第四章 土地确权与管理

第四章 土地确权与管理（精选8篇）

第四章 土地确权与管理 第1篇

第四章 土地确权与管理 董继元

第一节 土地产权概述

第二节 土地权属确认

第三节 土地使用权流转管理

第四节 土地征收

第五节 土地权属争议处理

第六节 土地产权违法行为

每章10到15题，涵盖选择、填空、判断、名词解释、简答、分析等（主观题与客观题比例大概6：

4）。

选择：

1、我国土地所有权分——

A国有土地所有权和农民集体土地承包权B国有土地所有权和集体土地所有权

C 国家建设用地使用权和城镇建设用地使用权D国有土地所有权和集体土地使用权

填空：

1、土地权利的四项基本权能：占有、使用、收益和处分

2、土地确权的过程：申报、审查、登记、核发证书、确权

3、土地使用权出让方式：协议、招标、拍卖

4、城镇国有土地使用权流转方式一般有：出让、转让、出租和抵押。

判断：

1、已经征用过的土地，无论退还给原集体或拔给其他农村集体使用，其国有土地的性质都不得改变。（正确）

名词解释：

1、土地产权：是指以土地所有权为核心的土地财产权利的总和，包括土地所有权及与其相联系的和相对独立的各种权利，如占有权、使用权、经营权等。

2、土地使用权：是指使用人根据法律、文件、合同的规定，在法律允许的范围内，对国家或集体所有的土地，享有占有，使用收益和部分处分的权利。

3、土地征用：土地征用是国家以公共利益为目的，依法定程序运用公共权力从其他民事主体获取土地权利的行为。土地征用是国家土地管理制度的重要组成部分。土地征用是国家特有的权力，是国家取得私人土地的一种特殊方式，其核心在于取得具有强制性，并不以土地所有人的同意的为前提。

简答：

1、农村集体土地使用权流转的形式与意义：

土地使用权流转的形式

(1)农村集体组织以集体土地使用权作价入股、联营的方式兴办乡镇企业；

(2)乡镇企业间的兼并、合并、重组和股份制改革而发生使用权人变化；

(3)因农业结构调整，致使农村土地承包经营权发生转移；

(4)近郊农民的宅基地以出租、抵押、转让而使得使用权人发生变动。现实证明，农村集体土地使用权的这种转移已普遍存在并且符合市场经济的客观需要。

农村土地使用权流转的重要意义：

（1）提高农业生产效益

（2）推动农业产业结构调整

（3）促进农民收入增长

（4）增加农业资金投入

（5）发展土地的规模经营

2、土地使用权出让方式及优缺点

三种：协议、招标和拍卖

协议方式：是土地使用权出让的当事人双方经过反复协商，就用地条件、土地使用权出让金等达成协议后签订土地使用权合同。

优点：容易控制，灵活性比较大。

缺点：缺乏公开性、不利于平等竞争、不利于监督。

招标方式：在指定期限内，由符合指定条件的单位或个人以书面投标的方式，竞投某个地块的使用权，由政府择优选择投标者作为受让人。

邀请——投标——评标——中标通知——签合同

拍卖方式：在指定的时间、地点、公共场所、在市、县政府土地竞争性强盈利率高的产业用地，使用权拍卖人的主持下，公开竞投某一地块的使用权。

程序：出公告——拍卖（最高价成交）——订合同

拍卖优点：公开、透明、比较公正、获得最高出让金。

拍卖缺点：对出让金最高上限难以控制。

案例分析：

1、1999 年4 月18 日，某市某镇政府（以下称镇政府）与本市飞鸿鸵鸟养殖有限责任公司签订一份转让土地使用权协议书。根据协议书的约定，镇政府将位于万宝村的2.3万平方米土地及地上厂房一并转让给飞鸿公司使用；使用期限为30年，自1999 年至2029 年；飞鸿公司给付转让费 115万元，其中30万元以月息1 分8 厘计息；期满后，土地使用权归镇政府所有。

协议签订后，飞鸿公司迟迟未将115万元的转让费汇入镇政府指定的账号。镇政府以转让协议书为根据，要求飞鸿公司给付拖欠的转让费，双方协商不成，诉至法院。

对此案的处理，有两种意见：

一种意见认为，镇政府与飞鸿公司所签转让协议书有效，而且飞鸿公司已 实际使用这块土地和厂房，飞鸿公司应给付拖欠的转让费。

另一种意见认为，镇政府与飞鸿公司所签转让协议书无效，飞鸿公司不应再给付转让费。法院在最后判决中认定双方所签转让协议书无效。

答案：

这是一起因转让土地而引起的民事债权纠纷。问的关键是镇政府有无权力转让此块土地及土地上之厂房。

1.镇政府主体资格不合格协议书所转让的标的物是土地使用权和该土地上的建筑物厂房，这块土地是万宝村集体所有的土地，不是镇政府的，不是国有土地。该土地上的厂房也不属于镇政府，镇政府对这块土地及地上附着物没有处分权。镇政府不具备飞鸿公司签订土地转让协议书的主体资格。

2.转让协议书的内容违法根据《土地管理法》的规定，集体所有的土地，一般只能由本集体及其所属成员享有使用权，其他单位和个人进行建设，需要使用集体土地，应该经过征用，使之转为国有土地后才能取得使用权，即国有土地使用权，一般不允许其他单位和个人拥有集体土地建设用地使用权。只有在下面几种特殊情况下才可以例外：

（1）企业单位或个人与农民集体举办联营企业，经过批准，农民集体可以按照联营协议将土地使用权作为联营条件，从而使联营企业获得集体土地建设用地使用权。

（2）农民集体的土地已经由其他农民集体按协议使用的，则该农民集体所有的土地可以由另一个农民集体取得集体土地建设用地使用权。

（3）非农业户口居民和其他农民集体的农民，按照有关法律、政策规定使用集体所有土地作为宅基地的，可以取得该集体土地的建设用地使用权。

3.镇政府有欺诈行为

镇政府在与飞鸿公司签订转让协议书时，镇政府在与飞鸿公司签订转让协议书时；没有向飞鸿公司说明产权不明的房屋不得交易的规定；同时镇政府还虚构自己对转让的土地有永久使用权的事实。综上，因镇政府签订转让协议书的主体资格不合格，所签协议内容违法，镇政府又有欺诈行为，因此，镇政府与飞鸿公司签订的转让协议书无效。飞鸿公司不仅不应按协议再给付转让费，镇政府还应返还飞鸿公司已支付的转让费及同期利息，赔偿飞鸿公司因此所受的损失。

第四章 土地确权与管理 第2篇

一、根据有关规定建立、健全本村档案管理制度，建立综合档案室，对档案集中统一保管，指派专人负责管理。

二、档案室库房应配置必要的设施，做到防火、防盗、防潮、防尘、防鼠、防虫、防污染，确保档案的安全。要利用先进技术，逐步实现档案管理的现代化。

三、档案室库房内严禁存放易燃易爆、腐蚀、放射性物品及其它杂物，保持库房清洁卫生。

四、档案室库房内禁止吸烟及使用明火，非档案工作人员未经允许不得进入库房。

五、不同门类，不同保管期限的档案分别排放，做到类目清晰理顺，并做好档案目录，以便于查阅。

六、严格执行档案管理制度，定期对档案保管状况进行检查，发现问题及时采取有效措施加以解决。

七、要完善卷宗，以积累存储本单位各种门类的档案，完善归档范围、分类方案、保管期限表、档案数量统计表、档案交接凭证、销毁清册、安全检查记录等材料。及时进行档案收进、移出登记，准确掌握档案保管情况，按时、准确报送档案工作统计表。

八、各人负责自己业务范围内的材料及时归档。

第四章 土地确权与管理 第3篇

1 试点成效

农村土地经营权确权登记是农村土地经营权颁证这个前提的前提, 基础的基础。只有做好确权登记, 才能进一步落实颁证和农村土地改革工作。当然正是由于这只是一个基础性工作, 所以它对经济社会发展和市场活力的激发效果不能立竿见影的显现出来。但通过调研发现, 它在以下几个方面仍然产生了明显的效果。

1.1 有助于推动农业大发展

农业发展的根本在土地, 土地流转是农业现代化、规模化的前提, 而土地流转的前提是土地确权。因此, 搞好土地确权是农业大发展的强基固本工程。没有健全的土地确权登记体系, 土地交易可能会是昂贵、费时和不确定的。交易的一个重大前提条件是出让土地的人必须确实是土地权利的拥有者。土地确权登记不仅可以避免对土地权利进行复杂调查, 而且也使得更为简单、标准的流转形式成为可能。因此, 土地确权有利于推动大农业的发展, 这也是农民的共同呼声。据调查问卷结果, 91%的农民认为, 这次确权登记试点有利于推动农村土地流转, 激发农村农业发展活力[2]。

1.2 有助于促进农村和谐稳定

农村的矛盾和问题悠远且复杂, 不可否认利益冲突已占矛盾的90%以上, 而在利益矛盾中80%是与土地有关。在现实中, 既有工业对农业土地的侵占, 也有农村内部界限不清、权属不明造成的矛盾。确权登记就是要明确农民的土地权利。

通过对农村集体土地确权登记, 明确国有土地、集体土地之间的界线。依法确认农民土地权利, 从而减少对农民土地的侵权行为, 有理有据地解决农村集体土地权属纠纷、主动化解矛盾, 进一步完善农村的地籍档案, 促进基层土地科学管理制度的建立和健全。根据问卷调查结果, 85%的农民认为在确权登记的过程中调解了过去因产权不清造成的土地纠纷矛盾。

1.3 有助于土地的科学管理和充分利用

土地确权登记的过程, 既是进一步查清宗地的权属、面积、用途、空间位置, 建立与完善土地档案的过程, 也是摸清土地利用情况的过程, 从而全面、动态地掌握土地利用信息, 促进土地的高效和科学地利用。本次确权登记查清了1 053.33 hm2耕地的权属、用途和空间位置, 各县市区建立了土地信息数据库, 对土地实行了数字化管理, 大大地提高了土地管理和利用水平。

1.4 农民满意度高

本次试点工作坚持因地制宜、民主协商的原则, 充分尊重农民意愿和智慧, 对土地清查、测量、指界、登记的每个环节实行民主协商和民主决策, 完成了土地确权登记。这将有利于赋予农民长期、稳定的土地权利。土地确权登记则能重塑农民作为土地主人的地位, 提高农民在土地征用过程中的谈判地位, 调节土地收益分配关系。

调查显示, 83%的农民对这次确权登记颁证工作是满意的。通过各种宣传方式, 92%的农民国家关于农村土地承包经营权确权登记颁证的相关政策十分了解。

2 可推广的经验

2.1 以人为本是宗旨

科学发展观的核心就是以人为本, 从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展。农村土地经营权确权登记就是要以农民群众的根本利益出发, 尊重农民的意愿和智慧, 维护农民群众的土地权益。这次试点工作不论是从组织部署到培训宣传再到具体实施都贯彻了以人为本的宗旨, 在下一步全面推开确权登记的工作中, 必须继续坚持以人为本, 保障确权颁证登记的效果。

2.2 培训宣传到位是前提

舆论是行动的先导。衡阳市土地确权颁证试点工作之所以进行得如此顺利, 一条重要的经验就是培训工作和宣传工作到位。一是宣传队伍的广泛性。从市里到镇里再到村里的干部和部分群众都成了土地确权流转的宣传员、讲解员。二是宣传形式的多样性。为把土地确权颁证工作的精神实质宣传到位, 他们采取了多种多样的宣传形式:如在广播电视媒体中滚动播出, 召开各种会议进行动员;张贴标语、发传单;派专人对村民进行宣讲和答疑解惑。三是宣传内容的针对性。注重实际效果, 主要针对广大农民对土地确权重大意义、政策法律法规等问题进行宣传。

2.3 强有力的组织推进是保证

土地确权颁证试点的顺利完成, 组织推进是重要保证。各级领导高度重视:市委李亿龙书记对农村土地承包经营权确权登记颁证工作和“一流转五服务”工作高度关注, 专门进行了强调;市级成立了确权领导小组, 由市委常委、市委秘书长邓柯为组长, 市委督查室、农办、农经处等相关单位主要负责人为成员;各县市区也相应成立了领导小组, 由县长任组长。

3 存在的问题

3.1 思想认识不到位

有些县区由于认识有差距, 领导不够重视, 工作不够主动。一方面是部分县市区领导、基层干部思想认识不统一、工作积极性不高, 有等待观望思想和畏难情绪;另一方面是农民甚至有些县乡负责人对土地承包关系长期不变理解有偏差, 对“增人不增地减人不减地”难以接受, 对确权抵触情绪较大。

3.2 部分村组历史遗留争议多

农村部分村组二轮土地延包时遗留的部分历史问题长期未得到解决, 土地小调整引发出许多矛盾纠纷, 如外嫁女土地承包权益问题、小丘变大丘、农户分户、土地经营权长期流转等等。此外, 四个城区土地变化大, 调整频繁, 矛盾多。

3.3 权属界线确定难

一方面由于部分县市区国土部门二调工作未完成, 有的只能提供1∶5 000的影像图, 对集体土地确权工作有尾欠, 二调面积和二轮承包面积悬殊大, 对确权工作带来很大的难度。另一方面, 试点村外出人员多, 基本上达到50%以上, 有的举家外出, 多年未归, 给确权登记颁证工作造成很大难度。

3.4 证书发放节奏慢

目前, 祁东县市级试点两个村的确权登记工作基本完成, 已在金桥镇全面推开, 其他的试点工作大部分已完成进村入户调查和现场指界, 有的在进行公示确认和资料整理工作, 即将完成确权登记工作。但是这些已经完成确权登记和即将完成确权登记的试点村农民还无法拿到土地经营权证书, 因为土地经营权证书需要等全市确权登记工作全部完成之后再由湖南省国土资源厅统一印制好之后才能颁发给农民。没有土地经营权证书, 农民就无法进行土地经营权流转、抵押贷款, 而这无疑会使改革的成果大打折扣。

4 对下一步工作的建议

4.1 加强宣传, 提高对工作重要性的认识。

农村集体土地确权登记发证工作关系到农民的切身利益, 并且直接影响到农村土地资源管理的效率和保护的质量, 所以要加强相关政策的宣传。对于农民群众不理解的地方要耐心解释, 使广大农村干部和农民群众充分认识到这项工作的重要性, 认真、积极地给予配合。

4.2 做好与土地管理部门的沟通

权属争议的解决要以土地管理部门为主体, 在辖区国土所的指导下进行争议的协商处理。遇到地貌、地物变化应及时上报土地管理部门, 在规定允许的情况下, 查阅相关的地籍资料和调查记录。作业单位要定时向土地管理部门上报工作进度和工作情况、反映遇到的问题。

4.3 预留农村基础设施建设用地

本次试点对农民的土地承包经营权予以确权登记并建立数据库, 给农民吃了一颗“定心丸”。但目前, 农村基础设施特别是农田水利基础设施如机耕道等十分落后, 在机械化的大规模现代化农业经营模式发展方向下, 完善农村基础设施是必须要做的事情, 在此呼吁, 相关部门在确权登记时, 要预留出相应的地块以作未来修建基础设施之用, 以免在确权颁证后发生因修建基础设施占用农民土地的纠纷。

4.4 加快发放试点村镇的土地经营权证书

试点村虽然已经完成了确权登记, 但是还没有获得土地经营权证书, 因此仍无法更加便捷地进行土地流转, 也无法向银行申请贷款。建议衡阳市应尽快召开农村土地经营权确权登记颁证的联席会议, 将这一问题向省委全面深化改革领导小组和省委改革办反映, 请求其与省国土资源厅协调, 将完成确权登记的试点村农民的土地经营权证先予发放, 尽快激发农村市场活力。

参考文献

[1]中共鞍山市委党校《土地确权流转》课题组.土地确权流转是破解“三农”难题的根本手段——关于海城市牛庄镇北关村土地确权流转的调查[J].农业经济, 2014 (11) .

第四章 土地确权与管理 第4篇

摘要：农村土地确权工作不仅要明确农村土地现有分布和占有经营情况，还要对农村土地资源市场化配置所需要的所有、承包、经营、流转、抵押、转让和收益等权利进行界定，消除阻碍农村土地不合理配置的思想观念和制度因素，促进农村土地从产权模糊向权能清晰行使的转变。

关键词：农村土地；权利；确权；农地承包权；农地收益权；集体所有制；收益分配；流转收益

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2016）02-0085-06

长期以来，农村土地在集体所有制下存在着权利归属不清、无法充分行使和收益分配不合理等问题。一方面，农民，或者以集体名义存在的农民只是在名义上享有土地所有权；另一方面，农地对农民只是承包意义上的使用与收益权，农民无法直接参与和决定农地处置、转让及其相关收益分配。农地调整、种植品种，尤其是流转和出让，农民的直接话语权和最终决定权往往被忽视，其根源在于没有明确界定农村土地权利的归属。为了进一步明确家世对农地拥有的各种权益，当然首先要准确了解农村土地的分布和占有情况，当前的农村土地确权发证工作是一项基础性工作。但是，农户、农村基层工作者和社会都对农村土地确权发证产生疑问：确权是确的什么权？农民在土地确权发证中能得到农地的何种权利？如果在确权后不能确定农户在土地上与集体、国家的关系，那么确权所支付的巨大成本和代价就没有什么意义。而如果能够通过确权发证明确农户对土地的权利归属，进一步激发农民在土地投入、经营收益和转让中的积极性，就能充分实现农村土地的价值，促进社会加大对农村土地投入，实现农民利益的最大化。

一、农地所有权的主体与内涵界定

农地确权首先要对农地分布和占有情况摸清情况。长期以来，国家对农村土地现实状况及其变化并不清楚。农地大部分以承包的方式掌握在农户手中，也有一部分土地是以宅基地、公共设施用地、建设性用地和集体机动地等方式存在，还有一部分过去未开垦的荒地或边坡地被农户耕种，其中许多土地没有得到准确记载和统计。因此，农地确权工作表面看是对现有农户承包地和宅基地重新测量和确认，但其背后也有对农村现有土地整体情况的确认。只有全面把握农村土地的整体情况，才能进一步为农地所有权的确立打下基础。

农地确权的另一任务应该是进一步明确土地的所有权主体问题。农地在法律上明确为集体所有，在政治上明确为公有，但是农地的实际所有权主体并不清晰。一方面，“集体”的外延没有法律上的界定，这种产生于“一化三改”时期的抽象的集体所有制与集体所有权在市场经济下迫切需要明确所有权的主体范围。所谓的“集体”到底包括哪些成员，拥有的土地面积到底有哪些，这些都需要明确界定。虽然在过去的承包中，以村的形式对集体土地面积有所明确，但是由于政府管理需要，许多村集体也有合并分拆等现象，合并的原因不过是经济条件好的村对土地有需求，在上级政府的安排下进行合并。由于没有明确的集体土地所有权主体，土地处置和收益权就无法落实到每个集体成员。另一方面，农地集体所有权的内涵也没有明确界定。集体拥有的土地所有权包括哪些方面，如何行使，这些都没有明确的法律规定。“集体”可以在农地上行使建设、出租、经营和转让并获得收益等所有权应该拥有的权利吗？国家可以按功能对农地用途进行划分和限定，但是所有权者应该可以在国家划定用途范围内自由行使所有权，如果“集体”对农地也不能进行转让等市场交易活动，其所有权是否存在就值得怀疑。可见，现有的农地集体所有权具有许多模糊性，这些模糊性使农地的市场价值无法得到实现。模糊性只带来一个好处，就是政府在处置农地时有了更大空间，可以方便地划定其用途并分配收益，而集体和农户都无法维护自己的应有权利。①

当然，实践证明，所有权不是产权的全部，模糊的所有权只要不影响资产的使用、转让和收益，这种所有权可以作为一种抽象意义的所有权而存在，不会影响现实中资源配置效率。农村联产承包责任制就是在不触动所有权情况下对产权中的经营和收益权进行了再分配，同样提升了农地资产经营效率。但是当土地资产不再局限于农业经营时，土地价值不再以土地农产品收益作为衡量标准，而是越来越依赖于社会市场对土地的需求，土地流转乃至转让所带来的经济效益日益突显，土地所有权对土地交易的影响越来越突出，传统的承包经营权远远不能满足农民对土地资产权利的诉求。保证农村土地集体所有这一公有制性质并不是不可以，但是要落实农村土地集体所有权的主体范围和内涵，才能使农地的市场配置有明确的权利主体和利益归属对象，促进农地规范有效地配置。

二、农地承包权与流转权的性质

本次确权以第二轮承包时农户承包情况作为确权的基础，这一做法是承认了农户现有的土地占有情况，通过科学手段更加精确测量和记录，各地确权中一般都聘用了专业测绘公司对农户目前承包地块进行定位测量。这种做法与重新调整分配相比当然矛盾相对较少，因为现存农地占有格局是1993年第一轮承包到期后开始的第二轮承包期中形成的。在第二轮承包中，主要是由于集体人口变化，如死亡、上学或婚姻、进城等因素出现人口迁移和削减的，加上城市建设等土地征用，单位人口占有的农地面积变化必然要求承包到期后要进行重新分配。因此在第二轮承包中，根据农户要求，许多地方对承包面积和地块进行了调整。但是第二轮承包期已经过去了近二十年，离原规定的三十年承包期到期已经比较接近，近些年来人员流动和变化更加频繁，现存的土地承包情况不能反映已经发生的变化。从土地归属于集体并在集体成员中进行承包的性质来看，土地在承包期结束后进行调整是正常的。如果在新的承包期要根据现实情况进行较大调整，目前的确权证在新的承包期里就不具有约束力，只能证明目前承包期的土地占有情况，那么这种确权证与过去的承包证就没有本质区别。②

传统农户的土地承包经营是“交够国家，留足集体的，剩下的都是自己的”，所以这种承包权不过是剩余索取权。后来由于农业弱势地位不断显现，农民又要承担自己的社会保障，国家与集体的剩余分配权才不断退让，农民基本享有了生产经营所需要的占有、使用和产品收益权，后来又增加了流转收益权。但是农户现有的承包权根本不能等同于土地所有权，目前在承包权上衍化出的经营权、流转权等都是在没有明确农地权利的情况下农户与政府在土地资产博弈产生的各种形态，这些权利形态并不是正常经济权利的产物，而是制度设置扭曲的产物。

当前之所以要进行确权，是因为农地的产权问题面临着新的问题和挑战。一方面，农地的规模化经营正在展开，要使农地相对集中经营，必须要使原有分散在农户手中的土地通过一定的流转方式进入种田大户手中。而目前流转协议主要是口头协议，即使有书面协议，也没有有效的担保和抵押凭证，各方权利和协议履约也无法通过法律得到有效保障。流转协议对承受方有约束，因为农户可以通过个人或集体强占土地的方式把流转土地收回。而协议对农户没有约束力，因为农户在协议过程中无法提供农地权利抵押凭证，土地承包证是农户集体身份的衍生，而不是土地转让权的凭证。因此当遇到农户对流转产生异议并要求收回土地时，承受方没有办法维护自己权益，由此容易形成流转纠纷。

当前土地流转主要是通过村委会来组织开展的，虽然农户也有私下流转，但相对量不大，而且主要是口头或私下的个人协议。由于单个农户承包地面积少而分散，因此与大量农户进行谈判的成本非常高，而规模经营必然要求土地集中成片。村委会出面组织，可以较好协调众多农户的不同要求，当然也是对流转双方的一种担保。虽然这是目前一种可行的做法，但是村委会或乡镇在流转中的中介角色往往演变为包办的角色，农地流转给谁，流转费用和期限都是由村委会代办，中间出现纠纷当然也只能是由村委会来担责。村委会这一做法还直接导致农户对土地归属的模糊性认识，认为自己对土地没有真正的权益，只是在承包经营一种资产，因此对这种资产的处置和收益不能提出更多要求。

土地确权后，农户得到的依旧是土地承包权证明，不可能是所有权证。当然，即便不是所有权证，只要容许农地权利可以一次性转让，也可以较好实现农地的市场配置。正如城市中房产证一样，房产所依附的国有土地也只是使用权证，但是个人房产可以进行交易、抵押和收益，完全可以根据市场变化来实现价值。农地权证可否实现同样的功用，关键是这种权证不能被赋予使用权之外的其他约束。农户可以凭借权证进行与流转有关的各项交易，可以以权证作为合同履约的保证，这样才能实现权证的价值，避免土地权属争议问题，实现土地价值和农户利益的真正保证。

三、农地承包权抵押与转让的界定与行使

本次土地确权的另一重要目标应该是实现农地的可抵押性，即农户在生产经营中如果有资金需要，可以以农地确权证作为抵押物，实现农民对土地权利资产的抵押权。但是，农地抵押权能否实现不只是颁发一个证书就可以解决的，农户承包权抵押要与农地抵押一致才可以进行。农地承包权可以抵押，就说明农地对于农户来说不仅可以有经营收益上的价值，还可以有权利转让的价值。因为一旦抵押形成的债务到期没有偿还，土地就要被债权人占有和使用。此时，原有农户就不再拥有对土地的任何权利，这实际就是要求原有农户在土地上的权利可以完全转让。③设想，如果农地承包权抵押到期后未能偿还债务，获得农地承包权的债权方如何处置或变现这一抵押物，是自我经营、转包还是进一步转让变现？这些处置方式都会与现有政策相矛盾。债权方在抵押土地上经营是不现实的，他们接受农地承包权抵押不是出于自我经营的需要，而将抵押土地转包出去也面临着寻找新的经营户及与经营户进行承包谈判和监督履行的巨大成本。最有效方便的做法还是将农地承包权通过一定的市场转让方式变现，使农地价值直接变现为债权人所需要的资金来偿还原债务人债务。但是，这种转让和变现依旧会遇到上面提到的农地抵押权问题。农户承包权抵押如果与农地抵押权不一致，承包权抵押将会直接影响集体所有权人的利益。这一系列的问题不解决，农地的土地抵押权就不能得到实现；不能抵押，农地权证的价值就难以得到体现。

农地权益中最重要的一项权益是转让权。流转权只是使用权的转让，而且只能在承包期限内，往往只是短期性转让。这样，流转收益只能是以年计算的一种短期收益。而承包经营权的转让则是把国家规定的农户享有的土地承包权益完全转让，现有法律和相关规定都不容许，其障碍有三个方面。

一是农户对土地的权益不是完全的，只有承包权，所以只能转让承包权，而不能转让所有权。因此，即使农户愿意将国家规定的权益完全转让，转让的也只是承包权，受让方接受的也只能是承包权，只能是在土地上按照原有状况进行生产经营，不能进行其他变动，否则拥有集体所有权的主体对此就可以干预。目前土地流转没有触及集体所有权，要么是村委会以集体名义来主持流转，要么是私人流转但没有变动土地使用情况，这些流转形式没有带来目前产权格局的根本性矛盾。而一旦要完全转让承包权，就会触发农地产权格局的根本性矛盾，承受人不仅要享有农地的经营权，还要享有农地上的集体所有权，需要集体中所有成员的同意，要打破原有集体的利益格局，这就难以获得政策上的支持。传统农村集体成员因升学等原因把户口迁离，因为无法转让承包权，一般是把原有承包权完全放弃，或是由直系亲友耕种但不能承认承包权。

二是土地的社会保障功能阻碍农户完全转让权益。许多观点认为，如果一旦容许农户一次性转让承包权，农户没有更可靠的生存条件，农户将成为游民使社会面临新的问题。因此，传统只对向上流动的农户放弃土地权益给予支持，而对没有社会保障的农户禁止土地权益的完全转让。农户在过去没有社会保障，只有土地可以作为心理和事实的保障，这也是长期以来反对农地产权完全农户化的主要原因，因为担心农户可能在经济和生活压力下将土地作为可变现资产加以一次性变卖处置而陷入无保障境地，增加了社会不稳定因素。

三是农地承载着保障粮食安全的责任，农户只有土地使用权而不是所有权，可以保证土地用于粮食或农产品生产。而农户一旦可以完全转让农地权益，土地就可能会转到非农户手中，就无法保证农地用于农业生产。

这些因素在改革开放初期考虑是合理的，但是今天乃至今后依旧这样考虑就没有意义了。农村土地承包经营权转让是建立农村土地产权市场的必由之路，是农民对土地自然占有和收益权的合理体现，也是农村生产力发展提出的要求。农地确权如果不能解决农户对土地权益的充分转让，确权的意义和价值就非常有限。

首先，农户对土地的权益只有承包权而没有所有权是法律制度制订的而不是经济的现实状况和实际需要。联产承包责任制实施到今天，尤其是社会主义市场经济体制建立后，农地的集体所有制对农地的保护、农民利益的实现都不再具有积极意义而是一种制度障碍。在今天，农民自主耕作土地，在市场上出售农产品，自主投入和承担经营风险，农地的集体所有权主体并不是共同经营和共担风险的合作组织，而是处处掣肘的限制性因素。集体没有能力为农户经营提供帮助，没有拥有共同目标，不能促进农户利益。目前村委会承担的部分公共服务职能，只是政府管理职能的下延，这种社会职能完全应该由政府管理机构来承担，而不是由村民自治组织来承担。如果村委会是农户经营联合体，像合作社等形式的组织，则应该在共同经营和风险承担上参与更多的责任。农村公共性事务应该由村民自治组织来参与管理，但是村民自治组织不能又是土地所有权的拥有者。农户在土地经营中完全依赖于自身的力量，是可以自主面对市场进行决策的。这样，土地的集体制就只有国家对土地集体权的一种侵占。部分地方县乡政府甚至对农户经营品种和面积也进行大量干预，在农地转让中更是代农户做主，其实质不过是要保证政府对土地的支配权。集体所有制的土地如果归集体中的农户共同所有，那么政府就没有对农地的支配权，政府只能是在农地用途等社会公共利益上才有部分管制权，并没有直接经营权和处置权。承包经营后，农地的集体所有权中的经营、收益和转包等权利已经掌握在农户手中，只有最终的转让权和收益权没有明确。这些都说明，明确和细分最终转让权并不能改变目前农地的实际占有情况，但对农地的进一步利用和配置具有重要意义。

农地对农户的社会保障功能也将随着国家社会保障体系的建全和经济发展而被弱化。将农地作为农户社会保障的主要载体是我国社会保障体系不健全的一个重要表现。传统社会中，政府没有履行对农户的医疗、养老、失业和教育等社会保障责任，而是让农户自己解决这一问题，政府只能把土地经营权给予农户。但是，在农户农地经营面积小、农产品收益低的情况下，农地对农户根本起不到保障作用。农户不仅要通过土地经营来保证家庭生存，还要根据耕种面积交纳各种农村社会事业费用，农地经营产出价值根本不能保证农民生存和未来保障，因此传统的农地社会保障功能对农民是不公平的。农户应该享有与城市居民同样的社会保障，教育、医疗和养老等社会保障方面的责任也只能由社会承担。如果说土地经营可以如工厂经营一样承担经营收益的社会责任，那就应该通过土地经营主体在产品成本中体现社会保障成本，而不是直接把土地资产作为社会保障的保证。当农地不能转让的情况下，土地的当前价值只有生产经营价值，土地对农户的所谓保障只能是农户通过降低自己的现实生活水准来承担这一未来要求。而一旦农地的社会保障功能被国家均等的社会保障制度体系所取代，那么土地对农户附带的社会保障功能就应该被剥离。农地转让后的社会保障完全可以由社会来承担，农户和社会都不应该担心农户失地后可能出现的社会保障困境。在城市建设对农地征用时所支付的补偿费，是土地价值在市场转让中实现的，许多地方都将补偿费的一部分来代缴农户的养老医疗保险费用。这说明，只要在农地转让中保障好农户的传统保障与社会保障的衔接，就可以剥离农地的保障功能。

社会担心农地转让后不能继续保证其用于农业生产经营，这种担心并非没有道理。因为农地既然可以完全转让，受让方就有权利来根据其自身利益追求来生产经营。但是，即便土地是经过市场受让的，国家完全可以通过对土地用途的规划来限制土地用途，在基本农田保护范围内的农地通过法律禁止非农业生产使用，土地用途管制属于政府责权范围之内。正如在城市建设中要对所有建设项目进行审批和登记一样，农村土地用途可以通过法律手段实行严格规范。不能因为害怕农地非农化就禁止农地转让，这种禁止只能把土地市场价值限制在经营收益而不是长远的稀缺性和市场对土地价值的开发和利用上，最终损害的只能是农户利益。从根本上说，农地是不是保证用于农业生产，关键取决于市场。市场对粮食的需求才是保证粮食安全的最有效办法，而不是人为强化粮食生产。在市场需求下，土地用于农业生产是有利的，土地才会被保留在农业生产中。如果土地在农业生产中是无利甚至是亏损的，强制农民种地是不现实的。传统农户可能因为习惯和传统而将农业生产作为自己的生存根本，但是在当前的社会流动和经济发展下，新一代的农村居民更加趋向于理性地对待农业生产。如果农业生产不能带来较好的收益，农户就不可能继续进行农业生产，哪怕农户拥有土地，也会选择撂荒等方式来放弃农业生产。因此，农业生产要想得到持续发展，就需要农业生产收益要大于出外打工收益。而要想实现农业生产的比较收益，只能是提高农业生产效率，减少农业生产成本。规模化经营、机械化耕作和市场化运作都是农业发展的主要方向，而这些发展都需要根据市场对土地资源进行重新配置。土地资源的市场化配置必然要求土地摆脱目前的制度束缚，从而既可以实现农户收益的最大化，也可以促进土地的规模化经营，提高农地产出与收益，从根本上保障粮食生产安全。

四、农地收益权的核心是土地市场化的收益分配

农地作为一种生产资源，应该有其价值，这种价值不仅体现在农地直接从事农产品生产的现时收益，还包括经济发展带来的土地资源和农地资源稀缺性增加的长期收益。农地的转让就是要把现时收益与长期收益贴现化，用现时的货币价值将近期与远期的可能收益全部体现出来。当然，由于远期的不可预见性，土地价值的贴现率要体现风险性，这一长期地租的贴现价值不可能在农地的一次交易中得到实现，而是在市场的不断形成中得到挖掘和实现。影响农地的价值因素很多，位置、水土条件和生产环境、长远区域规划等因素都会影响土地的价值。这些众多因素决定了土地价值是多样的，难以用一个标准来衡量，也会随着时间变化而出现较大波动。因此，如果农地可以进行充分市场化交易，农地价格与其价值浮动是常态的。农户在农地交易中要保证不吃亏也是很难的，因为这种吃亏与否很大程度上取决于整个经济发展对农地资源稀缺度的影响，而农户是很难估计这一价值的。但是，在一定时间内，农地如果形成一定的交易市场，市场中的土地价值是可以作为农户交易的参考价值。只要农户不是出于家庭生存急需而抛售土地，农地的价值在市场中就会逐渐被发现。正如城市中二手住宅交易价格的形成一样，由于社会环境和政策的变动，不同区段位置、不同时间出手的二手房价格可能有不小的差价。但是，从来没有哪个政府机构会对二手房的交易价格进行干涉，出售与购买双方达成的价格不管是何种原因形成的，都是双方根据各自的需要和对房价的估计而达成的合意交易。这说明，由市场来形成和决定商品交易的价格是可以较为充分地体现商品内在价值和买卖双方意愿的有效做法。

因此，不应该担心农户在农地交易中会不理性地为了变现而将农地抛售。现在许多农民在外打工，农地的实际收益很小，农户已经可以将户口迁出，但是大部分农民依旧为了保留农地权利而拒绝放弃农地的承包权。这既是对土地保障的考虑，更是因为意识到了农地虽然在目前没有利益，但是长远利益可能更大。

农地的权利要进行规范和清晰的划分，其根本的内容是对农地收益权的划分。农户在意土地所有权的归属，既有对农地进行长期耕作和投入的考虑，也有对农地经营和转让收益的归属考虑。当前，农地经营、流转收益归农户所有已经明确，但是由于农地没有完全明确长久地归农户经营，农地也不能转让，这些因素使农户既不愿意在农地上进行大量投入，也不愿意改善农地的生产条件。

近些年，由于农地流转和土地征用使农地价值不断被发现，农户越来越认识到农地的真正价值不是在生产经营上，而是在土地稀缺性带来的市场价值上。不过，在农地征用中收益分配比例使农户和社会对土地增值收益分配权产生了疑问。农地的征用补偿参照的是农地的农产品经营收益，这在土地转让价值中所占比重非常小。这说明，在土地价值中，农业生产收益只是很小的一部分，真正的增值来自于社会发展对土地稀缺性的认可。这一部分价值增值，过去农户所得很小，在开发商、地方政府和拆迁公司等中分配了。农地的权属不清使最终收益无法进行合理清晰划分，农地征用收益的主要部分没有分配给农民。因此，即便农地进行了精确的划分，农户获得了农地承包权证，但如果该证书不能对相关权益，包括所有权、经营权、流转权、转让权和收益权进行明确界定，农地证书对农民利益依旧起不到保护作用，在缺乏农地市场转让交易情况下不可能发现农地的真正价值。

注释：

①从所有权来说，所有权代表的是对资产的最终权利，即占有、处置和收益权。虽然所有权在行使中可能将这些权利部分转让，但是所有权毕竟还是有最终的决定权的，否则就没有所有权的意义了。我国农地集体所有中规定的“三级所有，队为基础”，把所有权说成是三级所有，实际上没有三个主体都可以拥有一项资产的所有权，所有权也不能划分主辅。这种集体所有权不过是模糊了的所有权，是为政府对农地的最终所有权留了空间。这是政府的有意之为。参见文献[1]。

②一些地区在确权过程中提出要把确权工作办成“确实权，办铁证”，这些口号可以理解，但是在农民对土地的权利没有根本明确的情况下，所谓的“铁证”在政府对农地的最终支配权下就难以得到落实。

③刘奇认为，农户承包经营权抵押是一种物权性的抵押，而流转后的经营权抵押则是债权性的抵押，二者是不一样的，参见文献[3]。实际上，承包经营权与流转后的经营权本质并没有不同，在没有土地所有权的条件下，这种权利受土地所有权的约束。由于不能一次性处置和转让农地承包权，承包经营权与流转后的经营权都是一种使用权和收益权的再分配，其收益只是农地经营收益短期价值评估，而不能对土地市场价值进行估值。因此，承包权抵押价值和后续处置存在巨大风险，抵押权难以实现。

参考文献：

[1]黄砺，谭荣.中国农地产权是有意的制度模糊吗[J].中国农村观察，2014，（6）.

[2]袁铖.农村土地承包经营权流转效率问题研究[J].河北经贸大学学报，2014，（3）：82-89.

[3]郑志峰.当前我国农村土地承包权与经营权再分离的法制框架创新研究——以2014年中央一号文件为指导[J].求实，2014，（10）.

[4]桁林.李嘉图地租理论破产了吗？——农村公共品供给问题再研究[J].经济经纬，2013，（1）：27-32.

[5]刘奇.农地抵押贷款的困境[J].中国金融，2014，（5）.

责任编辑、校对：张增强

Abstract： The rural land ownership not only clear the current distribution and possession of business conditions， but also define the rights of ownership， contracting， management， transfer， mortgage， transfer and income， rural land resources market allocation needs them. Eliminate ideological concepts and institutional factors that hinder the unreasonable allocation of rural land， promote the transformation of rural land from the fuzzy property right to the clear exercise of power.

浅议城市化与农村土地确权 第5篇

摘自《中国房地产估价与经纪》2013年4期

作者：吴学锋 李冀云 王琴

城市化是经济和社会发展的必然趋势，是人类社会不断走向文明进步的重要标志之一。我国城市化虽起步较晚，但改革开放以来，持续、快速、稳定的经济发展带动了城市化的快速发展。然而，随着城市化进程的推进，城市化与农村土地的矛盾愈加尖锐，特别是农用地数量大幅度减少已严重影响到我国社会经济的可持续发展。

在我国的城市化发展过程中，因过分外延式扩张和粗放式发展，以及近几年各地盲目兴起的开发区热、房地产热，使得本来就已稀缺的城市土地变得更加紧张，进而导致暴力拆迁、强征土地等悲剧事件发生。这些事件所引发的争议，涉及面越来越广，从农民的土地权益到集体土地制度，从物权保护到人权保障，从政府的执政理念到农民自身行为观念，从维护社会稳定到政府权力约束，不一而足，充分说明了现有的农村土地制度难以保障农民合法的利益和权利。要想让农民真正分享到改革开放和城市化发展的成果，就必须改革现有农村土地制度，而改革现有农村土地制度最重要的基础就是农村土地确权。因此，进行农村土地确权对进一步推进城市化进程意义重大。

一、现行农村土地制度的缺陷

现行《土地管理法》、《物权法》和《农村土地承包法》，等法律法规对农村土地的使用流转、征收补偿等都作了具体的规定，但是在实际操作中，农村土地制度明显还存在很多不足，制度不健全不仅无法切实保障农民的合法权益，还阻碍了城市化的协调发展。

1．农村集体土地所有权的主体不明确

《土地管理法》规定了土地分别归国家所有和农民集体所有，但对农村集体土地所有权的概念、性质、范围却没有具体界定。主体模糊不清造成了对财产权行使占有、使用、收益、处分过程中权利义务的不对等和混乱。土地征用最根本的特点就在于，农村集体土地所有权的转移是单向性的，即农村集体土地所有权只能转化为国家土地所有权，而且农村集体土地的所有者在土地所有权转移的过程中始终处于被动从属地位。只有当本集体以外的单位需要进行非农业建设的时候，才会由用地单位向政府土地管理机构提出征用土地的申请，或者由政府直接征用土地用于出让，从而启动土地征用程序，最终导致土地所有权发生转移。作为集体土地的所有者，农民集体不仅不能自主行动促成土地所有权的转移，而且在法律上也没有对征地合理性提出异议的权利。

2．农村集体所有土地产权流转的限制导致农民利益的损失

农村土地属于农民集体所有，农民个人有的主要是土地使用权，主要分为两种类型，一种是土地承包经营权，另一种是宅基地使用权，但现行法律法规对农村土地使用权的流转有很严格的限制。如土地承包经营不仅有时间的限制，而且承包权转让时必须经过发包人的允许。而宅基地使用权的转让则受到更多的约束，《物权法》规定，“宅基地使用权人必须是本集体组织成员，且必须符合宅基地使用权的分配条件；除了可以将建造的住房连同宅基地使用权转让给本集体符合宅基地使用权分配条件的农户外，农民自建的房屋和宅基地是不能流转的，而且房屋转让后，农户就无权再申请宅基地了；宅基地使用权不能抵押；城镇居民禁止在农村购置宅基地。”可见，农民的宅基地使用权基本上除了自用之外，价值是不大的。农民的房子除了能自己占有和使用之外，农民无法充分处分自己的不动产。

3．农用地征收补偿过低

我国现行的农地征收补偿标准以农业产值为核算依据，按照土地原用途的年产值倍数进行计算。这种核算方法体现的是农业用途的收益，并没有体现土地的市场潜在收益和市场利用价值，更没有考虑土地对农民的社会保障功能。此外，土地补偿费的分配对象和分配比例也未明确，且在实际操作中，土地补偿费受村委会意志、村民观念的影响，分配方法多样，标准各异，极易造成被征地农民权益受损。农地征收的低费用间接导致建设用地“摊大饼”式的发展，不利于促进存量土地的开发复垦再利用。

二、现行农村土地制度对城市化的影响

现阶段城市化的发展和城区面积的扩张必然使得土地从农民集体所有转为国有，这是城市化发展的必然结果。城市土地为国家所有，国家为了公共利益的需要，可以依法对农民集体所有的土地实行征用。但现行的征地补偿标准是按照土地原农业用途的收益标准制定的，补偿水平较低，农民能分享到的城市化、工业化带来的土地增值收益少之又少，从而导致城市发展与农民权益保障产生很大冲突。

由于农村集体经济组织的具体含义、集体经济的法人代表以及集体权利的具体内容等，法律并没有明确的界定，造成农民的所有权意识淡化，对土地的长期预期不足，也造成对农业基础设施投入不足，短期行为明显。这直接约束了农村发展的后劲，减弱了农村人口城市化的动力，制约了城市化的发展速度。另一方面，土地所有权的不稳定，不利于农民生产主动性的发挥和向城市转移积极性的调动。在现行农用地集体所有的条件下，只要农民的农村户籍不变，无论农民是否进城务工，都享有对集体土地的使用权，土地即便流转也是在小范围内，无法在更大范围内促进土地资源的优化配置，这直接阻碍了开放性、竞争性的土地市

场的形成，也阻碍了劳动力市场的发育，进而阻碍了城市化的推进。

农村土地流转制度的不完善，严重制约了农村剩余劳动力的转移，并逐步成为城市化的主要障碍之一。虽然《土地管理法》明确规定国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让，但对具体的农地流转流程却缺少相应的法规。在《中共中央关于做好农户承包土地使用权流转工作的通知》中，明确指出了坚持依法、自愿、有偿的农地流转原则。但在地方政府的实际操作中，却出现了不依法办事，违背农民意愿，甚至强迫农民转让土地等违法违规行为，形成对农民的变相经济掠夺，而问题产生的根本原因就是农村集体土地所有权不完整。

对于农业生产而言，农地制度建立在以家庭农户为经营单位基础之上，这种制度致使土地使用破碎化和土地使用权分散。这种细碎化的土地利用方式制约了农业经营规模和农业现代化经营。农户受限于自身经济、技术实力，难以进行大规模的基础设施投资和采用新的农业生产技术，导致农业的发展后劲不足。同时，土地被作为最后的生活保障，以致出现宁可撂荒也不愿意放弃承包权或者将承包权转租出去的现象。这些情况不但减缓了城市化进程，还导致难以对宝贵的农地资源进行集约利用，较难实行农村宅基地复垦，从而降低了城市化对资源、环境的负面影响效应。

进入21世纪以来，农村土地制度与城市化的矛盾日益凸显，并逐渐成为农民走向城市和城市化快速发展的障碍。要改变这种状态，最好的方式是进行农地制度改革，而改革土地制度的基础就是农地确权。

三、农村土地确权是城市化的基础

现行农地制度的缺陷以及与城市化发展的矛盾，仅仅依靠提高对农村经济上的反哺或禁止建设用地的扩张并不能从根本上解决问题，只有改变依靠国家权力强制征地的现状和恢复基于资源权利自愿交易才是破解城市发展与农民权益之间矛盾的最终办法，这也是中共十七届三中全会指出的改革方向。征地制度的改革就意味着农村集体用地参与城市化，通过市场交易的方式流转，而保障农村土地正常有效的流转，首要的条件就是农地产权的确定。

农村土地确权有助于维护农民的合法权。土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论农民是否以此作为生活的基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。通过确定农地产权，农民就可以依法自主、自愿地处置自己的土地并取得收益。在遇到政府征地时，产权证书可以成为农民与征地方进行谈判的一个筹码，对征地补偿标准、补偿方式进行讨价还价，也可以就是否和如何取得股份进行协商。如果遇到强行征地，也可以通过诉讼来捍卫自己的权利。

农村土地产权的确定将极大地促进农村和城乡之间土地资源的合理配置。产权证明成为

农民权利的保障，因而有望使农民更加积极地参与土地市场的交易活动，使土地作为要素加快自由流动。根据产权经济学家的观点，产权能否转让是非常重要的，资源有效配置的本质前提是资源可以转让，资源只有具有转让权才会有市场交易，进而才会形成市场价格，并通过交易达到资源的有效配置。目前农地确权在我国逐渐被提上议程，其中成都作为农地确权改革试点之一，因其扭转了城乡收入差距扩大的趋势而饱受关注，成都市土地制度改革实践的一个重要内容就是主动调整土地政策，适当增加农民和农村分享工业化、城市化进程中土地收益的份额。

农村土地确权将有利于耕地的保护和促进城市化发展。我国在城市化进程中，不仅占用了大量的耕地，而且对农村生态环境造成很大的破坏。如果农村土地产权得到固化，一方面，农地流转和宅基地复耕为农业用地的几率将大大提升，从而促进农地的规模经营，这样一来城市化反而有利于耕地的保护。另一方面，稳定的土地产权提高了进城农民的社会保障水平，降低了对土地保障的依赖，消除了农民对未来预期的不稳定性，从而积极投入到二三产业，推动我国城市化的进程。

保障农民的权益是确定农村土地的所有权与使用权的最低目标，而完备农村产权权能，特别是赋予农民与城市居民同样的土地资源流转权利，促进城乡一体化发展才是改革的更高目标。有保障的转让权意味着土地资源可以不断有偿地转向更高效率的利用，因此也就代表着土地潜能的更充分释放，从而带来更高的土地收益。总结起来，农地确权是解决城市发展用地与保障农民权益之间矛盾的基础。通过“还权赋能”可以同时满足农民致富和城市化发展两个目标。

第四章 土地确权与管理 第6篇

摘 要

农村集体土地确权登记发证同地籍信息化建设结合越来越受到重视。本文作者依据多年工作经验，依次从基础设计、模块设计、字典设计这三个方面对农村土地确权登记颁证档案管理数据库建设展开探讨，以便和同行切磋、交流。

【关键词】农村土地确权登记 档案 数据库

做好农村土地确权登记颁证档案管理数据库建设是开展土地确权登记颁证档案信息化管理的基础。为确保确权登记颁证档案工作与确保登记工作同步推进、协调开展，确保确权登记颁证档案管理数据登记全过程数据和资料的完整、准确、规范和方便利用。笔者认为要建立土地确权登记颁证档案管理数据库需做好三个方面的工作：（1）准备好数据库素材，这是数据库建设的基础；（2）规划好数据库的管理模块，使人们能用科学的方法管理数据库；（3）设计好数据库字典，使数据库素材能被高效的调用。农村土地确权登记颁证档案管理数据库基础设计

1.1 数据收集方式

在建立土地确权登记颁证档案管理数据库以前，先需做好资料收集工作，政府相关工作人员需将土地确权登记颁证档案数字化，这些将是数据库信息将要处理的对象。

首先，按照国家《土地利用数据库标准》，完成土地的调查、登记和档案录入工作，对所有权和使用权的宗地逐个录入调查记录、确权登记发证资料，形成宗地属性数据，并与对应的宗地图形数据进行挂接，建设集图形、影像、属性、文档为一体的农村土地所有权地籍档案数据库及管理系统。整个数据库将包括：农村集体土地所有权、使用权确权登记发证申请、审批、土地登记、归户卡、土地证数据；集体土地权属、地籍调查表；集体土地所有权、农村宅基地使用权宗地图、地籍图；土地权属界线、争议调处协议、照片；登记发证工作报告、技术报告、成果分析报告等内容。

1.2 软硬件建设

要做好农村土地确权登记颁证档案数字化工作，需做好软、硬件的系统建设。

软件系统――Windows XP操作系统、ArcGis V 10.0绘图软件、Office 2010文档处理软件、Excel 2010 数据库软件。

硬件系统――DELL/戴尔 PowerEdge R220机架式服务器，I3-4150处理器，4G内存，3M三级缓存，500G硬盘。

其它外设――彩色喷墨绘图仪、激光（喷墨）打印机、专业扫描仪、高拍仪、各种网络信息设备等外设。

相关工作人员需依以下的流程准备好数据库相关的素材：做好文字的扫描、读取、校正等工作；做好影像文件的剪辑工作；做好图片的扫描和处理工作。农村土地确权登记颁证档案管理数据库模块设计

当农村土地确权登记颁证档案管理数据库的素材已经准备好后，接下来就要做好数据库建设的需求分析工作。需求分析包括两个方面的内容：用户需要处理哪些方面的数据→怎样利用数据库系统打好数据库结构，以便满足用户的需求。这是一个把具体的用户需求提炼成抽象的数据库功能的过程。以农村土地确权登记颁证档案管理数据库而言，相关的工作人员可将农村土地确权登记颁证档案管理数据库用户管理需求提炼成农村土地确权登记颁证档案管理数据库管理系统，该系统可描述为：农村土地确权登记颁证档案管理数据库管理系统――系统模块、输入模块、维护模块、查看模块、报表模块、帮助模块。应用这种模块的管理方法，数据库管理人员将能高效的管理数据库中的数据。农村土地确权登记颁证档案管理数据库字典设计

在分析了用户需求以后，需根据用户的需求建立数据字典文档。它包括数据项、数据结构、数据流这三个方面的内容：数据项，是指某一个数据的名称、分类规则、数据长度、取值关系等，它是从一个建立规则的角度来描述数据；数据结构，这是指该数据隶属于哪一种类型，它是从分类管理的角度来描述数据；数据流，它是描述数据处理的过程，这是从数据处理的角度来描述数据。

3.1 数据项的设计

假设以农村土地确权登记颁证档案管理数据库中“名称及各层要素”来说明这种数据文档的数据项定义方法。以行政区划这一名称为例，它分为三个部分：这三个部分的数据项的设计可以描述为：层要素――行政区、几何特征――Polygon、属性表名――XZQ、约束条件――M、说明――无；层要素――行政区界线、几休特征――Line、属性表名――XXQJX、约束条件――M、说明――无；层要素――行政要素注记、几何特征――Annotation、属性表名――ZJ、约束条件――O、说明――无。

相关的工作人员为农村土地确权登记颁证档案管理数据库建立了数据项以后，就可做后续建设工作。

3.2 数据结构的设计

相关的工作人员收集完数据库素材、建立了数据字典以后，需要设计数据库的逻辑结构。这种逻辑结构必须简洁、明了、无岐义。

以农村土地确权登记颁证档案管理数据库的逻辑结构建立为例，该数据库的逻辑关系必须能概括数据库的所有建立要素，每一个要素下所属的子项不能重复，且每一个子项分类必须无岐义。现将农村土地确权登记颁证档案管理数据库的数据库结构描述为：农村土地确权登记颁证档案数据库――图形数据库、业务数据库、影像数据库。

3.3 数据流的设计

为了能够让数据库能够做好数据的输入、分类、检索的工作，政府相关的工作人员还需将农村土地确权登记颁证档案管理数据库的元素进入分类处理，农村土地确权登记颁证档案管理数据库的元素可概括为：农村土地确权登记颁证档案管理数据库元素――基础地理信息要素（编号：1000000000）、境界与政区（编号：1000600000）、行政区（编号：1000600100）、行政界线（编号：1000600200）……（以下略），应用这种设计方式能够准确、完整、明确的概括农村土地登记颁证档案数据库中所有的数据。总结

农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理数据库建设是落实党和国家农村土地承包法律政策的重要历史见证，是还原整个农村土地承包经营权确权数据登记工作过程的原始记录，是调处农村土地承包经营纠纷、依法维护农民土地承包权益的原始依据。应用以上的方法，政府相关的工作人员就能够开始进行农村土地确权登记颁证档案数据库建设的工作，为实现农村土地确权登记颁证档案信息化打好基础。

参考文献

[1]王丹.从档案数据库结构的设计谈系统性能的优化[J].办公室业务，2000（05）.[2]缪红亚.论档案数据库标准化的必要性与发展探讨[J].才智，2014（15）.作者单位

第四章 土地确权与管理 第7篇

确权登记发证工作进展报告

市国土资源局：

根据《国土资源部财政部农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》(国土资发[2011]60号)和省国土资源厅《关于印发甘肃省农村集体土地确权登记发证工作方案的通知》(甘国土资籍发[2012]3号)及《平凉国土资源局关于印发<平凉市农村集体土地确权登记发证工作实施方案>的通知》(平国土资发[2012]31号)精神，对农村集体土地确权登记发证前期准备工作已全面完成。现将进展汇报如下：

一、工作进展情况

1、制定了《庄浪县农村集体土地确权发证工作实施方案》和《庄浪县农村集体土地确权发证工作领导小组》，领导小组办公室设在县国土资源局。

2、2012年2月18日，由李三卫副局长和汪志伟队长组织并召开了关于农村集体土地确权和登记发证工作宣传动员会，要求各国土资源所（分局）要在辖区各村张贴各种关于农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、农村宅基地登记发证工作的宣传材料，确保本项工作的顺利进行。

3、局领导决定本次外业地籍调查由天水三和数码测绘院负责，各国土资源所（分局）抽调人员配合完成。近期已经在韩店国土资源所辖区范围内开展试点工作，为全县集体土地确权登记发证提供好的经验和方法。

我县农村集体土地确权登记发证工作于4月13号进入工地，投入作业小组8组，共17人。截止5月6日共调查宗地数为1054宗地，签字完成868宗地。西门村完成，现在剩上洼村和东门村的一小部分，估计在本周完成韩店镇政府所在地范围内的居民点调查工作。

4、天水三和数码测绘院负责制定了相关的技术方案及细则，通过我县局审议，上报市局并执行。

5、为尽快开展工作，已做出了农村集体土地确权登记发证工作经费预算报告，并上报县政府。

二、工作中存在的问题和建议

1.基础资料缺乏，资金无法落实。由于缺乏完整的农村村庄地籍信息资料，农户住宅登记发证大部分采用手工绘制的宗地图，精度难以得到保证。

2.土地登记人员水平偏低。随着土地登记的规范化、制度化要求，土地登记人员的业务水平还难以适应形势发展的需要。各国土所土地登记退件多，土地登记资料有待于进一步规范，存在着“土地登记表格内容填写不规范、经办人栏表述过于简单、内容填写漏缺、复印件不盖章、宗地图要素

不全，四至过于简单、发证资料装订不整洁”等问题，有待进一步加强陪训。

3.农村宅基地登记工作进展缓慢，今年完成30%的农村集体建设用地登记发证任务大，难以完成。由于受人员、经费的限制，1990年至今，庄浪县20多年间农村私人新建、原拆原建近80000多户，有的乡镇农户建房土地证书工本费已收取，但因乡镇财政困难，早已移作他用，有的乡镇已几经撤、并，造成目前发证经费无法落实。

4.建房用地存在问题多，发证难度大。由于农村私人建房存在着少批多建、批东建西、一户多宅等问题，虽经宅基地清理整顿，对新土管法实施前少批多建等违法用地进行了查处，补办了用地手续，但对新土管法实施后发生的少批多建、未批先建等违法用地，只能查处和处罚、不能补办用地审批手续，致使这部分农户建房登记发证操作难度较大，农户难以接受。

5.数据库建设难，市局应要求全市统一的建库软件，使我们能够对接各类数据。

庄浪县国土资源局

第四章 土地确权与管理 第8篇

关键词：农村,土地确权,仙浴湾镇

1 仙浴湾镇农村土地确权现状分析

1.1 仙浴湾镇农村土地及村民分布基本概况

通过对仙浴湾镇全部土地及村民分布情况统计见表1。

数据来源:根据仙浴湾镇农业部门资料获得

1.2 仙浴湾镇农地确权的进展分析

1.2.1 已确权登记了大部分宅基地及其房产

问卷调查反映出目前仙浴湾镇已经确权登记了大部分宅基地及其房产。其中, 已经获得宅基地土地使用权证的农户有45.14%;已经获得宅基地房屋所权证的有44.26%;获取了宅基证的有17.11%;未取得以上列举的宅基地及房产权属证明的有5.0%;其余的则是并不清楚继承的宅基地及房屋的产权证明情况。

1.2.2 承包经营权总体趋于稳定, 承包经营权证基本发放到户

从1990年开始, 伴随我国农业产业制度调整, 我国大部分村庄均先后经历了两次大型的承包经营权确权:第一次是1998年;第二次则是2004年。问卷调查中, 在仙浴湾镇的5个行政村中, 被调查者反映以经历了2次土地调整的情况居多, 占比89.91%;且村民反映其土地调整以村民小组为单位的居多, 占比87.89%。与此同时, 目前仙浴湾镇的93.33%的村已经将承包产权证向基层农户发放。数据表明, 目前仙浴湾镇的承包经营权总体已经趋于稳定, 并且除少数情况以外, 承包经营权证也基本发放到户。

1.2.3 颁发了经营权证的村庄已达一定比例

在问卷调查中, 75.36%的被调查者反映其村并未针对流转租赁土地颁发经营权证, 反映已针对流转租赁土地颁发经营权证的有19.28%。上述数据反映出, 仙浴湾镇针对流转租赁土地经营权证的颁发同理想之间还存在明显的差距。

1.2.4 已确权大部分集体土地, 主要是确权到户

在针对本村的集体所有土地所有权和使用权是否已经完成确权以及确权方式的调查中, 被调查者反映, 已经完成确权的占比73.72%。其中, 56.34%的确权到户;17.18%确权到村民小组;尚未确权的达26.28%;至今并无确权到人这一情况出现。

1.2.5 农民存有保留土地权益的希望

受传统思想意识左右, 对于土地权益, 大多数农民还是希望能够保留的。对仙浴湾镇的农户调查中, 95.28%的被调查者反映即便能够进城定居, 他们还是希望能够保留承包地。这当中, 希望保留并继续自耕自重的有52.35%;希望保留且有偿流转的有38.11%;希望入股分红的有3.02%。另有4.02%的被调查者希望以合理的价格一次性处理 (卖掉) ;1.70%的被查者有其他希望。

2 仙浴湾镇农地确权的主要问题与原因分析

2.1 仙浴湾镇农地确权的问题分析

以前文的分析为基础, 同时立足于问卷调查中的后续问题的统计数据, 乃至结合访谈所获信息, 仙浴湾镇农地确权尚且存在下述问题:

2.1.1 宅基地权属认知不清

宅基地权属认知不清是问卷调查反映的仙浴湾镇农地确权的主要问题之一。问卷调查反映出, 仙浴湾镇的被调查者中有41.32%认为宅基地是农村集体财产不可买卖, 但依旧秉承宅基地私有观的占比也达36.78%, 远远超过1/3。

2.1.2 宅基地指标比较紧张, 存在私自交易行为

调查调查数据表明, 36.78%的被调查者反映其村庄存在宅基地或者是房产流转。同时, 有多套宅基地及房产的占比21.66%。其中, 通过购买获得多套宅基地及房产的占比16.03%, 占所有有多套宅基地及房产总量的74%。可见, 宅基地及房产的私自买卖问题在仙浴湾镇是存在的。

2.1.3“一户多宅”现象突出

目前, 仙浴湾镇普遍存在“一户”多宅问题。调查问卷显示, 拥有宅基地2处及以上的占比23.02%。其中, 通过购买获得的占比15.77%;继承获得的占比36.85%;老宅未拆、新地再建占比38.82%;首次宅基地分配不达标而进行的二次补偿分配占比也不多, 只有7.74%;亲朋转赠的极少, 仅占比0.82%。

2.1.4 农民住宅多存在“两头占”现象

仙浴湾镇目前还存在的问题是农宅“两头占”。通过调查问卷获悉, 仙浴湾镇的被调查者中在城镇购房的占比25.89%。这当中, 购房的目的是在于自住或陪读的占比43.93%;为子女购房的占比56.05%;只有极少数是用于投资 (0.02%) 。

2.2 仙浴湾镇农地确权问题的成因分析

任何问题的滋生, 总是因一些主、客观原因而引发, 对于土地确权问题而言, 同样也不例外。通过对仙浴湾镇农地确权问题的调研, 其农地确权问题的诱因如下:

2.2.1 法律法规缺失引发历史遗留问题

法律法规缺失背景下, 总会难免滋生一些问题, 针对农地确权而言, 就是历史遗留问题。迄今, 我国先后经历了两次土地承包责任制改革。首次土地承包以打破大锅饭, 分田到户为背景, 大多是以村民小组 (自然村) 为单位自行实施耕地分配。耕地所有权并不归村委会所有, 而是归村民小组 (自然村) , 但承包合同上盖有村委会的公章, 村民小组 (自然村) 内进行分地的情况也是比较复杂的, 土地分配因人口虚报 (多报或少报) 而并不均匀。

2.2.2 土地权属争议不断引发矛盾与纠纷

通过对仙浴湾镇的调研发现, 近年来, 其辖下5个行政村均或多或少因土地问题引发过纠纷。且这些纠纷多发与村民间。从纠纷原因来看, 主要是土地租赁期未到但出让方提出提高租金要求, 否则就要收回。与此同时, 另一矛盾纠纷则集中表现为土地权属争议, 这就加大了确权登记难度, 工作进度因此而被拖延。

2.2.3 宣传力度不够, 农民参与不积极

宣传力度不足, 致使农民不同程度地存在参与不积极的问题。针对普通农民而言, 调研以及走访中发现, 并不完全理解土地确权的农户也不在少数, 关于土地确权”的目的及其重大意义均是一知半解的, 因此而无法准确判断出土地确权后对自身长、短期利益的根本影响, 对能否从中直接获益缺乏正确的认知。

3 仙浴湾镇加强农地确权的措施

仙浴湾镇应在市委市政府的直接领导下, 遵循农地确权的几个基本原则, 通过一些切实可行的措施的改善加强其农地确权工作, 从而确保能够按既定计划顺利完成全镇农地确权。

3.1 仙浴湾镇农地确权的基本指导原则

3.1.1 正视尊重历史, 面对现实

秉承正视尊重历史的原则, 首先要求坚决维护已依据此前法律法规确权的土地;其次, 只要并非过去强占获得, 因种种原因土地权属关系变更已经实际产生的, 应以实际为基础, 将原则坚持与灵活机动有机结合在确权登记工作中。所谓“面对现实”即基于现有利益保护原则, 涵盖权属关系与占有事实在内, 遇无彼时法律依据且无从查清历史事实的土地, 按维持土地现状原则进行确权, 在争议解决前切忌随意更换承包地。

3.1.2 依法有序, 程序正义优先

仙浴湾镇在其土地确权过程中, 凡是遭遇事实无从查实, 抑或是无法提供权属证书, 乃至只有口头协议等基本实施资料缺乏的情况, 应先遵循程序正义原则解决土地争议, 从而确保实质正义实现的可能。如此一来, 就是基于特定历史遗留与现实情况的双重考虑, 通过程序正义优先, 降低农地确权的难度。需要指出的是, 土地确权中的“程序优先”, 通过形式主义使实质正义得以实现, 其实就是对农地权利主体地位的变相保障, 对仙浴湾镇的社会和谐与安定是有利的。

3.1.3 主体平等, 最大地保障农民合法权益

作为确权主体, 仙浴湾镇政府以及相关工作人员务必要主体平等, “谁有权确权给谁”, 最大地保障农民的合法权益。把辖下农地的所有权向两类农民集体主体 (村、村民小组) 分别确认。与此同时, 针对他项权利 (主要有几类:一是土地承包经营权;二是集体建设用地使用权;三是宅基地使用权) 的确权登记, 应通过颁证这一形式给予法律保护。此外, 基于确权的实际开展这一角度考虑, 原则上确权不可让农民出钱, 哪怕是一分, 确保农民通过土地确权享受其权利与财产权益。

3.1.4 确实地、确实权

仙浴湾镇的土地确权还应基于确权到户至地原则进行。所谓“确实权”即要明确农户承包地块的数量、面积与权属边界, 将农民承包土地的相关权利确认至户。

3.2 仙浴湾镇农地确权的改善措施

3.2.1 基于省市农地确权法律法规, 对工作指导意见予以细化

土地确权过程中, 哪怕是产权分配与确认的极小不均, 也不无诱发村干部与农民等利益体间矛盾的可能。为免于这一问题的出现, 就要通过相对比较细化、全面的农村土地确权政策法规的制定, 明确划分土地资源属性, 具体化因历史遗留等主客观因素而诱发的问题的特殊处理办法, 严厉打击徇私舞弊、以权谋私。

3.2.2 加强管理机制建设, 持续提升土地纠纷处理能力

(1) 建立健全农村集体土地确权范围体系。农村集体土地确权登记中大量纠纷是缘起于农村集体土地确权管理体系的完整度与健全度不足。因此, 只有明确划分农村集体土地的使用权与所有权, 同时详细划分农村集体土地的宅基地使用权以及建设用地使用权, 才能确保顺利开展集体土地确权工作。农村集体土地确权工作需进行全面、系统的登记工作, 不能忽视包括农村集体土地中的农业生产耕地、建设用地以及闲置的土地等在内的农村集体土地的任何部分。

(2) 完善纠纷解决机制, 提高调解效率。在农村集体土地确权登记工作中, 纠纷经常会出现, 这就需完善纠纷解决机制, 才可更好地保护土地当事人的合法权益, 确保集体土地确权登记发证工作的顺利开展。一旦出现纠纷问题, 应当对土地确权登记的双方开展积极调解。通常来说, 现场调解是一种相对有效的调节方法, 因为可以省去不必要的环节, 大大节省调解时间, 提高调解的效率。

3.2.3 公开经费测算公式, 持续争取追加确权资金支持

目前, 仙浴湾镇土地确权过程中的资金压力颇大, 推行土地确权工作存在一定的难度。据推算, 仙浴湾镇目前的土地确权颁证成本超过480元/公顷, 其成本构成主要有:一是测绘费、二是造册制证费、三是工作经费, 这当中的大部分是由镇财政负担。

参考文献

[1]刘新华, 戚瑞双.论当前我国农村土地产权制度改革的重点一一个产权经济学分析视角[J].生产力研究, 2009 (21) .

[2]杨俊卿, 涂维亮.当前农村土地确权中存在的问题及其对策[J].农村经济与科技, 2016 (01) .