法制建议范文

法制建议范文（精选5篇）

法制建议 第1篇

据了解,今年的中、高考,考试内容中也有法制知识,但法制知识只是政治课内容的一部分,与语文、数学、外语相比,占的分值偏低。而在现实生活中,法律知识的重要性绝不比语文、数学、外语低。法制课为何不能置于和语数外一样高的位置?目前我国的小学与初中都有法制课。但由于法制课不作为必考课目,学校并不重视,农村中小学就更不重视,学校虽然在课程表上排上了这门课,但老师往往用法制课去上语文、数学等课,有的甚至让学生上自习,以致法制课形同虚设,几乎没起到法制教育的作用。而高中却干脆连法制课都不开了。虽然在初、高中的思想政治教材中也涉及一点点法律常识,但内容太有限,特别是中、高考时占的分值很小,难以引起学校、教师与学生的高度重视,故很难达到普法效果。普法教育要从孩子、学生抓起。应通过学校教育使学生更好地学习、了解、掌握法律知识,树立法治观念,让法律深入人心。

(摘自中教网)

关于强化政府法制监督的思考和建议 第2篇

法制监督融入政府管理方式变革的大潮之中，为全面履行政府法定职责作出新贡献。

一、**市政府法制监督工作简要情况

近年来，我们围绕政府管理、服务的实际，以全面履行政府职责为核心，对政府法制监督的内容进行了拓展，对监督的形式进行了探索和创新。

（一）围绕履行职责，确定监督重心。目前，社会经济发展中存在诸多问题，其重要原因是一些政府部门没有全面、正确履行法定职责，上级机关没有认真、准确实施监督所致。工作中，我们将政府法定职责的履行情况作为政府法制监督的重心，重点抓好政府、政府部门履行社会管理和公共服务职能的监督。如近几年在行政处罚法、行政许可法贯彻实施，城市房屋拆迁、土地权属争议解决、农用地征收征用等领域，我们都进行专项监督检查，促进了相关工作的依法开展。

（二）全面梳理职责，明确监督内容。我们结合推行行政执法责任制工作，在行政处罚主体资格和处罚权限清理的基础上，对政府的职责进行了梳理。不仅梳理出具体行政行为职责，而且还梳理了政府其他法定职责。涉及各种规划的编制，如土地利用、城市建设、环境保护、防洪规划等；各种预案的制定，如突发事件应急预案、传染病防控预案等；各种标准的制定，如基准地价、城市容貌标准等，以及重大公共设施的管理和保护等领域；涉及市政公用事业特许经营项目招标审批、国有企业改制、预决算管理、教育经费保障、公务员重大奖惩等内容。厘清了政府的各项职责，为政府开列了一份清晰的权力和责任清单，既是政府履行职责的依据，也为法制监督提供了明确的内容。

（三）创新监督渠道，提高监督能力。在原有工作基础上，积极探索开展行政执

法监督工作新方式，拓展监督领域。一是把具有普遍约束力的文件纳入规范性文件备案审查范围，坚持有件必审，有件必备。二是规范重大行政处罚、行政许可、行政收费、行政裁决的备案审查工作，以市政府文件制发相关备案审查规则，结合执法责任制，随时开展抽查。三是启动行政执法投诉工作。制定出台了《**市行政执法投诉办法》；组建了**市政府行政执法监督局，安排了专职的投诉工作人员；督促各地、各部门相应的开展了行政执法投诉工作，建立健全了全市行政执法投诉网络；向社会公开了投诉电话、投诉受理范围、投诉方式等内容。全市每年查处行政执法投诉案件500多件。四是积极开展明查暗访活动。为改善经济发展环境，及时发现查处违法的行政案件，我们对影响企业发展、群众反映强烈的公安、工商、规划、土地、技术监督、交通、城管执法等重点执法部门的执法活动进行暗访，及时纠正违法执法行为。五是开展案卷评查工作。集中时间，组织各地、各部门法制机构负责人，开展对全市行政执法案卷的联评、联查。每年评查案卷近500本。及时发现程序违法、文书不规范，适用法律依据不当等问题，督促相关部门立即进行整改。

二、关于政府法制监督现状的思考

政府法制监督作为法治建设的一项明确而又具体的工作，是在1994 年的全国政府法制工作经验交流会上提出来的，之后，政府法制监督经历了一个从重视、淡化到重新加强的曲折过程。十多年来，国务院在贯彻《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政许可法》的相关通知及《全面推进依法行政的决定》等文件中，多次提出要加强法制监督工作，要把法制监督作为政府法制工作的组成部分。据国务院法制办调查，全国大部分省市都出台了行政执法监督方面的法规、规章，将法制监督列为法制机构重要职能。但在实际上，政府法制监督还相对淡化，还存在一些制度上的缺陷：

（一）政府法制监督依据不明确。政府法制监督的直接法律依据是层级监督。对于层级监督来讲，《宪法》和《地方组织法》均有规定，依据是明确的，但关键是作为政府法制机构工作的法制监督，却缺乏明确依据。从关系上看，政府法制监督应是政府法制机构代表本级政府对行政机关职权行为进行的监督，层级监督和作为政府法制机构工作的法制监督应该不属同一概念。政府法制机构进行法制监督，存在着有无授权的问题，而从现行规定看，目前尚没有国家级有关规定作出明确授权。2003 年国务院贯彻《行政许可法》的通知指出“强化对实施行政许可监督，政府法制机构在这方面具有重要责任”，国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确法制机构监督职责在于文件备案、行政复议，仍没有将法制监督作为法制机构的正常职能。

（二）政府法制监督缺乏完整体系。从中央层面看，国务院法制

办的执法监督以协调研究为主，没有直接的监督职能，使中央政府对国务院各部门和地方各级政府的最高行政层级监督权无法真正落实。受国务院法制办职能调整影响，部分省政府法制机构也淡化了法制监督的职能，将“执法检查”职能移交，改为主要以协调为主。个别省市虽然保留了法制机构的监督职能，但也主要是对具体行政行为的监督，省级政府层级监督无法完整落实

。而对于地市级以下政府法制机构来讲，由于受编制、人员、条件所限，法制监督的职责很难充分发挥。

（三）政府法制监督范围过窄。一是缺乏对行政职权行为的完整监督。实践中，政府法制监督所采取的行政复议、行政检查、执法人员上岗培训、发证、重大行为备案、案卷评查等，主要是针对具体行政行为。对抽象行政行为的监督，仅停留在规范性文件备案的层次，没有对行政机关履行行政职责行为实施全面监督。行政机关具体行政行为之外的一些行政行为，如行政决策、行政指导、行政规划、内部行政审批行为、内部处理行为等，均没有纳入政府法制监督的范围。而实践中，这类行为虽不直接针对行政相对人，但却在更大范围内关系到人民群众的利益。过多对具体行政行为的监督，使执法监督与政府中心工作“两张皮”，无法与中心工作融为一体，难以真正发挥实效。二是对政府履行职责监督不到位。在具体行政行为的监督方面，现行监督主要局限于对政府各行政执法部门的监督。由于受条件所限，上级政府对下级政府的监督很难实施，即使实施，也主要局限于行政复议方面，对其他行为则难以有效监督，政府自身行政行为的监督成了盲区。

（四）政府法制监督手段乏力。政府法制机构只有办事权、建议权，没有直接处理权，在具体监督工作中，被动应付多，主动实施少；书面检查多，现场监督少；整体监督多（通过执法人员培训发证等），个案监督少。在监督手段上，仍是传统的备案审查、培训发证、行政复议，缺乏主动深入实际，对具体案件的监督纠正缺乏实效性，甚至法制机构人员被有些执法人员认为是只懂制定法规政策的书生，与监察、审计部门时时掀起的廉政风暴相比, 政府法制监督的正当性、全面性、权威性尚未被政府、部门、社会认可。反观同样是行政监督的行政监察，既包括对具体行政行为的监督，又含有对行政机关全面履行职责的监督, 通过举报、投诉、主动检查、行风评议等多种方式进行。相对而言，政府法制监督不论是在手段方面，还是在权威方面，都无法和行政监察相比。由于缺少有效手段，权威性不高，再加上政府法制机构忙于为同级政府“办事”，缺乏对监督工作的整体部署、研究，因而实际监督效果并不明显。

基于以上原因，有专家甚至提出，将政府法制机构承担的部分监督职能分解到监察部门或相关的行政部门。但是，我国行政体制决定了行政层级监督应该是最有效的监督职能，行政系统内部应合理划分决策、执行、监督职能，各种职能应当相互独立行使，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运作机制。近年来，随着国务院《全面推进依法行政实施纲要》的发布和对行政执法责任制的全面推行，为监督工作带来新的生机。

三、加强政府法制监督的建议

（一）加快政府法制监督制度建设。要加强政府法制监督，亟需出台规范政府层级监督的法律或行政法规。目前，虽然我国大多数省市制定了行政层级监督的地方性法规，但是层级较低，摆不上台面，只有制定统一完善的行政监督法，才能与行政处罚法、行政强制法、行政复议法等一起构筑行政法治的完整体系。

（二）明确政府法制机构的监督主体地位。行政层级监督的主体是县级以上人民政府，而政府是由行政首长、秘书长、各部门负责人组成的，他们无法实施对行政执法的日常监督。这也是层级监督长期弱化、浮于表面的原因。法制监督的权力主体是各级政府，执行主体是政府法制机构，只有“层级监督专门化”，才能真正保证层级监督权的落实。政府职能庞大纷杂，必须有相应的执行部门来实施具体监督职能，以法律或行政法规的形式对政府法制机构的执法监督主体地位作出明确规定。

（三）将监督作为政府法制机构的核心职能。法制监督工作是政府法制工作的一项经常性工作，专业性强、工作量大，必须有专业化机构，采取专业化手段。因此，必须明确法制监督为政府法制机构，特别是无立法权的市县级政府法制机构的主要职能。这是落实行政层级监督法律制度的需要，是构筑执法监督体制的需要，也是全面推进依法行政的需要。政府法制工作机构作为政府法制建设方面的职能机构，就是要在法律制度建设上保证权力意志得到切实贯彻，理所当然地应把工作重点放在行政法制监督上。而行政机关承担的立法起草工作，实质上是受权力机关委托的立法，不应也不能作为政府法制工作机构的主要工作，而且随着法律、法规的逐步健全，行政机关立法的功能将会逐步削弱。因此，各级政府及其所属部门的政府法制机构领导的主要精力、政府法制机构的主要人力、政府法制工作部署的重点方向以及政府法制工作实绩的主要考核指标等各方面，都应围绕如何切实加强行政法制监督这一目标。显然，这就需要逐步实现政府法制工作机构工作重心的战略性转移。

（四）将全面履行法定职责作为政府法制监督的主要内容。以全面履行法定职责为重点，将行政职权行为全面纳入监督视野。凡是建设法治政府所要求的一切内容均应纳入监督，凡是行政机关履行职权行为均应纳入监督，凡是行政权力运作的一切环节均应纳入监督。只有这样，才能真正履行对“全面推进依法行政，建设法治政府”的综合协调、监督指导之责。当然，在具体实施上应各有侧重、分步实施。在监督对象上，应当明确凡是行使行政职权的机关、组织均应纳入监督，地方政府法制机构对本行政区域内具有领导、指导、监督职责的一切机关、组织均可实施监督。

法制建议 第3篇

关键词：烟草；基层；法制；宣传；建议

日前，省局（公司）召开了2016年全省烟草公司系统法规体改工作会议，会议总结了2015年、“十二五”期间，“六五”普法时期行业法规体改工作，明确了“十三五”期间，“七五”普法时期目标任务，部署了2016年重点工作。并要求各地区、各部门结合实际认真贯彻执行。从“六五”普法到“七五”普法，普法基础工作依然要进一步夯实，但普法工作重点发生明显转变，强调从“制”到“治”的变化，不再只强调法律制度的宣传，而突出要求注重弘扬法治精神、培育法治理念、树立法治意识。

一、“六五”普法工作中值得继承的成功经验

“十二五”期间特别是党的十八大以来，全公司系统各单位认真贯彻落实十八大以及十八届三中、四中、五中全会精神，按照中央、国家局、省局关于“全面深化改革”和“全面推进依法治国”的战略部署，围绕“卷烟上水平”基本方针和战略任务，实践“三大课题”、提升“五个形象”，始终坚持与国家法治进程同步，大力推进法治烟草建设；始终坚持以烟草专卖制度为基础，不断深化体制改革；始终坚持围绕中心服务大局，持续强化法规体改工作职能。推进了系统法规体改工作取得了新的进展。“七五”普法在大胆实践，勇于创新的同时，“六五”普法的成功经验，在法治宣传中仍具有重要的地位和不可替代的作用，如把握好教材采购、法治讲座、法律六进、法治文艺、普法考试等基础环节。

（1）是教材采购。采购普法教材是过去的成功经验，同时也是今后普法教育所必需，在六五普法期间，将《宪法》、《烟草专卖法》、《烟草专卖法实施条例》、《民事诉讼法》、《消费者权益保护法》、《劳动法》、《劳动合同法》等相关法律法规作为普法教育重点书籍，纳入全体干部职工普法学习。领导班子成员订阅《法律工作手册》读本，为干部职工每人购买了《隆阳“六五”普法学习资料》；各科（室）、烟草站（所）订阅了《云南法制报》、为领导班子发放《法治热点面对面》、《烟草专卖政策法规选编》等普法书籍和资料，做到了学有书籍，读有报纸，看有电视，查有资料，在广大干部职工中营造了“六五”普法学习氛围。在“七五”普法中，也将各种教材发放到领导班子、干部和两烟生产经营人员手中，使教材成为广大职工参与普法的重要工具，否则，“七五”普法无从谈起。组织好“七五”普法教材的采购是进一步扩大法治宣传教育战果，扩展创新普法方式方法的重要条件。

（2）是坚持举办多层次、多类型的法律知识讲座及培训。实践证明，高质量的法制讲座是开展法制宣传教育的有效形式。这种教育方法，具有形式上的正规性，内容上的专一性，实施上的保证性，接受上的直观性等特点；在六五普法期间主要制定了领导干部法制讲座、经营管理人员学法用法制度、干部职工法制教育培训计划等，特别加大中层经营管理人员和专卖执法人员的教育和培训力度、从事专卖执法的人员则每年培训学习时间都在40学时以上，组织实施专卖执法人员进行法律法规和业务知识及技能的培训学习，并通过行业“华叶大成网络学院”以及局域网的形式，在广大职工中宣传法律法规、行业标准。

（3）是继续以行业法律“六进”（进班子、进机关、进站所、进班组、进烟农、进零售户）为抓手，在“六五”普法教育的基础上，提高行业“三个依法”水平，树立基层烟草专卖局依法生产经营、依法行政、依法管理良好形象。

（4）是开展知识竞赛活动。认真组织参加市（局）公司、区法制局、区司法局、保山报社等开展的知识竟赛活动；同时对不同群体采取不同的学法考试和法律知识竞赛，检验其学法成果。

（5）继续做好重大活动、重要接点的法制宣传工作。结合“3.8”妇女维权周、“3.15”消费者权益日、“6.29”专卖法日以及“12.5”国家宪法日等重大活动、重要接点开展系列专题、主题法制宣传教育活动。

（6）和相关部门联合组织法治文艺演出。采用群众比较喜闻乐见的宣传方式，这样更贴近生活、更让广大群众容易理解，真正把法律知识和法规政策送给卷烟零售客户、烤烟种植户手中，起到以点带面的作用。

二、“六五”普法主要成效

1.队伍素质得到进一步提升，体现出“三个明显”

（1）是行业内部自身行政执法明显规范。通过学习培训，提高全体专卖人员综合素质；通过普法学习，进一步规范了执法行为，违法违规案件得到有效查处；

（2）是维稳工作成效明显，信访案件明显减少。把维护社会稳定作为构建和谐烟草、责任烟草、诚信烟草的重要工作来抓，调整充实了稳定信访工作领导小组，进一步加大了对信访工作的领导力度和工作力度，并按省、市局切实加强稳定和信访工作要求，认真抓好本企业矛盾纠纷排查调处、信访工作责任及各项工作措施的落实，及时化解、消除不安定因素，严防群体性事件和越级上访等事件发生。截止目前，无群体性事件和越级上访等事件发生。

（3）是规范生产经营意识明显提高。在对我区“两烟”生产经营各环节和各时段工作重点进行内部监管中，做到提前介入、未雨绸缪，有效杜绝了行业内违法违纪情况发生，促进了行业自律。

2.规范企业内部管理，依法治企实现“两个提升”

（1）是提升民主决策水平。坚持职代会制度，充分发挥职工代表大会作用，通过职代会讨论和审议公司重大决策；建立健全领导班子民主决策制度，加强党内监督，实行重大事项民主决策；建立了领导班子民主生活会制度、部门联系会制度，为班子成员之间、部门与部门之间搭建了一个很好地沟通、协调平台；建立健全司务公开制度、内部审计制度、事物务公开制度。这些制度进一步增强了广大职工的民主管理意识和廉洁自律的自觉性，也使职工的民主管理、民主参与意识有了明显增强。这些制度的实施，使管理更加规范，更加民主。

（2）是提升依法决策水平。坚持依法管理，注重规范经营，建立健全行业法律顾问制度，在决策、规章制度出台、经济活动中重视发挥法律顾问前置把关的作用，保证经营决策和管理行为建立在法律论证的基础上，有效地预防和化解了“两烟”生产经营管理、经济活动过程中潜在的法律风险，为维护国家利益、消费者利益，正确处理各方利益关系，发挥了不可替代的作用。

3.当前普法工作存在的主要问题

（1）认识问题：部分基层单位和部门甚至个别领导对普法依法治理工作不同程度存在以下一些消极模糊的认识：一是思想上厌倦松懈。认为普法工作抓了这么多年，法制宣传效果不大。二是工作上敷衍应付。认为普法工作是司法行政部门的事情，平时大多停留于转发上面的文件，偶尔上街搞一下宣传咨询，散发一些宣传资料，工作流于形式，敷衍应付现象比较突出。个别领导存在着重经济工作轻普法教育、重眼前利益轻长远利益、重基层普法轻自身学法的问题。会上要求多，会下落实少，对下要求多，对己要求少的现象较为普遍。在会上强调普法工作如何重要，会后则很少过问，既不研究部署，也不给予支持，基本是放任自流，使普法工作在一些单位成为名副其实的摆设。

（2）体制问题。由于目前县（区）级专卖局未设置法规科，法规员的工作繁杂琐碎，都是兼职。对法制宣传大多都只是停留在收集痕迹资料，没有真正的参与。对专卖执法的监督不到位，部分法规员的法律审查流于形式，对案件没有起到法制督察的作用。这也在客观上削弱了普法依法治理工作的重要性，使少数领导认为普法依法治理工作无足轻重、可有可无。

（3）动力问题。普法依法治理工作缺乏必要的动力，使许多工作流于形式，没有创新和发展。主要原因在于一是普法依法治理工作对一个地方经济社会发展的影响并不立竿见影，而是潜移默化的，这就使一些追求短期效应和政绩的领导对此不感兴趣；二是上级制定的普法依法治理工作考核指标过于繁琐，而且部分内容不太符合基层实际，操作性不强，让基层无所适从；三是普法依法治理工作没有实行一票否决制。普法依法治理工作每年也坚持两次检查验收，但效果并不好，上级单位只管检查，做的差，无非是通报一下，也不疼不庠，对单位和个人也未见什么惩罚，所以效果不佳。

4.“七五”普法工作的对策及建议

2016年是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年，也是“七五普法”规划的启动之年。全公司系统法规体改工作主要任务是：认真贯彻落实全国烟草行业法规体改工作会议和全省烟草工作会议精神，深入开展“七五”普法宣传教育工作，全面推进法治烟草建设，持续加强法规队伍建设，不断加强执法监督和法律服务保障能力，切实提升法律风险防控能力，落实行业深化改革要求，促进全公司系统法治化水平再上新台阶。在六五普法的基础上，针对基层烟草专卖局的实际情况提出几点建议：

（1）将领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键。完善国家工作人员学法用法制度，把法治观念强不强、法治素养好不好作为衡量干部德才的重要标准，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容，切实提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。

（2）创新普法宣传形式，增强宣传实效。当前，在科技发展迅速，信息交流便捷，人们生活节奏加快的前提下，电视、广播、及互联网等新闻媒体具有传播迅速快、覆盖面广、贴近生活、信息量大、受众面和覆盖面广、参与性和时效性强的特点。同时，以文字为主要的视觉需求已经向图画、声像、艺术、影视等多元化视觉需求转变，一般性的宣传和讲课，已经不能吸引人了，人们更愿意接受趣味性强、参与式、互动式、生动活泼的法治宣传，这种方式已经成为市民获取法律知识的主要渠道。因此，研究利用新闻媒体开展法制宣传教育工作，已成为提高法制宣传教育工作实效性的重要路径。应鼓励全体职工定期收看中央台、各地方台及市局（公司）“法治在线—以案释法”栏目、法治宣传教育网、并加入法治微博、微信平台，并对收看的结果定期进行反馈。

（3）要强化考核评估保障机制。“七五”普法规划要在量化考核上下功夫，建立一种权威性的长效评估机制，明确创建目标，制定工作标准，定期检查验收，公开评选结果。上级主管部门每年应根据工作安排，制定相应的考核办法，对各部门、各单位实行百分制考核评议。严格基层单位主要负责人的奖惩力度，对单位、负责人实行“一票否决”。

（4）要制定科学的目标考评方案。上级在制定具体的普法工作目标量化考评方案时，应该充分考虑基层的工作现状和实际，使量化考评方案更具操作性和可行性。要侧重于对基础保障、具体活动、效果措施等硬性任务的考核，尽量减少软性指标，避免考评方案过于繁琐，防止基层为迎接检查突击编痕迹等疲于应付等现象。

“七五”普法正值我国全面建设小康社会的关键时期，也正是烟草行业发展的重要转型期，普法工作从“制”到“治”，是法治烟草建设的重要转变。在这种转变过程中，要促使全体职工对法的认识、对法律制度的了解从“无”到“有”，从“让我学法”到“我要学法”的转变，这样的转变将会促使烟草行业的法治文化越来越浓厚，行业发展越来越规范、健康。

参考文献：

[1]云南烟草工作情况通报2016年第22期

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法制建议 第4篇

机动车交通事故责任强制保险 (以下简称交强险) , 是指由保险公司对被保险机动车发生道路交通事故造成本车人员、被保险人以外的受害人的人身伤亡、财产损失, 在责任限额内予以赔偿的强制性责任保险。[1]为了保障机动车道路交通事故受害人依法得到赔偿, 促进道路交通安全, 我国制定了一系列的法律、法规和政策, 形成了以《中华人民共和国道路交通安全法》 (以下简称《道交法》) 、《中华人民共和国保险法》为基础 (以下简称《保险法》) , 以《机动车交通事故责任强制保险条例》 (以下简称《交强险条例》) 为主体, 《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》 (以下简称《试行办法》) 、保监会、保险行业协会相关规章制度为补充的交强险法制体系。

交强险是我国第一个通过立法予以强制实施的险种。[2]通过分析《道交法》和《交强险条例》等相关规定, 我国交强险法制具有以下特点:

1、法定性。

交强险的法定性表现为两个方面:一是其保险费用、赔偿限额、赔偿程序等基本内容由法律直接或者授权界定, 全国范围内实行统一的保险条款和基础保险费率;二是投保人不得在保险条款和保险费率之外向保险公司提出附加其他条件的要求, 保险公司同样也不能强制投保人订立商业保险合同以及提出其他附加条件的要求。

2、强制性。

交强险的强制性主要表现为两个方面:一是机动车的所有人或管理人的法定投保义务;二是保险公司的法定承保义务。《交强险条例》第39条规定“机动车所有人、管理人未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的, 由公安机关交通管理部门扣留机动车。”即机动车的所有人有法定投保交强险的义务。第10条规定“投保人在投保时应当选择具备从事机动车交通事故责任强制保险业务资格的保险公司, 被选择的保险公司不得拒绝或者拖延承保。”换句话说, 经保监会核准的承保交强险的保险公司都必须履行法定的承保义务。《交强险条例》第45条同时还明确指出了“本条例施行前已经投保商业性机动车第三者责任保险的, 保险期满, 应当投保机动车交通事故责任强制保险”。由此可见, 交强险的强制性因其法定特性也得到了进一步的加强。

3、广覆性。

交强险的广覆性体现在两个方面:一是投保主体的广泛性。即凡在道路上行驶的机动车的车主或管理人, 都要依法投保交强险;二是交强险的受益人范围和保险公司的赔偿责任范围比较宽广。我国《交强险条例》指出“被保险机动车本车人员、被保险人以外的道路交通事故的受害人都是受益人”。这一条明确了比较宽广的受益人范围。与此同时, 《交强险条例》还道明了赔偿责任范围涵盖了包括精神损害在内的人身伤亡和财产损失。

4、公益性。

交强险的公益性也主要表现为两个方面:一是《交强险条例》所要求的承保公司在总体经营中所必须遵循的“不盈利不亏损”原则, 保险合同不许设有免赔率和免赔额;二是《道交法》第76条确立了交强险“无过错责任”赔偿原则, 即无论投保人是否在交通事故中负有责任, 被保险机动车发生道路交通事故造成本车人员和被保险人以外的受害人人身伤亡、财产损失的, 都由保险公司依法在交强险责任限额范围内先行赔偿。[3]

二、我国机动车交通事故责任强制保险的法制缺陷

《道交法》的颁布、《保险法》的修订、《交强险条例》、《试行办法》和保监会相关政策的施行使得我国道路交通事故损害赔偿在立法上有了很大的突破, 不仅丰富了我国侵权行为法和保险法的内容, 而且对于预防和分散道路交通事故损害赔偿的风险, 减轻事故责任者的经济赔偿压力, 保障受害人的人身和财产损失得到及时有效的赔付, 促进整个社会的和谐与稳定均有十分重要的意义。然而, 不容小觑的是, 我国交强险法制本身存有一定程度的缺陷, 主要表现为以下几个方面:

1、受害人直接求偿权尚需强化。

尽管新修订的《保险法》第65条“保险人对责任保险的被保险人给第三者造成的损害, 可以依照法律的规定或者合同的约定, 直接向该第三者赔偿保险金”等相关规定较之《交强险条例》第31条“保险公司可以向被保险人赔偿保险金, 也可以直接向受害人赔偿保险金”而言, 受害人直接求偿权的争取有了较大的进步。但不容忽视的是, 按照合同的相对性原理, 保险合同的当事人是保险人和被保险人, 受害人作为第三方原则上不享有对保险人的直接求偿权, 以及现行《交强险条例》缺乏受害人直接求偿权的细化操作性规定, 致使新修订的《保险法》第65条规定在实际操作层面形同虚设, 不利于立法宗旨的体现。

2、法律责任有待于完备化规定。

完备化的法律责任规定应满足对应性、适度性和操作性要求。细析目前交强险相关法律法规发现, 《交强险条列》第39条对拒绝投保的车辆所有人、管理人明确了其扣车、罚款等有关民事以及行政责任的规定, 却没有对刑事责任作出相应的规定, 刑事立法方面留有空白, 不合符对应性要求。其次, 《道交法》第97条“机动车安全技术检验机构不按照机动车国家安全技术标准进行检验, 出具虚假检验结果的, 由公安机关交通管理部门处所收检验费用五倍以上十倍以下罚款, 并依法撤销其检验资格;构成犯罪的, 依法追究刑事责任”直接明确了机动车安全技术检验机构、机构相关人员的行政处罚责任和刑事责任, 但却没有明确机动车安全技术检验机构的赔偿责任。此外, 《交强险条例》第36-37条对非保险公司和保险公司无资格经营交强险的法律责任进行了相应的规定, 其法律责任的适度性值得思考:第一, 非保险公司经营交强险的行政处罚为何重于保险公司, 有待于进一步深究和论证;第二, 确定罚款最低限额的公平性问题有待考量。

3、救助基金缺乏有效的保障。

2009年10月13日, 我国财政部、保监会、公安部、卫生部、农业部等机构联合制定的《试行办法》, 虽然从形式上使得救助基金进一步有法可依, 但是, 因救助基金的法律地位、内部组织机构、政府财政预算应承担救助基金资金的补充比例、保险公司交强险保费提取比例的确定原则、救助基金的资金安全保障、救助基金违反救助义务时其直接管理人员承担何种法律责任等问题的悬而未决, 使得救济基金的实际保障乏力, 保障功能受限。此外, 救助基金还因制度层面缺乏中央级国家统一运行机制、救助对象范围狭窄、救助的损失范围受局限、救助基金的赔偿限额缺失等制度漏洞, 使得救助基金无法在现实生活发挥其应用的作用。

三、完善我国机动车交通事故责任强制保险法制的建议

如何完善交强险法律制度, 妥善平衡保险人、被保险人、受害人的权利义务关系, 使之发挥应有的作用。笔者提出以下建议:

1、强化受害人直接求偿权。

受害人的直接求偿权最能体现交强险的特征。赋予受害人直接求偿权有利于简化法律关系, 节约诉讼成本, 强化受害人的权利, 尽快填补受害人的损失。英国除了《第三人直接求偿法》外, 还在《1988年道路交通法》第153条中规定, 除法定情形以外, 第三人拥有被保险人的所有权利, 而且保险人在第三人求偿时不能以被保险人说明不实、违背担保等为理由而解除保险合同进而不承担赔偿责任;[4]我国台湾地区《强制汽车责任保险法》第11条也具体规定了请求权人的范围;法国、德国、意大利和日本等国的机动车强制保险立法也都赋予了受害人对保险人的直接请求权。[5]

我国可借鉴其他国家的成熟立法案例, 进一步强化受害人的直接求偿权, 同时为了提高可操作性, 避免被保险人的消极怠工, 建议相关法律除明确规定受害人对保险人享有直接请求权外, 还应对被保险人的协助义务给予相应的考虑, 如:被保险机动车发生交通事故损害而被保险人应承担赔偿责任时, 被保险人应向受害人提供相关资料, 而保险人应依法在责任限额范围内对受害人予以直接赔偿, 不得以其对被保险人的抗辩事由对抗受害人等。[6]

2、实现法律责任体系完备化。

法律责任体系完备是交强险制度得以有效实施的保证。责任承担与过错程度相对应, 不同主体的处罚轻重应适当;承担责任的方式应形成体系化配置, 即民事责任、行政责任和刑事责任齐全。首先, 对于无资格经营交强险的非保险公司和保险公司应承担的责任进行平衡。对于专业从事保险业务的保险公司, 无资格经营的隐蔽性、危害性均高于非保险公司, 因而, 其承担责任的程度不应轻于非保险公司, 这是平衡两者法律责任的基本原则。其次, 对机动车所有人、管理人拒投交强险的, 应结合我国国情规定适度的刑事责任。我国可借鉴日本立法案例, 以具有较强威慑力的刑事责任的方式推进交强险制度的实施。如:日本立法明确规定, 不参加保险者, 不得驾驶汽车, 否则, 处以6个月以下有期徒刑或5万日元以下罚金。[7]

3、进一步完善救助基金立法。

在交强险制度之外设定救助基金制度作为补充机制, 已成为国际立法惯例, 如:法国的“机动车担保救助基金”, 德国的“公众赔付救助基金”, 韩国的“机动车辆损失赔偿保障救助基金”等。我国立法机关虽然也以《道交法》规定的原则和《交强险条例》已经确立的制度为依据, 出台了《试行办法》。但终因《试行办法》本身存在诸多瑕疵, 在一定程度上限制了其发挥建立有效救助基金制度的作用。有鉴于此, 笔者建议从以下几方面进行完善: (1) 明确救助基金主管部门和组织机构的制度设计。《试行办法》第5条规定:“救助基金主管部门依法确定救助基金管理机构, 并对救助基金管理机构筹集、使用和管理救助基金情况实施监督检查”。究竟救助基金的主管部门是哪个部门, 是单独设立还是归口管理?救助基金的管理机构如何设置?《试行办法》针对这些疑问没有做出明确规定, 而是授权给省级地方政府。由于各省可能会采取不同的模式, 建议修订现行《试行办法》, 明确救助基金国家统一运行机制。 (2) 明确省级财政部门财政拨付的额度或比例。《试行办法》第9条规定:“省级财政部门应当根据当年预算于每季度结束后10个工作日内, 按照上一个季度保险公司交纳交强险营业税数额和救助基金收支情况, 向本地省级救助基金拨付财政补助”。至于省级财政部门将交强险营业税的多少拨付给救助基金以及当救助基金的支出与收入的差额大于保险公司交纳的交强险营业税数额时, 省级财政是否在交强险营业税额之外承担财政补充责任等有关问题, 《试行办法》没有论及。有鉴于此, 笔者建议直接明确省级财政部门财政拨付的额度或比例。 (3) 扩大基金的救助事项范围。根据《试行办法》第2条第2款的规定, 救助基金的使用范围仅限于“用于垫付机动车道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用”, 而受害人的其他损失, 如抢救费以外的医疗费、人身伤害赔偿、财产损失赔偿等, 均被排除在救济范围之外。笔者建议通过修订现行法律法规, 将基金的使用范围扩大到与人身伤害相关的各个方面, 包括残疾补偿、抚养费、赡养费等。

综上所述, 机动车交通事故责任强制保险法律制度的构建和完善是一个复杂的系统工程, 需要国家机关、保险运营机构及社会公众的共同努力与探索。只有当我国真正确立起符合当今世界立法潮流和我国具体国情的交强险法律制度, 才能真正实现交强险的法制目标, 进一步推进保险业发挥经济补偿和社会管理功能, 最大限度地保障受害人的合法权益, 从而促进社会的和谐稳定发展。

参考文献

[1]张洪涛、郑功成:《保险学》, 中国人民大学出版社, 2002:314-315。

[2]邹海林:《责任保险的基础理论研究》, 中国社会科学院民法学博士学位论文, 1998年。

[3]周延礼:《机动车辆保险理论与实务》, 中国金融出版社, 2001:407。

[4]马永伟:《各国保险法规制度比较研究》, 中国金融出版社, 2001:241。

[5]齐瑞宗、肖志力著:《美国保险法律与实务》, 法律出版社, 2005:231。

[6]操道伟:《我国机动车第三者责任强制保险法律制度探析》, 《科教文化》, 2006 (3) :124-125。

法制建议 第5篇

慧鸿文（内蒙古满洲里出入境检验检疫局 021400）

肖长灵（黑龙江省杜尔伯特蒙古族自治县畜牧局 166200）

马志强（内蒙古赤峰市动物卫生监督所 024000）

改革开放以来，我国的畜牧业得到了迅猛发展，生产能力也有了很大提高，尤其是全国各地开展“米袋子”与“菜篮子”工程以来，副食品的供求矛盾得到了明显的改善，随着人们对食品安全认识的不断提高和环保标准的不断升级，对我国的畜禽及其产品提出了严格要求。特别是我国加入WTO和OIE后，根据市场准入规则，许多国家都争先恐后要求进入我国市场。如果不尽快适应国际准则，我国就会在激烈的市场竞争中处于不利地位。在世界经济日益全球化的今天，动物和动物产品的国际贸易频繁，为了防止国外动物疫病传入我国，不断提高我国的动物疫病防控水平，动物疫病防控应尽快与国际惯例接轨。而一方面严重的动物疫病感染现状和大量使用疫苗和药物，导致药物残留的超标现象加重；另一方面，又使畜产品、养殖业经营成本上升，成为制约养殖业发展的瓶颈，疫病、药残及相关问题已成为政府要求抓紧食品安全工作和发展对外贸易的主要矛盾。要抓好食品安全工作的前提和基础是强化我国的兽医法制建设，现就本观点在此做一个初浅的探讨。目前体制下我国兽医法制建设上存在的问题

1.1 法律、法规滞后及不健全，与国际不接轨、差距大

我国在兽医法律、法规的制定上严重滞后，并缺少体系化管理，与动物疫病和食品有关的法律有《传染病防治法》（1989年颁布2004年修订）、《进出口商品检验法》（1989）、《进出境动植物检疫法》（1992）、《食品卫生法》（1982年颁布1995年修订）、《药品管理法》（1984年颁布，2001年修订）；政府部门颁布的法规、规章有《兽药管理条例》（1987年颁布，2004年修订）、《生猪屠宰管理条例》（1997）、《饲料和饲料添加剂管理条例》（1999年颁布，2001年修订）等，这些法律、法规大多是以部门起草立法，带来很多弊端。法与法之间不衔接，执法主体混乱，有的与国际组织有关规定和大多数国家的法律不接轨。有的法律缺少配套法规支持，很难操作。如《动物防疫法》迄今尚未出台配套实施细则；有的法规内容已明显陈旧或不切实际，缺乏补充更新，如《动物检疫管理办法》迟迟不能出台，检疫对象、检疫方式、检疫方法都不能确定；《官方兽医管理办法》没有出台使执法人员身份不能明确给执法活动带来阻碍，以上种种情况，严重影响了我国兽医法律法规的严肃性和权威性。

1.2 兽医执法体系的分阶段管理及多头管理问题

我国有关动物防疫和食品安全的兽医执法监督不是全过程的，而是分段的、责任不明的，很难达到效果。从畜产品产业链的养殖、加工、检疫检验、流通、销售至国际贸易明显存在着部门分割管理，在管理实践中，缺乏以解决问题为导向的跨部门联合作业。动物饲养、疾病防治和兽药生产、流通、使用等由农业部门负责管理；屠宰加工企业由商业流通部门负责管理；肉品进入市场由工商和卫生部门执法；动物及动物产品的进出口由出入境检验检疫机构负责；畜产品的国际贸易由外经贸部门管理。这种分段管理的方式造成了职能交叉，都管都不管，有益则取之，无益则推之，操作性差，不利于食源性动物食品安全的统一实施，已影

响了整个动物疫病控制和动物源性食品安全保障体系的运行，使畜牧业企业的发展及走向世界增加了很多的管理成本。

1.3 兽医执法体系存在许多弊端和不足之处

随着市场经济的不断发展，畜牧业生产逐渐向“政府指导化、管理法制化、服务社会化、企业行业化”的方向发展，对畜牧兽医服务体系和动物防疫监督体系建设提出了更高的要求。按照《国际动物卫生法典》的原则，动物饲养和产品的生产、加工及运输等活动都应在官方兽医体系的监控下，我国目前尚未形成这样的格局，也未实现国际上普遍采用的官方兽医制度，许多兽医执法行为与服务活动由同一主体完成，这就很难保证兽医行政执法的公正性。兽医的执法监督力量不足、保障体系不完善，而兽医服务的市场没放开，发育不良，两方面难以到位。再加上我国目前的动物卫生工作隶属于同级政府领导，由于涉及地方经济的发展上级业务主管部门有时很难干预，个别地方难免出现“地方保护”。其次是县、乡财政普遍比较困难，对动物防疫监督机构投入严重不足，有的甚至是自收自支，还有的地方甚至截留挪用上级财政下拨的动物卫生专项经费，有的地方雇用临时的防疫员进行检疫执法。如此种种，严重影响到兽医执法队伍的建设与稳定，无法吸引、发展高素质高能力的兽医人员，对兽医执法体系的建设起到阻碍作用。

1.4 兽医执法工作的财政立法不到位

目前一些高危害的烈性动物传染病传播迅速，常超越国界，可引起严重的经济问题和公共卫生问题，对畜禽及其产品的国际贸易有重要影响。《动物防疫法》规定了动物疫病的分类及对各类动物疫病的控制、扑灭要求和措施，并规定任何单位和个人不得瞒报、谎报、阻碍他人报告动物疫情。规定了将动物疫病预防、控制、扑灭、检疫和监督管理所需经费纳入各级财政预算，规定了在动物疫病预防和控制、扑灭过程中强制扑杀的动物、销毁的动物产品和相关物品，县级以上人民政府给予补偿。但没有像国外制定有专门的“补偿法”，是为那些接受了官方兽医指导并完成了动物疫病防治（免疫、检疫和消毒）任务，动物仍感染某种特定疫病需进行扑杀而造成损失需要补偿的立法。如国外的“牛补偿法”、“猪补偿法”，这类法律主要规范补偿资金的来源、补偿标准、动物种类、疫病范围和补偿方法等，对按照“早、快、严、小”的原则扑杀疫情起到了保障作用。而我国无针对性的动物扑灭处理的法律法规，重大动物疫病的扑灭计划难以实施，导致疫病的蔓延和持续感染的隐患很大。加强兽医法制建设的几点建议

2.1 修改和完善相关法律法规，并与国际接轨，建立强制性的执法机构和检查执法程序

在修改和完善现有相关法律、法规的基础上加强立法，填补法律空白，使国内法律与国际相关法律接轨，建立直属的国家兽医机关，并保证机构上下一致，在法律中应对政府执法的保障能力、兽医工作机构、主管部门、执法程序、兽药和疫苗的生产和使用等提出原则性要求和具体的执法规定。

新修订的《动物防疫法》已开始实施，在做好宣传的基础上尽快制定实施细则及相应的配套法规。

国家应建立专门的权威的动物食品安全监管机构，消除职能部门交叉、条条块块扯皮，地方或部门保护主义等现象，由国家兽医机构建立起统一管理动物饲养、运输、屠宰加工、市场营销、进出口以及疫病扑灭和环保条件的兽医法规，必须对饲养、屠宰加工、流通等环节进行科学、公正、系统、全过程的监督和管理；制定和完善与国际接轨的采样、检验、检疫的统一方法，以保证畜禽产品生产从源头到餐桌的全程安全监控体系。

2.2 加强执法力度，实施从农场到餐桌的全程监控

要改变我国目前对畜禽产品的分段执法制度，与国际接轨，建立全国统一的官方兽医执法体系，对畜禽的生产、运输、加工到餐桌或进出口进行全程兽医卫生执法监管。建成兽医卫生和食品安全体系，从而保障动物及其产品的安全卫生。

2.3 加强财政支持力度，有效控制和扑灭动物疫情

根据国外控制和消灭畜禽传染病的一些主要经验，可以发现严格执行兽医法规是控制和消灭传染病的重要保证。动物疫病防治涉及社会的各个方面，关系到人们的财产和生命安全，是政府行为。国家必须在立法、组织机构方面加大工作力度，各级政府要加强部门间的协调工作，加大财政投入力度，从而达到有效防止和迅速控制动物疫情，减少经济损失，提高我国动物及其产品的防检疫质量。

2.4 加强兽医执法队伍的建设，完善执法体系，提高队伍素质

应根据新修订的《动物防疫法》和市场化运作的规范将行政管理与执法监督功能和兽医防疫，技术服务功能相分离，设立动物卫生监督机构、动物疫病预防控制中心，把防疫、检疫、监督、检测的功能分离，并强化对动物卫生监督体系的建设，以充分发挥经营和生物制品、兽药、饲料（包括添加剂）在生产、经营、使用等环节全过程的监督执法管理功能，并对疫病进行随时监控与及时扑杀。

加强基础畜牧兽医体系建设，基础畜牧兽医承担着依法实施动物防疫、检疫、畜牧兽医技术推广等公益性职能和畜牧业生产与诊疗服务等经营性职能。负责本辖区内动物疫病的计划、强制免疫的组织实施和疫情监测、调查、统计上报及扑灭、疫病防治技术推广应用等工作。应实行公益职能和经营职能的有效分离。