公益诉讼经济法论文范文

公益诉讼经济法论文范文第1篇

关键词：公益诉讼 附带 起诉条件 庭审模式 判决方式

2012年民事诉讼法的修改，标志着民事公益诉讼制度在我国的正式确立。2015年7月1日，全国人大作出授权最高人民检察院在全国部分地区开展检察机关提起公益诉讼试点决定后，试点省份检察机关在为期二年的试点期间，提起了大量的行政公益诉讼案件，为立法机关提供了宝贵的实践支撑。2017年6月27日，全国人大正式修改了民事诉讼法和行政诉讼法。至此，标志着行政公益诉讼制度在我国正式建立。

行民交叉是司法实践中比较复杂的问题，行政法律关系与民事法律关系往往在一个案件中相互交织，审理难度很大。2014年11月修改的行政诉讼法正式确立了行政附带民事诉讼制度，作为一种全新的诉讼模式，现实发生的案例极为少见。如前所述，行政公益诉讼更是一种崭新的诉讼类型。难能可贵的是，吉林省白山市人民检察院在公益诉讼试点期间，提起了全国首例行政公益附带民事公益诉讼案件，并得了人民法院的判决支持。关于此类诉讼的理论研究还不够深入，本文尝试以此案例为基础，对行政公益附带民事公益诉讼的起诉条件、庭审模式、判决方式等问题进行一些梳理，以期对司法实践能够有所帮助。

一、起诉条件

根据《民事诉讼法》第119条和《行政诉讼法》第49条的规定，提起民事诉讼或者行政诉讼应当符合下列条件：一是原告是符合法律规定的公民、法人或者其他组织，二是有明确的被告，三是有具体的诉讼请求和事实根据，四是属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。由于行政公益附带民事公益诉讼的特殊性，笔者认为，此类的起诉条件应当具备以下六点：（1）公益诉讼人只能是人民检察院；（2）行政机关和违法行为人是共同被诉主体；（3）有具体的诉讼请求和事实根据；（4）同时符合《行政诉讼法》第61条规定的受案范围和公益诉讼案件的受案范围；（5）履行了法定的前置程序；（6）行政公益诉讼与民事公益诉讼必须具有关联性。

（一）公益诉讼人只能是人民检察院

此类案件属于公益诉讼案件，故起诉主体必须符合公益诉讼案件的相关规定。根据《民事诉讼法》第55条的规定，能够提起民事公益诉讼的主体是法律规定的机关和有关组织，以及人民检察院。根据《行政诉讼法》第25的规定，能够提起行政公益诉讼的主体只有人民检察院。因为此类诉讼是以行政公益诉讼为主诉，附带解决民事公益问题，故起诉主体只能按照行政公益诉讼的标准确定，而且人民检察院也具备提起民事公益诉讼的主体资格，所以此类诉讼只能由检察机关作为公益诉讼人[1]提起，其他公民、法人、社会组织及其他机关均无权提起此类诉讼。

本案中，无论发出检察建议的白山市江源区人民检察院，还是最终提起诉讼的白山市人民检察院，均是检察机关，因此，完全符合起诉主体的资格条件。

（二）行政机关是行政公益诉讼被告，违法行为人是民事公益诉讼的被告，同时也是行政公益诉讼的第三人

根据新修改的行政诉讼法的规定，行政公益诉讼的被告只能是“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关”，因此，此类案件的第一被告必须是相关的行政机关。

此类案件的难点是如何确定违法行为人的诉讼地位。根据《行政诉讼法》第25条的规定，行政诉讼的被告只能是行政机关和法律法规授权的组织，而违法行为人通常是公民、法人或者其他组织，其作为民事公益诉讼的被告没有法律障碍，但作为行政公益诉讼的被告显然违反上述法律规定。根据《行政诉讼法》第29条的规定，违法行为人由于与被诉行政行为存在法律上的利害关系，可以作为第三人参加行政诉讼。因此，在此类案件中，违法行为人作为民事公益诉讼的被告人，同时作为行政公益诉讼第三人参加诉讼，符合现有法律规定。具体在书写起诉书时，可以明确写明“行政公益诉讼被告：xx行政机关，第三人：xx公民、法人或者其他组织，民事公益诉讼被告：xx公民、法人或者其他组织”。这种作法，既与现有法律规定不冲突，也符合此类诉讼的特殊性，应当是实践中比较可行的办法。

本案中，检察机关起诉书中列出的第一被告是白山市江源区卫生和计划生育局（以下简称江源区卫计局），第二被告是白山市江源区中医院（以下简称江源区中医院）。江源区卫计局作为对医疗机构负有法定监督管理职责的行政机关，其对江源区中医院多年违法排放医疗污水的行为未依法履行监管职责，属于典型的行政不作为，其作为第一被告显然符合法律规定。江源区中医院作为违法行为人，长年违法排放医疗污水，其作为民事公益诉讼的被告人也完全符合法律规定。但现在反思，此诉状中没有体现出江源中医院作为行政公益诉讼第三人的身份，明显不妥。事实上，人民法院在其行政判决书中，恰恰将江源区中医院列为第三人，在民事判决书中将其列为被告人，与检察机关起诉书中所列主体并不一致。由于此类案件的起诉书采取何种形式写法，法律及相关司法解释均没有作出规定，笔者认为应当采用书写一份起诉书的方式，才能充分体现“附带”的意義（下文将对此问题进行详细论述），故采用笔者上文所建议的写法，是解决此问题的最佳途径。具体到本案，检察机关起诉书中应如此列出被诉主体：

行政公益诉讼被告：江源区卫计局，住所地...

行政公益诉讼第三人：江源区中医院，住所地...

民事公益诉讼被告：江源区中医院，住所地...

此种作法，对人民法院撰写“行政公益附带民事公益诉讼判决（裁定）书” 也具有参考和借鉴意义。

（三）有具体的诉讼请求和事实根据

1.有具体的诉讼请求。此类诉讼本质上是两个诉的合并，所以对行政公益诉讼和民事公益诉讼都应当分别有各自的诉讼请求，并在起诉书中具体写明。本案起诉书的第一项诉讼请求是确认江源区卫计局对江源区中医院的检验行为违法，第二项诉请是判令江源区卫计局立即履行监管职责，责令江源中医院限期对医疗污水处理设施进整改，第三项诉请是判令江源区中医院立即停止违法排放医疗污水的行为。前两项诉请属于行政公益诉讼的诉请，也就是确认行政行为违法，要求其继续依法履职；第三项是民事公益诉讼的诉请，实质上就是停止侵害。由于江源区中医院违法排放医疗污水的行为根据相关部门的专业鉴定意见，只是存在造成地下水、土壤污染的重大风险，并没有现实的损害发生，故当时没有请求赔偿损失。

2.有事实根据。此类诉讼，既要有民事公益诉讼的事实根据，也要有行政公益诉讼的事实根据。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的相关规定，行政公益诉讼和民事公益诉讼一个共同的事实依据是违法行为侵害国家利益和社会公共利益的证据，行政公益诉讼另外要有行政机关违法行使职权，也就是不依法履行法定职责方面的证据。民事公益诉讼要有违法行为与损害结果存在因果关系方面的证据。当然，根据不同的诉讼请求，相关的证据必须要向法院提供。本案中，江源中医院违法排放医疗污水的行为，有当地环保机关的行政处罚决定、江源中医院相关负责人的询问笔录、现场勘查影像资料等证据在卷为凭。侵害国家和社会公共利益的证据有吉科检测公司出具的检测数据、吉林省中实环保工程公司（具有环保部颁发的资质）出具的意见书，证实江源中医院将医疗污水混入生活污水直接排入渗坑，可引起医源性细菌对地下水及周围土壤的污染。中实环保工程公司出具的意见书，同时也证明了因果关系的存在。

（四）必须同时符合《行政诉讼法》第61条规定的受案范围和公益诉讼案件的受案范围

1.必须符合行政公益诉讼和民事公益诉讼的受案范围。新修改的行政诉讼法将行政公益诉讼的受案范围界定为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让领域，因本案属于因行政机关不依法履行法定职责，造成地下水及土壤存在重大污染隐患，应属于“生态环境和资源保护”领域，故符合行政公益诉讼的受案范围。新修改的民事诉讼法，将民事公益诉讼的受案范围界定在“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域”，因本案属于破坏生态环境和资源保护，也符合民事公益诉讼的受案范围。

2.必须符合行政附带民事诉讼的受案范围。根据《行政诉讼法》第61条的规定，行政附带民事诉讼的受案范围仅限定于行政许可、行政登记、行政征收、行政征用和行政机关裁决民事争议这五类行政诉讼案件，其他案件不允许提起行政附带民事诉讼，当然也不允许提起行政公益附带民事公益诉讼。

根据《医疗机构管理条例》及其实施细则的相关规定，医疗机构依据不同床位，在不同的年限内必须要进行校验。此种校验类似于以前的工商年检，属于典型的行政许可行为，如医疗机构经校验不合格，在1-6个月的暂缓检验期间内仍不合格的，应当吊销其医疗机构执业许可证。显然，本案第一项诉讼请求确认江源区卫计局的校验行为违法，属于确认行政许可行为违法，符合行政附带民事诉讼的受案条件。《医疗机构管理条例实施细则》第35条规定：“办理校验应当交验《医疗机构执业许可证》，并提交下列文件：（一）《医疗机构校验申请书》；（二）医疗机构执业许可证副本；（三）省、自治区、直辖市卫生行政部门规定提交的其他材料。”《吉林省医疗机构审批管理办法（试行）》第44条规定，医疗机构申请校验时应提交校验申请、执业登记项目变更情况、接受整改情况、环评合格报告等材料。本案中，江源中医院在2012年改建综合楼时，没有按照《水污染防治法》第35条的规定，同时建设医疗污水处理设施，也没有进行环保验收即投入使用。对此，江源区环保局于2014年对其作出过行政处罚决定，除罚款外，还要求江源中医院限期改正、限期办理环保验收手续。江源区卫计局在江源中医院没有提交环评合格报告的情况下，仍然对其校验合格，属于典型的不依法履行职责。故检察机关提出了确认江源区卫计局行政许可行为违法的诉讼请求，此请求符合行政诉讼法关于行政附带民事诉讼的受案范围。

（五）履行了法定的前置程序

根据相关法律及司法解释的规定，行政公益诉讼的前置程序是检察机关向违法行政机关发出督促其纠正违法行为或依法履行职责的检察建议，如行政机关仍不依法履行职责，致使国家和社会公共利益持续处于受侵害状态的，人民检察院才能够提起行政公益诉讼。民事公益诉讼的前置程序是没有适格主体或者适格主体不提起诉讼，致使国家和社会公共利益持续处于受侵害状态的，人民检察院才能提起民事公益诉讼。检察机关只有全部履行了行政公益诉讼和民事公益诉讼的前置程序后，才能提起行政公益附带民事公益诉讼。

本案中，检察机关发现江源区中医院违法排放医疗污水，而江源区卫计局没有依法履行监管职责后，于2015年11月向江源区卫计局发出检察建议，督促其采取有效措施，制止江源中医院继续违法排放医疗污水的行为。同年12月20日，江源区卫计局向检察机关书面回复称，该局已向江源区政府提交了专题报告，并请相关公司进行前期设计，定于2016年4-5月前期工作准备就绪，政府资金到位后，即可进行施工改造。针对江源区卫计局的答复，检察机关进行了跟进调查，发现江源中医院并没有采取任何措施，仍然每天将医疗污水直接排入渗坑，只是将原来每天投放2次消毒粉改为投放4次。江源区卫计局对中医院也没有作出任何行政处理决定，同时该局与相关公司签订的只是意向性合同，根本没有合同履行期限。至此，检察机关已经依法履行了前置程序，具备了提起行政公益诉讼的条件。因为本案民事公益诉讼属于环境污染领域，根据《环境保护法》第58条的规定，符合条件的环保组织可以提起民事公益诉讼，故检察机关进行了调查，白山市民政局、环保局出具书面证明材料，证实白山市没有符合环保法规定条件的社会公益组织。至此，检察机关也履行了民事公益诉讼的前置程序，因为没有可以提起诉讼的适格主体，检察机关具备了提起民事公益诉讼的条件。

（六）行政公益诉讼与民事公益诉讼必须具有关联性

《行政诉讼法》第61条规定的是在行政诉讼中，当事人申请一并解决“相关”民事争议的，人民法院可以一并审理。这里的“相关”即是指关联性，因此，行政公益附带民事公益诉讼的起诉条件之一即是两个诉必须具有一定的关联性。但是如何正确理解关联性，观点并不统一，有的学者认为“关联性是指行政訴讼及其相关民事诉讼是由同一行政行为引起的，并且民事争议的解决有赖于行政争议的解决，相互具有关联性。”[2]笔者认为上述观点值得商榷，关联性应当从行为关联、结果关联及诉请关联三个方面进行分析，只要有一种关联存在，即可认定为“相关”。关于行为关联，是指同一行为既违反了行政法规，又构成了民事侵权，即可认定具有关联性。本案中，江源中医院违法排放医疗污水的行为既违反了水污染防治法和国务院消毒管理办法的相关规定，同时又对地下水及周边土壤造成了重大的污染风险，构成了民事侵权，因此具备了一并审理的条件。关于结果关联，是指不同的行为造成了同一损害结果，也可认定为具有关联性。本案中，江源区卫计局在明知江源中医院没有建设医疗污水处理设施、也没有进行环保验收的情况下，仍然对其校验合格的行政行为，在一定程度上纵容了江源中医院违法排放医疗污水的民事侵权行为，行政行为与民事行为共同造成了江源中医院长年违法排放医疗污水，损害国家和社会公共利益的结果，因此，可以认定两种行为具有一定的关联性。关于诉请关联，是指行政诉讼的请求与民事诉讼的请求相互支撑，紧密相联，以求达到共同的诉讼目的。还是以本案为例，检察机关两项行政公益诉讼请求的实质是督促行政机关依法履行监管职责，责令限期安装医疗污水处理设施，以达到最终合法排放医疗污水的目的，这与民事公益诉讼的请求停止侵害的诉讼目标实质上是一致的，只要安装了医疗污水净化处理设施，自然达到了停止继续违法排放的目的。

综上，行政公益附带民事公益诉讼的起诉条件要远高于一般行政附带民事诉讼的条件，同时也远高于一般行政公益诉讼或者民事公益诉讼的条件，只有同时具备了上述六项条件，才能提起行政公益附带民事公益诉讼。

二、起诉方式及庭审模式

最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第18条规定：“人民法院在行政诉讼中一并审理民事争议的，民事争议应当单独立案，由同一审判组织审理。”单独立案，意味着行政公益诉讼案件与民事公益诉讼案件要立两个案号，但司法解释对此类案件是提交一份起诉书还是提交两份起诉书没有作出规定，按照正常的逻辑，既然立两个案号，就应当分别提交两份起诉书。以此类推，也要开两个庭，对行政公益诉讼案件和民事公益诉讼案件分别开庭审理。对此，笔者持不同意见，理由如下：

1.从文意上讲，“附带”是指另有所补充的；顺便；非主要的（据百度百科解释）。据此理解，此类案件中，行政公益诉讼是主诉，只是顺便审理民事公益诉讼，如果立成两个案件，与顺便、补充的本意有所悖离。

2.“一并审理”就是附带诉讼，附带诉讼的立法本意应当是降低司法成本、提高司法效率、便于当事人诉讼，如果须提交两份诉状、开两个庭，就有违立法本意。

3.此类诉讼的一大特点就是行政公益诉讼与民事公益诉讼具有法律上的关联性，许多证据是共同的，诉讼请求是紧密关联的，如果提交两份诉状、开两个庭，会造成许多重复劳动，极大浪费司法资源。

4.此类诉讼与刑事附带民事诉讼具有本质区别，不能将刑事诉讼法的相关规定直接套用到此类诉讼中来。因为此类诉讼的起诉主体只能是人民检察院，即两个诉的起诉主体是同一人，而检察机关在公益诉讼中不具有诉讼利益，其是代表国家提起的诉讼，这与刑事附带民事诉讼中的民事原告人有着本质区别。

基于以上理由，笔者认为此类诉讼中检察机关只须向人民法院提交一份行政公益附带民事公益诉讼起诉书即可，人民法院也只须通过一次开庭完成庭审任务，这更符合附带诉讼的立法本意。本案中，经与人民法院充分协商，检察机关只向人民法院提交了一份附带起诉书。开庭审理时，将两个诉的争议焦点统一进行了规纳和总结，一次庭审即将案件审理完毕。本案“一纸诉状、一次庭审”的新模式，取得了良好的法律效果和社会效果，受到了各方的一致肯定，为人民法院将来审理此类案件提供了可复制的成功范例。

三、判决方式

《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第19条第3款规定：“行政争议和民事争议应当分别裁判。”本案中，人民法院正是分别下达了行政判决书和民事判决书，均判决检察机关胜诉。此规定与“单独立案”是一脉相承的理念，对此笔者有不同看法。笔者建议此类诉讼的裁判方式恰恰应当用一份“行政公益附带民事公益诉讼判决书”处理更为妥当。除以上陈述的理由外，还有一点必须明确，《刑事诉讼法》第99条第2款规定：“如果国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉时，可以提起附带民事诉讼。”而对国家和社会公共利益的有效、及时保护正是建立检察机关提起公益诉讼制度的初衷。当检察机关按照刑事诉讼法的规定提起刑事附带民事公益诉讼时，人民法院依照《刑事诉讼法》第102条的规定，应当作出刑事附带民事公益诉讼裁判文书，而不是分别作出刑事判决书和民事判决书。那么就会出现这样的情况，检察机关同样是代表国家提起刑事诉讼和行政公益诉讼（通说认为，刑事诉讼也属于广义的公益诉讼），附带提起民事公益诉讼，刑事附带民事公益诉讼只有一份裁判文书，而行政公益附带民事公益诉讼却形成两份裁判文书。这种矛盾，按照现行司法解释“分别裁判”的规定是无法解决的现实问题。

总之，笔者认为此类案件作出一份裁判文书更符合附带诉讼的立法本意。但有一种情况除外，即当民事公益诉讼案件双方达成调解协议时，人民法院则需要对民事公益诉讼单独制作调解书，而对行政公益诉讼部分依法作出判决书或者裁定书。

注释：

[1]由于检察机关是宪法确定的法律监督机关，在试点期间，关于检察机关在公益诉讼中如何定位，最高人民法院和最高人民检察院达成一致意见，在司法解释中均已明确称为“公益訴讼人”。

[2]江必新主编：《中华人民共和国行政诉讼法及司法解释条文理解与适用》，人民法院出版社2015年版，第391页。

公益诉讼经济法论文范文第2篇

摘 要： 有学者力主由检察机关担任行政公益诉讼的提起主体，甚至已经将研究的重心放在检察机关提起行政公益诉讼的具体程序设计上。目前有关检察机关提起行政公益诉讼的理由，无论是必要性还是可行性都不充分，检察机关并不适宜成为行政公益诉讼的提起主体。相对而言，公民或其他组织更适宜成为行政公益诉讼的提起主体。

关键词： 行政公益诉讼；公益代表；法律监督；公诉

一、行政公益诉讼的提起主体论争

随着近年来类似事件的频繁发生，建立行政公益诉讼制度的呼声越来越高涨，学界从理论上探讨在我国建立行政公益诉讼制度的必要性和可能性，实务界则探索有关组织提起行政公益诉讼的可能性。2009年7月28日，贵州省清镇市人民法院正式受理中华环保联合会起诉清镇市国土资源管理局环保行政管理一案，这是我国首例由民间环保社团组织作为公益诉讼人状告地方政府部门的环境公益行政诉讼。[1]4662012年公布的《民事诉讼法》修正案中，规定了公益诉讼。该法第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”笔者认为，将行政公益诉讼纳入到行政诉讼中是必然之选，需要讨论的是行政公益诉讼制度中，谁具备提起诉讼的资格？这在民事诉讼法中并未得到明确的答案，同时也是行政法学者争论的重点。

行政公益诉讼的提起主体问题与行政公益诉讼制度构建设想相伴而生。起初，学者的研究重点放在我国建立行政公益诉讼制度的必要性和可行性之上，即使有学者提到“在我国现行诉讼制度框架内法院完全可以受理公民、法人或其他社会组织提起的行政公益诉讼”，[2]42-53也仅是对《行政诉讼法》条文的借鉴，并未考虑到行政公益诉讼的特殊性。

从2002年开始，学者开始将注意力转到行政公益诉讼的提起主体问题上，有学者认为“为将公益保护纳入诉讼渠道，不应苛求起诉人须与本案有直接利害关系，而应将原告范围扩及于任何组织和个人”，并且具体提到在借鉴法国越权之诉和日本民众诉讼的基础上，将我国的行政公益诉讼界定为三类：一是民众之诉；二是受害人之诉；三是机关之诉。[3]100-107至此，对行政公益诉讼的提起主体已经有了较为系统的阐述，但仍然停留在设想阶段，并未有深入的论证。因此，尽管提到人民检察院有权就其他机关的违法行为或不作为提起公益行政诉讼，但仅是与环保部门等一样作为公益职责机关的代表可以提起行政公益诉讼，至于其提起的必要性和可行性并未加以论证。而有学者认为检察机关提起行政公益诉讼是必然之举，甚至已经忽视提起诉讼主体的争论，开始重点讨论检察机关提起行政公益诉讼的具体程序。笔者认为，在检察机关提起行政公益诉讼的必要性、可行性、利弊都未探讨清楚的情况下，急于探讨后一步骤，未免操之过急。

纵观这一阶段学者的论述，以论证在我国建立行政公益诉讼制度的必要性和可行性为主，提起诉讼的主体仅作为制度的一部分简单涉及，并未作出令人信服的论证。在建立行政公益诉讼制度的质疑基本消除的基础上，探讨行政公益诉讼的提起主体成为关键，简单的设想显然难以满足制度建设的需要，必须对提起主体问题进行全面的论证。

二、检察机关提起行政公益诉讼之不可行

学者在行政公益诉讼的启动主体问题探讨上可以分为两类：一类是侧重于对启动模式的设想，主要有三种观点：第一种观点是一元启动模式，即将行政公益诉讼的起诉权仅授予检察机关，由检察机关代表国家对行政机关侵害公益的行为提起诉讼，即由检察机关专门行使行政公益诉讼权。第二种观点为二元启动模式，即行政公益起诉权除了赋予检察机关、组织（法人、其他社会组织，如公益组织等）之外，还应扩展至自然人。第三种观点为前置启动模式，即公民、法人或其他组织应当先向检察机关申请提起诉讼，检察机关不起诉的，公民、法人或者其他组织可以以自己的名义提起诉讼。另一类是专就检察机关提起行政公益诉讼必要性和可行性的论证。[4]466-481笔者认为，相比于简单的设想，后者的论证对于制度的建设更具有实际意义，是解决检察机关是否适宜提起行政公益诉讼的关键。

（一）检察机关缺乏提起行政公益诉讼之必要性

关于检察机关提起行政公益诉讼的必要性，学界有这样几种理由：一是行政主观诉讼对维护国家和社会公共利益的局限性；二是现行监督制度对维护国家和社会公共利益的局限性；三是行政主体维护国家和社会公共利益的局限性；四是就我国法治的传统与现状、公民的素质和法制普及程度，检察机关是当然的提起行政公益诉讼的主体。[5]10-12前面三点理由主要是姜明安教授的观点。

笔者认为，姜教授的三点理由完整地点出了国家和社会公共利益遭遇损害时救济的缺陷，用以论证建立行政公益诉讼制度的必要性无可辩驳，但用以证明检察机关提起行政公益诉讼的必要性则有待商榷。目前的行政诉讼体制弊端已甚明显，公民、法人不能在现行行政诉讼制度内就公益诉讼获得提起诉讼的资格，检察机关提起诉讼的法律依据就更难寻找。现行监督制度中人大和行政监察作用确实有限，检察机关也仅能就行政公职人员贪污、受贿及渎职的犯罪行为提起公诉，对国家和社会公共利益保护方面的局限性由此可见。监督制度的完善是一项系统的工程，建立行政公益诉讼制度是从司法角度进行完善，但不能当然成为检察机关提起行政公益诉讼必要性的理由。至于行政主体在维护国家和社会公共利益方面的局限性，缺乏制约的权力必然有此结果，幸在有司法途径予以救济，这也正是建立行政公益诉讼制度的主要原因。第四点理由被认为是必须由检察机关提起行政公益诉讼的主要依据。这一理由指出了公民、法人与检察机关相比，存在法律素养上的差别，正是这一差别导致对公民和法人提起行政公益诉讼的不信任，检察机关成为唯一合适的主体。笔者认为，这一理由存在较大的主观性和不确定性。首先，我国法治的传统与现状、公民的素质和法制普及程度如何，并没有权威的结论，以主观认识来否定公民和法人提起行政公益诉讼的能力不是明智之举。其次，即使公民、法人的法律素养不够，也不能成为剥夺其起诉权的理由。法律素养需要一个锻炼的过程，因对其能力的不信任而剥夺其权利，使之丧失锻炼的机会，这一能力的提高就更为困难。更何况，公民、法人提起诉讼并不需要其自身有很高的法律技术，其完全可以借助于律师的力量，而在我国，律师的法律水准并不在法官与检察官之下。纵观国际，日本也被认为国民法律素养不够，存在较为严重的“唯上”意识，但照样建立起民众诉讼制度，赋予民众就公益受损事件提起行政诉讼的权利。最后，我国的政治制度决定，司法机关很难做到真正的独立。在一般民众眼中，政府、检察院、法院就是一体的。在政府公信力沦丧日益严重的今天，政府、检察院、法院的权威都已经受到质疑，在此背景之下，将行政公益诉讼的提起主体单独赋予检察机关，在一般民众看来，行政公益诉讼俨然成了政府内部的作秀，一旦检察机关败诉，就会被民众视为是检察机关对政府的屈服，法律的权威荡然无存。

综上，学者关于检察机关提起行政公益诉讼的必要性之理由，并不能让人信服，尤其是第四点理由。相反，将其作为否定检察机关提起行政公益诉讼的理由更为恰当。

（二）检察机关无提起行政公益诉讼之可行性

关于检察机关提起行政公益诉讼的可行性，也是学者论证的重点。尤其是在比较法研究过程中，通过对英美德法日等国行政诉讼制度的分析，为建立检察机关提起行政公益诉讼制度提供依据。

学者关于检察机关提起行政公益诉讼可行性的论据非常充分，大致可以归纳为如下五点：第一，我国宪法为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了宪法依据；第二，检察机关提起行政公益诉讼是世界各国的普遍做法；第三，检察机关的“公益性”赋予其使命，《行政诉讼法》确立的立法目的和基本原则为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了法律基础；第四，我国法治的发展进步和正在进行的司法改革为建立检察机关提起行政公益诉讼制度提供了条件；第五，法学研究的前沿成果提供了理论支持。

针对第一点理由，宪法关于检察机关的表述为“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，至于监督的方式，宪法并未给出明确的指示。在《人民检察院组织法》中有关于检察机关职权的具体阐述，其中并没有赋予检察机关有提起公诉之外的其他诉讼的权力。回归到宪法文本中，笔者认为，不适宜将法律监督机关解释为一个全面监督国家法律实施的机关，不能去统揽法律监督权。宪法将检察机关定义为“法律监督机关”自然有其独特的内涵，《人民检察院组织法》中有关检察院职权的表述正是对这一内涵的解释。对于行政公益诉讼来说，其本质上属于行政诉讼，对此，检察机关应当行使对法院的判决予以监督的权能，对人民法院的判决裁定提出抗诉。如果简单地依据宪法关于检察机关性质的表述即认为检察机关可以提起行政公益诉讼，无疑会使检察机关的职权产生混乱，泛化法律监督机关的涵义，将检察机关推向“监督万能论”。相比提起诉讼来说，检察机关独立的监督权对于公平审判、维护当事人的合法权益来说更为重要。若是赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力，必然使其丧失独立监督的地位，法院的判决也将得不到监督。若是检察机关同时保有提起诉讼的权利和法律监督权，无疑使得作为行政公益诉讼相对方的行政部门在诉讼中处于弱势地位，违背诉讼的公平原则。因此，笔者认为宪法为检察机关提起行政公益诉讼制度建设提供了宪法依据，仅是部分学者对宪法文本的误解，并不能作为可行性的依据。

针对第二点理由，学者通常举例英国检察总长在别人要求禁止令或宣告令、或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起的诉讼；美国则是为了保护公共利益，国会可以授权检察总长提请法院审查行政机关的行为，也有权制定法律授权其他当事人，以私人检察总长的身份提起行政诉讼，主张社会公益；德国设置公益代表人制度并由其参加诉讼；而日本则有机关诉讼。首先，从宪政结构来看，西方国家大多实行三权分立，即立法、行政、司法三权的制衡。在这些国家中，确实存在检察总长这类角色，但其并非属于司法性质，多是属于司法部管辖的行政部门，而在我国检察权是事实上独立于立法、行政和司法之外第四权，因此并不能简单地将西方类似的术语运用于我国。其次，以英国为例，其私人检察总长仅是一个名义，在公民需要提起行政诉讼时借给原告使用，美国也类似，由国会制定法律授权其他当事人，以私人检察总长的身份提起行政诉讼，其本质上还是公民针对行政机关危害公益的行为提起诉讼，检察总长只是起到辅助作用。最后，日本的机关诉讼是指对于在国家或公共团体相互之间的权限是否存在以及有关其行使的纷争的诉讼，[6]617，649与本文探讨的行政公益诉讼并非一回事，更不适宜简单地搬用。综上，关于世界各国皆由检察机关提起行政公益诉讼实为误解，或者说是望文生义。西方各国在运用诉讼手段维护公共利益方面有着丰富的经验，恰恰说明我国建立行政公益诉讼制度的必要性，但并不能说明需要由检察机关提起。

第三点理由的主要依据是《行政诉讼法》。《行政诉讼法》的立法目的体现在该法的第一条，即“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法”。学者的主要依据应该是第二个目的，强调对公民、法人和其他组织的合法权益的维护。首先，在我国宪政结构中，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生。在此前提下，国家一切机关都应当是人民利益的维护者，检察机关并不具有独占的代表公益的使命。其次，检察机关更准确地说是代表“国家利益”，一般情况下，“国家利益”与“社会公共利益”是一致的，但一旦两者出现冲突，在检察机关提起行政公益诉讼制度设计下，只能由检察机关决定，并不能有效地维护公共利益。再次，虽然《行政诉讼法》制定的根本目的是对公民、法人和其他组织的合法权益进行维护，包含了对公共利益的维护，但仅能说明《行政诉讼法》为建立维护公共利益的制度提供了行政诉讼法上的依据，该法涉及检察机关的表述为“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。由此，检察机关对公共利益的维护与宪法一致，严格限定在审判监督的层面。最后，《行政诉讼法》关于诉权的表述是“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，行政机关危害公共利益并不会侵犯到检察机关的合法权益，检察机关没有起诉的依据。相比而言，普通公民或者社会组织在公共利益受损过程中都会或多或少受到影响，对“法律关系上的利害关系人”做宽泛的解释即可符合法律规定，但检察机关的诉权就难以找到法律依据。

第四点理由和第五点理由可以结合在一起分析，法治的进步恰恰说明公民运用法律武器维护自身权益的能力已经提升，完全可以由公民自己提起诉讼来维护合法的权益。至于司法改革和法学研究的前沿成果都较为空洞，缺乏衡量的指标，尤其是前沿成果。理论界并未就检察机关提起行政公益诉讼达成共识，虽有学者已经开始建立检察机关提起行政公益诉讼制度的具体模式，但这种模式的建立缺乏理论基础，恐怕只会沦为空想。何况，在这些模式的构建中，诸如检察机关与公民的关系、检察机关提起诉讼的权力性质、检察机关自身权能的协调问题都成为制度建设的阻碍，究其根本则在于检察机关提起行政公益诉讼的不可取。

通过以上分析可以看出，检察机关提起行政公益诉讼的必要性以及可行性理由缺乏说服力。一方面，检察机关并非当然应成为行政公益诉讼的提起主体；另一方面，检察机关不具有提起行政公益诉讼的可行性。

三、提起行政公益诉讼主体之再衡量

通过分析可以看出，检察机关提起行政公益诉讼的理由存在瑕疵，但并不能据此完全否定检察机关提起行政公益诉讼的可能。若是不存在比检察机关更适宜的主体，最终仍可能由检察机关提起。因此，需要考虑是否存在其他比检察机关更适宜提起行政公益诉讼的主体，主要比较对象为公民和社会组织。

（一）检察机关与公民提起行政公益诉讼比较

根据《行政诉讼法》的规定，公民拥有诉权，现行体制下，需要解决的则是普通民众与公共利益受损之间法律上的利害关系，若是严格限定当事人只能就行政机关针对当事人做出的具体行政行为提起诉讼，则公民不具备提起行政公益诉讼的资格应当无疑，所幸这一限制早已突破。在实务界，有进一步淡化法律上利害关系的趋势，只要实际上对当事人产生影响，即可提起诉讼。这一趋势为普通民众提起行政公益诉讼提供了实践基础。相比较而言，检察机关并非行政诉讼法定拥有诉权的主体，后者提起诉讼需要对《行政诉讼法》做全盘性的重构。

相比于检察机关而言，普通民众与行政机关侵害公共利益的行政行为关系更为密切，在行政诉讼过程中，能够全力投入到诉讼中去。检察机关在现行体制之下，本身并未完全独立，很难期待检察机关会不遗余力地对行政机关提起诉讼。一旦检察机关起诉失败，民众会本能地将过错归于政府内部的暗箱操作，不利于司法权威性的树立和检察机关形象的维护。

学者一直担心我国民众法律素养不够，难以担当行政公益诉讼的重任，或者是有滥诉的危险。对于前者，学者并不能给出我国公民法律素养不够的权威衡量标准，仅凭主观判断即否定民众法律实践的机会。至于后者，其发生的可能性则更小，我国历史上经历长期的封建王朝，社会文化中的“唯上”情结仍然较为浓厚，一般民众非万不得已，不会主动地与政府对簿公堂。更何况，案件是否进入诉讼程序，并非由民众单方面决定，法院立案部门会先行审查，发生滥诉的可能性微乎其微。

在西方各国，行政公益诉讼多由民众自发提起。正如上文所述，借私人检察总长对行政机关侵害公共利益的行为提起诉讼，其实质也是普通民众对行政机关提起的诉讼，最为典型的是日本的民众诉讼。日本根据《行政事件诉讼法》第5条规定，民众诉讼是指请求纠正国家或公共团体的机关不符合法规的行为的诉讼，是以作为选举人的资格及其他与自己的法律利益无关的资格而提起的诉讼。这是最为典型的行政公益诉讼，也是民众提起行政公益诉讼最好的借鉴。

（二）检察机关与社会组织提起行政公益诉讼比较

首先，社会组织与公民一样，并不存在《行政诉讼法》上规定的诉权问题，在提起行政公益诉讼时，需要证明的只是该组织与受到侵害的公共利益之间的关系。当然，如果在构建行政公益诉讼制度时，将行政公益诉讼作为行政诉讼的一种特殊形态，直接赋予社会组织提起诉讼的权利，这一问题就能得到更为妥善的解决。

其次，社会组织提起行政公益诉讼有实践经验。如上文提到的中华环保联合会起诉清镇市国土资源管理局环保行政管理一案，即是社会组织提起行政公益诉讼的典型案例。虽然被告清镇市国土资源局当庭表示撤回有潜在污染环境危险的百花湖风景区冷饮厅加工项目土地使用权决定，中华环保联合会当庭提出撤诉，但在事实上起到了通过诉讼手段监督制约行政机关行为的目的。更为重要的是，在我国，社会组织作为原告提起环境公益诉讼往往遭拒，法院通常要求原告必须与案件有直接利害关系，否则不予立案。因此，中华环保联合会的这起诉讼，开创了我国社会组织成功提起环境公益诉讼的先例。与检察机关相比，社会组织这一成功案例说明社会组织提起行政公益诉讼更具有可行性。

最后，不同于普通公民的势单力薄，社会组织的优势是有更充足的人力和物力资源，能够支持诉讼活动的开展。当然，也有学者对社会组织提出质疑，“我国大量的社会团体程度不同地具有官方背景， 难以独立地代表社会公共利益”。[7]17-24在当前背景下，这一问题确实存在，笔者乐观地估计这是我国民间组织起步时面临的必然困境，随着政府的放权，这一现象会得到改观。此外，在网络监督越发严密的今天，依靠社会大众支持的民间组织在压力之下，也会在某些时刻担当起提起诉讼的重任。正是由于这一局限性，社会组织不适宜成为唯一的提起诉讼的主体。

（三）检察机关提起行政公益诉讼再质疑

正如上文提到，有学者设想检察机关提起行政公益诉讼的具体程序，这些设想均遭遇一些理论上的困局，主要是由于检察机关担当行政公益诉讼的提起主体论据不充分。一方面，在行政公益诉讼中，检察机关扮演什么样的角色？大体上有法律监督者、原告人、公诉人等几种观点，无论是哪种观点，都难以在既承担法律监督者角色、又享有提起诉讼的权利这一双重角色中找到平衡点。在这中间，呼声最高的是类似于刑事诉讼中公诉人角色。笔者认为，这种设计忽视了一个重要的现实问题，在刑事诉讼中，检察机关面对的是侵害他人权利或者公共利益的犯罪嫌疑人，检察机关与犯罪嫌疑人不存在任何利益关联，检察机关作为正义的代表会竭尽全力证明嫌疑人有罪。而在行政公益诉讼中，面对的是政府部门，试问检察机关仍然会为了公共利益“不遗余力”吗？另一方面，有学者在探讨起诉模式时提到构建行政公益诉讼多元主体和检察前置审查的启动模式比较现实、合理，看似兼顾了普通民众提起行政公益诉讼时的无力和防止检察机关滥用职权，但事实上造成两个不良的结果：一是类似于环境污染行为，讲究的是时效，将检察机关前置，若是检察机关怠于行使职权，则浪费了救济的最佳时机，损害结果已经大为扩大；二是检察机关成为诉讼主体，一旦检察机关在诉讼过程中怠于行使职权，但生效判决已经形成，公民是否能以第三人身份提起上诉，或者针对同一事项重新提起诉讼，这都是现行诉讼体制难以解决的困局。

（四）行政公益诉讼提起主体的初步设计

检察机关提起行政公益诉讼之必要性和可行性在理论与实践上均难以立足，检察机关提起行政公益诉讼的实效性也是值得怀疑的。相对而言，公民个人或者其他组织担当行政公益诉讼的提起主体，检察机关发挥行政诉讼检察监督的职责，为行政公益诉讼维护公益之目的保驾护航，而非直接担当诉讼参与方，这样的制度设计既符合现行行政诉讼体系，亦能将当事人维护利益的积极性与检察机关维护公益的本质有机结合。而在公民与社会组织的比较中，社会组织在人财物方面有进行诉讼的资本，但在我国社会组织的独立性尚未完全解决之前，由社会组织独自担当行政公益诉讼的提起主体并不可取。因此，在构筑行政公益诉讼制度之时，赋予公民与社会组织共同的提起行政公益诉讼的资格实属首选。

结语

纵观国际社会行政诉讼的发展趋势，原告资格不断扩张，对当事人的合法权益受到侵害的救济越来越充分。在此背景下，若仍然坚持现行诉讼体制，显然不符合法治发展要求，行政公益诉讼制度的构建也困难重重。制度的建设需要理论的先行，基本诉讼制度的建设宁可缓慢一点，也不能在出错后再进行大的调整。在此背景下，笔者在对检察机关提起行政公益诉讼的必要性和可行性以及与其他主体的关系等方面进行分析，发现由检察机关作为提起行政公益诉讼的主体的不可取，由公民和社会组织共同提起行政公益诉讼更符合我国的现状。

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[7]章志远.行政公益诉讼热的冷思考[J].法学评论，2007（1）.

公益诉讼经济法论文范文第3篇

摘 要：当前我国将民事诉讼类型明确划分为民事公益诉讼与私益诉讼，民事公益诉讼与私益诉讼之间存在牵连和竞合关系。既判力扩张理论能有效促进民事公益诉讼与私益诉讼的衔接。构建促进民事公益诉讼和私益诉讼衔接的既判力扩张制度需从主观范围、客观范围、示范性诉讼、预测性判决等方面着手。此外，还应构建配套程序，保障制度规范性以及个人利益。

关键词：民事公益诉讼 民事私益诉讼 既判力

既判力作为民事诉讼基础理论之一，具有维护终局裁判的权威性、稳定性，有效避免滥诉作用。民事公益诉讼作为现代新型诉讼，具有不同于传统诉讼的特征，例如起诉主体并非实质权利义务主体等。固守传统既判力范围不利于发挥民事公益诉讼的效用，因此，对既判力进行扩张是不可阻挡的趋势。

一、民事公益诉讼与私益诉讼的联系与区别

（一）民事公益诉讼与私益诉讼的联系

1.相互促进、相互弥补。民事公益诉讼和私益诉讼的目的和宗旨都是为了救济侵害行为所造成的利益损失，二者具有相互弥补的功能，无论民事公益诉讼还是私益诉讼都无法单独对所有利益损失进行救济，只有相互配合、相互作用才能够共同维护社会公共秩序。

2.审理对象相通。关联民事公益诉讼与私益诉讼均由同一侵害行为引起，因此审理对象均包括原告和被告的当事人资格、具体的诉讼请求、案件争议焦点、权利义务关系等。可以说民事公益诉讼和私益诉讼在审理对象方面存在高度的重合。

3.同属于民事诉讼的范畴。民事公益诉讼和私益诉讼均属于民事诉讼的范畴，民事公益诉讼发源于民事私益诉讼，当下民事公益诉讼制度没有独立的立法体系，依然被规定在民事诉讼法之中，无论是立法实践还是理论基础，大量援用和借鉴传统民事诉讼制度及理论，这也为两种诉讼制度的衔接和协调提供了基础。

（二）民事公益诉讼与私益诉讼的区别

1.诉讼目的不同。民事公益诉讼不是为了维护私人利益提出的，并非为了解决当事人之间的冲突和纠纷，而是为了维护不特定的人所享有的公共利益提出的，依据法律规定，我国民事公益诉讼主要包括生态环境类、消费者权益保护类、英雄烈士保护类。而民事私益诉讼目的在于调整私人间的利益冲突关系，救济的损失范围也仅限于确定的私人利益。

2.主体范围和适格条件不同。传统的诉讼法理论采用“当事人适格”理论，要求提起诉讼的主体必须是与案件有直接利害关系的人。由于民事公益诉讼的特殊性，民事公益诉讼案件不一定有直接的利益受害人，或者作为个体的利益受害人由于损失较少而选择不起诉。民事私益诉讼的原告是为了维护自己的民事权益，向法院提起诉讼，要求法院行使民事裁判权的人，当事人明确限定为实体法上的权利义务主体，要求必须与案件有法律上的利害关系。

3.诉讼地位不同。传统民事私益诉讼的双方当事人诉讼地位平等，但是由侵害公共利益的行为引起的民事私益诉讼，主要涉及环境污染、侵害消费者权益等纠纷，双方当事人之间的地位呈现出极大不平等性。而在民事公益诉讼中，具备起诉资格的是经法律规定包括检察机关在内的机关或者团体组织，在证据收集、诉讼资金等方面都具有一定的优势。

二、民事公益诉讼与私益诉讼衔接的意义

（一）有效避免矛盾判决

民事公益诉讼影响的地域范围广泛，涉及的社会公众范围也具有不特定性，例如在消费者权益保护公益诉讼中，涉案商品可能在全国范围之内销售，案件波及地域范围和涉案个体难以确定，可以提起私益诉讼的主体往往有数个，此时如果不注重公益诉讼与私益诉讼的衔接，可能导致诸多私益诉讼之间或者私益诉讼与公益诉讼之间出现矛盾判决。

（二）减轻诉累、提升司法效率

民事公益诉讼涉案人数往往众多，民事公益诉讼设置的初衷在于试图通过一次集中的诉讼替代个别、分散的诉讼，以及解决因为没有直接利害关系人或者利害关系人不愿意或者不知晓等原因未提起诉讼的权利救济障碍，这同时是民事公益诉讼的效率价值所在。

（三）维护社会公共利益

如果民事公益诉讼与私益诉讼衔接不畅，其诉讼效果产生的范围就会过于狭窄，对于侵害社会公共利益行为人的威慑作用及公益保护作用就会减弱。民事公益诉讼和私益诉讼有效衔接可以使确定案件的影响扩大，更好地发挥公益诉讼实质影响作用。

（四）有助于实现个人权利救济

公共利益与私人利益往往是互相转化的辩证统一关系，公益损害的背后往往也伴随着个人利益的侵害，公益诉讼在保护社会公共利益的同时应该具备保护私益的职能。如果民事公益诉讼和私益诉讼无法有效衔接，实质上割裂了公共利益与个人利益的内在联系。

三、民事公益诉讼裁判既判力扩张

（一）可行性分析

1.我国立法实践的突破探索。我国既有的法律制度未明确使用既判力这一概念，但我国在立法过程中借鉴了许多既判力理论的观点。例如，2019年最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第10条规定，已为人民法院发生法律效力的裁判所确认的基本事实，当事人无须举证证明，被认为确定了判决具有预决效力。

在民事公益诉讼法律制度中存在着与既判力理论相类似的法律规定。2015年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第291条规定，公益诉讼案件的裁判发生法律效力后，其他依法具有原告资格的机关和有关组织就同一侵权行为另行提起公益诉讼的，人民法院裁定不予受理，但法律、司法解釋另有规定的除外。

根据上述条文释义，我国民事公益诉讼裁判的既判力在主观范围上已一定程度突破了传统既判力的相对性原理，将既判力扩张至其他未参与诉讼的机关或者组织。即一旦民事公益诉讼裁判生效，针对同一侵权事实，其他有起诉资格的机关或者组织即使未参加公益诉讼，也不得再次提起民事公益诉讼。

2.域外民事公益诉讼裁判既判力扩张实证分析。美国维护众多社会公众利益的方式主要是通过集团诉讼，州检察长为了保护个人权利提起的集团诉讼，带有纯粹的公益性质，与我国的民事公益诉讼类似，具体为：州检察长代表受害的个人提起集团诉讼，称为“父权诉讼”，代表的是众多私人的利益，因此，此类诉讼判决的既判力范围及于州内所有受侵害的消费者，消费者个人不得再起诉。另外，美国的联邦交易委员会具有维护社会公共利益的职责，可以自己的名义提起民事诉讼，法院作出的判决不对其他机关、团体、消费者产生既判遮断效力，但是如果最终联邦交易委员会在该案中胜诉，则受侵害的消费者可以直接依据该判决获得赔偿金。

德国是最先在立法上明确将既判力的客观范围限定在判决主文之中。依据《德国民事诉讼法》的规定，在判决中，只有对于以诉或反诉的请求所为的裁判有确定力。因此，德国的既判力客观范围一般仅限于诉讼标的。但是，为了保障社会公共利益的实现，《德国停止侵害诉讼法》第11条规定，在被告败诉的情况下，后面提起私益诉讼的个人可以援引此前团体诉讼的判决理由作为攻击防御被告的手段。法律的特殊规定扩张了既判力客观范围，将范围扩张至判决理由。

（二）当事人适格理论的转型

当事人适格是指当事人对于特定诉讼标的有管理权就有实施诉讼的权能，只有符合当事人适格标准的才是正当当事人，也即要求当事人必须与案件存在直接利害关系。在民事诉讼中，原告通过提出诉讼请求来主张自己的权利，被告是原告诉求得以实现的相对人。即能够以自己的名义提起诉讼或者被提起诉讼的人，才有实施诉讼的权能，这是传统既判力相对性理论的基础。上世纪60年代，“诉的利益”理论应运而生，当事人适格理论已经从传统诉讼实施权的归属或者法律关系的管理权，转变为允许案件当事人与实体权利主体相分离。当事人适格理论的扩张，为法律规定的机关或组织作为民事公益诉讼的起诉主体奠定了理论依据，也为既判力的扩张提供了理论基础。

四、民事公益诉讼和私益诉讼衔接的路径

（一）民事公益诉讼判决既判力在主观范围上的扩张

类似必要共同诉讼是指一方或者双方当事人为数人，并且诉讼标的一致，任何当事人均可采取单独、共同起诉或者应诉的方式，法院最终作出唯一的终局裁判，该裁判效力及于未参加诉讼的其他当事人。其构成要件包括：诉讼标的均为“公益保护请求权”，目的在于维护社会公共利益;诉讼请求包括停止侵害、排除妨害、恢复原状等;法律分别赋予机关和组织独立的公益诉讼实施权，即他们都有权单独提起公益诉讼。[1]

（二）民事公益诉讼判决既判力在客观范围上的扩张

1.中间确认之诉理论。以德国萨维尼为代表的诸多学者主张在判决理由中就先决性法律关系所作出的判断结论也应赋予其既判力，[2]但是，以德国为代表的大陆法系最终未采纳赋予判决理由以既判力的主张，仍然按照传统理论将既判力客观范围限定在判决主文中的诉讼标的。为了弥补传统既判力客观范围局限问题，《德国民事诉讼法》创造了当事人可以就先决法律事实提出中间确认之诉的法律制度。中间确认之诉，是指在诉讼进行中，构成争议的法律关系成为最终裁判的先决条件时，原告或者被告要求确认这种法律关系而提起的诉讼。[3]目前我国未有中间确认之诉法律制度，但是学界许多学者已有研究，以期通过中间确认之诉赋予判决理由以既判力。

2.争点效理论。日本学者新堂幸司提出的争点效理论也是被广泛探讨的判决理由扩张基础理论。争点效理论的含义为：在前诉中，被双方当事人作为主要争议焦点予以争执，并且法院也就该争议焦点进行了审理并作出判断。当同一争议焦点作为主要的先决问题出现在其他后诉请求的审理中时，前诉法院对于该争议焦点作出的判断产生通用力。[4]争点效理论着眼于具体的事实，若当事人一方在后诉中主张直接适用前诉中被法院确认的争议事实，那另一方当事人不能就此进行抗辩，法院可直接援用而不必进行实质性审理。

（三）立法实践——预决效力

目前，民事公益诉讼判决既判力在客观范围上的扩张无立法实践，但我国的确存在实质意义上的预决效力制度。预决效力是指当事人争议的焦点事实经法院作出确定裁判后，对于该事实的判断对后诉存在约束力。

2016年实施的最高人民法院《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干問题的解释》第16条以及2015年实施的最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第30条规定，已为民事公益诉讼生效裁判认定的事实，在因同一行为引发的私益诉讼中，原告、被告均无需举证证明。

（四）示范性诉讼制度模式

美国集团诉讼中的示范性诉讼制度可以为我国民事公益诉讼裁判既判力主观范围扩张提供一定的借鉴。示范性诉讼又称“样板诉讼”，是指一个诉讼在构成要件方面与其他诉讼类似，法院对该诉讼作出的确定裁判对其他类似诉讼具有约束力。通过构建民事公益示范性诉讼制度，可扩张民事公益诉讼裁判的既判力客观范围，避免法院作出前后矛盾的裁判。

（五）预测性判决

由于侵害社会公共利益的行为往往具有复杂性、不可预测性、持续性等特征，因此，当事人在前诉中没有提出相应的法律事实以及诉讼请求是由于不确定性、潜伏性以及科技滞后性等因素影响时，可以将既判力的时间范围予以扩张，使得当事人可以就同一侵害行为在后诉中主张前诉未提出的诉讼请求。这就有两种可能性，一是新的事实出现在既判力时间范围的标准时限之后，也即出现在前诉法庭庭审终结后;二是新的事实出现在既判力时间范围的标准时限之前，基于之前的科学技术难以发现、预测等原因。

（六）允许在前诉中明示提出不完全部分诉讼请求

允许在前诉中明示提出不完全部分诉讼请求理论来源于日本。该理论认为在有正当理由的前提下，应当允许当事人在前诉中明确向法院以及对方当事人告知，因客观原因自己仅依据当下掌握的事实及依据提出部分请求，在适当的情况下将再行提起另外的诉讼请求，但是该处的正当理由应当予以严格限制，否则将违反司法效率等基本原则。民事公益诉讼中，无论是环境资源类还是保护消费者权益类案件都具有广域性、潜伏性等特征，许多影响往往需要一定的时间才能够爆发。

例如在遵义市中级人民法院审理的铜仁市人民检察院诉贵州玉屏湘盛化工有限公司及韶关市沃鑫贸易有限公司土壤污染案中，遵义市中级人民法院（2016）黔03民初520号民事判决书明确说明铜仁市人民检察院因为客观原因可以依据当前的证据提出部分诉讼请求，即“需要作出说明的是，地表河水、地下水具有流动性，难以界定损害后果，同时考虑鉴定期限过长、继续鉴定不经济，不利于促进企业及时开展土壤修复工作等因素，公益诉讼人在现阶段未提起相关诉讼请求，本院认为并无不妥。”

五、配套程序保障制度

（一）传统民事诉讼救济机制

在民事公益诉讼中，判决的既判力不能不加节制地扩张。因为，判决既判力的扩张意味着未参与诉讼的当事人未经起诉、辩论、审理等程序，前诉确定裁判就对该当事人的实体权利义务产生实质影响。因此，不恰当的扩张可能产生消极影响，可能背离当事人的意思自治以及违反公平正义的基本原则。传统的民事诉讼制度中，案外人执行异议之诉、第三人撤销之诉、再审程序等事后救济机制可以修正判决既判力的不恰当扩张所带来的影响。

（二）对当事人处分权进行适当限制

意思自治是民事诉讼的基本精神。依据意思自治原则，当事人对于自身权利享有充分自由的处分权。但在涉及社会公共利益的民事公益诉讼中，有诸多特殊情况：一是适格原告往往并非实质权利义务主体，当事人在诉讼中任意处分权利可能会对案外人不公平;二是双方当事人可能会采取串通达成调解协议等方式来损害社会公共利益。因此，需要通过法院的审判权来规范和制约当事人的处分权。

注释：

[1]参见牛颖秀：《环境民事公益诉讼判决的既判力问题研究》，《天津大学学报》2019年第5期。

[2]参见骆永家：《既判力之研究》，台北三民书局1999年版，第66页。

[3]参见[日]中野贞一郎：《新民事诉讼法讲义》，有斐阁1998年版，第438页。

[4]参见[日]新堂幸司：《新民事诉讼法》，林剑锋译，法律出版社2008年版，第492页。

公益诉讼经济法论文范文第4篇

摘 要：从行政公益诉讼试点的情况来看，在行政公益诉讼中主要由检察机关承担举证责任，公益受到侵害是检察机关承担举证责任的主要内容，行政机关不承担主要举证责任。本文认为，配置行政公益诉讼举证责任，应当考虑诉讼的目的、依法行政原则、与证据距离的远近、先前程序中的举证责任分配情况等因素。在行政公益诉讼中，应当明晰作为和不作为两类行政公益诉讼的举证责任，以期完善检察机关调查取证制度。

关 键 词：行政公益诉讼；检察机关；举证责任

2015年7月1日，全国人大常委会授权最高人民检察院在北京等13个地区开展公益诉讼试点工作。随着公益诉讼试点工作的不断推进，举证责任制度逐渐成为试点中检察机关提起行政公益诉讼的主要困难和争议之一。在为期两年的公益诉讼试点工作即将结束之际，学界对公益诉讼试点工作的具体情况和公益诉讼试点工作取得的成效及存在问题开展了广泛研究，尝试为推动公益诉讼制度科学化、法治化发展提供理论支持。例如杨解君和李俊宏围绕公益诉讼试点中检察机关的角色定位、提起公益诉讼的程序建构、提起公益诉讼的条件与案件范围，以及试点过程中的其他实践问题进行了全面深入的分析。[1]胡卫列和田凯就检察机关提起行政公益诉讼试点一年多来的进展情况、主要特点、取得的成效和面临的问题进行了全面分析，并对如何科学认识立法路径、起诉前提、受案范围、案件数量四个问题阐述了独到见解。[2]刘艺就检察公益诉讼司法实践的探索历程、本土需求与生发条件、基本框架与理论探索进行了系统论述。[3]然而，尚未有学者就行政公益诉讼试点中的举证责任问题进行专门研究。杨解君、胡卫列、刘艺等学者虽然在研究中对行政公益诉讼试点中的举证责任问题有所涉及，但囿于研究未聚焦此问题，因而在描述现状、揭示问题和提出对策等方面未展开深入论述。本文结合行政公益诉讼试点以来的相关案例，以行政公益诉讼中的举证责任为研究对象，揭示试点实践中存在的突出问题，并就行政公益诉讼中如何配置举证责任提出建议。

一、行政公益诉讼试点中承担举证责任的现状

我国诉讼法和证据法领域相关学者对举证责任的概念已进行过大量讨论和研究并已形成共识。举证责任“是证明主体为了使自己的诉讼主张得到法院裁判确认所承担的提供和运用证据支持自己的主张以避免对于己方不利的诉讼后果的责任。”[4]举证责任是诉讼制度的关键环节，所解决的是应当由谁来“提出主张、提供证据、进行说服，并且在举证不能的情况下承担不利后果”[5]的问题。行政公益诉讼中的举证责任关系到作为公益诉讼人和被告承担举证责任范围的问题，是检察机关提起行政公益诉讼的重要制度和关键环节。

（一）行政公益诉讼试点中主要由检察机关承担举证责任

从现行有关行政公益诉讼的制度规定来看，只有最高人民检察院通过的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《高检院实施办法》）以“列举+兜底”的方式对检察机关提起行政公益诉讼中的举证责任作出了简单规定，而最高人民法院通过的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（以下简称《高法院实施办法》）并未对审理行政公益诉讼案件的举证责任作出任何规定。《高检院实施办法》第45条规定：“人民检察院提起行政公益诉讼，对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件；（二）人民检察院履行诉前程序提出检察建议且行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的事实；（三）其他应当由人民检察院承担举证责任的事项。”可见，在《高检院实施办法》所列举规定的举证责任中，只有第二项是相对明确的，对第一项和第三项举证责任应如何理解，已成为检察机关提起行政公益诉讼试点工作中的关键问题。有学者认为，《高检院实施办法》第45条第1项中的“证明起诉符合法定条件”应包括检察机关提起行政公益诉讼的五个实质要件、两个形式要件；第3项兜底条款中的“其他事项”应包括被告负有法定监管职责以及国家和社会公共利益受到侵害的事实。①

在試点实践中，13个试点地区的检察机关也基本上在这些事项范围内承担举证责任。例如：在内蒙古自治区苏尼特左旗人民检察院诉苏尼特左旗生态保护局不履行法定职责案中（以下简称苏尼特左旗生态保护局案），苏尼特左旗人民检察院在庭审中共出示了五组证据，分别证明以下事项：第一，证明被告具有对草原进行监管的法定职责；第二，证明被告未履行法定职责、未及时制止违法行为的事实；第三，证明检察机关已履行向被告提出检察建议、督促其依法履行职责的诉前程序；第四，证明被告在收到检察建议后仍未能有效纠正违法行为，造成国家和社会公共利益依然处于受侵害状态；第五，证明国家和社会公共利益依然处于受到侵害的状态及其严重程度。综上，可以认为第一、二组证据证明了《高检院实施办法》第45条第1项规定的“起诉符合法定条件”，第三、四组证据证明了《高检院实施办法》第45条第2项规定的“人民检察院已在诉前程序提出检察建议且行政机关不履行法定职责的事实”，第五组证据证明了《高检院实施办法》第45条第3项规定的“其他应当由人民检察院承担举证责任的事项”。因此，在行政公益诉讼试点实践中，检察机关除了对《高检院实施办法》第45条明确列举的“已履行诉前程序提出检察建议且行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的事实”承担举证责任以外，还需要就检察机关为适格原告、行政机关为适格被告、案件属于行政公益诉讼受案范围等起诉符合法定条件的程序性事项以及国家和公共利益受到侵害的事实承担举证责任。

（二）公益受到侵害是试点中检察机关承担举证责任的主要内容

相比证明起诉符合法定条件，以及已履行诉前程序提出检察建议且行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的事实，证实国家和社会公共利益受到侵害的状态，是检察机关承担举证责任最重要和最困难的内容。因为检察机关对国家和社会公共利益受到侵害的状态承担举证责任，就意味着检察机关要证明相关行为与国家和社会公共利益受到侵害的事实之间具有因果关系以及国家和社会公共利益受到侵害的程度，这对于不具有专业知识和鉴定能力的检察机关来说是十分困难的。例如：在庆城县人民检察院诉庆城县环境保护局怠于履行法定职责一案中，检察机关采取委托西安圆方公司进行废弃检测、委托西安石油大学进行鉴定并提供环境监理报告、建设项目环保设施竣工验收监测报告和环境影响报告书等方式，才证实了轻烃回收厂的违法排放尾气行为与周边群众生活生产困难、生态环境遭到破坏具有因果关系，同时证明了空气受到污染的严重程度。在苏尼特左旗生态保护局案中，检察机关为了证实国家和社会公共利益受到侵害的状态，对涉嫌排污的9家企业进行了两次询问，对污染地区进行了现场测绘和航拍，并委托专家针对污染地区的环境损害情况进行了评估。这些案件只是检察机关开展行政公益诉讼的个案。试点期间，各地方检察机关还集中力量查办了一批侵害国家和社会公共利益的案件。但这些案件牵扯了检察机关大量的人力和财力，给办案经费有限、办案期限紧张的检察机关带来了严峻挑战。可见，证明国家和社会公共利益受到侵害的事实是检察机关最为关键和负担最重的举证责任事项。《高检院实施办法》第45条虽然明确规定“人民检察院应对已履行诉前程序提出检察建议且行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的事实承担举证责任”，但从试点的实践情况来看，检察机关还应对起诉符合法定条件等其他事项承担举证责任。其中，对于检察机关而言，最为关键和负担最重的是对国家和社会公共利益受到侵害的事实承担举证责任。

（三）行政机关在行政公益诉讼试点中不承担举证责任

从制度方面来看，《高检院实施办法》仅规定了检察机关承担举证责任的事项，并未规定行政机关需要承担举证责任。由此可以认为，《高检院实施办法》是最高人民检察院通过的司法解释，它可以为检察机关设定行政公益诉讼中举证责任方面的义务，但却无法规定行政机关在举证责任方面应当承担的责任。另外，试点阶段的相关案例也表明，检察机关就行政公益诉讼中的几乎所有事项承担举证责任，行政机关虽然在庭审中也会向法庭出示相关证据，但并不承担因举证不能而导致败诉的后果。例如：在贵州省金沙县人民检察院诉毕节市七星关区大银镇人民政府不履行行政职权一案中，被告大银镇人民政府向法庭提交了大银镇人民政府《关于集镇生活垃圾临时填埋场处理情况回复》《关于集镇生活垃圾临时填埋场整改相关情况报告》《“绿保”垃圾裂解炉及成套烟气净化设备建造协议》、整改措施相关现场照片、七星关区大銀镇垃圾中转站勘测定界图等证据，并请证人赵彪出庭作证，以证明不存在严重危害当地环境的情况和大银镇政府已采取了相关补救措施。而被告举证并不是承担举证责任的表现，也不会引起因举证不能而导致败诉的后果。

总之，在行政公益诉讼试点阶段，作为公益诉讼人的检察机关承担了全部举证责任，作为被告的行政机关可以提出举证，但不承担任何举证责任。

二、行政公益诉讼举证责任配置的原理

通过前一部分的讨论可知，试点中的行政公益诉讼主要由检察机关承担举证责任，由此检察机关所承担的举证责任过重也成为了许多试点地区检察机关反映最为突出且集中的问题之一。地方检察机关寄希望于从制度层面完善行政公益诉讼举证责任制度。然而，检察机关承担举证责任范围的大小只是试点过程中反映出的实际问题或困难。而从根本上认识并解决行政公益诉讼举证责任制度存在的问题，首先需要厘清举证责任的配置原理等理论问题。

从目前学界对行政公益诉讼举证责任制度的研究来看，对于举证责任究竟如何配置尚未形成统一认识。概括起来主要有三种观点：一是认为不应突破行政诉讼“举证责任倒置”的规则。如有学者认为：“在行政公益诉讼案件中，行政机关取证时更具有专业性与便利性，且行政机关应当证明行政行为的合法性。因此，在行政公益诉讼中应实行一般行政诉讼中的举证责任倒置规则。”[6]二是认为应当遵循民事诉讼“谁主张，谁举证”的规则。如有些检察机关的工作人员认为：“检察机关具有法律专业人才和专业优势，举证能力较强，由检察机关在原则上承担举证责任是合理的。此外，行政行为具有公定力，检察机关必须有足够证据，才能对其提出质疑，否则不利于行政秩序的稳定。由检察机关举证还有利于防止检察机关滥用行政公益诉讼权。”[7]三是认为应加重被告行政机关的举证责任。如有学者认为：“在行政公益诉讼中，检察机关具有更强的抗辩能力，因此应当加重被告的举证责任，从而更好地证明行政行为的合法性，以达到更好地维护公共利益之目的。”[8]

从近两年行政公益诉讼试点的情况来看，多数地方检察院相关工作人员认为，目前检察机关在行政公益诉讼中的举证责任已经突破了《高检院实施办法》第45条所规定的承担初步的举证责任。检察机关负担大量的举证责任，可以保证其以确凿、充分的证据支持自己的诉讼请求，有利于检察机关谨慎、妥当地处理好每一起行政公益诉讼案件，但如此之重的举证负担是检察机关所无法承受的。举证责任配置是否合理，行政公益诉讼举证责任究竟应当如何配置等问题，还需要从行政公益诉讼举证责任配置的原理来进行探讨。笔者认为，行政公益诉讼举证责任配置的原理主要有以下几个方面：

（一）诉讼的目的

“举证责任作为一项诉讼制度，其设计必然要遵循目的、体现目的、实现目的。”[9]我国的行政诉讼是建立在主观诉讼基础之上的以保护公民、法人和其他组织的合法权益为目的的“民告官”诉讼。因此，在举证责任配置方面，行政诉讼选择了由行政机关承担主要举证责任的“举证责任倒置”模式，从而减轻了行政相对人因为举证不能而承担的败诉风险。而在行政公益诉讼中，检察机关提起行政公益诉讼是为了监督行政机关依法履行职责，维护公共利益，属于典型的客观诉讼。因此，从诉讼目的来看，检察机关应当就客观法律秩序受到损害以及行政机关的违法行为或者不履行法定职责的事实承担举证责任。

（二）依法行政原则

“依法行政是行政诉讼举证责任分配的根本原则”，[10]其要求行政机关行使权力、管理行政事务必须依法进行，严格履行法律赋予的行政职责，不得超越法律授权。行政机关行使权力、履行职责都应当具有法律依据，是依法行政原则的直接体现，也是在行政诉讼中行政机关承担主要举证责任的重要原因。因此，在行政公益诉讼中，行政机关应当就其履行法定职责及其合法性承担举证责任。

（三）与证据距离的远近

“证据距离是当事人控制证据可能性的度量。”[11]在举证责任的配置上，证据距离的远近是衡量诉讼双方取证能力的重要因素。“德国学者莱纳克认为，拥有更多的举证可能性的一方当事人，应负该事实的举证责任。如果一方当事人远离证据，他就没有可能得到，那么此类案件就应当由保持该证据的一方承担举证的责任。”[12]因此，在行政公益诉讼中，应当将与证据距离的远近作为考量举证责任配置的原理之一。例如：对于行政机关是否负有履行特定法定职责的举证责任，应当由与相关法律授权、三定方案等依据距离较近的行政机关承担举证责任。倘若行政机关不能证明自身不具有相应法定职责，就应当推定行政机关具有相应法定职责。

（四）先前程序中的举证责任分配情况

行政机关针对行政相对人作出行政行为之前，需要经过调查取证、听证等程序环节。这些程序环节都由行政机关主导，相关材料、证据也由行政机关保存，事后作为行政机关作出行政决定的依据。倘若行政相对人对该行政决定不服提起行政复议或行政诉讼，就理应由主导程序进行并保存相关证据材料的行政机关承担举证责任。可以说，“行政诉讼举证责任是行政程序证明责任的延续和再现。”[13]因此，在行政公益诉讼中，诉前主导调查、取证等程序的检察机关应当对相关事实承担举证责任。虽然检察院承担着绝大部分的举证责任，也增加了检察机关的工作量，但从行政公益诉讼举证责任配置的原理来看，这部分举证责任仍属于检察机关应承担的合理范围。

三、完善行政公益诉讼举证责任制度的路径

试点地区检察机关对行政公益诉讼中承担举证责任的认识偏差，主要是《高检院实施办法》未对公益诉讼人需要就国家和社会公共利益受到侵害的事实承担举证责任予以明确规定造成的。只有通过对《高检院实施办法》的相关条文进行解释，才能得出检察机关应当对国家和社会公共利益受到侵害的事实承担举证责任这一结论。

（一）明晰作为和不作为两类行政公益诉讼的举证责任

《高检院实施办法》规定：“人民检察院应就履行诉前程序提出检察建议且行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的事实等承担举证责任。”这一规定未区分行政机关违法行使职权与不履行法定职责案件的情况。试点工作开展以来，由于实践中极少出现检察机关针对行政机关违法行使职权而提起的行政公益诉讼案件，①因此，也未对行政机关违法行使职权类行政公益诉讼案件的举证责任予以足够关注。从学界对行政公益诉讼举证责任配置的研究成果来看，大部分学者并未区分作为与不作为行政公益诉讼的举证责任，而将其混同论之。如有学者认为：“检察机关提起公益诉讼，并不改变行政机关在诉讼中的举证责任。但由于检察机关本身掌握了公共利益受到侵害的证据，而且也有一定的调查核实权力和证明能力，因此，检察机关在公益诉讼中，通常会积极承担推进说明的证明责任。”[14]“行政公益诉讼在本质上仍属于行政诉讼，故在原则上仍应按照《行政诉讼法》的规定由行政机关来承担举证责任。检察机关可以就行政机关滥用职权的事实、行政行为的违法性及其公益损害后果进行举证，但公益诉讼人提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。”[15]目前，只有少部分学者认为作为与不作为行政公益诉讼案件的举证责任应当有所区别，并提出“在作为类的行政公益诉讼中，由被告承担举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件；在不作为类的行政公益诉讼中，原告应当提供其向被告提出申请的证据，但被告应当依职权主动履行法定职责的，以及原告因正当理由不能提供证据的除外。”[16]

《行政诉讼法》对作为和不作为两类行政行为的举证责任进行了区别规定。在作为类行政行为中，被告对作出的行政行为负举证责任，应当提供作出该行政行为的法律依据和事实证据。这一规定即为“举证责任倒置”规则。主要原因有四个：第一，“举证责任倒置”这一特殊规定考虑了与证据距离的远近因素，体现了“最有利于客观事实再现”的原则。行政机关对其作出的行政行为的依据最为了解，由被告行政机关负责证明其行为的合法性，更有利于客观事实的再现。第二，依法行政原则决定了应当由行政机关承担举证责任。依照依法行政原则，行政机关必须先调查取证，后依据法律规定和事实作出决定。因此，由行政机关承担举证责任，符合依法行政的理念，也有利于制约行政权力。第三，由被告行政机关承担绝大部分举证责任，是行政诉讼法“保护公民、法人和其他组织合法权益”的目的所决定的。第四，行政机关主导行政执法中的调查、取证等程序，决定了其在行政诉讼中承担相应的举证责任。而在不作为类行政行为中，依据《行政诉讼法》第38条的规定，原告原则上应当提供其向被告提出申请的证据。在行政赔偿或补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。这样配置举证责任的原因是当事人比行政机关更容易证明其向行政机关提出过相关申请以及自己受到损害的状况。另外，举证责任的配置，是对诉讼目的、与证据距离的远近等多重价值进行权衡选择后的结果。行政公益诉讼有行政机关违法行使职权和不作为而造成公共利益受到侵害两种情况，因此，在作为与不作为两类行政公益诉讼案件中应当对举证责任作出区别规定。

事实上，行政公益诉讼中的举证责任有程序性事项和实体性事项之分。在程序性事项中，无论是作为类还是不作为类行政公益诉讼案件，检察机关都应当以检察机关为适格原告，行政机关为适格被告，案件属于行政公益诉讼受案范围，已履行诉前程序提出检察建议等符合起诉条件的程序性事项承担举证责任。但在实体性事项中，作为与不作为两类行政公益诉讼的举证责任是存在区别的。

在作为类行政公益诉讼中，应当由行政机关承担主要举证责任，以证明行政机关并未违法行使职权。首先，由于行政机关应当根据法律的规定作出行政行为，依据依法行政原则，行政机关应当提供作出行政行为的法律依据。其次，从与证据距离的远近这一角度来看，行政机关对其作出的行政行为的依据最为了解，提供证据更为便利。再次，行政机关在法庭中提供证据，是对行政机关主导行政执法中调查、取证等程序的延续。因此，在作为类行政公益诉讼中，应当适用“举证责任倒置”规则，由行政机关承担主要的举证责任。在不作为类行政公益诉讼中，检察机关应当就行政机关不履行法定职责以及公共利益受到的侵害承担举证责任。对于实践中大量存在的不完全作为类行政公益诉讼案件，检察机关应当就以下内容承担举证责任：第一，行政机关已履行的行政职责未能有效维护公共利益；第二，行政机关应当履行但未履行维护公共利益的其他法定职责；第三，国家和社会公共利益受到侵害。从诉讼目的来看，检察机关提起行政公益诉讼是为了监督行政机关依法履行职责，维护公共利益，是典型的客观诉讼。因此，检察机关应当就客观法律秩序受到损害以及行政机关不履行法定职责的事实承担举证责任。而行政机关不可能主动证明自己未履行法定职责以及对国家和社会公共利益造成了侵害，否则就违反了“不得自证其罪”的证据规则。从先前程序中的举证责任配置情况来看，在行政公益诉讼中，由检察机关主导诉前调查、取证等程序，诉前获得的证据也应在庭审过程中提交法庭，作为证明行政机关不履行法定职责的證据。因此，由检察机关承担举证责任更为科学、合理。

从法律位阶和制定主体的角度来看，《高检院实施办法》是由高检院通过的司法解释，它可以规定检察机关在行政公益诉讼中的举证责任，但却无法对行政机关在行政公益诉讼中应承担的举证责任予以规定。这也是目前《高检院实施办法》并未区分作为类与不作为类行政公益诉讼举证责任的原因之一。因此，在将来的公益诉讼立法或修法中，应将行政机关违法行使职权类和不作为类行政公益诉讼的举证责任作出区别规定，同时以列举的方式明确规定检察机关和行政机关分别应承担的举证责任事项。

（二）完善检察机关调查取证制度

在试点过程中，多数检察机关相关工作人员反映，检察机关对国家和社会公共利益受到侵害的事实承担举证责任不仅非常困难，而且也远远超过了《高检院实施办法》第45条所列举的范围。这种误解的产生一方面是由于《高检院实施办法》第45条未明确列出检察机关需要对国家和社会公共利益受到侵害的事实承担举证责任，另一方面也反映出检察机关在对国家和社会公共利益受到侵害的事实进行调查取证的难度，检察机关承受了“不能承受的举证之重”。

从客观上看，行政行为具有多样性、复杂性、封闭性，相关的法律法规也时常出现相互矛盾、不具体、不明确等问题，实践中还存在行政机关不配合等阻力。从主观上看，检察机关对国家和社会公共利益受到侵害的事实承担举证责任，不仅需要耗费大量的人力、物力，还需要办案人员具备相关专业知识。就目前检察机关民行部门的编制配置和工作能力来看，让检察机关承担如此困难的行政公益诉讼举证责任是其力不能及和不现实的。可以认为，实践中检察机关不断反映的举证责任负担过重的问题，归根结底还是检察机关调查取证的问题，具体而言是应当通过哪些机制来支持、保障检察机关调查取证的问题。笔者结合理论界对这一问题的研究成果，分析了实践中检察机关调查取证中存在的主要问题，认为应当采取以下措施以保障检察机关调查取证权的充分实现：

第一，明确检察机关调查取证的相关法律责任。目前，《高检院实施办法》已明确了民行部门具有调阅、复制行政执法卷宗材料，询问行政机关相关人员以及行政相对人、利害关系人、证人等调查取证的权力。除此之外，还应适当增加有效开展调查取证工作的刚性保障措施，规定检察机关调查取证的相关法律责任。因为公益诉讼的核心就是强化对公权力的监督，这是刚性监督，这就要求要有刚性的手段及刚性的规则。比如法律应当规定，对于拒绝配合检察机关进行调查取证的，根据情节严重程度，可向其上级主管部门或者本级人民政府发出检察建议，建议对相关人员进行处分。同时，还需要在人员编制、财政以及装备上给予检察系统民行部门足够的支持和保障。

第二，完善专业鉴定、评估、审计制度。鉴定、评估、审计具有极高的科学性、时效性、中立性，尤其是在生态环境资源保护类案件中更需要专业鉴定机构或专家来鉴定公共利益受到损害的状况。但目前许多省份还没有具有国家资质的环境损害评估、鉴定专业机构。而且，对于生态环境损害类的鉴定费用数额较大，检察机关一般难以承担。因此，应由最高人民检察院建立统一的全国性的环境资源鉴定专家库，并可跨区域委托鉴定，发挥专家在环境司法保护中的积极作用。对于勘验现场，则需要细化具体操作标准，以规范该项调查取证工作，确保勘验笔录作为证据的效力。

【参考文献】

[1][16]杨解君，李俊宏.公益诉讼试点的若干重大实践问题探讨[J].行政法学研究，2016，（04）：108-123.

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[13]高家伟.论行政诉讼举证责任[A].罗豪才.行政法论丛（第一卷）[M].法律出版社，1998.479.

[15]季美君.检察机关提起行政公益诉讼的路径[J].中国法律评论，2015，（03）：218-219.

（责任编辑：王秀艳）

公益诉讼经济法论文范文第5篇

[摘 要] 监督环境公益诉讼是检察机关依法履行法律监督职责的具体表现，是人民检察院组织法赋予检察机关的基本职权，是确保环境公益诉讼不偏离公益保护轨道的客观要求。在诉讼监督视角下，环境公益诉讼检察监督应将维护司法的公平正义作为其核心功能，防止公益诉权被滥用。完善环境公益诉讼检察监督机制，重点在于：在检察系统内部将公益诉讼人与诉讼监督者适当分离，以明确监督主体;健全环境公益诉讼起诉标准、受案范围、特殊程序等诉讼规则，以廓清监督内容;建立数据共享平台、构建司法协作机制、加强违法责任追究等，以丰富监督方式。

[关键词] 环境公益诉讼;诉讼监督;检察监督;法律监督

[收稿日期] 2019-04-02

[基金项目] 2018年度安徽省侦查逻辑办案研究会理论研究一般课题 “环境公益诉讼检察监督问题研究”（AHZC2018C03）

[作者简介] 徐本鑫，安徽师范大学法学院副教授，博士（安徽芜湖，241002）;张卓佩，安徽师范大学法学院学生（安徽芜湖，241002）;肖琨，安徽省淮南市凤台县人民检察院检察长（安徽淮南，232100）;宋旭炎，安徽省淮南市人民检察院公益诉讼部副主任（安徽淮南，232001）。

2017年，全国人大常委会通过修改民事诉讼法和行政诉讼法，明确检察机关可以“公益诉讼人”身份在生态环境和资源保护领域对违法行为依法提起公益诉讼。然而，检察机关“公益诉讼人”身份与“法律监督者”地位使得检察机关在环境公益诉讼活动中遭遇“既当运动员，又当裁判员”的质疑以及“谁来监督环境公益诉讼”的疑问。一方面，检察机关作为公益诉讼人有权对环境违法行为提起公益诉讼。在诉讼活动中，检察机关充当“运动员”角色，积极调查取证、参与诉讼。另一方面，检察机关作为法律监督机关有权监督环境公益诉讼活动。在诉讼活动中，检察机关充当“裁判员”角色，依法对提起环境公益诉讼的必要性及司法裁判的合法性进行监督。

环境公益诉讼作为我国司法实践中的新事物，在立案、审判、执行等过程中面临公共利益识别、公益损害认定、法律责任追究等实践难题。权力的天然扩张性使得环境公益诉讼面临偏离公益保护目标的发展风险。不当提起的环境公益诉讼不仅浪费司法资源，而且对行政公信力和企业发展环境均造成直接损害。实践中，检察机关如果出于增加立案量、追求胜诉率、树立检察权威等因素的考量，过于注重提起公益诉讼的案件数量和胜诉比例，极易演化为滥用诉权。例如，有法院在判決书中直言不讳地指出：“公益诉讼制度的目的和意义并非一定要通过进入诉讼程序方能实现，公益诉讼的价值更不能以司法裁判的数量和检察机关胜诉的比例来衡量。无论是审判机关还是检察机关、行政机关等，依法保障和推进公益诉讼制度，维护国家和社会公共利益，都是各方应尽的法定职责，而非某一机关一家之事。”1对环境民事公益诉讼而言，如何保障被告的权利不被侵犯，成为民事公益诉讼制度面临的首要风险[1]。也有专家表示：“诉讼对企业本身的经营造成一定的负面影响，不利于对企业合法权益的保护。” [2]

环境公益诉讼检察监督问题成为公益诉讼制度健康发展和检察机关正当履职过程中的一个重要议题。但是，对检察机关而言，受自身职能定位、外部工作环境和环境法治条件等因素制约，如何履行对环境公益诉讼的检察监督职责，还存在一些亟待厘清的问题。

一、环境公益诉讼检察监督的理论探讨

（一）环境公益诉讼检察监督的概念界定

检察监督是作为法律监督机关的检察机关履行法律监督职责的统称，与各级政府的行政管理、法院的司法裁判处于同一法律层面。检察机关进行检察监督是以履行检察职能的方式体现出来。就检察职能而言，检察机关大致通过司法审查、诉讼职能和监督职能等方式，维护国家法律的统一实施[3]。司法审查主要体现在对刑事案件进行审查，批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人;诉讼职能主要体现在提起刑事公诉和提起公益诉讼两个方面。而监督职能又具体包括对行政执法活动的监督、对诉讼活动的监督以及对文书执行工作的监督等内容。就监督内容而言，检察监督则包含立案监督、侦查监督、刑事审判监督和民事审判及行政诉讼监督、刑罚执行监督等方面。

本文所论环境公益诉讼检察监督是指检察机关依法对环境公益诉讼活动的监督，是检察机关依法履行诉讼监督职能的具体表现。环境公益诉讼检察监督是一种诉讼监督，侧重于对环境公益诉讼从立案、审判到执行等环节的监督。检察机关对诉讼主体在诉讼活动中的违法行为或错误裁判，通过提出检察建议或提起抗诉等方式督促其纠正违法行为。诉讼监督不同于检察机关对行政主体是否依法行政所进行的行政监督。行政监督是检察机关在行使检察职能的过程中，针对部分行政机关所存在的违法行政行为，可以通过检察建议或提起行政公益诉讼等方式，来督促其依法行政。

（二）环境公益诉讼检察监督的功能定位

环境公益诉讼检察监督的基本功能是维护司法的公平正义、维护国家法律的正确统一实施，这是由检察机关的宪法地位决定的，也是设计检察机关诉讼监督制度的初衷。无论检察机关诉讼监督的对象如何扩张、方式如何创新，维护司法公正的检察监督功能始终未变。但是，制度利用者往往会根据自身需要，淡化制度的核心功能，甚至使制度功能发生异化。

面对环境公益诉讼的复杂性和特殊性，检察机关对环境公益诉讼的监督也面临纠纷解决、权利救济、程序正义等多种核心功能的选择。制度利用者对不同功能的追求体现出不同的工作思路。如追求纠纷解决，便会致力促进检察机关与其他利益相关主体的沟通协调;如追求权力救济，即会更多关注利益相关方的控告申诉;如追求程序正义，则会严格监督环境公益诉讼的起诉标准、诉讼过程。

在环境行政公益诉讼中，检察机关和行政机关具有保护环境公益的共同目标，双方之间不存在权利侵害和行政纠纷，权利救济和纠纷解决难以成为环境行政公益诉讼检察监督的核心功能。在环境民事公益诉讼中，原告方容易在经济利益的诱导下针对企业滥用诉权，也容易迫于压力而在被告认定上选择“捏软柿子”，这些均需要通过明确规定起诉条件和诉讼程序予以防范。故此，我们宜将环境公益诉讼检察监督的核心功能定位于“程序正义的守护者”，确保该起诉的不遗漏，不该起诉的坚决不能起诉，确保环境公益诉讼的程序合法和结果公正。

（三）环境公益诉讼检察监督的法理依据

监督环境公益诉讼是检察机关履行宪法赋予的法律监督职责。《中华人民共和国宪法》第134条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”法律监督就是监督宪法和法律的统一实施。宪法精神应当始终贯穿于国民思想和国家、集体活动中，并成为广大国民的自觉行动[4]。从法理上来说，只要不限定，任何人、任何形式的违法行为，都属于法律监督的对象，检察机关都有权监督[5]。法律监督既是我国检察制度最基本的内涵，也是我国检察制度持续发展的基本方向。

监督环境公益诉讼是检察院组织法明确规定的检察职权。2018年新修订的《中华人民共和国人民检察院组织法》第20条规定“对诉讼活动实行法律监督”是人民检察院的基本职权之一。同时，该法还明确了检察机关行使法律监督职权的手段、方式和程序[6]。近年来，随着司法改革及国家监察体制改革的深入推进，检察机关的主责、主业更加明确。环境公益诉讼因利益关系复杂而潜藏着滥用诉权和违法裁判的风险。检察机关对环境公益诉讼的检察监督，不仅是检察机关的一项权力，也是检察机关应尽的职责。

监督环境公益诉讼是检察公益诉讼试点的成功经验。在检察机关提起环境公益诉讼试点期间，从最高人民检察院到省级和地市级人民检察院都坚持层层授权、分层把控的原则[7]。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第53条规定：“地方各级人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的，应当层报最高人民检察院审查批准。”可见，基层人民检察院需要通过层报获得上级批准才可以对个案提起公益诉讼。上级检察机关对下级检察机关提起公益诉讼的审查批准是公益诉讼接受检察监督的生动体现，也积累了丰富的成功经验。

二、环境公益诉讼检察监督的关键问题

环境公益诉讼检察监督需要重点解决三大问题：一是谁来监督谁？二是怎么监督？三是监督什么？这就需要重点关注监督主体、监督方式、监督内容三大方面。

（一）环境公益诉讼检察监督的监督主体

检察机关是环境公益诉讼检察监督的主体。但是，检察机关诉讼监督人手少，监督对象众多。检察机关不仅要监督民事、行政和刑事诉讼，还要监督公益诉讼;不仅要监督法院的违法裁判，还要监督公益诉讼被不当提起;尤其是当检察机关提起环境公益诉讼时，也有可能存在不当起诉、违规取证等问题，检察机关还面临着自己如何监督自己的问题[8]。

环境公益诉讼的检察监督权应当由检察机关内设的专门部门行使。2018 年7月，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案》，该方案通过设立最高人民检察院公益诉讼检察厅，为公益诉讼提供组织保障。目前，地方各级检察机关内部也顺应趋势，推进内设机构改革，专设公益诉讼部。公益诉讼部主要负责本院民事、行政公益诉讼的诉前程序审查，依法督促、支持有关组织提起公益诉讼，负责提起本院管辖的民事、行政公益诉讼案件，以及指导下级检察院办理公益诉讼案件等工作。在刑事诉讼中，刑事公诉部门负责审判监督工作，不仅要提起公诉，还承担着监督诉讼活动的责任。对于环境公益诉讼来说，公益诉讼部也应当承担相应的公益诉讼监督工作。

检察机关公益诉讼部行使环境公益诉讼的诉讼监督权，并不表明在环境公益訴讼中的出庭检察官可以直接行使诉讼监督权;相反，提起诉讼者不能直接当庭行使诉讼监督权。检察机关应当坚守一个原则：实现诉讼与监督职能、案件办理与管理职能适当的分离。出庭检察官发现法官违反审判程序的，可以提出异议，但是这种监督方式体现的是一种“权利”，而不是“权力”，这个权利是指检察机关作为诉讼当事人的监督权利。诉讼中诉讼当事人的地位是平等的，诉讼监督不能影响法院依法独立行使审判权[9]。

（二）环境公益诉讼检察监督的监督方式

环境公益诉讼作为一种新型的诉讼制度，立法上并没有为其明确专门的检察监督方式，实践上可以借鉴民事、行政诉讼检察监督的成功经验。在诉讼监督方面，法律规定的监督方式较多，但能够产生威慑力的不多。尤其在监察体制改革背景下，自侦权的剥离带来重要职能和部分骨干人员的转隶，检察机关法律监督刚性力也逐渐被弱化[10]。就环境公益诉讼检察监督而言，如何保障纠正违法通知、检察建议、抗诉等监督方式产生实效，还需要法律进行更明确的制度设计。

在传统的诉讼监督方式中，纠正违法通知一般是在诉讼活动中发生作用，其监督范围主要针对诉讼中有违法行为需要纠正的当事人或者有关单位，以及在审判活动中有较严重违法现象的人民法院 [11]，重点对诉讼程序违法行为进行监督并提出纠正意见。检察建议是检察机关在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规的一种重要方式。抗诉是检察机关针对人民法院已经发生法律效力的判决和裁定进行审判监督的重要方式，具有启动再审审判程序的效力。

以上三种监督方式大多会因缺乏具有法律强制性的程序保障而难以取得理想的监督效果。检察建议这种监督方式最大的软肋在于利刃不够锋利，缺少强制力保障落实检察建议书的内容。环境公益诉讼检察监督中的检察建议书也难以摆脱这一窘境。抗诉虽是一种有效的检察监督制度，但容易被架空。如环境公益诉讼的久拖不决，导致迟迟没有做出生效裁判，这时抗诉监督便难以发挥作用。抗诉毕竟是诉讼活动的事后监督机制，不仅运行成本高，而且囿于现实中的重重阻碍，难以发挥应有的监督效力，更为关键的问题是抗诉难以对环境公益诉讼的不当提起或滥诉问题进行有效的事前监督。因此，完善监督方式与程序立法便成为环境公益诉讼检察监督工作的当务之急。

（三）环境公益诉讼检察监督的监督内容

环境公益诉讼在环境公益识别、损害事实认定、环境责任承担等方面都具有不同于普通诉讼的特殊内容，这就需要为环境公益诉讼的检察监督明确内容与范围。从确保环境公益诉讼的依法提起、公正审理和依法裁判的角度出发，以下三个方面应当成为环境公益诉讼检察监督的重点内容。

首先，监督环境公益诉讼是否符合起诉条件。以环境行政公益诉讼为例，提起环境行政公益诉讼的前提应当是存在法律争议，然而，在已经发生的很多环境行政公益诉讼案例中，行政主体并不否认存在行政违法或行政不作为行为，只是因为客观障碍，无法及时纠正违法行为或履行法定职责[12]。如恢复植被、修复土壤、治理污染等，行政机关主观上有整改意愿，但由于受季节气候条件、施工条件、工期、法律程序限制等客观原因，行政机关无法在检察建议回复期内整改完毕。有些环境行政违法行为还涉及行政执法权的分配，也是难以通过法院的司法裁判进行解决。在这些特殊情况下，检察机关不能为追求公益诉讼的数量而提起诉讼。

其次，监督环境公益诉讼是否符合法定程序。程序是法治和恣意而治的分水岭。在环境公益诉讼中，应防止片面追求胜诉率、结案率等量化指标，而违背诉讼程序的行为发生。例如，诉前检察建议是检察机关提起环境行政公益诉讼的必经程序。在环境行政公益诉讼案件的受理和审判过程中，要重点监督检察机关是否已经向行政机关提出检察建议，行政机关是否按照检察建议依法履责。对于行政机关已经依法启动行政处罚的立案、调查等程序，尚处于做出行政处罚的法定期限内，则应看其是否在法定期限内做出行政处罚决定，是否存在客观障礙，不能一概认定为未依法履行职责。已有实践案例显示，相关行政处罚决定尚没有发生法律效力，行政机关在其职权范围内通过行政行为尚有实现公益保护目的的可能，检察机关就草率提起公益诉讼，产生司法权代行行政机关职责的嫌疑 1。

最后，监督环境公益诉讼的司法裁判是否合法。无论是检察机关还是环保组织提起的环境公益诉讼案件，鲜有被告胜诉的先例。环境公益诉讼“一边倒”的现象有违法治精神和司法规律[13]。实践中，除了少量案件适用撤诉或调解结案，法院基本都支持了公益诉讼人的诉讼请求。从理论上来说，任何诉讼都存在败诉的可能性。在环境民事公益诉讼中，由于相关证据不足、责任主体认定错误等原因，原告方难以胜诉;在环境行政公益诉讼中，因相关法律依据不明、行政职权模糊，也会导致公益诉讼人难以取得胜诉结果。环境公益诉讼案件也应加强对裁判结果的检察监督，避免造成司法不公现象。

三、环境公益诉讼检察监督的机制完善

检察机关受自身职能定位、外部工作环境和环境法治条件等因素影响，对环境公益诉讼的检察监督还面临监督程序不明、监督内容不清和监督信息障碍等问题，权力赋予多，机制供给少，难以提高检察监督效率。有必要从完善程序立法、搭建信息平台，构建协同机制等方面健全环境公益诉讼检察监督机制。

（一）完善环境公益诉讼检察监督程序立法

程序立法对完善环境公益诉讼检察监督机制至关重要。在立法方面，有关检察监督的概括性规定多，程序性规定少，难以应对公益诉讼的特殊性。没有一套完整的监督程序保障检察监督权力的实现，即使检察机关有意做好诉讼监督工作，在监督程序不明的条件下，诉讼监督工作也难以开展。为了使环境公益诉讼案件能够及时有效地接受检察机关的诉讼监督，应着力构建一套诉前、诉中、诉后监督机制。

强化诉前审查批准程序。最高人民检察院于2018年3月印发的《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》和《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》分别在审批程序中规定民事公益诉讼案件和行政公益诉讼案件经过诉前程序，应当制作《诉前审查报告》，明确提出处理意见，并经集体讨论。集体讨论形成的意见，应当报检察长决定。检察长认为有必要的，可以提请检察委员会讨论决定。省级人民检察院可以根据当地情况，建立拟起诉案件审批、备案制度。拟决定不提起诉讼的，应当制作《终结审查决定书》。这样的诉前审查批准程序可以最大限度地避免滥诉的风险。无论是检察机关提起的环境公益诉讼，还是公益组织提起的环境公益诉讼，都需要强化诉前审查批准程序。立法机关应当及时总结这两份内部办案规则的经验得失，适时出台具有更强约束性、更大适用范围的公益诉讼诉前审查批准程序。

创新诉中检察监督程序。在环境行政公益诉讼中，检察机关派检察官出庭参与诉讼，出庭检察官全程参与案件审理。基于检察一体化的优势，出庭检察官发现公益诉讼中的违法行为，即便不可当庭行使诉讼监督权，于诉后向检察机关诉讼监督部门反映情况、移送证据、请求监督也比较方便，能够较好地确保公益诉讼不偏离法治轨道。然而，在环境民事公益诉讼中，检察机关如何进行诉中阶段的检察监督缺乏明确的程序保障，导致检察机关对审判机关在审理环境民事公益诉讼案件时的审判活动并不了解，诉讼监督无法达到预设效果。借鉴行政公益诉讼的办案经验，创新诉中检察监督程序，保障检察机关诉讼监督部门的检察官能够多途径地参与庭审。运用信息技术手段和庭审直播制度，承担诉讼监督职责的检察官，既可以到场监督，也可以在线监督。通过检察机关对环境公益诉讼过程的有效监督，最大限度地实现环境公益诉讼的司法公正。

完善诉后文书抄送程序。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条规定：“人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。”这部司法解释是办理公益诉讼案件的重要法律依据，有利于被诉行政机关所属人民政府和相关职能部门了解有关行政公益诉讼判决结果。但在具体操作层面上，人民法院在什么情况下应当告知，以何种方式告知，具体告知给哪些部门，都缺乏明确的法律规定。就环境公益诉讼的检察监督而言，如果检察机关诉讼监督部门能够及时、全面获悉环境公益诉讼的裁判结果，无疑有利于检察机关对环境公益诉讼进行诉讼监督。故此，相关立法可以通过完善环境公益诉讼裁判文书的抄送程序，明确人民法院有向人民检察院抄送公益诉讼裁判文书的义务。文书抄送程序不仅可以方便检察机关掌握案件情况，实现及时监督，还可以通过制度稳定性实现对环境公益诉讼的全面监督和彻底监督。

（二）搭建环境公益诉讼检察监督信息平台

检察机关要履行好公益诉讼职能，不仅要提高自身的履职能力，更要深度借力，依靠社会的力量。搭建信息平台，可以弥补检察机关在专业知识、信息数据采集与分析等方面的不足;解决检察机关因“知情难”而导致对环境公益诉讼检察监督“不及时”“不全面”等问题。目前，各地区也在积极探索公益诉讼信息平台建设，但是其主要目的是拓宽案件线索发现渠道和方便管理公益诉讼工作。例如，2018年6月，石家庄市人民检察院公益诉讼监督平台正式上线运营。该公益诉讼监督平台包括线索管理、证据核查、工作调度三项功能，主要服务于检察机关通过公益诉讼进行行政监督，而不是检察机关对公益诉讼进行诉讼监督。

早在2017年最高人民检察院就已经在《“十三五”时期科技强检规划纲要》中提出构建智慧检务，实现从数字化向智慧化的跃升，就检察系统内部管理提出创建信息化管理模式和健全科技强检管理体制。在2018年最高人民检察院又印发了《全国检察机关智慧检务行动指南（2018—2020年）》进一步完善智慧检务工作，指明检察信息化工作发展方向，行动指南还特别强调了推进大数据、人工智能等前沿科技在公益诉讼中的应用。

运用智慧检务理念，开发符合公益诉讼业务特点的检察公益诉讼信息平台，可以为环境公益诉讼的检察监督创新方式、拓宽途径。搭建信息平台主要是方便检察机关利用案件信息开展检察监督工作。借助高清数字审讯系统、便携式同步录音录像设备，将每个案件的相关信息及时、完整地输入系统，实行各类案件卷宗的网络动态管理，可以方便监督，提高检察监督的效率[14]。将这些理念和技术运用到环境公益诉讼检察监督工作中，充分发挥信息平台对环境公益诉讼检察监督的支撑作用，可以保障检察机关诉讼监督部门及时获取诉讼监督所需案件材料，并通过对案件的分析研判，及时发现和纠正违法行为，促进检察机关对环境公益诉讼进行 “动态”“全程”监督，提高诉讼监督质效。

（三）构建环境公益诉讼检察监督协同机制

为了有效执行检察监督工作，提升监督合力，首先要构建检察机关内部协同机制。实践中，无论是最高人民检察院，还是各基层人民检察院都有相应的实践探索。2019年1月，最高人民检察院等九部委联合印发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》。2018年1月，福建省人民检察院印发的《福建省人民检察院关于建立公益诉讼一体协作办案机制的工作意见（试行）》要求：“省人民检察院要发挥龙头作用，统一领导全省的公益诉讼工作，设区市人民检察院发挥主體作用，跟踪指导每一起公益诉讼案件的办理，而基层人民检察院要发挥基础作用，坚持全院‘一盘棋’。”这些协作意见虽是从公益诉讼办案立场出发，但对公益诉讼的法律监督也具有很强的指导意义。对公益诉讼的检察监督，检察机关内部不同部门之间、不同层级的检察机关之间应建立良好的协作机制，通过检察机关内部的协作解决检察监督工作中的难题，发挥监督工作的实效。

对环境公益诉讼进行检察监督的目的是确保环境公益诉讼不偏离公益保护的法治轨道，在这一点上，行政机关、司法机关和社会公众的目标是一致的。对环境公益诉讼进行监督是检察机关的基本职责，但仅凭检察机关一家之力难以实现。检察机关要重视外部协同机制的构建，这既是解决检察监督线索发现渠道的客观需要，也是解决检察监督遭遇科技难题的有效举措。检察机关可以在上述监督信息平台上邀请具有专业知识的人，如环保协会、生态学专家、法学专家等作为监督员对平台上收集的公益诉讼案件进行监督、发表意见，这样既可以弥补检察机关诉讼监督人员的专业知识不足，又可以缓解检察机关诉讼监督部门的人手不够的压力。加强与公安、环境、资源等行政主管部门的沟通协作，通过信息平台将相关主体聚集在一起，实现多部门联动、多主体协作，共同保障环境公益诉讼工作的健康开展。

四、结语

环境公益诉讼制度不仅具有救济受损生态环境、有效维护环境公益的目标，还具有监督法律统一实施、有效预防环境违法的功能。在制度实施初期，社会各界普遍关注、上级部门严格把关，环境公益诉讼基本沿着公益保护轨道运行，但是面对复杂的社会环境、强劲的利益追求，如何保障环境公益诉讼始终不偏离公益保护轨道则需要相关立法提供充分的制度供给。目前，程序不健全是环境公益诉讼检察监督的最大障碍。从公益诉讼检察监督的发展趋势来看，下一步应在总结公益诉讼实践经验的基础上，适时出台“人民检察院公益诉讼监督规则”，为环境公益诉讼检察监督提供制度保障。充分运用检察监督制度，实现环境公益诉讼的程序正义和实体正义。

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[责任编辑：丁浩芮]

The Procuratirial Supervision of Environmental Public Interest Litigation

Xu Benxin  Zhang Zhuopei  Xiao Kun  Song Xuyan

Key words：Environmental Public Interest Litigation; Litigation Supervision; Prosecutorial Supervision; Legal Supervision

公益诉讼经济法论文范文第6篇

一、公民个人作为环境公益诉讼启动主体

目前我国对环境公益诉讼的规定主要是《民事诉讼法》、《环保法》, 但都没有赋予公民个人提起环境公益诉讼的权利。而实践中在我国是有公民个人提起环境公益诉讼的案例的, 例如2012年贵阳市一巡河志愿者诉该市某防水胶厂案, 此案法院认定了该志愿者的原告主体资格。对于公民个人能否作为环境公益诉讼启动主体问题, 我国学者们有不同的看法, 一些学者反对, 一些学者支持。支持者认为允许公民提起环境公益诉讼能够更好的弥补行政机关环境执法的不足, 并且公民是环境利益的最终受益者, 并非与损害环境的结果毫无关系。因此公民个人理应是环境公益诉讼的适格启动主体。反对者则认为允许公民个人提起环境公益诉讼会引起滥诉, 而我国司法资源不足, 法院负荷过重;并且公民个人的诉讼能力是非常有限的, 不能承受复杂的环境公益诉讼的责任;此外还有学者认为公民个人并不能代表公共利益, 公民个人总会有个人私利, 若允许其以公共利益名义起诉, 可能会背离法律追求的公平正义。

笔者认为, 应当赋予公民个人提起环境公益诉讼的权利。原因除了上文提到的一些学者所提出的理由外, 还在于实际来说公民的个人利益与公共利益是完全分不开的, 尤其是环境利益方面。环境污染与生态的破坏, 最终损害的是每个公民的生存环境与生活质量, 所以说允许公民以公共利益的名义提起环境公益诉讼, 在保护公共利益同时, 公民为维护自身生存环境、提高自身生活质量, 会更加注重诉讼的公正性。此外, 我国《环境保护法》第53条规定公民有参与和监督环境保护的权利, 并且相关政府部门应当依法为民众提供便利。而虽然没有赋予公民起诉的权利, 但是明确了任何公民都与环境保护紧密相关, 构建环境公益诉讼的目的在于维护环境公益, 最终的目的还是解决我国日益严重恶化的环境, 还公众一片碧水蓝天。因此, 应当赋予公民个人提起环境公益诉讼的权利。

二、环保组织作为环境公益诉讼启动主体

我国《民事诉讼法》、《环境保护法》规定了环保组织提起环境公益诉讼的权利, 但是对此限定了条件, 包括“要依法在设区的市级以上政府民政部门登记, 并且连续5年以上专门从事环境保护公益活动”。在实践当中, 2013-2014年, 我国共有18件环境民事公益诉讼案件, 其中11件都是环保组织作为原告起诉的, 这表明环保组织在我国环境公益诉讼中发挥的作用较其他主体更大。在我国, 对于环保组织的启动环境公益诉讼的资格争议不大。但也有学者提出还要对此予以一定的限制, 比如有学者提出环保组织提起环境公益诉讼的, 必须至少有一名成员能提出其自身受损的证据。毫无疑问, 具有公益性的环保组织, 与公民个人相比在资金、专业人才与技术等方面都有很大的优势。因此环保组织的环境公益诉讼能力较强, 胜诉的可能性更大, 赋予环保组织环境公益诉讼启动资格, 更有利于实现保护环境的国家政策目标。

笔者认为, 虽然新《环境保护法》实施以后, 近两年我国环保组织提起环境公益诉讼的案件大大增多, 但是实际上环保组织提起环境公益诉讼仍然存在一些问题制约着环境公益诉讼的发展。仅就法律所规定的能够提起环境公益诉讼的环保组织的条件来说, 笔者认为就过于严厉。目前随着我国公民环保意识的觉醒, 笔者相信环保组织的数量会越来越多, 据统计2013年我国生态环境类社会团体6600多个、民间环保组织7000多个, 但是由于受到注册登记、自身建设等多方面的影响, 可能没有纳入民政部门的管理, 或是达不到在市级以上民政部门登记要求而导致能提起环境公益诉讼的环保组织数量不多。为了鼓励更多的环保组织运用自身的优势, 积极提起环境公益诉讼, 以尽早还公众一片碧水蓝天, 不受污染的土地, 以及健康的生态系统, 我国应该放宽对能够提起环境公益诉讼的组织的条件限制, 例如允许在县级民政部门登记的环保组织提起诉讼, 或允许并不仅仅从事环境保护, 但是环保是其成立的主要目标之一的公益组织提起诉讼等。除此之外还可从培育更多的环保组织, 放宽社会公益组织注册登记的条件要求方面促进环境公益诉讼的构建与发展。

三、检察机关作为环境公益诉讼的启动主体

检察机关是国家法律监督机关, 其职责是监督国家行政机关、法院、军队以及社会团体和社会大众的行为。检察机关履行法律赋予的监督职能目的在于维护公平正义以及法律的秩序与权威。目前我国《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《环境保护法》等均没有规定检察机关有提起环境公益诉讼的权利。而在实践中, 在新《民事诉讼法》实施之前, 由检察机关提起的环境民事公益诉讼有10多件, 而在新《民事诉讼法》之后, 检察机关则多是支持起诉。对于检察机关是否是环境公益诉讼适格的启动主体, 也是我国学界争议的热点, 赞同者与反对者皆有之。赞同者认为, 一方面检察机关的职能说明其是国家和社会公共利益的最佳也是最好的代表, 实践中不管我国还是国外都有检察机关进行公益诉讼的经验;另一方面检察机关依靠侦查权及专业技术进行诉讼, 胜诉率大。反对者的理由则是:第一, 检察机关提起民事诉讼不符合民事诉讼双方当事人平等原则。第二, 检察机关越过环保部门直向人民法院起诉, 是一种越权行为。第三, 赋予检察机关环境公益诉讼起诉权, 可能会导致检察机关权力的膨胀, 而权力如猛虎, 过多的权力更容易产生腐败, 反而不利于公共利益的保护。

笔者也同意部分反对者的理由, 认为检察机关不能成为环境民事公益诉讼的启动主体。但是笔者认为检察机关是可以作为环境行政公益诉讼的启动主体的。理由在于:检察机关作为法定的监督机关, 有权对行政机关违法的行为或者是行政不作为进行主动地监督, 并且不应局限于传统的监督方式。赋予检察机关提起环境行政公益诉讼资格, 是检察机关履行监督权的新的方式, 是法治国家权力监督应重视的以权力监督权力的题中之义;赋予检察机关提起环境行政公益诉讼资格, 也是检察权与审判权联合起来制约和监督行政权的体现, 不仅有利于督促行政机关依法行使权力, 也是符合环境公益诉讼维护环境公共利益的最终目的的。

四、行政机关作为环境公益诉讼启动主体

环境公益诉讼所涉及的行政机关主要是指政府环境职能部门和环境主管行政机关。相关行政机关运用法律赋予的行政职权, 代表国家和社会公共利益追究不法侵害环境、破坏生态者的责任。我国《民事诉讼法》、《环境保护法》都没有明确规定行政机关环境公益诉讼起诉权, 只有一些地方法规对此有所规定。而实践中则有行政机关提起环境民事公益诉讼的多个案件, 例如塔斯曼海轮油污案。关于行政机关是否是环境公益诉讼的适格启动主体, 我国学者也都发表了不同的看法。赞同者认为环保行政机关作为环境保护执法机关拥有专业的人员、专业的技术, 胜诉机率大。反对者反对的理由则主要有:第一, 行政机关利用其执法权力搜集证据, 在诉讼中显然会对被告不利, 不符合公平原则要求。第二, 可能会违背民事诉讼中的当事人处分原则, 导致公众质疑诉讼的公正性, 和公信力, 也可能会有人质疑这是否属于行政机关的不作为。第三, 行政机关本身担负着制止环境侵害, 追究违法责任的职责, 但现实中许多环境损害、生态破坏往往有一部分是由于行政机关违法与企业或其他部门串通或不作为造成的, 如果再赋予行政机关针对企业或个人起诉的权利, 可能会导致行政机关以诉讼的方式逃避责任。

笔者认为反对者反对行政机关成为环境公益诉讼启动主体的理由不全是毫无道理的, 笔者也不赞同赋予行政机关提起环境公益诉讼的权利。虽然在国内外都有行政机关代表公共利益提起环境公益诉讼实践, 但是笔者认为, 任何一项制度的确立都要立足于国情。目前我国的国情是行政权力过大, 对行政权力约束不足, 并且虽然法律赋予了行政机关充分的行政权力, 但是现实中一方面行政机关往往懈怠于行使权力, 人浮于事, 遇事不能积极主动地运用法律赋予的行政权去解决, 行政执法效果不能令公众满意;另一方面现实中存在着行政机关滥用权力, 与公司、企业结成利益联盟, 暗箱操作损害公共利益的情况。环保行政机关的使命和职责就是运用法律赋予的行政职权, 积极主动并且有效率地执行相关法律的规定、追究环境违法行为者的责任, 对其进行监督与处罚。如果赋予了环保行政机关向法院提起环境公益诉讼的权利, 无疑是把本该属于自己的职责转嫁给了法院, 这不仅可能导致环保行政机关遇事就逃避自己的职责, 而通过起诉把难题丢给法院, 致使国家设立环保行政机关的意义不复存在, 而且可能滋生更多的行政腐败与司法腐败。从长远来看, 不仅不利于环境公共利益的保护, 也不利于行政执法权的优化与建设。因此总的来说, 从长远看赋予环保行政机关启动环境公益诉讼的权利是弊大于利的, 不宜赋予环保行政机关启动环境公益诉讼的权利。

五、结语

构建环境公益诉讼制度, 是惩治污染环境、破坏生态行为, 响应国家环境保护国策、可持续发展战略的需要。确定环境公益诉讼的适格启动主体是构建环境公益诉讼的首要问题。赋予公民个人、检察机关环境公益诉讼的启动权, 进一步放宽能够起诉的环保组织的条件限制, 有利于构建环境公益诉讼制度。

摘要：环境公益诉讼启动主体资格问题是构建环境公益诉讼制度重点问题, 也是首先需要由法律明确规定的。理论上环境公益诉讼的启动主体包括公民、环保组织、行政机关和检察机关。公民个人有就污染环境、破坏生态而损害社会公共利益的行为提起环境公益诉讼的权利;应放宽能够提起环境公益诉讼的环保组织的条件限制;检察机关有提起环境行政公益诉讼的资格;一般行政机关没有提起环境公益诉讼的资格。

关键词：环境公益诉讼,首要问题,启动主体

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