《村民委员会组织法》解读

《村民委员会组织法》解读（精选6篇）

《村民委员会组织法》解读 第1篇

《中华人民共和国村民委员会组织法》解读讲稿

一、立法背景

《宪法》第一百一十一条规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。为更好地引导农民实施村民自治，1987年1月，第六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，自1988年6月1日起试行。1998年11月4日，第九届全国人大常委会第五次会议进行了修订。2010年10月28日，第十一届全国人大常委会第十七次会议总结了村民自治的实践经验，根据党的十七大和十七届三中全会的精神，坚持原法确定的原则和方向，通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）。该法在总结了广大农民和基层干部多年来进行村民自治实践的基础上，以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为顺序，进一步完善了村民委员会成员的选举程序、村民民主议事制度、农村的民主管理和民主监督制度，对于发展社会主义民主，加强农村基层组织建设，密切党群和干群关系，促进农村物质文明、政治文明和精神文明建设，具有重要作用。

二、基本内容

《村民委员会组织法》共分六章、四十一条。核心内容归纳起来就是坚持“四个原则”，即：村民自治、直接民主、由民做主、党的领导;通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四种途径，实现自我管理、自我教育、自我服务三大目标。

（一）村民委员会的性质。

《村民委员会组织法》第二条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这条规定了村民委员会的性质是农村基层群众自治组织，既不是一级政权组织，也不是乡镇政府的派出机构，不属于国家机关范畴。

（二）村民委员会的设立及其组成。

《村民委员会组织法》第三条规定：村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立;所以在设立村委会时不但要按照便于群众自治的原则设立村民委员会，还必须依据居住状况、人口多少，并参照历史习惯和经济状况。在村委会的设立、撤销、范围调整时，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。

（三）村民委员会的职责。

村委会的职责可以分为两大块，一是宪法规定的开展村民自治的基本任务，二是《村民委员会组织法》规定的职责。

（四）乡镇人民政府与村委会的关系。

《村民委员组织法》第五条规定：民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这一条体现了村委会的特殊性，因此，乡（镇）人民政府与村民委员会不是上下级关系，也不是领导关系，二者的关系是指导与被指导关系。

（五）民主选举。

村民委员会由村民直接选举，是村民自治的基础。《村民委员会组织法》第十一条规定：村委会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村委会成员。村委会成员每届任期五年，届满应当及时举行换届选举。村委会成员可以连选连任。这条规定了村党组织，乡镇党委、政府、人大和其它政府机关都无权任命、指定或委派村委员会组成成员，更不得随意撤换。同时，也规定了村委会主任、副主任和委员三种职务由本村登记参加选举的有选举权的村民，直接投票选举产生，不需要经过其它任何环节，不允许先选举村民委员会委员，然后再由委员自己推选主任和副主任，也不允许由户代表或村民代表选举村民委员会主任、副主任、委员。

我乡外出务工人员较多，每次村委会换届时，具有选民资格的村民长期在外，无法联系或联系后在选举时无法回村参加投票选举，又不委托其他村民代为投票，造成实际参选人数减少，致使候选人当选难度大。因此，《四川省村民委员会选举条例》第十六条规定：村民外出，村民选举委员会无法与本人取得联系或者联系后本人在选举日未能回村参加选举的，又没有书面委托他人代为投票的，可以不计算在本届登记参加选举的村民总数内。

（六）村民委员会成员的罢免。

《村民委员会组织法》第十六条规定：本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求，并说明要求罢免的理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。罢免村民委员会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。这条是对村民委员会成员罢免的规定，是村民对于认为不称职或不满意的村民委员会成员在其任职期届满前用投票的方法免除其职务。罢免的理由一般有三种，违法犯罪、违纪道德品质败坏、工作不称职。

（七）村民会议。

《村民委员会组织法》二十一条规定：村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。有十分之一的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应召开村民会议。村民会议的形式是;应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过（《村民委员会组织法》第二十二条）。村民会议也叫村民大会。

（八）民主管理和民主监督。

民主管理规章制度分为四种类型：（1）村民自治章程。（2）村规民约。（3）各类专项规约。（4）各种临时性制度规定。民主监督是实现村民自治的重要内容和保障，指村民委员会通过建立和完善村务公开制度、民主评议制度和村民委员会报告制度等，依法对村民委员会及其成员运用权力的制约和监督，从而确保村民民主权利的各项活动。

三、贯彻意见

深入贯彻《中华人民共和国村民委员会组织法》，严格按照法定程序执行，确保我乡村级建制调整改革工作依法推进。

《村民委员会组织法》解读 第2篇

目 录

一、立法背景

二、村民委员会的概念

三、村民委员会成员的选举、罢免、补选

四、村民会议

五、村民代表会议

六、村民小组会议

七、监督与管理

一、立法背景

《村民委员会组织法》于1987年制定，1988年6月试行，1998年11月第一次修订，2010年10月28日第11届全国人大第17次会议进行了第二次修订。

二、村民委员会的概念

1、设立：乡级政府提出建议+村民会议同意+县级政府批准。《村民委员会组织法》第三条：村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。

2、性质：村民委员会是建立在农村的基层群众性自治组织，不 是国家基层政权组织，不是一级政府，也不是乡镇政府的派出机构。

乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助（此处没有领导，因为村委会是自治组织），但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。

3、接受村党组的领导：中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。

4、组成：

村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。

村民委员会成员中，应当有妇女成员，有少数民族村民居住的村应当有少数民族的成员。

对村民委员会成员，根据工作情况，给予适当补贴。

村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村的村民委员会可以不设下属委员会，由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等工作。

5、职责：办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护村民的合法权益，发展文化教育，普及科技知识，促进男女平等，做好计划生育工作，促进村与村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动等 等。

注：村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。接受村民监督。

三、村民委员会成员的选举、罢免、补选

村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任（即村委会成员任期三年，可以连选连任，区别于乡、县、市等的任期五年）。

（一）、村民选举委员会

村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。下面我先介绍一下村民选举委员会。

1、村民选举委员会是主持村民委员会选举的唯一机构，其他任何机构和组织都无权组织村民委员会的选举。

2、村民选举委员会是一个临时机构，换届选举结束，新旧村民委员会的交接工作完成后，村民选举委员会就应当解散。

3、村民选举委员由主任和委员组成，其组成人员的数量一般根据村的大小和选民多少来决定，一般是三至七个人。

4、村民选举委员会成员由推选产生。具体产生方式有三种：村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生。

5、推选村民选举委员会的工作由谁主持呢？法律没有规定，一般是由村党组织或原村民委员会主持。

（二）、选举程序

1、选民登记

选民资格问题是近年来村民委员会选举实践中争议比较多的一个问题，特别是随着国家户籍制度的改革和人口流动的日益增多，选民资格问题更加复杂。针对这些问题，《村民委员会组织法》作出了明确规定：村民委员会选举前，应当对下列参加选举的村民进行登记：

(一)户籍在本村并且在本村居住的村民；

(二)户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民；(三)户籍不在本村。在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。已在户籍所在村或者居住村登记参加选举的村民，不得再参加其他地方村民委员会的选举。这样规定适应了当前中国的新形势，照顾了流动人口的选举权。

2、提名候选人。选举村民委员会，由登记参加选举的村民直接提名候选人。也就是说，只有登记参加选举的本村有选举权的村民才能提名侯选人（有选举权的村民是指：本村年满十八周岁，未剥夺政治权利的村民），其他任何机关、团体和个人都无权提名村民委员会成员候选人。有两种方式提名候选人，一是确定候选人方式，由本村选民“海选”提名确定正式候选人，再召开正式选举大会。另外一种是不确定候选人方式，采取选民自报竞选职位，通过资格审查，由选民一次投票选出村民委员会。这种方式也叫“一次直选法”，我们一般就是采用这种方式，因为这种方式更简单易行，节省成本，减少工作量。

3、候选人资格。村民提名候选人，应当从全体村民利益出发，推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人。最新修订后的《村民委员会组织法》，对候选人资格作出了明确、具体的规定，特意增加了文化水平和工作能力。当然，这个要求仍然较为宏观，在实际工作中仅是一个参考标准。

4、差额选举。候选人的名额应当多于应选名额。这就是实行差额选举原则。应当注意的是，对主任、副主任和委员的候选人，应当分别规定差额数。如果选举村民委员会成员五人，主任、副主任各一人，委员三人，那么主任、副主任的候选人应为两人以上，委员的候选人为四人以上。

5、候选人与村民见面。这次修订规定：“村民选举委员会应当组织候选人和村民见面，由候选人介绍履行职责的设想，回答村民提出的问题。”候选人可以通过直接与村民见面的方式向村民介绍自己的基本情况和履职设想，并回答村民提出的问题。我们在实际操作中，一般采取张贴竞选演说、竞选承诺书的方式。

6、投票程序。选举村民委员会成员，遵循“双过半”的原则，即：有登记参加选举的村民过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民过半数的选票，始得当选。也就是说，投在票箱中的票超过了登记参加选举的村民的半数选举有效，竞选人获得投进票箱里的过半数赞成票，直接当选。需要注意的是，登记参加选举的村民过半数投票，而不是选民的半数。

7、如果出现未能选足村委会成员的情况如何处理呢？即：当选人数不足应选名额的，不足的名额另行选举。另行选举是对“双过半”原则的重要补充，但要注意三个问题：一是另行选举要在尽可能短的时间内进行，原则上要在第一次投票选举后的5日内进行；二是另行选举也实行差额选举，按未当选的人员得票的多少顺序确定候选人；三是另行选举以得票多的当选，但是所得票数不得少于已投选票总数的三分之一。其实，对未能选出村委会成员的情况，也是按照刚才说的原则进行另行选举。

同时，选举应采取无记名投票，不能采取其他方式，如举手表决。村民在填写选票时，可作出四种选择：一是投赞成票，但赞成的人数不能超过应选名额，否则无效；二是投反对票，对选票上的候选人可部分反对，也可全部反对；三是可另选他人，可以对全部候选人不同意全部另选他人，也可部分不同意，部分另选他人；四是可以弃权，可对全部候选人弃权，也可部分弃权。

选举时，应当设立秘密写票处。投票结束后，应当公开计票，当场宣布结果。

8、委托投票。什么是委托投票呢？委托投票是受委托人严格遵照委托人的意思写票和投票，它不同于代为行使选举权。登记参加选举的村民，选举期间外出不能参加投票的，可以书面委托本村有选举权的近亲属代为投票。村民选举委员会应当公布委托人和受委托人名单。这里有两个问题应当明确：一是接受委托的范围只能是“近亲属”；二是受委托的“本村有选举权”的范围，首先是本村村民，其 次是有行为能力的人，最后是已经登记参加选举的有选举权的村民。

（三）、罢免

近年来，村干部违法违纪呈高发态势，一个重要原因就是村干部虽经村民选举产生，但村民如果有意见，却很难罢免。要想减少村干部腐败，要想让村干部切实为村民服务，关键是要加大村民对村干部的监督，而这种监督是通过选举和罢免来实现的。《村民委员会组织法》对村委会成员的罢免程序做出如下规定：

本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求，并说明要求罢免的理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。罢免村民委员会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。这就意味着，一旦难以征集本村五分之一以上有选举权的村民联名，还可以征集三分之一以上的村民代表联名。

（四）补选

村民委员会成员丧失行为能力或者被判处刑罚的，其职务自行终止。村民委员会成员出缺，可以由村民会议或者村民代表会议进行补选。补选程序参照选举程序的规定办理。补选的村民委员会成员的任期到本届村民委员会任期届满时止。

职务自行终止，主要有两种情形：一是丧失行为能力，也就是说当事人无法独立行使权力或承担义务；二是判处刑罚，我国刑法规定的刑罚有主刑和附刑两类，主刑有管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑五种，附刑有罚金、剥夺政治权利和没收财产三种。但是我国 刑法中还存在免于刑事处罚的制度，刑法第三十七条规定，对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免于刑事处罚。像这种虽然判决犯罪但没有被判处刑罚的，不在职务自行终止之列。

四、村民会议

1、组成：村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。村民会议组成成员的必须满足两个条件，即十八周岁以上和本村村民。还有一点需要注意的是，被剥夺了政治权利的本村村民是否可以参加村民会议。这部分村民不享有选举权和被选举权，在罢免村民委员会成员时，也不享有表决权，但是作为村民的一员，他们可以参加村民会议，并有权对村民会议讨论的各项问题发表意见并参与表决。

2、召集：村民会议由村委会负责召集，并有村委会全体成员集体主持。根据村民委员会组织法的规定，村民会议在以下几种情况下召开：（1）村民委员会的设立、撤销、范围调整；（2）推选产生村民选举委员会；（3）罢免村民委员会成员；（4）审议村民委员会工作报告，评议村民委员会成员的工作；（5）讨论决定涉及村民利益的事项；（6）制定、修订村民自治章程、村规民约；（7）对外来人口在本村参加选举的选民资格认定；（8）有十分之一以上村民或者三分之一以上的村民代表提议召开村民会议。

3、会议有效：召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过 半数通过。（即过半数18岁以上村民参加，或三 分之二以上的户的代表参加，且，到会人员的过 半数通过才有效。）

4、职权：

（1）、监督村委会,村委会向村民会议负责并报告工作；（2）、制定自治章程和村归民约，报乡政府备案。（不是批准，不是领导关系）；

（3）、改变或撤销村民代表会议和村委会的不适当的决定。

五、村民代表会议

近年来，农村外出务工经商人员较多，绝大多数人不愿专门为参加村民会议或选举而回村，加之部分村民参与意识不强，从而使村民会议召集难成为普遍现象。村民会议召开难，成为一个现实而紧迫的问题。鉴于上述情况，《村民委员会组织法》作出了以下规定：

1、设立条件：一是人数较多的村，二是村民居住分散的村可以设立村民代表会议。

2、组成：由村民委员会成员和村民代表组成。其中村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上，这是为了保证村民代表会议组成的民主性。

3、为了保障妇女的权益，鼓励农村妇女参政议政，要求女性代表应当占到三分之一以上。

4、村民代表的推选方式：是按户推选或村民小组推选。村民代表的任期和村民委员会一样，三年，可以连选连任。

5、村民代表职责：是参加村民代表会议，讨论决定村民会议授 权的事项；反映推选自己的村民的意见和建议并向他们反馈会议决定。

6、召集：村民委员会不但有权召集村民会议，也有权召集村民代表会议。另外，五分之一以上的村民代表提议召开村民代表会议，应当召集。

7、会议有效：三分之二以上的村民代表会议组成人员参加方可召开，且经过到会人员的过半数同意的决定才是合法有效的。

8、村民代表会议应当定期或不定期召开，但至少每季度召开一次。

9、必须讨论事项，以下九个方面的事项必须经过村民代表会议讨论决定后，村民委员会方可办理。这九项是：(一)本村享受误工补贴的人员及补贴标准；(二)从村集体经济所得收益的使用；

（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；

（四）土地承包经营方案；

（五）村集体经济项目的立项、承包方案；

（六）宅基地的使用方案；

（七）征地补偿费的使用、分配方案；

（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；

（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。

六、村民小组会议

1、召开村民小组会议．应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。

2、村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。

3、属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。

七、监督与管理

在大力推进新农村建设的过程中，大量资金流入农村，大批项目在农村展开，在一些有着较多可支配集体资源的村庄，村官是一级组织的“干部”，位小权大缺少监督。《村民委员会组织法》从以下五个方面完善了民主管理和民主监督制度：

一是设立村务监督机构。

第三十二条：村应当建立村务监督委员会或者其他形式的监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中选举产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责，可以列席村民委员会会议。

二是完善民主评议的内容。

第三十三条：村委会成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员，应当接受村民会议或者村民代表会议对其履行职责情况的 民主评议。民主评议每年至少进行一次，由村务监督机构主持。村民委员会成员连续两年被评议不称职的，其职务终止。

三是建立村务档案制度。

第三十四条：村民委员会和村务监督机构应当建立村务档案。村务档案包括：选举文件和选票，会议记录，土地发包方案和承包合同，经济合同，集体财务账目，集体资产登记文件，公益设施基本资料，基本建设资料，宅基地使用方案，征地补偿费使用及分配方案等。村务档案应当真实、准确、完整、规范。

四是完善村民委员会成员任期和离任审计制度，并明确了任期和离任审计包括的事项。

第三十五条：村民委员会成员实行任期和离任经济责任审计，审计包括下列事项：(一)本村财务收支情况；(二)本村债权债务情况；(三)政府拨付和接受社会捐赠的资金、物资管理使用情况；(四)本村生产经营和建设项目的发包管理以及公益事业建设项目招标投标情况；(五)本村资金管理使用以及本村集体资产、资源的承包、租赁、担保、出让情况，征地补偿费的使用、分配情况；(六)本村五分之一以上的村民要求审计的其他事项。村民委员会成员的任期和离任经济责任审计．由县级人民政府农业部门、财政部门或者乡、民族乡、镇的人民政府负责组织，审计结果应当公布，其中离任经济责任审计结果应当在下一届村民委员会选举之前公布。

五是对村民委员会依法工作的监督。

第三十六条：村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村 民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。

《村民委员会组织法》解读 第3篇

一、村民自治的涵义

《宪法》和《村民委员会组织法》都规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民自治就是广大村民依法自我管理、自我教育、自我服务。自治的方式就是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。自治的主体是广大的村民，而不是少数的村委会成员。村委会成员是村民选出来为村民办事的，是村民自治的具体组织者和执行者，一切工作必须对村民会议和村民代表会议负责，对全体村民负责。村委会是基层群众性自治组织，按照自治原则，决定了他没有司法机关的刑事处罚权和民事强制性执行权，也没有行政机关的行政处罚权和行政强制执行措施。

二、抓住村民自治的关键环节，保障村民当家作主的民主权利

民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是《中华人民共和国村民委员会组织法》的核心要义，也是村民自治的四个环节。实践证明，只要抓好这“四个民主”，就能确保村民自治的顺利实施。

1、民主选举

民主选举是搞好村民自治的前提和关键，村委会必须坚持公开、公平、公正原则由村民直接选举产生，严禁暗箱操作或拉票贿选。

《村民委员会组织法》规定：村委会由主任、副主任和委员共37人组成，村委会决定问题采用少数服从多数的原则。为了便于形成决议，村委会成员一般以奇数为好。

2、民主决策

民主决策就是村里的大事要广泛听取村民意见，由全体村民或村民代表会议讨论决定。凡涉及村民利益的重大事项，如土地承包、宅基地使用、计划生育等，都需要提请全体村民或村民代表会议讨论，按多数人的意见作出决定，任何个人不能独断专行，决策时切不可搞一人说了算。

3、民主管理

民主管理就是依据国家的法律法规和党的方针政策，结合当地实际，由村民讨论制定村民自治章程和村规民约，把村民和干部的权利义务、村级各类组织之间的关系和工作程序，以及经济管理、社会治安，村风民俗，婚姻家庭，计划生育等方面问题规定得明明白白，并做到家喻户哓，人人皆知，互相监督，共同遵守。

村规民约、村民自治章程是村委会组织群众自治的重要途径和手段。《村民委员会组织法》规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程和村规民约，并报告镇人民政府备案，但这些约定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。

4、民主监督

民主监督就是要把直接涉及群众切身利益、群众普遍关心的热点问题和村里的大事向村民公开，接受群众监督，也就是要做到村务公开。而村务公开的重点就是财务公开，只有这样做，才能给群众一个明白，还干部一个清白。

总之，只有通过民主选举，才能真正把群众拥护的思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为群众办事的人选进领导班子;只有通过民主决策，才能实现党的意图和主张与人民群众的利益的具体统一;只有通过民主管理，才能深化党的农村方针政策的正确贯彻落实;只有通过民主监督，才能促进党风廉政建设。

三、正确处理村委会和乡镇人民政府的关系

村委会是群众性自治组织，不是乡镇人民政府的分支机构，也不是乡镇人民政府的派出机构。因此，村委会和乡镇人民政府的关系，不是领导与被领导的关系，而是指导与被指导的关系。乡镇人民政府是农村基层政权组织，承担着依法对本行政区域内的各项工作实施行政管理的职能，依法开展各项政务工作，对村委会依法属于村民自治范围的事项，不得进行行政干预，只能在工作上予以指导、支持和帮助。但村委会也应当协助乡镇人民政府开展工作，教育和推动村民依法履行义务。

作为乡镇人民政府辖区内的村民自治组织村委会，对乡镇人民政府开展的政务工作有法定的协助义务，不能置之不理。同时，由于公民有遵守法律和服从政府统一管理的义务，因此，村委会有责任协助人民政府开展工作。这里协助开展工作，主要是指协助与本村有关并属于乡镇政府职责范围内的各项工作，包括环境资源与保护、土地管理、公共卫生、治安保卫、计划生育、优抚救剂、税收和粮食收购等。协助的主要形式是宣传、教育、动员、提供情况等。必要时，可以受乡镇政府的委托，代表乡镇政府办理相关事宜。村委会受委托办理的政府事宜，属于政府的具体行政行为，应由委托的乡镇政府承担行政责任。

《村民委员会组织法》解读 第4篇

现行《村民委员会组织法》自1998年11月颁布实施以来，在农村得到了较好的实施，村民自治取得了长足进展，积累了丰富经验，得到了农民群众的热烈拥护和普遍欢迎，充分调动了农民群众的政治参与热情，以村民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治制度已发展成为中国特色社会主义民主政治制度的重要组成部分。

截至2008年底，全国共有村委会60.4万个，村委会成员233.9万人，全国95％以上的村委会依法实行了直接选举，绝大多数村进行了7次以上村委会换届选举。农民的参选热情高涨，各地平均参选率达到90.7％以上，一大批有文化、有本领、热心为村民服务的村民当选村委会成员，使村委会干部素质明显提高：村委会成员年龄结构日趋合理，形成了一支比较稳定的村委会干部队伍，村委会主任的连任比例在50％以上。

但是，随着农村经济社会的发展，特别是城乡户籍制度、农村税费制度改革的深化，在实行村民自治中也遇到一些新的情况和问题，有必要在总结实践经验的基础上，尽快修订《村民委员会组织法》。

村干部候选人应德才兼备，建议增加“被追究刑责者不得提名为候选人”

草案规定村民提名候选人。应当从全体村民利益出发，推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益的村民为候选人。

审议意见审议中，有些委员认为，村委会成员尤其是村委会主任，在农村经济社会发展中作用较大，实行海选对候选人把握不准，实践中容易出现被判过刑的人、违反计划生育的人、品行恶劣的人以及年龄偏大的人被选为村委会主任的现象。

达列力汗·马米汗委员建议在草案中增加规定：“有下列情况的村民不得被提名确定为村民委员会委员的候选人：因犯罪被剥夺政治权利的、被依法追究刑事责任或者劳动教养的、因为违反计划生育政策等受到处罚的。”

虞云耀委员认为，草案提出的“奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益”作为候选人的条件没有错，但村民委员会是村民自我教育、自我管理、自我监督的群众性自治组织，草案规定了村民委员会的职责，包括“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业”，现在候选人的条件只讲热心公益事业，还应当讲热心公共事务。建议将此修改为“热心为群众办事”。

陈述涛委员也认为，草案对候选人的条件主要体现了“德”。而选拔干部一向都要德才兼备，这里没有对“才”的要求。一个好的村官可以带领一个村的人致富，“才”一定要体现出来。建议在候选人的条件中增加类似“能为全体村民谋利益”这样的条件，

在一些地方拉票贿选问题还比较常见，建议明确“村干部拉票当选应视为无效”

草案规定以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的，当选无效。

审议意见李传卿委员建议将草案中的“贿赂”二字，修改为“拉票贿选”。李传卿表示，在基层特别是农村，拉票贿选问题还比较常见，在村委会选举中，农村的家族、宗族、亲友确实存在“拉票，但不一定行贿”的情况。拉票同样导致不能保证选出来的人“公道正派、热心公益”。因此，对拉票选出来的村委会成员也应当视为无效。

哈斯巴根委员说，村委会选举中大体上存在这样两种情况：一是贫困地区由于对村委会成员的补贴少且落实得不好，村民对参选村委会成员的积极性不高，村委会成员老化，后继乏人。二是在发达地区和城市近郊地区，村委会成员特别是村委会主任的竞争比较激烈，有的甚至不惜重金进行贿选，有的还有黑恶势力参与。村委会选举中的“贿选”不是个别现象。草案中“以贿赂手段当选村委会成员无效”的规定太原则。实践中不好把握，建议对贿选行为进行界定，进一步增强法律的可操作性。

马福海委员认为。以暴力、威胁、欺骗、贿赂等手段妨碍村民行使选举权和被选举权，破坏村民委员会的选举行为，仅仅靠村民向上级举报或者反映，由上级出面是不能完全解决问题的，弄不好还会引起村民反复上访。为此，建议草案为村民自治权利提供司法救济和保障机制。村民认为县乡行政组织处理不公的或者处理不彻底的，可以由村民代表或者由一定人数的村民联名向人民法院提出起诉，追究相关责任人的法律责任。同时，通过完善《行政诉讼法》、《刑事诉讼法》等相关法律，或者出台有关司法解释，依法惩处影响和破坏村民自治的行为，保障村民的自治权利。

全家外出不能投票者如何参加选举?建议扩展委托范围，可书面委托直系亲属或其他选民代为投票

草案规定登记参加选举的村民，选举期间外出不能参加投票的，可以书面委托同一家庭户口内其他成员代为投票。

审议意见王云龙委员说，农村中有很多小两口带着孩子独立成户，两口子把孩子交给老人外出打工，按照这一条规定他们就无法委托投票了，如果把这个规定再扩展一些，加上“或直系亲属”可能更符合实际，选举的人也会更多一些。

列席会议的全国人大代表相里斌认为，这一规定不够清楚，“同一家庭户口内其他成员”如果包括留守儿童都可以投票的话，可能和具备选举权的要求相矛盾。建议增加“可以书面委托同一家庭户口内其他成员，根据委托人的意愿代为投票”。

列席会议的全国人大代表张庆伟建议将此修改为“登记参加选举的村民，选举期间外出不能参加投票的，可以书面委托同一家庭户口内，具有独立行为能力的家庭成员中的成年人，或者说是具有独立行为能力的其他家庭成员代为投票”。这样，可以防止其他人代替。

村民委员会组织法讲课稿 第5篇

今天我讲课的题目是《解读新修订的村民委员会组织法》，我将从以下几个方面进行解读，一、关于村委会组织法涉及到的几个概念；

二、村委会组织法的立法过程；

三、新修订的村委会组织法呈现亮点。

《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组织法》）于1987年制定，88年6月试行，98年11月第一次修订，2010年10月28日第11届全国人大第17次会议进行了第二次修订。这部牵涉到10亿农民根本利益的重要法律，总结了广大农民和基层干部多年来进行村民自治的实践，对于发展社会主义民主，加强农村基层组织建设，密切党群和干群关系，促进农村物质文明、政治文明和精神文明建设，具有重要作用。

下面，我讲第一个问题。

一、关于《村委会组织法》涉及到的几个概念

要真正了解村委会组织法，首先要弄清楚“村”、“村民”、“本村村民”、“村民委员会”和“组织法”这几个概念。

（一）什么是村？

目前我国的村有两种：自然村与建制村。自然村是指中国农村地区的自然聚集。“建制村”是相对于自然村而言的一个概念，是乡镇以下的区域划分的单位。在许多地方，建制村与自然村是重叠的。还有一个问题需要了解，就是“行政村”一词。“行政村”曾经有确定的内涵，是指“我国革命根据地以及建国初期部分地区的农村基层行政区域”。1 1954年乡政府成立后，行政村撤消。所以，现在就不存在“行政村”这个概念。

（二）什么是村民？

什么是村民，没有一个明确的概念和定义。“村民”通常的理解是农村居民或居住在农村的居民。过去人们认为，村民是具有农业户口并从事农业生产的人，这种理解和认识是片面的。现在提倡户籍改革，打破城乡界线，“村民”相应的界定也发生了变化。当前对村民的理解剥离了村民农业户籍和农民职业特征，既符合当前农村的实际，也不违背法律的规定。村委会组织法中多次提到“本村村民”，那么“本村村民”又是什么呢？

（三）什么是本村村民？

一是户籍在本村的居民，二是户籍虽不在本村但现在本村居住且在本村已经连续居住一年以上的居民可视作本村村民。也就是说本村村民有两种情况：即户在人在，人在户不在。过去认为本村村民是户口在本村的农民，现在又增加了一种，即户籍不在本村但现在本村居住且在本村已经连续居住一年以上的居民。

（四）什么是村民委员会？

有了村，就得有一套机构管理这个村。那么，这个机构就是村民委员会。《村组织法》从其性质、任务、地位等方面对村民委员会进行了明确规定。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求 2 和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。

（五）什么是组织法？

先看一下法的概念，法是统治阶级的意志的体现，是由国家制定或认可的，由国家强制力保证实施的并具有普遍约束力的规范的总称（法区别于思想意识和道德规范，区别于其他行为规章制度，区别于习俗）。分为宪法、法律、行政法规、地方性法规（部门规章不是法）四个不同的层次和位阶。

那么，什么是组织法？组织法是专门规定某类国家机关的组成和活动原则的法律，是实体法的一种。如《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国国务院组织法》等。

村委会是自治组织，不是国家机关，《村民委员会组织法》的叫法受到质疑，有人提出村自治法、基层民主法等不同的叫法。因为《村组织法》是中国独创，理论准备不足，立法过程曲折，需要在实践中不断摸索，叫村自治法是西化，叫基层民主法政治味太浓，不符合法的概念，所以，在这次修订中还是保留了原叫法。

这就是我要说的几个概念，下面，我讲第二个问题：《村组织法》的立法过程。

二、《村组织法》的立法过程

（一）村民委员会产生过程

人民公社改为乡镇政府后，生产大队已不再存在，一些地方的基层权力瘫痪，民间出于维护社会治安的需要，自发成立的一种组织形 3 式叫村委会，填补了乡村政治空白。第一个村民委员会，1981年初出现在广西宜山县三岔公社，随即在广西宜山、罗山一带成片出现。同年，中共中央转发《全国政法工作会议纪要》，首次正式提出在农村要有计划地进行建立村民委员会的试点工作，发动群众制定乡规民约。次年12月，第四部《宪法》的第111条规定：农村按居民居住地区设立的村民委员会，是基层群众性自治组织。给基层群众性自治组织定下了名称。83年的中共中央1号文件说 “在政社尚未分设之前，社队要认真担负起应负的行政功能，保证政权工作的正常进行”。随着乡镇政府的普遍建立，生产大队也都陆续改为村委会，到85年2月队改村工作结束时，全国共设村委会948628个。此时的村委会实际就是生产大队的代名词，并不是真正的自治组织。

（二）立法过程

从1984年起，民政部便根据彭真的一系列讲话精神，并参照天津市等省级单位制定的《村民委员会工作简则》（试行草案），草拟《村组织法》的最初腹稿《村民委员会组织条例》。其制定过程，经历了中华人民共和国立法史上最激烈的争论，三年多时间里，前后修改三十几次，经过三次人大常委会议和一次全国人大会议审议，委员长彭真先后发表七次讲话说服动员，乘中共十三大政治报告主张“社会主义民主政治”的东风，人大常委会23次会议于87年11月24日，以113票赞成，1票反对，6票弃权，才通过，但加上了“试行”二字，从而为一些地方继续实行村公所体制开了一个后门。87年的《村组法》的核心是将村民委员会的性质定为基层群众性自治组织，它的关键性条 4 款规定：乡镇政府与村委会之间不是领导与被领导的关系；村委会成员不脱离生产，由村民直接选举产生。

（三）质疑与修改

89年以后，由于人所共知的原因，村民自治与民主政治一起再度受到质疑，主要有三种观点：一是说是他资产阶级自由化的产物，二是说农民群众还不具备必要的民主素质，村委会仍然应该是行政组织；三是说村民委员会组织法提出的乡政府和村委会是指导关系在实践中行不通。就是在这种舆论思潮下，有少数地方，继续建立具有行政性质的村公所。

90年9月，民政部发出《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，把依法全面推广变成了个别典型示范。经过短时间的沉寂后，村民自治通过了审查，其政治上的清白得到肯定。从88年至95年，全国先后有24个省、市、区制定了实施办法，93年，中共中央发出7号文件 “为减少管理层次，乡镇不再设置派出机构村公所”，此举为村民自治排除其竞争对手提供了一个有力武器，到99年底，全国村公所全部取消，但中央明确规定：村党支部领导村委会，{具体的领导方式主要是以下四种：提出全村经济发展与精神文明建设的意见，通过村委会的工作，把党的方针政策和党支部的意图，变为群众的自觉行动;讨论村委会的重要工作;协调村委会和其他组织的关系;对在村民自治组织中工作的党员和干部进行考核和监督}。农村有村委会的名，但村党支部领导农村一切工作。村民自治的时来运转，在90年代中期。在吉林省第三、第四届村委员会换届期间（95年、98年），西方学者、5 官员和新闻记者相继前往考察。97年7月6日，美国有线新闻电视网（CNN）向全球播放了介绍福建省沙县两个村村委会换届选举全过程的采访实录。美国《时代》周刊，高度评价“中国的乡村选举”。他们的关心和评论反过来推动了国内媒体对村民自治的宣传热潮，寄希望于“农村包围城市”，以村民自治作为中国民主化进程的一个突破口。

《村组织法》从试行到正式颁布实施，再走到今天，这部法律对于对于推动我国基层民主政治建设发挥了巨大的作用。但是，从13年的运行来看，也存在一些不足和问题，社会各界对村委会组织法的争议和质疑一直不断，总的来看主要在以下11个问题上争议很大：

1、名称问题，2、村民委会员的两种含义问题，3、关于党支部与村委会关系问题，4、乡镇政府和村委会关系问题，5、妇女比例问题，6、村委会经济职能问题，7、村民委员会任期问题，8、选民资格和候选人资格问题，9、村民自治权利问题，10、关于村民代表会议召开问题，11、村委会经费问题。

针对存在的这11问题，新修订的《村委会组织法》或多或少地进行了修改。从修改内容上来看，大多是在总结各地在村民自治中的一些好的做法和经验，这其中就有我们高平的影子，比如：三甲镇提出的候选人承诺“五公开”。下面我讲第三个问题，新修订的《村委会组织法》呈现的亮点。

三、新修订的《村组织法》的亮点

1998年颁布实施的《村民委员会组织法》共三十条、3151个字，没有分章。这次修定，在总结地方立法经验的基础上，以民主选举、6 民主决策、民主管理和民主监督为顺序，将村民委员会组织法的内容分为“总则”、“村民委员会的组成和职责”、“村民委员会的选举”、“村民会议和村民代表会议”、“民主管理和民主监督”及“附则”共六章、四十一条、5881个字。这样就使村民自治各个环节的制度设计更加一目了然。这是章节上的变化，下面我主要从民主选举、民主议事、民主管理和监督三个方面来说说这次修订的亮点。

（一）进一步完善了村民委员会成员的选举和罢免程序 对于民主选举这一章节的修订，也可以说是把中央两办（2009）20号文件，或者说把江苏的选举经验变成了法律。新修订的《村民委员会组织法》对村民委员会选举作了五个方面的完善，分别是：完善了村民选举委员会，完善了村民委员会的选举程序，增加了选民登记的内容，完善了罢免程序和补选程序。咱们先讲第一点：

一是明确规定了村民选举委员会的职责、组成、推选程序和缺额、免职办法。

这一点主要体现在这部法律的第十二条，咱们先来看一下，村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会由主任和委员组成，由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生。村民选举委员会成员被提名为村民委员会成员候选人，应当退出村民选举委员会。村民选举委员会成员退出村民委员会或因其他原因出缺的，按照原推选结果依次递补，也可以另行推选。

第一句话“村民委员会的选举，由村民选举委员会主持”，这是明确村民选举委员会的职责，即主持村民委员会的选举。也就是说村 7 民选举委员会是主持村民委员会选举的唯一机构，其他任何机构和组织都无权组织村民委员会的选举。那么，推选村民选举委员会的工作由谁主呢？法律没有规定，一般是由村党组织或原村民委员会主持。村民选举委员会是一个临时机构，按照规定，换届选举结束，新旧村民委员会的交接工作完成后，村民选举委员会就应当解散。

第二句话“村民选举委员会由主任和委员组成，由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生。”明确了村民选举委员会的组成和推定。村民选举委员由主任和委员组成，其组成人员的数量一般根据村的大小和选民多少来决定，一般是三至七个人。村民选举委员会成员由推选产生。具体产生方式有三种：村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生。考虑到农村因外出务工经商人员日益增多等原因，召开村民会议的组织实施难度很大，而采用村民小组会议推选存在程序复杂，难以反映和代表全村选民意志的不足。这次修订增加了村民代表会议推选方式。

第三句话“村民选举委员会成员被提名为村民委员会成员候选人，应当退出村民选举委员会。村民选举委员会成员退出村民委员会或因其他原因出缺的，按照原推选结果依次递补，也可以另行推选。”村民选举委员会成员实行回避制度，一旦被提名为村民委员会成员候选人，就应退出村民选举委员会。另外，村民选举委员会成员主动辞去职务或不能履行职务导致村民选举委员会成员出缺,应当及时增补空缺的位置。增补的方式有两种，既可以按照原推选结果依次递补，也可以另行推选。

二是进一步完善了村民委员会的选举程序。

第十五条：选举村民委员会，由登记参加选举的村民直接提名候选人。村民提名候选人，应当从全体村民利益出发，推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人。候选人的名额应当多于应选名额。村民选举委员会应当组织候选人和村民见面，有候选人介绍履行职责的设想，回答村民提出的问题。

选举村民委员会，有登记参加选举的村民过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民过半数的选票，始得当选。当选人数不足应选名额的，不足的名额另行选举。另行选举的，第一次投票未当选的人员得票多的为候选人。候选人以得票多的当选，但是所得票数不得少于已投选票总数的三分之一。

选举实行无记名投票、公开计票的方法，选举结果应当当场公布。选举时，应当设立秘密写票处。

登记参加选举的村民，选举期间外出不能参加投票的，可以书面委托本村有选举权的近亲属代为投票。村民选举委员会应当公布委托人和受委托人名单。

具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常委会规定。关于村民委员会的选举，1998年的村民委员会组织法也作出了一些规定，但较为简略。这次修订，丰富了选举过程，对候选人资格进行了限制，增加了候选人与村民见面、发表竞选演说、与选民互动的环节，同时规范了村民委托投票行为，保障选举过程更加透明、公正。

1、提名候选人。选举村民委员会，由登记参加选举的村民直接提名候选人。也就是说，只有登记参加选举的本村有选举权的村民才能提名侯选人，其他任何机关、团体和个人都无权提名村民委员会成员候选人。有两种方式提名候选人，一是确定候选人方式，由本村选民“海选”提名确定正式候选人，再召开正式选举大会。另外一种是不确定候选人方式，采取选民自报竞选职位，通过资格审查，由选民一次投票选出村民委员会。这种方式也叫“一次直选法”，我们一般就是采用这种方式，因为这种方式更简单易行，节省成本，减少工作量。

2、候选人资格。村民提名候选人，应当从全体村民利益出发，推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人。这次修订，对候选人资格作出了明确、具体的规定，特意增加了文化水平和工作能力。当然，这个积极的要求仍然较为宏观，在实际工作中仅是一个参考标准。

3、差额选举。候选人的名额应当多于应选名额。这就是实行差额选举原则。应当注意的是，对主任、副主任和委员的候选人，应当分别规定差额数。如果选举村民委员会成员五人，主任、副主任各一人，委员三人，那么主任、副主任的候选人应为两人以上，委员的候选人为四人以上。

4、候选人与村民见面。这次修订规定：“村民选举委员会应当组织候选人和村民见面，由候选人介绍履行职责的设想，回答村民提出的问题。”候选人可以通过直接与村民见面的方式向村民介绍自己的基本情况和履职设想，并回答村民提出的问题。我们在实际操作中，10 一般采取张贴竞选演说、竞选承诺书的方式。

5、投票程序。选举村民委员会成员，遵循“双过半”的原则，即：有登记参加选举的村民过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民过半数的选票，始得当选。也就是说，投在票箱中的票超过了登记参加选举的村民的半数选举有效，竞选人获得投进票箱里的过半数赞成票，直接当选。需要注意的是，登记参加选举的村民过半数投票，而不是选民的半数，这也是一个重要的修改。

这一条还对未能选足村委会成员的情况如何处理作了规定，即：当选人数不足应选名额的，不足的名额另行选举。另行选举是对“双过半”原则的重要补充，但要注意三个问题：一是另行选举要在尽可能短的时间内进行，原则上要在第一次投票选举后的5日内进行；二是另行选举也实行差额选举，按未当选的人员得票的多少顺序确定候选人；三是另行选举以得票多的当选，但是所得票数不得少于已投选票总数的三分之一。其实，对未能选出村委会成员的情况，也是按照刚才说的原则进行另行选举。

同时，选举应采取无记名投票，不能采取其他方式，如举手表决。村民在填写选票时，可作出四种选择：一是投赞成票，但赞成的人数不能超过应选名额，否则无效；二是投反对票，对选票上的候选人可部分反对，也可全部反对；三是可另选他人，可以对全部候选人不同意全部另选他人，也可部分不同意，部分另选他人；四是可以弃权，可对全部候选人弃权，也可部分弃权。

选举时，应当设立秘密写票处。投票结束后，应当公开计票，当 11 场宣布结果

6、委托投票。什么是委托投票呢？委托投票是受委托人严格遵照委托人的意思写票和投票，它不同于代为行使选举权。但在实际操作中，委托投票很容易变成了代为行使选举权。所以，这次修订增加了委托投票的规定，明确规范了委托投票行为，更好地保障了不能参加投票人员的权利。是这样规定的：登记参加选举的村民，选举期间外出不能参加投票的，可以书面委托本村有选举权的近亲属代为投票。村民选举委员会应当公布委托人和受委托人名单。这里有两个问题应当明确：一是接受委托的“近亲属”的范围，我国不同的法律和司法解释有不同的界定，在实施的过程中“近亲属”的范围需要进一步明确；二是受委托的“本村有选举权”的范围，首先是本村村民，其次是有行为能力的人，最后是已经登记参加选举的有选举权的村民。

三是增加了选民登记的内容。

选民资格问题是近年来村民委员会选举实践中争议比较多的一个问题，特别是随着国家户籍制度的改革和人口流动的日益增多，选民资格问题更加复杂。针对这些问题，这次修订作出了明确规定：村民委员会选举前，应当对下列参加选举的村民进行登记：(一)户籍在本村并且在本村居住的村民；(二)户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民；(三)户籍不在本村。在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。已在户籍所在村或者居住村登记参加选举的村民，不得再参加其他地方村民委员会的选举。这是这次修订中最大的一个亮点，它是适 12 应了当前中国的新形势，照顾了流动人口的选举权。

四是完善了对村民委员会成员的罢免程序。

近年来，村干部违法违纪呈高发态势，一个重要原因就是村干部虽经村民选举产生，但村民如果有意见，却很难罢免。要想减少村干部腐败，要想让村干部切实为村民服务，关键是要加大村民对村干部的监督，而这种监督是通过选举和罢免来实现的。原《村民委员会组织法》虽赋予了村民罢免村干部的权利，但在实际中很难操作。原来的规定是：罢免村委会成员须经有选举权的村民过半数通过，而选举村委会成员理论上最低只须有选举权的村民的四分之一以上的选票，即可。这就导致了罢免要件和选举要件的不对等，致使现实中“罢免难”。而修改后的《村民委员会组织法》完善了对村委会成员的罢免程序，规定：本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求，并说明要求罢免的理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。罢免村民委员会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。这就意味着，一旦难以征集本村五分之一以上有选举权的村民联名，还可以征集三分之一以上的村民代表联名。上述新规定修改通过，无疑将降低罢免村干部的门槛。

五是明确了村民委员会成员补选程序。

第十八条：村民委员会成员丧失行为能力或者被判处刑罚的，其职务自行终止。

第十九条：村民委员会成员出缺，可以由村民会议或者村民代表 13 会议进行补选。补选程序参照本法第十五条的规定办理。补选的村民委员会成员的任期到本届村民委员会任期届满时止。

依照第十八条的规定，职务自行终止，主要有两种情形：一是丧失行为能力，也就是说当事人无法独立行使权力或承担义务；二是判处刑罚，我国刑法规定的刑罚有主刑和附刑两类，主刑有管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑五种，附刑有罚金、剥夺政治权利和没收财产三种。但是我国刑法中还存在免于刑事处罚的制度，刑法第三十七条规定，对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免于刑事处罚。像这种虽然判决犯罪但没有被判处刑罚的，不在职务自行终止之列。

第十九条规定，补选应当由村民会议或者村民代表会议进行，补选的村民委员会成员候选人的产生、投票和计票都适用本办法第十五规定的选举程序和方法。

（二）进一步完善了民主议事制度

民主议事是村民民主参与的重要方式，是村民行使民主权利、维护自身利益的重要制度，对于制约村民委员会不作为或者滥作为发挥着重要作用。法律规定上完善，有利于更好的集中民智，落实民意。新修订的《村委会组织法》主要从村民会议、村民代表会议和村民小组会议制度三个方面加以健全和完善。

一是进一步完善和充实了村民会议制度。明确规定了村民会议的组成人员、召集方式、参会人员资格和表决方式以及讨论事项。

第二十一条：村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村 14 民代表提议，应当召集村民会议。召集村民会议，应当提前十天通知村民。

村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。村民会议组成成员的必须满足两个条件，即十八周岁以上和本村村民。还有一点需要注意的是，被剥夺了政治权利的本村村民是否可以参加村民会议。这部分村民不享有选举权和被选举权，在罢免村民委员会成员时，也不享有表决权，但是作为村民的一员，他们可以参加村民会议，并有权对村民会议讨论的各项问题发表意见并参与表决。

村民会议由村委会负责召集，并有村委会全体成员集体主持。根据村民委员会组织法的规定，村民会议在以下几种情况下召开：（1）村民委员会的设立、撤销、范围调整；（2）推选产生村民选举委员会；（3）罢免村民委员会成员；（4）审议村民委员会工作报告，评议村民委员会成员的工作；（5）讨论决定涉及村民利益的事项；（6）制定、修订村民自治章程、村规民约；（7）对外来人口在本村参加选举的选民资格认定；（8）有十分之一以上村民或者三分之一以上的村民代表提议召开村民会议。

第二十二条：召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过 半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。

召开村民会议，根据需要可以邀请驻本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席。

为了进一步保障村民的民主权利，这次修订明确了凡是涉及村民利益的九个方面的事项必须经过村民代表会议讨论决定后，村民委员会方可办理。这九项是：(一)本村享受误工补贴的人员及补贴标准；(二)从村集体经济所得收益的使用；

（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；

（四）土地承包经营方案；

（五）村集体经济项目的立项、承包方案；

（六）宅基地的使用方案；

（七）征地补偿费的使用、分配方案；

（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；

（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。

二是完善了村民代表会议的组成和议事程序。

近年来，农村外出务工经商人员较多，绝大多数人不愿专门为参加村民会议或选举而回村，加之部分村民参与意识不强，从而使村民会议召集难成为普遍现象。村民会议召开难，成为一个现实而紧迫的问题。鉴于上述情况，新《村民委员会组织法》对村民代表会议的组成和议事程序进行了完善。修订后的《村民委员会组织法》规定：人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。村民代表的任期与村民委员会的任期相同。村民代表可以连选连任。村民代表应当向其推选户或者村民小组负责，接受村民监督。村民代表会议由村 16 民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开。所作决定应当经到会人员的过半数同意。

规定了两种可以设立村民代表会议：一是人数较多的村，二是村民居住分散的村。村民代表会议的组成人员包括村民委员会成员和村民代表。为了保证村民代表会议组成的民主性，规定村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上；为了保障妇女的权益，鼓励农村妇女参政议政，要求女性代表应当占到三分之一以上。村民代表的推选方式是按户推选或村民小组推选。村民代表的任期和村民委员会一样，三年。村民代表的职责是参加村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项；反映推选自己的村民的意见和建议并向他们反馈会议决定。

村民委员会作为村民自治的组织者和执行者，不但有权召集村民会议，也有权召集村民代表会议。村民代表会议应当定期或不定期召开，但至少每季度召开一次。一般是在推选选委会、听取审议村民委员会工作报告，评议村委会成员的工作、撤销或变更村民委员会不适当的决定、讨论决定涉及村民利益的事项、对外来人口在本村参加选举的选民资格认定、有五分之一以上的村民代表提议召开村民代表会议这六种情况下召开。召开村民代表会议应该符合法定人数，三分之二以上的村民代表会议组成人员参加方为合法。村民代表会议的表决和村民会议一样，少数服从多数，经过到会人员的过半数同意的决定才是合法有效的。

三是增加了村民小组会议制度。

第二十八条：召开村民小组会议．应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。

村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。

属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。

这一项新增条款，在1998年的村委会组织法里没有。这一条主要是村民小组会议做了个明确、详细的规定。村民小组会议制度的建立进一步深化了村民自治，扩大了村民参与，有助于村民更好的行使自己的民主权利。

（三）进一步完善了民主管理和民主监督制度

在大力推进新农村建设的过程中，大量资金流入农村，大批项目在农村展开，在一些有着较多可支配集体资源的村庄，村官是一级组织的“干部”，位小权大缺少监督。修改后的《村组织法》增加了村务监督机构和村务档案制度。

本次修订从以下五个方面完善了民主管理和民主监督制度： 一是增加了村务监督机构。

第三十二条：村应当建立村务监督委员会或者其他形式的监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民 18 会议或者村民代表会议在村民中选举产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责，可以列席村民委员会会议。

二是完善了民主评议的内容。

第三十三条：村委会成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员，应当接受村民会议或者村民代表会议对其履行职责情况的民主评议。民主评议每年至少进行一次，由村务监督机构主持。村民委员会成员连续两年被评议不称职的，其职务终止。

三是增加了村务档案制度。

第三十四条：村民委员会和村务监督机构应当建立村务档案。村务档案包括：选举文件和选票，会议记录，土地发包方案和承包合同，经济合同，集体财务账目，集体资产登记文件，公益设施基本资料，基本建设资料，宅基地使用方案，征地补偿费使用及分配方案等。村务档案应当真实、准确、完整、规范。

四是完善了村民委员会成员任期和离任审计制度，并明确了任期和离任审计包括的事项。

第三十五条：村民委员会成员实行任期和离任经济责任审计，审计包括下列事项：(一)本村财务收支情况；(二)本村债权债务情况；(三)政府拨付和接受社会捐赠的资金、物资管理使用情况；(四)本村生产经营和建设项目的发包管理以及公益事业建设项目招标投标情况；(五)本村资金管理使用以及本村集体资产、资源的承包、租赁、担保、出 19 让情况，征地补偿费的使用、分配情况；(六)本村五分之一以上的村民要求审计的其他事项。村民委员会成员的任期和离任经济责任审计．由县级人民政府农业部门、财政部门或者乡、民族乡、镇的人民政府负责组织，审计结果应当公布，其中离任经济责任审计结果应当在下一届村民委员会选举之前公布。

五是增加了对村民委员会依法工作的监督。

第三十六条：村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。

此外，本次修订还把农村社区建设写进了法律。规定：“村民委员会应当支持服务型、公益性、互动性社会组织依法开展活动，推动农村社区建设”、“驻在农村的机关、团体、部队、国有及国有控股企 业、事业单位及其人员不参加村民委员会组织，但应当通过多种形式参与农村社区建设，并遵守有关村规民约”。有关农村社区建设内容的增加，为进一步推动农村社区建设实验工作在全国范围内更加广泛的开展提供了法律上的有效支持。

《村民委员会组织法》解读 第6篇

（河南科技大学文法学院，河南洛阳0%1$!#）

摘+要：+《村民委员会组织法》宜运用“修订”的方式进行修改，最优的选择是制定《村民自治法》，次优的选择是修订《村民委员会组织法》。《村民委员会组织法》选举制度的修订要考虑到以下几个方面：村民委员会内涵以宪法为标准处理，修改“村民委员会的选举”为“村民委员会主任、副主任和委员的选举”，立法确认村民委员会主任、副主任和委员的法律地位。修订《村民委员会组织法》，必须坚持村民自治属于直接民主形式的自治和村民自治的法律主要属于行为法的基本理论。

+村民自治；村民自治法；村民委员会组织法关键词：

中图分类号：23!#+++++++文献标识码：4++文章编号：1&%!5#31$（!$$%）$#5$1$$5$

++《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）的修订，虽未被明确列入《十届全国人大常委会立法规划》，但此项工作已正式启动。“随着农村改革发展的不断深化和基层民主政治建设的推进，村民委员会组织法的部分内容，已不能完全适应村民自治实践的需要，有必要通过修改法律，保障村民自治的健康发

［1］

看来，对于《村民委员会组织法》进行修改展。”

的必要性，学界、实务界的认识是一致的，但对于

“法的修改和补充，是立法主体对现行法实施变动，使其呈现新面貌的专门活动。”“法的修改的任务在于对现行法的内容加以修缮改动，通过这种活动使法臻于立法主体预期达到的状况。法的补充，则是在原来法的规定不变的情况下，在法中加上新的内容，使法更完善、能解决更多更复杂的问题。在这个意义上，法的补充与法的修改是有区别的。但由于法的补充是对原来的法加进新的内容，补充之后，原来的法便发生变化，已不同于原来的状况，因此，在这个意义上，法的补充也是一种法的修改。中国《宪法》只规定全国人大有制定和修改法律的权力，没有规定它有补充法律的权

［!］&

力，原因可能便在这里。”在人们的日常用语

如何修改，认识还不统一。从笔者掌握的资料来看，主要有两种观点：一种是修订《村民委员会组织法》，一种是制定《村民自治法》。笔者持后一种观点，同时认为修改《村民委员会组织法》可以接受，更主要的是围绕直接民主这一村民自治的本质，以自治、直接民主、法治为基本原则抓紧制定《村民自治法》。也就是说，应该制定《村民自治法》，如果不能制定这样一部法律，也可以接受修改《村民委员会组织法》的方案。修改《村民委员会组织法》宜采用大家现在认同的法律修订模式，而不是法律修正案模式。

中，基本上采用的是“法的修改”这一术语。在本文中，笔者即使用“法的修改”术语，而不采用立法学学理中的用法，法的修改包括了立法学中所说的法的修改和法的补充。

法的修改方式，顾名思义，是指法修改的方法和形式。根据不同的标准，可以对法的修改方式进行不同的分类。经常用到的分类办法是，根据修改所涉及到的法的内容的分量、比重，将法的修改分为整体（全面）修改和部分（局部）修改。整体（全面）修改，是指对原法所作的大量的甚至是全局性的变动。通常采用以新的同名法代替原来

［#］

实际的立法技术上经常被称为修的法的方式。

一、《村民委员会组织法》修改方式

+选择

++“法的修改”是立法中的法定专门术语，在立法学的学理上又被称做是“法的修改和补充”。

收稿日期：+!$$&51$5!#

万方数据作者简介：+张景峰（135），男，河南偃师人，副教授。

第!期张景峰：

?!

订，比如#$$%年修改的《中华人民共和国刑法》等；由于习惯也可以不表明为修订，比如我国#$&’年修改的《中华人民共和国宪法》等；由于我国特有的法律试行制度，也可以不表明为修订，比如#$$&年修改的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》等。部分（局部）修改，是指对原法所作的少量的或局部性的变动。整体（全面）修改以外的修改，均属于部分（局部）修改。一般采用为有权机关通过名称为修改法的决议、决定等的方

即村干部组成的管理机构，村民委员会是“村民自治体中的执行机关，其职权包括：（#）管理权，即负责村内公共事务和公益事业的日常管理；（’）代表权，即对外代表本村开展工作；（!）召集权，即负责

［*］

召集并主持村民会议或村民代表会议”。这些问

题，需要采用“修订”的方式来修改。

二、制定《村民自治法》与修订

式。［’］*

实际的立法技术上经常被称为修正，比如

#$$%年以后修改《中华人民共和国刑法》，#$$$、’++*年修改的《中华人民共和国公司法》等。

在探讨《村民委员会组织法》的修改问题、通过新闻媒体透漏《村民委员会组织法》修改进程的时候，人们比较集中地使用“修订”这一术语。如果“修订”确实就是实际立法技术中所称的修订，那么说明学界和实务界基本接受了采用“修订”的方式来修改《村民委员会组织法》。在次优顺位选择时，笔者也赞同采用“修订”的方式修改《村民委员会组织法》，原因是“修正”方式不能满足修改《村民委员会组织法》的实际需要，《村民委员会组织法》在一些村民自治法律的基本制度上要考虑进行修改，比如与《宪法》不相吻合的《村民委员会组织法》中两种村民委员会含义的问题等。）第###条第#款规定：村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。#$$&年《村民委员会组织法》第$条规定：“村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。”第##条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。”虽然《宪法》和《村民委员会组织法》都规定了村民委员会的主任、副主任和委员通过选举产生，但二者内涵已有了很大差别。《宪法》只是规定村民委员会中设立主任、副主任和委员职务，至于这些职务的享有者可以干什么，则需要子法或者村民自治予以解决。而《村民委员会组织法》第$条的规定，没有沿着规定主任、副主任和委员等职责的思路去规定，却在《宪法》村民委员会内涵的基础上，又增加了一层含义，形成了与中村民委员会含义不同的村民委员会设

置―――“村民委员会”万方数据变成了一个由三至七名成员

（一）组织法名称与村民自治的立法目的不相

吻合

笔者登陆,-./系列数据库，以“组织法”为题名，查#$%$―’++(年“中国期刊全文数据库”、、“中国重要会议论文全文数据库”、“中国重要报纸全文数据库”，选中*#&项（“中国期刊全文数据库”’)$项、“中国优秀博硕士学位论文全文数据库”*项、“中国重要会议论文全文数据库”’项、“中国重要报纸全文数据库”#)!项），经过甄别，有一篇论文―――《中国组织法若干问题探讨》，涉及研究组织法的原理问题。关于组织法的解释，《法学词典》为：“专门规定某类国家机关的组成和活动原则的法律。实体法的一种。如《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国国

务院大学网组织法》等。”［)《中国组织法若干问题探讨》

］

的作者认为，“组织法并非专门规范国家机关”。因此，“组织法是有特定调整对象的，即：一定范围的社会组织关系。所谓‘一定范围’包括国家机构组织关系和非国家机构组织关系。国家机构包括国家权力机关、国家行政机关、国家军事机关、国家审判机关、国家检察机关，非国家机构包括基层群众性自治组织、某些民间组织”。“组织法主要是关于国家机关的法律地位、人员组成、机构设置、职责权限、活动原则以及纵横关系等法律规范的总称。简言之，组织法是调整特定组织关系的

法律规范的总称。”［(］

我们在一般意义上可以认

为，组织法是规定非自然、社会组织的组成和活动原则的法律，涉及该组织的法律地位、人员组成、

《村民自治法》“中国优秀博硕士学位论文全文数据库”《宪法》《宪法》

?#

机构设置、职责权限、活动原则等。

河南科技大学学报（社会科学版）!

定村民自治行为的规范。也就是说，法律主要解决的是村民作为村民自治权的主体如何去自治，而不是组建多少什么样的组织、机关去凌驾于村民之上。如果有关村民自治的法律围绕人为构建的各种组织、机关的选举、职责权限等进行立法，这些法律实施对于村民自治权的积极效用，不可能存在，反而可能产生诸多流弊，有碍于村民自治权的实现。《村民自治法》作为行为法，避开组织法的立法思路会产生更好的效果。

《村民委员会组织法》第%条就“立法宗旨和宪法依据”规定：“为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法，制定本法。”《村民委员会组织法》分明是为了确认村民自治权，规约农村村民的自治行为，与组织法是规范一定范围社会组织的组织不同。因此，其名称不能反映该法应该具备的实际内容和本质属性，需要进行修正。

（二）制定《村民自治法》满足确认村民自治

权、规约村民自治的需要

就《村民委员会组织法》第%条的规定来看，该内容的立法属于村民自主治理法的行为法的范畴，主要的内容应该是确认村民自治权、规约村民自治行为。

村民委员会属于农村的基层社区。在一个社区里面，涉及到的事务、事业、行为是很多的。对于社区居民的私人事务、私益事业，由社区居民自己处理，比如社区居民行使物权，在民事活动中签订合同等，由社区居民自己处理；对于社区的公共事务和公益事业，需要社区的居民―――现在学界和实务界接受“村民”的概念―――组织起来，以一个集合体的方式进行自我管理、自我教育、自我服务，即由村民自己自主治理。

有关社区的公共事务和公益事业，主要需要解决两个问题。一方面，村民有自己进行自主治理的权利。《宪法》第%%%条第%款规定，农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织，也就是在宪法层面已经确认了村民作为主体，有权在村民委员会的基层社区实行自主治理。作为宪法的下位法，应该将村民自治权具体化，有利于村民来行使村民自治权，并构设村民自治权实现的救济途径，设定制约村民自治权滥用的途径。这在《村民自治法》中是顺理成章的事情，名正言顺。另一方面，村民如何进行自主治理，即村民如何行使村民自治权。“从制度层面来说，村民自治是通过宪法、法律所确认的农村村庄社区村民有依法办理自己事情的自由的法律制度，并以此确认了村民自治权。”“从行为层面来说，村民自治是法定村法定范围内的村民民主行

使村民自治权的活动。”［#］在确认村民自治权以

后，法律的主要任务就是以行为法的立法方法，万方数据规

综上所述，笔者认为最优的选择是制定《村民自治法》，次优的选择就是修订《村民委员会组织法》。而现在《村民委员会组织法》的修订要为制定《村民自治法》做好铺垫。

三、村民委员会选举制度设计的

$修改问题

$$村民委员会选举制度是大家比较关注的内容，也是争议最多最大的部分。《村民委员会组织法》的修订要考虑到以下几个方面。

（一）村民委员会的内涵应以《宪法》为标准在《村民委员会组织法》中，村民委员会这一概念有两种含义，一种含义是由广大村民组成的自治组织体；一种含义是指由村民选举产生的自治组织体中的一种机关。宪法意义上的村民委员会只有第一种含义，村民委员会组织法意义上的村民委员会具有两种含义。村民委员会的两种含义是大相径庭的。第一种含义的村民委员会是社会主义直接民主的实践形式。由于村民委员会组织法对村民委员会内涵的改变，使得宪法意义上的村民委员会未被具体化为实实在在的组织形态，而成为一种“虚拟的组织形式”；第二种含义的村民委员会则成为依法成立的、实实在在的一种组织形式。实践中在进行法律行为的应该是第二种含义上的村民委员会，而第一种含义上的村民委员会则表达了一种村民自治的理想状态。“村民委员会”一词出现两种含义，使人们在使用“村民委员会”这一概念时显得无所适从，加之“村民委员会”概念在使用中，往往是两种意义混淆使用的，两种含义时而重叠，时而交叉、分离，使人们无法正确地理解村民自治、准确地认识村民委员会。在具体实务中，需要村民委员会参加的案件，村民委员会的法律定位问题很难解决，法律适用也产生障碍。法律上的用语应该是严谨、确定、没有歧

第!期张景峰：

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义的，而《村民委员会组织法》则同一法律中包含两种含义，且很难分辨，还容易混淆，与法律的要求相悖。因此，村民委员会的内涵应该以宪法为标准单一化地统一起来。

（二）修改“村民委员会的选举”为“村民委员

会主任、副主任和委员的选举”《宪法》第###条第#款规定的是“村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举”。在《村民委员会组织法》中演变为“村民委员会的主任、副人格，仅仅是村民集合体的代理人。考虑到公共事务和公益事业的种类繁多而不同，将公共事务和公益事业类型化，进而决定代理权的范围，或者村民授权的方式、范围等。

当然，村民委员会主任、副主任和委员与村民集合体之间，能否界定为信托关系，值得进一步探讨。笔者个人目前的看法是，他们之间以代理关系为妥当。

主任和委员共三至七人组成村民委员会”，选举的对象为村民委员会。村民委员会的.主任、副主任和委员的选举，不能等同于村民委员会的选举，其内在的不同前已述及。《村民委员会组织法》修订要将“村民委员会的选举”，统一为宪法规定的副主任和委员的选举”。

《村民委员会组织法》将“村民委员会的选举”，修改为“村民委员会的主任、副主任和委员的选举”时，现在的条文无需增加，也不要授权省级地方人大常委会制定更为详细的具体选举办法。现有规定还要进行一定程度的精炼，避免过于繁琐的选举程序，给予村民更多的信任，放手由村民来决定这些职务担任人员的选举或者确定办法。

（三）立法确认村民委员会主任、副主任和委

员的法律地位

根据《宪法》所进行的村民委员会的主任、副主任和委员的选举，选举出的是自治组织体一定职务的担任人员；根据《村民委员会组织法》所进行的村民委员会主任、副主任和委员的选举，选举出的是自治组织体的一种机关一定职务的担任人员。“村民委员会的选举”与“村民委员会主任、副主任和委员的选举”，从表面上看好像是一致的，因为村民委员会的选举名义上最后还是归结为村民委员会主任、副主任和委员的选举。但是，其本质属性是不同的。其主要原因是，在一部法律中出现了两种不同含义的“村民委员会”。作为现行《村民委员会组织法》规定村民委员会选举的替代规定，在《宪法》没有修改以前，第一位要解决的问题就是立法确认村民委员会主任、副主任和委员的法律地位。

笔者认为，村民委员会主任、副主任和委员的法律地位，首先要确定他们与作为自治组织体主体的村民之间的关系，其次要解决其职责权限问

题。村民委员会主任、万方数据副主任和委员没有独立的

四、修订《村民委员会组织法》的

（一）村民自治的基本理论基础

修订《村民委员会组织法》必须明了村民自治的基本理论前提，确定适当的基本理论基础。修订《村民委员会组织法》，必须坚持村民自治的基本理论基础是直接民主形式的自治和行为法。

#$村民自治属于直接民主形式的自治。村民自治符合社区直接民主制度存在的基本条件：地域狭小、人们相互间比较熟悉、事务简单易于讨论

和表决等。［%］村民自治权的具体运行，主要采取直

接行使权利的方式来进行。村民直接参与法定村的治理是原则，间接的“代议制”民主、委托行使村

民自治权是例外。［&］因此，修订《村民委员会组织

法》就要以直接民主为主线来衡量村民自治权运用的规范。一般来说，与直接民主不一致的法律制度要予以清除。从直接民主出发考察《村民委员会组织法》的修订，非常值得重视。不考虑这一点，只能是徒增法律条文，无法真正推进村民自治的发展。学界和实务界过于关注村民自治中的选举问题就是典型的表现。有不少人承认村民自治属于直接民主形式的自治，但是又不能将这种看法贯穿于村民自治相关法律认识的主要过程，是尤其值得关注的。

’$村民自治的法律主要属于行为法。村民自治是法定村民具有法律意义的主观见之于客观的活动，是主体为满足一定的需要―――村庄社区的和谐、发展而在自由意志支配下进行的行为。村

民自治属于法律行为。［%］因此，村民自治的法律主

要属于行为法。作为调整村民自治的行为法，与调整合同行为的合同法既有一致的地方，也有不同的地方。村民自治行为的主体通常采用会议体

“村民委员会的主任、

?

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的方式从事一定的行为，与合同行为不同。村民自治的法律就要与合同法有所一致又有所不同的行为法面目出现。

（二）《村民委员会组织法》的基本框架修订后的《村民委员会组织法》到底应该是什么样子，需要我们规划出其基本框架。笔者认为，修订后的《村民委员会组织法》基本框架应该包括：

%&总则。对村民自治权、直接民主形式的自治的基本问题作出规定。现行的《村民委员会组织法》，采用简单结构的法律规范性文件的结构类型，无助于人们的认知和学习，有碍于法律的正确运用。因此，应采用一般结构的法律规范性文件的结构类型，在总则后运用章的形式规定村民自治涉及的规范。

!&村民委员会的主任、副主任和委员的选举。鉴于广大农民基本接受采用选举的方式产生村民委员会的主任、副主任和委员，修订后的《村民委员会组织法》可以继续保留选举的方式。考虑到村民自治的自由，还可以更灵活一点，允许在比较严格的程序下，比如通过自治性规范（村民自治章程或者村规民约）规定灵活的方法。

’&村民自治权行使的方式、程序，结果的效力。（%）村民自治权行使的方式及程序。基于这些村民自治运行的实际状况，笔者建议，除村民委员会的主任、副主任和委员的选举以外，村民自治权行使的方式主要包括会议体决定或者说集体决

定、制定自治性规范（村民自治章程或者村规民约）等。（!）村民自治权行使结果的效力。村民自治权行使的结果可以划分为有效、无效、可撤销三种基本效力形态。

(&村民自治权行使的救济。村民自治权行使的救济大致包括两个方面，一方面是村民自治权行使遇到障碍的救济，通过救济保障村民自治权的实现；另一方面是村民自治权被认为滥用的救济，通过救济纠正村民自治权的滥用，保障相关利益者的合法权益。

参考文献：

［%］陈丽平&民政部正着手修订村民委员会组织法［)］&法

制日报，!

社，!

学，!

上海辞书出版社，%-0(：1(’+1((&［1］陈大文&中国组织法若干问题探讨［.］&石油大学学报

（社会科学版），%--#，（(）：00+-%&［#］张景峰&对村民自治概念的法学分析［.］&社会主义研

究，!

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