经营型政府的职业化

经营型政府的职业化（精选9篇）

经营型政府的职业化 第1篇

一、经营城市的内涵

1、经营城市的概念

经营城市在我国最早可追溯到《周礼·考工记》中的“匠人营国, 方九里, 旁三门, 国中九经九纬”。而真正意义上的经营城市是现代城市发展的产物。20世纪70年代西方发达国家的一些城市管理者首先提出“经营城市”这一说法, 在我国, 经营城市的概念是在2000年全国中等城市经济研讨会上正式提出来的。会上专家指出, 经营城市就是运用经济手段, 对构成城市资本 (如土地) 和人力作用资本 (如道路、桥梁等基础设施) 及其相关的延伸资本 (如广场、街道的冠名权) 等进行集聚、重组和运营, 从中获得收益, 再将这笔收益投入到城市建设的新项目中去, 走“以城建城”, “以城养城”的市场化新路。这一观点虽然比较简单, 但已形成了我国经营城市理论的雏形。

随着人们对经营城市理论的不断认识和实践的发展, 对经营城市的内容有不新的理解。该种理念有以下几个特点:第一, 经营引入市场机制, 要靠市场来解决问题, 不再单纯依靠过去的计划经济模式;第二, 人本思想, 要发动城市居民的积极性和主动性, 使他们参与到城市的经营中来。第三, 要发展社会组织的作用, 扶持律师事务所、各种商会、行业协会、咨询服务组织、房地产评估机构等中介机构, 使其参与到城市基础设施建设和城市公益事业中去。

2、经营城市的必要性和可能性

改革开放后中国开始参与国际经济大循环, 正是由于对外开放, 使城市政府拥有了属于自己的“顾客”, 这些“顾客”为城市的土地定价, 使得竞争性的土地市场得以迅速形成。更为关键的是, 这些“顾客”具有极大的流动性, 以足投票, 在不同的城市之间进行选择。为了吸引外资, 城市政府必须开始理性的思考和行动, 必须通过提供优质的服务和完善的基础设施才能吸引外资及其他资源来发展社会经济。各个城市间的竞争日益激烈。随着改革开放的进一步深入发展, 特别是中国加入WTO后的制度的完善, 市场制度的建立和机制的形成, 各种生产要素资源可以自由流动, 城市政府在城市发展面临所面临的资源约束都可以通过市场加以解决。为了吸引各种资源到本市, 各级政府都通过各种措施, 搞好城市基础设施, 利用国家的法规制度, 在其范围内提供各种优惠政策, 为资金落地本市提供良好的公共产品和服务。

二、政府在经营城市中的主导地位

对于政府在经营城市中的地位, 学术界存在很多不同的看法。有人认为随着政府职能的转变和制度创新, 政府已经弱化了其经营主体的地位, 也有人认为政府已经将一切交给了市场, 不再是经营的主体。甚至许多人认为, 政府不应该是经营城市中的主体, 在经营城市过程中, 政府行为很容易侵害公民的私有财产, 政府部门很容易利用自己手中的权利想方设法牟取利益, 与民争利, 甚至会损害公民和企业的利益, 并且公有资产在经济运营中容易滋长腐败, 等等。笔者认为, 经营城市是一项复杂的社会系统工程, 在经营工作中必须注意充分组织和发挥社会各方面的力量。政府是经营城市的主导者, 企业是经营城市的参与者, 全体市民是经营城市的决定力量。市场应该发挥其积极和重要的作用, 但城市管理并不否认政府, 而是要一个好的、有效的政府, 并且政府在其中应当处于规划、领导、指挥、协调的主导地位。

第一, 从经营城市的客体来看。经营城市的客体是城市资产, 即道路、公交、桥梁、房产、建筑、基础设施、环境保护、公用事业等等, 具有很强的垄断性和公共产品的属性, 因此, 有且只有政府才有能力对城市资产进行经营, 一般的投资主体是没有能力直接插手这类资产的运作的, 更提不到去经营。

第二, 从经营城市的方式来看。经营城市区别于其他类型经营的主要特点在于其运用的经营手段。普通经营的经营手段一般是运用计划、组织、领导和控制等职能, 对资本、销售、工艺流程等环节的管理, 以达到利润最大化的目的;而经营城市的经营方式则不一样。经营城市要有效运作城市资产, 使城市资源达到最大化和最优化配置的目的, 这必须运用特许经营权、审批权、招投标制度等手段进行, 而这些手段的行使必须假借政府之手, 否则难以推进。

第三, 从经营城市的目标来看。经营城市的目标是实现城市的可持续发展, 代表全体人民的利益。这不同于企业或者个人的经营目标, 为了实现本企业、组织或个人利益的最大化, 因此能够领导城市经营的也只能是城市政府。

第四, 从经营城市的运作环境来看。由于城市资产有其垄断性和公共产品属性, 注定了这类资产的直接投资回报率低、投资期长的特点。而市场经济是一种竞争型经济模式, 企业存在的目的就是实现利润的最大化, 如果没有对城市资产运作的特别优惠政策的话, 可能没有人愿意投资这块领域, 更谈不上投资主体的多元化。这些优惠政策的制定和实施只有政府才能做到。

第五, 从经营城市的实践来看。自我国开始经营城市的实践以来, 经营城市是在城市主体地位不断增强的情况下, 城市政府为适应城市发展环境的变化自上而下发动的。作为一种政府行为, 经营城市是在政府认识到传统的城市建设和管理的弊端后, 主动提供制度创新以调动社会各方面参与城市建设和发展积极性的产物, 其一步步的发展也是在政府的引导和控制下进行的, 虽然经营城市强调市场机制的作用, 在经营中引入了竞争机制, 但其根本也是政府在建设和管理城市, 发挥政府职能的一种手段。另外, 市场的缺陷和其对局部利益的追逐, 也要求城市政府在经营过程对政府进行功能定位。并发挥宏观和中观调控作用, 协调市场的外部效应, 对公共设施进行规划管理。

三、政府在经营城市中的行为缺陷

经营城市是政府运用市场机制协调城市发展目标与有限资源之间的矛盾, 运用市场手段对城市的各类资源、资产进行资本化运作与管理的一种经济活动。城市经营为城市建设筹集到了更多的资金, 提高了城市管理的效率, 对城市综合实力的增长和城市化整体的发展起到很大的推动作用。但也出现了很多误区, 诸如急功近利、过度负债、恶性竞争、投机炒作、圈地卖地、变相摊派等, 具体而言表现在政府“错位”“缺位”和“越位”上。

1、经营城市中的“政府错位”

城市的经营过程中的政府错位主要是指政府没有科学定位自身在城市经营中的职能和角色并对号入座而导致政府工作重心产生偏差的现象。错位表现之一是, 很多城市政府没有真正理解经营城市的实质, 只看到现时的轰动效应而盲目跟从, 把经营城市作为一种“新政绩工程”“新形象工程”来追求。于是出现了一哄而起的旧城改造, 对古建筑的永难修复的破坏, 各种各样中不中、洋不洋、古不古、今不今的建筑。表现之二是, 政府过分热衷于土地经营。土地作为经营城市的重点, 更容易获得资金, 在很多地方“城市经营”越来越演变成为“经营土地”“以地生财”的代名词, 经营城市演绎成了“拆房子倒地皮”, 甚至演化成了对“民生”“民财”的剥夺。地方政府经常打着经营城市的旗号去“圈地”“卖地”, 设立开发区。城市政府以行政手段征地批租的无本万利, 加上卖地收益全归在政府官员支配的机制, 使得国有资产流失现象和违规操作现象在卖地的过程中频频发生。在现行制度下, 政府和用地企业分享了土地用途转换的收益, 农民和市民除了一点征地补偿款外, 基本上被排除在收益之外。这种政府与开发商站在统一阵线联手剥夺农民的现象就是这种

2、经营城市中的“政府缺位”

伴随着对高、大、新的“政绩工程”“形象工程”的特别关注, 许多地方政府盲目建设超出实际需要的大型基础建设和公共设施, 而忽视了对于中低收入者住宅和城市急需的配套设施的提供, 这必然会加大城市的建设及运行成本, 而这些成本难免要转嫁到城市居民和市内企业头上, 增加居民生活成本和企业运营成本, 同时限制了廉价劳动力的流入和市外企业的落户, 最终必然会有损于城市长期的核心竞争力的成长。同时, 当前许多城市政府热衷于把一些本属自己本职工作的市政公共服务商业化, 然而在服务商业化之后没有建立相配套约束和监督机制, 并且伴随着环境的变化, 许多政策法律制度也没有确立, 这些造成市政府在各种利益互相博弈中面临着巨大风险。

3、经营城市中的“政府越位”

政府越位是由于政府决策者的权力缺少约束, 使得其行为超越了自己的职权范围, 而依靠其强势地位进入市场, 极大地干扰了市场的公平竞争。当前, 在经营城市中, 政府越位现象在违规批租土地方面表现的最为严重和突出, 许多城市政府利用手中的土地资源和政策权力控制着本地区经济的发展方向, 它们打着招商引资的旗号, 低价出让, 批租土地, 人为干预地价乃至操纵地价的形成。这种“越俎代庖”的行为违反了市场经济的自由竞争原则;在一些城市中还存在着一些政府部门投资兴办的企业和众多的利用政府的名义进行收费的中介机构组织, 它们市场竞争中同时扮演“裁判员”和“运动员”的双重角色, 严重破坏了市场正常的公平竞争原则。有的城市政府在拆迁中, 为了努力压低拆迁成本, 采用了许多不择手段的行为, 于是“暴力拆迁”“强制拆迁”的血腥场面也随之出现了。这些行为严重违背了政府依法行政的原则, 损害了政府在公众心目中的形象。政府越位还表现为城市政府利用各种变相的摊派向地方企业索取资金支持的行为, 严重损害了地方企业的利益。对于这种政府依托行政权力向企业化缘的行为, 企业也只能勉为其难地顺从。这种作法虽然使政府的建设上去了, 但却加重了企业的负担, 减低了经济利益和市场竞争力, 最终受损的是城市经济的整体发展。

四、城市政府的职能定位

在城市的经营过程中既有政府行为, 又有市场行为, 是政府行为和市场行为的有机结合。这就要求对城市政府职能进行合理的界定, 转变其职能, 分清哪些是城市政府职能范围内的, 哪些是政府应该退出的, 实行城市资产的所有权与经营权相分离。凡是企业能经营好, 或是比政府经营更有效率的城市设施建设和经营项目都交由市场和企业去经营, 政府的任务就是解决市场解决不了的基础设施建设、环境保护、社会公平、公益性事业、社会保障事业等问题。城市政府应从“强势政府”、“权力政府”、“全能政府”的模式中走出来, 过渡到“有限政府”“责任政府”“服务政府”。[7]城市政府在经营城市中的主要职能应定位于以下几方面:

1、做好城市的规划

城市规划是经营城市的最重要的内容, 一个好的规划不仅能够提升城市形象和价值, 提高投资商的信心, 而且可以对城市的前景做一个有价值的预期, 提升城市整体的长远的综合效益。规划的前提是对城市进行定位, 城市定位也就是在预期客户的头脑里给城市个性化。城市定位不仅要考虑到城市地理状况和自然资源条件, 更要用发展的长远目光来创新城市未来的发展方向和命运。根据城市内部和外部条件来确定城市性质, 在此过程中多借用“外脑”的作用, 给城市进行准确的定位后就可以制定城市的发展战略:明确城市发展的阶段性目标, 包括短期、中期、长期目标, 再进一步明确城市的客体和所要运用的手段。

2、提供公共物品和服务

公共物品具有供给上的非竞争性和需求上的非排他性, 私人部门无法通过公共物品的供给获得收益, 这决定了产品必须由政府来提供, 如绿地、城市桥梁、道路、图书馆等。但并非所有公共产品度由政府提供, 一些公共物品不是纯公共物品, 它们或者是非纯公共物品, 或者是准公共物品。这些类型的公共产品可以采取经营方式, 由社会生产, 而政府必须加强监管工作, 采取一些引导性的规划和政策。例如对城市污染的治理, 政府可以通过一定的手段对企业征收费用。另外政府应利用其社会管理者的有利地位, 及时收集、整理各方面的信息, 并能及时传递到社会各方面, 为企业和个人等经济活动主体提供经济信息服务, 以降低信息的不完全而造成的盲目行为。

3、提供制度保障

我国市场经济制度还不健全, 经济运行中的人为因素比较多, 市场竞争还不完全, 垄断的存在必将影响市场的效率, 产生不公平现象。城市政府应根据城市经济社会发展的现状和预期, 运用行政、财政、法律等手段进行宏观调控, 健全权利制度, 为社会总产出的最大化提供制度框架。同时政府应注重城市经营中的执法和监督, 依法打击城市经营过程中损害公众利益的行为, 维护市场秩序。另外, 应加强法制化建设, 为现没有的行为立法以及完善现有的法律制度。建立政府职权的约束机制, 政府责任追究制度等。

4、打造城市品牌

经营型政府的职业化 第2篇

【发布文号】粤府办〔2007〕110号 【发布日期】2007-12-29 【生效日期】2007-12-29 【失效日期】 【所属类别】政策参考 【文件来源】广东省

广东省人民政府办公厅转发省农业厅关于加快发展农业产业化经营意见的通知

(粤府办〔2007〕110号)

各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：省农业厅《关于加快发展农业产业化经营的意见》业经省人民政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。执行过程中遇到的问题，请径向省农业厅反映。

广东省人民政府办公厅

二○○七年十二月二十九日

关于加快发展农业产业化经营的意见

省农业厅

为深入贯彻落实《中共中央国务院关于积极发展现代农业，扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发〔2007〕1号）精神，推进农业产业化经营又好又快发展，结合广东省实际，提出如下意见：

一、指导思想和主要目标

（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持科技先导、体制创新，以培育壮大农业龙头企业为关键，以完善带动农户的组织制度和利益联结机制为核心，以加强农产品质量安全监管为基础，通过市场引导、龙头带动、农民参与、政策扶持、政府服务等措施，全面提升农民组织化和农业现代化水平。

（二）主要目标。“十一五”期间，力争全省农业产业化经营组织带动农户数占全省农户总数的比例年均提高1个百分点以上：“十一五”期末，农业龙头企业带动农户占全省农户总数的40%以上，农户来自产业化经营的收入明显增加。

1．依托广东省优势农产品产业带，培育发展龙头企业群体。力争到“十一五”期末，每个县（包括县级市或有农业的市辖区）发展县级重点农业龙头企业10家以上，每个地级以上市发展市级重点农业龙头企业30家以上，省级重点农业龙头企业发展到200家以上，培育若干个年销售收入超过100亿元、10个年销售收入超过50亿元和一批年销售收入超过30亿元的农业龙头企业。

2．依托优势产业，结合农产品出口需求，建设一批高标准农产品生产、加工基地以及农业标准化示范区，大力推行农业标准化生产。

3．实现农产品加工业产值与农业产值之比超过1.5∶1，主要农产品加工转化率（初加工以上）达60%左右，精深加工比重明显增加，质量明显提高。着重提高农产品加工业的科技含量，培育一批国际竞争力强、成长性好的农产品加工出口龙头企业，扩大农产品出口。

4．全面推行农业龙头企业标准体系建设，培育一批优质、高效、安全、生态产品。积极开展名牌带动战略，全面提升农业龙头企业的知名度和农产品质量，加大地理标志产品申报力度，力争有一批农业龙头企业产品获得国家地理标志产品称号。

二、工作重点

（三）完善利益联结机制。大力发展订单农业，形成相对稳定的产供销关系。积极促进农业龙头企业与农户结成利益共享、风险共担的利益共同体，引导农民以土地承包经营权、资金、技术、劳动力等生产要素入股，实行多种形式的合作经营。加强企业与农村集体的合作，通过一企带一村、一企带多村等形式，在“一村一品”生产、村企合作经营、新型农民培育、公共事业发展等方面开展合作。

（四）鼓励和支持城镇工商业企业参与农业产业化经营。鼓励和支持城镇具有一定实力的工商业企业，通过收购、兼并、参股和特许经营等方式，参与农产品批发市场建设、农产品生产加工和农业生产资料经营。

（五）培育壮大农业龙头企业。坚持“扶优、扶大、扶强”的原则，培育壮大一批起点高、规模大、带动力强的农业龙头企业。支持具有比较优势的农业龙头企业以资本运营和优势品牌为纽带，盘活资本存量，整合资源要素，开展跨区域、跨行业、跨所有制的合作。积极推进优势产品向优势企业集中，优势企业向优势产业和优势区域集聚。鼓励有条件的农业龙头企业进行现代企业制度改革，争取上市融资，增强农业龙头企业的辐射带动力。

（六）加强农产品生产基地建设。结合“一乡一业”、“一村一品”建设活动，进一步加快建设品质优良、特色明显、附加值高的优势农产品基地。结合农产品优势产业带建设，加快建立一批产业关联度大、精深加工能力强、规模集约水平高、辐射带动面广的农业龙头企业集群示范基地。引导珠三角地区的农业龙头企业到东西两翼、粤北山区建立商品生产基地，把当地的资源和生态优势转化为企业的经营优势。

（七）提升产业化扶贫水平。充分发挥扶贫农业龙头企业的作用，鼓励和支持各类农业龙头企业开展产业化扶贫工作，通过政府扶持、企业带动的方式，帮助贫困地区和贫困农户发展生产，脱贫致富。

（八）加快发展农业社会化服务组织。培育、扶持农业中介服务组织和经纪人队伍，推进农民专业合作社建设，提高农民组织化程度。进一步完善农业产业化服务体系，加快建立农产品行业协会，实现农民与行业协会、农业龙头企业以及农民专业合作社的有效结合。

（九）继续深化农产品质量安全监管工作。以贯彻落实《中华人民共和国农产品质量安全法》为契机，深入开展农产品质量安全监管，积极推行农产品生产环节全程监控，加强入市农产品抽查，建立农产品生产、流通各环节的档案追溯制度。鼓励和引导农业龙头企业依法建立农产品质量安全监测制度，把好产品准出关。实施农产品质量标准管理，对上市农产品按规定进行包装标记。

（十）提高科技创新和应用能力。鼓励科研院所或科技人员通过技术承包、技术入股、技术转让等形式参与农业产业化经营，加快科研成果的推广应用。引导农业龙头企业参与现代农业园区和农业标准化示范区建设，使农业龙头企业成为农业先进科技的创新中心和推广基地。

（十一）加强国内外市场开拓力度。积极实施外向型战略，引导和支持农业龙头企业参与国际合作与竞争，充分利用国外农业资源开展跨国投资经营，为农业产业化发展开辟新的市场空间。充分发挥广东省毗邻港澳的地缘优势，以粤台农业合作和粤港农业合作为契机，支持外向型农业龙头企业做大做强，提升广东省农产品的国际市场竞争力。

三、扶持措施

（十二）财政扶持。各级财政要逐步加大对农业产业化的投入力度，扶持省重点农业龙头企业和省扶贫农业龙头企业发展。对到贫困村兴办生产基地、实施订单农业等利益联结方式带动200户以上贫困户的农业龙头企业，可按照专项资金的申报程序申请财政补助资金，对符合专项资金补助范围和申报条件的企业，各级政府应统筹考虑，予以适当扶持。

（十三）税收和信贷支持。省重点农业龙头企业和扶贫农业龙头企业按国家规定享受相应的税收优惠政策。金融部门要通过创新担保方式、健全授信制度等措施，重点支持一批市场前景好、发展潜力大、带动能力强的省重点农业龙头企业和省扶贫农业龙头企业。

（十四）科技支持。鼓励农业龙头企业与高等院校、科研院所开展产学研合作。对省重点农业龙头企业和省扶贫农业龙头企业申请科技研发经费的项目，有关部门要在同等条件下给予优先立项。积极支持和鼓励农业龙头企业申报高新技术企业和高新技术产品认定，引进国际先进技术，提高科技水平。

（十五）用地政策扶持。省重点农业龙头企业和省扶贫农业龙头企业新办农产品临时性收购场所、农林种养场和设施农业用地，在不改变农用地性质的前提下，视同农业生产用地。农业龙头企业生产经营活动使用国有土地的，经依法批准可采取协议出让土地方式供地。

（十六）加大出口支持力度。鼓励符合条件的农业龙头企业申报自营进出口权，积极促进园艺、水产、畜禽等优势产品出口。对符合国家外贸发展基金规定支持的农业项目和产品，有关部门要积极组织企业申报，争取政策和资金支持。鼓励外商来广东省投资兴办农业龙头企业和建立生产基地，提升广东省农业发展水平和农产品出口的竞争能力。继续完善农产品出口公共服务体系建设，充分发挥出口保险信用作用。

（十七）加大农产品品牌扶持力度。鼓励符合条件的农业自主品牌和产品参与国家和省组织的品牌评比认定活动。对属于国家品牌发展专项资金支持范围的农业自主品牌和产品，有关部门要积极组织企业申报，争取政策和资金支持。

浅谈政府负债经营风险的防范与控制 第3篇

在传统的计划经济体制下, 城市基础设施建设投资渠道单一, 完全依赖政府投入, 运营资金完全由财政补贴, 基础设施建设滞后, 城市环境面貌老旧等问题日益成为制约经济发展的瓶颈, 集中到一点就是资金短缺, 这是各级政府面临的最突出问题。

20世纪90年代以后, 尤其是近几年来, 各地政府深入贯彻落实科学发展观, 致力于发展县域经济和循环经济, 建设资源节约型、环境友好型和谐社会, 实施城市品牌战略, 加大政策、资金支持力度, 多方筹资, 加大对城市基础设施的投入, 提高市政设施对环境的承载能力, 促进经济社会的快速、和谐、可持续发展。为解决制约城市建设的资金瓶颈问题, 地方政府大胆进行政府投融资体制改革, 引进企业负债经营理念, 学习探索国内外城市建设经验, 整合政府掌握的国有土地、特许经营权、收费权等城市资源, 通过组建城市建设投资公司或国有资产经营有限公司融资平台, 加强与国家开发银行等金融部门的合作, 融集城市建设资金, 加快城市基础设施和公益事业建设步伐, 开拓了一条依靠市场化经营运作城市的新路子, 各地城市基础设施建设取得了突飞猛进发展。

政府负债经营在发达地区和较大城市起步较早, 运营较好, 如上海、大连等城市;而欠发达地区和中小城市起步较晚, 受政策、区位、经济发展水平等条件制约, 融资渠道仍较为单一, 基本依靠财政资金和银行贷款, 且政府组建的城市建设投资公司仅仅作为政府融资的平台, 盈利能力较差, 基本没有偿还能力, 银行贷款基本都由地方政府提供担保、承诺等, 从而形成了大量政府显性债务和隐性债务, 最终, 平台公司负债就是政府债务。

从实际情况来看, 政府负债经营为城市建设注入了活力, 优化了环境, 为经济社会科学发展、和谐发展、文明发展、率先发展创造了条件。但任何事物发展都有其两面性。企业对负债运用不当会陷入困境, 甚至是破产。政府负债与企业负债实无异处, 在实际运作过程中也存在风险, 笔者归纳认为存在以下几种风险。

1.1 信用风险

信用风险表现为风险意识尚需加强。首先, 不少地方政府融资缺少规划和计划, 寅吃卯粮, 越吃越多。其次, 银行作为金融企业, 以追求利润最大化为目标, 偏爱与地方政府合作, 资金投放量逐渐放大, 期限较长, 风险量由小变大, 极易导致银行信用和政府诚信缺失。第三, 融资项目建设缺少公示, 透明度不高, 公众参与程度不高, 缺少必要的社会监督。

1.2 体制风险

目前, 政府投融资体制改革尚处在探索阶段, 缺乏制度和理论创新。由于体制的原因, 不少地方政府成立的融资平台公司还停留在初级阶段, 领导班子大都由政府相关部门负责人兼职组成, 法人治理结构还不够健全, 管理体系、运营机制等运作不规范, 多头管理, 各自为政, 缺乏沟通, 管理效率低下, 平台公司资产规模较小, 变现能力较差, 基本没有盈利能力, 已不能适应日益发展的政府投融资体制改革的需要。

1.3 项目管理风险

政府投资主体不明确, 权责不清, 形成目前政府投资各行其是、无效失控的不合理状况, 与公共财政的要求相去甚远。项目管理不规范, 多头管理, 条块分割, “三边”、“五边”工程, 随意变更设计, 任意增加工程投资, 擅自改变信贷资金用途, 造成公共资源极大浪费, 没有发挥资金使用效益。存在资金链断裂、项目半途下马、金融资源极大浪费现象。财政投资不规范, 目前, 有偿资金往往无偿使用, 资金投放前缺乏全面科学的可行性分析、成本效益分析, 工程建设中缺乏有效的监督约束机制, 项目结束后缺乏评估过程, 使财政投融资无法形成良性循环。政府意愿落不到实处, 建设项目质量低, 周期长, 成本高。

1.4 资金风险

融资资金为政府债务资金, 偿债资金难以落实到位, 缺乏偿债计划, 融资规模较大, 政府负债率较高, 而且有越来越高的趋势, 负债结构不合理, 资金支付随意性大, 缺乏必要的评审程序。

1.5 财政风险

目前, 各类政府负债已进入偿还期, 各地政府财力虽增长较快, 但还是有限, 政府一边筹资建设, 一边面临还债;一边推动城市建设发展, 一边无力还债, 平台公司只有借新债还旧债, 举步维艰。

2 政府负债经营的控制与防范

对于引发财政风险的不利因素, 如果不采取有力措施加以防范和控制, 地方政府将会陷入进退两难窘境。地方政府应对负债经营给予高度重视, 应把负债经营作为地方发展的“助推器”, 明确负债经营与发展的关系, 紧紧抓住投融资体制改革这一关键环节, 积极探索理论和实践上的新突破。

2.1 树立全员风险意识

充分认识建设健康财政、健康金融的重要意义。财政和金融在经济社会发展中相辅相成, 扮演着重要的角色。财政和金融处于社会再生产的不同环节, 职能分工各有不同, 但一直密切配合, 成为经济社会发展的重要内容和推动力。两者的健康安全问题往往相互交织, 若处理不当, 不仅影响融资的效率, 甚至可能造成经济社会的剧烈动荡。因此, 实现健康的财政、健康的金融以及两者良性互动, 已成为各国经济安全甚至政治安全的重要内容, 也是政府驾驭市场能力的重要体现。

2.2 建立有效的风险防范机制

应建立完善的财务风险预防机制和财务信息网络, 及时地对财务风险进行预测和防范, 随时监控企业的筹资风险, 通过合理的筹资结构来分散风险。做到两个结合: (1) 融资计划与当地经济社会发展目标结合; (2) 融资与财政资金相结合。融资资金作为政府债务资金, 应纳入财政资金管理, 建立偿债机制。

合理控制债务规模, 健全风险预警机制。按照量力而行、审慎适度的原则, 充分考虑经济发展水平和财政承受能力, 合理确定政府债务规模。政府债务要严格限定使用范围, 负债建设项目应属于公益性领域, 主要用于区域整体经济发展所急需建设的基础设施和公用设施项目。政府性负债建设项目的建设规模、筹资渠道、成本收益和偿债资金来源等要严格进行评审论证, 重大项目应通过专家论证、社会听证等形式, 充分征求各方面意见, 坚决杜绝盲目、违规举债。完善政府债务统计报告制度, 建立政府债务风险监测指标体系, 对政府债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估, 及时制定和采取有效措施, 将各项风险指标降低到可控范围之内。同时, 各级财政必须建立风险偿债机制, 要按照政府性债务余额的一定比例设立偿债准备金, 实行专户管理、专款专用。

2.3 建立健全政府投融资建设项目实施程序

每年年底前, 由市建设部门提出下年度城市建设项目计划, 编制项目建议书, 经市重点建设工程决策委员会审定后, 提报市政府常务会议和市委常委会议通过, 项目公司 (项目法人) 据此组织编制项目可行性研究报告。市发改委组织有关专家对项目的建设方案进行论证、审查, 对项目建设规模、标准和投资总额提出初步意见, 下达项目建设计划。项目公司 (项目法人) 根据项目建设计划, 编制施工设计方案和投资预算, 市投融资管理中心及财政投资评审中心对项目施工设计方案及投资预算进行审查, 报市政府投融资管理决策委员会研究审定。项目公司 (项目法人) 根据市政府投融资管理决策委员会批复的建设计划和投融资方案具体组织实施。项目竣工验收后, 由市投融资管理中心会同有关部门、单位完成工程结算、结转、移交等工作。

加强政府债务管理, 切实落实还款责任。按照“谁举债、谁偿还”的原则, 严格确定偿债责任单位, 确保落实偿债资金来源, 并按合同规定按期还本付息。建立健全政府性债务管理工作责任制, 确定政府性债务的主管部门和责任分工, 将政府性债务情况纳入领导干部任期经济责任审计范围, 作为领导干部业绩考核的一项重要指标。要加强政府性债务项目财务监督和绩效评价, 全面、及时掌握政府性负债建设项目贷款及配套资金的使用情况, 加强稽核检查, 实行过程控制, 对未按规定举借债务、违规对外担保、截留挪用债务资金、未按合同及时偿还债务的, 要追究有关单位领导和具体工作人员的责任。要牢固树立诚信理念, 进一步强化政府信用意识, 坚持依法筹集建设资金, 严格履行政府承诺, 落实偿债责任, 树立和维护政良好的诚信形象。同时, 要严格按照合同约定区分政府和企业的责任, 凡是应当由企业偿还的债务, 不得变相转嫁给政府, 应当依法追究企业责任。

2.4 适度控制负债规模, 合理利用资金市场

负债经营能获得财务杠杆利益, 同时政府还要承担由负债带来的筹资风险损失, 要做到适度负债经营。确定适度的负债数额, 保持合理的负债比率, 并根据政府实际情况, 制订负债财务计划。

针对由利率变动带来的筹资风险, 应认真研究资金市场的供求情况, 根据利率走势, 把握其发展趋势, 并据此做出相应的筹资安排。

2.5 加强政府融资负债管理, 防范财政风险

就债务的管理效率而言, 以水平低下来描述我国地方政府的债务管理水平显然并不为过, 因为到目前为止, 还没有任何一个部门能够说清楚地方政府到底有多少负债, 融资总量都难以把握, 也就不要奢谈对债务的有效管理了。

(1) 当务之急是对以前形成的债务, 要严格划分责任, 该由政府负责的, 应制订切实可行的偿债计划, 逐步列入政府以后年度财政预算安排;对于纯商业性的债务, 应由企业负责。从长远来看, 要按照社会主义市场经济体制的要求, 建立公共财政下的政府融资体系。

(2) 由地方政府指定的部门牵头, 负责政府各类债务的管理协调工作, 逐步建立规范的地方政府公债制度, 形成地方债务风险预警体系。

(3) 对于地方政府的担保、承诺行为, 必须树立风险防范意识, 首先应委托具备相应资质的中介机构进行严格的项目风险评估, 然后由财政部门出具财政评估报告, 根据地方政府实际财政承受能力合理安排。

综上所述, 只有在各个方面采取防范风险的措施, 才能防患于未然, 才能有效控制政府负债经营风险, 才能促进社会主义市场经济蓬勃发展, 才能建设资源节约型、环境友好型和谐社会, 打造诚信政府, 实施城市品牌战略。

参考文献

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经营型政府的职业化 第4篇

政府网吧连锁经营政策回顾 网吧连锁经营的概念由宽变窄

自2003年至今，文化部等中央相关部委，发布了一系列的网吧管理政策文件，有 10 个政策文件涉及到网吧连锁经营政策问题，有4 个政策文件专题发布网吧连锁经营政策（见我国网吧连锁经营政策文件统计表）。连锁经营政策的实行，决定了我国网吧产业的荣辱兴衰和发展方向。

2003 年 4月22日，文化部印发了《关于加强互联网上网服务营业场所连锁经营管理的通知》（文市发【2003】15号）》（以下简称《连锁经营通知》）。这是我国出台的第一个网吧连锁经营的政策文件，意义重大。《连锁经营通知》表述的网吧连锁经营概念是：指若干互联网上网服务营业场所在连锁经营企业总部的统一管理下，严格按照连锁经营的组织规范，统一经营方针、统一服务规范、统一形象标识、统一营业场所风格，并且统一上网首页和统一计算机远程管理的经营组织形式，主要包括直营连锁和特许（或称加盟）连锁两种组织形式。网吧连锁经营的政策依据来源于《 国务院办公厅转发国务院体改办国家经贸委关于促进连锁经营发展若干意见的通知（国办发［2002］49 号）》。国办 49 号文件中，连锁经营是指“通过对若干零售企业实行集中采购、分散销售、规范化经营，从而实现规模经济效益的一种现代流通方式，主要有直营连锁、特许连锁、自由连锁等类型。实行统一采购、统一配送、统一标识、统一经营方针、统一服务规范和统一销售价格等是连锁经营的基本规范和内在要求。促进连锁经营发展对我国生产、流通、消费以及整个国民经济发展具有重要意义。”

国务院办公厅的企业连锁包括了直营连锁、特许连锁和自由连锁这三种形式。文化部要求的网吧连锁仅有直营连锁和特许（或称加盟）连锁两种形式。

2009年9月7日，文化部印发《网吧连锁企业认定管理办法的通知文市发〔2009〕35号）》（以下简称《管理办法通知》）指出：网吧连锁企业是由企业总部或其分公司、子公司全额投资或控股开设的直营门店开展互联网上网服务经营活动的投资管理企业。特许或加盟等形式的连锁网吧经营单位不在本办法调整范围内。

网吧连锁经营的概念从直营连锁和特许（或称加盟）连锁两种组织形式，演变为仅存直营门店一种形式。这一条是针对大量假连锁的情况制定的。

市场准入地方限制松了，全国限制紧了，数量限制没有了

2003年的市场准入标准在《 连 锁 经营通知》中规定：省内连锁经营企业，注册资本不得少于1000万元；不少于10家直营连锁门店。连锁经营企业总数量不超过3家。全国连锁企业注册资本

不少于5000万元；不少于两个省（自治区、直辖市）内拥有不少于20家直营连锁门店。地方和全国连锁企业的直营连锁门店不得少于连锁门店总量的10%。才允许办特许（加盟）企业。连锁经营企业数量原则上不超过10 家。

2009年的市场准入标准在《管理办法通知》中规定：地方连锁企业注册资金不少于1000 万元；直营门店数在本行政区域内不少于5家或省级文化行政部门规定的最低数量。全国连锁企业注册

资金不少于5000万元；全资或控股的直营门店数不少于30家，且在 3 个以上（含3个）的省（自治区、直辖市）设有直营门店。

从以上规定看，地方连锁企业的准入更宽了，5家直营门店就可以成为连锁企业；但是，全国的准入标准更严了，需要在 3 个省以上，需要有 30 个直营店。而地方和全国办连锁企业的总数量没有了限制。

国家推动网吧连锁经营的方针不断在强化

从文化部等相关部委的印发的有关6 个网吧连锁经营的文件看，国家始终都把推动网吧连锁经营当做指导网吧行业发展的一项重要理念、方针和任务看待，不遗余力、不断强化。●在 2 0 0 4 年的 3 8 号文件中，就强调推进网吧连锁，提升行业形象。引导网吧向规模化、连锁化、主题化、品牌化方向健康发展。

●在 2 0 0 5 年的 10 号文件中，鼓励和支持网吧连锁经营企业收购、兼并、联合、重组、参股、控股现有网吧，要求文化、工商、公安等部门依法为其办理证、照变更手续。●在 2 0 0 7 年的 10 号文件中，要求在现有网吧存量市场中推进连锁化、集团化、规模化、专业化、品牌化，不断提升网吧服务水准和行业形象。对网吧连锁经营单位的管理由事前的行政许可调整为事后的行政确认，按照“成熟一个，规范一个，确认一个”的原则管理。

●在 2 0 0 8 年的 2 5 号文件中，努力通过市场机制和政策激励扶持改善、优化网吧市场结构，提高连锁网吧的市场占有率，改造和提升网吧产业。

●在 2 0 0 9 年的 9 号文件中，要求综合运用经济、行政等多种手段扶持连锁网吧的发展。已批复的总量布局规划指标，应全部用于网吧连锁企业的直营门店布点。

●在2009年《管理办法通知》中，强调各级文化主管部门在制定网吧总量布局规划时，优先考虑发展网吧连锁企业。网吧连锁企业可依据有关政策开展直营门店布点工作。

按照《管理办法通知》和上述相关网吧管理政策规定：国家扶持和鼓励网吧的连锁化、规模化、专业化、品牌化，支持和引导非连锁网吧向连锁业态发展。这一大政方针的实行，实际上从政策上讲，已经没有了单体网吧的建立和发展的空间。现有的单体网吧也要向网吧连锁经营形式过渡。

2011 年 1月在 11日，文化部、国家工商行政管理总局在合肥召开了全国规范网吧经营秩序经验交流会。在这次会上，文化部副部长欧阳坚表示：大力推进网吧连锁经营，力争到2015年，集团化、规模化、专业化、品牌化的网吧达到80%以上，逐步消除单体网吧。欧阳坚指出，国家取消单体网吧发展连锁网吧的最终目的，是要网吧管理日趋规范，达到案件数量下降、违规举报下降、提案议案下降、负面报道下降“四下降”，以及监管水平提升、连锁比例提升、服务质量提升、行业形象提升“四上升”的目的。但是，我们连锁经营的方针究竟贯彻得如何呢？

各地推行网吧连锁经营的实践、政策效果与主要问题

各地施行网吧连锁经营采取的一些主要措施为贯彻文化部的网吧连锁经营政策，各地采取各种经济措施加快推进网吧连锁经营进程，以提高网吧连锁经营率。举以下几种媒体介绍的成功范例：

●上海市以不允许单体网吧入市为手段，推行连锁经营。自2003年停止审批非连锁经营网吧，2005年开始对被吊销网络文化经营许可证后留出的额度全部用于发展连锁门店。截至２００９年末，网吧连锁经营企业达15家，网吧连锁经营门店514家，连锁比例已达到34.8％。

●辽宁省采取政策吸引和行政引导相结合、政府推动与市场机制相结合的办法，推动连锁经营。政策引导包括为连锁企业提供优惠政策，如请网络运营商给连锁企业降低运行费用，开展增值业务，增加经营项目。这些措施使得辽宁省的网吧连锁经营率基本达到了100%。

●长沙市采取了降低连锁企业的网络服务收费标准10%，降低营业税率（营业税每台终端收8—10 元）等办法，推动连锁网吧企业发展。

总之，全国各地、各级行政部门、采用各种行政手段和经济手段推动了网吧连锁经营的进程，提高了网吧连锁经营率。现在，我国的网吧连锁经营究竟到了何种程度？单体网吧就真的从内心里认同网吧连锁经营的形式吗？依靠连锁经营就能解决行业中的固有矛盾吗？我们强制推行连锁经营会产生何种后果？ 我们的网吧连锁经营效果并不理想

一个突出的指标是网吧连锁经营率。我们以网吧连锁经营的企业数量，去除以网吧总数量就得出了连锁经营率的指标数据。2010 年 6月8日，文化部发布《2009 年中国网吧市场报告》指出：2009 年全国连锁网吧企业数量超过 150家，其直营门店超过4500个。全国大部分省、自治区和直辖市均有连锁网吧企业分布。其中，网吧连锁企业数量最多的三个省份分别为湖南、河南、上海，连锁网吧企业数量分别为15家、14 家和13家；其次为辽宁、浙江、湖北、山东四省，连锁网吧企业数量分别为 8 家、7家、7家和5家；而经济欠发达的西部地区，连锁网吧数量则较少。目前，全国与区域性连锁网吧发展缓慢。

我们按照文化部《管理办法通知》规定，直营店才是真正的连锁企业，2009 年 4500 家除以全国13.8万家的总数量，得出我国的连锁网吧经营率只有3.26%。这一比率随低，但却是扣除了所谓的加盟店的数量，没有水分是真实可信的。2010 年 4 月 1 日，由文化部和中央文明办共同主办的全国推进网吧连锁工作现场经验交流会在辽宁省鞍山市举行。在这个年上文化部公布，截至公布日，全国约有13.8 万家网吧，有1.09万家实现了连锁经营，占总数的8.2％。从2009年底的 3.26%，在不到 4 个月的时间里，网吧连锁经营率升到 8.2%。尽管我们的连锁经营率总体水平不高，但发展速度是惊人的。这里如果不是直营的数据，有加盟店的数量，就与政府的愿望相悖，与单体网吧的愿望也不一致。

连锁经营率低的重要原因是经济效益不高，单体网吧没有加入连锁企业的意愿

从 2003 年至今，单体网吧没有加入连锁经营的意 愿的 重要原因有几个 ：其一，连锁网吧经营给单体网吧的加入带来了很大的负担，比如要收加盟费。其二，连锁经营并没有给单体网吧的经营带来清晰的赢利模式，或者说没有给他们带来更高的收益。其三，连锁经营中统的过多管得过死，也给单体网吧的加入形成了障碍。连锁统一经营无法面对多元化的市场需求

随着我国城市化进程的推进，一线特大城市、二、三线中小城市网吧整体经营环境变得复杂了，顾客的来源和需求多样化了，这就要求多种经营模式和多种规模的经营业态出现。连锁经营的统一理念无法面对多元化的上网需求变化。比如北京上海城市中心区人口外迁，形成了中心区域空心化的状况，网吧规模可能萎缩，要向高端化发展吸引高端人群。而二、三线城市、在城乡接合部地区、在小乡镇并不需要大规模的网吧，更适合单体网吧的发展。如果取缔单体网吧，就给黑网吧的发展留下了空间。我们这些年的经验是黑网吧越打越多，越打越黑。白与黑之间我们如何找平衡点呢？

有一位加拿大籍作家雅各布，1961年写作了一部《美国大城市的生与死》。在这部著作中，她对二战后1950-1960年代美国大城市实施的旧城改造运动（主要指公共住房建设、城市更新、高速路计划等产生的城市衰败和凋敝现象），深深地提出了质疑。这种大规模改造计划缺少弹性和选择性，排斥中小商业，必然对城市的多样性带来了破坏。她指出：多样性是城市的天性。她要唤起人们对城市复杂多样性的认识和热爱。我们现在实施的强制网吧连锁经营，会不会如同上世纪50-60 年代美国实行的大规模的旧城改造运动一样呢？毕竟市场经济的需求也是多样性的。多样性也是市场经济的天性。几点对策建议

一、目前阶段不宜过早提出消灭单体网吧的政策目标。

我们推行网吧连锁经营的目的，是为了提升行业的整体形象。但是，实施这样的政策我们还需要观察。特别要用这样一把尺子来衡量——连锁经营能遏制黑网吧泛滥吗？至少在近两三年内，我们还是要实行两条腿走路的方针。一条腿是“稳妥、慎重地发展网吧连锁经营”，一条腿是“不禁止、不放弃”单体网吧的经营。如果我们把给连锁网吧的鼓励政策给那些守法经营的单体网吧，这些单体网吧一样可以健康有序地发展下来。

二、我们要尊重单体网吧经营者的选择。

就像我们尊重要中国农民的选择一样。我们也要尊重城市市民的选择。按照我们国家市场经济制定的一系列法规一样，这些守法的网吧经营者有权选择自己的经营方式。我们不能忽视这样一个事实，网吧行业是一个以信息传播为手段的比较特殊的行业。我们不能用计划经济的思维模式管理这个行业，特别是在市场经济条件下。管理这个行业我们要有敬畏之心，要寻求多种方法、路径和思维模式。我们同样不能忽视这样一个事实，网吧经营者的谈判地位不如农民阶级高（就群体而言）。农民群众的诉求很快会成为“国是”得到国家的重视，主要原因之一农业是国民经济的基础性、支柱性产业，“三农”问题涉及到几亿农民的利益和国家的整体利益。但是，网吧经营者的谈判手段却是比我国的农民先进和高出了很多倍，他们的利益诉求通过自身

掌握的互联网应用终端—网吧，可以到达到想要达到的任何地方。他们“闹事”的能量是没有人可以估量的。我们应抱着敬畏之心对待网吧经营者和从业者。

三、我们要进一步深入研究网吧连锁经营政策，与我国已经制定发布实施的市场经济法规是否有冲突。

1993年，我国出台了《中华人民共和国反不正当竞争法》。该法第一条规定：为保障社会主义市场经济健康发展，鼓励和保护公平竞争，制止不正当竞争行为，保护经营者和消费者的合法权益，制定本法。第七条规定：政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。我们要研究强制施行网吧连锁经营政策与我国的反不正当竞争法规是否有矛盾。

2008 年，我国出台了 《中华人民共和国反垄断法》。该法第一条规定：为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。第三条规定，本法规定的垄断行为包括：

（一）经营者达成垄断协议；

（二）经营者滥用市场支配地位；

（三）具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。第四条规定：国家制定和实施与社会主义市场经济相适应的竞争规则，完善宏观调控，健全统一、开放、竞争、有序的市场体系。第五条规定：经营者可以通过公平竞争、自愿联合，依法实施集中，扩大经营规模，提高市场竞争能力。

我们需要研究网吧连锁经营政策与《国家反垄断法》是否有抵触？我们如何完善我们的网吧经营政策。

四、网吧经营的重要产业政策和措施，需要行业协会帮助制定执行

经营型政府的职业化 第5篇

按照党的十八大及十八届以来各次全会关于加强国有资产监管的相关要求, 根据财政部关于“统一归口管理行政事业单位国有资产”和建立内控制度等规定, 要求我们对进一步加强行政事业资产管理的思路和相关工作进行系统设计和通盘谋划。本文主要是对如何加强行政事业单位经营管理的公共基础设施、保障性住房和储备物资等政府重点资产管理进行探析, 为全面规范资产管理, 防止国有资产流失提供一些参考。

二、行政事业单位经营管理的公共基础设施

公共基础设施是国民经济赖以运行的基础, 一个国家要想得到可持续性发展, 就必须大力发展公共基础设施。但随着国民经济持续快速发展, 城市化水平不断提高, 使得公共基础设施建设对经济发展的瓶颈作用显得日益突出。因此, 加强公共基础设施建设和管理成为我们的当务之急。而本文探讨的主要是行政事业单位经营管理的公共基础设施问题。

1.明确行政事业单位经营管理的公共基础设施定义

公共基础设施是一个相对广泛的概念, 目前国内外没有统一的定义。一般来说, 公共基础设施可分为狭义和广义。狭义的公共基础设施是指公用事业基础设施, 一般指构成区域存在、支撑区域发展的“硬件”设施, 包括交通运输、能源、邮电通讯、桥梁、隧道、园林、环境保护、水利设施和其他管水工程等等。广义的公共基础设施从社会分摊资本的意义角度来说, 它不仅包括狭义基础设施的定义范围, 而且包括教育机构、文化机构、科学研究、环境和公共卫生及整个司法行政管理系统等领域。而《行政单位会计制度》中“公共基础设施”科目是指由行政单位占有并直接负责维护管理, 供社会公共使用的工程性公共基础设施资产, 包括城市交通设施、公共照明设施、环保设施、防灾设施、健身设施、广场及公共构筑物等其他公共设施。由此来看, 我国目前对行政事业单位经营管理的公共基础设施并没有专门的定义。因此, 明确行政事业单位经营管理的公共基础设施范围是我们加强其管理的首要条件。

2.加强行政事业单位经营管理的公共基础设施管理的意见和建议

(1) 进行清查统计, 全面摸清底数。据了解, 目前大部分省市资产管理部门对行政事业单位经营管理的公共基础设施没有专门的统计, 也没有相关措施进行管理, 部分数据分散在各职能部门, 有些甚至是空白。所以, 联合各职能部门开展清查统计, 全面准确地摸清底数, 是我们加强行政事业单位经营管理的公共基础设施管理的基础。

(2) 明确管理机构, 划分管理职责。目前大部分省市对行政事业单位经营管理的公共基础设施管理属于管理主体不明确, 职责不清的状态。很多公共基础设施没有统一的规制管理部门, 多个部门的多头管理现象较普遍, 容易出现互相推诿, 互相扯皮, 进而导致对公共基础设施管理混乱、效率低下和监管不力等问题。因此, 明确管理主体, 划分管理职责是十分必要的。即我们要明确相关职能部门做好公共基础设施的规划、决策和建设工作, 而资产管理部门要发挥好公共基础设施的监管职能。

(3) 改进管理方式, 完善制度体系。我们在明确管理主体, 划清职责的前提下, 对公共基础设施的管理理念和管理方式也要加强改革和完善, 提出符合适用现行公共基础设施管理的理念和方式, 研究制定针对行政事业单位经营管理的公共基础设施的管理制度, 加强其监管。

三、保障性住房

1.保障性住房的范围

保障性住房, 本文是指由政府根据国家的相关法律、政策, 按照特定的建造标准统一规划、统一建设, 同时由政府限定房屋的租金或销售价格, 制定申请使用该种房屋的人群标准, 其销售价格或租金低于市场平均价格水平, 从而实现其保障性。包括廉租房、经济适用房、公共租赁房和限价房。当然, 各个地方具体分类不同, 像西藏自治区还有根据地方特色建的农牧民安居工程。

2.加强保障性住房管理的意见和建议

(1) 进行产权登记, 统一运营管理。从目前的工作实践来看, 部分行政事业单位对国有资产的管理意识不强, 特别是产权管理重视性不够。按照现行国家管理体制, 我国行政事业单位国有资产, 大部分是通过财政拨款或无偿划拨形成的, 特别是土地、房屋等。因此, 有些行政事业单位认为资产是国家给的, 是否办理产权证不重要, 导致有些资产未进行产权登记, 产权不明晰等现象。建议下一步我们对廉租房、经济适用房和公共租赁房等保障性住房进行产权登记, 由政府明确的资产管理机构进行统一管理, 并将实行集中管理的保障性住房纳入统一运营的管理范围, 保障和实现国有资产的保值增值。

(2) 完善工作机制, 实现良性循环。针对保障性住房管理, 我们应当坚持统一规划、统一建设、统一分配、统一管理的原则, 建立一个良好的工作机制, 实现保障性住房工作良性循环。一是建立统一运作管理机构。由专门的管理机构通过统一的规范化管理和高效调配, 确保各项制度落实到位和持续运行;二是不断完善管理的联动机制。保障性住房管理是一项长期的系统工程, 专业性强, 涉及面广且复杂。做好此项工作, 需要社会相关各部门如规划、建设、国土等各部门的通力合作和有机配合;三是建立健全保障性住房的退出机制。为确保保障性住房工作良性循环, 必须制定切实可行的保障性住房的退出机制。

(3) 完善政策体系, 加强社会监督。一是进一步完善保障性住房制度立法。随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立, 保障性住房的管理出现了很多新情况、新问题。有关的管理制度与法制建设远远滞后于实践, 国家对于保障性住房制度虽出台了一些制度办法, 但至今仍没有上升到法律法规的高度, 相应的约束力和执行力就大打折扣, 使得部分地方保障性住房管理的随意性较大, 管理较混乱无序。所以, 下一步要加快研究制定符合国情的综合性居民住房保障法律, 从法律上明确住房保障的受益对象、保障标准、保障水平、保障资金等要素;二是加强监督。第一, 加强和完善内控制度, 防止内部各项操作规范, 确保制度落到实处。例如从保障性住房的申请、审核、审批、选房、租售、管理等各个环节完善规章制度, 制定详细可操作性的实施细则, 建立单位内控制度, 加强廉政风险建设, 保证管理运作的公开透明, 规范和约束工作人员的行为, 自觉接受纪委监察部门和全社会人民群众的共同监督。第二, 成立专门的监督小组, 可以从纪委、审计、国土、规划、财税、城建、市政管理等多个部门抽调专业人员组成监督小组, 从保障性住房的预算、规划、评估等方面做好监督检查工作, 真正做到公开透明, 确保能够有效监督对整个运作过程。

四、储备物资管理

1.储备物资的范围

本文所探讨的储备物资管理主要是指地方储备物资管理。地方政府物资储备一般称为地方物资储备, 是各级地方政府建立的、以城市储备为主的、介于国家战略储备和企业日常商业库存之间的政府储备, 是在一定时期内, 以应对突发公共事件、调节市场供求、保障社会经济正常运行为目的而建立起来的一定品种、数量的物资库存。

2.加强储备物资管理的意见和建议

总体来看, 储备物资是政府在不同时期根据不同的需要建立和发展起来的, 在调节市场供求、防震救灾、保障紧急需要等方面发挥了重要作用。但随着我国深化行政管理体制改革和社会主义市场经济体制建设不断深入, 其管理方面的弊端也不断显露出来。主要体现在四个方面:一是信息沟通不畅, 缺乏科学规范的决策体系;二是管理分散, 政策不协调;三是执行和监督不协调, 难以保证储备物资安全;四是储备资源不共享, 造成不必要的浪费。针对上述问题, 我们提出以下几点意见和建议。

(1) 构建统一高效的管理组织体系。明确储备决策、日常管理、物资保管和监督等机构, 强化各部门的职责分工, 优化衔接流程, 加强各工作机构和各级政府相关部门的沟通协作, 实现储备物资的收储、轮换、动用与补充等各个环节的顺利运行, 从而充分发挥储备物资的效能。例如建立工作部门间的常态联系制度, 定期或不定期通报各部门分工负责的物资储备工作进展和市场监控情况, 通报储备工作动态进展情况及后续工作措施, 使工作部门间及时了解情况, 更好地有效地解决出现的问题。

(2) 建立地方物资储备管理信息平台。加强信息化建设, 建立地方物资储备统一数据库, 通过网络来整合各类信息资源, 实现对储备信息资源的动态管理。例如通过数据库, 可以随时查看到物资储备的品种、数量、储存地点、管理机构、工作人员等信息。研发辅助决策支持功能, 帮助提出应急条件下对储备物资的动态优化调度方案。因此, 加强信息化建设, 构建统一信息平台, 可以使各管理部门之间交互信息、资源共享, 实现地方政府物资储备的信息化动态管理。

摘要：文章综合分析了行政事业单位经营管理的公共基础设施、保障性住房和储备物资管理现状, 提出了加强行政事业单位经营管理的公共基础设施、保障性住房和储备物资等政府重点资产管理的对策思路。

关键词：公共基础设施,保障性住房,储备物资,意见,建议

参考文献

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经营型政府的职业化 第6篇

(一) 中小企业经营转型升级

1. 中小企业转型升级的现状。

企业在不同的发展阶段, 根据外部环境和自身情况, 出现管理转型、经营转型、产品转型、融资转型、技术转型甚至所有制转型等情况。吴家曦以及李华燊认为, 自2008年以来, 浙江省中小企业转型升级已呈现出多样化的特点, 涵盖转型、转轨、创新、整合等多种方式, 其中, 通过行业调整、产业链延伸等方式实现转型升级的企业占35.8%, 通过治理结构和商业模式转换、创业者转型等方式实现转型升级的企业占44.5%, 通过产品研发、提高产品附加值等方式实现转型升级的企业占20.2%。部分中小企业安于现状, 并没有认识到转型升级的重要性。学者王继章调查发现, 20082011年, 产业结构没有变化的企业占52%, 在之后的两年中产业结构不打算变化的占46.9%。38.1%的企业认为转型升级重要性为“一般”、“不重要”和“很不重要”。在这样的指导思想下, 在产业结构、经营策略上表现以扩大生产规模为主。

2. 影响中小企业转型升级的因素。

中小企业转型升级的推动因素一方面来自于宏观环境变化, 另一方面来自内部因素作用。杨继刚认为, 宏观因素包括人工成本和原材料成本、融资环境以及行业发展环境。在通胀的大环境下, 企业面临着员工提出加薪的压力及原材料成本上涨所造成的产品或服务利润摊薄。辜胜阻、杨威在《“十二五”时期中小企业转型升级的新战略思考》一文中指出, 当前, 中国中小企业发展的经济、政策和法律等外部环境不容乐观, 部分企业主认为政策不公正、部分法律对企业保护不到位使得经营受到影响。在外部发展环境不优的背景下, 企业生产成本上升进一步压缩了利润空间, 大量民间资金流向了股市、楼市以及农副产品市场。内部因素包括中小企业信息化水平、企业人才结构。据悉, 中国中小企业信息化发展总体水平不高且地区间发展不均衡;很多中小企业对信息化的作用、政策了解不够, 应用于企业转型的深度、广度和集成度较低。据《浙江中小企业转型升级调查报告》, 随着企业转型的开展和深化, 制约中小企业转型升级的最主要内在因素呈现为人才的紧缺, 尽管有些企业有较为强烈的转型升级愿望, 但高端人才的缺乏使转型升级缺乏必要的技术和管理支撑。

(二) 企业转型中的政府角色

在企业以至产业的发展转型的战略实施中, 中央政府会因受信息不对称和监督成本的限制对下级地方政府进行一定程度的放权, 使地方政府在执行过程中拥有更多的自主性。所以在宏观战略下的地方企业转型升级中, 地方政府的角色显得尤为重要。

已有学者在探讨企业转型中的地方政府作用时普遍采用了企业“需求分析”入手的方式, 即在分析企业转型制约因素的基础上讨论政府应该扮演的角色。分析认为, 目前, 中小企业转型主要面临着环境不善、资金和人才资源匮乏、企业间联动效应薄弱的困境, 各学者给出了相应的解决对策。

吕月英、张晓燕两位学者认为, 政府首先应是企业发展中的要素供给者, 给予转型中的企业以资源要素的补助, 这些要素包括资金和人才上的支持。政府可以将科研经费由下拨到科研院所逐渐转为划拨到企业, 突出企业作为转型主体的角色, 从技术合作方面为企业转型创造条件。另一方面, 还要从企业的内部人才入手, 为企业主的思想革新创造条件。依托现有经济管理干部学院及有关大专院校, 优先安排民营企业经营管理者的工商管理培训, 引导他们对企业内部管理结构进行转型升级。其次, 政府有着企业转型激励者的角色, 认为政府应致力于规范和完善政策和市场环境, 扶持为中小企业服务的机构并出台相应的优惠政策。杜茂华和高文玲认为, 政府应给予中小企业技术创新项目以及为大企业产品配套的技术改造项目可享受贷款贴息。同时建立中小企业服务机构, 为中小企业提供企业诊断、投资融资、贷款担保、技术支持、人员培训、对外合作和法律咨询服务。最后, 政府应起到企业联动转型中协调者的角色。一方面, 吕月英、张晓燕认为, 积极设立作为联动转型“孵化”基地的园区, 通过集群效应发挥集中优势来推动企业共同实现转型, 另一方面, 杨凤认为, 政府应当引导民营企业调整产业结构和产品结构, 通过推进一个优势产业的革新带动产业链中的上下游企业的革新, 实现企业间的联动转型。

二、转型需求及政府角色的关联分析

(一) 中小企业的转型需求

1. 部分企业没有转型需求的成因分析。

从历史上看, 温州因其农业资源的先天不足而培养出深厚的重商传统, 也从而成为了中国最先发展起来的民营经济力量。也是自20世纪八九十年代开始, 温州以“轻、小”起步, 逐步形成了“小产品大市场、小资本大集聚、小企业大协作、小产业大规模”的块状经济特色。当中国由计划经济体制向市场经济体制过渡期间, 政府目标不明确, 提出“企业摸索前进的路线”, 加之温州当地块状经济的发展特点, 使得温州企业家在选择行业时一直抱有从众心理。但改革开放之初, 这一发展模式为企业赢得了丰厚的利润, 政府也鼓励这些企业出口创汇。20世纪90年代以来, 市场竞争日趋激烈, 传统的加工制造业已无法获取超额利润, 但这类中小企业企业存在着路径依赖的状况, 习惯于已有的产业模式, 不愿转型。这一形成原因在于路径依赖下, 企业是已有体制中的既得利益集团。他们力求巩固现有制度, 阻碍进一步的变革, 形成对原有路径的依赖。本调查组在调查过程中发现有不少企业在认为自身“基本无发展优势”的情况下仍然采取“维持为主”的策略。温州中小企业管理模式的弊端制约了企业的发展, 使其在决策上存在盲目性。据调查, 多数的中小企业没有大的战略规划, 融资多是为了短期需要, 例如用于原材料购买。另一方面, 他们没有合理的渠道来了解自己所处的市场情况以及未来的发展趋势, 行业协会、商会等不能提供相关的行业信息, 协会和企业、企业与企业之间的沟通仅限于“一年一次”的年会, 协会的作用多限于下达上级的要求, 无益于中小企业自身了解行业环境。

2. 有转型需求的企业分析。

在调查中发现温州的中小企业是产品依赖性的经营模式, 若市场整体的要素价格稳定, 企业的经营状况尚可维持现状, 但若要素价格普遍上涨, 则企业可能面临经营困境。此时企业就必须考虑企业经营性转型, 通过产品升级或行业转型来适应这种变化。根据本课题组的走访, 温州企业转型的压力主要来自宏观环境以及自身的经营需求。一方面, 外贸上贸易额的下降已经对制造企业造成冲击, 相关企业明显感到市场前景滑坡。另一方面, 部分企业主突出感到, 过去“别人无, 你有;别人有, 你优;别人优, 你便宜”是制胜法则, 但现在宏观环境迫使企业家的思路作出改变, 否则必将面临淘汰。他们认为温州“灌木丛”式的小企业多、森林少, 同业竞争压力较大。中小企业通常处于行业末端, 生存空间狭小, 企业难以找到不可替代的核心优势来立足, 同质化严重的结果就是逼迫许多中小企业进行转型, 要生存就必需寻求差异化竞争战略。这时企业就需要基于自身所处的环境以及所拥有的资源, 通过转型升级在产品、服务上力求突破创新, 也即获得经营上的转型。但不可否认企业转型存在着一系列的风险, 例如政策风险、转型程度风险、资源分配风险等等。在这类风险很高的情况下想转型的企业常常退而求其次选择产品升级。但由于温州的产业大多集中于鞋业、皮革这类劳动密集型的低附加值行业, 产品升级潜力不大。即使是电气、光伏这些高新技术产业也缺乏必要的技术支持, 只能引进或模仿国外先进技术, 没有升级规模的规划, 所以产品升级并不会是终点, 高风险下, 这些企业进行经营性转型需要外部力量推动。要促使企业符合政府战略规划地进行转型, 需要政企共同发挥在市场中“一级参与主体”和“二级参与主体”的能动作用, 政府在拉动企业转型过程中要帮助企业应对外部风险和压力。地方政府在中小企业转型过程中扮演着重要的角色, 因此探讨现有政府角色定位以及角色职能的转变方向对我们研究政府在推进中小企业经营性转型中的作用至关重要。

(二) 企业转型中的政府角色

1. 政府角色分析。

目前的温州政府首先扮演着市场引导者的角色。近年来, 温州政府着力发展新能源行业, 应对优化能源结构、促进节能减排的迫切要求, 这一转型升级的引导致力于解决温州中小企业滞留在低端制造业的问题, 探索传统企业转轨生产的推动方式, 带动企业向新能源行业发展。通过政策推动、需求拉动、市场驱动, 企业在政策出台后的短期内投产转型的积极性被极大地调动起来, 并促使其向政府引导的方向靠拢。其次, 由于在市场经济体制下, 各种经济利益、关系错综复杂, 为确保市场经济的有序运行, 使其处于公平公正的竞争环境, 政府通过各种经济活动和政策的制定干预市场经济活动, 影响着市场的资源配置。在这种混合体制中, 政府是市场的维护者, 起着监督和协调的作用。同时, 在中央政府、地方政府和微观主体三者构建的制度结构中, 地方政府起到了“中间扩散的作用”。温州政府在上级政策的指导下有针对性地拉动部分行业, 出台政策措施保证企业在较小的政策风险下进行符合政策要求的转型。在这一过程中, 温州政府担当了市场引导纲领的角色。虽然政府在政策引导、市场准入监管等方面发挥了积极的作用, 但必须注意到政府在维护实体经济发展、推动企业转型过程中仍有缺失。

2. 政府现有角色存在的问题。

(1) 对资源优势的认识不足。在就“企业转型”问题调查走访政府机构时, 本课题组发现, 温州政府对中小企业在本地发展的资源优势和发展方向并没有清晰的认识。对于发展优势, 政府强调温商带来的投资潜力以及当地深厚的产业基础;而对于目前中小企业存在的问题, 温州政府认为主要集中在“用地难、怕创新”。温州的民间流动资本量的确有6 000亿之多, 但在缺乏完善的金融体系和良好的实业发展基础的情况下, 这部分资金很难服务于实体经济, 资本量丰裕却未能有效利用的现实恰与中小企业转型缺乏资本的情况形成了鲜明的落差。就产业基础而言, 温州大量的企业投身于传统制造业, “产业基础”是改进的基石, 却远非转型的优势所在。经调查, 如今这些面临转型困局的企业的发起人, 当年多是赶上了改革开放初期“制造什么都赚”的时代, 抱着投机心态贸然进入行业的这些人, 如今苦于为自己积累下的“产业基础”寻找出路。要帮助其转型, 已有的模式和制度已充分显示了不足, 只有寻求跳跃式的升级发展, 才能彻底改变这些转型企业的现状。在企业存在的问题上来说, 传统资源确是温州中小企业发展的一大瓶颈, 但目前企业的资源需求已不局限于传统要素。政府资源认识不足的直接影响就是政策措施滞后于企业的实际需求。企业的目光需要通过制造差异化优势来赢得市场, 这些转变都要求转型中的企业用新兴技术来武装自己。因此, 温州政府的政策思路已不能满足企业的生产经营需求, 政府缺乏对信息化资源开发利用的鼓励将制约中小企业的转型速度。 (2) 对发展缺乏合理规划。温州的政府管理结构存在路径依赖的情况, 在产业结构升级、城市框架拓展、高等教育发展、投资环境改善以及巨额民间资本流向等发展方面, 政府的引导作用都未能有效发挥。浙江省发改委、省统计局从1997年开始对省内11个辖市进行社会发展水平综合评价排名至今, 温州都位列前七位之后, 其中2003年、2005年位列倒数第三位。温州的发展受限于政府并未结合本地经济特点、产业基础和金融特色来制定发展政策, 在改造提升传统产业、优化经济结构的过程中缺乏必要的规划。温州政府对于培育新兴产业、调整产业结构、推动工业转型升级的口号已提出多年, 但对于应该着力发展哪些新兴产业一直存在着战略规划不合理的状况。新兴行业发展规模扩大的同时, 温州出现了严重的产业集聚不明显、产业链不协调、行业监管机制没有建立建成等问题。其中, 温州光伏行业的发展集中突出了这些问题。光伏产业的特点是“两头在外”:生产所需的高纯度多晶硅和生产设备主要来自国外, 光伏产品的消费也依赖于国外市场。温州并未显著的生产以及资源优势, 政府鼓励的原因主要基于“顺应国内外能源发展新趋势”, 其中又首推光伏行业的发展。对有转型需求而面临经营要素短缺的温州企业而言, 投身光伏行业能帮助他们从政府那里得到土地和资金, 甚至增加技术人员的配置, 因此优惠政策一出台中小企业对“光伏行业”就争相涌入。这一新能源战略的制定并未结合已有的产业和资源优势, 而是凭借政府的政策力, 所以光伏行业很快出现了发展乏力、产能过剩的状态。光伏行业的“由盛而衰”反映的是政府缺乏对行业战略的长远规划对温州是否适合发展光伏行业没有进行调研, 政府推动发展光伏行业的战略意义也就并不明确, 这一短视行为中透视出的是作为能耗大市温州的政府显示出的“政绩焦虑”。调查发现, 温州政府对“光伏企业”的态度是:政府不应该对行业发展横加干预, 这是市场导向的选择, 企业在进入一个行业之前必须进行考察和调研来确定自身是否有能力进入。这种放任自由的态度与温州一直以来的“自我摸索的发展”相契合, 可见政府对自己“引导者”的身份并不明确, 也从而增加了企业转型的风险。 (3) 实体经济发展中的“政府缺位”。1) 温州经济中政府的缺位表现。首先, 政府未发挥其市场监管者和协调者的作用。温州中小企业的发展集中在低端加工制造业, 产品同质性严重, 市场发展缺乏规范且同业竞争激烈。在市场运行存在尖锐利益矛盾的情况下, 政府的控制就是绝对必要的。且企业的自律能力普遍很弱, 市场的自生秩序并不存在, 必须靠政府的宏观控制来维持市场秩序, 目前温州的市场秩序混乱是政府市场监管协调能力不足的表现。其次, 在推动行业转型战略时忽视企业的转型主体地位。对企业的发展现状、需求和转型优势, 使其政策设计上并未针对性地解决实体经济中小企业的发展困难, 这直接导致了温州中小企业长期以来“有政策、无实效”的窘境。比较2012年国务院最终批示的《金融改革试验区方案》与温州政府申报的原始方案, 也不难发现温州申报的方案中制定的金融目标脱离中小企业的发展需求, 特别是没有在金融改革方案中凸显对中小企业的扶持。再次, 温州政府重视政策的出台, 却疏于后期对于实施的监督执行。以政府对于当地融资难状况的企业进行调访考察的活动为例, 政策要求市级以上领导走访年产值2千万元以上的企业, 区政府领导负责年产值几百万元的中小企业, 在企业走访面上要做到全覆盖。但对各规模类型企业的抽样调查显示, 他们与政府官员的日常接触几乎为零, 政府对于政策的最终落实和后续工作并没有有效的监管, 政府的执行力度呈逐级递减的趋势, 最终使得政策无法落地, 也就无法惠及中小企业。2) “政府缺位”的形成原因及后果。政府缺位首先来源于对于固有执政模式的路径依赖。改革开放的中国城市发展普遍形成了“摸着石头过河”的改革经验。这样的发展模式有着政府少干预的特点, 使得温州在开放初期最先以“村中厂”、“厂中村”的发展模式迅速扩张成为中国民营经济成长最快的城市, 但其弊端也随着进一步发展而显现。市场的自动调节功能并未得到发挥, 而温州行业的缺乏自我约束加上政府对市场放任自由, 却使得温州的行业发展向着无序、无规发展, 中小企业的经营发展难以根据市场需求变化而自发调整, 产业长期滞留于低端而无法突破。在亟待转型的阶段, 政府对转型升级的战略指导不明导致了转型升级的步伐更是趋于缓慢。第二, 政府缺位也源于对上级政府的依赖。何显明[2]认为, 在市场化进程中, 中央与地方有着委托代理的关系, 上级政府只能通过下达刚性指标任务的方式来引导和约束下级政府, 地方政府以满足上级政府的目标控制为前提而获得了行为方式和行政策略运用上的充分自主权。可见地方政府拥有的自主权仰赖于其自身的能动性, 而由于政绩驱使, 温州政府会减少自身的政策创新性, 在政策制定中对中央政策形成强烈的依附。这也造成了地方政府在制定战略决策时缺乏对当地资源和潜力的开发, 对实体经济环境不加考察而一味强调落实上级政策会导致战略与实际发展优势和资源不相匹配, 发展方向的错位或是政策难以落地的情况。第三, 温州政府的“缺位”归根结底在于忽视自身的指导和协调作用, 发展模式的制定缺乏顶层设计即并未站在较高的战略点上, 统筹协调各方面因素从而整体性、系统性地解决中小企业的发展问题。这一“缺位”使得温州受困于土地的无序开发以及资源紧缺, 政策不结合企业实际而难以落地, 企业在其生产经营中存在明显的盲目性, 面临着阶段性的发展弊端而止步于传统加工制造业。而根据调查显示, 温州政府至今仍普遍存在着“无为而治”的执政理念, 强调市场经济中企业自身竞争发展进行的协调, 表现出对自身角色的认识不足。没有政府推动建立的良好制度环境、政策环境、城市环境、公共服务环境, 中小企业的转型状况将无法得到改进, 当前的产能过剩、亟待调整的产业结构将继续困扰中小企业的未来发展。

(三) 转型需求与政府的关联分析

中小企业转型的契机在于现有的经营或管理模式不能再为企业带来收益, 此时企业就考虑做出改变、进行经营性转型升级。但根据本课题组调查发现, 在评估是否转型的这一阶段, 企业的评估困难重重。一方面, 行业发展信息沟通不利, 加之政府行业导向不明, 使这些企业无法正确把握转型机会。另一方面, 温州中小企业企业主素质不高, 也没有相应的管理人才, 即使获得了相关的信息也无法做出精准的判断, 往往导致决策上的盲目性。因而, 在企业转型的初期阶段, 亟需政府搭建一个平台让企业能充分了解市场环境及各个行业的发展前景。同时根据整个宏观环境及温州中小企业自身的优势, 制定中小企业未来的经营性转型发展战略, 制定减免税、政府补助等优惠政策, 引进相应的技术和人才使中小企业明确转型方向。

本课题组同时研究发现, 在经营性转型的第二阶段, 即对于产生了转型需求的企业而言, 阻滞其做出进一步转型行动的症结常常在于转型的潜在风险, 为了回避这一问题, 他们最终止步于产品升级。但事实上, 其自知升级只是退路。在被问及升级后的公司发展时, 回答往往模棱两可, 认为公司发展的进一步调整将视升级后的产品销售情况而异。企业“退而求其次”想法的根源是对独立承担风险的顾虑, 许多受访企业表示风险是他们考虑转型时的最重要因素, 所以即使形势所迫不得不转型也会选择抱团转型的方式来尽可能规避风险。为了推动这一阶段企业的经营性转型, 本组认为, 政府应摆脱“无为而治”的思维模式, 充分认识到当前企业转型的种种制约以及目前条件下, 单纯的市场调节不可能完成大规模企业转型的事实。除出台相关政策外, 政府还有义务进一步“参与”到推进转型的过程中:创设良好转型环境和转型条件的同时, 对符合其发展战略的企业分担风险, 来鼓励和促进他们转型。

在企业转型的第三阶段, 转型成功的企业生产、经营、管理等方面日趋成熟, 较其他企业表现突出, 转型成功由少数向多数推广。一般行业内的龙头企业将最快进入该阶段, 有技术、资金、品牌等优势, 本阶段政府的基本任务是促使局限于小部分企业的转型优势进一步扩散, 并最终实现多个行业的同步实质性转变。龙头企业通过深化分工, 自身可以专注于品牌的打造和产品的研发, 而把低附加值的活动交给下游企业, 并为这些企业提供技术支持、仓储物流、管理咨询等生产性服务, 最终能带动生产链下游的中小企业实现技术升级和管理创新, 达到联动转型的目的。

三、企业转型中的政府角色建议

(一) 战略规划者的角色

在企业的转型初期, 其面临的是转型方向不明确, 各类资源要素不足以支持其进一步转型的发展需求的问题。

在此阶段, 政府首先应重视自身在实体经济中扮演的战略规划者的角色, 着力发掘本地的资源优势并制定清晰的发展战略, 为中小企业确立转型方向提供思路和建设性意见, 政府的视野不应局限于保守的产品升级战略, 而应着力加快企业转型的步伐。

同时, 要加强对于现有资源的利用和管理。一方面, 要加紧转型配套要素的供给协调、继续合理规划和对有限实体资源的利用, 尤其在解决紧缺的土地资源上, 进一步规范企业对土地的占用, 满足为数众多的中小企业对用地的需求;在人力资源上, 加紧人才公寓、产学研合作等配套措施多角度地进行人才挽留和挖掘工作, 吸引更多高质量、高技术人才为温州的开发建设作出贡献。另一方面, 还要重点加快信息化资源的开发利用, 重视信息化带动工业化以及其在企业转型中起到的作用。温州政府单独设立“信息办”来推进中小企业信息化战略只是一个开始, 下一步要加紧出台企业信息化的微观政策推进企业进行经营性转型改革。处于转型改革初期、拥有信息化转型改革需求的中小企业基数大、分布广, 信息化方案的适用性因行业不同而各异, 所以在企业间推行信息化时政府需要, 加以区别地、有点及面地进行引导, 在政府指导下探求信息化带动企业转型的可行性及发展方向。

(二) 企业合作伙伴的角色

在企业处于中期改革阶段时, 应注意到转型风险的存在和阻滞作用。要促使市场一级参与主体的企业在当下的风险环境下进行服务于政府宏观政策的转型, 政府应积极探索新的角色来调动企业参与转型的积极性, 即与企业形成伙伴关系, 分散企业在转型过程中的风险。

建立相应的政企合作平台, 可以使得政府与企业间建立风险共担机制, 有效缓解中小企业因害怕承担风险而怯于经营性转型的情况。政企合作的已有模式PPP (PublicPrivate Partnership, PPP) , 即公私合营, 目前正在中国迅速推广。它是一种优化的项目融资与实施模式, 以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念, 其典型的结构为:政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签定特许合同, 由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。这一模式在减轻政府财政压力、提高投资和管理效率等有了积极的成果。在温州应对中小企业的转型发展问题的过程中, 可以创设性地建立逆PPP模式的平台, 由企业提供项目, 政府根据项目的质量选择企业作为合作伙伴, 采用共担风险的方式使得项目能得以落实, 以此实现对优质中小企业的转型升级保驾护航。

逆PPP模式可以实现私人部门与公共部门共担风险的合作机制, 使得符合政府宏观战略发展的企业能通过项目合作快速成长转型。在此逆PPP模式下, 企业参与到以政府引导的市场竞争模式中, 提供项目的可行性报告, 由政府的行业部委属下的专家组进行专业性的审核, 挑选出优质的项目, 并最终监督并实施。逆PPP模式可以沿用PPP模式的机构安排以及责任分布, 设立政府管理咨询机构, 负责帮助企业申请项目, 并由政府某一特定部门对逆PPP项目进行专属管理、设立行业内部的技术咨询机构, 满足PPP模式在各行业的应用需求。

政府在其中发挥了正向引导的作用, 使得企业能在政府扶持的战略轨道上前进、发展核心技术, 并且剥离出了能快速适应市场的企业, 政府在市场秩序紊乱的情况下发挥了市场所有的“优胜劣汰”的作用, 以此优化了企业间的竞争结构, 并恢复了市场的动态平衡。

(三) 企业转型中指导者的角色

在政企合作平台进一步推进的基础上, 市场的竞争环境调整伴随着产业布局的合理化, 逐渐成为有部分龙头企业为核心、带动行业内其他产业共同升级的格局。在此阶段, 政府应重视实体经济中其扮演的指导者角色, 进一步推动市场化。“推动市场化”本身并不意味着政府责任的减轻或移交, 而是政府责任内容结构的调整和履行方式的转变, 事实上, 其意味政府作为指导者和监督者的角色职能的加强。政府需要作为引导者为中小企业转型创造环境和条件, 同时引导中小企业进行转型升级过程中发挥微观主体的主观能动性、带动其产业链上游及下游的关联企业实现共同经营性转型。

在转型的成熟阶段, 政府应引导推动企业进行联动转型通过集群内龙头企业的成功转型带动与其配套的中小企业实现同步转型。扩散效应的形成一方面要由政府政策推动、行业协会牵头、逐步影响和挖掘有同步实现转型的企业, 另外, 也要发挥集群效应带动升级, 即创设有利的环境条件。对于传统优势产业集群, 温州今后要着重引导产业集群龙头大企业裂变, 通过股份制、资产租赁等方式转制, 就近形成一个外部市场配套群体和中小企业围绕所在产业链聚集, 主动进行行业的专业化分工, 并培养和推进配套产业集群的形成。在这一过程中, 要明确经济开发区对企业转型的示范作用, 并在工业园区的建设和发展规划上, 加强对于辐射效应的产生和扩散出台相应的政策。

摘要：2011年温州企业的“出逃潮”使得当下中小企业普遍面临的经营性转型问题浮出水面。目前, 许多低端制造业企业没有良好的转型外部环境以及内部动力, 所以虽然自知行业前景黯淡、竞争力不足, 企业更愿意采取风险较低的产品升级战略。要使得企业转型发展服务于政府的战略决策, 应注意到政府角色在中小企业经营性转型过程中发挥的重要性。针对温州企业对转型的认识和需求状况, 以及政府在其转型升级中的作用进行关联分析, 意在定位中小企业转型的症结、确立政府在中小企业发展过程中承担的角色, 并探讨政府在企业转型过程中实现角色突破的关键影响因素。

关键词：转型升级,政府角色,中小企业

参考文献

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经营型政府的职业化 第7篇

一、城市出租车行业经营模式类型

综合国内外出租汽车业的经验, 目前城市出租车的经营模式有公司承包制、挂靠制模式、重庆模式等。

(一) 公司承包制经营模式。

公司承包制主要有四个方面的内涵:出租汽车经营权归出租汽车公司所有;出租汽车由出租汽车公司出资购买;公司对车辆拥有产权;驾驶员与出租汽车公司签订劳动经济合同, 并交纳数额不等的车辆价值保证金;驾驶员每月要向出租汽车公司交数额不等但一般数额固定的承包金。

(二) 挂靠制经营模式。

挂靠制模式有以下几个方面的内涵:出租汽车经营权属于驾驶员个人;个人出资购买运营车辆, 对车辆拥有产权;车主与有经营资质的出租汽车公司签订运营合同, 挂靠公司进行出租汽车运营;公司为出租汽车车主提供基本运营服务, 如车辆保险、社会劳动保障、代缴税费、汽车维修服务等;出租汽车车主每月向公司缴纳数额固定的挂靠管理费。从本质上而言, 挂靠制应是界于公司承包制与个体制之间的一种模式。

(三) 重庆经营模式。

重庆模式可概括为“公司+员工+运营模式责任考核”制。此模式下, 出租汽车公司拥有运营权和车辆产权, 雇佣驾驶员进行运营, 驾驶员属于公司正式员工, 公司承包驾驶员的工资和福利统筹。公司制定各员工统一的每月运营任务, 对于完成任务的驾驶员, 公司每月发放1, 200~1, 500元左右的月工资, 超额完成任务的部分由驾驶员与公司按比例分摊, 未完成任务的部分需由驾驶员自己补偿。

二、现有经营模式存在的问题

现行的出租车经营模式研究中涉及最多的还是一个公司化与个体化的问题, 我国大多数城市还是采用公司承包制形式。然而, 在当前这种公司制的经营模式之下, 出租车行业的问题层出不穷。最近重庆、三亚等一些城市发生出租车集体罢运事件, 给城市运行带来不便。不同城市出租车司机停运的理由大同小异:出租车公司收取的“车份钱”太高、“黑车”太多, 干扰客运市场仔细分析不难发现, “车份钱”高等问题只是表面现象, 事件暴露出的当前在多数城市实行的出租车业特许经营、出租车公司垄断收益这种管理体制的弊端才是事件的根源。

(一) 出租汽车企业的暴利问题。

目前, 我国大多数城市的出租车行业采取公司承包经营模式, 即出租车公司从政府获得出租车的经营权, 公司或司机则出资购车, 司机承担运营费用, 按月给公司上缴管理费。有数量控制, 出租车经营权的价值就不同了, 政府按数量分配到公司的出租经营权的价格并不贵, 但在市场上转让这个经营权的价格非常高, 这才是经营权的真正价值, 也是产生暴利和利润分配问题的关键。在政府管制下, 出租车行业的利润却被出租车企业以“车份钱”的形式拿去。据顾海兵学者的粗略计算, 出租车公司每辆出租车在6~8年的运营期内的投资利润率不低于300%, 每年的投资利润率不低于50%, 是各行业平均利润率的10倍以上。在政府管制政策下, 里程价是固定的, 不必担心价格波动影响收益;“车份钱”雷打不动, 不存在风险;油费、维修费、人工费及部分融资由司机负担, 没有必要担心运营成本的增加;资金由银行提供, 做无本生意, 获取如此之高的暴利, 这在任何行业都是极为罕见的。而为了维持已经取得的垄断利益, 出租车公司又会游说有关机关维持乃至加强管制。

(二) 寻租问题。

经济学已经证明, 政府管制必然会产生“经济租”。对一个不重要的行业实行管制, 更会因缺乏有效监督而致使各种寻租和腐败泛滥。出租汽车市场的寻租是从三个方面展开的, 即对政府管制结果、政府自身的管制权力以及管制收入寻租。比如, 企业为获得牌照或经营许可权而进行的公关, 为管理机构高价出卖营运证敛财创造了机会, 而不允许个体经营出租车的准入歧视, 则为出租车公司盘剥出租车司机创造了条件。另外, 由于缺乏政府对有关出租车各项收入的有效监管, 也不可避免地存在贪污、挪用、浪费等情况。

(三) 黑车问题。

禁止个体经营的结果, 就是黑车市场的泛滥。所谓黑车, 是指那些未经政府部门批准, 没有取得出租车运营许可证, 擅自经营出租车业务的客运车辆。一个城市, 如果出租车数量不够, “黑车”就会上路弥补这部分市场需求。事实上, 一些城市的“黑车”数量基本和正规车数量一样多。而黑车的猖獗也给某些政府机构寻租创造了机会。

黑车的大量存在, 造成了许多问题: (1) 对政府来说, 黑车的大量存在严重影响了政府的相关规费收入; (2) 黑车的存在严重损害了正规经营者的合法权益; (3) 黑车的大量存在也损害了消费者的利益; (4) 就黑车车主自身来说, 由于其是非法经营, 因此承受着巨大的压力, 对对黑车车主的身心健康也是不利的; (5) 由于黑车车主没有像正规出租车那样的安全防护设施, 使其极易成为犯罪分子侵害的对象。

三、出租汽车行业经营模式的改进

(一) 放松管制。

出租车经营形式是经营者的营业自由, 个体化与公司化孰优孰劣, 只有市场说了算, 政府不应、也没有必要做出人为的限定。出租车作为一种个人分散性劳动, 目前世界各国的出租车市场基本上是实行以个体经营为主、企业与个体共同经营的模式。出租车是一个特别适合个体经营的行业, 在改革开放30年后的今天, 投资数十亿、上百亿的汽车制造企业尚且允许私人经营, 价值几万元、十几万元的出租车却不准个体经营。相信在个体经营的竞争下, 随着社会经济的发展和管理水平与技术手段的提高, 公司化经营的规模效益必将显示其强有力的竞争力, 经营优秀的出租车企业自会“做强做大”, 出租车行业的发展也将更为健康。目前, 国际趋势是放松对出租车特许经营权的控制, 在制定最基本的准入条件下, 所有通过资格考试的出租车司机自由进出, 政府和行业管理组织只负责行业监督管理。

(二) 完善特许经营。

如上文所讲, 引发出租车行业种种社会问题的根源在于出租车经营许可证制度的不科学性。各地政府对经营许可证的管理由当初的无偿发放演变成后来的有偿拍卖使用, 从表面上似乎有偿使用是合理、合法、公平、公正的, 但事实上有偿拍卖制度有很多争议的地方, 亟待改革。

出租车经营许可证改革思路:第一, 改有限拍卖为无限拍卖。为解决牌照“含金量”虚高, 供应紧张问题, 政府可建立出租车经营权的一二级市场, 让市场自身解决供求平衡问题;第二, 改拍卖为招标;第三, 改拍卖为直接纳税设想。政府可尝试放弃经营权拍卖的做法, 改为由司机直接申报纳税, 行车公里数和租价的乘积即为所得税纳税之依据, 偷漏税者严惩。

(三) 成立出租车协会与工会。

在目前的制度安排下, 司机同出租车公司谈判明显地处于弱势地位, 很重要的一点是一盘散沙的出租车司机缺少用集体或组织的方式为自己争取合法利益的机制, 缺少能对抗出租车公司、维护司机权益的工会组织。在出租车行业中, 劳资双方追求自己利益的能力是高度失衡的, 或者说追求利益能力均衡的机制是缺乏的。因此, 出租车行业亟待成立行业协会与工会。成立工会组织后可以在谈判中向出租车公司施压, 并在工资、福利、社保等待遇上同公司讨价还价, 最大化地争取司机利益;发挥工会组织在权益维护、技术培训、利益均衡等方面的作用, 不断提高出租车从业队伍的整体素质, 促进行业健康发展, 同时通过行业自律, 可减轻政府管制成本。

参考文献

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[3]唐睿.北京市出租车政府管制分析.国家行政学院学报, 2005.2.

经营型政府的职业化 第8篇

人们也要看到西方社会的现实:被认为是服务型的西方政府仍然在一定程度上担当的是干预型政府的角色, 不仅对内干预经济, 还对外干涉别国经济。美国政府也远远不是理想中的服务型政府, 其干预型特征非常明显。不必以一些资产阶级经济学家鼓吹的服务型政府来否定自己国家的治理经验。应针对具体情况区别对待, 在服务型和干预型之间实行合理的权衡[3]。从四小龙的情况来看, 在其崛起过程中当地政府都担当过经营型政府角色, 比如日本和韩国[4]。从经济学角度来看, 服务型政府是自由市场主义者倡导的政府功能, 干预型政府是国家干预主义者所倡导的政府角色, 而经营型政府更多是两者的结合。目前对经营型政府还有广泛的争议, 对其合理性、合法性、成败得失还需要深入探讨。中国政府被认为担当了经营型政府角色, 几十年的改革成就已经说明了其合理性。发展服务型政府有其值得推崇之处, 但经营型政府也应是一国根据发展环境作出的现实选择。不能不顾现实环境发展高姿态服务型政府, 但经营型政府可能存在的一些弊端也应该加以警惕。

二、经营型政府的特点及内外需逆关联效应

(一) 经营型政府的特征

经营型政府一般掌握了不同程度的剩余控制权, 以投资为主导, 带动基础设施、重点项目和重点行业的发展, 获得国民经济发展水平的整体提升。以我国为例, 央行公布的统计数据显示, “政府存款”项目下的资金额从1999年的1 785亿元一路上升到2008年的16 963.84亿元, 猛增了9.5倍。20年来在劳动报酬和居民储蓄所占份额越来越萎缩的同时, 政府储蓄率却在节节攀升, 政府预算内财政收入占GDP的比重从10.95%升至20.57%, 若加上预算外收入、政府土地出让收入以及中央和地方国企每年的未分配利润, 政府的大预算收入几乎占到了国民收入的30%[5]。综合已有文献和经验事实, 本文概括出如下经营型政府的特征。

1.国家经营集中。经营型政府主导一国经济发展, 属于典型的政府干预型经济。初次分配的比重不大, 二次分配占有较高比例。政府对收入分配的控制能力强, 因而能够先将大量财富掌握在自己手中, 然后再进行投资或者转移支付。受控产业的比例也很大, 产业对民营和外资的开往程度有限。

2.以供给促进经济发展。经营型政府通过国有部门主导投资, 或者引导和刺激私营企业加入投资, 能够带动生产供给的发展。而且经营型政府的资本积累能力强, 能够在较短时间内发展起基础经济部门, 以前苏联为例, 通过国家主导经济, 苏联在一个非常贫穷落后农业社会的基础上迅速地建设起重工业体系[6]。

3.需求满足的有限性。经营型政府对于社会过度剩余供给可以采取政府一揽子采购协议, 让庞大的政府机构和人员消费。或者向社会弱势群体和落后地区进行转移支付, 从而带动消费需求。还可以通过援外项目, 消化本国的过剩产品。还可以通过各类消费刺激计划, 如发放配套补贴, 向全民推销产品。

4.需求在相当程度上难以满足。经营型政府以供给主导经济, 在重点部门, 基础部门垄断投资, 在非重点部门非基础部门放开投资。通过前者, 经营型政府往往获取高额垄断利润, 通过后者, 经营政府往往刺激了经济, 带活了经济, 但其结果是民营部门竞争开放程度高, 最后趋向于市场一般利润, 因而大多数企业薄利经营, 甚至陷入恶性价格竞争。民间经济资本积累能力差, 要素收入分配水平低。富了国有部门, 但穷了私人部门。富了一部分特权阶层, 但广大的民营阶层收入微薄。在少数人富多数人穷, 富人收入消费弹性低于穷人的情况下, 社会需求远远难以消化生产供给。出现这一现象的原因不在产品供给上, 而在于可支配收入的可得性。

5.市场机制不可避免有所损害。经营型政府因为对市场的广泛参与、主导和干预, 其配置资源的机制必然与市场机制相冲突。一家独大必定影响其它主体的平等参与, 在以命令干预取代价格机制的情况下, 公开、公平、公正的市场环境很难保证, 企业自生能力难以形成, 经济发展的比较优势难以实现[7]。以上海为例, 凡是营业利润率和人均创利水平较高的服务行业, 基本上都有较高程度的“政府依赖症”。目前银行的主要利润来自简单的存贷差, 证券利润很大一部分来自经纪业务, 利润较大的高端保险业务在上海还是空白, 尽管如此, 上海的金融业, 特别是银行业仍能获得惊人的利润回报率。这显然与金融业的竞争不足有关[8]。

6.国际贸易摩擦不断。不同国家的经营型政府从其不同党派, 不同行政思维, 不同集团利益出发, 很难取得利益上的一致。经济政策受到选举和政党政治干预的例子在国际经济舞台上屡见不鲜。美国的经济政策经常受到政党政治的干扰, 2010年2月, 奥巴马就中美贸易和人民币汇率发出强硬表态, 就是由于面临着美国国内经济的一系列困境, 所以把中国作为应对美国经济重新调整的一个重要打击对象。面临着将于秋天举行的美国国会中期选举, 还将出现更多美国官员对中国的责难[9]。

7.有过剩危机转嫁的倾向。马克思说资本主义生产方式必然产生过剩危机。对于经营型政府而言, 它有非常强烈的动机将本国的过剩危机转嫁到别国。干预型经济不象纯市场经济, 前者出现经济波动时, 首先需要找替罪羊, 因而出现危机时频频拿外国说事。美国政府在次贷危机暴发后, 为推脱自己经济政策失误的责任, 频频在中国的汇率上做文章, 就是在找借口转嫁危机。

(二) 经营型政府的内外需逆关联效应

1.内外需逆关联效应。政府服务下一个理想经济的内外关联目标是, 对内调节经济, 有效地促进内需的增长, 对外出口顺利, 能够获得有效的国外需求, 总结起来可以是“内调外顺促需求”, 各国经济互动良性运行。而经营型政府容易产生的一个问题是, 促出口目标不能实现, 形成抑出口的局面;促内需的目标不能实现, 反而出现压内需的情况。其结果是生产过剩, 各国经济互动机制失效, 各国都处于内外受压的不利形势之中, 这就是内外需逆关联效应。

经营型政府之所以会产生这一逆效应, 与其有限理性相关。诺斯认为有限理性包括两方面, 一是经济环境是复杂的, 二是人对环境的计算能力和认识能力是有限的, 人不可能无所不知。威廉姆森认为, 只要或者是不确定性、或者是复杂性的存在达到了必要的程度, 有限理性就会产生。逆效应也与政府目标的短期性有关。任何一届政府都有任期的限制, 政府也是理性人。逆效应更与政绩导向和拉选票有关。此外, 国际因素也是逆效应产生的重要原因。在国内矛盾激化时, 政府有拿外国作替罪羊, 转移本国视线的倾向。还有, 国内经济一般由成熟的政府进行强有力的协调, 这种协调自国家诞生起已经有了几千年的历史。但国与国之间的国际经济协调和世界范围内经济协调的历史却不到100年的历史, 假如从一战后的联大算起。后者协调的区域、范围、难度较前者大, 但操作的经验却远逊于后者。在全球化的今天, 内外需逆关联效应值得当今世界各国重点关注。

2.内外需逆关联效应的形成机制。为了纠正和转换这种逆效应, 有必要探讨逆关联效应的形成机制。内外供给内外需求互相促进的良性机制如同有效的治水机制。当河水从一国上游奔淹而来时, 该国中下游有足够多的河流通道疏导, 足够多的森林吸纳, 足够多的土壤容纳, 更有充分的出海通道来将河水导入别国海域。本国河流, 土壤, 森林对本国洪水的吸纳相当于内需实现, 水流出海相当于外需实现。很多情况下, 一国的河水还不需要经由出海口疏导就能被本国的河流、土地和森森吸纳。这相当于一国的生产供给能够被内需所消化。而内外逆关联效应的形成机制则导致外向型经济的困境, 国内消费不足供给过剩, 出口不足产品积压。各国为了转嫁危机, 纷纷采取降低税率, 或者增加出口补贴等手段, 增加出口。其结果是造成倾销, 如同内涝增加。由内涝必造成关闭出海口, 相当于各国采取反倾销手段, 或者实施贸易保护主义, 保护本国产业。各国都想从危机中解脱, 但不论是国内生产部门, 还是国际生产部门, 原有的内外关联机制被破坏后, 都不能从危机中解脱。

三、我国需求扩张中的内外需逆关联效应

中国经济目前存在着以上分析的典型逆关联效应。我国国民生产总值首次分配中用于居民个人收入的比重不高。据中华全国总工会官员的一项数据, 中国居民劳动报酬占GDP的比重22年间下降了近20个百分点[10]。中国的大量财富用于政府的集中分配和集中投资。政府财政资源的获取途径主要有三种: (1) 以税费方式收取。对这部分财富政府可以通过预算直接支配。 (2) 国有企业产品经营获取。这部分财富虽然政府不能够直接支配, 但能够间接为其所用。俗话说国有企业的钱是国家的钱, 国家的钱是政府的钱。 (3) 要素资源买卖价差。以土地为例, 对城市的国有土地, 政府可依法直接买卖。对农村集体土地, 政府垄断征收权, 形成事实上巨大买卖利差。这样国民经济的大多数财富由中央政府和地方政府收取, 用于集中投资和转移支付, 符合经营型政府集中经营的特点。

改革开放以来我国经济的发展长期依赖政府投资驱动, 对经济供给形成巨大的压力。我国国民经济的基础投资领域、安全投资领域、关键投资领域, 如钢铁, 石油, 天然气, 军工, 教育领域, 由政府垄断经营。在一些非关键, 但利润丰厚, 关系民生的重大领域, 如房地产, 食品, 国企携资本和行政资源优势以国资的方式, 或者官商利益链混杂以民资的方式参与经营。政府资本投资与民营资本投资不同的地方在于, 前者受市场的约束较小, 后者随市场的波动较大。我国经济30年来之所以有平稳快速的发展, 在包括亚洲金融危机和美国次贷危机在内的历次金融危机中之所以表现相对平稳, 政府主导投资功不可没, 因而符合经营型政府对经济的供给促进特征。

我国近年通过家电下乡等农村消费刺激政策, 信用卡工程, 消费信贷, 以及城市消费补贴项目, 客观上起到了消费带动作用。2009 年, 全国家电下乡产品销售3450万件, 销售金额 647 亿元, 累计发放补贴资金75.4亿元, 有效刺激了农村消费[11]。符合经营型政府主导下的居民消费有限满足特征。我国对城市消费的补贴分为“明补”和“暗补”, 前者包括发放消费券, 提供免费服务项目等。比如广东亚运期间发放公交补贴, 上网免费等惠民政策。我国政府财政补贴性支出一直是我国政府财政支出中的一个重要项目, 主要是用于粮棉油、储备糖、肉食以及其他物品的价格补贴, 自实行分税制改革以来财政用于此类项目的数额总体上呈波动式上涨态势, 2006年时已达到1 300多亿元。政府的这项补贴一般并不是直接对居民的现金补贴, 而是通过国有企业对农副产品以及其他物品的高买低卖来对居民进行的一种差价补贴, 通常称为“暗补”, 其中受益者主要是城镇居民[12]。

但相比已经建立起来的庞大产能, 我国政府对消费的促进远远不够。纵观近60 年的变迁路径, 居民消费支出比率和资本形成总额比率之间始终存在着一种高度负相关的联动关系。当一个变量比率上升或下降时, 另一个变量比率就会在几乎相同的时间里下降或上升, 而且从1952 年至2003 年, 居民消费支出比率始终高于资本形成总额比率, 但比率差距在不断缩小。从2004 年起, 资本形成总额比率开始高于居民消费支出比率, 并且比率差距在不断扩大[13]。目前我国民营领域的国内供给产品过剩严重, 在大多数向民资开放的产品部门, 多年来物价指数上升微弱, 甚至不升反降。 在国外供给方面, 有许多领域产品的原材料和要素成本在飞涨, 但出口价格涨幅很低, 有些领域甚至出现负增长。这都说明了目前我国累积起来的越来越严重的产能过剩风险。

我国许多基础性行业由国企垄断经营, 政府经济运行的自律性差, 符合经营型政府的市场机制损害特征。收益分配政府干预, 国民收入过多向投资和经营倾斜, 消费不足引发了系列市场扭曲问题, 并导致了各种不良社会后果, 如包括住房难, 看病难, 上大学难在内的新三座大山现象。市场机制的损坏还导致政府调节经济的压力增大和担子加重, 目前政府在处理由经济问题而引发的社会事件方面已经不堪重负。市场机制的损坏不仅影响了经济发展, 还干扰了社会秩序, 损害了政府的执政基础。

我国外向型经济发展过程中贸易摩擦特征明显。由于投资拉动增长的经济发展模式, 以积累来牺牲消费, 导致内需不足, 大量的产能必须通过外需来消化。过去10年来, 美国对中国的贸易逆差增长了4倍, 中国在2000年后取代日本成为对美享有最大贸易顺差的国家, 并构成中美贸易摩擦的一个重要因素[14]。随着近年金融危机的到来, 西方国家经济发展陷入低谷, 首当其冲的是全球消费能力缩减, 对中国产品的需求大为缩水。同时西方为了提振经济, 刺激生产, 即使对中国产品有需求, 但其政府为了在就业问题上赢取选票, 客观上也不希望进口更多中国产品, 以便为本国生产保留空间。自奥巴马政府上台以来, 美国贸易保护主义又有了重新抬头的趋势。中美贸易就是在这种背景下近年摩擦不断。

四、防治内外逆关联效应的对策

综上所述, 在投资方面, 我国投资增速远高于消费增速, 从而从生产层面上加重了产能过剩危机。在经营方面, 政府垄断经营导致垄断产品高价, 民营过度竞争导致产品低价, 财富向国企, 政府, 少数官商倾斜, 国家整体消费严重不足, 从而从消费面上导致产品严重过剩。在出口方面, 因为低价竞争损害了国外工薪阶层的就业机会而引致国外的贸易保护, 以及国际贸易中的保守主义重新抬头, 许多中国需要的高技术产品或者要价过高, 或者禁止供应中国而引致中国对国外的需求不足, 两种引致效应进一步加剧了国内外贸易的不平衡, 中国产品出口的出海通道受阻, 从而在出口面上加重了产品严重过剩。投资、消费和出口三个方面都导致了中国经济的内外逆关联。为化解由经营型主导所引致的内外逆关联效应, 有必要借鉴治水的原理, 实施积极的经济“治水”战略, 挤掉供给过度和内外需不足的经济泡沫。

(一) 以投资疏导化解内外需不足

产品过剩与单一的投资结构有关, 产品过剩往往是结构性过剩, 产品结构性过剩往往是单一投资结构的结果。投资结构不协调可以从生产和分配两个方面最终影响消费。比如偏重于重工业和军事工业, 忽视有关民生的产业, 将造成民用消费不足, 整个消费需求刺激不起来, 前苏联经济发展停滞即源于此。此外偏重于某些属性的产业只能带动适合于这类产业属性要素资源的配置, 比如过多发展劳动密集型产业将影响大学生和智力型劳动者的就业及工资水平, 社会人口没有好工作机会, 专业无用武之地就不能创造应有的财富, 其要素报酬也会偏低, 从而影响其消费能力。要打破单一投资, 协调好投资结构, 需要实施国民均等化投资战略, 地区平衡投资战略, 领域开放投资战略。投资渠道和投资项目如同治水中的河流和水库湖泊建设。只有促进各种类型的河流, 水库和湖泊建设, 发挥其在分洪和泄洪中的现有能力和潜力, 才能更有效防治洪水。为使投资有利于内外需求满足, 我国有必要实施积极的投资“排水”战略。要通过排水战略的实施, 从根本上理顺我国产品供给面上的经济结构, 以使我国经济首先从供给的源头不给过剩风险保留生存空间。

1.国民均等化投资战略。对不同性质的资本, 不论是民资, 国资, 集体资本, 还是外资, 港澳台资, 都应在维护国家产业安全的前提下, 最大程度上发挥其积极性, 优化产业结构。投资主体多元化能够带动产业生产的多样性, 并发挥好每类资本的创新潜力, 从而避免因产业结构单一而造成的产品结构性过剩和创新乏力。此外投资主体多元化是实现工业文明共享的重要机制, 能够使不同成分的资本所有者都能获得要素报酬, 而不是国富民弱, 许多人过多劳动过少消费, 从而导致供给过剩, 内外需不足。

2.地区平衡投资战略。经济资源和其产品从总量上而言其实都是有限的, 所谓过剩大多数是结构性过剩。如同治水, 当一个地方发生洪涝灾害时, 其它地方可能发生干旱。因而要有全国性的河流疏导体系, 才能根本做好防洪工作。地区平衡投资战略就是一个这样的机制, 它能够有效防止一地生产过多, 分配过多, 而其它地方生产不足, 消费不足的问题。在全球化经济的时代, 通过物流系统, 尽管一地可以不生产就能获得产品供给, 但就劳动机会的获得及劳动力的流动而言, 其配置的弹性总是有限的。尽管农村劳动力在流向发达地区, 但其消费能力与当地居民相比根本不可同日而语, 还有大量没有能够从农村转移出的劳动力, 因为没有能够参与工业文明, 产业投资地区不平衡, 他们难以获得更多的要素收入, 其对消费的支撑力非常有限。

3.领域开放投资战略。在洪水的治理中, 不能仅仅开通一些河流, 而另一些河流则封闭起来。如果人为地封闭一些投资领域, 则会使整体经济的就业机会创造潜力, 收入创造潜力发挥有限。受限制领域本来可以吸收大量过剩资本, 其资本回报率也高, 对国民经济能够作更大贡献。中国房地产领域吸纳的资本过多, 与中国一些投资领域的政府垄断和不开放有关。人类经济发展往往得益于新技术及由新技术开创的新型产业。各类新型产业提供新产品, 创造新需求。对于以互联网为代表的许多新兴服务业部门, 如果不开放或者开放不够, 一方面会造成经济增长潜力空间的浪费, 这相当于人为损害经济增长率水平的提高。另一方面大量社会闲置资本就会流回传统部门, 从而加大传统部门的生产过剩可能性。

(二) 以安全保障化解内外需不足

内外需的实现以安全保障为前提, 因为缺乏保障而导致需求不足是我国内需难振的重要原因。此外, 投资缺乏保障也倒使许多资本在某些领域或者地区望而却步。为让国民敢于消费和投资, 我国有必要实施投资案安全战略, 消费安全战略。使我国经济发展的过程减少溢出漏洞, 从而损害经济绩效。比如农民把钱藏起来不敢花不投资不消费, 从微观经济学角度看就是一种经济的漏出现象。

1.投资安全战略。如同抗洪时需加强堤坝防护, 在促进投资也需有配套的产业安全战略。防治洪水要有河堤的修护, 水位的调节, 库容的季节调整。在产品剩余治理中, 要充分发展产业预警机制, 建设产业监控能力, 加强质量安全检测。质量安全工作能够让不安全的商品不在市场泛滥, 产品过剩在很多情况下与次品泛滥有关, 如果没有标准和质量限制, 大量小规模, 不达标的企业将会迅速建起来, 甚至以假冒伪劣产品充斥市场。产品过剩与产业预警机制不健全有关, 往往市场价格高时, 企业一窝蜂上项目, 或者盲目增产扩容, 没有考虑到未来的市场规模。

2.消费安全战略。为促进消费, 需要实施无后顾之忧的消费安全战略。收入增加并不必然带来消费, 根据生命周期假说[15]和持久收入假说[16], 只有让消费者感受到未来的安全感时, 他们才会敢于消费。因而确保疾病、灾难和其它各种风险预防的社会保障设施建设对于提振消费重要。对于从乡村社会刚刚向工业社会迈进的发展中国家而言, 由于传统乡村的保护体制消失, 新的城市保障体制还没有建立, 整个社会的消费往往停滞不前。因而建立使消费安全的社会保障机制对于这类国家显得非常迫切。

(三) 以消费疏导化解内外需不足

治水需要土壤的容纳能力和树木的保土和水分吸收能力。为化解产品过剩危机, 必须形成足够的有效需求。为促进内外需, 我国有必要实施积极的“吸水”消费战略, 具体而言是实施比例提高的收入增加战略, 多数人富起来的收入普惠战略, 人的素质发展的分配促进战略。吸水战略是我国防治产品过剩的根本, 应从收入水平, 收入总量, 消费者发展, 消费促进方面大力提高国民的消费素质, 以使我国经济从最终需求的角度去除过剩风险存在的可能空间。

1.比例提高的收入增加战略。经济发展后的财富分配要更多向劳动者报酬和消费倾斜, 提高国民对剩余产品的吸纳能力。在国民财富的分配中, 投资增加的比例归根结底决定于收入分配的比例。对于发展中经济而言, 可能在早期通过更多的投资积累和更少的消费能够促进增长, 因为这时候的剩余产品被出口部门所消化, 但从长期来看, 必定引起贸易磨擦, 出口难以国继, 因而增加国内消费比重是其进一步增长的必由之路。

2.多数人富起来的收入普惠战略。对于消费增长而言, 让少数人富, 不如让多数人的收入均等。大多数过剩的商品都属于一般用品, 这类产品在人均GDP不是很高时, 有着较好的收入消费弹性, 往往收入稍一增加后会带来较好的消费增长效应。相反, 这类产品对于富人而言, 其收入消费弹性并不高, 因而增加富人收入在一定意义上无助于产品过剩问题的解决。

3.实施人的素质发展的分配促进战略。要消化更多的投资, 还需要积极引导资本向高技术部门和创新型产业发展。高技术部门和创新型产业往往创造一个社会的新需求, 对于新产品和新服务, 社会供给往往不够, 还有很多社会需求未满足。为获得技术进步和产业创新, 人的进步尤其重要, 唯有素质发展了, 才能在生产方面创造更多的新产品和新服务, 同时也只有人的素质发展了, 对新产品和新服务的需求才更可能实现。如果一个人的文化素质不高, 其对新兴互联服务产品的消费肯定有限。在人的素质发展方面, 应有收入分配倾斜政策, 如支持创新回报的知识产权保护, 对教育和培训应在二次分配中进行支持。

(四) 以海外疏导化解内外需不足

在全球化时代, 一国的生产更多以世界为消费对象, 一国的消费更多以全球为供给[17]。当前, 各国经济的对外依存度越来越高, 我国需要实施积极促进内外需的海外“通水”贸易战略, 具体而言就是要实施人无我有的出口创新战略, 你中有我的贸易均等战略。通水战略是在全球化时代一国经济发展的必由之路, 各国应通过为世界生产, 为世界消费构筑全球经济的新秩序。该目标的实现任重而道远, 以当前情形来看, 各国应将通水战略作为过剩危机化解的一个重要机制来看待, 照顾彼此所需, 合则双赢, 斗则双输。此外, 随着全球化时代的到来, 一国的经济越来越不再是一国的内部经济, 一国的问题也越来越不再是一国的内部问题[18]。我国要真正解决产品过剩危机, 提振内外需, 应不断优化国际合作机制, 创造更有利的国际合作空间。

1.人无我有的出口创新战略。当别国的洪水处于高位时, 一国不可能通过向海外输出转嫁自己的洪水。向已经过剩的别国转嫁过剩危机往往不能解决一国的经济问题, 只会引起贸易摩擦。产品倾销往往是生产过剩低质竞争的结果, 往往演变成贸易双方工作机会创造的此消彼长, 即使一方赢了, 另一方很可能因为失利而导致社会不稳定。而为了维护社会稳定, 贸易保护政策就会抬头, 从而导致贸易双方互有损失。因而在国际贸易拓展中应通过创新产品, 创新需求, 尽量瞄准东道国产品生产的空档。国家之间有要素禀赋的差异, 我国的剩余产品完全有可能是另一国没有满足的消费需求。

经营型政府的职业化 第9篇

一、特许经营权竞标模式简介

20世纪60年代末, 新制度经济学的代表人物之一———哈罗德·德姆塞茨提出“特许竞标理论”, 他认为在具有自然垄断性质的行业通过特许竞标的方法既可以提高生产效率, 又可以防止信息不对称等问题所导致的配置效率损失。该模式主张以竞标方式来代替政府规制, 其基本思路是通过拍卖或招标的方式, 引入多家企业竞争某一产品或服务的特许经营权, 在一定质量要求下, 由报价最低的企业获得特许经营权, 同时也使中标企业的经营最大限度地符合政府规制的意图, 即实现社会福利的最大化。

特许经营权竞标规制模式较少地受到信息不对称的影响, 也减少了规制成本。由于平均成本定价是由竞标者之间的竞争而不是由管制者决定的, 政府仅是充当拍卖者而不是管制者, 便不要求其必须掌握相关的信息, 减少收集信息的成本;竞争的引入提高了垄断市场的可竞争性。生产前价格的竞争使得价格与利润保持在竞争性水平上。中标企业在经营期间有自主经营的权力, 加上特许经营权设有规定的年限, 在潜在的竞争压力下, 在位企业为防止在下一经营期限中丧失经营权, 必然会不断地降低成本、改善质量、提高效率;此外, 由于利润更接近或等于正常利润而不是显著的超额利润, 又不至引起过渡投资;中标者可以更有动力, 更有效地利用现有资源, 而避免收益率管制的无效率, 优化投资。

特许经营权竞标模式已运用于西方各国的有线电视、自来水、电信、铁路等公用事业领域, 我国自2004年5月1日起开始实施《市政公用事业特许经营管理办法》。随着经济的发展, 公众对公用基础设施的需求量增加, 并且社会公众要求提高公用事业服务质量以及公用事业的发展需要降低成本、提高效益, 这些问题都是特许经营权竞标模式可以充分发挥作用的领域。

二、特许经营权竞标在运用中应注意的关键问题

1、特许经营权再竞标后的资产转让问题

当前的特许经营权所有者在机器设备上已做了很大投资, 而这些投资是新进经营者必须做的。因此, 特许经营权转让后如何处理资产转让问题不仅对在位经营者的战略性优势产生影响, 而且影响在位经营者和新进企业在竞标时的竞争强度。特许经营权投资具有很强的积淀成本, 如果特许经营企业在新一轮的特许经营权竞争时失败, 其资产届时又不能全部折旧, 资产转让则成为一个必然要面临的问题;并且因受技术差距和资产专用性的限制, 转让过程中仍不可避免地会造成资产的损失。

2、特许经营权招标过程中竞争不足的问题

特许经营权招标的目的在于充分利用招标过程中的竞争机制, 以此择优确定经营者, 但在实践中却往往因为竞争不足而受影响。首先, 竞标者之间存在串通、合谋的可能性。竞标者数量越少时, 这种可能性就更大。其次, 信息不充分、不对称的影响。招标文件中提供信息的详细程度、招标文件发布的范围、公告时间的长短等因素会直接或间接影响竞标者对信息的掌握。信息不对称是在位经营者一个非常重要的优势。在位经营者现在拥有特许经营权, 比新加入企业掌握更多的有关成本和需求的信息。在位经营者拥有的这些战略性优势使得其他竞标者不愿或没有能力与之竞争, 致使招标过程中竞争不足。

3、特许经营权拍卖过程中可能产生过度竞争的问题

过度竞争是当前我国市政公用事业特许经营权竞标实践中最为突出的问题。由于被拍卖的大都是国有产权, 企业的资源本质上是公有的, 竞标者总是希望能从这种公有财产中分享尽可能多的个人收益。由于银行同样属于国有, 企业的债务约束软化, 承担的利息成本很低, 难以形成外在的债务压力促进其提高效率。实力较强的在位企业为巩固垄断地位, 不惜以亏损价中标, 排斥潜在的竞争对手;在竞标者对标的缺乏充分信息的情况下, 由于不能准确地估计标的的价值, 极易受其他投标人的影响而盲目参与竞争, 这些都会导致过度竞争。

4、特许经营权合同的完备性及安排与执行问题

如果合同是就有关一种质量、品种、需求、生产技术等十分明确的产品和服务, 那么, 合同款项就相对简单;但如果存在与产品、服务有关的技术与市场的不稳定性, 那合同的具体款项就是一项十分复杂的工作。受生产技术的复杂性、市场需求的多重性、未来的不确定性等诸多因素的限制, 政府与企业签订的特许经营合同的内容显然是不完备的;在合同执行过程中还需要较为严格的监督和管理;此外, 还必须考虑特许经营合同的有效期等。

三、完善特许经营权竞标模式促进政府规制改革

1、恰当处理好再竞标后的资产转让问题

为了既发挥特许权竞争带来的好处, 又最大限度地减缓资产转让问题, 发达国家常用以下几种处理方法:政府根据资产状况给予原经营者适当的财政补偿;由新经营者支付补偿金;偏向现有特许权人的重新招投标;要求原经营者向政府交纳资产质量保证金;采用期限较长的特许权期。并且特许权项目特性不同, 资产转让问题的难易程度、处理方法也是不同的。若特许权经营不需要进行长期沉淀投资, 或者特许权人的投资在失去特许权后很容易处理, 如:公交线路的特许经营权, 特许权人可以卖掉公交车辆或者将其投入到其他营运线路中, 这种情况下, 资产转让问题较易处理, 可由新经营者支付补偿金, 由其购买转移资产;若特许经营需要得到一次性大的投资, 而随后的投资和维护要求相对来说比重很小, 如道路、桥梁、隧道等项目, 可要求原经营者向政府交纳资产质量保证金, 激励特许权人进行较好的设施维护, 在进行资产转让时, 可以由政府给原经营者适当的财政补偿;若竞标项目需要一次性大的沉淀投资和持续的大量投资、生产维护费用, 如火电厂、水厂、污水处理厂等, 可通过较长的特许权期限, 减少经营者对失去特许权的担心, 可以激励特许权人进行必要的投资。如果在位企业生产技术无法得到更大程度的提高, 在再竞标时可以偏向于现有特许权人进行重新招投标。

2、以最小收入现值拍卖方式解决竞争问题

国际上通用的拍卖机制有以下几种。 (1) 第一价格密封拍卖。这种方式虽然公正透明, 减少了暗箱操作的机会, 但由于投标人盲目估价, 中标价格往往过高; (2) 设置最高价或最低价。此种方法会诱使投标人要么通过收买负责拍卖的政府官员, 要么根据自己的经验推算去刺探最高价或最低价, 结果投标者最后报出几乎相同的标价, 导致竞标过程毫无意义; (3) 设定合理中标价区间。此方法结果类似于设置最高价或最低价; (4) 评分法。拍卖人依据投标企业的价格、服务质量、商业信誉及财务状况等方面的综合评分来决定企业, 在现有的法制环境下, 评标机制很难确保公正合理。 (5) 最小收入现值拍卖。按照这种方法, 规制机构首先确定特许经营者的服务费率, 收取收费总现值最少的投标者赢得竞标, 一旦收费总现值达到其投标数额, 合同即告中止。这样特许经营期就不再是固定的, 而是随着特许经营者收入状况而灵活变动, 并能降低需求风险, 减少再谈判的交易成本。前四种拍卖机制由于自身缺陷, 都不能有效制止投标人的过度竞争, 而最小收入现值拍卖是其中较为有效的一种方法。

3、提供一组合同菜单, 完善合同款项

特许权竞标合同包括一次性合同、不完全长期合同、周期性短期合同这三大类, 同时一次性合同分为完全合同和不完全合同两类。完全合同要求特许权经营者详细说明在合同有效期内供应产品或服务的具体条款, 以及对将来出现意外情况的处理方法等。但可能会由于过于复杂而无法起草、谈判和履行, 特别是当合同期较长时;不完全合同不明确规定在各种可能情况下的具体款项, 代之以谈判和监督管理。但增加了投机的危险, 也不可避免地发生一定的监督管理费用;不完全长期合同同样不明确规定在各种可能情况下的具体款项, 而代之以谈判和监督管理, 以确定是否延期合同期限。对于投资积淀成本大的项目, 可以保证竞标者从这些投资中不断获得回报, 激励其长期投资。但由于未来价格随成本和需求的变化而变化, 许多合同内容难以具体规定, 此外还要对质量进行监控及与竞标者的谈判;最后一种是定期续签的短期合同。特许经营权定期进行重拍, 届时将重新授予特许权并产生一个新合同。优点是应变性很强, 成本和需求的变化将通过新合同得到处理, 可以在更大程度上节约成本。也可激励当前在位企业遵守合同约定, 抑制投机行为, 但频繁竞标易出现资产转让问题。当局应根据竞标项目的特性, 选择最有利的合同, 并同相应的资产转让方式相结合。此外, 还要激励在位企业进行专项投资, 激励对合同的约定。

4、积极培育社会监督力量, 建立中立而权威的监管机构

首先, 建立一个独立于政府行政机关、具有准司法权的监管机构。监管者必须超脱于特许经营权招标拍卖的相关利益主体之外, 在监管中保持中立, 做到公正监管。其次, 制定科学相配套的规制法律。为了使规制立法真正成为对各主体都具有约束力的规制规则, 必须尽快制定和完善相关法律法规, 让规制机构实行依法规制, 在职能、规制手段、决策过程中有法律授权、监督, 提高规制机构的透明度和公众的参与程度。再次, 加强被规制者的参与。在公开招标制度中, 特许经营权的招标、拍卖程序、市场准入条件的设置、招标文件的制定、评标的具体标准、特许经营协议条款的拟定以及拍卖机制的选择等都应该公开透明;市场化政策的出台应当通过规制当事人的协商谈判程序, 设立协商谈判委员会;最后, 要积极培育社会监督力量。要积极引导消费者及相关组织通过各种渠道对行业经营者进行监督, 通过相应的激励约束, 鼓励消费者积极参与价格制定的研讨, 充分表达民意, 确保价格决策的科学化, 同时提高其公民意识, 加强社会监督的强度。

摘要：20世纪70年代末, 世界各国掀起了以放松规制为特征的政府规制改革浪潮, 探索出激励性规制模式。文章认为特许经营权竞标规制模式最适用于我国, 并为其在我国的有效运用提出完善措施。

关键词：政府规制改革,模式选择,特许经营权竞标

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