合作社立法范文

合作社立法范文（精选9篇）

合作社立法 第1篇

一、合作治理的概述

(一) 定义

合作治理一词在近几年的行政领域出现过很多次, 研究者对其定义都并不相同, 主要分为以下主要几种:第一, 以利益为主导来定义合作治理。合作治理是指一组相互依存的利益相关者, 包括公共的、私人的以及非营利部门, 为了解决一个复杂的并且涉及多面的公共难题而共同努力并制定相关政策和系统的过程。这种定义把行政主体划归为一组相互依存的利益相关者, 不免把合作治理定义的太过功利, 并不能让民众能够很好的理解合作治理的定义, 更有“集党营私”之嫌。第二, 从合作治理的问题为导向定义。把需要合作治理的范围规定为:凭借单个组织或者仅仅依靠公共部门而无法解决的公共政策问题。并且以建立、督导、促进和监控跨部门组织合作的制度安排的方式, 使得两个或两个以上的公共部门、营利和非营利部门的共同努力、相互监督管理和自愿参与。此研究学者把需要合作治理的领域归结为无法解决的公共政策难题, 在这一点的解释上更容易让民众产生合作治理的目的只是为了解决公共政策的难题, 并没有从实质上说明是为了更好的维护公共利益的需要。第三, 一个部门或者多个公共职能部门与非政府部门 (包括个人、公司、非盈利团体) 一起参与, 共同努力制定或执行公共政策或管理公共事物或资产的治理安排定义为合作治理。

二、合作治理是否纳入立法争议

(一) 否定

否定将合作治理纳入立法规范者认为:合作治理在实施的过程中出现了一些问题, 比如, 在合作治理主体上, 其主体是否适格, 即合作治理的主体是不是真正的有权管理的机构人员。再者, 这通过合作治理处理事务中, 产生的一系列的问题, 应该找谁来承担的问题。在现有的法律体制之下, 仍然会有国家工作人员在执行任务的过程中, 出现了“踢皮球”的现象, 也就是推卸责任的问题。由于合作治理特殊性, 更容易导致各合作机关或团体为了推卸责任而相互推诿, 让受害人找不到责任人, 降低人民对公共职能群体的信任度下降等等。否定合作治理最为争议的一个观点就是合作治理违背了宪法的规定, 具有一定的违宪性, 所以, 合作治理并不适合纳入立法, 让其广泛适用。

(二) 肯定

但是肯定者也有自己的观点:在传统的行政治理中, 行政主体太过于主观, 未充分的考虑到公众的意见或者建议, 不能从根本上提高公众积极遵守法律法规的意识, 相反, 合作治理的一个很大的优势就是灵活性强, 有效的增加公众的参与和合作, 使得公众更了解治理公共事务中的问题和方法, 就会有效的提高公众遵纪守法的意识, 并且提升治理的效果。当然合作治理的优势也并不是只能体现在公众身上, 在两行政主体之间进行合作治理也能展现合作治理的优势。例如在区域河流污染治理中, 把两个相邻或者两个以上的治理主体联合起来, 作为这一整条河流的污染治理者, 共同对河流的污染负责, 发挥合作治理的优势。所以, 应该将合作治理纳入立法予以规范, 使得合作治理得到实施的法律基础, 保障政府执法过程中中有法可依。

(三) 合作治理应当纳入立法规范

其实, 否定者提出的一些问题恰好是可以通过立法来规范的, 正是因为合作治理没有立法的规范与保护, 才会出现责任分配等问题。再加上合作治理在某些领域内的优势显现, 所以, 把合作治理纳入立法, 是十分必要的。也进一步使得许多已开始开启合作治理的政府等组织, 有法可依。可是在合作治理中一个最具争议的问题是合作治理是否具有合宪性, 众所周知, 我国宪法是国家的根本大法, 任何法律和行政法规都不得制定与宪法相违背的规定, 如果合作治理在实施过程中具有违宪的可能性, 那么无论合作治理有多么大的优势或者获得多少不可小觑的成果, 都应当予以停止实施。但是, 合作治理并不具有违宪性, 根据宪法的性质, 并不可能把所有的权利和义务都包括在内, 并不能宪法中未提及就表示违背了宪法。所以, 合作治理这种新的行政模式应当纳入立法规范。

三、合作治理立法完善建议

(一) 立法确定合作治理的主体范围

法律应当规定合作治理的主体范围, 政府和企业、社会团体等主体具有不同的优势。具体到哪一个主体进行某一领域的管理会更加的合适, 或者说达到事半功倍的效果。对可以由私营企业承担的公共事务须由国家的立法机关决定, 至少也应通过授权立法的形式予以规范, 行政机关不能任意以法规和规章予以规定。

(二) 立法确定合作治理的合作范围

法律应当规定合作治理的合作范围, 什么领域应当适用合作治理, 什么领域禁止适用合作治理, 因为合作治理是有限度的, 并不是任何领域都能完全适应。就像近几年所提及的“有限政府”是同一个道理。所以合作治理的合作范围也应当用立法予以规范, 大致可以分为几个领域:第一, 河流污染治理。由于河流本身地域的特殊性, 河流污染的治理工作不可能仅仅只是一个部门或者一个区域政府就可以解决的, 所以, 河流本身就需要合作治理。第二, 食品安全领域。食品安全领域是人们现在最为关心的一个领域, 从2008年以来, 爆出了“三鹿奶粉事件”、“地沟油事件”等, 使得人们对于食品安全领域高度关注, 现执行行政模式的改变势在必行, 把工商管理部门、质量技术监督部门和食品药品监督管理部门联合起来, 对食品安全领域进行合作治理, 必能使得食品安全问题有所减少。第三, 地方政府跨区域合作治理。从经济学和地理区域来说, 地方政府跨区域合作治理的可行性和科学性得以展现, 特别是两个相邻区域的政府合作治理, 促进两区域的经济发展, 治安管理等方面都是能够想象到的。

当然, 随着社会经济的飞速发展可能会在未来一些领域也可以适用合作治理, 可是立法并没有提及相关领域可以适用合作治理的范围, 那么可以在立法中加入听证程序、专家提议等程序, 把未来有可以进行合作治理的领域进行分析探讨, 是否该领域适合进入合作治理模式。这样, 既能使得合作治理不会被滥用, 也不会使得合作治理缺失其灵活性。

(三) 立法确定合作治理中的责任问题

合作治理的目的是为了更好的解决问题, 但是这并不代表合作治理带来问题就不必承担责任, 所以, 在立法中必须要解决的一个重要问题就是合作治理的责任分配问题, 也就是合作治理过程中出现的问题由谁来承担的。

立法应该确定合作治理中的纠纷应当诉讼进行, 受害人只选择其中一个或者选择错误的被告时, 法院应该依职权进行追加和更改, 而不是告之受害人还有其他被告或者应当选择其他被告, 这样规定是因为合作治理往往有多个主体, 因其本身的复杂性很难使得受害人理清其中的关系, 出于便民原则和公平原则的考虑, 这样规定更适合。但是, 如果合作治理主体在未判决之前, 就采取了措施或者与受害人和解了, 可以对其减轻或者免除处罚。

摘要：合作治理是当前政府正在推行的一种新型的治理模式, 本文通过介绍合作治理的相关概念, 理清合作治理的主体、客体。并且根据在现阶段评析合作治理的优势, 确定合作治理法律化的必要性, 给合作治理纳入立法行程后一些完善的建议。

关键词：参与治理,合作治理,立法完善

参考文献

[1]操小娟.合作治理的法律困境和出路[J].武汉大学学报 (哲学社会科学版) , 2008 (3) .

[2]戚建刚, 郭永良.合作治理背景下行政机关法律角色之定位[J].汉江论坛, 2014 (5) .

[3]胡敏洁.合作行政与现代行政法发展的新方向——读<合作治理与新行政法>[J].行政法学研究, 2012 (2) .

[4]方雷.地方政府间跨区域合作治理的行政制度供给[J].理论探讨, 2014 (1) .

合作社立法 第2篇

摘要：新型农村合作医疗在自我发展过程中逐步完善，基本形成了一套较为合理的保障体系。在此背景下，对其立法的必要性和可行性研究成为必要。一方面，法律所具有的特点，我国未来长期城乡“二元”的现实，以及其本身发展存在的问题都对新型农村合作医疗的立法提出要求。另一方面，我国加速进行社会主义法制国家建设，立法主体和层次的多样性，新农合试点过程中取得的巨大成效及农民群体权利意识和法制观念的进步都为新型农村合作医疗的立法提供了条件。因此，我国应尽快出台较为完善的新型农村合作医疗方面的法律法规，为相关权利义务主体提供行为规范。

关键词：新型农村合作医疗；立法；必要性；可行性

一、背景介绍及问题的提出

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。① “新型”是相对于旧的合作医疗制度而言；“农村”是相对于城镇居民的医疗保健而言；“合作”是相对于自助而言，体现了风险共担互助共济的社会保障基本原则，使农民在互助过程中获得自助。“医疗”是相对于养老、失业、工伤等项目而言的；“制度”是指具有普遍意义的、比较稳定的、有一定强制性和正式的社会规范体系。②

2002年10月，中共中央、国务院作出《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，确定了农村卫生工作的目标、重点和主要措施。文件明确提出建立和完善新型农村合作医疗制度和农村医疗救助制度，到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民。根据《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》，国家从2003年起进行新型农村合作医疗制度的试点工作。截至2007年6月30日，共2429个县市区开展新农合，占全国总数的84.87%，参合人口7.2亿，占全国农业人口的82.83%。③经过四年的发展，新型农村合作医疗不仅扩大了覆盖面，而且在制度的完善方面也取得了很大的进展，更好地与农村的实际相结合，满足农民的需要。但是，在制度推广发展的过程中也暴露了诸多的问题，例如筹资困难，制度的稳定性、可持续性的脆弱，管理监督的弊病等等。针对这些问题，无论是学界还是政府相关部门都做了很多研究，以期取得较好的解决方案。尤其是卫生部新型农村合作医疗试点工作评估小组在调研的基础上，对中国新农合的发展做出了详细的评估报告，分别指出了新农合医疗提供、组织管理、医疗服务提供、目标人群对新农合和基本医疗服务利用等各方面存在的问题，并提供了解决对策。但是，笔者认为，归根结底，这些问题的存在都是没有强制性的制度立法规范约束的后果。

二、新型农村合作医疗立法的必要性探讨

（一）法律的特点有利于新型农村合作医疗制度的完善和发展

法律具有硬性的规范性，即强制性的特点。我国的新型农村合作医疗经过四年的试点发展，已经逐步规范为一项制度，在此基础上应该上升到法律或者至少是行政法规的层次，才更有利于制度的稳定性和可持续性。工业化国家的先例也告诉我们，立法先行是保障制度有效性和延续性的必然选择，只有有了法律的保障，才不会出现人治社会通有的朝令夕改现象。

（二）我国现阶段城乡“二元”社会经济结构要求立法保障农民的医疗权益

1.从户籍统计来说，我国乡村人口仍然占总人口的很大比重。1994年以后，我国乡村人口数量在逐步下降，但无论是绝对人口数还是相对比重数都还很庞大。截至2005年，还有57.01%的乡村户籍人口④。

2.从就业领域来说，我国第一产业从业人员仍占总就业人员的很大比重。到2004年，中国农业人口比重仍达64.3%④，不仅高40.8%的世界平均水平和50.7%的亚洲平均水平，也高于非洲国家平均农业人口比重。据联合国粮农组织的统计数据，2004年世界平均农业从业人员是40.8%，而我国同期的农业从业人员比重为64.8%，远远高于世界平均水平⑤。

3.我国城乡居民的收入及医疗消费支出有很大的差距。1992年，城乡居民家庭人均收入绝对数之差为1 242.6元，2005年，同指标绝对数之差增加到7 238.1元。同时期，城市家庭的恩格尔系数为36.7，农村家庭的恩格尔系数为45.5，后者明显高于前者，这也反映出农民生活水平相对于市民来说较差。另外，根据2005年统计数据，城镇居民平均每人医疗保健支出为600.85元，同期，农村居民平均的个人医疗保健支出为168.09元①。

综合以上三方面论据，中国在一段时期内仍将呈现城乡“二元”结构的社会经济特点，并且短期内这种状况不会有彻底改变，因此，不可能在近期实现城乡医疗体系的一体化，也即新型农村合作医疗制度在我国农村会是一项长期的医疗保障事业。所以，立法来保证制度的长期性、稳定性和可持续性是必要的。

（三）农村居民的生存现状，需要有法律约束合理的制度为其提供医疗保障

1990年以来，农民的医疗保健支出随着生活水平的提高逐渐增大。到2004年，国家统计局的统计资料显示我国农村居民消费的恩格尔系数为47.23%，证明农民生活基本达到小康水平。但是，如果没有健全的医疗保障体系，这种小康是一种极其脆弱的小康，农村中并不乏“因病致贫”或“因病返贫”的案例。原因不言而喻，农民收入的增加相对于昂贵的并且不断上涨的医疗产品供应价格来说太微不足道，对于城镇中等收入家庭尚且难以克服的医疗风险，农民又如何克服。

（四）新型农村合作医疗制度实施过程中暴露的诸多问题，要求立法从根本上明确相关主体的权利义务，保证制度畅通运行

1.筹资渠道不畅、执行不顺利

我国新型农村合作医疗基金采取农民、集体和国家三方共同负担的方式。由于大多数地区的集体经济能力脆弱不足以负担基金筹资需要，因此，新型农村合作医疗基金实际上主要由农民缴费、中央拨款加地方各级政府补贴构成。

筹资过程中存在的问题包括以下几方面：（1）农民不愿意缴费。（2）地方政府财政补贴不能及时下发、中央财政拨款迟迟不到位等等。当然，国家已经加大了对新农合的补贴，截至2007年6月30日，中央和地方财政补助资金实际到位148.5亿元②。要继续推进新农合的发展，只有通过立法来保证政府筹资来源的稳定性。

2.管理监督不到位

开展新型农村合作医疗试点的地区，基本按照中央要求建立了合作医疗管理委员会、合作医疗管理经办机构、合作医疗管理监督委员会。但是在这些机构的组织构成方面却存在很大问题，并不是所有机构都依照中央要求吸收参合农民代表参加。由卫生部组织的新型农村合作医疗试点工作评估组，对257个试点县（市、区）的调查发现，合作医疗管理委员会主要由卫生、财政、民政、农业、审计部门人员组成，有参合农民代表参加的县比例只有63.4%，有大约23%的试点县（市）合作医疗管理监督委员会中没有参合农民代表，农民的权益却没有农民来管理监督。以法的形式来规定农民加入委员会的权利显然是必须的。

三、新型农村合作医疗立法的可行性探讨

（一）我国加速推进依法治国，建设社会主义法制国家的举措为新型农村合作医疗立法提供了背景支持

随着改革开放的深入和社会主义市场经济国家的建设和发展，我国依法治国的方略得到了切实的执行，社会主义法制国家建设深入到了从政府到普通民众的各个群体中。尤其近年来，保障公民生存发展权益的法律、行政法规相继出台。这一方面说明，中央政府对公民权益保障更加规范，另一方面，也说明公民的法制意识和自我权益维护意识不断提高，对立法提出了要求。在此背景下，推动社会保障及应该作为其子项目的新型农村合作医疗立法，是大势所趋，顺势而为。

（二）立法主体和层次的多样性为新型农村合作医疗立法提供了多重选择

我国现有的法律层次由高到低排列主要有宪法、法律、行政法规以及地方行政法规等。就社会保障方面的立法来说，主要还停留在国务院制定的行政法规和地方立法机关或行政机关发布的地方性法规的阶段。鉴于以上情况，新型农村合作医疗立法在多样性的选择中现阶段比较适合选择的立法层次应为国务院颁布的行政法规。行政法规虽然没有法律稳定和权威，但至少可以保证合作医疗相关主体的权力义务关系有法可依。

（三）新型农村合作医疗试点以来取得的成效使其可以上升到法律的层次

经过四年的发展，新型农村合作医疗试点工作取得的成效主要有：（1）政府职责基本到位，制度框架基本形成。（2）农民对新型农村合作医疗的认识在不断提高，参合农民对合作医疗的利用不断得到改善。他们对自己的权利更加清楚，对合作医疗的利用率提高，尤其是在住院服务的利用率有了明显提高。卫生部新型农村合作医疗试点工作评估组对32个县的入户调查结果表明：与未开展合作医疗的样本地区相比，开展合作医疗的地区住院率提高了52.7%。

（四）农民文化程度提高以及文化传媒的作用，农民的权益意识和法制观念逐渐觉醒、深化

新中国成立以后，尤其是改革开放以后，我国的文盲率呈快速下降态势，到2000年第五次人口普查时，全国文盲率只有6.72%。由此推及我国农民的文化程度必然也是呈提高的趋势。农民文化程度提高，当然有利于其对国家各项制度政策的理解。另外，现在发达的文化传媒，加快了信息的传播速度，拓宽了信息的传播渠道，使农民可以足不出户就了解到中央以及地方发生的重大事件。在以上两个过程中，农民权利意识的觉醒和法制观念的深化是必然的。这为新型农村合作医疗法律的推广提供了群众基础。

四、小结

综上，笔者认为新型农村合作医疗应该且可以进入立法程序。建设有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的社会主义法制国家，首要一点是“有法可依”。权威的强制性的规范，为社会组织、机构、成员提供了明确其在各个领域必须严格遵守的权利义务地位的标准。在新型农村合作医疗领域，理应尽快建立相应的法律或行政法规。

参考文献：

[1]新型农村合作医疗试点工作评估组.发展中的中国新型农村合作医疗——新型农村合作医疗试点工作评估报告[R].北京:人民卫生出版社,2006.[2]郑功成.社会保障学——理论、制度、实践与思辨[M].北京:商务图书馆,2000.[3]郑杭生.社会学概论新修：第3版[M].北京:中国人民大学出版社,2003.[4]国家统计局数据网[EB/OL].http:///tjsj/ndsj/index.htm.[5]卫生部网站[EB/OL].http:///2.htm.[6]卫生部新型农村合作医疗研究中心网站[EB/OL].http://ccms.org.cn/second-gjjl.asp.[7]新型农村合作医疗网[EB/OL].http:///index.asp.[8]国务院法制办公室网站[EB/OL].http:///.题目：新型农村合作医疗立法的必要性和可行性探

合作社立法 第3篇

关键词： 英国ppp；公共服务；社会资本

一、政府和社会资本合作（ppp）涵义的界定

ppp模式，又被称之为公司合营模式，这种模式的发展来自于早期英国的“公共私营合作”的融资机制，是指国家政府和私人组织之间，为了更好的建设城市中的基础实施项目而进行合作，或者为了在短时间内能更高效率的提供某种公共物品和服务，这种关系的建立需要以特权协议为基础，ppp模式，又被称之为公司合营模式，这种模式的发展来自于早期英国的“公共私营合作”的融资机制，是指国家政府和私人组织之间，为了更好的建设城市中的基础实施项目而进行合作，或者为了在短时间内能更高效率的提供某种公共物品和服务，这种关系的建立需要以特权协议为基础，在双方的合作过程中通过合同来确定彼此的权利义务关系，为了避免在合同履行的过程中出现的纠纷，以及对于合同中出现的问题予以解决，最终能够高质量、高效率的完成合同。ppp模式的一个特点是将政府的部分责任转移到社会企业，政府与社会企业形成了一种“利益共同分享、责任共同承担、全程加强合作”这样的模式。这是ppp项目的广义的含义，有的国家对于ppp项目做了狭义的界定，狭义的ppp指的是在政府和私人资本的合作过程中强调出现的问题和遇到的风险双方共同承担的机制，这一模式主要遵循项目的衡工量值原则。

二、英国ppp制度的历史演变和现状

1.英国ppp制度的历史演变

现代ppp的发展起源于20世纪90年代的英国，并不是有的学者指出的ppp中有特许经营而认为是源于法国，这是一种共识，英国在1990年实施国有公用事业私有化的改革举措后，整个英国社会私人资本的发站内异常迅速，已经逐渐起到了缓解政府财政的压力、促进市场经济的发展，提高行业的效率的作用，但同时存在一些反对的声音。在上世纪九十年代之后，英国政府对于私人与政府合作参与公共服务建设的模式并不大感兴趣，虽然相关的法律已做了明文规定可以通过外包、公私合营和伙伴关系吸引民间资本参与公共基础设施建设。但同时又设置了相应的障碍，法律规定任何民间参与的公共建设项目的时候，必须首先做一个证明，目的在与证明民间资本与政府合作的模式下，所使用的成本和效益要优于传统政府的自己经营的模式，这就是让政府与民间合作而又做了适当限制。随后在1992年，欧盟各国签订了马斯特里赫特条约，英国参与这个条约并且承诺做出降低财政赤字以促进经济一体化。由此可见，在政府遭遇到财政支出受到控制，又需要改善基础设施的压力之下，英国政府出于解决自身困境，而思考如何将民间资本引入公共建设。然而多数的部门及民间投资者仍然对这一方案保持观望的态度。英国财政部后边由于经济压力的形式，于1993年成立了民间融资小组，1994年又宣布，所有资本性投资项目需要与民间融资进行可行性的测试。到这里的发展慢慢形成了PFI，从过去政府注重“公共设施建设”转变为更加强调“公共服务的提供”。在今天看来，这是基础设施投资领域理念的一次巨大的飞跃。但是，英国以PFI仍然处于尝试阶段，并未完全开展。

直到1997年，英国时执政政府，对政府与民间合作制度的法律规定做了一系列的修改，这样才使得PFI的模式真正的被广泛运用。英国的政府为了适应经济的发展，要求各部门按照提出PFI项目清单。在同年12月，英国《地方政府契约法案》公布实施，地方政府在这一法案中主要做出了授予民间私人资本具有签订PFI的法定资格。在不断的相关法律进一步完善的过程中，PFI模式得到迅速发展，英国逐渐建立了完整的法律监督机制，并且在不断的政府和民间资本合作过程中的纠纷处理以及法律运用，积累了相对丰富的实践经验，在以后的经济和社会发展过程中，英国政府又推出来PFI合同标准和“物超所值”的管理办法。在一系列的立法不断完善的过程，使得政府和民间资本的合作在法律上有了坚实的保障。这也就使得私人资本看到了完善的机制，对这一模式充满信心，极大的激发了民间资本与政府合作建设基础设施的热情。这样英国的ppp模式成为世界各国学习的先例。

2.英国ppp的应用现状

英国ppp模式的发展目前有几个显著的特点：一是英国ppp发展的逐渐呈现规模庞大的趋势。根据英国政府公布的相关数据可以得出，英国的ppp项目的发展规模和投入的资金数量占全球的2/3以上，并且多集中在一些基础交通设施的建设，还有教育设施的建设和医院基础设施的建设。二是，英国公共服务领域应用增加。以伦敦地铁为例，可以看到在1997年伦敦地铁的修建由于资金问题的阻碍，以至于工程不能有效的突进，最后政府经过多方面的综合考虑，决定以ppp模式的方式与私人资本合作修建伦敦地铁，这一模式的运用，使得这一工程在资金上的得到保障而最后完成对地铁系统的全面改造。最后，经过4年的讨论论证，伦敦地铁系统的运营和维护以特许经营的方式转给了3个基本运营公司，合同为期30年。英国的ppp模式应用非常广泛，在住房问题上也得以应用，由于英国的经济发达，市场经济体系相对比较完善，同时住房的制度体系也比较完善，所以运用ppp模式时机成熟，并且取得了很好的效果。

三、英国ppp制度的价值和经验

1.英国ppp制度的价值分析

学习和了解英国整个ppp的模式，可以看到英国ppp模式三个显著的特点是招商管理、风险管理和绩效管理。

（1）招商管理指的是在整个合作项目的进行过程中，从项目的设计到方案的拿出到最后的阶段确定，政府都要秉承“物超所值”的理念。这一理念的逻辑根源在于财政的支付应该受到严格的监督，因为财政的资金主要来源于赋税。招商阶段的“物超所值”要做到以下几个方面的工作：一是制定详细的目标，对于要采取的方法和达到预期的效果都做计划。二是采取合适的收购程序和设置良好的竞争机制，达到最佳化的“物超所值”的目的。三是选择最佳的竞标方案，在协商过程中，均应项目方案的质量。四是进行采购过程中的动态都适用于这个原则，对于原先设定的条件有不适宜的地方予以修正，达到最佳的采购目标、

（2）风险管理值得是在ppp的模式下，除了双方在合同中明确的风险承担和责任承担外，更为重要的是建立合同合作机制。在ppp模式下，出现各种风险也非常正常，由于基础设施的资金、技术和管理，企业自身具有专业能力化解风险，而政府显得就有些弱了，从英国ppp模式运行的经验可以看到，首先要对风险进行正确的认识和充分的估计，然后做好应对的准备。政府如果把所有的风险都转嫁给企业，让企业承担所有的风险，这就大大的增加了企业的成本，公司合营机制，是一种基于平等的交易和共同目标建立的合作机制。这样双方进入合作以后，遇到的问题都可以得到有效解决。

（3）绩效管理的主要内容包括监测机制和支付机制，体现了ppp在服务方面特别注重的一个理念，以及在合作过程中的全程监管原则。绩效监管是以产出标准为依据的，它指ppp在投资过程中，政府部门必须确定自己所参与项目于的质量，以及长期在提供服务的成本。并且对所做的工作予以绩效监测，即由政府部门对项目的实施进行监测，最后根据服务的发展情况进行支付。英国在PFI项目中，将绩效指标化为具体分值，称为绩效分值。分值的确定需要科学的分析和提供服务需要达标。这是ppp项目最鲜明的特征之一，也是ppp合同的重要组成部分。

四、英国ppp立法经验的借鉴和启发

1.英国ppp立法经验的借鉴

通过前文对英国ppp应用成功经验的总结，这对于ppp模式在中国未来的发展具有很大的借鉴作用和启发。中国政府可以在借鉴英国ppp立法模式的基础上，结合中国的实际发展和在目前ppp模式运用过程中遇到的问题，可以从以下几个方面借鉴和学习：

第一、建立专门的基础设施管理的部门或机构。在对于基础设施在投资运营的发展效率上，我国政府需要进一步提高城市基础设施的建设水平，主要是学习英国的发展模式，建立一个专门的基础设施管理机构。这一机构的建立以加强对于城市基础设施的建设过程中政府和私人资本的合作，根据不同的企业类型和基础设施项目的大小，政府可以采取不同的管理模式，以管理合同、租赁或者特许经营等模式通过引入民间资本参与城市基础实施建设，这样就可以通过竞争的形式提高城市公共设施建设的效率和质量。

第二，形成有效的管理体系。ppp模式的成功的关键在于政府的有效监管。ppp的发展模式是政府和民间合作的结果，因此在ppp的发展过程中，政府的监管具有重要作用，但是政府制定监管框架要充分与ppp项目的参与者进行协商，此外，从英国相关的法例可以看出所有的基础项目涉及的参与人员、地方团体和相关行业代表都是作为行业的当事人。英国着重强调的一点就是利益相关方一定要进去监管过程才可以形成监管模式。

第三，在城市建設过程中采取收费制度。在ppp项目中处理资金的模式，我国各级政府要增加各级资金的来源，除了税务和上级政府的特定拨款外，建立城市基础设施的收费制度是资金来源的重要方式之一。英国由于经济比较发达，长期的市场建设比较完善，所以政府的资金筹集主要通过发行政府债券。但是由于我国的资本市场还不完善，一般难以以发行市政债券作为筹集资金的方式，在资金稳定的情况下，最重要的是建立资金专项使用，从而保证资金的使用，将专项资金存在制定的账户，进行统一的安排的预算方式，专项资金的优点可以提供一个稳定的城市基础建设安全。

第四，确定合理的风险分担机制。ppp项目的成功的主要一个因素是项目风险的处理是否合理。通常根据各方的获利来确定风险的原则，使项目参加的部门和参与人都能接受的风险，英国ppp项目的风险控制模式是：一方处于有利位置的最有控制力，而这也使他减少风险发生时处理风险花费的成本是最少的，同时对于风险的控制在某一方面，也就有了为了管理风险所做的努力。

第五，应当适当放宽政府扶持的政策。政府应该制定关于ppp的模式使用的优惠的国家政策，因为在一些大型领域设施的建设领域应用ppp模式条件很困难，因此政府应该适当放宽这方面的投资政策，在保险基金、社会基金和住房基金等大型基础设施领域投资ppp项目，政府放宽这些基金的投资限制，不仅能够改善改善在基础设施建设中资金不足的局面，而且还有利于缓解各种基金的压力。此外，从英国的ppp模式发展过程来看，ppp的应用领域呈现规律性的变化，最初的发展都集中在硬件经济基础设施的建设，如铁路、公路，随后发展到社会基础设施领域，像医院、学校、保障房等，英国ppp的发展路径对我国ppp的发展具有重要的借鉴作用。随着国内ppp项目的发展，通过公司合营的发展，不断的提升公共服务水平或者经验，并且需要进一步加强我国医疗领域ppp模式的运用。英国ppp模式成功推动了基础设施的建设，我国也应该学习这一推动方式。

2.英国ppp项目的发展对我国的启发

一个方面是，我国要加快完善ppp模式的相关立法制度，作为一种不断适用长期发展的过程，ppp要持续更好的发展需要完备的法律制度。目前，我国制定的适应ppp模式的相关法律法规还不够完善，在ppp模式实践运用中还存在很多的问题，我国需要学习英国的管理经验，进一步明确ppp模式的具体操作，包括市场准入制度、政府采购方式、预算管理机制、风险分担方式、争议解决方式等。地方财政的支持对于ppp模式的运用具有重要意义，我国应该建立关于ppp项目的评价和使用的相关规定和标准以及范围的使用，使得地方政府在ppp项目中有指导性的工具，更好的规范市场发展和降低投资风险。

另一个方面，基础领域的建设是我国运用ppp模式的重点。我国的基础设施建设是由政府财政支持建设的，经常会出现项目资金的短缺、建设效率低下，质量得不到保证。随着我国新型城镇化战略目标的不断发展，需要建设大量的基础设施，这就会导致地方财政的压力加大，这就需要学习英国在基础设施和公共服务项目的公私合营向市场方向的转变。

五、结语

近年，我国ppp项目建设被提上日程，随着一系列的顶层设计的不断发展，为了我国ppp模式更好的发展，在借鉴英国ppp制度典范的基础上，对完善我国相关法律法规的制定、管理机构的设置、标准化工具的操作和专业培训机构的建立都有重要意义。当前我国决策层大力推广ppp的应用与发展，并不单单是作为政府和民间资本合作的工具，而是在此基础上，推动一场公共基础服务的变革。因此，立足改革创新的行政理念，结合国外先进经验，走出一条具有中国特色，适合中国国情的ppp发展道路势在必行。

参考文献：

[1]王守清.欧亚基础设施建设公司合作（ppp）案例分析[M]，辽宁科学技术出版社，2010版.

[2]陈双，夏志坚.浅析ppp模式在中国的发展[J].经济论坛.2010（10）.

[3]孟春，高伟.ppp模式的国际经验与启示[N].中国经济时报.2014.

[4]王梅.市政工程公私合作项目（ppp）投融资决策研究[M]，经济科学出版社，2008年.

作者简介：

仇晓光，吉林财经大学法学院，副教授。周海宝，吉林财经大学2015级法律硕士。

合作社立法 第4篇

一、农民合作社地方立法的必要性

1.现行的《农民专业合作社法》已经不能满足农民合作社发展的需要

目前, 江苏农民专业合作社已经具有了一定基础和规模, 初步形成了自己的特色, 发展速度不断加快, 合作类型多样, 范围也逐步扩大, 合作深度逐步深化, 市场化导向明显, 与农业产业化结合紧密。到2007年底, 江苏省共有农民专业合作社6735个, 成员210万人, 带动农户321万户, 年均总收入达360亿元。按照江苏省政府规划, 2008年江苏要力争新增农民专业合作社1000家、省级“四有”农民专业合作经济组织200家以上。农民专业合作社在江苏农业发展、农民致富、农村繁荣中起到越来越重要的作用。

对完善《农民专业合作社法》地方立法的需求表现在:①《农民专业合作社法》覆盖范围太窄。《农民专业合作社法》是一部专门针对“农民专业合作社”的法律, 不能将农民的非专业合作社涵盖在内, 甚至对农民专业合作社本身的多层次发展也没有做出规定。而现实生活中, 江苏各地的社区股份合作社、农村土地股份合作社等多种其他合作社发展的要求, 以及农民专业合作社本身进一步发展壮大的要求, 使得《农民专业合作社法》刚一出台实施, 就已经面临立法落后于现实的问题。②《农民专业合作社法》规定, 出资额由社员自愿出资, 入社的社员可以出资, 也可以不出资。这条法律规定与“谁出资、谁拥有、谁受益”的市场法则明显不同, 由此产生了一定的负面影响。在江苏主要表现在:合作社与其兴办的实体之间的利益关系难处置, 合作社社员由于出资不同, 少数出资大户通过兴办本社主导农产品的加工厂, 实现了新的增值, 这些利益的分配出现了矛盾。按照《农民专业合作社法》的规定, 所有盈利应归合作社所有。但少数出资大户认为, 如果盈利严格按照法律规定的方式分配, 还不如几个人出资单干。个别出资大户积极性不高甚至离开了合作社, 这对合作社的长远发展产生了不利影响。③由于《农民专业合作社法》对合作社登记注册设定的门槛较低, 对合作社的注册资金没有规定最低要求, 在江苏部分地方出现了不符合合作社标准的企业骗税、骗贷等情况。同时, 《农民专业合作社法》又规定合作社对于债务只承担有限责任, 这就使得农民专业合作社的债务承担能力大大降低, 外部机构与合作社发生业务往来时的金融风险大大提高。

2.社区股份合作社的建设与发展需要地方立法

到2007年底, 江苏省农村社区股份合作组织总数为2219个, 其中村级1306个, 组级913个。资产总额为231.89亿元, 其中村级227.17亿元, 享受股权人数为254.24万人。按照规划, 江苏今后将继续推进社区股份合作改革, 继续推进农村集体资产股份合作制改革, 积极探索农村社区股份合作的多种实现形式, 不断完善社区股份合作社规章, 健全治理机构, 建立社区股份合作社灵活经营机制, 力争2008年新增农村社区股份合作社200家。

对推进社区股份合作在立法上的需求表现在:①目前对社区股份合作社没有明确的法律地位界定, 社区股份合作社登记管理没有明确规定。江苏现有的农村社区股份合作社注册登记“五花八门”, 有的在工商部门注册登记, 有的在民政部门注册登记, 有的在农业部门注册登记, 还有很多一直“无门”注册登记。②对社区股份合作社税收优惠等具体问题没有明确规定。由于没有明确“身份”, 江苏的许多农村社区股份合作社从事生产、经营、贷款、纳税、保险等各类市场经济活动都很难, 影响了社区股份合作社正常经营活动的进行。③对社区股份合作社运作机制的规定也不够完善。目前, 江苏农村社区股份合作社在股权设置、股份量化以及规范化管理等很多方面政策法规不够配套, 没有专门的法律法规来规范, 导致现有的很多农村社区股份合作社改革都是村委会领导说了算, 普通社员没有发言权。

3.农地股份合作社的建设与发展需要地方立法

到2007年底, 江苏省已累计流转土地面积805万亩, 占全省农户家庭承包面积的16%。江苏已有比较规范的农村土地股份合作社338家, 入股农户19.98万户, 入股土地面积41万亩。其中, 仅2007年就新增148家农地股份合作社, 入股面积21万亩, 累计实现分红23165万元, 每亩分红达565元。农村土地股份合作社已成为江苏省多种土地流转形式中的最好形式。农村土地股份合作社, 大大增加了农民的财产性收入。土地股份合作社以保底分红的形式可以保护农民利益, 让农民共享现代农业的成果, 同时可吸纳大量50岁、60岁农村劳动力进入合作社打工。

对规范农地股份合作社的发展在立法上的需求表现在:①农地股份合作社“身份”尚不明确。农地股份合作社作为一个新事物, 作为双层经营体制中的一层集体经济组织在相关法律中的主体地位、法人资格还没有在任何一部法律中得到确定和确立。它究竟是社区团体, 还是具有独立法人资格的经济实体, 目前性质尚不明确, 需要尽快加以立法规范。有的农地股份合作社没有去工商部门登记, 不具备真正意义上的经营主体资格, 如果涉及经济纠纷打官司, 肯定要吃亏。②农地股份合作社的土地开发经营权归属问题会产生矛盾。在江苏一些农村, 农地股份合作社认为量化为股权的留用地, 村民可以在符合城市总体建设规划的前提下自主开发经营, 而当地有关部门却认为应由开发区或开发公司经营。③农地股份合作社是否具有村务管理职能也是一个问题。在江苏一些农村, 村委会主任或者党支部书记的名片上同时印着“农地股份合作社主任”的头衔, 村企不分的现象很普遍。

二、对农民合作社地方立法的几点思考

为深入贯彻《农民专业合作社法》, 推进各种形式的农民合作社又好又快发展, 加快现代农业发展和新农村建设进程, 地方人大应加快农民合作社立法工作, 通过制定《农民合作社地方条例》, 为地方农民合作经济组织的发展创造更好的法制环境。笔者认为, 地方人大立法应充分考虑以下几个方面:

1.采取单独立法与统一立法相结合的模式, 把握好保持法制统一、突出地方特色等原则

目前的《农民专业合作社法》对于农民专业合作社的调整和规范比较原则, 各地人大要紧密结合当地农民专业合作经济组织发展的实际, 按照“不抵触、可操作、有特色”的思路, 切实做好《农民专业合作社法》地方配套立法工作。农民合作社的地方立法既要有利于促进多种类型农民合作经济组织的发展, 更要对农民的多种服务需求作出积极的回应。农民合作社地方立法可遵循以下原则:首先, 要以《农民专业合作社法》为主要立法依据, 切实维护国家法制的统一;其次, 要把这部法律中比较原则、不够具体的条款加以细化和深化, 使之更具可操作性;最后, 要紧密结合地方实际, 体现地方特色, 将社区股份合作社、农地股份合作社等各种类型合作社都纳入有“法”可依的范围。只有这样, 才能规范各种类型合作社的行为, 保护合作社的权益, 使各地的各类合作经济组织逐步走上规范、法制的轨道。

2.明确新型农民合作社的法人地位

目前很多新型的农民合作社, 如社区股份合作社、农地股份合作社等虽已成立, 但是没有取得法人资格, 影响了合作社对外经营业务的开展。由于农民合作社作为一种新的农村经营实体, 它不同于企业法人, 也不同于社团法人, 有待地方立法加以规范。因此, 各地在农民合作社地方立法中要尽快赋予各种新型农民合作社 (如社区股份合作社、农地股份合作社) 以法律地位, 对社区股份合作社、农地股份合作社等的登记管理也要在地方立法中加以明确规定, 以促进和规范其健康发展。由于我国采用的是民事主体法定主义, 凡是没有法律明文规定的法律主体其民事权利能力的获得以及完善都值得怀疑。因此, 通过立法授予农民合作社法人地位并且明确合作社企业应依法成立, 才能确保农民合作社企业合法地参与市场经营, 以确定其市场信用。

3.保障农民合作社出资形式多样化

《农民专业合作社法》已明确规定, 社员可以以资金出资, 也可以以其它形式出资。目前单纯的股份合作制较少, 股份合作制出资形式必须具备多样化, 才能实现各种生产要素的合理配置。在地方人大立法中要充分结合目前农地股份合作社和社区股份合作社改革中出现的问题, 加大创新力度, 鼓励各种出资形式, 对这条规定创造性地加以利用。如农民合作社中以现金出资的可以直接记入个人出资额账户, 对没有现金出资的, 可以依据其种养面积三年平均净收益记录在该社员个人出资额账户中。这样通过地方法规从立法上进一步给予细化量化, 实现了所有合作社社员均可以参加可分配收益中按出资额比例进行的分配, 化解合作社出资人和非出资人的利益矛盾, 实现双赢。

4.规范农民合作社的税收问题

地方人大立法中要对社区股份合作社、农地股份合作社等的税收优惠问题作出明确规定。目前, 江苏社区股份合作社等使用的票据多沿用江苏省农村集体经济组织内部往来结算票据, 由于该票据不被税务部门认可, 导致其与企业间的经济往来难以开展。若领取税务部门票据, 则需要按章纳税, 这样既增加了农民合作社的经营成本, 也影响了社员的收益分配。在农民合作社地方立法中要充分考虑到农民合作社仍承担着集体经济发展和公益事业支出的重任, 在税收上要明确规定享有原来集体经济组织的待遇不变。

5.明确土地承包权的物权地位

在地方立法中对承包地、非农用地、征地留用地入股成立的农地股份合作社, 应立法予以确认。对农地股份合作社的土地开发经营权归属问题要给予明确规定。农地股份合作社是以农户享有的土地承包权的物权为基础的, 因此一方面应明确土地承包经营权的物权地位, 支持和保护农民土地的合法权益;另一方面, 要在坚持家庭联产承包经营的基础上平稳地推进土地产权制度改革, 完善农地的登记发证制度, 土地的定价、资产评估机制, 增进土地权利的流通机制, 使农村土地有一个真正意义上的土地价格。

6.明确村委会在农村合作社的地位, 完善合作社的运作机制

合作社立法 第5篇

中共十四届六中全会确定:到2010年, 我国基本建立社会主义市场经济体制。市场经济就是法制经济, 有两个鲜明的特点:一是法制要非常完善, 包括医疗卫生方面的法制;二是社会保障要健全有力, 包括作为我国社会保障重要制度之一的新型农村合作医疗制度[2]。

世界各国建立社会保障制度的共同经验是先立法、后实施[3]。近几年来新型农村合作医疗制度试点过程中之所以还存在“收费难、满意难、控制费用难”等问题, 特别是筹资难度很大, 表现在政府和集体投入不足、筹资水平低和筹资方式落后及缺乏连续性, 其中重要的原因之一就在于相关立法的滞后[4]。

中共十七大明确提出:“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系, 保障人民基本生活。”2008年的政府工作报告提出:“加快推进覆盖城乡居民的医疗保障制度建设。在全国农村全面推行新型农村合作医疗制度, 用两年时间将筹资标准由每人每年50元提高到100元, 其中中央和地方财政对参合农民的补助标准由40元提高到80元。”

然而, 相关法律制度的欠缺, 却给新型农村合作医疗工作带来了一系列的问题, 要建立起与农村经济和社会发展相适应的、规范化的新型农村合作医疗制度, 就必须加快新型农村合作医疗制度的立法步伐。

加快新型农村医疗制度的立法步伐, 很有必要对影响我国新型合作医疗立法的相关理论渊源有明确的认识, 才能在理论和现实之间找到契合点。以下笔者从西方人权思想、西方经典社会保障理论、中国传统儒家思想和原社会主义国家的经验对新型合作医疗的启示, 特别是筹资方面, 谈谈自己的看法。

1 西方人权思想

最早的人权体现为一种自然权, 是天赋人权。法国思想家卢梭从社会契约出发, 首先提出了“主权在民”的思想。英国的洛克提出:“自然状态是一种为人人所应遵守的自然法起着支配作用;而理性, 也就是自然法教导着有意遵从理性的全人类:人们既然是平等和独立的, 任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由和财产[5]。”

随着社会的发展, 人权也赋予了更多的社会、经济和文化内涵, 社会保障权作为基本人权, 是因为它是人类社会化大生产和市场经济条件下维持生存和人格尊严的必然要求。

1919年的德国《魏玛宪法》第一次真正从宪法的高度将社会保障权确定下来, 二次大战后, 许多国家都修改宪法, 增加社会保障权的内容。

1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》规定:“所有公民, 作为社会成员之一, 都享有社会保障权。”

我国宪法的14条第4款规定:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下, 有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”

可以看出我国宪法虽然已经对社会保障权有所规定, 但这些规定还不够明确和全面, 社会保障权是现代社会公民的一项基本权利, 《宪法》应适应建设社会主义市场经济和构建社会主义和谐社会的需要, 体现以人为本的理念, 在“公民的基本权利和义务”中明确规定公民依法享有社会保障权[6]。”

从法理的角度出发, 在当前社会经济条件下, 医疗保障权作为一项应当法律化的基本人权没有具体法律化, 势必会损害普遍主体的权利。由于占我国人口大部的广大农民的医疗保障权没有依法明确, 造成新型农村合作医疗出现很多问题, 如筹资公平性低下、筹资各方的责权利没有明确界定、筹资方式缺乏连续性等, 以及相应的卫生服务质量和效率低下。这也与我国构建社会主义和谐社会的目标相距甚远。

由于我国的城乡二元结构, 农村和城市的社会经济发展水平有较大差距, 对于农民的医疗保障权, 在实践中, 就有“城乡统筹分治论”和“城乡统一论”的争议。目前我国主要以县为单位的筹资模式, 使得农村流动人口的筹资和卫生服务得不到有效保障, 以致整个新型农村合作医疗的连续性和稳定性大打折扣, 进而影响农民继续参合积极性, 形成恶性循环。在完善立法过程中, 构建整体的医疗保障体系, 采取不同保障水平, 灵活的保障方式应是针对我国现实情况的恰当选择。

2 西方经典社会保障理论

西方经典社会保障理论最具代表性的包括, 社会正义论和福利经济学、凯恩斯的国家干预理论, 其对西方国家的医疗保障体系影响最为深刻。另外, 公共产品理论、信息经济学理论对现今的西方国家医疗保险制度的进程亦有不小的影响。

罗尔斯在《正义论》中指出:“正义是社会制度的首要价值, 正像真理是思想体系的首要价值一样[7]。”在罗尔斯看来, 正义有两个前提, 第一是保障人们的自由, 第二是实现公平。因此, 在自由的前提下, 公平成为正义的主要内容, 而正义就是实现公平的价值。

福利主义关注公平和效率以及社会福利的实现, 其基本的价值取向为:公平性、普遍性和福利性, 三者统一于公平性这一核心。可以这么说, 正义论追求公平的社会整体价值, 福利主义则是注重公平对个体的意义, 至今公平性依然是众多国家医疗保障制度的核心基础。现今, 公平性可有两个层次的理解, 一是经济意义层面的, 即体现等价交换原则的经济公平, 二是社会层面的, 即体现社会价值分配原则的社会公平。

基于福利主义的福利制度最具典型的是1942年贝弗里奇报告中建议的宏伟计划, 其成了第二次世界大战后社会保障发展的主要依据。福利制度的两个模式被概念化为补救模式和制度模式[8]。贝弗里奇还提出了三个相互补充的保障方法: (1) 社会保险; (2) 国民救助; (3) 自愿保险。

以福利主义为代表的英国的医疗保障制度“成熟于20世纪40年代的普遍主义, 繁荣于20世纪50年代和60年代的共识和富足, 在70年代有如秋天褪色的玫瑰一样凋谢了[9]。从福利主义的兴衰过程, 我们不难看到福利主义在上世纪70年代的石油危机经济衰退的打击下被众多人质疑, 但是福利主义基于公平性的价值追求仍然是当今大多数国家医疗保障制度所追求的。结合我国建国后农村合作医疗的兴衰, 我们不得不感慨社会政治经济变迁对社会保障制度的巨大冲击, 由此我们必须立法建立新型农村合作医疗制度, 以保障农民稳定享有医疗保障权。

我国的景天魁提出了“底线公平”的概念。底线公平不是就保障水平而言的, 而是政府必须保障, 必须承担责任的意义而言。“那么这条底线划在什么地方呢?划在三种需求上:生存需求、健康需求和发展需求。这三件事情应该是政府责任的底线”[10]。

而底线公平对于积极推行新型农村合作医疗制度的意义, 就是在我国目前特定的社会经济条件下, 在医疗保障方面守住公平的底线, 让广大农村困难群体看得起病。看得起病, 也就意味着筹资水平不能低于一定水平, 这个水平就是大多数农民可以负担自己的那部分筹资, 得到最基本的医疗服务, 在大病后不会负担多重, 并且不会因病返贫。但是, 在目前较低的筹资水平下, 造成合作医疗给付比例低, 主要的医疗费用还是由农民自己支付, 这样使得新农合对广大农民起不到应有的保障作用, 以至失去吸引力。因此如何依法确定一个合理的筹资水平, 使得新型农村合作医疗具有较高的补偿能力是一个急待解决的问题。

从另一角度看, 医疗保障的公平性主要包括筹资的公平和卫生服务提供的公平, 而筹资的公平往往是卫生服务公平的基础和前提, 筹资公平又分为垂直公平和水平公平, 垂直公平即指对不同支付能力的人要贡献不同的筹资水平;水平公平即指相同支付能力的人要贡献相同的筹资水平。新型农村合作医疗目前筹资都按照一个统一额度进行低水平的筹资, 其实就是追求水平公平而牺牲垂直公平[11], 其结果造成低收入的人群得到卫生服务的给付相对最少, 结果是出现了“穷人帮富人”的现象[12], 这与新型农村合作医疗防止农村广大低收入群体因病致贫、因病返贫的出发点相距甚远。虽然在新型农村合作医疗试点期间为迅速扩大覆盖面进行等额筹资, 考虑筹资成本以及农民广泛存在的平均意识也有其现实的意义, 但在我国目前已经全面铺开新型农村合作医疗制度的前提下, 等额筹资也只能是权益之计。

WHO认为筹资的公平性分两个层次:一是健康人群和非健康人群的风险分担, 二是不同经济状况人群的风险分担, 即个人分担的大小根据经济状况来确定。这或许对新型农村合作医疗今后筹资方式的依法完善有指导意义。

凯恩斯主义经济学以需求管理为基础建立了社会保障理论, 其理论核心是:由于三大心理规律的作用, 经常会出现有效需求不足, 政府必须运用财政政策对自由市场进行干预, 凯恩斯本人虽然没有直接提出社会保障的思想, 但用其需求管理为视角: 社会保障制度对市场经济的均衡效应就显得尤为重要了。而在当前经济放缓的趋势下, 从扩大内需刺激经济角度出发, 扩大医疗保险的覆盖面, 特别是新型农村合作医疗的覆盖面, 提高筹资水平, 增加医疗给付, 从而增加医疗服务的需求也不失为一个拉动经济的途径。

公共产品理论和信息经济学对医疗保障的供求也有深刻的分析。

公共意味着共享, 在一定条件下, 公共产品的利益并不归属于某个人“私有”的财产权利, 它的特点就如其典型的例子灯塔, 有市场需求, 却没有市场供给, 所以政府必须补充这个供给的缺陷。公共产品有非排他性和非竞争性的两个特点, 准公共产品则是指那些具备上述特征之一, 或两个特征都不充分, 但有外部收益的产品。新型农村合作医疗即是两个特征都不充分, 但有外部收益的产品, 属于准公共产品的范畴, 准公共产品一般是由供方提供、政府实行补贴比较理想。也就说这就意味着国家必需对国民的卫生保健进行投入。从这个角度出发, 我国对整个医疗保健体系目前的投入方式是补贴供需双方, 对于新型农村合作医疗即广大农民和各定点医疗保健机构, 众所周知, 我国对供需双方的投入水平都相当低, 由于投入低造成的医疗机构普遍以盈利为目的, 使得医疗机构没有效率和浪费, 这也是目前广大人民群众得不到应有的医疗卫生服务的原因之一, 低水平的筹资和给付而造成新型农村合作医疗有“去准公共产品化”的危险。因此, 如何立法确定政府的责任, 规定投入的水平, 以确保农民的权益已是当务之急。

信息经济学对医疗保险制度的分析, 特别是医疗保险的筹资过程中有重要意义是逆向选择问题, 逆向选择造成的恶性循环结果是购买医疗保险的人群不断减少, 这就是为何“多数国家实行强制性的医疗保险, 以彻底解决逆向选择问题。”[13]从这个角度出发, 特别是针对我国新型农村合作医疗实际工作中出现的: “老少交青壮不交, 有病交无病不交”的情况, 基于“由于广大农民不相信总是强加给他们许多税费和经常滥用收集的基金的当地政府, 自愿的原则被采取来消除广大农民对任何政府运作项目的抵触。”[14]在新型农村合作医疗推行初期出于这样的考虑无可厚非, 但在新型农村合作医疗进一步深入推广的现阶段, 我国新型农村合作医疗目前实行农民筹资自愿的原则很值得商榷。这也是筹资方面立法应当考虑的问题。当然, 目前以户为单位进行筹资可以部分解决逆向选择问题, 但从医疗保险的本身的性质出发, 以户为单位的模式只能是一种过渡手段。

3 中国传统儒家思想和原社会主义国家的立法思想

中华民族的历史经历了数千年的演变, 有一点没有改变, 那就是我们一直是一个农业社会, 大多数人是农民。早在春秋战国, 儒家就提出了“大同社会”的理想, 从这一点出发, 儒家提出了“仁政”的治国方略。这也是我国社会保障的源头, 儒家还提出许多社会互济的思想, 如孟子的“出入相友, 守望相助, 疾病相扶持, 则百姓亲睦”。这些思想对我国的社会保障制度产生了深远的影响。

中国古代在医疗保障方面的措施如南北朝的六疾馆和唐宋年间的悲田养病坊, 虽然带有明显的自然经济、小农经济的特点, 但这些带有正统儒家思想烙印的医疗保障措施与中国农村社会广为接受的佛教慈悲观念相融合, 其思想经历几千年的发展, 被广大农民所接纳, 深入人心。我国建国后建立农村合作社和农村合作医疗均有浓厚的互助共济的色彩。其现实意义在于在筹资过程中如何宣传, 提高广大农民的疾病风险意识和参保意识。

合作社立法 第6篇

1 新农合立法存在的主要问题

从立法学理论来看, 主要有两大因素影响立法:一是立法的客观条件是否具备。立法的客观条件, 也就是所立之法在社会中得以顺利实施所必需的条件。它要求所立之法必须在政治、经济、文化等方面符合国情[1]。二是对立法调整对象的主观认识是否全面准确, 这是所立之法能够在社会上顺利实施的前提, 也是立法所必须遵循的法治原则和科学原则的具体要求。它要求相关人员在立法前就应当对立法调整对象的发生发展规律和相关法律问题有深刻的把握, 在理论上进行充分的论证并尽量达成基本一致的共识。

目前, 新农合事业得到了执政党的高度重视、各级政府的大力支持和农民的高度认可, 基本具备了立法所需要的客观条件。但在对新农合的主观认识方面, 还存在着巨大的不足, 主要表现在以下两方面。

1.1 对新农合运行规律的把握还不深刻

新农合试点实施五年来, 有关部门积累了一定的经验, 学者也分别从理论和实践的角度对新农合制度进行了分析、反思和总结, 对新农合制度中的部分规律有了一定的把握。但从整体上来看, 还存在两大问题:

一是新农合制度中还有一些重大问题没有解决, 还没有积累相应的经验。一方面, 对逆向选择和道德风险等保险制度经典难题, 在新农合制度中还没有提出有效的对策。虽然新农合实行以家庭为参合基本单位的做法消除了单个农民的逆向选择, 但并没有从根本上解决这一问题。同时, 卫生行政部门既是卫生服务提供方 (医疗机构) 的主管部门, 又是新农合费用支付方和监督方 (合医办) 的直接领导, 角色的冲突不言而喻, 对医疗机构道德风险的控制也就有些进退两难, 这更增加了解决问题的难度。另一方面, 由于实施的时间有限, 当前新农合制度还存在制度目标设计缺陷、保障水平低下、农民参合意愿不强、管理成本偏高、管理体制不顺等问题。对这些新农合制度中的关键点, 既需要从理论上进行阐明和从制度上进行重新设计, 更需要在实践中进行检验和在总结中不断完善。解决这些问题的过程, 也就是不断积累经验、探索运行规律的过程。

二是相关的研究不够深入, 对新农合运行规律的认识不足。目前, 关于新农合制度的研究存在的主要问题是:表面现象揭示多, 深层原因分析少;工作经验介绍多, 理论层面分析少。相关研究的一个突出特点就是大量运用运用抽样调查、统计分析等方法来分析评价新农合制度的运行效果。应该说, 这一方法对科学总结新农合制度的成功经验、正确揭示运行中存在的问题是大有裨益的。但这种研究也有明显的不足:往往停留在数据说明、简单分析和就事论事的层面, 缺乏从卫生管理学、卫生经济学、社会学、心理学等方面进行综合的分析和论证, 没有去探究取得成功或存在问题背后的根本原因, 从而导致对新农合制度运行的规律揭示不够。如在对控制新农合费用的研究中, 有实务工作者对本地的具体作法进行了详细的介绍, 但对这么做的理论依据、实施后的效果却语焉不详;也有理论工作者对不同的费用控制方式通过抽样调查进行比较分析, 揭示出单病种付费比按项目付费能够大幅度降低医疗费用的事实, 但对降低的具体项目以及这些项目是否治疗所必需、单病种付费降低费用的深层原因等却没有进行更进一步的探讨。

1.2 对新农合相关法律问题的认识还很欠缺

一是研究的视角狭隘, 缺乏行政法学的关注。新农合制度属于社会保险制度的范畴, 其主要目标在于保护并实现农民的社会保障权。从法律性质来看, 社会保障权是“一种积极权利与行政权力的竞合, 从内容上看是弱势群体的积极权利;从形式上看是国家的行政权。”[2]新农合制度的实施, 行政机关在其中扮演着重要角色, 从制度的设计到具体的实施、从资金的筹集管理到使用监督, 行政机关的身影无处不在, 公权力的行使贯穿始终, 因此从行政法的角度研究新农合制度不可或缺。但现有成果多从法学一般理论和社会保障法的角度来解读新农合法律制度, 还没有从行政法角度去认识、分析新农合制度。由于研究视野不宽, 导致研究的深度不够, 甚至很多简单的问题都没有得到解答。如许多人都认为要采取强制手段来解决筹资问题, 但却没有人从行政法的角度来分析这种设想是否可行。

二是研究还不够深入全面, 许多基本法律问题还没有得到很好的解决。如有论者把新农合中的医患关系归结为不典型的社会保险法律关系, 姑且不论这一定位的准确性, 但这一社会保险法律关系到底属于民事法律关系还是行政法律关系?同时, 许多与新农合制度有关的法律问题还没有得到关注, 如新农合制度的法理基础问题, 对政府出资的法律问题, 新农合管理主体的设置和行为模式问题、新农合法律责任问题等, 这些都需要在理论上进行深入细致的论证。

三是研究成果的份量不重, 没有得到法学界的认可。对新农合制度相关法律问题的研究, 法学工作者对新农合制度关注和了解不多, 新农合研究者也对法学知之甚少, 任何一方要想单独进行都有些力不从心。从目前的相关研究内容上来看, 就是大多是套用法学理论, 卫生管理的色彩浓厚而法学的内涵不足。据不完全统计, 在中文核心期刊 (CSSCI) 上发表或者被《人大复印资料》转载的相关文章微乎其微, 可见相关研究还没有得到法学界主流的承认。

2 加强新农合立法的建议

2.1 在研究内容上, 进行全方位深入探讨

就新农合制度问题而言, 要重点解决下列问题: (1) 新农合的基本理论问题:需要对新农合制度的目标、理念、性质、功能等问题进行深入的探讨, 正确处理新农合制度中的公平和效率问题; (2) 新农合的实施问题:科学界定参合的主体, 特别是要关注农民工和其他在农村生活者的参合问题;探索成本低廉、农民认可、效果良好的筹资方式和科学确定筹资数额的方法;确立高效便民、权责一致、监督有力的管理模式, 特别注意研究对医疗费用的有效控制方式;探索确保资金安全和实现保值增值的管理方式, 研究科学测算起付线、封顶线、补偿率的办法;建立多层次的监督体系, 特别是要充分保证农民的监督管理权, 探索信息公开、民主管理的适宜方式。 (3) 其他相关问题:如医药卫生体制改革的实施对新农合制度的影响, 其他医疗保障制度如城镇职工医疗保险的经验和教训, 新农合制度与其他医疗保险制度对接的可行性。

就新农合相关法律问题而言, 必须解决下列问题: (1) 从价值、实证、法社会学等层面对新农合制度的法理基础进行分析; (2) 准确界定新农合各主体的地位, 管理方、定点医疗机构和农民相互之间的法律关系性质及其权利义务。特别是要注重对管理主体的职责权限、行为模式进行细致的研究和设计; (3) 新农合法律制度的基本原则; (4) 新农合制度中的一些具体问题:农民在筹资过程中自愿和强制问题、政府投入的法律问题、管理机构的权力制约问题、农民工双重保险问题、管理机构与定点医疗机构的行政合同问题、违法行为的行政处理等; (5) 新农合纠纷的法律解决途径及相应的法律责任问题:在新农合制度运行过程中可能出现的法律纠纷形态、解决方式及相应的法律责任; (6) 新农合立法的基本问题:如立法的形式、立法的步骤、新农合法律体系等。

2.2 在研究方法上, 注重进行综合性研究

首先, 要把实务工作和理论研究相结合。针对新农合事业自身运行存在的问题, 卫生行政部门主动邀请管理学、经济学、社会学等专家参与制度设计与运行试验, 进行深入细致的研究, 以总结出其中的运行规律。其次, 要把新农合研究和法学研究结合起来。由卫生部门邀请理论法学、行政法学、保障法学等专家, 对新农合制度中的法律问题进行专题咨询。由相关部门组织包含卫生管理学、卫生经济学、社会保障学、社会学、理论法学、行政法学、保障法学、经济法学等专家的研究团队, 协作攻关新农合制度中的法律问题。最后, 采用灵活多样的方式。可以通过学术研讨会、工作座谈会、调研活动、项目招标等多种形式, 组织动员实务工作者、理论研究者就某些问题进行交流和研讨。同时成立新农合预备立法小组, 收集相关的资料, 组织相应的人员, 进行立法草案的组织和设计, 作好立法准备工作。

参考文献

[1]周旺生.立法学教程[M].北京:北京大学出版社, 2006:88.

合作社立法 第7篇

一、职业教育校企合作法规现状

1. 我国职业教育校企合作法规现状

关于职业教育校企合作的规定见诸于多个法律文件中。1996年颁布实施的《中华人民共和国职业教育法》规定, 企事业单位应当接纳职业院校师生实习;在《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》 (国发[2002]16号) 中, 规定通过金融、税收、捐赠等多种手段发展职业教育;《教育部关于以就业为导向深化高等职业教育改革的若干意见》 (教高2004) 鼓励开展“订单式”培养;国家在2005年制定了《国务院关于大力发展职业教育的决定》, 指出“大力推行工学结合、校企合作的培养模式”;2006年教育部制定了《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》, 再次提出大力推行工学结合, 突出学生实践能力的培养以及强化校企合作, 加强实训实习基地建设;2010年教高8号文的《通知》指出, 应积极推行和深化改革订单式、工学交替式等人才培养模式等。

自《职业教育法》实施以来, 我国缺乏相应的实施条例、实施办法或实施细则等配套文件, 没有形成一个完整的法律体系;虽然有国家层面相继出台数十个与职业教育相关的政策文件, 如教育部的“意见”、“决定”等, 但这些政策性文件缺乏法律效力。2009年3月, 我国第一部也是目前唯一一部针对校企合作的立法《宁波市职业教育校企合作促进条例》予以实施, 开创了校企合作立法的先河。之后, 各地都在积极进行校企合作办法或条例的制定之中。

2. 河北省职业教育校企合作法规现状

对照国家出台的教育法律, 河北省因地制宜制定了一系列相应的实施办法, 使得地方法规与国家法律相衔接, 为河北省教育改革与发展提供了制度保障。

为了发展职业教育, 推动职业教育立法, 早在1985年河北省就制定了《河北省发展职业技术教育暂行条例》 (已失效) , 成为全国首个制定关于职业教育条例的省份。1987年, 省政府根据该条例和国家有关规定, 又制定了《河北省发展职业技术教育实施办法 (试行) 》, 对职业教育的“教师”、“教学、教材和实验实习基地”和“经费”等方面加以规范。1996年国家颁布《职业教育法》, 为贯彻落实该法, 河北省根据本地实际, 于1999年制定了《河北省实施﹤中华人民共和国职业教育法﹥办法》, 提及“政府主管部门、行业组织应当举办或者联合举办职业学校、职业培训机构”、办学资金的筹集等。为进一步落实科教兴冀战略, 加快推进职业教育的改革与发展, 2003年河北省根据《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》及省情, 制定了《关于大力推进职业教育改革与发展的实施意见》。《意见》提出, 职业教育的发展需要政府统筹主导、行业主管部门及行业参与, 企业要积极开展与职业院校联合办学, 并提供兼职教师、实习场所和设备等;要深化改革, 下大力建设“双师型”师资队伍;多渠道筹措资金, 加大对职业教育的经费投入等。2007年, 人大审议通过《中华人民共和国就业促进法》, 紧随其后, 河北省人大于2009年审议通过《河北省实施〈中华人民共和国就业促进法〉办法》, 第五章第三十九条鼓励企业接受学生实习, 提供实习场所和指导教师;第四十条提及企业应当按规定提取职工教育经费。2011年邯郸职业技术学院起草了《邯郸市职业教育校企合作促进条例 (草案) 》, 2012年进入邯郸市人大立法议程, 2013年8月进行了三审。

二、河北省职业教育校企合作法规存在的问题

1. 配套政策充足, 配套法规缺失

在校企合作方面, 国家每出台一部法律或相关的文件, 河北省都会及时制定相关办法予以配套实施, 如《河北省实施﹤中华人民共和国职业教育法﹥办法》、《关于大力推进职业教育改革与发展的实施意见》等。但显然, 关于校企合作河北省并没有根据自身实践, 制定相关的独立的配套法规, 没有立法层面的作为。《邯郸市职业教育校企合作促进条例 (草案) 》称得上是河北省第一部真正关于校企合作的立法探索。

2. 规范性条文多, 操作性条款少

与国家出台的与职业教育校企合作有关的法规一样, 河北省制定的相关实施办法仍旧是表述笼统、概括性强, 只是宏观性的规范, 实际操作性小。如《职业教育法》, 根据规定, 地方政府可在国家法律基础上结合本地实际制定细化、具体的实施条例。河北省在具体的实施办法中第二章第八条规定“实施职业教育应当建立政府与社会各界共同办学、公办与民办职业教育共同发展的办学体制”与《职业教育法》的第三章第十九条 (政府主管部门、行业组织应当举办或者联合举办职业学校、职业培训机构, 组织、协调、指导本行业的企业、事业组织举办职业学校、职业培训机构) 相比, 没有具体的实施办法和指导意见, 仍是一个规范性的引导条文。

三、关于完善校企合作立法的几个关键问题

校企合作是一个政府、行业、企业、院校等多方参与的合作, 要协调各方的利益, 需要制度的保障。只有加快校企合作的制度建设, 通过立法的形式来引导、规范、激励、管理、监督参与方的行为, 才能保证职业教育校企合作的有序进行。

1. 明确各方权责

通过立法, 明确校企合作参与各方的权利和义务。

(1) 政府要明确各级政府在职业教育校企合作中的主导地位。政府及相关职能部门要真正发挥起统筹、引导、指导和协调作用, 加强对校企合作制度、章程和办学机构的建设, 加强统筹区域内校企合作资源配置、统筹规划、督导评估和经费保障问题, 为校企合作提供一个宏观的优良的大环境。

(2) 行业组织要强化行业组织的管理、监督作用。行业组织要充分发挥其作为连接政府、企业和学校之间纽带的作用, 让他们在校企合作信息平台的建设、专业调整、职业技能鉴定、兼职教师选拔、教学质量评估、实训基地建设等方面发挥作用。

(3) 企业明确参与校企合作不仅是企业的权利, 更是义务。企业要承担职业院校学生和教师的实习义务, 鼓励企业与职业院校开展多种形式的合作办学、联合建立实习、实训基地, 联合研发、组建教育集团等。企业对于上岗实习学生要给予相应报酬等。

(4) 职业院校要主动与企业接触, 在专业建设、兼职教师聘用、研发、培训等方面进行深入合作。

(5) 学生和教师明确他们必须遵守法规、校规, 遵守职业道德, 必须参与实习、实践等, 保守企业商业秘密。

2. 制定税收信贷政策

对于企业参与校企合作的情况, 实施税收优惠, 如因与职业院校合作开展的职工培训费用, 可从职工教育经费列支并在税前扣除, 对支付给学生的工资视同企业员工工资可在税前扣除、对企业对教育事业的捐赠可在税前扣除;对企业委托学校进行研发而发生的支出享有税收优惠;对校企合作实训基地、校中厂、厂中校的建设等给予信贷优惠等。

3. 设立专项发展资金

资金不足是制约校企合作深度融合的瓶颈问题, 应设立专项资金保障校企合作资金的来源和使用。要建立以地方财政为主、企业等其他渠道为辅的职业教育校企合作专项资金, 并保证专项资金随着当地经济的发展而逐年增长。专项资金主要用于校企共建实训基地、联合研发成果转换、共同开发教材、学生实习保险、兼职教师薪酬、企业由于师生实习产生的物耗能耗补贴等。

4. 建立管理机构, 搭建沟通平台

针对校企合作多方参与、多方管理而呈现出的松散状况, 有必要建立地方政府相关部门、行业、企业、学校多方参加的校企合作管理机构, 制定联席会议制度, 协调区域内校企合作相关事宜, 解决校企合作过程中出现的困难和新问题。在校企合作过程中往往出现双方信息沟通不畅的问题。通过搭建信息网络平台, 整合行业组织、企业、职业院校等相关资源, 及时发布职业院校和学校的需求, 双方合作的信息, 举行项目洽谈等。通过合作平台实现找项目、找人才、找实习、找专家、找技术、找培训等服务项目的对接, 从而促进信息资源共享、多重互动。

5. 明确法律责任

违法必究才能使得法律能够真正执行。但实践中存在对法律责任界定不清晰、处罚过轻和不便操作等问题。因此, 在校企合作立法中应明确列举参与各方禁止或限制的行为, 并规定相应的法律责任。如当政府机构、行业组织、企业、职业院校等未按相关规定履行义务, 妨碍校企合作的进行或者使参与方承受损失时应当承担何种法律责任, 当参与实习的教师、学生由于不当行为损害企业商业秘密的应要承担何种法律后果等。而且法律责任条文的设置要尽量跳出柔性规范如“应当”如何, 要从严进行处理, 使得违法者“得大于失”, 从而真正让立法发挥实效, 促进职业教育校企合作的持续健康发展。

参考文献

[1]易峥英, 段明.高职教育校企合作的法律保障分析[J].职业教育研究, 2007, (1) .

[2]冀晋萌.市十四届人大常委会召开第三次会议[N].邯郸日报, 2013-8-12.

合作社立法 第8篇

新型农村合作医疗制度是由我国农民自己创造的互助共济的医疗保障制度, 在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用。而且解决好农民的医疗保障问题是解决“三农”问题的关键, 有利于实现全面建设小康社会的目际和现代化社会的建立。但河南省新型农村合作医疗在具体的实践过程中存在了不少问题。究其原因主要在于缺乏统一的《河南省新型农村合作医疗条例》, 致使新型农村合作医疗缺乏地方性法规的强制约束力, 也不能对新型农村合作医疗的实施提供指导作用。本组成员进行此项研究, 通过对河南省新型合作医疗的实施状况进行研究, 然后参考河南省省政府厅颁布的管理办法和其他省份的地方性法规, 最终制定出《河南省新型农村合作医疗条例》的草案, 会为河南省制定地方性法规提供参考, 加快了河南省地方立法的进程, 使河南省新型农村合作医疗的运行有法可依, 以便于更好的解决河南省农民看病难问题, 这无疑会进一步加快河南省“中原经济区”的崛起。

二、国内现状分析

我国现在实行的新型农村合作医疗制度是实现医疗保障发展进步的重要举措, 自2003年起就已经在部分地区试点, 到2010年逐步实现了基本覆盖全国农村居民。然而当前我国并未出台专门针对新型农村合作医疗方面的法律法规。可以说合作医疗在很大程度上处于兴衰皆政治的尴尬境地。但是这个问题已经引起了部分地方的关注, 我国首部关于新型农村合作医疗的省级地方性法规自2011年6月1日起在江苏实施, 通过地方立法, 构建了较为完整的新型农村合作医疗制度框架, 为江苏省新型农村合作医疗事业的进一步发展提供了有力的法制保障。此后, 新型农村合作医疗制度的地方性法规条例逐渐在各省得以普及。然而, 在此期间依然存在着一些问题, 如缺乏长效的筹资机制、部分地区制度的完善还缺乏有效的法律保障、“新农合”的监管缺乏法律保障等。综合学者们的研究表面, “新农合”制度法律内容应包括筹资、监管、服务、监督、处罚等多种有利于新农合健康发展的长效机制, 并通过立法使各项政策制度得以公开化、合法化, 提高制度的权威性。另外, 针对新型农村合作医疗制度管理的各类地方性法规执行力度依然有待加强。尤其是有关河南这个农业大省的相关研究与制度建立仍然相对匮乏。

三、存在的问题

河南省新型农村合作医疗在具体的实践过程中存在了不少问题:一是个别县市政府有关部门挤占挪用新农合基金用于发放企业职工基本养老保险金等;二是少数县市新农合经办机构审核把关不严擅自扩大补偿范围和提高补偿标准;三是部分乡镇卫生院利用虚假病历获取新农合补偿。究其原因主要在于缺乏统一的《河南省新型农村合作医疗条例》, 致使新型农村合作医疗缺乏地方性法规的强制约束力, 不能对新型农村合作医疗的实施提供指导作用。只有加快对此项的研究, 通过对河南省新型合作医疗的实施状况进行分析, 参考河南省省政府厅颁布的管理办法和其他省份的地方性法规, 最终制定出《河南省新型农村合作医疗条例》的草案, 才能加快河南省地方立法的进程, 使河南省新型农村合作医疗的运行有法可依, 从而更好的解决河南省农民看病难问题, 这无疑会进一步加快河南省“中原经济区”的崛起。

具体说来, 河南省当前的制度实施存在着以下五方面问题:

1、立法层次偏低, 均为政府规范性文件且规范性文件之间相互冲突;

2、参加新型农村合作医疗的主体不全面;

3、新型农村合作医疗的基金筹集、使用、监管制度不合理;

4、新型农村合作医疗经办机构法律性质不明确;

5、相关配套制度的缺失。

四、构建新型农村合作医疗制度的相关对策与建议

1、河南省新型农村合作医疗制度法律体系的构成

在制定《河南省新型农村合作医疗条例》的同时, 也应当理顺《河南省新型农村合作医疗条例》与各地市规范性文件之间的关系。一方面修改与《河南省新型农村合作医疗条例》相关的其他河南省法规, 一方面加强与新型农村合作医疗相适应的配套制度建设, 确保河南省新型农村合作医疗制度得以全面、系统地构建。

2、《河南省新型农村合作医疗条例》的立法建议

首先要明确新型农村合作医疗的基本形式, 其次应明确经办新型农村合作医疗相关机构的法律性质。同时完善新型农村合作医疗基金的筹集途径与方式以及相关使用和监管的法律制度, 规定各参加主体的权利和义务, 并明确相关的法律责任。

摘要：新型农民合作医疗制度直接关系到我国几亿农民的健康和利益, 是医疗体制改革的重要组成部分, 也是解决“三农”问题的关键所在。本文旨在通过研究河南省新型农民合作医疗制度的发展现状, 找出河南省新型农民合作医疗发展过程中的不足, 然后分析产生这些不足的原因, 不仅仅是指在资金、宣传、管理方面, 还包括对河南省现有规范性文件的研究, 得出河南省迫切需要制定《河南省新型农村合作医疗条例》, 对该法规的构建提出书面意见。

关键词：城市化进程,征地制度,立法研究

参考文献

[1]王靖元.新型农村合作医疗知识问答.北京:北京大学医学出版社, 2008.

[2]代志明.河南省新农合制度存在的问题与对策研究.卫生经济报2010年第五期

[3]李昌麒.中国农村法制发展研究.北京:人民出版社, 2006.

[4]孙淑云, 柴志凯.新型农村合作医疗制度的规范化与立法研究.北京:法律出版社.2009.

合作社立法 第9篇

一、对于使用者付费的PPP项目而言, 76号文是利好。

1、76号文对于拟开展示范工作的PPP项目列出了正面清单, 利于引导各方更好地参与PPP项目。76号文表明, 财政部将统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素, 在全国范围内选择一批以“使用者付费”为基础的项目进行示范, 并进一步将示范项目重点锁定在城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等领域内的收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。政府、投资人以及金融机构对前述类型的PPP项目及其所在的领域应当给予密切关注并根据自身情况适时介入。

2、76号文让符合条件的PPP项目有了更有力的财政支持。76号文指出, 财政部将积极研究利用现有专项转移支付资金渠道, 对示范项目提供资本投入支持。地方各级财政部门可以结合自身财力状况, 因地制宜地给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持, 确保社会资本的合理收益。这意味着, 符合条件的PPP项目可以同时获得中央和地方两级财政的支持。而原先的PPP项目资金缺口多数依赖于地方政府财政补贴, 很多地方民生工程因为财力不佳无力贴补致使最终无缘PPP模式。

3、76号文还让跨年度实施的PPP项目的财政支持有了制度上的保障。76号文指出, 将从以往单一年度的预算收支管理, 逐步转向强化中长期财政规划, 以保障PPP项目的实施。在过去的实践中, 单一年度的预算收支管理制度一直是财政支付 (包括财政补贴) 的PPP项目实施的制度障碍, PPP项目的实施周期长达20-30年, 一年一编的预算不仅影响了PPP项目的管理效率, 而且也让PPP特许权合同中的政府支付及补贴条款效力处于不确定状态, 对于PPP模式的推广明显是不利因素。建立跨年度预算平衡机制、实行中长期财政规划管理, 对于PPP模式的推广而言至关重要。

二、76号文中提及的系列举措对于PPP模式的推广实施不可或缺。

76号文表明, 财政部将在拟选择的示范项目实践的基础上不断完善PPP项目文本、总结、提炼、完善制度体系, 同时将推动设立专门机构, 履行PPP政策制订、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训等职责, 强化组织保障。这意味着, 各省财政部门可能很快会内设相应机构, 力推PPP项目。在漫长的PPP立法过程中, 这些具体工作的同时推进对于PPP项目的规范和PPP模式的推广而言不可或缺, 示范项目的经验积累也可更好地促进PPP立法工作的开展。

三、在PPP立法千呼万唤难出台的背景下, 76号文一定程度上让民间资本看到了中央对于PPP模式推广的决心和力度。

去年以来, 《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》 (国发[2013]36号) 等文件的出台, 为新一轮PPP热潮的掀起提供了政策依据。十八届三中全会进一步明确提出, 允许社会资本通过特许经营等方式参与社会基础设施投资和运营, 让市场在资源配置过程中发挥决定性作用。但由于国内尚未制定专门的PPP立法, 上述政策文件本身也过于宏观、缺乏可操作性, 加上过去“福建泉州刺桐大桥”等PPP项目的失败案例以及民间资本进入基础设施领域投资遭遇的各种“玻璃门”、“弹簧门”, 让民间资本在本轮PPP热潮前仍抱持浓重的观望情绪。

今年5月份, 国家发改委主导起草的PPP立法稿首次公开向社会征求意见, 但基于PPP项目实施涉及到方方面面的问题, 牵动的部门立法也较多, 业内对于PPP立法的时间表并无确定的预期。在略去PPP立法中有争议的审批环节等内容后, 76号文对于PPP项目的风险分配、项目的评估论证、合作伙伴的选择、财政支持、项目的绩效评价等PPP立法要点均做了明确规定。相比较PPP立法征求意见稿而言, 76号文更有力度, 在PPP项目相关的政策保障方面, 财政部向前迈出了一步。

四、就文件性质和具体内容而言, 76号文也有其明显局限。

1、76号文性质上属于部委规章, 效力等级较低。

76号文的发文主体是财政部, 属于国务院部门立法, 效力等级上不及法律、行政法规, 司法实践中部委规章仅能作为参照不能作为办案依据。因此, 就对PPP项目实施的法律保障而言, 76号文的作用有限。

2、从具体内容上看, 76号文对于关系PPP项目实施的诸多重要事项均未明确涉及, 有其明显不足。

就具体内容而言, 76号文相对于PPP法 (征求意见稿) 并没有实质性突破, 甚至不及征求意见稿之后的最新修改稿 (目前尚未公布) , 特别是对于投资回报方式、政府承诺、有限追索、终止补偿等重大事项均未涉及, 因此, 不能直接用以合理分配PPP项目政企双方的权利义务, 这让76号文提及的“风险由最适宜的一方来承担”原则的落实也多了更多的不确定性。

此外, 对于PPP项目立项审批、部门协调等各个流程和具体做法, 76号文也未作规定。正如76号文所言, 推广PPP模式的重要意义之一是加快转变政府职能, 提升国家治理能力, 提高公共服务效率。但过去的实践表明, PPP项目的法制现状、政府信用、能力建设、多头监管、监管无序也是当前推广实施PPP的现实障碍。从这个意义上讲, 即使有了76号文, PPP项目的实施仍然欠缺程序上的可操作性。

3、此外, 76号文还涉及与其他现有法律的衔接及冲突处理问题。

以《政府采购法》的适用为例, 76号文将PPP定性为政府采购, 而根据《政府采购法》的规定, 只有使用财政性资金采购符合规定的货物、工程和服务的行为, 才属该法调整的范畴。PPP项目有用户支付的PPP与政府支付的PPP之分, 严格来讲, 只有后者才能适用《政府采购法》。鉴于此, 要将PPP统一定性为政府采购, 需对《政府采购法》加以修订或者通过PPP立法加以明确规定。