普遍征收、级差调节”的方式征收资源税,彻底改变了矿产资源无偿开采现象。20世纪90年代中期,国家允许矿山可以在一定条件下通过拍卖、出租、抵押方式交易使用权。1996年,国家对《矿产资源法》(1986)中相关条款进行调整,明确了国务院是矿产资源国家所有权的行使主体,国务院授权国务院地质矿产主管部门对全国矿产资源分配实施统一管理;确立矿业权有偿取得、依法转让的基本法律制度,强化矿业权的排他性;明确不同所有制矿山企业在矿产资源勘探开采中的法律地位。1998年,国家连续颁布了三个关于矿业权有偿转让的法规,我国矿业权市场正式启动。在2000年颁布的《矿业权出让转让管理暂行规定》中,矿业权的出让方式和转让方式被明确。2003年,《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》对矿业权的出让方式、竞价方式以及监管办法作出进一步规定。至此,招拍挂作为有偿开采的主要方式在全国范围内实施,打破了原有单纯依靠行政授予、禁止流转的封闭格局。2007年,《中华人民共和国物权法》正式颁布,并首次明确了矿业权的财产权属性。

论述至此可以发现,我国矿产资源产权制度改革是渐进的。在改革进程中,矿产资源使用权从产权束中剥离出来,获得一定的流转性;随着市场化改革的深入,矿业权市场初步形成,市场取代计划成为配置矿业权的主要方式,提高了资源配置效率。随着市场经济的纵深发展,又有一些新问题出现,现行矿产资源产权制度特别是有偿使用制度,已不再适应当前经济社会发展,急需深化改革。

三、现行矿产资源产权制度改革中的冲突、矛盾与风险

产权是经济主体对资源所能行使的权利,它是以财产所有权为基础,是所有权和由此而派生的占有权、经营权、收益权、处置权等权利组成的权利集合[9]。回顾整个矿产资源制度变迁历程可以发现,产权安排不合理是我国矿产资源配置和利用低效率的根源。我国现行矿产资源产权制度的弊端主要有以下几个方面:

(一)法律权利不能转化为现实中的经济权利

一些学者将矿产资源开发与利用的低效率归结为国家在矿产资源上的权利未得到清晰界定,即产权关系模糊。此种观点是站不住脚的,因为矿产资源所有权在法律意义上是明确的,法律明确规定全体人民是国有矿产资源的最终所有者,国务院是矿产资源国家所有权的行使主体。一个合理的解释是,法律意义上的权利没有完全转化为现实中的经济权利。巴泽尔对这类问题有着精彩阐述。

巴泽尔指出,由于交易成本大于零,产权不是绝对的,即人们对资产的权利不是永久不变的,它取决于资产所有者自身的努力、他人对资产的觊觎程度及政府的保护力度。对于所有者而言,如果界定与保护产权的收益不足以弥补为捍卫产权而付出的努力时,所有者就会选择放弃运用权利,并将其置于“公共领域”[10]。也就是说,如果界定与保护产权的边际收益小于边际成本,部分有价值权利会被所有者主动放弃而置于公共领域。从法律意义上规范的财产权,也就是法律权利范畴,与现实中产权主体真正能够行使的经济权利并不等同。

我国是社会主义国家,全体人民是矿产资源的最终所有者,只是由国家代表全民享有所有权。但国家只是作为不可分割的产权主体整体存在,而不容许将公有产权以任何形式分解为个人产权,矿产资源的国家所有权并没有可以追溯到的个人。全体国民作为一个整体拥有矿产资源所有权,但缺乏相应激励机制与途径来运用权利,也没有行之有效的渠道来监督和约束代理人的行为,产权归属主体是虚置与缺位的,不可避免会发生“公地的悲剧”现象;公有制矿山企业享有全部剩余索取权的私营矿山企业既不需要对自己的行为负全部责任,也不享有全部剩余索取权,因而不会像那样行事;作为勘探和开采企业名义主人的雇员,提高努力程度并不会为他们带来直接的经济效益,考虑到监督成本昂贵,工人普遍会采取降低工作努力程度的方式间接获益。

由于矿产资源是散布在全国各地的,国务院实施全面保护和监管的交易成本很高。为保障国家所有权收益,国家通常要将相应的使用权和收益权分配给矿区所在地政府与矿业管理部门,后者再通过行政审批的方式将勘探和开采权授予生产单位,实行分级管理、委托经营。从矿产资源监管部门之间的产权分割来看,原有制度框架内实施的实质上是多部门分段式监管体制。在这样一种制度安排下,政府部门对矿产资源生产活动的监管形成了一个公共领域,即要精确衡量监管部门的监管业绩相当困难。结果是,对国有矿产资源本应人人负责,却没人负责,法律上明晰的产权在经济生活中相对模糊,大量国有矿产资源进入“公共领域”,成为“共同财产”[11]。因此,矿产资源开采与利用的低效率并不是产权关系模糊,而是矿产资源的国家所有权常常是得不到尊重和有效保护。正如巴泽尔所述,资产净收益,主要取决于现实中权利如何界定和受到怎样的保障,而不是法律如何规定[10]。

(二)矿产资源使用权流转市场不完善

改革开放以来,我国开始逐步探索矿产资源有偿使用制度。改革初期,矿业权的有偿取得采取国家行政审批的方式。20世纪90年代以来,国家建立了相应的矿产资源使用权有偿转让制度,明确规定我国矿业权的流转应当更多地采取招拍挂形式的市场配置方式,而不再是行政审批配给。但上述法律、法规的现实操作性不强(2),我国矿业权一级市场与二级市场发展严重不平衡,而且采矿权交易远远多于探矿权交易。2003—2007年,矿业权一级市场探矿权出让20 303宗,金额120.2亿元;采矿权出让154 452宗,金额485.7亿元。1999—2007年,矿业权二级市场探矿权转让4 813宗,价款166.6亿元;采矿权转让9 477宗,价款242.2亿元。可见,采矿权出让转让的市场化程度高于探矿权[12]。

究其原因,一方面,是我国矿业权市场尚处于起步阶段,即使矿业权可以通过市场手段配置,在目前的矿业权市场中,矿业权评估、代理、交易咨询、法律支持、技术服务等相关中介机构,普遍存在着资质不足、服务水平不高,以及信用制度体系建设滞后等问题,无形中增加了矿业权流转的交易成本,制约了矿业权的合理、有序流转。其中,矿产资源价值评估是矿业权交易的最大难题,目前对矿产资源价值计量主要采用贴现现金流量法、成本核算法、市场价格法、收益现值法、替代市场法,究竟何种方法是对矿产资源价值科学、准确的评估尚待实证检验(3)。另一方面,则是由于当前矿产资源税费制度不合理,矿产资源开发过程中存在巨额租金收益,追求最大化的个人往往会利用矿业权市场建设不完善、法制不健全的缺陷,谋求额外的租金收益。如一些主管部门不顾地质勘察的风险,一律以招拍挂形式出让矿业权,人为造成国有资产流失;有些地方政府通过变相降低审批条件而使不够资格的企业获得矿业权,以操纵与垄断矿业权市场;甚至自行设立以营利为目的的投资公司,通过不正当竞争手段从事矿业权的经营和炒作活动,这对社会资本进入形成了壁垒。政府既代表国家行使矿产资源所有权人的权利,又对矿产资源开发利用、环境保护、生产安全等方面负有行政管理职责,这种“既当运动员,又当裁判员”的做法,造成政府对市场干预过多、利益不明[13]。

(三)矿产资源收益分配机制不合理

如果商品的初始所有者只转让商品的一部分属性而保留其余部分,那么来自交换的净得益常常就能增加。采取这种形式的交换导致单一商品分割的产权:两个或多个人可以拥有同一商品的不同属性[10]。矿业权市场化配置本身应当是可以增加所有者收益的,但现实中不仅矿产资源国家所有者权益经常受损,矿区居民的利益也得不到保障。这一问题的现实根源在于,现行的矿产资源税费制度与收益分配机制存在着不合理因素。

计划经济时期,国家人为扭曲矿产资源价格以支持工业化建设。改革开放后,政府不断对这种价格扭曲进行调整。20世纪90年代初,为保护与补贴国有矿企,资源税和资源补偿费仅占资源价格的1.8%[2]。不但资源税采取从量计征的方式,造成资源税与资源的市场价格脱钩,而且征税品种十分窄。虽然20世纪90年代以来,随着资源价格逐步放开,石油、煤炭、铁矿石等矿产资源的价格与国际逐渐接轨。但近年来国际资源价格的大幅上涨,造成当前的资源税和资源补偿费占资源价格的1%都不到。尽管部分应税产品的资源税率在2004年有所提高,但与矿产资源真实价值相去甚远,大部分矿产资源租金都流入开采企业(4)。另外,改革开放之前,矿产企业大都是国有和集体企业,20世纪80年代中期,民企和外企才被允许涉足矿产资源开发活动。在较高的资源市场价格和较低的资源税费之间存在巨大利差,谁能进入矿产资源行业取得矿业权,谁就能获得巨额经济租金。一个价值数十亿、上百亿的矿,取得开采权的成本只有几千万,这样的暴利不但加剧了社会收入分配不均,而且大大增加了矿难事件发生的概率[2]。

我国《矿产资源法》中规定:“地表或者地下的矿产资源为国家所有,不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”然而,矿产资源赋存于地下或土地之中,不可避免会造成矿产资源国家所有权与土地产权的冲突,即国家拥有矿产资源所有权、国家和农村集体组织又分别拥有土地所有权,引发了在矿产资源开发中中央政府、地方政府和土地使用权人间利益的冲突。现行土地征用补偿标准与矿产资源开发中地方与中央政府获取的“经济租金”形成极大反差。另外,由于现行资源税费比例过低,且中央政府以所有者身份分成的租金比例过高,真正的利益受损者反而得不到有效补偿。如矿产资源补偿费,尽管由从量计征改为从价计征,但费率仅为0.5%~4%,且中央与地方的分层比例为5∶5(或4∶6),地方收益再在省、市、县进行分成,留给矿区所在地乡镇的补偿费所剩无几[14]。过高的监管成本与地方财力不足共存,地方政府对矿山企业的生产经营活动缺乏监督,而且对矿产资源开采后造成的生态环境破坏和居民生活质量的下降缺乏财政力量进行有效补偿,从而造成矿产资源开发非但没有全面、可持续地带动矿区经济发展,反而对矿区的资源与环境造成破坏。

四、构建矿产资源国家财产权利的制度结构:改革取向与路径

现行的矿产资源产权制度已明显不适应当前市场经济发展需要。政府和市场的双重失灵严重困扰着我国矿产资源的有效保护和利用。这也就需要作为制度供给者的政府,按照市场经济的要求,从矿产资源产权的界定、配置、流转和保护等方面展开进一步改革。

(一)改革矿产资源国家所有权的实现方式、探索矿产资源管理新模式

矿产资源产权制度改革的目标应当是在维护矿产资源国家所有权基础上,激励从事矿产资源开发的经济当事人,从而促进矿业的可持续发展。虽然矿产资源国家所有权不会改变,但国家所有权的实现形式可以多元化。应当明晰围绕矿产资源产权而存在的经济主体与政治主体之间的责、权、利关系,以充分发挥产权制度的激励与约束功能,强化其资源配置功能,促使矿产资源能够高效、可持续利用。

由于资产的收入流可能受到交易各方影响,对产出影响较大的一方应当承担更多的变化性,成为更大的剩余索取者[10]。可以探索建立矿产资源管理体制多元化模式,使地方政府不再只作为国家的代理人,而是直接作为国有矿产资源的所有者。这样一来,不但解决了委托人与代理人利益不一致的问题,有利于调动地方政府的积极性,提高资源所在地经济的自生能力,而且可以发挥地方政府在监管矿产资源开发过程中低交易成本优势,更好地保障国家所有者权益。

(二)加快矿业权市场建设,规范市场运行秩序

矿产资源产权改革市场化的实质应当是在坚持矿产资源国家所有制的基础上,对矿产资源使用权制度和流转体系进行改革与创新。具体可从以下四个方面展开:一是完善矿业权市场,提高矿业权流转市场的信息透明度,强化市场对矿业权配置的基础性作用。二是通过建立科学的矿产资源价值评估、招投标机制、健全矿业权人信用评估体系,来保障矿业权的有序流转。三是允许在一级市场取得的矿业权在二级市场通过出售、作价出资、股权转让、出租、抵押等方式合理流转。四是应当积极探索矿业权证券化融资体系,培育矿业权证券化市场,将缺乏流动性的矿业权转化为流通便利的有价证券,以多元化投融资主体、广泛吸纳社会资金。

(三)改革现有矿产资源税费制度

为进一步推进矿产资源税费制度改革,应从以下三个方面入手:一是适当调整我国现行矿产资源税费制度和审批机制,区分国家凭借矿产资源所有权参与矿业开发收益分配和凭借政治权力参与矿业开发收益分配,改变目前矿产资源税费种类繁多的现状。二是扩大矿产资源税的征收范围,适当提高矿区使用费和资源税的征税比例,将征税方式由原有从量计征改为从价征收,以保障国家在资源价格上涨情况下的收益权。新疆已率先于2010年6月执行对开采石油、天然气从价征收资源税,以充分发挥资源税对矿产资源租金的调节作用[15]。三是为了进一步强化矿产资源税费制度调节级差收益的作用,可参照对石油行业开征的特别收益金的做法,对近年来价格暴涨的资源产品征收特别收益金。

(四)合理调整利益分配及损害补偿机制

对矿产资源开发利益分配与损害补偿机制的改革可从以下三个方面入手:一是合理制定中央政府和地方政府的税费分享比例,既要保障中央充分的收益权,又要给予地方政府更多的收益份额,以激励地方政府对矿产资源进行管理,并能更好地对矿产资源开发造成的生态环境破坏进行有效治理。二是借鉴国外经验,通过实行生态破坏评估制度,保障矿区居民在资源开发过程中的参与权、监督权。三是借鉴国外经验,从所得税费中抽取固定比例为矿山企业建立“生态补偿基金”,对资源地居民进行补偿,并就生态环境进行改善。

(五)完善矿产资源产权制度相关法律制度建设

矿产资源税亟需改革 第5篇

一、调研地区煤炭资源开发及管理体制

(一) 开发情况

依托丰富的资源优势和近几年持续走高的煤炭价格驱动, 鄂尔多斯煤炭开采业得到了快速发展。截至到2008年底, 全市建成煤矿297座, 产能24300万吨/年, 其中神华集团15座, 产能10470万吨, 地方煤矿282座, 产能13830万吨。2008年全年煤炭生产量达到26000万吨, 其中市内转化煤炭3070万吨, 市外区内用量4730万吨, 出区外运量18200万吨。全年实现产值773.6亿元, 增加值441.4亿元, 占全市规模以上工业增加值的比重分别达到80.63%和86.5%, 来自煤炭开采的直接税收收入占地方总财政收入比重高达57%左右, 煤炭开采业直接吸纳劳动力3万人, 间接吸纳劳动力人数50万人左右。

(二) 管理体制

1. 价格形成机制。

目前鄂尔多斯煤炭的定价主体主要包括煤炭行业协会和企业, 其中煤炭行业协会主要是根据具体的情况规定煤炭的最低保护价, 在保护价前提下煤炭价格形成主要由企业自行决定。煤炭企业的定价形式主要有两种, 一种是完全市场价, 主要存在于地方的个别中小型煤矿企业和没有固定客户的企业中;另一种是个别企业自行定价, 主要是一些具有固定客户的企业, 如某国有煤矿, 其主要的客户是属于同一总部集团的其它公司, 因此其价格并不随市场变化而出现大的波动。总的来说, 目前鄂尔多斯地区煤炭价格形成机制主要以完全市场价为主。

2. 收益分配情况。

我国矿产资源归国家所有, 利益分配的主体主要有国家、富有管理权的国务院委托下的市县一级政府、开发企业、矿区居民及开采过程中使用的要素收益, 具体的收益分配情况主要包括以下方面:

宏观方面, 2007年鄂尔多斯煤炭行业 (其中95%以上为煤炭开采行业) 总的增加值为254.97亿元, 其中上缴政府各种税费合计82.11亿元, 企业实现利润147亿元, 直接从事煤炭开采行业职工3万人, 平均工资为45327元, 合计职工收入为13.6亿元, 企业实现利润、政府税费收入和职工工资性收入占煤炭行业增加值比重分别为57.65%、32.2%和5.33%, 企业和政府具有相对高的收益。

从税费分配情况看, 在收入完全归当地政府的资源税、各种费用 (目前主要包括安全费、水土保持治理费、人力资本积累金等8项费用, 其中生态环境恢复补偿金主要由企业自收自支) 及地方煤炭企业上缴的营业税中, 资源开采地旗县或乡镇获得部分相对很少;同时, 这些地区承载着尤为繁重的诸如矿区矛盾协调化解压力、矿区居民诉求压力、矿区生态环境整治压力和矿区社会负重发展压力等重担。

3. 资源配置情况。

矿产资源配置方式主要依据不同的资源而定, 对于非煤炭类资源主要是采用招、拍、挂的形式;对于煤炭资源主要是以协议配置的方式进行, 协议配置主要在市一级或省一级进行, 配置条件主要有单井产能和就地转化率两方面规定, 其中单井生产能力为120万吨/年;就地转化方面规定煤炭就地转化率最低不得低于50%, 煤-电为100%, 煤化工75%, 其他必须达到50%。

4. 资源管理方面。

目前矿产资源开采管理的主体为鄂尔多斯市和县一级政府, 在实际的运作中, 政府对矿产资源开发管理主要体现在对回采率和资源有偿使用两方面。回采率主要执行的是2005年内蒙古自治区人民政府 (内政发[2005]210号) 《内蒙古自治区人民政府印发关于进一步推进煤炭资源整合和有偿使用实施办法 (试行) 》规定的最低30%的回采率标准;资源有偿使用主要按照《内蒙古自治区人民政府批转自治区国土资源厅关于深化矿业权有偿使用制度改革培育和规范矿业权市场意见的通知》 (内政发[2003]343号) 和《内蒙古自治区人民政府关于加快发展能源重化工业进一步推进煤炭资源优化配置意见》 (内政字[2004]436号) 有关文件的要求, 从新置煤炭资源、矿业权变更和延续、探矿权审批、已关闭煤矿矿业权重置等方面对煤炭有偿使用提出了具体的规定。

二、存在的问题

从本次调研中反映的问题看, 利益分配不均已成为所有问题和矛盾的焦点, 改革现行的资源利益和分配制度, 建立新型的资源利益体系已成为当地大多数人的共识, 同时在矿产资源开发政策制定和实施方面也存在一定不完善的方面, 具体问题主要表现在以下方面:

(一) 矿产资源开采业整体对地方贡献作用比较小

作为全民所有的矿产资源, 在开发过程中, 国家通过税收等调节手段收取大部分收益用于全体国民福利的改善和提高的做法无可厚非;但同时矿产资源分布具有一定的地域性和普遍的稀缺性, 在其价格上涨和主要外部性由地方承担的大背景下, 应适当强化其开发过程中对地方的贡献。但从本次调研中发现, 矿产资源开采业整体对地方贡献作用比较小, 主要表现在以下方面:

1. 地方在矿产资源转化增值中受益较小。

提高资源综合利用和促进资源多次转化增值是提升煤炭产业社会贡献和可持续发展的重要途径。2006年鄂尔多斯政府就出台了相关文件规定, 煤炭开采企业必须达到最低50%的就地转化率, 但在实际的调研中发现该地区煤炭资源仍然主要以外销为主, 真正用于煤炭就地转化增值的比例很小。2008年全市煤化工行业设计煤炭转化能力1160万吨/年, 而全年实际转化煤炭仅为480万吨, 不到煤炭设计转化能力的43%, 实际转化煤炭占全年煤炭生产量比重仅为1.85%, 而全年外运量达到18200万吨, 所占比重高达70%。

2. 同区外煤炭省市相比较税费比较低。

合理的税费是增强地方可支配财政和产业发展的重要调节手段, 但同区外煤炭大省相比较, 鄂尔多斯整体税费水平较低。一方面煤炭开采中的资源税整体水平比较低。2008年煤炭的资源税为3.2元/吨, 而同时期河南、山东的征收标准分别为4元/吨和3.6元/吨, 即使按照山东的标准计征, 全年仅资源税一项就少征9.36亿元, 占鄂尔多斯全年财政收入比例为12.15%;另一方面调节煤炭生产和促进地区生态建设等方面的费用比例也比较小, 2008年鄂尔多斯对煤炭开采企业征收的各项费用总计为11.24元/吨, 而山西省对对外运煤增收的“可持续发展基金”一项就高达15元/吨左右, 因此效仿山西省的做法, 即使在原有的费用基础上对外运煤加征2-3元/吨的煤炭专项调节基金, 也可增加当地可支配财政收入3.6-5.4亿元, 占2008年全年财政收入比重达到5%左右。

3. 存在部分利益外流现象。

煤炭属于国有资源, 但对个别人来说煤炭价格疲软或持续上涨是摄取国家利益的最好时机, 通过非法转让和开采可获得巨大的利益;一方面煤炭价格疲软时, 个别小矿可以不通过合法手续进行开采权的转让, 而中间并不需要缴纳相应的交易税及矿业权有偿转让费用, 使得地方利益有很大部分流向了非法转让的个体, 根据当地人介绍, 个别人在煤炭价格疲软时以几万元的价格获得矿业权, 在价格上涨时转手以高于转入价的百倍甚至千倍转手出让, 中间获取了巨额利润;另一方面, 在个别时期 (尤其是近几年高企的煤炭价格) 刺激了地方个别能人的神经, 非法开采现象时有发生, 如2008年煤炭价格高涨时, 地方个别人一天挖煤的收入就高达几十万元;此外, 个别煤炭生产企业与用煤企业存在协议定价机制, 这使得在煤炭价格持续高涨条件下, 价格并不能完全反映价值, 煤炭增值部分存在一定程度的外流。

(二) 利益分配在各相关体之间存在很大矛盾

1. 当地政府和中央企业之间。

一方面体现在各种费用征收中。在地方制定的各种费用类型中, 许多项目是中央企业不执行的。如2008年鄂尔多斯煤炭局和当地政府制定的所有煤炭企业的8项费用合计11.24元/吨, 而当地的国有企业仅向当地政府上缴4.7元/吨, 许多费用项目在国有企业得不到执行, 即使在可执行的费用项目中, 当地企业与国有企业之间也存在一定差别, 如2006年开始征收的跨区生态恢复补偿金, 当地企业的征收标准为2.0元/吨, 而国有企业的标准为1.8元/吨, 国有企业与当地企业存在很大区别;另一方面, 当地政府在税收争取方面与国有企业之间也存在很大的矛盾, 设在地方的国有煤炭开采企业主要是充当“煤炭生产车间”的角色, 而生产-运输-销售过程中的营业税、所得税及增值税并不留在当地, 按照中央企业只有一个法人的企业治理现状要求要上缴到企业所在地总部, 在此过程中产生的收益地方基本无从获益;同时从未来形势看, 目前国家矿业权分配已基本完成, 矿业权要在地方和企业间进行新一轮的配置, 在中央企业和地方政府利益矛盾存在的背景下, 双方出于各自利益考虑必然加强对矿业权的争夺。

2. 企业与居民之间。

一方面煤炭机械化开采对于提高煤炭利用效率具有重大意义, 但机械化开采中对地方居民的就业带动比较弱。据介绍大煤矿开采中, 直接雇佣的劳动力人员仅为传统煤矿的3%, 2008年鄂尔多斯全市煤炭产业实现增加值254.97亿元, 而其中的职工收入占增加值的比重仅为5%左右, 煤炭开采业的富民作用比较弱;另一方面, 资源开发区居民不得不承受资源开发造成的环境污染、物价上涨等外部性影响。随着煤炭开采企业开采力度的加大, 矿区许多地方出现了不同程度的塌陷, 虽然大多数企业对塌陷区进行了一定治理, 并对塌陷区居民给予一定的补偿和安置处理, 但这些措施仅限于采矿区, 而对于相邻矿区同样面临耕地、水污染居民的补偿根本没有或少之甚少, 引发了许多居民的不满;同时, 随着矿区开采业的发展地区物价也会随之高涨, 高物价影响了当地居民的生活水平, 在一定程度上进一步损害了当地居民的利益。

3. 资源开采地政府之间。

资源分布具有很强的地域性特点, 同时资源开采中带来的各种负外部性在短期内主要由所在地承受。因此, 加强对资源开采地区的治理投入等方面的投入就显的尤为紧迫和重要, 但在实际调研中发现, 在各种税费的收入分配中, 当地政府分配给矿区所在地的乡镇或村的部分很少。如2008年鄂尔多斯政府收取的煤炭开采行业税收中, 所得税95%都上缴鄂尔多斯政府, 只有10%左右的比例留在矿区;在中央返还25%的增值税主要在自治区、鄂尔多斯及矿区所在政府进行分配, 此外资源税收入也主要在自治区与鄂尔多斯市共同分成, 这样总体留给矿区的部分就非常小。

(三) 政策执行和制定方面存在不完善

首先对非法开采资源方面的监督仍然存在漏洞。为加快资源整合, 鄂尔多斯政府加大了对现有煤矿资源、已关闭矿井剩余资源和零星边角资源的整合力度, 矿井数量由2005年的552座减少到目前的276座, 但受巨大利益刺激, 在个别时期 (如春节期间) 仍然存在非法开采资源的行为;其次, 在对矿业权配置中条件执行方面的监督存在不完善的方面。如在鄂尔多斯煤炭资源配置的条件之一是企业煤炭就地转化率必须达到最低50%的要求, 但在实际的操作过程中大多数加工转化项目并不能达到此要求, 对此当地政府也没有具体的监督措施或对策;此外, 在资源配置过程中存在中央和政府之间政策不统一的现象。如在煤炭资源配置条件中, 国家的规定是“先配资源后配项目”, 而当地政府在具体执行过程中的要求是“先有转化项目后配资源”, 政策之间在一定程度上存在不统一。

三、促进矿产资源管理体制改革的几点建议

完善矿业权管理体制, 从而实现矿产资源有偿使用制度, 使矿业权的取得成本、环境成本等在矿产资源收益分配中得到完全体现, 是调节中央与地方、地方政府与矿产资源开发所在地及企业与当地居民利益分配的核心。基于此, 针对调研地区完善矿产资源管理体制提出以下几点对策和建议:

(一) 加快矿产资源有偿使用市场化改革步伐

在现有国家矿业权分配完毕的基础上, 建议按照 (内政发[2005]210号) 《内蒙古自治区人民政府印发关于进一步推进煤炭资源整合和有偿使用实施办法 (试行) 》办法, 加快矿产资源有偿使用的市场化改革步伐。一要转变当前的协议配置形式, 在重点考虑煤炭转化增值的前提下, 逐步推行矿业权取得和使用中的“招、拍、挂”的市场出让方式;二要加强对已取得矿业权的企业进行全面清查和整顿, 对无偿取得国家矿业权的企业要进行重新评估, 并按照协议价格补缴矿业权价款;三要加强对矿业储量、利用年限及利用效率方面的研究, 并依据国家产业政策和矿产品供求关系, 尽快制定动态的补偿机制, 促进矿产资源的收益分配合理化和提高资源的综合利用效率。

(二) 建议尽快开征煤炭可持续发展基金

矿产资源勘探开发以及利用会带来生态和环境的负外部性, 其实质是对公共物品性质的生态与环境资源的消耗, 是对社会公共利益的损害。建议借鉴山西省做法, 在充分实现矿产资源价值基础上, 千方百计争取国家对自治区煤炭可持续发展基金征收的批复, 通过征收可持续发展基金来使生态环境成本内在化, 一方面提高煤炭就地转化增值能力, 提高煤炭产业对地方的贡献水平;另一方面将收取基金专项用于提高矿产资源开发利用效率的技术研发、公共设施建设、社会发展、替代产业发展等方面, 并从政策方面适当加强对资源开发地区倾斜, 提高矿产资源开发所在地区可持续发展水平。

(三) 积极探索煤炭流通体制改革

近年来, 在政府主导的煤炭订货会体制下, 我区煤炭往往以低于市场价格向外输出煤炭。如2008年煤炭坑口价为90-100元/吨, 运往外地销售煤炭平均利润在150-200元/吨, 而我区外运煤炭的比例高达80%以上, 这在很大程度上造成了地方利益的流失, 全国煤炭订货会的淡化为占全国煤炭产量18%的我区转变煤炭利益流失创造了重要机遇。因此积极探索煤炭流通体制改革, 改变长期的煤炭行业利益外流现象就显得尤为重要和紧迫;一方面要积极争取全国 (或区域性) 煤炭市场在我区的设立, 提高煤炭大省在煤炭产供销方面一定的发言权;另一方面创新煤炭营销策略, 鼓励大型煤炭企业通过控股、联合等方式培育煤炭物流“旗舰型”企业, 提高区域煤炭市场的集中度, 从而实现在确保国家能源安全的前提下真正维护地方经济利益。

(四) 强化对矿产资源开发的监管