旱涝保收标准农田

旱涝保收标准农田（精选4篇）

旱涝保收标准农田 第1篇

1 基本现状

1.1 汉滨区基本情况

汉滨区位于陕西省东南部, 居安康市之腹。地跨东经108°30′~109°23′, 北纬32°22′~33°17′之间, 全区3 675 km2, 占安康市总面积的15.7%。属秦巴浅山亚热带经济林粮牧区。汉滨区现辖30个镇, 4个办事处, 876个村, 全区人口87.1万人, 耕地面积5.33万hm2, 其中, 水田9 666.67 hm2, 旱地4.37万hm2 (旱坡地3.61万hm2, 旱平地7 533.33 hm2) , 常年粮食播种面积5.47万hm2, 总产21.2万t。其中:水稻9 400 hm2, 平均产量7 800 kg/hm2;小麦种植面积2万hm2, 平均产量2 700 kg/hm2;玉米种植面积1.17万hm2, 平均产量3 900 kg/hm2, 杂粮种植面积1.36万hm2;油料播种面积1.87万hm2, 产量4.6万t, 其中油菜种植1.33万hm2, 平均产量达到2 520 kg/hm2。

1.2 实施地点基本情况

本项目在做科研和初步设计时, 根据汉滨区实际选择具有代表性强的大同镇和江北办事处作为实施区域。因地制宜地在大同镇的联合、全胜、江安、高楼、安龙、光荣等6个村, 江北办事处李家嘴村实施。

1.2.1 江北办事处李家嘴村。

该村距安康市城区约5 km, 全村户有耕地逾172 hm2, 其中旱平地逾13.33 hm2, 其余为缓坡地, 土壤类型为普通黄棕壤, 农民有句话专一描述该土壤是:“天晴硬似钢, 下雨一包汤”, 这一土壤类型在汉滨区海拔300~700 m, 大约有6 666.67 hm2, 属汉江沿岸;土壤有机质含量0.98%、碱解氮47 mg/kg、速效磷8.9 mg/kg、速效钾120 mg/kg;也是汉滨区小麦、玉米、杂粮的主要生产区域。因此, 该村实施本项目具有较强的区域代表性。

1.2.2 大同镇的联合村、全胜村、江安村。

属于月河川道丘陵区域, 3个村1 358户, 4 067人, 有耕地388 hm2以上, 其中旱平地80 hm2以上, 水田62 hm2, 其余为缓坡地, 土壤类型为黄壤土。该区域主要以玉米、小麦、杂粮生产为主, 代表汉滨区川道丘陵“旱腰带”靠天吃饭类型, 面积约4 666.67hm2, 年内风调雨顺农民的收成就好, 若遇干旱或雨涝就减产, 因此这也是制约当地粮油生产和农村经济发展的重要因素。

1.2.3 大同镇高楼、安龙、光荣村。

属于月河川道区域。3个村1 728户, 4 361人;有耕地288 hm2以上, 其中水田280hm2, 旱坡地8 hm2;该区域交通便利, 农村基础条件较好。该区域农田土壤较肥沃, 以稻田土为主, 代表汉滨区川道稻田区, 面积约4 000 hm2, 以水稻、油菜生产为主, 占全区稻油生产的40%以上。但这3个村以库塘蓄水灌溉, 原农田建设损毁严重, 渠系配套不全给粮油生产造成不小的影响。

2 项目的精准实施

2.1 成立项目领导小组

由中心主要领导负责的5人领导小组, 分管领导、办公室、专人实施等组成项目领导小组, 负责本项目的组织协调, 特别是在项目实施过程中与村上和农户占地等协调、招标及施工等各项管理工作。

2.2 公开招投标

汉滨区农业技术推广中心在接到批函后, 组织精干人员认真研究初设方案, 根据方案要求, 首先公开招投标, 一是招项目管理单位, 资质应具有省级管理标准, 签订项目管理合同;二是招项目监理单位, 资质应具有市级管理标准, 签订项目监督管理合同;再由项目管理单位按照项目不同的建设内容分成不同的标段, 公开招取项目施工建设单位, 资质应具有省级施工建设管理标准, 签订项目建设合同, 确保项目实施的程序合法性和项目的质量要求[1,2]。

2.3 项目的施工管理

在项目的具体实施过程中, 一是由项目监理单位严格按照建设方案标准、技术参数、防止隐蔽性工程等进行监督管理, 并做好施工记录、使用材料记录和施工照片等档案资料的整理完善。二是项目实施主体单位抽派专人进行实地督察, 确保项目工程质量。

2.4 规范项目资金管理

项目资金实行“专人管理、专账核算、专项使用”;资金拨付一律转账结算, 杜绝现金支付;严格执行项目资金批准的使用计划和项目批复内容, 不准擅自调项、扩项、缩项, 更不准拆借、挪用、挤占和随意扣压;严格专项资金初审、审核、审核制度, 不准缺项和越程序办理手续, 各类专项资金审批程序, 以该专项资金审批表所列内容和文件要求为准;专项资金报账拨付要附真实、有效、合法的凭证;加强审计监督, 实行单项工程决算审计、整体项目验收审计、年度资金收支审计;保障资金安全、高效运行, 发挥资金使用效益[3,4]。

2.5 项目主要建设内容

在汉滨区大同镇、江北办通过平整土地、培肥土壤, 修建田间灌溉渠系、排水沟、泵站、田间道路等基础设施, 购置和安装土壤肥力、墒情、虫情定位监测等设施设备, 建成539.87 hm2旱涝保收标准农田。建设年限为2年。具体建设如下:在联合村、全胜村、江安村实施土地整治66.67 hm2;在李家嘴村新建田间砂石道路3 600 m2, 新打机井1眼, 新建田间供电工程, 安装变压器1台, 高压线缆1 000 m, 低压线缆50 m;在联合村、全胜村新建溢流坝1座, 1 000 mm×1 200mm引水渠300 m, 加固改造16 km堰塘1座, 14 km堰塘1座, 在光荣村建36 km堰塘1座;新建600 mm×600 mm灌溉斗渠3.3 km, 渠系建筑物36座, 400 mm×400 mm灌溉农渠7.7 km, 渠系建筑物51座;新建400 mm×400 mm田间排水沟1.2 km;新建1 000 mm×1 200 mm防洪沟0.55 km;新增农机具和仪器设备36套已全部购置到位。

3 取得的效果

本项目经过2015年的精心施工, 并在生产过程中初显效果。新增农机具在2015年秋播当中耕田耙地, 深受农民欢迎。

3.1 仪器设备已全部启动

新建的监测站配备了目前国内比较先进的土壤墒情自动监测系统和农田小型气象监测站, 可自动记录和监测0~20、20~40、40~60、60~80 cm土层的墒情和温度、光照、风向、风速、降雨量、空气温度、湿度及苗情等, 监测数据可以通过手机发送, 同时每隔2 h自动储存并传输到陕西省土壤墒情监测与预警信息平台, 实现网络信息共享。依据各墒情监测站监测数据, 可以深入科学地掌握汉滨区土壤墒情变化规律, 向当地政府、农业主管部门及时发布土壤墒情、旱情信息, 为及时指导农业生产和田间管理提供准确科学依据, 更好地服务于汉滨农业。

3.2 项目区农田达到建设标准

项目区域539.87 hm2农田基本上达到旱涝保丰收标准。经调查, 目前小麦、油菜长势喜人, 均达到壮苗标准, 为来年丰产丰收打下了较好的基础。

3.3 项目生态效益较好

在项目建设过程中, 充分利用当地现有资源和项目资金的有限性, 减少生态破坏, 如联合村、全胜村、安龙、光荣等, 利用原有天然蓄水库塘、小水域泾流进行治理、完善设施, 效果相当好, 清澈水系缓缓流淌, 沿途农户洗衣料理无不欢欣。

3.4 社会效益初显

该项目建成后, 有了较好土壤、灌溉、机械配套等相关设施, 区农技中心又给以高产栽培技术的组装配套, 水稻、油菜按照无公害栽培技术操作规程实施, 小麦、玉米选用高产优质品种、配方施肥技术、病虫害绿色防控技术、小麦“一喷三防”技术, 深得项目镇、村领导和农户的欢迎。项目实施单位做到了工程项目与高产栽培技术的有机结合, 充分发挥出了工程项目的示范作用, 相邻镇村看到这个切实惠民项目后, 也纷纷要求若再有这样的好项目能在他们镇村实施。

参考文献

[1]杜春梅, 蒲长青, 田波, 等.高标准基本农田地力建设研究[J].中国农业信息, 2014 (7) :151-152.

[2]韩帅, 王铁生, 徐雪海, 等.昌图县高标准基本农田建设措施研究[J].农业科技与装备, 2013 (6) :109-110.

[3]李少帅, 郧文聚.高标准基本农田建设存在的问题及对策[J].资源与产业, 2012 (3) :195-199.

高标准农田建设浅析 第2篇

众所周知，粮食安全关系我国国民经济发展、社会稳定、国家自立的重大问题。随着工业化、城镇化发展及人口增加、人民生活水平提高，粮食消费需求呈刚性增长，而耕地减少、水资源短缺、气候变化又制约粮食生产，因此保障粮食安全是一项艰巨的任务。中央一号文件提出确保国家粮食安全，必须拥有充足的耕地资源，而高标准农田是耕地的精华部分，是确保国家粮食安全的关键。国家农业部提出，高标准农田建设是集合现代管理理念、良好配套基础设施、高级农业技术和先进管理理念的高生产能力的系统工程。国家通过政策拉动、资金投入进行高标准农田改造，但达到怎样的标准是高标准农田，如何建设高标准农田，是目前高标准农田建设的研究重点。

一、高标准农田建设现状

高标准农田建设是发展现代农业、从根本上提高粮食生产保障水平的重大前举措。各地在政策配套、资金保障、体制运行上已经进行了深入的研究和推进，已然产生了一批丰硕的成果和丰富的实践经验。但就农业综合开发而言，1988年以来，我们一直在着力进行中低产田改造的相关工作，面对建设背景、内在规律、运行机制等都发生了根本性变化的高标准农田建设，农业综合开发部门在思想观念、建设模式、推进机制上均未完全作出适应性调整，高标准农田建设过程中应释放出的潜能受到了一定的制约。对此，我们应保持高度的警醒，及早作出谋划，制定出适应高标准农田建设内在规律的方案和模式并加以推进，才能确保其建设过程的科学和顺畅，也才能防止在造势上轰轰烈烈，在实际成效上却与中低产田改造并无二致的局面出现。

高标准农田建设不同于中、低产田改造，而是在中、低产田改造基础上进行的。模式是技术和经济的有机结合，是针对当地发展存在的缺陷而寻求的一种可持续发展的方式，具有广泛的指导意义。在农业发展中，模式一般包括经营模式、种植模式和工程模式，建设模式则是以当地实际情况确定的工程模式与种植模式的结合，适合于当地农业发展。

二、XX省高标准农田发展浅析

高标准农田建设在XX省内也得到了迅速的发展和广泛的应用，以下对XX省高标准农田的发展提出几点建议：

一要科学把握高标准农田的内涵

当前，在高标准农田建设中有一种倾向值得我们高度关注，那就是认为所谓高标准农田建设，就是单位投资额度高一点。这种认识，是对高标准农田内涵的严重误读。

高标准农田的内涵应具备以下几个要点：具有良好的自然生态境及土地、气候等基本条件（体现基础性）；能切实保障粮食生产的持续、安全（体现安全性或抗风险性）；具备很高的符合市场需求的粮食生产能力（体现产出能力）；拥有素质较高、呈现链状分布的耕作、管理、经营者（体现经营能力）；整体农业状态处于从传统农业向现代农业的转型期、现代农业发展体系初具雏形（体现与农业经济整体的和谐度）。

二要明确高产稳产农田建设内容与要求

目前，高产农田建设潜力主要来源于增加有效耕地面积和提高农业综合生产能力两个方面。通过整理增加有效耕地面积；

通过采取技术、工程、经济和行政措施，对粮食主产区内农田进行田、水、路、林、村综合整治，完善排灌体系，改善农田生产条件，提高农田旱涝保收率和增强农业生产抵御自然灾害的能力，建成设施配套、能排能灌、旱涝保收、高产稳产的优质农田。

从各地高产稳产农田建设规划可知，目前高产农田建设主要基于对土地整理，集中在田块整理、农田水利工程、道路工程和农田生态工程建设等方面，对工程方面的标准与要求也较细致，但在高产稳产农田土壤肥力建设方面明显不足。从高产稳产农田的内涵看，维持农田系统生产力健康发展的核心是保持土壤肥力，而现行土地整理中的土地平整，道路、沟渠与其他工程只是农田质量提高的配套设施，是外在的影响因素。随着土地整理的全面深化，在一般整理工程基础上实施必要的土壤改良措施应是今后土地整理的重要内容之一，也是高产稳产农田建设的内在要求。

三要建立促进农户保护与养护耕地的激励机制

耕地是关系到我国粮食安全、社会稳定、生态安全和社会经济可持续发展的重要资源基础，保护耕地是国家、地方政府和农户共同的责任。而农户作为耕地的直接使用者，在耕地保护特别是耕地质量保护中扮演着十分重要的角色

。因此，农户保护耕地的积极性和责任性将在很多程度上影响着高质量农田的持久性，但在实际中忽视的也恰恰是这些最重要的主体。农民对耕地投入不足，耕地地力下降较为严重。因此，为了改变我国农业利益低下的现状，需建立农民种粮基本收益保障制度。今后需要进一步加强与规范耕地保护方面的立法，这样才能通过提高农户保护耕地的积极性与主动性来提高农田质量与提高粮食生产力。此外，耕地作为一种公共资源，需要对种植耕地的农区和农民给予相应的社会和生态效益补偿，特别要加大对粮食主产区的财政转移支付力度，激励农户用地养地。

四要充分理清高标准农田建设的脉络

旱涝保收标准农田 第3篇

批复要求，通过实施《规划》，到2020年，全国建成旱涝保收的高标准农田5333亿平方米，每667平方米粮食综合生产能力提高100千克以上，其中，“十二五”期间建成2667亿平方米；高标准农田集中连片，田块平整，配套水、电、路设施改善，耕地质量和地力等级提高，科技服务能力得到加强，生态修复能力得到提升。

批复指出，《规划》实施要加强统筹规划，强化政策支持，加大投入力度，着力改善农田基础设施，着力规范建设标准，着力明确管护责任，着力推进农业发展方式转变，坚持不懈推进高标准农田建设，为保障农产品有效供给、提高农业综合生产能力奠定坚实基础。

批复强调，各省（区、市）人民政府要加强组织领导，根据《规划》确定的目标和任务，抓紧制定本地区高标准农田建设规划，细化配套政策，并督促县级人民政府编制实施方案，确保建设任务落实到地块。要整合资金，集中投入，连片治理，强化项目建设管理和建后管护，提高资金使用效益。同时，国家发展改革委要会同有关部门，按照职责分工，密切配合，加强协作，不断完善相关标准和制度，做好相关规划间的衔接，对《规划》落实情况进行跟踪分析和督促评价，确保《规划》目标任务实现。 （本刊编辑部）

旱涝保收标准农田 第4篇

1 公共产品属性:农田水利设施及其性质分析

农田水利设施泛指以灌溉排水为主的农田排灌设施系统,包括农田排灌设施、截流提水设施和水土保持设施等。从灌溉范围上讲,农田水利设施一般是指灌溉面在县乡以下,直接服务于农业生产的水利设施。农田水利设施是农业基础设施的核心和农业发展的基石[3]。农田水利设施建设的长足发展,对改善农业生产条件和生态环境、促进农业生产力的提高、保障我国粮食生产持续稳定增产增收、增加农民收入等方面都有着重大作用。

农村公共产品是指与农民生产、生活相关的非竞争性、非排他性产品,如农业生产的基础设施项目、农村教育和科研、农业生产信息和技术服务、农业生产的技能培训、农村公共秩序等等。农村公共物品可分为纯公共产品、准公共产品:大中型农田水利设施具有非排他性和非竞争性,是纯公共产品,如以防洪为主的水库、大型的排涝工程、灌溉工程等;小型农田水利设施包括农村供水、水库养殖等,兼具经营性和公益性,属于准公共产品。防洪抗灾等水利纯公共产品或外部性极强的水利准公共产品,应当以政府财政投入的形式来进行;农村灌溉用水、水利工程等准公共产品或准公益性产品也应当以财政投入为主,同时根据受益原则收取一定的费用来筹集部分资金;对于小型农田水利工程的建设,理想的方式是由农村合作组织提供,政府应给予一定的补助[4]。

2 强制性与诱致性:建国后农田水利设施供给机制的路径变迁

根据制度变迁理论,制度环境决定制度安排的性质、范围、进程,制度安排的变迁往往内生于制度环境的改变。我国农田水利设施供给机制变迁内生于农村公共产品供给制度变迁,建国后我国农田水利设施供给机制变迁交织着强制性与诱致性变迁,呈现出比较明显的阶段性特征,主要包括:

2.1 建国初期政府组织引导阶段

这一时期农村集体经济尚未建立,仍以分散的小农经济为支撑,农村公共产品主要依靠农民自我提供,水利设施由国家引导和辅助全国人民共同举办。国家投资建设大型的水利工程和修复河道、防范洪涝灾害,并广泛发动群众参与农田水利建设,在灾区结合救灾实行以工代赈。群众通过有偿参加、义务劳动、军队支援等形式参与水利建设。这一时期由于国家对水利的重视和投入,以及广大人们群众的积极参与,促进了农田水利事业的迅速发展,全国灌溉面积不断扩大,农田的受灾面积也大为减少。总体上看,1950年全国扩大灌溉面积80.27万hm2,1951年扩大到186.40万hm2,1952年扩大到267.80万hm2;1949年全国水灾面积在666.67万hm2以上,1950年为400万hm2左右,1951年为140万hm2左右,1952年截至9月21日为106.67万hm2左右[5]。

2.2 人民公社时期农村集体组织主导阶段

伴随着合作化运动的开展和农村集体经营体制的形成,农村公共产品供给制度发生强制性变迁,农田水利供给机制也相应地逐步做出了调整,由建国初期的国家对农田水利建设实行补助和农民义务建设,转到了主要依靠合作社的人力、物力、财力来办理,国家只在特殊情况下给予补助。农田水利设施的供给主要都是由受益的集体组织自己提供的,政府在大中型的水利建设中承担的主要是工程的技术和材料等费用。集体经济组织主导的水利供给方式在全国范围内开始稳定和延续下来。我国农业生产水平不断提高,为国家经济建设的发展发挥了重要作用。据统计,1957-1978年,我国的农田有效灌溉面积的绝对数量从2733.33万hm2增加到4466.67万hm2,净增1733.34万hm2。有效灌溉面积占耕地面积的比例从24.4%增长到了45.2%,增长了20.8个百分点[6]。

2.3 家庭联产承包责任制后家庭供给主导阶段

家庭联产承包责任制的实施是集体化农作制度向非集体化农作制度变迁,刺激农业生产,农民收入水平提高,诱致农民个人和组织提供农业生产所需要的农村公共产品,农村公共产品供给制度发生诱致性变迁。但诱致性变迁并未给农村公共产品供给提供有效的制度安排,反而削弱了集体的力量,造成农村水利设施投资主体缺位,农田水利供给在20世纪80年代陷入低迷。80年代水利基本建设投资在全国基建投资中的比重仅有3%-4%,低于50-70年代的7%左右;灌溉与除涝基建投资占水利基建投资的比重,80年代为10%-25%。也低于50-70年代的30%-40%[7]。20世纪90年代以来的大洪涝灾害,引起政府部门对水利工程的重视。建立两工(义务工、积累工)制度为农田水利建设提供投入保障,农田水利建设步入快速发展期,新建并更新改造了一大批水利工程。

2.4 税费改革以来农村公共服务市场化趋势

税费改革取消了农业税、统筹费、两工制度,政府对农田水利中具有准公共物品性质的小型农田水利设施等的投入很少,另外“一事一议”筹资筹劳体制对基层水利建设作用有限,使得农田水利公共服务供给严重不足。为了提高小型农田水利设施的管理效率和减轻政府的财政负担,农村公共服务出现了市场化的供给方式,对小型水利设施实施承包、租赁、拍卖、股份合作等形式的经营管理方式。目前全国一半以上的耕地没有水利设施,主要是靠天吃饭。据2008年第二次全国农业普查公报,我国现有耕地12173.33万hm2,其中只有5780万hm2有灌溉条件,占耕地面积的44.5%,尚有6393.33万hm2是没有灌溉条件的旱地,占55.1%。

3 制度非均衡:农田水利设施供给机制的困境分析

追溯建国后农田水利设施供给机制的路径变迁可知,20世纪70年代及90年代农田水利建设由各级政府直接动员,组织农民投劳集资,取得很大的成效。其间的80年代,政府重视程度不足,投入明显减少,农田水利出现10年徘徊。可见政府的职能、农田水利的公共产品属性和建国来农田水利的发展规律决定政府必须主导、负责农田水利事业发展。

改革开放以来的农作制度变迁是制度环境的变迁,打破了原有制度环境均衡,政治制度环境和法律制度环境与市场经济取向改革的矛盾,决定了农村公共产品供给制度变迁的不稳定性特点,农村农田水利供给机制未能达到均衡状态。农田水利设施供给机制在制度变迁的过程中,产生路径依赖,沿着原来的错误路径往下滑,甚至被锁定在某种无效率的状态下导致停滞,造成了当前困境[8]。

3.1 城市偏好的非均衡发展战略导致农田水利设施建设严重滞后

长期以来以农补工的发展战略对农业基础的性质和作用认识不足,没有把农田基础实施放在优先发展的地位,导致以农田水利工程为代表的农业基础设施建设陷入市场失衡和政府缺位的双重困难之中。上个世纪80年代初期到90年代末期,政府财政用于农田水利设施投资额明显减少。在整个80年代实施的六五、七五计划,全国水利财政支出占国家财政支出的比重别为3.4%、2.5%,低于改革前四五、五五时期的4.8%、5.7%。90年代后期至今,政府财政用于农田水利基本建设投资虽然绝对量不断增大,但相对量却没有同比例增加,农业投资增长低于同期全社会固定资产投资增长。十五期间我国水利建设累计完成固定资产投资3625亿元,相当于1949年至2000年的总量。但同期农田水利固定资产投资占全社会固定资产投资比重仅为1.23%。2006-2008年,农业投资增长分别21.3%、19.2%、21.5%,而同期全社会固定资产投资增长分别则24%、24.8%、25.5%[9]。农田水利设施建设严重滞后,农田水利设施供给与农业生产、农民生活对其需求量不匹配,存在很大缺口。一些地区农田水利工程严重匮乏,缺乏先进的灌溉制度、灌溉方式,直接影响优良品种和经济作物的种植以及农产品的品质,难以满足增加农民收入对农田水利设施建设的要求。

3.2 自上而下供给主导型决策机制导致农田水利设施供需脱节

目前农村公共产品需求的决策是自上而下进行的,农村公共产品的供给更多是行政指令,不是农民需求的表达。在这种决策机制和供给路径下,国家对防洪发电、江河治理、跨流域调水等大中型水利工程的建设和管理资金投入远远高于农民直接受益的小型农田水利工程,导致大中型水利建设成绩斐然,但人畜饮水、灌区节水等农村小水利建设的财政支农机制尚不健全,投入力度有限。农村农田水利设施普遍存在工程不配套,老化严重,灌溉标准低,排涝能力弱等问题。目前全国共建成大中小(10万m3以上)型水库87085座,其中1979年前的30年建设8.6万座,1979年后的30年只建了827座,而且这些水库本身病险严重,其配套灌区设施完好率低,现有大型灌区434个,有效灌溉面积1666.67万hm2,骨干工程的完好率仅60%;中小型灌区4万多个,有效灌溉面积4066.67万hm2,设施完好率不足40%,灌溉保证率多数只有50%-75%[10]。

3.3 水利建设事权划分不清导致农田水利设施管理责任弱化

1994年分税制后没有对相关事权未作调整,使得包括小型农业水利设施建设在内的一些公益事业上的事权和财权不匹配。国家对作为纯公共产品的大中型水利设施建设管理责任比较明确,投入较多。但小型农田水利,主要是政府组织发动并适当进行补助,农民投劳筹资兴建。集体经济已经从农田水利经济中退出,处于虚置状态,作为小规模经营的农民,也没有搞农田水利的紧迫意识,缺乏参与建设和管理的积极性。导致大量以公共产品、准公共产品等形式而存在的灌溉排水渠道,其建设管理所需的资金、用工得不到有效保证,运行管理和维护责任难以落实,老化失修的趋势没有得到遏制。基层农田水利设施供给采取“一事一议”的组织管理体制,虽然有利于汇集农民的偏好,反映农户的真正办水需求,但在实践中往往存在事难议、议难决、决难成的问题。

3.4 市场倾向的多元化投资机制导致农田水利设施投资主体缺位

我国政府确立的农田水利建设新机制,意在通过采取政府投入与市场机制相结合的方式,稳定农田水利建设投资。但理念上混淆了投资性项目与公益性项目的差别,忽视了农田水利设施的公益性,把本应该由公共财政支出安排的项目推向了市场。然而由于农业比较效益差、水费水价低、工程投资风险高却回报少以及外部性内部化的难度大等诸多因素影响,农村水利设施吸收社会资本的能力较弱,社会投资意愿较低。其结果是国家财政支出相对减少、农户自愿投入意愿落空、其他经济组织投入徒有形式,最终导致农田水利设施投资严重不足。

4 重构与创新:农田水利设施供给机制的现实选择

制度创新是指社会规范体系的选择、创造、新建和优化,包括制度的调整完善、改革和更替等[11]。农村公共产品供给制度创新的动因在于政府和农民期望获得更大的潜在利润,农业税的取消使原本低效的农村公共产品供给制度失去了制度依存,为农村公共产品供给制度的创新提供了更大的制度空间。当前农田水利设施供给机制面临的困境,可以从以下方面进行制度重构。

4.1 加大公共财政投入,明确政府的投资主体责任

农田水利设施是以公益性为主导的基础性设施,主要服务于农业、农村和农民等弱势对象,应属于公共财政重点扶持领域。政府应当放弃把农田水利设施市场化的思维方式,端正投资理念,明确各级政府在农田水利设施建设中的投资主体地位,加大以农田水利设施为重点的农业基础设施的投入。有关部门应保证政策扶持和资金投入的连续性,建立长效机制。健全中央财政小型农田水利设施建设补助专项资金使用的管理制度,建立财政资金办水绩效评价机制和监督机制。同时加强地区间政府和层级间政府的协调,建立合理的投资分担机制,对跨村、跨乡、跨县的农村水利工程建设,充分沟通协商,按受益程度、受益范围和经济实力共同分担。完善不同层级政府间的事权与财权配比机制及转移支付制度,以缓解基层财政负担。

4.2 科学进行水利建设规划,完善水利建设及旱涝灾害应急管理法律体系

政府应从整体、长远角度对水利工程进行统一规划,大中小水利工程统筹考虑,水库、塘坝、水窖等相互补充,建设旱能灌、涝能排,有水存得住、没雨用得上的水利工程体系。在加快全国大中型水库规划内项目建设的同时,要对南方重点水源工程规划和小型水利设施建设规划进行全面部署。既要盘活大、中型水利工程,又要支持灌溉、储水、排水等农田水利设施的改、扩、新建项目,但也不能盲目修建小水利,避免资源浪费和环境破坏。同时努力构建完善的农田水利设施建设及旱涝灾害应急管理体制,形成科学严密的法律制度,来规范农田水利设施的建设规划、投资及投资监督机制、建设组织形式、运行管理模式、考核激励机制、旱涝灾害应急管理体制以及旱涝灾害政府财政补偿机制,在农田水利设施建设及旱涝灾害应急管理领域真正做到有法可依。

4.3 大力加强农田水利基本建设,改革农田水利供给决策、建设管理体制

在南方地区要因地制宜兴建“五小”水利工程,兴建山丘区雨水集蓄利用工程。着力加强小型水源工程建设,对小水库、小塘坝等蓄水工程进行清淤扩容、整修加固,积极兴修小型蓄水、引水、提水工程,维修完善机井、泵站和灌溉设施,不断完善农田灌排体系[12]。大中型灌排工程受益范围广是典型的农业基础设施公共工程,由政府统一组织建设;农民直接受益的用水灌溉等田间工程,其建设方案应当征求农民的意见,邀请农民用水户代表参与施工过程并进行质量监督,建成后的专管机构管理体制应当有反映用水户意见诉求的机制。小型农田水利建设由政府负责制定规划示范,提供技术指导、资金扶持,引导农民组织起来建立农民用水协会等组织,由农民自主决策民主管理,自治管水,把原来局限于资金补助含义上的民办公助变成建设体制上的民办公助。伴随着条件的成熟将来农田水利设施等公共产品供给应该逐步转向公办民助,当然农户自用的井、池、窖等微型水源工程由农户自行承担建设维护。

4.4 整合农田水利建设支农资金,扩宽建设资金筹措渠道

农田水利建设支农资金分散于多个部门,使用效率低下。政府应把农业综合开发资金、国土整治资金、以工代赈资金、扶贫资金和水利专项资金用于农田水利建设部分捆绑使用,采取资金分部门按原渠道管理,项目建设内容按水利总体规划进行的办法,以资金整合为纽带,加强统筹协调,着力提高资金使用效率。大中型农田水利设施的投资需要政府财政全权承担,而对于小型农田水利设施,政府可以通过水费的转移支付完成,将城市各供水单位收取的水费集中到农田水利设施建设资金账户中,专门用于小型农田水利设施建设和维护。也可考虑将闲置养老保险金投入到小型农田水利设施建设市场中运营,解决农田水利设施建设经费筹措难的问题。

4.5 加快农地制度创新,调整现行用工制度