非政府组织与社会福利

非政府组织与社会福利（精选6篇）

非政府组织与社会福利 第1篇

政府与社会组织关系的未来走向

——基于北京、上海、广州、深圳的调查研究

刘传铭

2012-9-27 15:23:47来源：社会科学报 2012-08-02

政府与社会组织的五类关系

以社会组织与政府的关系密切程度为主线，政府与社会组织的关系可以归结为五类。

1．内生依附关系

内生依附关系指政府部门主导成立自己管辖下的社会组织，并通过为其提供正常运转所需的各种资源而建立的依附与被依附的关系。北京的K组织由政府推动成立，其初衷就是希望借助社会组织的形式，实现与现有大量社会组织对接，从而使政府的行政力量得以发挥，并凭借资源掌握、引导社会组织发展。

这些组织一般被称为官办社会组织，或被称作政府的“白手套”。一般由政府部门“自上而下”推动成立。政府基本上是以对下属单位的管理方式对其进行管理。在组织人力资源、项目或者活动资金来源方面，这些组织几乎完全依赖于政府的拨款或项目支持。

新中国建立后，社会问题丛生，亟待解决。面对无社会组织承担相应职能的现实，政府出资推动建立了一批官办的社会组织，这也是我国事业单位的前身。20世纪80年代后，我国社会组织发展出现了高潮，同时伴随政府职能转变，有部分政府部门及其工作人员需要分流，而许多政府部门也借此推动成立了自己管

辖的社会组织。同时，面对大量民间社会组织的出现，基于政府对于社会组织潜在的不信任和集权传统下的旧有权力观念，促使政府致力于建立自身主导的社会组织，以实现对其他社会组织的引导，使之朝着希望的方向发展。

2．工具性互惠关系

工具性互惠关系指社会组织基于专业能力或其他方面的相对优势，政府基于掌握大量社会资源的优势，双方从各自需要出发建立的一种基于“工具性”的交换关系。

主要从事儿童社会工作的深圳P组织成立于2008年。筹办人之所以成立这家组织，就是因为感觉到政府已经开始认识到社会工作及社会组织对于社会的作用，而且会加大力度地进行支持。目前其所有项目几乎均来自政府购买。

这类组织注册形式一般为民间非企业单位，规模较小，在组织成立及注册问题上不同程度地遇到挫折，在发展的初期都存在资源缺乏和发展问题。

在权力对比中，虽然政府处于绝对强势地位，但在组织人力资源、项目或者活动资金来源方面，这些组织同政府间是一种基于契约的市场交换关系。

此种关系类型目前存在的潜在问题是，政府依然是社会资源的绝对掌握者，由于政府对社会组织可能存在偏见或因社会组织自身的一些问题，使得政府与社会组织的合作实际上不可能完全平等。

3．竞争关系

政府与社会组织的竞争主要体现在两个方面：在宏观层面上，社会组织基于自身的认识对有关政策进行批评，并通过舆论传播等形式，客观上对政府形成一定程度的压力；在微观层面上，社会组织可能不会直接和政府发生竞争关系，但是因为部分官办社会组织也承担一些具体的服务，所以民间社会组织就可能与之发生竞争关系。

北京的A组织是一家国内NGO，主要致力于对草根社会组织的扶持，其独特之处在于有自己相对独立且稳定的资金筹集渠道。因为A组织时常会对有关政策进行评论甚至批评，所以经常被认为是与政府“作对”。某种程度上来说,这不仅使得A机构获得的政府购买项目支持大幅减少，同时也使其成为政府的重点关注对象。

通常来看，这类社会组织成立较早，在相关领域内工作较长时间，具有较为丰富的与政府交往的经验；此类组织具有较为稳定的资源筹集渠道，即使短期内失去政府购买项目，也能够找到资源支持自身的发展；此类组织往往会因为公开发表一些对政府不利的言论而成为政府眼中的“刺头”，所以在日常管理中会被“特别留意”。

从政府方面看，这类组织往往会因为被认为与既有的一些组织(多为政府主导成立的官办社会组织)功能重合而导致其注册困难甚至不能注册。在既有权力观念尚未完全转变，政府与社会在权力分配上绝对不对等的背景下，鲜有社会组织会公开对政府的政策及其做法进行评论或者指责。这也使得少数进行此类活动的社会组织的行为更显突兀，其某些言行更易被当做是对政府权威的挑战而遭到打压。

4．疏离关系

由于彼此间认同度低，出现了社会组织在满足基本条件前提下，与政府处于不同程度的脱离状态。在我国，处于此类关系中的社会组织一般是指那些从事非营利事务，但因未能在民政注册而采取工商注册的社会组织。

笔者通过在公益领域内的工作经历了解到，其实有相当数量的社会组织，尤其是那些具有国际背景的社会组织，其与政府的关系就属于这种类型。如某国际NGO，主要关注贫困地区儿童发展，资金主要来源于向国内外知名企业的筹集，主要通过与基层草根机构合作开展各类发展项目。虽然该组织每年都筹集到数量可观的资金用于贫困地区的儿童发展，但却一直未能突破注册难题，截至目前仍需为所筹集的资金纳税。

我国政府掌握着社会重要资源。从我们了解到的情况看，包括诸多国外在华民间机构在内的大量社会组织都希望能与政府建立良好的互动关系，但严格的社会组织准入制度(双重管理制度)使得只有相对少量的社会组织能够获得民政注册，而更多的社会组织则在民政注册无果的情况下选择工商注册，甚至不注册(因为工商注册需要缴纳较高的税)。政府相关部门很少或根本不了解该类组织及其开展活动的情况，使得该类组织处于政府既有的监管范围之外。这也是出现政府与社会组织之间此类关系的主要原因。

社会组织的身份及资格问题，以及由此带来的疏离关系，不仅影响社会组织自身的正常活动开展和进一步发展，而且使得对这些组织的监管成为盲区，甚至使之成为一些社会问题的隐患所在。这很有可能又进一步加深政府部门对于社会

组织的不信任，不利于政府与社会组织之间建立良好关系。

可喜的是，我们已经看到，广东、北京、上海等地已就社会组织的准入制度、双重管理制度等进行了一系列的改革尝试。目前已走出了一些关键步骤，但仍有许多制度障碍急需突破。

5．抑制关系

“抑制”主要指在社会组织与政府的互动中，社会组织因为不同原因而受到政府在各方面的限制、打压的情况。这类社会组织一般与政府关系更具对抗性，已经失去存在的合法性，面临被政府取缔的危险。比如那些有政治背景和政治诉求的组织、在境外注册、在国内从事不法活动的“离岸”组织、缺乏资质且没经任何注册的草根组织。

由于已经处于“非法”身份，在组织资源获得上，此类组织一般依靠外部资金支持或者组织成员自筹；在组织管理方面，因其“非法”身份，此类组织有些成为政府部门重点关注的工作对象。

政府要做好“舵手”而非“划桨者”

在未来很长一段时间内，我国政府仍将是社会生活中的主导力量，仍将是最多社会资源的占有者和支配者，这意味着社会组织与政府间的“内生依附性”关系将在未来很长一段时间内继续存在；另一方面，随着我国社会组织在专业能力、独立性等方面的大幅进步和发展，随着社会组织与政府对各自功能定位认识的逐渐清晰，双方正在磨合进入一种基于比较优势而非不对称权力分布的合作关系。

工具性互惠关系和竞争关系的普遍存在就是很好的例证。我们也相信这两种关系将逐渐成为我国社会组织与政府关系的典型形式。

作为社会组织，应该从包括自身专业、与政府的关系等方面对自身进行明确的定位，应该在坚持自身原则的前提下争取与政府进行更多的合作。作为政府部门，在扶植自身信任的社会组织的同时，要将更多的精力放到对其它社会组织，尤其是对那些提供专业服务的社会组织的帮扶和支持上，要发挥自身资源优势，适时引导社会组织发展的方向，使之形成对政府功能的有效补充和弥补，使之朝着有利于建设和谐社会的方向发展，朝着有利于推进我国公民社会健康有序发展的方向发展。

（作者单位：北京市西城区民政局）

非政府组织与社会福利 第2篇

摘要：至网络爆出“郭美美事件”后，与近年来快速扩大的捐赠规模相比，国内慈善事业信息公开的步伐明显落后。由此引发的信任危机着实害苦了需要帮助的同胞。本文由此事件为引，探讨社会慈善组织与政府关系。

关键字：“郭美美事件” 中国红十字会 玉树地震 民间慈善组织 政府 管理体制

一、“郭美美事件”、汶川地震和玉树地震

新浪微博上一个名叫“郭美美Baby”的网友颇受关注，因为这个自称“住大别墅，开玛莎拉蒂”的20岁女孩，其认证身份居然是“中国红十字会商业总经理”，由此而引发部分网友对中国红十字会的非议。博主“郭美美Baby”年仅20岁，新浪微博的认证名为“中国红十字会商业总经理”，在微博上多次发布其豪宅、名车、名包等照片，遂被网友发现，被指炫富。“红十字会”的“经理”身家居然如此富有，不由得让众多网友起了猜疑。这便是轰动一时的“郭美美事件”。

在汶川大地震面前，国人表现出了空前的团结和友爱，社会各界纷纷向受灾民众伸出了援手，这期间的慈善捐款也是达到了一个高峰，正如北京师范大学壹基金公益研究院院长王振耀说，汶川地震大大激活了全社会的慈善要素，“全社会正形成一个拉力，把慈善组织拉回到社会的怀抱之中”。但是据当时一位民办NGO负责人刘某透露，各级政府纷纷致电要求数千家民办NGO将救灾筹款交由红十字会统一支配管理，“剥夺了我们对筹款的使用权，事后也没有明确告知筹款的具体去向，这让我们非常被动，甚至在企业和公众面前丧失了信任基础。”这种做法几乎全部民办NGO不同意，但政府坚持要求。这次声势浩大的“拉锯战”最终以民间NGO落败告终。“最有力的理由是绝大多数民办NGO组织没有合法身份，因此不能筹款。”

随后的玉树地震虽然是大家始料不及的，但是社会各界仍是慷慨解囊，但是据一位民政局的官员说“玉树地震的时候，民间慈善基金会所收到的捐款是非常多的，但是，应用的数额、范围、方式都存在很大的争议，这导致钱用不到刀刃上。玉树地震时，灾民最需要的是医疗用品和食物，而很多民间慈善基金会随意发放“慰问金”，送来卫生不合格的衣物。“这会导致灾民抢‘慰问金’，传播瘟疫，这不是捣乱吗？”玉树地震后，青海省财政厅紧急下发了《关于加强玉树抗震救灾捐赠资金管理的通知》。通知要求，通过任何渠道接收的各类救灾捐赠资金，必须自接收捐赠之日起三个工作日内全部汇缴至省财政厅设立的“青海省财政厅玉树抗震救灾捐赠资金专户”统一管理，逾期不转入的视同违规处理。此举立刻引起了很多民间慈善基金会的强烈反弹。其中一位民间慈善机构负责人直言“这就使民间慈善基金会变成了善款中转站，我们的机构就失去了本来的意义，很多企业的捐款是要求我们提供善款去向和相关证明的，政府的介入使很多企业不再信任和支持我们了。”

二、我国民间慈善机构的处境

首先我们先来了解下NGO这个概念，NGO也被成为社会组织或民间组织，它被分为两种，一种是自上而下的NGO，具有较长历史和“半官方”特色，如中国红十字基金会等组织，通常被称为“官办社会组织”或“官办NGO”。另一种是自下而上的NGO，多由民间人士自发成立，被称为“民办社会组织”或 “民办NGO”。在我国，官办NGO一直处于主导地位，它们的政府背景表现出极大的影响力，在很大程度上代表了国家意志。民办NGO更多的表现出‘草根精神’，甚至因为‘民间’的定位而一度被政府视为‘对立者’。

在汶川事件中政府对于民间慈善组织的不信任，是的民间慈善组织的发展举步维

艰，陷入了极其被动的局面。当然，这并不包括中国红十字会，作为“官办NGO”红十字应该是没有压力的，甚至我们都无从知道是哪个部门直接管辖，部门的相互推诿，闪烁其词，让民众的心伤了又伤。我们再来看一看民办NGO的处境，1998年，我国将社会组织按照主体特点和功能分为社会团体、基金会和民办非企业三大类，并颁布了《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业登记管理暂行条例》。按规定，所有社会组织的注册登记都需要两个部门的批准：一个是业务主管部门的业务审核，另一个是登记主管部门的登记审核。其中，业务审核最为重要，相当于同意‘挂靠’，对业务主管单位的范围限定也是十分严格的，“仅指与社会组织业务范围相关的政府职能部门，或者政府授权的单位”，而业务主管部门主要对社会团体负责，包括财务、人事、活动范围等具体事务的管理和监督等。这里就出现了一个制度缺口，什么样的单位算得上“相关”，这算不算一个可以互相推诿责任的合理借口呢？如是没有取得合法身份的入口，众多的民间慈善机构又是何去何从的呢。有些无法在民政局注册的社会组织选择在工商部门登记为企业，这就意味着要缴纳5.5%的企业所得税，这对于本就没有利润来源的民间慈善是个沉重的负担。而绝大多数民办NGO干脆不登记注册，当“黑户”。据民政部公布的数据显示，截至2010年，我国在民政部门注册的社会组织约44万个，其中社会团体24.3万个，民办非企业单位19.5万个，基金会2600多个。而据中央编译局副局长、北京大学中国政府创新研究中心主任俞可平估计，在中国实际存在的社会组织可能超过300万个，且年均增长率在8%至10%。这意味着，近九成民间组织处于“非法状态”。

三、政府与NGO关系 上述数据着实引人深思，政府这相关规定和某些做法透露出对于民间慈善组织的某种打压和抑制的意味，这并不是我们所乐于看到的，政府和NGO关系的实质其实是政府与社会的关系，这不应是对立的关系，应该是合作、共赢的关系。社会组织应该在一个政治宽松的大环境下自由竞争，独立自主的充分发挥社会的特有优势作用，在遵纪守法的前提下与政府一同更好的为公众服务，共同打造和谐社会。这里有存在“官办NGO”和民办“民办NGO”的问题，政府在两者的态度上一定要公正严明，不可徇私，中国红十字会近来的表现不尽人意，引发了一场不小的信任危机，不仅损坏了政府的权威性，挫伤了民众的慈善热情，更伤害了那些急需帮助的人。诚然，揪住郭美美是对慈善事业，对捐款人的伤害，但是这次事件让我们深深感觉到官办NGO改革迫在眉睫，一些民间NGO在夹缝中苦苦挣扎，他们为了将慈善之火延续，力求做得公开透明，挑不出错，难得不该给他们一个机会吗？

现如今我们应该理性地看到我国的社会组织存在着许多的问题，整个社会组织体系发展不够完善，立法不够健全，体制不健全，官员责任感不足，监督机制落后。而对于今后的发展我们尽心却也忧心，面对中国这样的国情，今后又应是怎样的一种发展模式呢？是全部放开，大力推进民间NGO发展，自由竞争，优胜劣汰，走官办NGO转型民营化的模式，还是坚持官办NGO，在此基础上去行政化。这是个值得考虑的问题。政府应该把握现在的契机，大刀阔斧的改革，挽回民众的信心，维护社会的安定团结。以下是对我国政府和社会组织关系问题解决的一些思考：

1、政府把握时机，积极主动的与社会组织建立战略合作伙伴关系，对社会组织的管理体制进行改革和规范。

2、推进立法建设的进程，将社会组织审批、审核制度纳入法律范围，保护合法权益。

3、对于有困难的社会组织，政府要及时、积极地给以政策或其它方面的支持。

我国社会组织与政府关系走向研究 第3篇

1 我国社会组织对我国政府体制改革的积极作用

1.1 加快政府职能转变

我国政府正进行着由经济性政府向服务型政府的职能转换, 实现“小政府, 大社会”格局, 这就要求划分政府职能, 纠正政府的职能错位, 即政府应退出不应由其管理的事务。社会组织恰恰是转变政府职能的基础, 社会组织以其自愿性利用社会资源, 承担了部分社会管理事务。这在调整政府职能的过程中, 有不可忽视意义。

1.2 促进政府资源优化配置

Saide的研究指出 (美国) 政府与志愿组织在健康与社会服务中的合作是很有必要的, 因为没有任何一个部门可以单独完成所有工作。在公共事务领域, 社会组织作为政府与社会之间的桥梁, 在执行其组织职能解决部分社会问题的同时, 实际上也分担了政府在微观管理层面上的事务, 从而帮助政府从繁琐的事务中解脱出来, 从而有更多的精力专注于宏观方面的决策, 实现政府资源的优化配置。

1.3 提高政府政策质量

社会组织通常是按专业性进行划分的团体, 其成员在特定的问题上都有着相关的专业背景, 即, 社会组织代表广大社会成员利益的同时, 也能够把有共同利益追求的社会成员集结起来, 形成共同行动体, 扩大参与公共事务的社会力量, 并且能够对特定领域内的问题提出较为专业和科学的观点或看法, 形成对政府行为及决策影响力, 提高政府政策质量。

2 政府与社会组织建立合作关系的理论基础与现实选择

2.1 政府与社会组织建立合作关系的理论基础

“新公共管理”理论认为公共服务供给的社会化、市场化趋势, 使得培育并发挥社会组织在公共服务供给领域中的作用成为一项重要内容。正如Mike Hudson所指出的, “公域”曾是“有效的”服务提供者, 然而其显而易见的局限使世界各国的政府逐渐将具体的服务管理责任委托出去, 最后转移到“第三域”。这些理论为建立社会组织与政府之间的均衡合作关系提供了理论基础。

2.2 政府与社会组织建立合作关系的现实基础

政府长期以来一直被看作是社会事务的唯一治理主体, 但随着社会的发展, 公共事务呈现出多样化和复杂化的特点, 出现了扩大政府规模等现象。事实证明, 扩大政府职能不仅不能满足社会需求, 反而造成政府机构臃肿, 耗费政府精力, 增大政府开支, 降低其办事效率。即建立与社会组织共同治理的合作关系成为现实对政府要求。

3 实现政府与社会组织均衡合作的路径

George Richardson从理论经济学的角度支出, 资源互补是组织间合作的关键动力。因此, 促成政府与社会组织之间的均衡合作的基础就是实现两者之间的资源互补。就政府而言, 一直被认为是社会管理的主导, 掌握着政策权, 可以通过相应的政策手段, 放松管制, 为社会组织的发展与壮大提供宽松的政治环境;就社会组织而言, 可以通过提高其自身能力, 即提高自身承担并解决社会公共事务的能力, 从而实现彼此间的资源互补, 最终形成共同参与社会管理的新格局。

3.1 政府放松对社会组织的管制, 积极营造合作环境

3.1.1 政府实现对社会组织的矛盾态度到完全信任态度的转变

在社会组织的设立原则上, 不同的设立原则代表着国家或政府对设立法人或强或弱的干预程度 。因此, 政府应变革社会组织登记管理制度。

(1) 减少审批关卡, 实行登记注册制。

允许其宗旨和业务范围中含有扶贫帮困等社会福利性质的社会组织, 可以直接到相应的民政部门申请成立, 并享受社会组织应有的一切优惠政策;

(2) 取消行政挂靠, 简化多头管理。

取消行政挂靠, 建立直接隶属于中央政府的社会组织监管委员会, 将业务主管单位行使的各项行政职能统一到社会组织监管委员会中, 由其统一行使对社会组织的备案和监管。

3.1.2 政府实现对社会组织直接资金扶持方式到政策扶持方式的转变

社会组织因为接受政府资助就效命于政府的工具, 但问题的关键原因不在于政府在财政上对社会组织支持力度的大小, 而是资金的支持方式限制了社会组织的独立性, 从而受制于政府。因此, 必须实现政府直接的资金扶持方式向政策扶持的转变。

(1) 建立用于社会组织的专项基金。

一是对拟成立过程中需要资金的社会组织提供资金支持, 二是可以对社会贡献较为突出的社会组织予以资金奖励;

(2) 政府可以利用财政和税收等经济手段对社会组织进行扶持。

把政府的资金支持提升到制度的层面上, 这就避免了政府通过资金对社会组织的控制, 同时也能够在一定程度上为社会组织的发展提供资金保障。

3.2 社会组织提升其能力, 促使均衡合作的形成

3.2.1 建立筹资网络, 实现多元化筹资渠道

(1) 建立以公益项目为导向的筹资网络。

社会组织可以通过某一项公益项目, 以关注项目的人群重点, 寻求捐助, 并将其积极的吸纳进入项目, 并发挥其社会资源, 与社会组织共同形成网络, 宣传公益项目, 寻求更多捐助者。

(2) 建立以人员为导向的筹资网络。

社会组织可以形成本组织专门的、以筹资为内容的营销人员, 通过营销筹资人员的个人社会资源筹集资金。

3.2.2 完善组织制度, 提高社会公信力

(1) 完善社会组织内部自律机制, 提升公信力。

社会组织在其内部应形成相互制约的自律机制, 以此提高社会公信力。可以实行民主决策制度, 发挥组织成员大会的作用, 保证决策的公开公正;由理事会专门执行;同时建立监事会, 定期对组织的相关决策、年度计划、财务活动等进行审查, 形成各个部门相互协作又相互制约的自律机制。

(2) 定期开展工作绩效评估。

包括组织管理者对组织成员的自上而下的评估, 组织成员对管理者的评估, 以及社会公众对组织活动开展的评估等, 并定期公布工作绩效评估结果, 接受公众监督, 提高组织在社会公众中的公信力。

摘要：政府与社会组织之间的关系可以视为政社关系的一个缩影, 以新公共管理理论为基础, 阐述了社会组织对我国政府体制改革的重要意义, 分析了政府与社会组织走合作路线的理论及现实背景, 并从政府提高对社会组织的信任、放松对其的管制, 积极营造合作环境以及提升社会组织核心能力, 实现与政府的资源互补两个层面分析了实现两者之间均衡合作关系的具体路径。

关键词：政府,社会组织,均衡合作,路径

参考文献

[1]李莉, 陈峰杰.协同治理:中国公募基金会与政府之间的现实博弈与关系走向[J].公共行政, 2010, (2) .

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[6]齐海丽.治理视野下的政府与非营利组织合作关系[J].公共行政, 2010, (3) .

论环保非政府组织与“两型社会” 第4篇

[关键词]环保非政府组织；“两型社会”；公众参与

中图分类号：D73／77文献标识码：A文章编号：1009-8283(2009)04-0275-02

1“两型社会”的概念及提出的背景

1.1“两型社会”的概念

“两型社会”，指的是“资源节约型、环境友好型社会”。资源节约型社会，是指整个社会经济建立在节约资源的基础上，建设节约型社会的核心是节约资源。环境友好型社会，是指一种人与自然和谐共生的社会形态，其核心内涵是人类的生产和消费活动与自然生态系统协调可持续发展。

十七大报告指出，“坚持节约资源和保护环境的基本国策，关系人民群众切身利益和中华民族生存发展。必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭。”这是党代会报告中首次提到“生态文明”理念，报告并把以建设节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式为核心的生态文明作为小康社会目标的新要求之一。对“绿色”发展路线——建设资源节约、环境友好型社会的强调，将有利于着力解决中国发展新阶段面临的突出的资源环境问题。建设资源节约型、环境友好型社会不是一般意义上的保护资源、节约资源，而是应坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调。使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展。

1.2“两型社会”提出的背景

1我国能源资源相对短缺，对外依存度高。我国是能源资源相对短缺的国家，能源资源人均拥有量大大低于世界平均水平。如水资源人均只有2151立方米(2005年数据)，相当于世界平均水平的1／4，石油、天然气人均剩余可采储量仅为世界平均水平的7.7％和7.1％，煤炭只有世界平均水平的586％。我国能源资源储量不高，而且资源利用效率低。2006年，我国GDP占世界GDP总量的5.5％，但是消耗的能源占全世界的15％，消耗的钢材占全世界的30％，消耗的水泥占全世界的54％。多年来能源资源的过度消耗使我国能源资源日益短缺，越来越依赖进口，致使主要矿产品对外依存度，从1990年的5％提高到现在的50％左右。

2能源环境压力巨大，能源利用率低，环境生态恶化。2003年以来我国连续四年GDP两位数的增长，主要是靠粗放扩张实现的，这几年能源消费量大幅度增加，能源消费增长率高于GDP增长率。我国能源利用效率只有33％，比国际先进水平低10个百分点左右，进入新世纪以后，我国主要污染物排放总量不但没有减少，反而还在上升。二氧化硫排放量居世界第一位，2006年比2001年上升33.2％；二氧化碳排放量也在增加，已占世界的14％，成为仅次于美国的第二大排放国。在生态方面，情况也不容乐观。2005年初，瑞士达沃斯世界经济论坛公布的“环境可持续指数”评价，在全球144个国家和地区排序中，中国位居第133位。2006年我国七大水系的408个水质监测断面中只有46％的断面满足国家地表水Ⅲ类标准，其余均为Ⅳ类及以上。

3公众环境保护意识欠缺，参与程度低。据1998年国家环保总局和教育部联合进行的我国首次范围最广、样本量最大的一次全国规模公众环境意识调查显示，公众的环境道德意识较弱，其中城市居民的环境道德水平高于农村居民；公众参与环保活动的总体水平较低，公众对人与自然关系的看法，1／3的人持模糊认识，相当部分的公众持有不符合环保观念的自然观；公众在环境意识中具有很强的“依赖政府型”，在对经济发展和环境保护关系的认识上，公众更倾向于在当地的发展过程中，经济建设重于环境保护。除此之外，中国几千年传统文化的巨大影响使得我国公众的环境权利意识和法律意识比较淡漠，认为环境问题是属于国家机关的管辖范围，和公民个人没有多大关系，即使个人的环境权益受损时，也本着“以和为贵”的思想处理问题，息事宁人。总体来看，我国公众环境保护意识总体水平偏低，并直接导致公众参与环境保护活动的程度不高。

2我国环保非政府组织的窘状

作为国内民间组织的“老大哥”，“自然之友”十几年的发展历程基本上是中国草根环保组织发展历程的缩影。虽有梁从诫、杨东平等著名学者作为发起人，但1993年11月“自然之友”第一次注册申请仍未获批准。1994年3月31日，经文化部办公厅同意，“自然之友”才以“中国文化书院·绿色文化分院”的名义在民政部社团司注册成立。

很多民间环保组织在注册时都经历过这样那样的波折。北京地球村在很长一段时间里只能以公司名义运作，直到2004年才在北京郊区注册为“民办非企业”机构。还有很多民间组织根本无法注册。

我国现行的政策规定，民间组织必须到民政部门登记注册方可开展活动。但要在民政部门注册需要满足一些条件，例如所有民间组织都必须找到一家愿意接收自己的主管单位；如果一地已经存在业务范围类似的社会团体或民办非企业单位，那么民政部门一般不再接受注册新的组织。

严格的政策管理规定使得注册成了很多民间组织最头疼的一个问题。调查显示，民间环保组织中只有29.5％在民政部门登记注册(注册为社会团体或民办非企业)。10.7％的组织以公司的名义在工商部门注册，9.8％的组织挂靠在机关、事业单位内部，3.6％的组织注册为二级社团。

逾7成环保非政府组织无固定经费来源，6成无专用办公室，其中民间自发组织和学生环保社团中拥有固定经费来源仅为2成左右。去年，81.5％的环保NGO筹集的经费在5万元以下。由于经费不足，96％的全职人员薪酬在当地属中等收入以下水平，4成多的金职人员不领薪酬，超过一半的全职人员没有任何福利保障。

环保民间组织还面临着缺乏合格人才、缺少准确信息、避免敏感和吸取资助等困难。

虽然环保民间组织在成立和发展过程中还面临一些限制和困难，但是他们仍在努力做着一些力所能及的工作。调查显示，九成多(92.0％)的环保民间组织曾开展过环境教育、环境知识宣传等活动。

3发挥环境非政府组织在“两型社会”建设中的作用

建设“两型”社会，要加强制度能力建设。所谓制度能力是一个社会有效实施法律、规定或政策的能力，制度能力是推行资源和环境政策的保障。现代社会是法制社会，一切社会现象要想获得持久的生命力和拥有广泛的影响都必须依靠法律制度的建设和完善，公众对环境保护的参与也不例外。非政府组织作为重要的公民表达自己意愿的社团性利益集团，是一种有力的公众参与模式。他们凭借强大的组织实力，广泛的民众参与和有力的法律保障，不仅监督企业的排污、治污行为，还可

能影响环境立法。因而，为保护环境，充分发挥公众参与制度的作用，应当积极推进非政府组织的发展与完善。作为公众参与的一种组织形式，非政府组织作用的发挥需要政府、社会和其自身共同创造法律支持环境。从国家或政府的角度来看，首先需要国家立法对环境保护组织的设立与登记创造宽松的法律环境。环境保护组织是一种纯粹的公益性社会团体。并不象其他社会团体，如私营企业家协会、消费者协会等以维护特定的阶层和群体的利益为目标，它是以维护公益利益“环境质量”与“生态环境”的改善为目标，与“私”的成份距离较远，因而对环境保护组织的成立可以规定较为宽松的成立条件，譬如在经费的额度方面、人员的数量要求方面均可以进一步放宽。同时国家应当取消成立环保组织应当经过业务主管部门审查的规定，以利于促进环境保护组织的生成和发展。

其次，进一步完善公众参与的相关立法，给公众参与提供具体的、可操作的程序性规定。譬如，环境影响评价的相关立法应当对公众参与环境影响评价的“参与者”、参与方式、参与程序、参与的保障以及参与的前提条件——环境信息公开等实体与程序问题加以明确规定，以保障公众对政府决策的参与和事前监督作用。同时，应当建立对非政府组织意见的信息回馈机制。在这方面，我国《立法法》和《环境影响评价法》都没有进行相关的规定。因此建议我国应当适时修改相关立法，建立对公众意见特别是非政府组织意见的回馈机制，以提高公众参与的积极性和化解矛盾与纠纷。

从环保非政府组织自身来说，应积极影响和参与国家立法的制定。我国《立法法》第34条和第58条对公众参与国家法律和行政法规的制定进行了明确规定，鼓励公众参与立法已经成为国家立法的基本原则。但相对而言，国家立法有可能会对国家宏观的环境利益产生影响，而较少直接影响公众利益，在这种情况下，公众“搭便车”的心态会更强，个体参与的积极性不高。因而就需要非政府组织积极参与，对国家立法可能给环境带来的影响进行分析，并对国家立法提出科学与合理的建议，避免因国家立法给环境带来不利影响，并防止发生在“搭便车”心态下产生的“参与真空”。虽然2005年7月，中华环保联合会在征集了400多万条公众意见和若干专家意见的基础上完成了《中国公众对编制国家“十一五”环保规划意见、建议书》，递交到国家环保总局。但许多环保非政府组织并未影响和参与过国家立法的制定

另外，积极参与对行政机关的执法监督，维护公民的环境权益，推动我国环境公益诉讼制度的建立。我国虽然已发生过若干起公众监督行政执法，也发生过若干起公众维护公共环境利益的诉讼，但均未见有关环保组织参与的事例。环境保护组织在监督行政部门和企业遵守环境法方面应当具有相当的活动空间，而这也应当是环保组织发挥作用的主要领域。而由于长期以来，我国尚未建立“公益诉讼”这样一种制度，导致了公众的环境权益无法得到有效维护。国外实践证明，公益诉讼是公众参与环保、实现真正参与的有效途径，建立公益诉讼，发动社会团体、公众组织参与诉讼，不仅监督了司法、执法，而且也提高了公众环境意识。

尤为注意的是要积极参与环境管理制度的实施。除了对环境影响评价的参与以外，应当积极参与环境标准制度、环境标志制度、清洁生产制度等环境监督管理制度的制订和实施。因为环境标准和环境标志的使用、清洁生产方式的采用并不是强制的，而企业是否申请，一方面取决于企业的技术、设备和工艺，而另一方面也与其对这些制度的认识有关。但事实上，环境管理体系认证和绿色标志认证的获得以及是否采用清洁的生产方式对企业占领国际、国内市场是至关重要的。在这些制度的实施中，环保组织可以利用现有立法发挥积极作用，如开展对企业的环境管理体系、环境标志制度和清洁生产制度相关立法的宣传，鼓励企业进行相关认证，采用清洁生产技术，并对企业之间的经验交流提供平台等。

最后，从社会的角度看，环境非政府组织还应该加强环境保护的宣传和教育。环境品质的维护和提高，取决于人民的文化水准以及人的管理政治经济的能力。环境保护团体通过实施环境教育，一方面提高广大民众的环保意识，增加政府官员和公众对环保组织的理解、支持和关心，积极参加环境保护组织，以壮大环保组织的规模和数量，积极捐助环保组织，使其获得资金上的支持，并积极参与组织活动，给予行动上的支持；另一方面，提高环保组织成员的自治能力和水平，加强自律与自我约束。

环保民间组织在我国环境保护历程中，发挥了积极作用，主要表现在倡导环境保护，提高全社会环境意识；开展社会监督，为国家环境事业建言献策；扶贫解困，推动发展绿色经济；关注弱势群体，维护社会公众的环境权益；保护生物多样性，为子孙后代留下更大的发展空间。

4结语

非政府组织与社会福利 第5篇

摘 要：向社会组织购买公共服务现已成为政府提供服务的重要方式之一，购买服务的项目也涉及到社会管理和社会事务的多个方面。虽然如此，购买服务在观念、运作流程等方面还是存在诸多问题。针对这些问题，试着提出探索提供服务的契约式新思路、完善运作模式、建立科学的评估体系等措施推进购买公共服务的发展。

关键词：公共服务；政府购买；社会组织；契约

近些年来，政府购买服务的内容不仅出现涉及范围大、购买领域广的特点，还呈现出了规模化、区域化的趋势，购买服务已经成为政府着实提升服务水平的有效手段。十八大报告提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”、“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”十八届三中全会关于全面深化改革的决定中提出“要改进社会治理方式，激发社会组织活力”。这些都充分说明了购买社会组织服务对于社会建设和社会治理的重要作用。

一、购买社会组织公共服务的实践探索

国内最早的政府购买是1998 年上海 “罗山会馆”接受政府养老服务委托的例子，即政府直接提供场地，委托罗山会馆提供服务的形式。我国首次公开招标购买服务是2005年国务院扶贫办、财政部和亚洲发银行在江西省18个扶贫重点村开展“非政府组织和政府合作开展村级扶贫规划试点的技术援助项目”。从上海发源的购买公共服务近些年迅速发展，各地在这方面做了不少的探索。

（一）北京市近期探索

2005年，北京就已经开始实施项目申请方式购买社会组织服务，具体操作流程是：政府向社会公布购买项目，社会组织根据服务专长提出购买申请，通过项目评审委员会的投票、评议和审查，确定服务的承接对象后，承接者可获得一定的财政资金来开展公共服务，承接者在开展服务过程中必须接受政府和第三方的评估和监督。2009年，探索建立政府购买公共服务机制，设立了社会建设的专项资金，并于当年投入了1.5亿实施购买服务。2011年，“北京市社会建设工作领导小组办公室将继续利用社会建设专项资金，向社会组织购买5方面、40个类别共300个公共服务项目内容。”并在当年，细化购买公共服务项目，同时发布《2011年政府购买社会组织服务项目指南》，规定公益、居家养老、社区服务、社会管理、信息决策咨询等一些基本公共服务纳入购买范围。2013年，投入市级社会建设专项资金7571 万元购买服务项目 515 个，全年服务超百万人次。

（二）深圳市政府近年探索

深圳的探索是从城市环境卫生领域开始的，此后逐渐向医疗卫生、教育、居家养老、社区服务等领域延伸。2009年，深圳进行大部制改革，之后便加快了购买公共服务的进程。2010年3月17日，深圳市政府公报发布的《深圳市推进政府职能和工作事项转移委托工作实施方案》和《深圳市社会组织发展规范实施方案（2010―2012年）》，改革社会组织登记管理体制，适当降低登记门槛，优化政府和社会组织之间的沟通协调机制。进一步转变政府职能，将政府事务性工作转移给社会组织，社会组织同时可以主动提出申请，来承接政府某些相关的服务工作。在社会发展中新增的社会管理和服务工作，凡是能委托的又能找到符合条件的社会组织，都可以转移给社会组织来提供，重点培育和发展社会公益、社会慈善类的社会组织。同时，加大财政支持力度，改变公共财政扶持社会组织的方式，适时在监督与评估上设定适当的“关卡”，由专家评审小组对需要转移的服务项目进行审查、对相关社会组织的能力等方面进行评估、对承接的社会组织的服务质量开展不定期的跟踪检查。

（三）上海市浦东新区的主要做法

上海市浦东新区做出许多有益尝试，以建立政府购买公共服务的新机制为出发点，逐步重构政府与社会组织的新型关系。首先，建立新机制。在上海市首先确立了政府购买公共服务制度，制度规定浦东新区购买服务的各个环节的内容，比如明确了购买内容、强化契约式管理、实施完善的预算管理等等。其次，规范程序。向社会公布购买公共服务的试行办法，并征求社会大众及社会组织对办法的意见建议，确保购买公共服务制度贴切需求，切实可行。再次，完善政策。创造一个优化社会组织发展环境，搭建“政社合作”互动平台，促进“政社”之间的互动交流，政府了解实际情况后，制定科学有实效的政策，促进社会组织健康发展。最后，拓展领域。扩大政府购买的领域，强化购买公共服务的社会效应。发挥社区公益组织在提供相关服务的积极作用，建立委托社会组织管理机制，并实行网上公开招标；建立上海市第一家全部由社工组成的社区服务组织――上海公益社工师事务所，事务所接受政府委托，提供社区的社会工作和居民事务等方面的服务。

二、购买社会组织公共服务的主要困境

尽管我国购买社会组织公共服务的地区一再扩大和普及，有些地区还取得不少成果。但因我国购买服务的总体水平还较低，在实际运作过程中，还存在各种各样的问题。

（一）购买的理念滞后

在我国传统观念里，政府是万能的，应该包揽社会的所有公共服务，政府政府应该亲力亲为，直接生产、提供和管理各种服务事项，公共服务的生产者和管理者不能分开，必须都是政府。因此，当政府提供的服务存在缺陷时，大众也习以为常，不会考虑调换主体提供相应的服务。有些民众和政府官员消极对待甚至有意抵触政府购买公共服务。我国传统的观念深深地钉到了每个社会成员的脑海里，短时间彻底改变难度非常大，社会大众对购买公共服务的认识还很欠缺。

（二）购买的运作机制不完善

首先，购买的决策不科学。在购买公共服务时，政府缺少对大众需求的分析，对大从需要服务的内容了解不到位，导致政府对购买的具体内容把握不准。当公开竞标开始后，政府也缺少选择承接对象的标准，“有些地方将是否愿意听政府话作为选择标准”[4]，这个时候，往往是领导集体甚至是领导个人决定选择，很可能导致购买服务过程中的腐败，直接影响购买公共服务进程甚至致其失败。其次，购买的流程有缺陷。购买的公开性不够，各地政府公共部门在进行财政预算时，并未向大众公开，有时候是名义上公开招标，实际是直接定向购买。购买的竞争性程度也不高，由于参与购买的社会组织数量很少，不能形成竞争格局，某些地方并没有采用竞争形式购买服务。最后，公共服务的定价和评估难度大。因社会效益的特殊性，公共服务带来的社会效益难以用具体物质化的形式来表示，再加上有些掌权者寻租，导致定价难上加难。在实践中，对效率和效果的有效评估，往往像空中楼阁，很难实现。即便是购买服务工作相对完善的佛山市罗村街购买社区服务的案例中，对效率的评价也是无能为力。

（三）购买过程中存在风险

首先容易滋生机会主义。在购买的过程中，机会主义的行为很可能会出现，甚至会出购买成本比政府提供服务成本更高的现象。目前购买服务时，一般为谈判模式和合作模式，前者基本是政府主导，情况复杂，可能导致内幕交易等问题；合作模式是以通过竞争或谈判模式形成的购买关系为基础，基于彼此信任进行合作，但是，由合同关系转化为依赖关系后，政府极可能被承接者绑架。其次容易导致承接者垄断公共服务。长期固定的提供某项服务，让承接者有了和政府谈判的能力，并能够影响督导评估标准的制定，影响公共服务的质量，降低公共财政的使用效率。同时还存在一个普遍现象，即政府购买大部分资金都拨到“官办社会组织”里，真正的“社会力量”受益减少，这导致公共财政资金分配不平衡，加重了草根社会组织的生存和发展压力。

（四）社会组织发展水平较低

我国的社会组织普遍存在规模小、人员结构不合理的现象。“法国每万人拥有110个民间组织，日本是97个，美国是52个，而中国仅为3个。”“调查显示，我国非营利组织的财政支出规模都不大，几乎90%以上的非营利组织每年支出额在50万以下，而每年支出规模在100万以上的非营利组织不到2%。”从侧面可以看出，我国社会组织整体规模还很小。从事社会服务的专业社工所占的比例较低，缺乏专业的训练，服务的行为不规范、服务意识和水平均有待提高。同时，社会组织的能力亟需提高。我国社会组织发展程度还不够成熟，欠缺相应的的能力，缺乏竞争力，有些社会组织还未达到承接公共服务的水平，难以提供相应的服务。更多的情况是，社会组织占有的社会资源不够，不具备与政府或者其他购买者公平谈判的能力。

三、推进购买公共服务的路径选择

近些年我国购买公共服务在我国取得快速发展，但由于发展时间短、缺乏经验等原因，不可避免存在一系列的问题，在认真分析研究的基础上，指出切实可行的路径，完善和推进购买服务。

（一）探索契约式新思路

发源于西方国家，在20世纪80-90年代开始流行全世界的外包服务，这即是公共服务的契约化提供，在这种状态下，政府不再是公共财政的直接使用者，而是逐步充当了公共财政的分配者角色。在契约的条件下，政府、社会组织和大众之间要通过契约规定彼此之间的责任和义务，这种责任和义务是三方互相连接的桥梁。目前，我们要通过两个方面来建立责任和义务关系。一是用契约形式规定政府和社会组织之间的责任和义务。要树立起社会组织与政府间的平等地位的观念，并在实际操作中贯彻落实，这样有利于契约的签订，从而规定二者之间的责任义务关系，推动购买服务的发展。在签订契约后，政府主要责任是评价和监督，社会组织的主要责任是按规定提供良好的服务。二是用契约形式明确大众和社会组织间的责任和义务。在契约签订后，政府退居幕后，社会组织走向提供服务的前台，直接面对大众。因此，在提供服务时，社会组织与大众间也应签订显性契约或者隐性契约，明确各自责任和义务，并把有偿服务和无偿志愿服务区分开来。

（二）完善购买流程

购买流程是否科学合理，关系到公共服务购买服务是否顺利，能否节约公共资金，因此，完善运作流程很有必要。首先要确定购买的内容。以公共性强弱来划定购买的大致范围，纯公共产品或是公共性强的公共服务应该还是由政府直接生产和提供，准公共产品或公共性弱的服务就可以由社会组织来承接提供，比如教育医疗、环卫保洁、社区服务、文化服务等等。继而政府在广开言路、充分收集公民需求的基础上，规定购买服务的具体内容。其次要制定详细的购买计划。以需求为导向确定购买的服务项目，不仅能更好的提供公共服务，而且能节省公共资源。选择购买方式也应该要纳入购买计划当中，因为只有确定了购买的方式才能确立后续的正式购买和如何实施。确定资金来源，做好财政预算。资金一般是由政府财政拨款、社会公益基金结合提供的，应该制定购买服务的总体预算，对专项资金进行有效管理，提高资金的使用效率。再次是制定服务价格。根据公共财政的多少，政府应该实地调研并科学分析公共服务的平均水平，基本公共服务无偿提供，基本公共服务以外的，大众需付款购买，购买的价格由政府与对应的社会组织商定。最后是选择承接对象。政府在选择服务的承接者时，要坚持公正和公平的原则，对相关社会组织进行考核审定，以确定其是否具有提供服务的条件和能力。根据考核的结果，选定承接服务的对象，签订购买的合同，承接者依据合同规定按质按量提供公共服务。

（三）建立购买的评估体系

我国推行的公共服务购买评估系统在实施过程中还存在许多的不足，因此，政府要建立一个科学、合理、专业的购买服务考核评估体系。首先要成立独立的评估主体。美国1977年成立了一个第三方评估机构――“认可委员会”（COA）来评估社会组织的实力和服务成效，并将评估结果上交政府，作为购买服务时参考和依据。我国政府也应该在坚持政府主导评估的基础上，建立一个与COA同功能的第三方机构，评估转移给社会组织的公共服务实施情况。这个“COA”减少政府工作员参与，主要由评估和监督的专业人士和被服务对象代表组织。其次要确定评估标准。政府及独立的评估机构应制定公共服务的各项评估指标，且尽可能细化指标的各个参数，做成条目式的标准，主要内容包括服务的质量、数量及实施效果。再次要选择合适的评估方式。采取一年一次或半年一次的频率，评估社会组织公共服务的提供情况，主要是对被服务对象的满意度进行直接评估；另外，对于期限比较短的合同，可以在实施过程之中或服务提供完成时再进行评估。最后要合理的运用评估结果。依照实施结果评估，采取百分制来划定五个等级，比如可以分为优秀、良好、中等、合格及不合格。“考核评估结果为优秀的服务项目，购买方或社会工作主管部门可以给予服务提供机构适当的奖励。考核评估结果不合格的服务项目，应当视情况扣减经费。”

（四）强化政府公共责任意识

目前，政府对购买公共服务的各个事项的规定主要集中的购买的资金支付、服务提供的要求上，其他方面比如风险控制等少之又少。因此，政府要加强风险的认识和管理，建立以公共责任为重点的风险控制框架，并积极营造相应的社会氛围和环境，要成为公共利益的维护者和守护者。政府要增强公共责任意识，在购买公共服务过程中担起公共责任，一切以大众的利益和服务大众为出发点，以此来保障和实现大众参与并监督政府购买行为的权利。当承接者提供的服务不达标或者服务质量打折扣时，不仅要追究承接者的责任，还要连带追究政府的相关责任。

（五）提高社会组织能力

社会组织是公共服务主要生产者之一，也是连接政府与公民的有效桥梁。因此，政府要强有力地支持社会组织发展。政府应当转变观念，对社会组织的发展加大支持力度，从立法和政策、财政和舆论方面创造一个良好的环境和氛围，支持和引导社会组织的快速发展。组织和统筹各方力量积极探索社会组织运行机制及孵化培育模式，探索成功的经验，建立孵化培育基地，推进社会组织孵化培育工作的开展。同时，社会组织生产和提供公共服务时，实际上也是进行资源分配，有权分配就有可能产生权力寻租，所以应该加强和完善内部的监督和管理。要拓展融资渠道，向企业融资时，社会组织可以承诺给予公开表彰和感谢，让其收获名誉和荣誉等精神方面的回报；向个人融资时，可借鉴北京宣武区“星级会员服务制”⑨的养老服务供给模式，这样即可以缓解资金紧张的困难，又可以提供好高质量的服务。要加强人才队伍建设，引入志愿的高技术人才加大培训力度，对内部员工要进行专业及综合培养，并完善激励机制、帮员工规划职业生涯。

政府在购买服务时，其实质也是市场行为，也在不断追逐“帕累托最优”的目标，即政府打算用最少的公共资金收获最大的社会效益，满足大众的各种需要。如何真正意义上实现“帕累托最优”目标，是有兴趣和实力的学者孜孜不倦研究的动力，更是政府部门实践探索的目标，也是一个辩证的哲学命题。

参考文献：

非政府组织与社会福利 第6篇

2014年06月23日 16:36 来源：《探索》2013年5期 作者：张海/范斌字号

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【英文标题】The Way Government Purchasing Public Services from Social Organizations:

Influence Factors and Optimization Paths

【作者简介】张海(1987-)，男，华东理工大学社会与公共管理学院社会学系博士研究生；范斌（1961-），女，华东理工大学社会工作系主任，社会福利与社会政策研究所所长，教授，博士生导师（上海 200237）。

【内容提要】 文章考察了自上世纪八十年代以来，我国政府购买社会组织公共服务方式的演变过程，提出了以契约化程度以及竞争程度为标准的政府购买社会组织公共服务方式的分类标准。同时，针对目前多种购买方式并存的实际情况，从公共服务质量与效率改进、政府行政体制改革、我国政府与社会组织关系三个方面分析了影响我国政府购买社会组织公共服务方式演进的结构性潜力因素与结构性制约因素。在此基础上，对不同购买方式的特点进行了比较，并就如何进一步优化我国政府购买社会组织公共服务方式提出了具体建议。

【关 键 词】政府购买服务/社会组织/公共服务

政府购买社会组织公共服务，是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用[1]。随着2012年中央财政首次安排2亿元专项资金支持社会组织参与社会服务，政府购买服务正在逐渐发展成为我国在公共服务供给中一项制度性共识。但是，在购买方式等诸多技术性问题上还没有形成一致的意见。鉴于购买方式在提高财政资金使用效率、改进公共服务质量，以及形塑政社关系的重要意义[2]，本文试图通过对我国政府购买服务方式的历史性观察，来分析购买方式选择的核心影响因素，以及进一步优化的实践路径。

一、我国政府购买社会组织公共服务方式发展的历史脉络

我国政府购买社会组织公共服务的发展历史几乎与我国政府推进职能转变的历史和我国社会组织兴起的历史是等长的。在这段历史中，政府购买服务的方式经历了一系列的转变，而每次转变都在一定程度上反映了当时历史条件下，我国对政府与社会组织关系的定位，对公共服务供给问题的思考。鉴于此，本文在追溯这段历史时，主要以政府购买服务的典型方式作为阶段划分的依据。

(一)隐性购买时代(20世纪80年代至20世纪90年代中期)

20世纪80年代初期，改革开放为社会组织的发展释放了大量的空间，各种学会、研究会，以及协会在各级政府的支持、推动下，相继成立[3]。社会组织承接部分政府公共服务职能也由此悄然兴起。而这一承接过程以及与之伴随的公共服务经费的转移，也意味着政府购买服务的行为已经发生。但值得强调的是，在这一时期，购买的概念以及购买关系并没有得到强调，购买服务并没有明确的服务标的，购买双方主体并不完全独立，购买过程并不是以公开竞标作为一般原则。这也是我国大部分学者并没有将这一时期纳入到我国政府购买服务历史的主要原因之一。根据这一时期政府购买服务方式的特点，本文将这一时期称之为政府购买服务的隐性购买时代。

所谓的隐性购买，是指由政府推动成立的社会组织，承接政府的部分服务与管理职能，政府给予其一定的经费、实物和政策资助的一种政府购买社会组织公共服务的方式。在这种购买方式之下，承接公共服务的社会组织与作为委托方的政府部门之间隐含着科层制中的上下级关系。此外，由于购买关系的建立并不是通过契约来实现的，因此，双方之间在合作过程中并不存在明确的公共服务标的。社会组织承接的公共服务并不具有较强的计划性和系统性，政府部门也往往可以利用自身的权力来影响社会组织实现自己的意图。虽然这种隐性购买由于竞争程度低，社会组织不完全独立等原因，导致由社会组织提供的公共服务与政府原来提供的公共服务差别不大，但是其极低的交易成本，也帮助政府能够在由体制转型所引发的公共服务需求激增而传统公共服务供给体制逐步解体的现实困境下，迅速做出反应。

(二)显性购买时代之非竞争性购买(1995年至2005年)

进入上世纪九十年代中期，对民生需求的现实关怀，以及隐性购买在改善公共服务质量和效率上的无能为力，使得政府购买服务方式改革的迫切性日渐提高。与此同时，民间社会组织的兴起，也为这项改革奠定了重要基础。1995年，上海市浦东新区政府委托基督教青年会负责罗山市民中心(罗山会馆)的日常运营服务，标志着政府开始采用契约的形式向民间社会组织购买公共服务。2003年，这种政府购买服务方式的规模和力度得到了进一步升级。上海市政法委牵头组建了新航、阳光、自强三个民办非企业单位，分别接受市矫正办、市团委和市禁毒委的委托，从事社区矫正人员、“失学、失业、失管”社区青少年和药物滥用人员的相关社会服务工作。自此之后，在深圳、广州、北京等经济发达地区，这种政府购买服务方式得以普及[4]。

这一时期，我国政府购买服务的方式已经进入显性购买时代，具有明显的非竞争性购买的特征。显性购买与隐性购买最大的区别在于公共服务的标的，以及双方之间的购买关系是否通过契约化的形式得以确立。尽管仍有相当数量的政府购买服务，还难以严格地称之为政府与社会组织的平等互惠合作，但是，至少政府与社会组织通过契约的方式形成了形式上的分离。在这一时期，政府在购买过程中，并没有较为完整地引入竞争机制，购买方式主要是非竞争式购买，购买主体之间并非通过招投标，而是通过指定、委托、协商等方式完成购买行为。指定、委托的对象可以是官办的社会组织，也可以是真正民间意义上的社会组织[5]。值得强调的是，随着政府开始向民间组织购买公共服务，在特定的公共服务领域内，官办社会组织与民间社会组织之间，已经开始存在隐含的竞争关系。

(三)显性购买时代之竞争性购买(2005年至今)

非竞争性购买并没有得到学界的普遍认可，有学者就指出，依赖关系下的非竞争性购买，侵害了政府购买的内涵与原则，不符合公共服务社会化和政府改革的真正要求；而独立关系下的非竞争性购买则存在委托内容混淆、政府责任混淆的问题[6]，采用竞争性购买方式的呼声也由此越来越高。2005年12月，国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会在北京启动的“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”，是我国首次试点通过公开招标、评标等规范程序选择NGO作为项目合作伙伴的实例[7]。在这一时期，询价、竞争性谈判、招标等一系列促进竞争的购买方式相继被使用。2009年，上海市民政局使用福利彩票公益金启动了上海市社区公益服务项目招投标工作。随后，北京、江苏、浙江等省市也先后开始采用招投标的形式购买社会组织的公共服务项目。2012至2013年，中央财政连续两年安排2亿元财政资金支持社会组织参与社会服务，社会组织的公共服务项目通过项目申请、专家评审等环节获得财政资金资助成为了现实，这也意味着我国的政府购买服务进入了竞争性购买时代。

所谓竞争性购买是指政府在购买社会组织公共服务的过程中，采用公开询价、招投标等方式，引入市场竞争机制，政府根据公共利益需求，在多个社会组织提供的公共服务项目或方案进行比较和择优，并通过契约的方式与社会组织建立合作关系的一种政府购买服务方式。可见，竞争性购买最大的特点在于在公平公正的环境下，政府决策和选择范围的扩大。而根据决策和选择范围的大小，竞争性购买又可分为有限竞争性购买和充分竞争性购买。竞争性购买方式被视为政府提高公共服务质量，降低公共服务成本，提高公共服务效率的一种最为理想的购买方式。在竞争性购买之下，政府与社会组织之间的关系更为独立与平等，合约精神得以更为完整地贯彻。当然，随着选择范围的扩大，竞争性购买也意味着政府购买服务的交易成本的上升。这使得扩大竞争能否真正实现公共服务资源的最优配置成为值得思考的话题。

综上所述，在过去的三十多年间，政府购买服务方式发生的主要变化有：(1)从隐性购买向显性购买的发展，即在购买过程中契约化程度得以提高，随之，政府的购买行为及政府与社会组织之间的购买关系也日渐显化。这也在一定程度上影响了我国政府与社会组织之间平等互利关系的形成。(2)从非竞争性购买向竞争性购买的发展，其本质是政府从原来指定特定社会组织完成某项公共服务，向在多家社会组织的多个公共服务方案中进行择优转变。这些变化对于政府购买服务的规范化和社会组织的健康发展都具有重要意义。

二、影响我国政府购买社会组织公共服务方式的因素分析

尽管显性购买相较于隐性购买，竞争性购买相较于非竞争性购买存在诸多进步意义，但是，我们也可以清楚地看到，隐性购买和非竞争性购买仍然是我国政府，特别是基层政府购买服务的重要方式之一。这说明目前我国各级政府在购买公共服务方式的选择上还没有形成一致性的意见，我国社会在存在推动购买方式演变的结构性潜力的同时，也存在着较强的结构性制约。

(一)刺激竞争与控制交易成本——从公共服务质量与效率改进的角度

政府购买服务的根本宗旨是削减公共服务成本，提高公共服务质量与效率。这项改革的核心内容是将公共服务的供给划分为“供应”与“生产”两个环节，形成公共服务的多中心供给体制[8]。V.奥斯特罗姆认为，供应与生产的分离从另一个视角，重新界定了公共服务中的经济职能。在物品供应方面，可以根据绩效标准维持公共控制，同时还允许在生产公共服务的组织机构之间发展越来越多的竞争[9]。对于供应主体和生产主体的职责，罗纳德·J.奥尔森认为供应的职责是对以下事项作出集体选择：(1)需要提供的产品和服务的类型。(2)需规制的私人活动的类型，规制程度和类型。(3)需要筹措的收入数量，筹措方法。(4)需要提供的产品的数量和质量标准。(5)产品和服务的生产方式，即如何将供应和生产连接在一起。供应面临的问题可分为三大类：偏好的表达、财政平衡、问责制度。与供应不同，生产关注的是将资源投入转化为价值产出的技术过程，即制造某种产品和提供某种服务。因此，它更多的是出于技术层面的考虑，而与生产的效率相关的因素是合作生产的模式、规模效益和在生产中的协调成本[10]。

根据多中心供给理论的基本理路，政府购买服务是通过公共服务供应与生产的分离，为主体间建立平等关系，使主体充分享有选择权而建立条件，从而通过刺激竞争来克服公共服务供给中存在的市场失灵、政府失灵和志愿失灵问题，进而提高公共服务的质量和效率[11]。然而，供应与生产的分离，以及刺激竞争措施的加大，使得公共服务供给的交易成本开始上升。根据E.奥斯特罗姆的研究，交易成本主要包括供应与生产环节中的协调成本、信息成本和策略成本，以及转换成本[12]。在我国，相较于政府垄断式供给，政府购买服务使得交易成本显性化。此外，为了更好地促进竞争，就需要制定更为严密和规范的购买程序，而购买程序越复杂，公共服务供给的交易成本就越高。还需要指出的是，在我国社会组织力量整体还很弱小的情况下，政府寻找合作伙伴过程中还面临诸多风险，这会进一步提高政府购买服务的交易成本。因此，在公共服务效率改进过程中，政府在刺激竞争与控制交易成本之间的平衡十分重要，而在这一问题上的侧重点不同，就会直接影响政府购买服务方式的选择。

(二)改革创新与路径依赖——从政府行政体制改革的角度

在我国，政府购买服务是作为推动政府职能转变，建设服务型政府过程中的一项重要改革创新而提出来的。服务型政府更加强调公民本位、社会本位的指导理念[13]。培育公民社会，重构国家与社会关系；建立健全法治，在既定法理制度基础上实现政府、市场和公民社会之间的良性互动也因此成为服务型政府建设的重要内容之一[14]。政府不再扮演经济建设主体角色，它不仅要提供良好的市场环境，还要为经济和社会协调发展提供基本而有保障的公共产品和服务[15]。可见，服务型政府体现了政府职能转变的方向[16]。为了践行以公民为本位，服务型政府不仅需要根据公众的意愿和偏好来提供公共服务，也要通过创新公共服务体制，通过规范和优化购买方式，支持社会组织参与社会管理和公共服务[17]。

然而，政府在通过理念创新、机制创新来推动职能转变的同时，政府的行为又会表现出一种路径依赖。这种路径依赖的基础在于，政府决策过程中的有限理性，他们会诉求已有的习惯、模仿或者试验来形成他们的战略。这些战略的成功最终决定于制度环境所形成的选择机制[18]。由于政府购买服务在我国仍属于新生事物，因此，我国政府，特别是基层政府面临较大的知识约束，即政府缺乏向社会组织购买公共服务的相关知识与经验。在这样的条件下，虽然政府可以选择试验来形成他们的战略，但政府官员更多地会出于决策安全的考虑，诉求已有的习惯，即采用传统的方式和方法与社会组织进行合作。这种路径依赖成为我国政府购买服务方式演进的一个重要制约。

(三)独立自主与官民二重性——从我国政府与社会组织关系的角度

根据多中心理论，造成公共服务质量与效率低下的最主要原因是官僚制政府组织成为了公共服务生产主体。尼斯凯南认为其弊端主要是：官僚制组织只能利用其信息优势，通过调整成本变量和组织规模扩张来获得超额预算，这使得“所有官僚机构的预算将大于使出资者的尽值最大化的预算”[19]，多中心理论认为：“多中心供给模式赋予了生产主体更多的权利。具体表现在：生产主体具有项目的自主选择权，它可以不接受认为不会给自身带来利益或利益少于其他机会的项目；它可以在与供给者关于价格、质量等利益谈判中掌握一定的话语权。这说明供应与生产的分离反映出了供应主体与生产主体之间的一种相对平行关系。但是，在供应与生产不相分离的机制中，这种平行关系并不存在，作为生产组织只能刚性地接受任何来自于代议制政府组织的有关公共物品产出的政令。”[20]因此，在公共服务的多中心供给体制中，政府与社会组织建立起的是独立自主、平等互利的“公私合作伙伴关系”[21]。

然而，我国社会组织所特有的官民二重性，使得我国政府与社会组织在公共服务生产中的合作，很难如多中心理论所言。所谓的官民二重性，简单地说，就是社会组织所具有的半官方半民间的特征。官方性是社会组织在获得现有体制的权威认可过程中，与政府形成的一种紧密联系，而这也体现了政府间接管理的需要；民间性是社会组织作为民众自发的群众性组织应具有的基本属性，它是成员自助、互益和自我管理需要的表现[22]。官民二重性使得在政府购买服务的过程中，政府处于主导地位，社会组织处于从属地位。它不仅表现为社会组织在交易谈判中没有足够的话语权，也使得在交易过程中，政府常常会根据社会组织与自己关系的亲疏远近和熟悉程度来选择合作伙伴。这使得具有浓厚政府背景，与政府关系密切的体制内社会组织更有可能成为公共服务的承包方。即便是采用招投标、竞争性谈判等竞争性购买方式，作为需求方的政府依旧可以通过各种方式来影响最后的中标结果。因此，我国政府与社会组织关系的特殊性不仅为隐性购买和非竞争性购买提供了一个合理的理由，同时也成为政府购买服务方式不断优化的一项重要阻碍。

(四)影响我国政府购买社会组织公共服务方式的因素比较

上文的讨论说明在每一类影响因素中，都存在着推动政府购买方式从隐性向显性转变，从非竞争性购买向竞争性购买的结构性潜力，也存在着制约这种转变的各种结构性制约。正因如此，目前我国政府购买服务方式呈现出多样性的特点。

表1说明，随着政府购买服务的契约化程度和竞争性程度的提高，交易成本也在不断上升，这使得政府在购买方式的选择中面临刺激竞争与控制交易成本的平衡；在契约化程度和竞争性程度不断提高的过程中，政府体现了较强的改革创新的意识和姿态，然而在目前我国社会组织力量整体薄弱的情况下，改革创新的风险也在不断提高，因此政府在购买方式的选择上除了要改革创新，也需要基于传统的工作思路与工作方法，降低改革创新的风险。在契约化和竞争性提高的过程中，社会组织的民间性越来越强，而官方性会越来越弱。这在提高社会组织独立自主意识与能力的同时，也意味着政府面临着社会公共资源的转移，以及政府对社会组织管控能力的降低。

三、对政府购买社会组织公共服务方式优化的几点建议

实践已经证明，购买方式的选择，无疑是以政府购买服务推动社会发展这一链条中的关键环节。因此，进一步优化我国政府购买社会组织公共服务方式的重要意义由此凸显。就目前我国的实际情况来看，我国各级政府购买服务方式的优化应具体包括以下三个方面的内容：

(一)进一步加强政府购买社会组织公共服务方式的规范化

目前，我国政府服务方式的选择主要是参照我国2002年颁布的《政府采购法》。然而，该法的很多条款并不适用于政府购买社会组织公共服务。首先，虽然《政府采购法》将“服务的行为”纳入到政府采购范围，但该“服务的行为”在现实操作中被理解为是政府自身运作需要的服务，并不包括政府为公众提供的公共服务。其次，《政府采购法》中的供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。从该法要求“供应商应具有良好商业信誉”和“在经营活动中没有重大违法记录”等内容中不难看出，社会组织的供应商地位并没有在该法中得到确认。此外，该法虽然明确了政府采购的方式，但是并没有对政府购买社会组织公共服务，这种特殊的“政府采购”进行说明。

因此，为了进一步规范政府向社会组织购买公共服务的行为，我国需参考近几年来北京、上海、深圳、成都等地出台的关于政府购买公共服务的一系列规范性文件，对《政府采购法》进行修订。修订的内容主要包括：(1)将公共服务明确纳入到政府采购的范围，并对纳入到政府采购的公共服务的性质及范围进行明确界定；(2)明确社会组织的供应商地位，并对参加政府采购活动的社会组织所应具备的条件进行明确规定；(3)对政府购买公共服务的方式及程序进行明确的规定，对在购买过程中出现的常见问题的处理办法进行说明。与此同时，我国各地也需要在与上位法不相冲突的情况下，积极推进政府购买公共服务的地方性立法，从而通过提高法律效力来推动政府购买公共服务方式的规范化。

(二)应积极推动政府购买社会组织公共服务方式的平台化

目前，我国的各级政府都在尝试通过与社会组织的合作来改善公共服务效率与质量的需求。政府购买服务形式的出现是这一需求的产物。然而若想使政府购买服务对改善公共服务效率与质量有效，就必须不断促进生产公共服务的社会组织之间形成越来越强的竞争，这具体会转化为政府在选择合作伙伴过程中选择范围的扩大。然而，在刺激竞争的过程中，往往面临交易成本的提高。这也成为影响政府购买服务方式演进中的一个重要制约因素。因此，优化购买方式的一个基本任务就是如何在有效刺激竞争的同时，尽量控制交易成本。为了实现这一目标，我国需在中央到地方各级政府层面搭建政府购买公共服务的平台。

所谓的政府购买社会组织公共服务平台就是由政府相关职能部门牵头搭建，委托相关部门或机构负责日常运作，对同级或下级政府部门提出的公共服务购买需求向全社会公开招标，社会组织根据招标程序设计公共服务方案进行投标，通过一系列招投标程序，来最终确定公共服务的承包方。目前，北京、上海、广东等地的实践经验表明，政府购买社会组织公共服务平台的搭建，更有利于政府采用招投标等充分竞争性购买的方式。这主要是因为：(1)购买平台的搭建将原来政府部门自行的个别式购买转变成为集中式购买，大大降低了各政府部门在购买过程中的交易成本；(2)购买平台的搭建有助于各政府部门利用平台的信息优势，在全社会范围内进行公开招投标，从而实现刺激竞争的目的；(3)购买平台的搭建也有利于社会组织及时掌握政府公共服务购买的需求信息，并通过平台实现与政府相关部门的对接；(4)以政府为依托的购买平台具有较强的公信力，为今后吸引市场、社会资源，实现公共服务的多元化供给奠定了基础。

(三)应实现政府购买社会组织公共服务方式的科学化

从公共服务的性质来看，目前，我国政府提供的公共服务有纯公共物品和准公共物品；从公共服务的内容来看，有基础公共服务、经济公共服务、公共安全服务、社会公共服务等；从公共服务所满足的福利需求来看，有一些公共服务需求的标准化程度较高，而有一些公共服务需求的个性化程度较高。鉴于我国政府供给的公共服务的多样性特征，我们首先应该讨论究竟在目前哪些公共服务可以通过政府购买服务的形式委托给社会组织，其次，我们需要澄清是否所有向社会组织购买的公共服务都需要采取招投标等充分竞争性购买的方式。本文认为，这两个问题是目前提高我国政府购买服务方式科学化需要重点解决的问题。

从目前我国政府购买服务的实践来看，为提高购买方式的科学化，首先需建立较为统一的政府购买社会组织公共服务目录。北京、上海、浙江、广东等地已经开始进行相关尝试，但我们也清醒地看到各地的政府购买服务目录的差异性较大，因此有必要根据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》来形成较为统一的政府购买公共服务的目录。其次，我国应根据公共服务的性质和特点，以及社会组织在提供公共服务中的绩效表现，较为科学地选择购买方式。对于满足个性化需求的公共服务，我们应通过尽最大可能地刺激竞争的方式来提高公共服务的质量与效率；而对于规模较大、标准化程度较高的公共服务，我们则可以采取有限竞争式购买。对于公共服务绩效表现优良的社会组织，我们可以在科学评估之后通过延续购买或资助的方式，简化购买程序。只有这样，我国政府购买服务的方式才能最终实现科学化。

【参考文献】