安全危机管理范文

安全危机管理范文（精选6篇）

安全危机管理 第1篇

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公共安全危机管理教案-1 第一章 绪论

（一）教学目的及要求：使学生了解公共安全危机的含义、基本特征和分类

（二）重点和难点：的基本特征和分类

（三）教学方法及课时安排：课堂讲授；2学时

（四）主要参考书：

郭太生主编，《事故对策学》，中国人民公安大学２００２年版。

郭太生主编：《治安灾害事故社会防范研究》，中国人民公安大学出版社2005年版；《灾难性事故与事件处置》，中国人民公安大学出版社２００６年版。

（五）课程主要内容：

第一节 公共安全危机的相关概念

一、危机的概念

《辞源》将“危机”解释为潜伏的祸端①。《现代汉语词典》对“危机”有两种解释：一是“危险的祸根”，如危机四伏；二是“严重困难的关头”。②在中国的现代社会中，危机更多的指突发事件，并可以用不同的术语描述更具体的事件，如“紧急情况”、“灾难”、“事故”、“社会冲突”、“社会骚乱”等。在有些情况下，这些词可以表达同样的事件，而在某些情况下不同的术语反映出危机所具有的不同特征。比如突发事件强调的是事件发生的不可预测性；而紧急情况则强调事件应急处置时间的紧迫等。从学术层面看，不同的学者从不同的角度对危机有着不同的阐述。

有的学者认为：“危机是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。”③

有的学者认为：“危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅速决策等不利情境的汇聚”。①

综合来看，危机是指个人、群体或者组织由于突发事件的出现，因受到破坏，严重地威胁到其正常的生存与发展的状态。这个定义有三点需要强调：第一，受到危机影响的既可能是个人，也可能是群体或者组织，例如家庭、企业、单位、行业，还可能是一个地区乃至一个国家甚至国际社会。因此，就危机发生的范围而言，即可能是微观层面影响个人或者少数人的，也可能是在宏观层面，涉及的范围十分广泛。第二，危机之所以出现是因为正常的生存秩序和发展进程受到破坏，严重威胁到正常的生存与发展，而不是造成一般的负面影响。第三，危机通常是与突发事件相联系的，因此，在一定意义上突发事件成为危机的代名词。

二、危机管理的含义

危机管理应是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府或其他社会公共组织通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，以减少损失，甚至将危险转化为机会，保护公民的人身安全和财产，维护社会和国家安全。

三、公共安全危机的概念

（一）公共安全的含义

公共安全是指不特定的、多数人的健康、生命安全、公私财产的安全。公共安全是一种社会状态，是社会状态的有序。一个社会安定有序，本身就是不同利益群体各尽其能、各得其所而又和谐相处的表现。毫无疑问，实现社会的安定有序，必须以社会公共安全的有效维护做保证。

（二）公共安全危机的含义

公共安全危机是指因自然环境、社会变迁或人为原因引起的，对公共领域的安全和社会成员的生存具有立即且严重威胁性，需由以政府为领导的公共部门进行动态决策的、具有高度危险性和广泛破坏作用的紧急情境或事件。

（三）公共安全危机与相关概念的区别 1．公共安全危机与突发事件的区别

所谓突发事件，日前还没有一个统一的科学定义，《辞典》中也没有明确的解释。“突发”一词，顾名思义就是突如其来，出乎人们预料所发生的，综合当 今人们对突发事件的认知，我们认为，突发事件就是在某种必然因素支配下出人意料地发生，给社会造成严重危害、损失或影响且需要立即处理的负而事件。

公共安全危机事件与突发事件都是负面事件，都会给社会、组织或个人带来一定程度的损失、损害或负面影响。但是，突发事件的负面影响是显性的、现实的，人们可以感觉得到；而公共安全危机事件的负面影响既可以是显性的、现实的，也可以是隐性的、潜在的，人们可能一时还无法感觉得到。突发事件最显著的特征就是突发性，出人意料。公共安全危机事件一般以某一事件为契机或导火线，即通过偶然的、独特的突发事件的形式表现出来。这就是说，在一定的外界条件下，突发事件可能会进一步发展成为危机，也就是说，突发事件往往成为危机的先兆和前奏，或充当引发危机爆发的原因。从逻辑上讲，公共安全危机事件必定是突发事件，而突发事件未必就会发展成为危机事件。许多突发事件本身就是危机的一部分，并且是很关键的一部分。当突发事件因处理不当而导致失去控制，朝着无序的方向发展时，危机便会形成并开始扩大化。在这种情况下，突发事件就等同于危机。如果某些突发事件处理得及时、得当，就有可能把它们消灭在摇篮之中，从而就不会演变为危机。

2．公共安全危机与紧急状态的区别

紧急状态是指因一定的危机所引发的有别于正常状态的社会秩序。它与公共安全危机的区别主要在于：

（1）公共安全危机的判断确认主体一般是各级政府，紧急状态的判断确认主体一般是最高立法机关或国家元首；

（2）各级政府在判断一次事件是否构成一场公共安全危机时所遵循的程序要求不如立法机关或国家元首判断是否成立紧急状态时严格；

（3）政府在确认某一事件构成公共安全危机后，只需要发布一个通告就可以宣布政府已进入应对公共安全危机的状态之中，而要宣布成立一个紧急状态，却有严格的形式要求，必须有国家元首签署的法令才能生效，显然，这样一个法令比行政机关的通告要正式、权威得多；

（4）公共安全危机与紧急状态在本质上表现为一种危险度的不同，正如有的学者所说，不能将任何公共安全危机都纳入紧急状态，紧急状态只是非常危险的高级危机状态①；

（5）在公共安全危机阶段采取的应对措施不如紧急状态下所采取的应对措施严厉，有些应对措施只能在紧急状态下使用，如戒严等。

第二节 公共安全危机的基本特征和分类

一、公共安全危机的基本特征

（一）突发性

由于公共安全危机发生前的量变过程不为人们所注意，待到公共安全危机发生时，事物原有的发展格局突然被打乱，使人感觉非常突然。同时，公共安全危机中的混乱局面使人们既得利益丧失或可能丧失，使人们面临一个全新的、不熟悉的环境，人们有一种强烈的希望回到原来状态的心理，使人们更加感觉到公共安全危机是突发性的。

（二）公共性

公共安全危机事件一般都涉及公共利益，会因为迅速传播而引起公众关注，成为公众焦点，而且公共安全危机事件要动用相当多的公共资源，形成以政府为主导的公共应对网络，才能予以妥善解决。

（三）破坏性

公共安全危机会造成损失，这种损失可能是有形的，也可能是无形的。公共安全危机会造成机器设备、房屋建筑等生产资料以及原材料的损失，导致资金的流失，甚至导致人员的伤亡，公共安全危机还会损坏企业形象以及个人信誉，等等。

（四）不确定性

公共安全危机发生具有很大的不确定性。人们很难判断公共安全危机是否会发生，也很难预测其发生的概率，人们只能依据以往经验做出预测，而且经常预测错误。当公共安全危机发生时，新事物正在孕育或形成，人们对新事物的认识甚少，按照以往的经验和统计规律去判断公共安全危机常常是不准确的，容易犯错误，不利于进行公共安全危机事件管理。另外，公共安全危机情景也有很大的不确定性。由于公共安全危机的发展经常是出人意料的，因而在公共安全危机事 件管理中要密切关注危机的进展。

（五）紧迫性

不但公共安全危机的发生是突然的，而且发展也非常迅速，随着公共安全危机的进展，造成的损失会越来越大。对公共安全危机的反应越是快速，反应决策越是准确（决策的准确度与时间有一定的相关关系），那么损失就会越小。所以公共安全危机中，时间非常紧迫，对时间的把握程度很大程度上决定了公共安全危机事件管理的有效性。

（六）信息不充分

在公共安全危机中原有的沟通渠道会遭到破坏，使信息无法有效地沟通。比如说在一次严重的地震中，大部分的电话线和无线电通讯基站已遭受破坏，那么受灾地区内部的信息交流、灾区与外部的联络就无法有效地进行，人们很难了解受灾情况，从而采取有效的行动。另外，在公共安全危机中，人们处于惊慌状态，人们会因为过度紧张而对客观情况反应失真或夸大公共安全危机的细微之处，从而使公共安全危机管理者接受的是错综复杂而又真伪并存的信息，在这种状态下，对公共安全危机管理有用的信息是非常不充分的。

（七）资源严重缺乏

在公共安全危机中，用于解决公共安全危机的资源是非常有限的。首先，公共安全危机中资源会遭到破坏，而用于危机反应的备用资源，或者遭受破坏，或者离危机现场很远，远水解不了近渴。其次，公共安全危机中对资源的需求量非常大，而且资源的使用速度非常快，即使资源充足，也难以满足危机反应和恢复的需要。再次，在公共安全危机中，组织不但无法有效获取收入，而且还要动用过去的积累资金去应付危机，组织的资金资源就显得非常紧张。最后，公共安全危机中的人力资源是紧缺的，那些未受过训练的人在危机中会惊慌和感到压力，无法冷静地参与解决公危机；而训练有素的危机反应人员毕竟是有限的，危机的规模较大时，就会感到人手不够。

二、公共安全危机的分类

（一）按公共安全危机产生的诱因分类

按照公共安全危机产生的诱因，可以将其划分为以下三类： 1．外生型危机 外生型危机是指由于外部环境变化给组织带来的危机。这种情况下，组织之所以陷入危机完全是由于外部环境的变化造成的。如自然灾害的发生。

2．内生型危机

内生型危机是指由于组织内部管理不善所引发的危机。如2001年日本一家牛奶公司的生产线由于没有按照规定的时间要求进行清洗，导致细菌滋生而造成饮用者大量中毒。3．内外双生型危机

在不少情况下，组织之所以陷入危机，往往是外部环境变化和内部管理不善交互作用的结果。内部管理不善使得危机爆发的“火药库”不断增大，外部环境某一方面的突然变化，则成为危机爆发的直接导火索。此时，危机具有内外双生型危机的性质。

（二）按公共安全危机发生的层次分类

按照公共安全危机发生的层次划分，公共安全危机可分为全球危机、国际危机、国家危机、地区危机、组织危机等。

（三）按公共安全危机中的不同利益主体分类

在危机情境中，当所有相关的利益主体具有同质的要求时，就属于一致性危机；当各相关的利益主体具有不同的要求时，或者说存在着两个或两个以上不同要求的利益主体时，就属于冲突性危机。一致性危机较为典型的例子是自然灾害，冲突性危机的例子如军事冲突。当然，在一致性危机和冲突性危机之间并不具有不可逾越的界限，由于看问题的角度不同，同一危机可能具有不同的分类。如面对洪水侵害，受灾区的群众共同的愿望是抗洪救灾，洪灾显然具有典型的一致性危机的性质；但为减少洪灾损失，面对泻洪地点的抉择时，泻洪地区和其他地区又具有一定的冲突，洪灾又具有冲突性危机的特征。

（四）按公共安全危机发展的速度分类 1．龙卷风型危机

这种危机来得快、去得也快，比较典型的是一些劫机或者劫持人质危机。1977年在摩加迪沙机场的劫机事件是这类危机的典型，此后世界各国领导人普遍认为，采用突击队攻击的办法解决劫机事件，使劫机事件成为龙卷风型危机是最好的选择。因为公众一般认为面对这类事件，行动失败也比不采取行动好。此外，空难等事故也属于龙卷风型危机，事故突然发生后很快又会平息，不会给社会带来长久的影响。

2．腹泻型危机

危机逐渐发展酝酿，但爆发后很快结束。这种危机的典型案例是美国得克萨斯州发生的大卫教派邪教危机。该教派在此之前已经存在很长时间，逐渐走向非法教派，在与FBI发生对峙和对抗后大多数教徒葬身火海，危机迅速结束。

3．长投影型危机

危机突然爆发，其后续影响深远，长时间不能平息。荷兰的罗森塔尔认为形成长投影型危机有两种原因：一是未能充分理解危机原因。如1965年美国洛杉矶发生黑人骚乱，事件虽然很快平息，但是骚乱后人们意识到危机的真正原因是种族问题，而解决这一问题是极其困难的，果然到1995年，洛杉矶黑人再次发生**。二是危机处理失当，使一个小危机产生深远影响。例如2001年2月9日，美国核潜艇撞沉了日本渔业实习船“爱媛号”，当时的日本首相森喜朗闻讯后却仍在打高尔夫球，对危机置若罔闻，此事被媒体曝光后，成为促使森喜朗下台的原因之一。

4．文火型危机

这类危机开始缓慢，逐渐升级，甚至没有爆发的过程，但是结束也很缓慢。比较典型的文火型危机是越南战争。由于“崇高”目标的吸引，同时对战争困难估计不足，美国逐渐卷入越南战争。随着真正的代价逐渐增大，美国决策者骑虎难下，只能继续向越南增兵，企图赢得战争。等到认识到决策的失误时，美国决策者开始从越南抽身，但是这个过程在心理上、政治上都是十分困难的，因此撤军也拖了很久才完成。

（五）我国政府对突发公共事件的类型划分

突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。按照《国家突发公共事件总体应急预案》的规定，主要突发公共事件可划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类：一是自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。二是事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。三是公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。四是社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。

思考题：

1．公共安全危机的概念、突发公共事件的概念。2．公共安全危机的基本特征有哪些？ 3．公共安全危机分哪几类？ 4．突发公共事件可分哪几类？

5．公共安全危机与突发事件、紧急状态的区别与联系是什么？ 6．如何避免公共安全危机产生连带效应？

第三章 公共安全危机管理中的政府责任

（一）教学目的及要求：使学生了解和掌握政府在公共安全危机管理中应承担的政治、道德、社会和法律责任

（二）重点和难点： 我国政府在公共安全危机管理中应承担的政治、道德、社会和法律责任

（三）教学方法及课时安排：课堂讲授；2学时

（四）主要参考书：

郭太生主编，《事故对策学》，中国人民公安大学２００２年版。

郭太生主编：《治安灾害事故社会防范研究》，中国人民公安大学出版社2005年版；《灾难性事故与事件处置》，中国人民公安大学出版社２００６年版。

（五）课程主要内容：

在我国，由于经济发展的不平衡、政治体制改革的滞后性以及道德文化体系的失稳，各种天灾人祸不断，已进入了一个危机频发期。各种公共安全危机事件严重的危害了社会公共安全，损害到公共利益，政府作为公共服务的提供者、公共政策的制定者、公共事务的管理者以及公共权力的行使者，在公共安全危机管理中必须承担起应有的责任。以责任制约政府，以责任制约权力，塑造一个讲信用、值得信赖并对自己的各种行政行为或制度设计负责的政府是各国公共安全危机管理的经验总结。

第一节

政府责任概述

“政府责任”，是一种责任形式，它以“人民主权”作为其政治信念，以“法治”治理政务，推崇“负责任的政府”。作为责任主体，政府对自己的各种行为或制度设计承担相应的责任形式。

一、政府职能理论

“政府” 一词有狭义和广义两层含义。广义的政府泛指各类国家权力机构，包括一切依法享有制定法律，执行和贯彻法律，以及解释和应用法律的公共权力的机构，即我们通常所谓的立法机构、司法机构和行政机构。而狭义的“政府”即指其中的国家行政机构。

职能是指组织或者个人具有的职责和功能。所谓政府职能就是指政府作为社会中最大的公共组织在维持社会稳定、保护社会公平、促进社会发展诸方面所应该担负的职责和能够发挥的功能。政府职责是指政府这种特殊组织所应肩负的责任，比如价值导向责任、安全保卫责任、维持秩序责任。政府功能是指政府将其所肩负的社会寄托的责任付诸行动时对社会产生的作用，比如政治统治功能、经济管理功能、社会协调功能。前者是后者的前提，决定后者的特征；后者是前者的表现，是责任性付诸行动的结果。两者合成一体就构成了政府职能的内涵。政

①府职能在实践中被规定的合理程度反映了政府行为的合法性（legitimacy）水平。职能规定得合理，合法性就高，政府效能也会提高；反之，职能规定得不合理，合法性就低，政府执行政策时就会遇到社会不合作或者抵抗带来的阻力。

政府职能理论认为，政府对危机事件进行管理，以保护公民的人身权与财产权，保卫国家安全，是政府义不容辞的责任，属于政府的基本职能。②

二、政府责任的基本价值与主要内容

一般来说，责任在政治活动和公共管理中最一般的含义是指与某个特定的职 位或机构相联系的职责。

在我国，政府责任应是指政府及其行政人员积极有效地回应社会需求，维护社会秩序和实现人民群众的根本利益，并对政府及其行政人员的失职行为和不作为行为承担相应的责任。其含义包括:一是政府对公民的责任。政府的责任首先表现为对国家权力主体的公民或代议机构的责任。从根本上说，政府的一切行为，都必须符合公民的意志、利益和需求，都必须对公民承担责任。这种责任实质上履行的是“公仆的责任”。二是政府在不履行其职责或没有很好的履行职责，而损害人民群众的根本利益时所承担的否定性后果。三是政府及其组成人员必须对他们的行政行为做出合理的解释。

三、政府责任的主要形式

（一）政治责任。所谓政治责任，是指政府制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责和没有履行好职责时应承担的政治后果。民主政治与传统政治的最大区别之一在于政府要承担政治责任。在民主政治之下，政府的一切措施和政府官员的行为必须以民意为归依，统治者的权力建立在被统治者认同的基础之上，这是民主政治的基础所在。

（二）道德责任。道德责任是指政府及其公务员依法行使公共权力、从事公共事务带理时必须承担的道德意义上的责任。所谓道德意义上的责任，也就是指虽然政府及其公务员不违法也不违宪，但如果行为明显与社会善良风俗有悖，就应承担的道德责任。行政机关及其官员的行为若不能适合人民及社会所要求的道德标准和规范，将会失去其统治的正当性，因此，即使在君主专制时期，皆对行政的道德规范有明确要求。在民主社会，作为公务人员，不仅应娴熟于政策执行技巧，更应有高尚的行政道德。

（三）法律责任。在民主政体下，政府作为为公共利益服务，为人民利益服务的法人，具有权力能力和行为能力，是法律关系上权利义务的主体。当政府机关行为侵害人民权利时，人民有权起诉，司法机关有权通过司法程序处理，并对由此产生的损害予以相应的补偿，同时应追究政府的违法责任，这已成为责任政府不可或缺的一个重要环节和制度。

（四）社会责任。“绩效”等问题的充分暴露，政府履行社会责任被提到应有的位置。因此，政府责任的核心价值发生了改变，即更加强调政府对社会的服务及促进社会公平等方面的社会责任。因为，政府是社会公共权力的行使者，有着特殊的角色地位；社会良性运行，协调社会关系，促进社会有序互动，是政府应尽之责。

相应的,政府在公共安全危机管理中也负有政治责任、社会责任、道德责任以及法律责任。

第二节（政府在公共安全危机管理中的）政治责任

政治责任，是指政府制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责和没有履行好职责时应承担的政治后果。政府政治责任的承担是基于其取得政治合法性，从而树立政府权威、维护政权稳定的需要。

一、转型期强调政府在公共安全危机管理中政治责任的重要意义

在当今社会，政府在公共危机管理中的责任首先是一种政治责任。由于现代社会危机频发，并且破坏力巨大，因此公共危机管理往往成为社会舆论关注的焦点，政府往往要承担巨大的政治风险。公共危机管理是否成功，已经对政府的公共管理能力形成巨大挑战，公共危机管理失败，会直接影响到人们对执政党执政能力的怀疑和对政府公共管理能力的认同，也就是说，会直接影响政府的合法性。

首先，强调政府公共安全危机管理的政治责任有利于维护社会政治稳定。公共安全危机管理中政府的应急处置工作与社会稳定的关系也具有两面性。在公共安全危机事件发生后，如果由于政府的应急处置工作不力而造成群众生命、财产的损害范围扩大，则其效果往往具有很强的扩展性。例如，媒体曝光、群众上访、冲击政府机关，甚至可能裂变为对社会产生剧烈震荡和破坏性的局部骚乱和**事件，成为影响社会稳定的催化剂。另一方面，如果政府采取及时、有效的应急处置措施，则能够起到安定民心、振奋精神、鼓舞士气、提高政府的凝聚能力，从而达到有利于社会稳定的作用。从此意义上说，有效地应对公共安全危机事件是安国利民的大事。

其次，强调政府公共安全危机管理的政治责任有利于树立政府权威，维护政府公信力。对公共安全危机事件的有效管理，是对政府工作能力和公信力的一个严峻考验。如果政府对公共安全危机事件的预警机制差，应急准备不足，应急反应组织机制不健全、决策失误，甚至基于政绩方面的考虑而报喜不报忧，在公共安全危机事件发生后，本着“内部处理”、“大事化小”的原则，进行隐瞒、谎报，不积极、妥善地开展应急处置和善后工作，从而导致国家和个体的生命财产遭受不应有的损失，这样不仅会降低政府在国内社会的公信度和政治信誉，也会降低政府在国际社会上的形象和普遍支持力，甚至会被国外少数媒体或敌对分子大肆渲染，以达到诋毁国家形象的目的。

二、我国政府在公共安全危机管理中所负有的主要政治责任

政治责任的内容有两个层面。其一，政府要制定符合民意的决策。在民主政治下，政府的决策必须合理，必须代表人民的意志和利益。尽管决策过程会有不同意见、利益和要求的影响，但政府作为决策的负责人和最终决定者，有责任通过综合协调和平衡，最终做出明智的决断。如果决策失误或违背民意，虽不一定受法律追究，但要承担政治责任。其二，政府要负责决策得到有效的贯彻执行。政府官员并不一定直接去执行每一项决策，也不可能全部知晓其下属的具体行为，但他有责任拿出有效措施，推动其下属按既定的目标行事，以确保决策得到很好的贯彻。如果政府官员对其所管辖的部门用人不当、管理不力、工作失察，或在发现问题后又没有采取补救措施，从而造成重大损失，那就是失职，就要承担政治责任。

目前一般认为我国政府在公共安全危机管理中的政治责任主要应包括:

（一）保持社会稳定恢复正常秩序的责任。在公共危机得到基本遏制的情况下，政府的主要责任就是尽快恢复正常秩序。

（二）采取应急措施控制危机发生和蔓延的责任。应急措施是非常规措施，不可能按照现行的行政组织体制和程序以及形式发布指令。应急措施的产生机制主要有二，一是针对常见的各类危机进行研究，提出有针对性的危机处理预案，防范于未然，二是在危机刚刚发生时，在反应敏捷的信息系统基础上，提出有针对性的紧急决策，并且迅速部署和传达，控制危机的蔓延。如果平时没有对各类危机的应急措施（即危机管理预案），在危机发生后又没有有效的应急措施的决策机制和能力，而且，缺乏应急措施传达和贯彻的通道，应急措施就会落空，仅靠采取常规措施就无法控制危机的发生和蔓延。

（三）对公共安全危机事件的后果所负的政治责任。具体来说某级政府因在公共安全危机事件管理中严重失职，导致特别重大公共安全事件的发生，给国家、集体、人民群众的生命财产造成巨大损失时应承担集体引咎辞职的责任。公务人员在突发性公共危机事件中失职也应承担相应的政治责任。世界许多国家或地区有成文或不成文的“高官问责制”，而这种责任一般归入政治责任，即具有领导职务的政府官员，即使在突发性公共危机事件中对造成的损失没有直接责任，也要承担间接的政治责任，如引咎辞职、调离现职。应该提到的是“引咎辞职”不是强制性的，严格的制度尽可以追究官员的责任，却不能强制公务员主动请辞。当然，对于那些有咎不辞的官员，则完全可以启动不信任、罢免和弹劾程序，责令其辞职。引咎辞职含有的非强制与主动性，是要求官员对认为自己应该对某些事故负责作出的自觉表态。我国的政府公务员是由人民代表选举产生的，因此应对人民负责，“引咎辞职”理应成为我国政治生活中官员自责的一种惯例。

在公共安全危机管理中履行政治责任，要作到以下几点：

第一，必须建立和完善政府与公众的对话、沟通机制，给予社会知情权。一旦发生重大的突发事件或出现棘手的社会难题，我们的各级政府部门及行政官员必须正视现实，任何向群众隐瞒真相、谎报实情、甚至提供虚假信息、美化和掩盖问题的做法，都是群众坚决不答应的，也是于事无补的。只有实事求是地向群众说明实际情况，求得群众的谅解，相信群众依靠群众才真正有助于问题的尽快解决。在公共安全危机事件发生后，由于关系到自身的根本利益，公众对事件的一切情况非常关注。这就需要政府能够及时真实向公众告知事件情况。否则将会引起混乱与恐慌。

第二，建立和完善各级政府应对公共安全危机的预警机制、各类危机预案的准备机制以及危机发生后的政府统一、协调指挥机制，这些均是各级政府重要的公共管理职能。

第三，防患于未然，各级政府应尽可能地加大对基础教育、公共卫生等基本公共产品和服务的供给及基础设施投入，为防止和应对突发事件的发生奠定必备的物质及社会基础。

第三节（政府在公共安全危机管理中的）道德责任

政府道德责任，是指行政主体在行使行政职权时所应承担的道德义务及违反道德义务应承担的后果，如否定性评价、道义遣责、纠错问责等。政府道德责任包括两个方面:一是政府应承担的道德义务，如政府的廉洁高效，遵纪守法，使自身成为全社会的道德楷模，加强社会道德建设，实现社会公正，文明执法，尊重保护人权等等，可称为第一性政府道德义务；二是政府违反道德责任所应承担的后果，如道义遣责、公开道歉、失信补偿、引咎辞职等等，可称为第二性政府道德义务。

道德责任从某种意义上来说是政府全部工作的中轴。长期以来，人们强调更多的是政府责任中的政治责任、法律责任，而忽视道德责任，甚至把建立责任政府简单地等同于依法行政。其实探讨当前社会转型时期的政府责任问题，固然应当强调其政治与法律责任，但对其在精神引导和道德孕育方面所肩负的责任亦不能忽视。因为政府道德责任在一定条件下会转化为其他责任。在有些国家，如果政府道德形象严重败坏有可能转换为政治责任，导致政府内阁下台；政府官员的行为不端不仅会遭到社会的遣责还可能遭到弹劫，甚至承担刑事责任。因此政府应以社会整体利益代表的角色，引导公民建立一种积极的公共生活，以培养健康的社会风气和高尚的道德情操。

一、政府在公共安全危机管理中承担的主要道德责任

政府在公共安全危机管理中的道德责任是指政府作为社会的一部分，社会成员在公共安全危机事件中遭受伤害、损失，政府应对其表示关心、安慰，并助以一定的物质帮助。政府的道德责任是深受儒家仁义思想影响的中国国情的产物，也是体现政府“一切为了人民”的宗旨的有力证明。江泽民同志“以德治国”的治国方略，从较多层面上强调了道德因素在维护社会稳定中的重要作用。作为权力执行机关的政府，在公共安全危机管理中也必须担起道德上的责任。“水能载舟，亦能覆舟”。一个政权（政府）想要长期存在下去，必须要有良好的道德和正确的价值取向，如果政府行为不能适合人民及社会所要求的道德标准，将得不到人民群众的拥护，也就失去了其统治与行使权力的正当性，政府的道德是获得权力的前提和基础，是能更好行使权力的条件和保障。可以说在危机事件发生后政府是否关心人民安危，应是判断政府是否是责任政府的基本标准。那些忽视道德责任的政府往往认为危机事件可能只影响到局部地区（行业）和暂时局面，自己有更多更重要的“正事”要做，不能因小失大，于是在数量上比较危机管理成本（如宣布紧急状态、组织动员资源、采取隔离转移措施和直接用于危机控制的投入）与危机损害的大小，当认为危机损害还不及危机管理成本，就懒得管它。但是，这种对政府责任在数量上的权衡比较，实际上是对危机事件缺乏敏感的行政惰性，根子上是对公共利益和公众安全缺乏责任意识和关爱同情的行政道德。所以在公共安全危机管理中，政府在很大程度要基于道德因素的考虑，体现政府人性化的道德责任的存在。

在公共安全危机事件管理中，政府应该依法行政且政策的制定与实施既合程序又合社会基本价值。从宏观上看,政府要坚持公平正义的原则，要使社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现，要抓好社会主义精神文明建设，建立完善的道德规范体系，积极开展诚实守信的道德实践活动，把建立包括社会保险、社会救助，社会福利和慈善事业在内的，相互协调的社会保障体系，作为构建社会主义和谐社会的重要途径，将以德治国和依法治国有机结合起来，为构建和谐社会提供有利的基础和保障。从具体的行为看，作为政府官员应该具有责任感和事业心。应成为社会道德的表率，以自己的行为维护和支持积极而健康的道德风尚。公共安全危机事件发生后，受灾群众往往数量众多，有的受伤、甚至面临生命危险，有的流离失所、无家可归，有的家庭的生活资料在一瞬间化为乌有，在医疗、居住、饮食、交通条件、精神安慰、重建家园等各个方面均需要人道主义的关怀。对此，政府有道义上的责任采取积极有效的措施对受害群众进行安置和救助。例如，对受伤人员进行紧急救治，对受灾群众提供临时居留地、衣物、食品、药物等，基本上保证受灾群众不挨饿、不受冻、不染病疫、不成批外流。对于处于危险中的灾民与受害者或实施紧急救助，或组织紧急疏散、转移安置，对生活困难的灾民进行救济和帮助。同时，重大公共安全危机事件往往有大量人员伤亡，给人们的心理上造成重大的冲击，而这种伤害很难康复，要求政府在做好物质补偿的同时，建立起有效的心理干预机制，对公众的心理进行疏导，减弱人们的心理恐慌，避免“涟漪反应”，体现出政府的人文关怀。

第四节（政府在公共安全危机管理中的）社会责任

社会责任是指政府对社会的服务和管理及在促进社会公平等方面的责任。政府作为公共部门，对社会的良性运行，减少和控制社会问题负有不可推卸的责任。伴随着建设服务型政府的行政改革浪潮，强化政府的社会管理和公共服务职能已成为大势所趋，政府进行公共安全危机事件管理是政府服务社会的一项职能，是其社会管理职能的体现。

一、政府在公共安全危机管理中的主要社会责任

在社会主义市场经济条件下，政府对公共事务管理职能主要包括：（1）政府对经济生活的宏观调控，保持宏观经济环境的稳定，减少经济周期的波动，使市场主体能够得到正常运作；制定和执行产业政策，弥补由于外部经济、规模经济、信息不完全与信息不对称造成的市场失灵。（2）政府为公众提供基本的物质服务，如公共设施的修建，铁路、公路的建设等。（3）政府要为公众提供政治、文化服务，包括赋予人民民主权利，鼓励公众参与政治生活，发表各自得意见和看法，通过对科教、广播、电视、出版等方面的支持，丰富人们的业余文化生活，提高公众的文化素养，满足其精神需求。（4）政府为公众提供社会服务。如加强环境整合，提供良好健康的生存空间、医疗卫生、公共娱乐、社会保障和福利等。其中，提供良好健康的生存空间，既包括政府有提供良好的社会秩序的责任，也包括当民众的生命、财产安全受到影响和威胁时政府负有的提供救济和帮助的责任。

政府在公共安全危机管理中的社会责任主要在于要对社会公众负责，了解、理解、权衡、满足他们的愿望、要求和其他利益：首先，加大教育力度，提高危机意识、普及危机知识。政府应该利用自己手中的行政资源对公众进行教育，提高公众对公共安全危机事件的预防与应变能力。在我国由于传统历史文化的原因，老百姓的危机意识比较淡漠，缺乏危机意识。当危机来临时，人们由于毫无准备，往往手足无措，立即陷人恐慌之中，给政府处理危机带来极大困难。因此，在危机预防管理中政府必须做到:一是要经常进行危机训练和演习，提高公民的危机意识，树立危机观念；二是要大力普及有关危机知识，让公民掌握正确的应对危机的措施与方法，明确个人在危机中的职责。加强危机的预防训练，整体提高国民的危机意识和危机应对能力，一旦发生危机，才能从容应对。

其次，提高社会动员能力，建立健全社会救助机制。危机发生后，仅靠政府拥有的资源往往不足以应对，需要迅速征用和募集社会资源，动员社会力量。南京大学社会学系有关学者调查表明，当国家和社会遇到困难与危机时，85.3%的民众比较愿意或愿意站出来为政府分忧解难，做一些力所能及的事，只有6.4%的人不太愿意或不愿意。因此政府应充分组织社会资源，让社会大众积极参与到政府的救灾行为中，这样才能更快更好地战胜危机。但是政府组织社会资源的能力不仅取决于其行政权力的强制力，而且取决于政府信用能力。目前，我国没有健全的社会救助机制，政府只能以行政命令的方式，通过各个单位、各个系统一层层地去组织和动员，时效性不够，成本较高。因此，由政府出面构建中国的社会民间救助组织，组建社会义务工作者队伍是政府危机管理的重要内容之一。

第五节（政府在公共危机管理中的）法律责任

行政法律责任界定为:“行政法律关系主体因违反行政法义务的行为或行政不当行为所引起的法律责任。”其特征:首先，表现为行政法律责任的承担主体的多重性；其次，行政法律责任追究机关和追究程序的多元性；再次，违反明确的法律条文的规定。

政府（法律）责任主要包括:第一，行政责任。政府行为或制度设计违反行政法律规范所应承担的义务。行政责任实际上是一种法律责任.是由法律单方设定的。同时也是一种独立的责任。有相对特殊的内容和承责条件。责任主体是政府。第二，民事责任(侵权赔偿或补偿责任)。政府行为或制度设计违反相关法律给相对人造成了伤害时所承担的财产上的赔偿和补偿责任。第三，刑事责任。刑事责任是最古老、最严格的法律责任。但政府作为刑事责任主体来承担刑事责任却是一个新命题。传统法学认为“法人无犯罪能力”。现代社会，认为“法人”，已成为国家政治、经济生活的主角。于是法学界提出了遏制机构及法人犯罪理论。

一、政府在公共安全危机管理中法律责任的内涵

目前，世界上很多国家都制定了《紧急状态法》，来规范公共危机管理中的政府行为，保障公共危机管理的成功。因此，政府在公共危机管理中必须要依法行事，否则就必须承担法律责任。首先，政府在公共安全危机管理中如果没有履行自己应尽的义务，应当承担相应的法律责任，致使公民的生命和财产遭受损失，公民可以向政府提起诉讼，要求政府进行赔偿。第二，政府在公共危机管理中如果没有依法行事，也要依法承担相应的法律责任，甚至受到法律的制裁。法律责任是政府违反作为义务和违反不作为义务的行政行为所应当承担的法律责任，它具有强制性、制裁性和义务性等特点。在“非典”期间已经启动的政府法律责任的追究主要涉及公务员的追究，还没有认真追究政府应承担的法律责任。国务院出台的《突发公共卫生事件应急条例》规定的法律责任也主要是公务员的责任或领导者的责任。其中为组织行为承担的领导责任包括：县级以上地方人民政府及其卫生行政主管部门未依照本条例的规定履行报告职责，对突发事件隐瞒、缓报、谎报的，对政府主要领导人及其卫生行政主管部门主要负责人，依法给予降级或者撤职的行政处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，依法给予开除处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任等等。但是《突发公共卫生事件应急条例》忽略了作为行政主体的国家机关及有关组织所承担的法律责任，同时也忽略了对行政相对方的行政救济和司法救济。法律救济始终是各部门法律不可或缺的重要环节。没有救济规定的法律是一部未完成的法律。严格的说政府应承担的法律责任的形式包括行政赔偿、恢复名誉、赔礼道歉、撤消违法不当的政府行为。

二、我国政府在公共危机管理中的主要法律责任

我国政府在公共安全危机管理中的法律责任主要体现在侵权赔偿责任和行政补偿责任上，下面将以此为例探讨政府在公共安全危机管理中的法律责任。

（一）政府的侵权赔偿责任

强调政府在公共安全危机管理中的赔偿责任，是国家赔偿制度的立法宗旨和价值体现。平等主体之间损害赔偿问题已由民事法律加以规定，而政府机关由于其权力方面的优势性，其侵权行为给公民造成的损害往往更大。其实，在权利与权力的关系上，权力来源于权利，权力服务于权利；具体到赔偿问题上，民事侵权赔偿责任和行政侵权赔偿责任也只不过是侵权主体不同而已，在实质上并无区别。政府赔偿制度的建立，也是政府取信于民、敢于承担过错、间接树立政府良好形象的有效途径。如果不对其承担赔偿责任，实在难以体现现代法公平、公正的价值要求。我国《赔偿法》的立法宗旨是保护公民、法人或者其他组织的合法权益，要使这样的立法宗旨真正落到实处，恐怕仅仅依靠目前《国家赔偿法》中有限的赔偿范围很难具有说服力，在公共安全危机事件管理中落实政府的赔偿责任不可忽视。从我国目前的情况来看，《国家赔偿法》是政府侵权赔偿的主要法律依据，其第3、第4条规定了行政赔偿的范围。《国家赔偿法》第3条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：

（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；

（二）非法拘禁或者以其他方法剥夺公民人身自由的；

（三）以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的；

（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。”国家赔偿法地4条规定:“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：

（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；

（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等强制措施的；

（三）违反国家规定征收财物、摊派费用的；

（四）造成财产损害的其他违法行为。”对于上述这二类“其他违法行为”是否包括因政府及其工作人员在公共安全危机事件管理中的欠缺而造成人身权和财产权损害的行为问题，仍然存在着不同的看法。

《国家》赔偿法第41条第3款规定：“由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”由于政府在公共危机事件中管理不当而对公民造成损害的，理应视为“侵犯公民权利”，公民应当得到赔偿。

第2条第1款规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”

当然《国家赔偿法》对于政府的免责情况也作了说明，其第5条规定：“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：

（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；

（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；

（三）法律规定的其他情形。”

根据权利救济有效保障论的观点，如果政府在公务活动中不追究政府责任的话，将使公民的权利受损而无法得到有效救济，这也不符合保障人权的法治趋势。而且政府权力得不到有效的监督和制约，极易导致滥用。

（二）政府行政补偿责任 考查我国政府对公共安全危机事件的处理实践，由于其合法或违法行为所造成的损失，以及对受害群众的救助，更多的是通过补偿的方式实现的，行政补偿制度是现代法治国家行政法制建设中的一项重要内容。行政补偿的理论基础主要是公共负担平等说，即为了实现国家的管理和社会公共利益的需要，有时不得不强制剥夺公民的财产权益，或者对它的行使给予一定的限制。尽管这类行为从国家和社会的公益角度考察是具有正当性的，但是对于普通公民和社会组织而言，却是极不公平的。这是因为行政机关实施的这类行为，其受益者是全社会，而对受损者来讲，其损失却是个别的、特定的。为了避免这种极不公平的现象，再剥夺或者限制公民、法人或者其他组织的财产权时，应当由受益的全社会来负担由此产生的损失，也就是由受益者对受损者进行一定程度的补偿。但是从到目前《国家赔偿法》所确立的归责原则来看，行政补偿制度无法被纳入到《国家赔偿法》当中加以规范，而且我国也没有统一的《行政补偿法》，所以，要使行政补偿制度更有效地发挥作用，通过立法加以完善是当务之急。

对政府在公共安全危机管理中的法律责任，世界各国一般都有规定，但是规定的责任大小及责任范围有很大不同。例如公共安全危机管理中的赔偿责任，有些国家规定有限制的赔偿责任，另一些国家规定政府承担全面赔偿责任，还有一些国家则没有赔偿责任的规定。我国的国家赔偿法中没有涉及危机事故的赔偿责任问题。

思考题：

1．政府在公共安全危机管理中承担的主要责任有哪些？

2．政府在公共安全危机管理中承担的政治责任主要表现形式有哪些？ 3．政府在公共安全危机管理中承担的道德责任主要表现形式有哪些？ 4．政府在公共安全危机管理中承担的社会责任主要表现形式有哪些？ 5．政府在公共安全危机管理中承担的法律责任主要表现形式有哪些？ 6．在构建社会主义和谐社会的背景下如何理解和体现政府在公共安全危机管理中的责任？

第四章

公共安全危机的预防

（一）教学目的及要求：使学生了解和掌握公共安全危机预防的指导思想、风险评估与脆弱性分析、预警机制及其基本措施等有关内容

（二）重点和难点： 掌握预警机制及其基本措施；风险评估与脆弱性分析

（三）教学方法及课时安排：课堂讲授；2学时

（四）主要参考书：

郭太生主编，《事故对策学》，中国人民公安大学２００２年版。

郭太生主编：《治安灾害事故社会防范研究》，中国人民公安大学出版社2005年版；《灾难性事故与事件处置》，中国人民公安大学出版社２００６年版。

（五）课程主要内容：

第一节 公共安全危机预防的指导思想

一、可以预防与缩减

面对各种突如其来的公共安全危机，很多人习惯地将其成为“意外”或者“不幸”。特别是在一些大规模的自然灾害面前，人类感到自己是如此渺小。人定胜天的理想的确是在忽视了人与自然和谐发展的基础上对自身能力的无限夸大。随着工业社会的不断发展，现代化过程给整个人类带来了越来越多的公共安全危机。危机管理的理论研究在开始后不久便不得不承认，在全球化的背景下，危机已经成为一种常态，而不是存在于我们生活之外的事件。全球化可以让地球任何一个角落的危机很快蔓延影响到每一个人。各种危险因素纵横交错，危机已不仅是社会生活中的偶然事件。相应地，危机管理也不应局限于对个别危机的应对，而应着眼于对危机全过程的常态管理。在各种公共安全危机发生后被迫采取各种应对措施之外，能否在危机前采取一些必要的措施避免其发生，即使不能避免，也要把不良后果和影响降到最低限度。

通过对大量公共安全危机进行原因分析，可将其发生原因归于两类：自然因素和人为因素。对于由于自然因素引发的公共安全危机，通过采取预防措施将其完全避免的可行性较差，但通过预测、预警、降低承灾体的脆弱性是可以实现缩减的。例如在地震减灾方面，很多国家都开展广泛的研究和实践，而在相似级别地震中的不同损失情况也表明了通过人类的努力可以将自然灾害的损失大大降低。对于由于人为因素引发的公共安全危机，则可通过加强管理、优化设计、人员培训等实现预防，同样也可以通过预警和降低脆弱性减少其造成的损失。值得注意的是，随着人类对自然影响力的加大，出现了许多人为因素和自然因素共同作用引发的公共安全危机。由于各类公共安全危机的频繁发生，防不胜防，而且预防的周期长，效果不易被认识，严重打击了预防和缩减的信心，从而造成了“预防为主”的口号被挂在嘴上而很难落实到实践中。树立可以预防和缩减的指导思想就是为了让人们对预防工作的必要性、可行性和复杂性有全面地认识，鼓励人们重视对公共安全危机的预防和缩减，科学认识预防的效果，从而为实现公共安全危机的全过程管理奠定坚实的基础。

二、防患于未然

也称偶然损失原则。任何公共安全危机的发生都是偶然性和必然性相结合的产物。从其发展历程的演化规律看，危机从成长到消除，是一种必然的发展过程，同时又受到很多偶然影响因素的影响。也就是说，只有具备了一定的条件，危机的发生就是必然的。但是，危机在何时发生，则可能受到某种偶然因素的激发，而危机发生后能够造成多大范围的影响也会受到诸如时间、地点、环境条件等偶然因素的影响。同样震级的地震，发生在沙漠、海洋、大中城市，所造成的损失可能会有很大的差别，发生在深夜和白天也不一样。同样经历危机，某些人在危机中不幸遇难，有些人则在危机中幸存，除去个体能力的差异，偶然因素的作用不可小觑。

为了描述危机发生后由于偶然因素作用而造成的损失差异，人们提出了偶然损失性。最先研究偶然损失性的是美国的社会保险家海因里希，从保险业的经济效益出发，经过对55万起工伤事故的调查统计，发现除死亡事故外，造成重伤、轻伤和无伤害事故的比率大约是1：29：300，即在330起事故中，造成重伤的只有1起，轻伤29起，无伤害事故300起。国际劳工组织的调查结果是1：20：200，这个比例说明了事故危害程度与事故数量之间的一种概率关系，发生重伤的概率是很小的。但如果以此认为预防工作的意义不大而放弃预防就大错特错了。上述的比例基于大量的统计数据分析，由于损失的随机性，最严重的伤害可能发生在330起中的任意一起，为了防止这种严重后果的出现，必须采取措施防止所有的事故发生。在公共安全危机预防的目标选择方面，必须是全部的隐患。通过对系统中各种危险因素的分析，及时采取科学有效的措施从源头上防止危机的发生，即“防患于未然”。

树立防患于未然的指导思想，可以克服公共安全危机管理中的侥幸心理，认真对待所有可能导致危机的因素。由于对隐患大小的判断依赖于人们以往的经验判断，很难兼顾偶然性，因此，危机预防的目标必须是全部的隐患，不应以隐患大小决定重视程度。

三、可能原因必须根除原则

也称隐患及其隐蔽性原则。危机的发生原因多种多样，各种因素之间的相互作用也非常复杂，因此，公共安全危机的预防工作是非常复杂、非常艰难的。在开展预防工作之前，必须对危机发生的原因进行深入细致地分析，建立危机发生的总体框架，然后采取针对性措施进行预防。一般而言，危机的发生有直接原因、间接原因、基础原因，不同原因层次之间有继发关系。直接原因具有显在性，容易被人们发现和认识，间接原因和基础原因具有潜在性和本质性，不经过深入分析一般很难认识。直接原因只是事故的导火索，只消除危机发生的直接原因，而没有根除造成直接原因的间接原因，酝酿危机的土壤依然存在，间接原因还会转化为直接原因。因此，在预防危机时，必须除恶务尽，防止其死灰复燃。

第二节 公共安全危机的预警机制

(自学)在某一危机爆发之前，会不同程度地出现一些征兆，此时，危机已处于前兆阶段。通过危机监测系统，识别危机爆发的症状，及时发出警示信号，就可以为规避、转移风险，采取有效措施赢得时间，以降低危机造成的损害后果。建立公共安全危机的预警机制是降低易损性的最有效的方法之一。

一、公共安全危机预警的含义

“预警”原指通过预警来提前发现、分析和判断敌人的进攻信号，并把这种进攻信号的威胁程度报告给指挥部门，已提前采取应对措施。公共安全危机预警是根据已有的资料数据，运用逻辑推理和科学预测的方法和技术，对某些危机现象出现的约束条件、未来发展趋势和演变规律等作出估计与推断，并发出确切的警示信号或信息，使政府和民众提前了解危机的发展状态，以便及时采取应对策略，防止或消除危机造成的损失。公共安全危机预警从手段上可认为电子预警系统和指标预警系统。电子预警系统主要是通过电子装置进行信息采集、信息分析、决策和发布警报的自动预警系统。电子预警系统一般应用于对明显前兆的公共安全危机的预警。有些危机的发生没有明显的前兆，需要对收集到的信息进行加工才能判断是否将发生公共安全危机，即使用指标预警系统。

二、公共安全危机预警系统的构成

公共安全危机预警是一个复杂的大系统，包括信息收集子系统、信息加工子系统、决策子系统、警报子系统和咨询子系统等。

（一）信息收集

信息收集就是对各类风险和危机征兆等信息进行收集。及时、准确、全面的信息是进行危机预警的重要基础，是影响危机管理成效的关键性因素。要准确地识别危机，最重要的就是对各种相关信息进行系统的扫描，收集其中的危机信息。信息收集必须保证信息收集的范围涵盖风险的分布位置，不同危机预警的信息收集有不同的途径，包括大众传媒、事故纪录、实地调研、建立专门的监测系统等。在信息传递过程中，一方面要保证传递的速度，另一方面还要注意防止信息的失真。

（二）信息加工

信息加工包括信息整理、信息识别和信息转化。信息收集所获得的信息不仅数量庞大，而且种类繁多，必须通过对信息的整理和归类得到较为条理和清晰的信息总体情况。为保证决策的准确性，还需对虚假信息和干扰信息进行识别和剔除。最后将信息转化为简单、直观的信号或指标，为决策做好准备。

（三）决策

决策就是根据信息加工的结果决定是否发出危机警报以及危机警报的级别，并向警报子系统发出指令。在决策的过程中，需要将获得的危机信息与事先制订的预警指标和危机临界值进行对比。按照危机发生的可能性大小决定危机警报的级别。应急总体预案将预警级别依据事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态，一般划分为四级：Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较重）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。

（四）警报

警报就是向危机管理部门和危机的潜在受害者发出明确无误的警报，宣告危机即将来临。为保证警报作用的正确发挥，首先要在警报系统与警报接收对象之间建立良好的沟通渠道，使用简单明了的警报信号并在第一时间通知到每一个人。为了使更多的人“接收”到预警信息，从而能够及早做好相关的应对、准备工作，预警信息的发布、调整和解除要通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行。对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区，要视具体情形采取有针对性的公告方式。

（五）咨询

公共安全危机的种类繁多，预警所涉及的领域复杂广泛，具有较强的专业性。为保证决策的科学性，必须充分发挥专家咨询的作用。在预警体系中，要不断加强专家队伍的建设，畅通信息沟通渠道，健全专家咨询机制，使决策获得更多的智力支持和技术支持。

三、公共安全危机预警的基本过程

第三节 公共安全危机预防的基本措施

公共安全危机的预防是非常复杂的，需要根据危机的类型和特点针对危机发生的诱因采取科学有效的措施达到预防的目的。

一、建立完善的公共安全危机管理体制

公共安全危机的预防首先依赖于建立完善的公共安全危机管理体制，即通过完善的立法，成立专门机构，建立一套自上而下的工作程序和工作制度，并用成型的指导性的理论支持整个管理过程。在这样的大背景下，公共安全危机的预防才能获得应有的重视和投入，才能保证各种预防措施得到贯彻落实。

二、开展对社会公众的危机教育

公共安全危机不仅是对政府能力的挑战，更是对社会整体能力的综合考验。在危机预防中，社会公众及时潜在的受害者，也是积极的参与者。加强公众的危机教育，不仅能够提高社会成熟度，也有利于提升政府的危机管理效果。在和平稳定的环境中，公众的危机意识往往比较淡薄，需要采取各种措施不断增强其危机意识，了解危机发生的过程，提高公众应对危机的能力。

1、危机意识教育 危机意识是人们应对危机的人格心理特征，是危机在人们头脑中的主观反映。危机意识的核心内容是危机态度，即对危机的认知和评价以及相应的行动倾向。人们对危机的认识程度决定了对危机的态度。危机的突发性、灾难性要求全社会的每个人都要居安思危，对危机保持足够的警惕性。危机意识的培养是整个危机教育的基础和关键。

危机意识可以通过经验得到增强，经验可以分为直接经验和间接经验，直接经验是通过亲身经历获得的，对危机意识的强化效果显著。经历过危机的人，一般对危机有更高的警惕性，特别是在危机刚发生后的一段时间内，危机意识明显增强，即所谓“吃一堑，长一智”。但某个人能够获得直接经验的概率相对较小，而且危机一旦发生往往会给人的生命健康造成永久性的伤害，因此，让每个受教育者直接经历真实的危机是不可行的。间接经验是通过宣传教育的各种手段，将某些人的直接经验加以总结，可以让更多的人从中受益。通过对大量危机的分析研究，准确把握其规律性，让更多的人对危机有一个全面的认识和了解，这一点也是直接经验无法达到的，危机教育的意义也正在于此。

2、危机知识教育

危机意识的提高，只解决了对危机的态度问题。但仅有危机意识没有危机知识，知道存在的危险却不知道危机为什么会发生，时时处处都觉得危机会发生，则会在心理上产生盲目的恐慌。因此，只有正确的态度还不足以让每个人远离风险的威胁，必须在强化危机意识的同时，重视危机知识的普及，增加对危机的了解。

危机知识包括：危机发生的原因、条件、规律，危机发展的规律及各种影响因素等等，这些知识比较简单，但涉及的范围很大，需要针对不同的教育对象，有针对性地选择教育的内容。

3、危机道德教育

公共安全危机不仅考验着一个国家的公民素质，也检验着每个人的道德水准。面对危机带来的灾难性后果，需要社会公众树立共同的价值观，团结一致，努力克服困难。危机道德教育包括相关从业人员的职业道德教育和社会公众的社会公德教育。

4、危机心理承受能力教育

公众的危机承受能力使社会成熟度的反映。在危机教育中要加强心理抗打击能力、抗挫折能力的培养，使公众在面对危机是能够临危不乱，沉着应对。实践证明，公众的危机心理承受能力可能决定着危机的影响程度和对微机的控制效果。2003年“非典”危机中出现的“药荒”、“米荒”、“盐荒”都与公众的危机心理承受能力差有关。

5、危机生存教育

通过系统的危机教育，可以使公众掌握正确的逃生自救技能，面对突发情况能够及时采取适当的措施，保护自己乃至他人的安全。在公共安全危机爆发时，个人的生存能力至关重要。逃生自救的技能包括正确使用各种消防器材，正确报警，及时有效地逃生等。危机生存教育不仅需要以危机意识和危机知识为基础，而且应考虑人在紧急情况下的心理与行为特点，通过适当的演练使受教育者克服紧张、惶恐等不良心理反应，熟悉正确的处置方法，以便在紧急情况时能够及时逃生。随着科技的进步和生产的发展，更多的危险因素以更小的距离与社会中的每一个人共同存在。普及危机生存教育，可以使公众在面对危险时不仅能够自救，也能够救人。

三、加强对危险源的管理

具有危险性质的物质是导致危机的重要诱因之一。危险源是在工业生产和其他的社会活动中存在的危险物质，以及和这些物质有关的设备、设施和场所。根据危险源的数量和危险程度，危险源又可分为一般危险源和重大危险源两类。对危机预防来讲，控制的重点是重大危险源。

（一）对重大危险源的辨识

世界各国家对重大危险源有不同的分类与辨识标准。有的国家把重大危险源大体分为两类，一类是可燃性物质泄漏，与空气混合形成可燃性烟云或气体，遇到火源引起火灾或爆炸；另一类是大量有毒物质泄漏，造成大面积人员的死亡、中毒和环境污染。无论危险源的标准如何制定，危险源的种类总是和石油化工企业，化学品库，大型化工企业，爆炸物品的生产厂，以及其他大量使用可以引起中毒和火灾、爆炸事故的企业和场所联系在一起。

（二）重大危险源的评价

对重大危险源的评价可以为危机预防提供了可靠的依据，降低危机的损失。重大危险源评价是一项十分复杂的工作，不仅涉及到复杂的概率运算，而且要系统地收集规划、设计、施工、运行等相关的资料，找出潜在的危险因素，人为的失误和预防的重点。但对重大危险源的安全评价又是一项十分必要的工作，安全评价的失误往往会带来不可估量的损失，而符合客观实际的安全评价又可以避免许多灾害事故的发生和其他方面的损失。因此，一些国家在预防措施上，十分重视对危险源的安全评价工作。以英国为例，安全评价的范围已涉及到各个领域，负责安全评价工作的国家安全卫生执行局及其各地方局对所在地区的所有危险源均有记录，并把对每个危险源的管理与监察落实到每个监察员。

（三）对重大危险源的管理

在对危险源进行辨识和安全评价之后，要制定出一套严格的管理制度，通过技术措施和组织措施进行预防和控制。技术方面的措施包括有关设施的设计，所使用物质的选择和安全检查；组织方面的措施包括对人员的培训与指导，工作职责的确定，以及保证工作人员具备相应的技术与知识水平的相应措施等。从国外已有的实践看，对重大危险源的管理工作主要是根据“谁的危险源谁负责”的原则进行。属于某个企业的危险源，企业应在规定的时间内，把已辨识和评价的危险源向主管当局提交安全报告；如果属于新建的重大危险设施，则应在其投入运转之前提交安全报告。安全报告应说明危险源的基本情况，可能引发危机的危险因素及条件，可能发生危机的类型，发生危机后可能造成的后果，以及形成应急计划和限制后果的措施等方面。

（四）应急计划

应急计划是重大危险源管理控制系统的重要组成部分。应急计划一般分为场内和场外应急两个部分。场外应急计划由政府主管部门根据企业单位提供的安全报告制定，场内应急计划由企业自己制定。为使应急计划得到有效的实施，政府有关部门要把重大危险源发生危机时需采取的安全措施和正确的做法告知可能受影响的公众，保证公众充分了解发生危机时的安全措施，以保证一旦发生危机能得到妥善处置，减少危机造成的损失。

四、积极与保险结构合作以转移风险

保险既是一种风险管理的方式，同时在投保人和保险人之间又是一种法律关系。对于和危机关系密切的人身安全和财产安全来讲，转移风险、减少损失，在危机发生后尽快地得到经济补偿，是现代社会预防危机的必然选择。投保人根据合同约定，向保险人支付保险金，保险人对于合同约定的可能发生的危机，因其发生所造成的人身伤害和财产损失承担保险金的责任。

保险企业作为一种经济组织，从自身的经济效益出发，必然要对保险标的的安全给予充分的关注，通过各种方式和途径引导和督促被保险的单位和个人采取措施降低保险标的风险。对于在投保后忽视预防工作，对隐患不进行积极整改而造成损失的单位和个人，保险人有理由拒绝赔偿或降低赔偿额。保险机构在日常的业务活动中，积累了大量的预防危机和管理风险的资料和工作经验。为了预防损失的发生，也经常开展安全教育、安全检查和安全咨询等活动，这些都是预防危机必不可少的环节。

思考题：

1．公共安全危机预防的指导思想有哪些？每种思想要解决的主要问题是什么

2．公共安全危机预防的基本措施有哪些？

3．为什么说人为事故灾难与社会安全事件是可以预防的，但又不可避免？

4．如何在社会公众中树立正确的风险观念？

第五章 公共安全危机管理的准备

（一）教学目的及要求：使学生了解和掌握应急预案的制定、应急演练以及应急处置保障系统建设等有关知识

（二）重点和难点：应急预案的制定；应急演练

（三）教学方法及课时安排：课堂讲授；2学时

（四）主要参考书：

郭太生主编，《事故对策学》，中国人民公安大学２００２年版。

郭太生主编：《治安灾害事故社会防范研究》，中国人民公安大学出版社2005年版；《灾难性事故与事件处置》，中国人民公安大学出版社２００６年版。

（五）课程主要内容：

第一节 应急预案的制定

大多危机的发生是无法准确预测的，因此，我们必须为危机做好准备，加强战略规划、物资储备、长期预算和设立意外事故基金。在为危机做准备的过程中，应急预案的制定就显得格外重要。对公共安全危机的管理一般预先采取以下措施：通过调查与情报分析，确定潜在的公共安全危机问题；设计解决问题的可能性方法和选择；在制定战略决策的基础上，进一步研究与确定危机发生时的行动计划等。这一过程就是应急预案的制定。应急预案的制定，关系到整个危机事件处理能否顺利和有效地进行。而且，应急预案的制定过程实际上是一个危机信息的获得、整理和使用过程，在这个信息平台上，危机事件很大程度上得到预防和化解。

一、应急预案的作用

编制应急预案，即根据曾经发生的危机情况，按照假设的各种危机类型、规模、程度，配备相应的设备、设施、队伍及确立相应的处置程序，为危机决策与危机指挥提供依据。

（一）能够增强危机决策的科学性

危机决策的科学性来源于对危机情况的准确判断，来源于对应急资源的准确了解及科学配置。编制应急预案，在总结以往危机处置经验教训的基础上，按照危机爆发的规模、程度、等级确定相应的警戒等级及处置方式、程序，一旦危机爆发，只需要通过现场监测或者情报监测，就能够比照相应的等级确定相应的处置方案，从而增强应急决策的科学性。

（二）能够增强应对危机决策的时效性

危机应急决策的关键在于时效性和科学性。能够在最短的时间内做出最优的决策，对于减轻危机的危害，具有重要意义。而编制应急预案，将各种类型的危机可能爆发的规模、程度、等级一一列举出来，在危机爆发时，只要了解了危机的基本情况，就能够按照危机管理预案进行处置，这就大大缩短了危机决策的时间，为合理解决危机奠定了基础。

（三）能够增强危机指挥的规范性

危机爆发时，必须由专业人员按照确定的、有条不紊的程序进行处置，才能及时化解危机或者最大程度地减轻危机的危害。编制应急预案，将不同类型、不同层次的危机处置按照精简、统一、高效的原则进行程序编排，不同等级的危机类型由不同层次的指挥机构、指挥人员进行指挥，一旦确定危机的等级，就可以按照应急预案，确定相应的指挥机构、指挥人员和处置程序，这将大大增强应急指挥的规范性，减少应急指挥的盲目性。

（四）能够增强危机指挥的权威性

危机指挥的权威性基于两个前提：一是指挥人员的专业性；二是指挥人员的法定性。前者表明指挥人员对业务的熟悉了解程度。后者表明指挥人员权力的合法性。应急预案对指挥人员的指挥程序做出规定，尤其是对法定的指挥人员出现空缺时的递补规则做出规定，凡是按照递补规则可能作为指挥人员的人都必须了解危机处置的内容、程序以及决策方案，否则就是不称职。危机爆发时，如果指挥人员出现空缺，则按照递补规则进行递补，如此产生的指挥人员也能做到专业性与法定性的结合，这一结合也就造就了应急指挥的权威性。

二、应急预案制定的原则

（一）完整性原则

制定应急预案必须对涉及危机处理的所有方面和所有工作内容等进行完整的安排，强调可操作性。包括危机处理的目标、为实现既定目标而进行的所有工作安排等。

（二）预见性原则

应急预案不可能预见到危机事件的具体时间、地点、规模、伤亡的具体人数等。但是，预案必须在以下方面体现它的预见性，有助于增加组织处理的预见能力并有利于组织的有效处理：第一，本地区不同种类危机事件的性质和大概原因；第二，危机可能发展的方向；第三，不同级别危机事件可能动用的资源；第四，可采取的措施等。

（三）主动性原则

应急预案中的所有措施都应该具有主动的和较强的进攻性策略，而不是防御性措施。

（四）可操作性原则

应急预案中的所有措施都要结合环境及资源的实际，具备完全的可操作性。预案中的文字要简单、易懂，必要时可采用标志或图案等。

（五）时间性原则

对危机事件中的伤员和财产的抢救，是以小时、分钟甚至是秒来计算的。因此，要对危机处理的每一个步骤的时间要求和策略要求做出精心安排。

三、应急预案的类型

应急预案可以分为以下几种类型：

（一）总体预案

即从总体上对危机处理的原则、机构、程序、应急指挥、应急防范、应急保障的体系建设做出规定，为不同危机类型的单项预案的编制提供依据。如《国家突发公共事件总体应急预案》就是全国应急预案体系的总纲，明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。

（二）单项预案

即就某一种类的危机发生时的指挥机构、处理程序等作出规定。如在国家一级的突发公共事件应急预案中，除总体预案之外，还有25项专项应急预案和80项部门应急预案。这些应急预案涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件与社会安全事件等四个方面，为各类突发公共事件的应对制定了专门和细致的处置对策。

四、应急预案的内容

应急预案的制定是一种主动性的行动，它规定了行动的具体目标，以及为实现这些目标所做的所有工作安排。即它要求制定者不仅要预见到事发现场的各种可能，而且要针对这些可能拿出实际可行的解决措施。达到预定的目标，包括事发现场救援的延伸。例如，伤病员的抢救和转移（包括什么类别的伤病员转到什么医院、转移路线）等。

应急预案的内容包括以下几项：

（一）确定危机的等级

预案不能设定某危机事件在何时、何地发生，但是，预案可以假设某一类型的危机事件的发生，并对这一假设事件进行等级设定。划分危机的等级，目的是有效利用资源。政府的资源总是有限的，不能不分轻重缓急地动用资源来进行危机管理。首先是避免资源浪费。把低度紧急情况当高度紧急情况处理，就浪费了应急的资源和能力。如果出现这种情况，就可能会导致“狼来了”的后果。当“狼”真的来了的时候，资源和能力不足会引发更大的公共安全危机。因此，通过划分公共安全危机的等级或大小来决定采取何种方案，是非常必要的，也是合理的。

划分危机等级的优点还在于，为危机处理保留了一定弹性。当公共安全危机发生时，如果应对不及时，便有可能扩大升级。但是在紧急情况升级扩大的时候，应急方案也可以随之升级。如果本地的资源和能力随着事态发展已经不足以应付，则更高层的协调及更多的外地资源和支持就能够强化应急能力。

公共安全危机大致可以分为四级：一般危机情况、较大危机情况、重大危机情况、特大危机情况。

1．一般危机情况。一般危机情况，是指事件或灾难范围小、损失小、影响小，本区域范围内的应急处理机构就足以应对而无需外来协助的情况。发生这一等级的危机情况，需及时向上一级政府危机应对机构报告，以备万一等级提高而及时提供资源协助。在美国，日常遭遇的一般灾难性的紧急事件，通常以地方政府为主来处理。全球各国也基本采用这一模式。因此，救援工作分散到各种官方与民间组织以及志愿者等。由于范围小，彼此熟悉默契，这些工作的分工及相关救援资源的分配，较少混淆不清。

2．较大危机情况。较大危机情况下的危机范围比较大，损失比较大，影响也比较大，本地的应急处理机构及其能力都难以妥善处理而需要省级政府和危机处理机构协调外地的资源来支援协助。这一等级的危机情况，需要在报告地市应急机构的同时，也报告省级紧急处理机构。

3．重大危机情况。重大危机情况的范围大、损失大、影响大，本地应急救援能力远远不够，需要更多的高层协调，调用外省区或本地更多政府及民间资源来救援处理，有时甚至可能需要中央政府出面调度资源来救援处理。此时，需要直接报告中央政府的紧急情况处理机构。

4．特大危机情况。特大危机情况危害更大范围内的生命和财产的公共安全，甚至对社会经济造成重大影响。需要更多的省区政府和中央政府的救援支持协助。

较大危机情况及以上等级的危机，基本可以用“灾难”来表示，即所发生的突发事件，其严重性及重大程度常会导致死亡、伤害及财物损失。应对这种灾难政府一般无法采用常规的程序和手段来处理，而需要政府及民间各相关机构立即采取应对措施，以减少生命和财产的损失。

（二）确定目标与任务

对设定某一等级的危机的处理进行目标细分与明确。包括：一是确定处理的总目标；二是总目标下的细分目标；三是细分目标的领域确定；四是关键目标及领域的确定；五是可供选择的多种目标方案；六是选择与确定目标，规定欲达到的效果等。

（三）明确方案执行规划

主要包括：制定实现目标的一系列行动；制定纪律、颁布法令，以确保目标实施等。实现目标的一系列行动包括：明确参与部门的目标（任务分配）、职责及其性质与范围；明确执行计划的具体方法或方法体系等。

（四）确定预算范围

主要包括：该等级危机事件处理工作的内容（包括现场、支援系统、救援系统等）及人员分配与调动；该等级事件处理过程特别是现场部分可能动用的物资装备；计算每一行动需要的时间及完成目标所需的时间总量；危机后重建所需的大概资金等。

五、制定应急预案应注意的问题

（一）预案制定要有弹性

应急预案旨在提供对付一般危机的通用方法，而并非是一个公共安全危机管理的完全手册，它难以穷尽所有危机，也难以穷尽危机的所有细节。应急预案的条款不能规定得太死，应有较强的灵活性。只要一个公共安全危机管理能有效地确定危机管理的原则、程序、资源保证、分工关系，就能够在危机爆发时，采取有效的方法处理。

（二）制定不同的危机处理备选方案

不是所有的危机处理对策都能成功，因此在制定危机处理对策时，要有一些备用对策。当第一方案失效或不适用时，紧接着实施第二方案，依此类推。此时，排定不同方案的优先次序至关重要，应将适用效果较好或适用范围较大的方案排在前面。

（三）要充分利用外部资源

在制定应急预案时，既要注重对内部资源的利用，也要注重对外部资源的利用。在危机处理中，尤其要注重发挥外部专家的作用，这些外部专家包括行业技术专家、学者、媒介精英、政府官员等。外部专家的介入，不但能改善危机管理小组的知识结构，弥补危机管理人才不足的缺陷，而且有助于提高在危机处理中的公信力，使外部公众相信在危机处理中不会损害他们的利益。

（四）信息要全面

要在全面系统了解危机信息的基础上制定预案。预案是否科学合理有效，一个重要的基础就是预案是否考虑了产生公共安全危机事件的各种要素以及事件发生时的各种情况。如果对预案的有关信息了解不全面、不系统，势必影响预案的科学性。因此，在制定预案时，不仅要考虑影响公共安全危机事件的各个变量，可能受事件影响的地区、单位、个人等情况，还要研究预测环境变化后该地区、该单位以及个人环境将发生什么样的变化，信息必须始终保持及时、客观、全面、真实、稳定、连续、完整，只有全面系统地了解了公共安全危机事件的各种信息，周密地考虑了与公共安全危机事件相关的各种要素，才可能科学合理有效地进行危机管理。

（五）权变性预案要与部分性预案相结合

要把权变性预案与部分性预案结合起来，相互补充。权变性预案是全面考虑对付不同危机情况下应采取的不同行动方案。权变性预案的优点在于，它充分考虑了每一类危机的各种可能情况，对每一种情况都提出了相应的处理办法，适用范围比较广。但是，它的缺点是预案拟订起来比较复杂，不是很简明。部分性预案则侧重于在某一种危机中对那些事先可以确定的情况制定预案，部分性预案的优点在于，它比较明确、具体、简明，对首要事项规定得比较详细，操作性比较强。当然，部分性预案也有不足，最突出的表现是缺乏灵活性，不能区分不同情况采取不同的措施，容易导致反应过度或者反应过轻。因此，在制定预案时，应将两种预案结合起来，使之相互补充，相得益彰，既保证可操作性，又保持灵活性。

（六）预案要不断修改调整

要高度重视预案的修改调整工作。促使预案修改的因素有很多，但是，最重要的因素有两个：第一，在对预案应对和恢复计划的演练过程中，预案存在问题，或者通过实践说明计划的一些方面不能符合实际的需要，还有许多值得修改的地方。第二，环境是不断变化的，环境既可能引发预案变量的变化，也可能使人类应对突发事件的能力发生变化。预案必须适应环境发生的这些变化，及时做出调整。调整的方式主要有全面调整和部分调整两种。全面调整一般是由于环境发生了重大变化，或人类应对危机的观念发生了根本性的变化，或通过演习或在培训中发现预案存在严重偏差，需要对突发事件重新进行风险识别、风险评估等。全面调整包括对危机风险重新进行识别和评估，对预案的各个环节重新进行修改，全面调整常常是全方位的、颠覆性的。部分调整只是由于环境发生一定变化，或者在实践、演习和培训过程中发现预案还存在一些漏洞，需要对某些部分进行修改，这种修改不是颠覆性的。总之，在进行修改时，在考虑调整的成本与收益是否合算的同时，要将预案的科学合理有效始终放在最突出的位置，这样才能真正保证预案的质量。

第二节 应急演练

预案是一个事先制定的工作计划，用于处置危机事件的工作计划在什么状况下启动，启动以后参与处置部门怎样组织实施这个预案，怎样落实各方面的实际行动，怎样协调各单位、各部门的行动，以及怎样做好后勤保障工作，是一个复杂的系统工程。应急预案是否科学合理、是否符合实际情况，需要经过实践的检验，而演习训练是最直接的途径之一。

一、演习训练的目的和作用

演习训练是让来自多个机构、组织或群体的人员针对假设事件，执行实际紧急事件发生时各自职责和任务的排练活动，是检测危机管理工作的最好度量标准，是评价应急预案准确性的关键措施，演练的过程也是参演和参观人员的学习和提高的过程。演习训练的目的是：验证应急预案的整体或关键性局部是否可能有效的付诸实施；验证预案在应对可能出现的各种紧急事件方面所具备的适应性；找出预案可能需要进一步完善和修正的地方；确保建立和保持可靠的通讯联络渠道；检查所有有关组织是否已经熟悉并履行了他们的职责；检查并提高应急救援的启动能力。其核心目的就是让参与处置的各单位、各部门，乃至每个人更好地理解预案，更好地检验预案，进而提高对公共安全危机事件处置工作的整体水平。

公共安全危机管理的准备是一个长期的持续性过程，在此过程中，演习训练可以发挥如下作用：一是评估组织应急准备状态，发现并及时修改应急预案、执行程序、行动核查表中的缺陷和不足；

二是评估组织应急能力，识别资源需求，澄清相关机构、组织和人员的职责，改善不同机构、组织和人员之间的协调问题；

三是检验应急响应人员对应急预案、执行程序的了解程度和实际操作技能，评估应急培训效果，分析培训需求；同时，作为一种培训手段，通过调整演练难度，进一步提高应急响应人员的业务素质和能力；

四是促进公众、媒体对应急预案的理解，争取他们对应急工作的支持。

二、人员的训练

（一）专职人员的训练

对专职应急处置人员的训练是提高处置危机事件整体能力的首要环节。训练时要着眼于处理实际问题的能力、出现复杂情况的应变能力。按照不同的训练目的、训练形式、训练内容以及训练方法，专职人员的训练主要有以下几种类型：

1．一般训练与特殊训练

一般训练就是按照处置预案的常规来演习训练；特殊训练是指针对遇到的特殊情况，如夜间停电、恶劣天气中出现的突发事件如何处置所进行的训练。在针对危机事件应急预案的训练中，一般训练是必不可少的，同时，还应结合本地的实际情况，考虑到一些可能出现的因素，进行有针对性的特殊训练。

2．基础训练与应用训练

基础训练就是指对预备参与危机事件的专职人员进行基本能力和基本素质的教育、学习和训练，包括一些相关的法律、法规、方针、政策、方案、措施的学习掌握；各种器材和装备的使用技能训练；排除各种障碍物的训练等。应用训练主要指解决各种问题、排除困难能力的训练。它的着重点与好处在于：培养全体参与处置事件的人员在复杂的条件和情况下合理运用已经掌握的技能、技巧，提高队伍处置危机事件的战斗力。

应用训练和基础训练是两种不同的训练类型。应用训练可以直接形成和反映处置危机事件上的指挥决策水平以及实际的处置能力。应用训练的好坏，取决于基础训练的水平。因此，既要强调基础训练，也要加强应用训练，从而全面提高处置危机事件的实战能力。此外，根据训练的侧重点不同，还可以将模拟训练分解为心理训练、快速反应训练等不同的形式。在强调基础训练的同时，要避免和克服形式单

一、情况简单、自导自演的不良现象，要注意问题设置的综合化及复杂化，这样才能全面提高处置危机事件的实战能力。

（二）兼职人员和志愿人员的训练

在我国，由于应急处置的组织文化还未形成，因此兼职人员和志愿人员的人数还较少。这与西方国家有较大差距，也与一个国家的文化传统、思维方式、处事方式有关。由于危机事件的特点，尤其是一些规模范围较大的灾难性事故和事件，仅依靠专职人员，或政府的应急资源处置远远不够，这就需要更多的兼职人员和志愿人员参与。作为一种发展趋势，如果有兼职人员或其他社会力量参与，则需要加强对这些人的能力训练，使他们在处置危机事件中发挥更大的作用，并充分保障自身安全。兼职人员和志愿人员与专职人员不同，他们并不是处置危机事件的专业人员，在平时他们还有自己的其他工作，这就决定了对他们的训练不可能像专职人员那样是长期的、系统的。此外，在处置危机事件中，兼职人员和志愿人员所承担的任务与专职人员是不同的，这就要求对兼职人员和专职人员的训练要从处置的实际出发，要有较强的针对性。从训练计划的拟订、训练目标的确定到具体训练内容的选择都要与他们在实际处置时所承担的任务相符合。

（三）对社会公众的训练

在危机事件中，社会公众不是应急处置的主体，而是可能受到侵害或伤害的对象。因此，对社会公众的应急训练应当着重于风险意识的培养和在紧急情况下逃生方法的掌握与自救能力的提高。在这方面，国外的一些做法，值得我们借鉴。例如，日本处于太平洋地震带，是一个地震多发的岛国，它的政府及其公众有很强的危机意识，在防灾减灾和个人的逃生自救等方面注重对公众的教育和日常训练。这对地震发生时的应急处置工作，如对伤员的救治、失踪者的寻找、救灾物品的发放等，都是非常有利的。这也是为什么经历同样震级和烈度的地震，日本的人员伤亡和其他损失比其他国家要小得多的原因之一。

三、演习训练的方式

（一）桌面演练

桌面演练是指由危机管理组织的代表或关键岗位人员参加的，按照应急预案及其标准运作程序，讨论危机事件时应采取行动的演练活动。桌面演练的主要特点是对演练情景进行口头演练，一般是在会议室内举行非正式的活动。主要作用是在没有时间压力的情况下，演练人员在检查和解决应急预案中问题的同时，获得一些建设性的讨论结果。主要目的是在友好、较小压力的情况下，锻炼演练人员解决问题的能力，以及解决应急组织相互协作和职责划分的问题。

桌面演练只需展示有限的应急响应和内部协调活动，应急响应人员主要来自本地应急组织，事后一般采取口头评论形式收集演练人员的建议，并提交一份简短的书面报告，总结演练活动和提出有关改进应急响应工作的建议。桌面演练方法成本较低，主要用于为功能演练和全面演练做准备。

应急预案管理小组成员聚集在会议室一起讨论他们在应急预案中的职责以及在紧急事件发生时他们该如何做行动。这是一种有价值并有效的方法，它可以在进行更多的培训活动之前确定出应急预案存在的缺陷。

（二）功能演练

功能演练是指针对某项应急响应功能或其中某些应急响应活动举行的演练活动。功能演练一般在应急指挥中心举行，并可同时开展现场演练，调用有限的应急设备，主要目的是针对应急响应功能，检验应急响应人员以及危机管理体系的策划和响应能力。例如，指挥和控制功能的演练，目的是检测、评价多个政府部门在一定压力情况下集权式的应急运行和及时响应能力，演练地点主要集中在若干个应急指挥中心或现场指挥所举行，并开展有限的现场活动，调用有限的外部资源。外部资源的调用范围和规模应能满足响应模拟紧急事件时的指挥和控制要求。又如针对交通运输活动的演练，目的是检验地方应急响应官员建立现场指挥所，协调现场应急响应人员和交通运载工具的能力。

功能演练比桌面演练规模要大，需动员更多的应急响应人员和组织。必要时，还可要求国家级应急响应机构参与演练过程，为演练方案设计、协调和评估工作提供技术支持，因而协调工作的难度也随着更多应急响应组织的参与而增大。功能演练所需的评估人员一般为4～12人，具体数量依据演练地点、社区规模、现有资源和演练功能的数量而定。演练完成后，除采取口头评论形式外，还应向地方提交有关演练活动的书面汇报，提出改进建议。

（三）全面演练

全面演练指针对应急预案中全部或大部分应急响应功能，检验、评价应急组织应急运行能力的演练活动。全面演练一般要求持续几个小时，采取交互式进行，演练过程要求尽量真实，调用更多的应急响应人员和资源，并开展人员、设备及其他资源的实战性演练，以展示相互协调的应急响应能力。

与功能演练类似，全面演练也少不了负责应急运行、协调和政策拟订人员的参与，以及国家级应急组织人员在演练方案设计、协调和评估工作中提供的技术支持。但全面演练过程中，这些人员或组织的演示范围要比功能演练更广。全面演练一般需10～50名评价人员。演练完成后，除采取口头评论、书面汇报外，还应提交正式的书面报告。

以上各种演练类型的最大差别在于演练的复杂程度和规模，所需评价人员的数量与实际演练、演练规模、地方资源等状况有关。无论选择何种应急演练方法，应急演练方案必须适应组织辖区危机管理的需求和资源条件。应急演练的组织者或策划者在确定应急演练方法时，应考虑组织应急预案和应急执行程序制定工作的进展情况、组织面临风险的性质和大小、组织现有应急响应能力、应急演练成本及资金筹措状况、相关政府部门对应急演练工作的态度和各类应急组织投入资源的状况等因素。

四、演习训练的设计

应急演练是检验应急救援预案有效性的最直观的方法，但一次演练会动用大量的人力、物力与财力。因而在演练之前编写一个好的演练方案是实施预案的一个关键任务。演练方案应以演练情景设计为基础。演练情景是指对假想事件按其发生过程进行叙述性的说明，情景设计就是针对假想事件的发展过程，设计出一系列的情景事件，包括重大事件和次级事件，演练情景中必须说明何时、何地、发生何种事件、被影响区域、气象条件等事项，即必须说明事件情景。事件情景可通过情景说明书加以描述。情景事件主要通过控制消息通知演练人员，消息的传递方式主要有电话、无线通信、传真、手工传递或口头传达等。

情景设计过程中，应急小组应考虑如下注意事项： 编写演练方案或设计演练情景时，应将演练参与人员、公众的安全放在首位；负责编写演练方案或设计演练情景的人员，必须熟悉演练地点及周围各种有关情况；设计演练情景时应尽可能结合实际情况，具有一定的真实性；情景事件的时间尺度可以与真实事件的时间尺度相一致；设计演练情景时应详细说明气象条件，如果可能，应使用当时当地的气象条件，必要时也可根据演练需要假设气象条件；设计演练情景时应慎重考虑公众卷入的问题，避免引起公众恐慌；设计演练情景时应考虑通信故障问题，以检测备用通信系统；设计演练情景时应对演练顺利进行所需的支持条件加以说明；演练情景中不得包含任何可降低系统或设备实际性能，影响真实紧急事件检测和评估结果，减损真实紧急事件响应能力的行动或情景。

在应急演练中，为了提高学习效果，应注意以下方面：

演练过程中所有消息或沟通必须以“这是一次演练”作为开头或结束语，事先不通知开始日期的演练必须有足够的安全监督措施，以便保证演练人员和可能受其影响的人员都知道这是一次模拟紧急事件；参与演练的所有人员不得采取降低保证本人或公众安全条件的行动，不得进入禁止进入的区域，不得接触不必要的危险，也不使他人遭受危险，无安全管理人员陪同时不得穿越高速公路、铁道或其他危险区域；演练过程中不得把假想事故、情景事件或模拟条件错当成真的，特别是在可能使用模拟的方法来提高演练真实程度的那些地方；演练不应要求承受极端的气候条件（不要达到可以称为自然灾害的水平）、高辐射或污染水平，不应为了演练需要的技巧而污染大气或造成类似危险；参演的应急响应设施、人员不得预先启动、集结，所有演练人员在演练事件促使其做出响应行动前应处于正常的工作状态；除演练方案或情景设计中列出的可模拟行动及控制人员的指令外，演练人员应将演练事件或信息当作真实事件或信息做出响应，应将模拟的危险条件当作真实情况采取应急行动；所有演练人员应当遵守相关法律法规，服从执法人员的指令；控制人员应仅向演练人员提供与其所承担功能有关并由其负责发布的信息，演练人员必须通过现有紧急信息获取渠道了解必要的信息，演练过程中传递的所有信息都必须具有明显标志；演练过程中不应妨碍发现真正的紧急事件，应同时制定发现真正紧急事件时可立即终止、取消演练的程序，迅速、明确地通知所有响应人员从演练到真正应急的转变；演练人员没有启动演练方案中的关键行动时，控制人员可发布控制消息，指导演练人员采取相应行动，也可提供现场培训活动，帮助演练人员完成关键行动。

第三节 应急处置保障系统（自学）

思考题：

1．应急预案的内容包括哪些？应急预案制定的原则有哪些？ 2．制定应急预案应注意的问题是什么？ 3．应急演练的方式有哪些？

4．应急处置保障系统包括哪些内容？ 5．个人如何做好应急准备? 6．设计制作一份学生宿舍楼的人员应急疏散计划。

请续----

朱明工作室zhubob@21cn.com

公共安全危机管理教案-2

安全危机管理 第2篇

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学校安全和学校危机管理培训感悟

五月七日、八日，嘉兴市第一期和第二期“名校长工程”培训班共八十多位名校长赴浙江教育学院进行为期二天的理论集中培训，这次学习培训的主题是有关学校安全和学校危机管理。培训中，浙江教育学院刘力教授、邱卫东教授和肖远军教授三位学者结合当前社会大环境和学校发展的实际情境，从不同的角度向各位名校长们强化了危机意识，阐释了危机管理的具体策略和技能，使校长们从思想意识、学校管理制度建设和学校管理策略上得到了启发和提高。本次培训学习，使我感受到“学校安全重于泰山”。校园安全事关全体师生的生命和财产，事关学校和社会的稳定和发展。近年来,我校在教育局的正确领导下，坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十六大精神为指针，以确保校园安全为目的，始终把安全工作放在学校工作的突出位置。从增强师生安全意识，强化学校安全管理入手，通过明确责任，落实措施，努力营造一个安全、文明、健康的育人环境，取得了较显著的成绩。在此，谈谈个人对学校安全工作的体会：

一、加强组织领导，落实安全工作责任制

党中央、国务院非常重视安全工作，学校 “提高认识，加强管理，以对学生极端负责的精神做好学校安全工作。”为此，我校确定了安全工作的指导思想及总体目标：以树立安全意识为主线，以强化层层管理责任制为核心，以落实具体措施为重点，及时全面排查、清理和整顿校园内安全隐患，努力创建一个管理有序、防控有力、整改迅速、环境安定、校风良好的安全文明校园，确保学校在良好的教育教学秩序及生活秩序中稳步发展。

为确保安全工作的正常开展，制定了《关于进一步加强学校安全工作的实施方案》，落实了安全工作责任制，学校领导加强了有关人员的安全工作责任心，真正使学校安全工作落到了实处，杜绝了责任事故的发生。成立了安全工作领导小组，由校长挂帅，统一指挥、协调各班工作的开展，第一时间传达贯彻落实上级有关部门关于安全工作的指示、任务和要求；各班班主任具体负责一线安全管理，明确分工和职责。坚持“谁主管、谁负责，谁带队、谁负责，谁主办、谁负责，谁检查、谁负责，谁验收、谁负责”的原则，将校园安全工作实绩与各班级和教职工学期评估相挂钩，实行安全责任事故一票否决制，确保了各项安全工作落在实处。

二、强化安全教育，树立安全意识

安全工作的重点是及时消除隐患，加强全校师生的安全教育，防患于未然，为此我们提出要树立六种意识、开展“六防”教育、克服四种疏理、坚持“四不放过”、营造“四讲”氛围。六种意识：即“大于天”意识、“责任”意识、“忧患”意识、“第一”意识、“防范”意识、“共管”意识；开展“六防”教育，即防盗、防火、防震、防溺水、防触电、防交通事故教育活。确定每学期第一周为“安全教育宣传周”，并举行各种宣传教育活动，如知识竞赛、演讲赛、作文比赛、安全教育讲座、参观相关教育图片展览和组织少年警校、少年军校、“小手拉大手”争创省级交通安全示范学校等活动，观看宣传挂图、教育图片展，学生掌握了防火、防震、逃生等常识。假期中我们也不放松学生的安全教育，每学期放假前夕，我们都印发致学生家长公开信，让家长注意配合学校对自己的孩子进行安全教育，严防学生人身伤亡事故的发生，确保学生“一个都不能少”。克服四种心理，即“凑合”心理、侥幸心理、麻痹心理、粗疏心理；坚持“四不放过”，即问题原因不查清不放过、问题责任不明确不放过、问题处理无结果不放过、整改措施不落实不放过。甚至提出了对安全工作要小题大做、捕风捉影，保持对安全工作的高度敏感性；营造“四讲”氛围，即利用横幅标语、校园广播、班级黑板报、主题班会等多种形式进行广泛宣传，营造了一个“人人讲安全，处处讲安全、时时讲安全、事事讲安全”的浓厚氛围。

通过这些丰富多采的安全教育活动，师生的安全防范和自我保护意识得到极大提高，保证了学校教育教学秩序的稳定和教育教学工作的顺利开展。

三、采取切实措施，创建“平安校园”

开展创建安全班级、安全办公室、安全计算机室、安全实验室和安全家庭活动，认真落实“人防、技防、物防”三位一体的防范措施，坚持“从细微处着眼，从最小处抓起”的原则，加大安全工作人力、物力的投入，学校严防细查、速改快整，在经费十分困难的情况下，挤出资金，安装防盗报警器，覆盖了学校所有楼房及办公地点。在师生活动集中和重要部位安装应急灯、人员疏散标志、新购消防器材、维修消防器材，安装更新防盗门、防盗网、防盗窗，加固楼梯走廊护栏、体育活动器械。此外，在以技术防范为主要手段的同时，加强人防安全，严格值班制度和夜间值班巡逻制度，完善值班预案和节假日领导带班制度。确保了学校师生财产和生命安全，促进了学校各项工作持续、稳定地发展。

四、建立各种报告制度，加强安全管理

1.建立安全工作日报告和安全整改通知书制度。制定了《学校安全自查范围》，在全校各班级、各处室部中设立了安全检查员，要求每天对各自范围内的学生动态、教学生活设施、设备进行检查、记录，并向班主任和各部门责任人汇报，最后上报校长；然后由校长签署处理意见，限期整改；在校园各区域配备、完善消防设施，专人负责，定期检查，使学校安全管理网络覆盖到校园的每一个区域，每一个角落，每一个时段。2.重大伤亡事故报告制度。凡是学校师生非正常伤亡事故或重大安全事故，应及时上报上级主管部门。对发生的事故应按照各自管理权限及时查清原因，对事故责任者给予严肃处理，事故善后事宜应及时妥善处理。对发生事故不上报者，要追究有关人员的责任。

3.春秋游等大型活动申请报告，得上级批准后方可进行。4.严格值勤值班制度。进一步完善了《学校安全检查制度》，实行了教师早晚；轮流值班制度，对学生入校、放学、在校安全，实行全方位、无间隙监控。严格校规校纪，对违反纪律的学生要严肃帮教、处理，严禁体罚和变相体罚学生。

总之，各项制度的制定和实施，严明了学校安全工作领导责任制和责任追究制，使学校安全工作做到了有章可循、违章必究、不留盲点、不出漏洞。

五、突出学生安全重点，抓好学生安全管理

1.严格门卫制度,加强值勤值班,严格校规校纪，强调学生进入校园（包括节假日）必须佩戴学生证，不能骑车，每天早中晚学生进出校门时均学生文明礼仪岗和学校行政干部在校门口进行检查。

2.加强课间管理，课间、中午及晚自修前每个级部安排有一名值日教师到各班巡视，杜绝学生在课余时间滋生事端。

3.进一步发挥校外辅导员的作用，邀请校外辅导员经常性的到校对学生进行法制及安全知识的教育。4.崇尚科学文明，反对封建迷信，通过多种形式，深入揭批“法轮功”。

5.加强交通安全法规教育，经常性的进行交通安全常识讲座，教育全体师生注意交通安全。

6.定期联系家长，齐抓共管，不断提高家长对安全工作的认识。寒暑假、双休日、五一和国庆长假，学校都致家长一封信，信中的一个重要内容是提醒家长注意对子女的安全教育，以保证子女假期中的安全，严防事故的发生。

7.加强食品卫生管理，经常进行检查，杜绝食物中毒的事故发生。

六、定期进行安全工作检查

建立、完善检查制度，落实长效管理。目前，学校已制定了部门自查、定期检查、不定期抽查等三种形式的安全检制度，认真落实了校园安全工作实施方案规定的各项措施。学校安全检查员和各部门责任人每天检查各自范围内的工作工作；学校安全工作领导小组成员除每周对学校安全工作进行一次大检查外，还不定期抽查学校安全工作；每学期初、学期末和每年雨季前，学校后勤人员都将所有楼房、水电线路检查一遍，发现安全隐患及时整改。学校不定时召开安全工作专题会议，研究做好安全工作的方法，解决工作出现的问题，将隐患和问题消灭在萌芽状态，确保了学校各项工作的顺利开展。

认识与思考

1．加强对学生的法纪教育、社会道德教育、文明意识教育是抓好学生安全教育的根本。学生的法纪意识提高了，就会自觉遵守学校的各项规章制度，对学校三申五令的安全教育就会做到有令必行，有禁必止。因此，下一步，学校将抓住安全教育的根本，继续着力探索安全工作的方法。

2．进一步树立“安全就是效益，安全就是质量”的意识。没有安全就没有一切。安全能产生效益，安全是质量的保证和前提。

3．安全工作只有起点没有终点，必须做到警钟长鸣，这是一项长期的、复杂的系统工程，必须从讲政治的高度认识并做好这一关系到千家万户的工作。

4.必须切实落实学校安全的十六字方针：即“高度重视、细心工作、全员参与、确保稳定”。

提升高校安全危机管理研究 第3篇

一、通过各种途径加强学生的安全危机意识

(一) 通过思想政治教育加强学生的安全危机意识

随着我国高等教育的大众化进程, 各高校的在校人数呈快速增长趋势, 更易引发群体性突发事件。我国高校应建立相应的安全危机心理环境课程, 通过说理引导法, 实践锻炼法, 比较鉴别法, 心理咨询法等了解学生心理, 了解外部环境对学生心理产生的变化, 在教育过程中溶入安全危机意识教育, 增强广大学生的安全危机意识, 提高他们面对危机的心理承受和应变能力。

(二) 通过家庭教育加强学生安全危机意识

在家庭教育方面, 许多家长在中小学阶段, 采取高压式管理, 而在子女考入大学后, 认为自己的孩子已经是社会栋梁, 自己的任务完成, 对子女撒手不管了。忽视了与学校, 老师沟通, 淡化了与子女的交流。这种高压与放任自由的管理形成不良影响。家庭教育对子女的影响非常关键, 家长应与孩子有良好健康的交流, 辅助学校加强学生的安全危机意识。

(三) 通过社会信息化加强学生的安全危机意识

从国际范围来看, 经济全球化、政治多极化和文化多元化的格局已经形成。在发展进程中, 各国政治、经济、文化、价值观方面产生的差异连绵不断, 必然对大学生的思想心里和行为产生影响。与此同时, 通讯技术的快速发展尤其是互联网技术的普及, 我国高校要通过新闻、杂志、互联网、校园BBS、电子信箱等各种渠道加强高校学生对安全危机意识的认识。

二、高校安全危机应急能力建设思路

(一) 高校安全危机应急职能应该是科学的、清晰的、明确的、及时的

高校应急职能的界定包括三个方面: (1) 安全危机管理的划分和主要内容应该是准确的; (2) 学校各个部门在体系中的职能分工应是相对独立、相互信任、相互协调的; (3) 服务于职能发挥的基本的资源储备、信息体系建设应是配套的。对于突发的社会事件中, 信息的及时准确的传递具有极其重要的意义。

(二) 高校安全危机应急投入建设应该是事前的、量力而行、协同处置的

公共管理投入, 特别是公共卫生体系的完善和安全危机管理体系建设的投资周期长、投入总量大, 建成后只是在特定的环境下才能发挥作用, 因此在公共资源配置上往往不能作为优先发展的目标。但是考虑到在无准备情况下一旦危机爆发后的成本, 这样的投入还是应以事前安排更为经济。更为重要的是, 提前应对所体现出的体制优越性、信任度、影响力等都将是无法用数字计算的。尽管应急机制的建设十分必要, 但建设的速度、程度又必须是量力而行的。

(三) 高校安全危机应急体制应该是开放的、完整的、连续的

应急体制的构建主要包括三部分。 (1) 高校安全危机爆发前的预警, 安全危机管理的知识系统和信息系统的建设和安全危机管理的计划系统建设, 在此基础上建立安全危机管理的预警系统, 提高对安全危机的预见。 (2) 高校安全危机爆发后的应对, 要建立安全危机管理的指挥系统, 专门的反应安全危机基金储备, 安全危机管理的监测系统。 (3) 高校安全危机结束后的考评, 需要建立安全危机评估系统, 安全危机复原系统, 安全危机管理学习、安全危机培训与演习、创新系统。

(四) 高校安全危机应急机制应该有完善的法律法规

目前, 许多国家有针对校园突发性事件的立法, 使校园应急管理能够“有法可依”。国外高校对于意外事故有专门的处理机构和一套系统的安全预警和应急机制。这样一个预警和应急机制应该包括可靠性强的校园安全法律法规, 还包括一套行之有效的应急方案, 第一时间给予受伤害学生急需的帮助, 能够及时有效地应对各类校园安全事故。

(五) 高校安全危机应急能力建设将是一个长期发展的过程

对高校突发性公共事件的解决和管理来源于运行高效、配合紧密的安全危机管理机制, 这一机制的构成包括有效的行政运行体制, 资源充裕的医疗体系安全以及多元化的信息系统。通过此次非典, 汶川和玉树火灾等危机对我国高校的应急机制建设是一个促动, 对我们每个身在其中的人也是一次残酷的教育, 相信在每一次痛苦的经历后, 我们都能够更快地成熟起来。

三、结语

本文通过对高校突发性事件应急管理的研究提高高校学生对安全危机意识的认知, 加强安全应急能力, 为高校校园突发性应急管理实际工作提供了指导思想和方法。

参考文献

[1]秦启文等.突发事件的管理与应对[M].北京:新华出版社, 2004.

[2]鲍勇剑, 陈百助.危机管理——当最坏的情况发生时[M].上海:复旦大学出版社, 2003.

[3]白涛, 许中华.高校危机管理对策初探[J].华南理工大学学报 (社会科学版) , 2005, (2) .

我国食品安全危机管理再思考 第4篇

一、食品安全危机界定

本文所指食品安全危机是指因食品中含有毒、有害物质等问题对人群、组织、社会和国家产生的重大安全危害事件。根据其产生的原因，食品安全危机分为不可预知食品安全危机和人为食品安全危机。其中，不可预知食品安全危机是指由非可抗逆因素引发的食品安全事件进而爆发的危机；而人为食品安全危机是指由于食品生产者或经营者过失或故意违反食品卫生安全法律或法规而引发的食品安全而引发的危机。

食品安全危机事件由于自身的特殊性，具有以下特点：

第一，非常态性。食品安全危机常常是突发的，即潜在的食品安全隐患在不经察觉的情况下引发危机，扰乱了人们正常生活，使人们感受到非常态因素带来的困扰。

第二，群体性。食品安全危机通常都是群体性爆发的，而且这些危机事件的影响范围一般都涉及到一个地区或一个群体组织，在社会上造成了极端恶劣的影响，

第三，高危害性。毋庸置疑，食品安全直接影响到人们的健康，对人正常心理和身体造成不可修复的损伤，甚至造成死亡。

第四，敏感性。食品安全危机极易在短时间内引起人们恐慌，若不及时发布有关公告，便可能会引起消极的“小道消息”漫天飞扬，加深危机危害程度，甚至会引发其他新的公共安全危机，同时也增加了消除危机的难度。

二、三鹿奶粉事件折射出的问题

(一)政府直誓部门失职

由于我国食品监管制度正处于过渡时期，酝酿已久的新食品安全监管体系改革还没有完成，过去长期积累的监管缺陷最终以“三鹿奶粉事件”的形式全面爆发。

同时，目前我国食品安全监管制度与体系自身还存在着根深蒂固的问题：质量监督与卫生监督分属两套功能重叠的机构和队伍，管理混乱，责任不清；各个机构之间基本上是封闭式管理，缺乏内部纵向和外部横向的交流与协作；食品安全监管预警体系失灵，在危机爆发前期，不能有效预测危机并将危机消灭在萌芽之中。

(二)企业受利益驱使而放弃“自律”

在我国经济社会转型时期，不少企业和个人受利益驱使，唯利是图、利欲熏心，甚至不惜牺牲消费者的健康或者生命换取不法利益。甚至超越道德和法律底线，严重侵害了消费者的身体健康和合法权益，危害了社会秩序。

(三)缺乏统一的食品安全认证标准体系

由于食品安全标准分为食品质量标准和食品卫生标准，分别由质量技术监督局、卫生部和农业部负责；另外，食品标准从纵向来看，可以分为国家标准、行业标准、地方标准以及企业自定标准等多种不统一的多层级标准，混乱而不统一的认证标准体系不仅让消费者甚感困惑，而且也让企业感到无可适从，使食品安全危机具备潜在的可能性。

三、构建中国特色的食品安全危机管理机制

(一)建立行之有效的食品安全危机預防机制

1、完善食品安全法律法规是保障食品安全的基础。2009年6月1日刚刚实施的《食品安全法》，进一步健全和完善了配套的食品安全监管的法律法规，使食品安全监管有法可依，依法治理，疏而不漏，标志着中国食品安全法制建设向前迈出了一大步。

2、强化行政监管体制，强化监督机制就是要求各级政府部门及社会各方应依法建立处理食品安全问题的一整套权力配置和组织建构方面的制度体系。我国以前长期存在的监管体系虽有一定的优势，却也难以避免多头执法、责任不明、监管链条“断裂”等弊端。有鉴于此，食品安全法明确规定了各监管部门按照各自的职责分工，依法行使职权，同时还规定了各部门相互配合的责任和程序。各部门在对职责进行有效细化的基础上，做到分工合作、互相配合，实行严格的责任追究制，实现监管环节的无缝对接，执法到位。

3、加强对企业食品安全生产的责任和意识引导。对于直接生产食品的企业实行有效引导，让企业树立强烈社会责任意识和安全生产意识，做到诚信合法经营，强化从源头上控制食品安全并建立公开透明的全国食品安全信用体系。

(二)建立食品安全危机管理应急机制

食品安全危机一旦发生，就需要政府部门认真组织、领导各方力量，快速反应。积极应对和消除危机带来的不良影响和后果。

(三)建立统一的食品安全标准体系。

按照《食品安全法》的要求，要对食品生产和销售行业实行严格的市场准入制度和产品质量追溯制度、召回制度。要改变现有国家标准、地方标准、行业标准并行的多标准体系，建立统一的食品安全认证标准体系，由一个机构对标准负责，其他监管机构可以接受该机构的委托协助制定相关的食品标准。并对该机构负责。

(四)建立食品安全管理的国际合作机制

随着经济全球化、区域经济一体化、国际贸易的磅礴发展以及中国进入WTO，食品安全危机的解决往往不是靠哪一个国家或地区能够独自做得到的，因此，必须加强与世界各国在食品安全管理方面的合作与交流，通过国际合作的机制共同解决食品安全问题。

(五)加强对问题食品的召回管理与监督

食品生产、销售和餐饮服务者发现其生产、销售的食品存在不安全隐患，应当立即停止生产、销售或者使用，主动召回已经上市销售的不安全食品，并记录召回的具体情况，包括召回的数量、时间和地点等内容，并及时向原负责审批的食品安全监督管理部门报告。

(六)加强媒体舆论监督作用

目前已进入一个快速发展的信息社会，媒体被公众寄予厚望，肩负社会舆论监督的重任。食品危机关系国计民生，食品危机面前。媒体更应该履行其作为“第三权力”的强有力的责任，发挥有效的作用。

(七)增强消费者食品安全意识和保护自身合法权益意识

对于消费者，应重点加强科学、安全饮食的教育，提高他们对食品安全知识的了解、提高他们辨别假冒伪劣食品的能力，坚决拒绝接受不安全食品；要让他们树立危机意识和保护自身合法权益的意识，积极地加入打假的队伍。

(八)妥善处理食品安全危机的善后工作

危机过后的负面影响依然存在，甚至由此可能导致次生危机的爆发，因此食品安全危机平息后，并不代表食品危机管理过程的终结。政府和企业及相关部门。要共同致力于受影响区域正常秩序的恢复，对受损害的消费者给予相应的赔偿和安抚工作，尽力弥补和降低危机事件带来的不良影响和损失。

安全危机管理 第5篇

沈朝阳

“9.11”事件发生后，民航空防安全状况持续严峻和日趋复杂，空防安全危机空前敏感地牵动着社会的神经，如何妥善预防和化解空防危机已引起了公众的高度关注，进一步加强民航空防安全危机管理日益成为共识。

一、对空防安全危机的一般认识

（一）危机的概念和特点。在汉语词典中，危机的含义有两个：一是指危险的根由，二是指严重困难的关头；西方关于危机含义的解释也有两个：一是危险和非常困难的时期，二是决定性的瞬间或转折点。管理学意义上的危机就是指无法预测何时何地发生，一旦发生将导致组织偏离正常轨道的危急的非均衡状态。危机具有潜伏性、意外性、破坏性和紧急性等特点。危机管理就是通过研究危机、危机预警和救治危机恢复组织均衡状态的一系列措施。不同的组织产生危机的原因、危机的特征及危机管理的内容都有所不同。

（二）危机管理的内容。危机管理通常包括六个方面的内容：第一阶段，避免危机。采取积极防御措施，建立以奖惩机制为核心的制度体系，以设备设施为中心的投资机制。第二阶段，准备危机。长将有日思无日，莫待无时思有时，只有未雨绸缪方可防患于未然，制订并熟悉应急救援计划。第三阶段，确认危机。善于捕捉信息和分析信息，培养见微知著的洞察力，当机立断，全面防范。第四阶段，控制危机。处变不惊，亡羊补牢，灵活机动，控制事态恶化。第五阶段，解决危机。审时度势，速战速决，转危为安。第六阶段，反思危机。总结经验教训，修正危机管理机制。

（三）空防安全危机。空防安全是指有效地预防和制止人为的非法干扰航空器的行为，保证在使用中的航空器及所载人员生命财产的安全，使航空器依照合法机长的正常意愿，在规定的时间和空间内安全、正常运行。正常的安检、监护等查堵、防范工作不存在危机，一般的非法干扰或预谋劫机行为也不构成危机，只有当发生严重威胁航空器及所载人员生命财产安全的劫、炸机事故，事故起因可能具有普遍性和社会内在必然性，极易引起严重的社会后果甚至连锁反应时，即出现空防安全危机。例如，1993年11月至12月，短短两个月内竟然发生了十次劫机事件，政府紧急发布了通告，安检实施了“双百”检查；美国“9.11”事件导致空防安全高度紧张，我国发布了“关于民用航空安全的通告”，实施了安检特别工作方案；2002年4月17日到5月10日，一个月内发生三起劫炸机事件，促使了脱鞋检查和规范货运安检； 2003年1月22日到2月2日春运期间发生两起劫炸机事件，总局随即发布了加强液态物品检查的公告。空防安 全危机虽然具有危机的普遍规律和一般特征，但是由于其显著的特殊性更强烈地被人们所关注。空防安全危机起因主要是人的主观犯罪动因，一旦发生，灾难性后果令人触目惊心，其政治和社会影响巨大。

二、建立空防安全危机管理机制日益迫切

（一）民航空防安全关系重大且持续严峻。随着改革开放和民航事业的蓬勃发展，空防形势渐趋严峻，劫持飞机、破坏飞机、破坏机场以及针对民航的其他非法干扰活动日益频繁。据不完全统计，进入80年代以来，仅劫机事件就发生近60起。民航空防安全不仅仅关系民航运输事业的持续、快速、健康发展，更是关系国家安全、社会稳定、经济发展的大事。“9.11”事件对美国乃至全球政治、军事、经济的巨大负面影响时至今日仍未消除，最终演变成全球范围内的反恐怖浪潮和战争风云；“5.7”空难给我国民航烙下的伤痕犹历历在目，“1.24”劫机未遂爆炸案又敲响了空防安全的警钟。由于分裂组织、邪教组织和特定个体针对民航的恐怖破坏和挟私报复性犯罪活动从未间断，民航空防安全的危机日益呈现长期性、严峻性和复杂性态势，防范工作也必将任重而道远。

（二）当前的空防危机管理机制有待健全。由于空防安全事故具有突发性、不可预见性、破坏严重性和影响巨大性，痛定思痛，建立一套完备的危机管理机制已成社会共识。其 应急处臵必须要做到迅速有力、规范有序、善后有方，不能局限于事后责任追究和全面整改。为此，我国民航投入大量的人力、物力、财力，逐步建立了包括安全技术检查、封闭式管理和飞机监护、飞机客舱保卫和公安强力保障等四大组成部分的空防安全保卫体系，有效地打击遏止了航空犯罪。但应该看到，当前的空防安全保卫体系仍面临诸多问题，主要表现在：第一，虽然“安全第一，预防为主”作为航空安全的指导方针从未动摇，但该方针以往主要强调的是民航运输飞行的生产安全，较少关注航空保卫安全。第二，管理体制有待理顺。目前主要担负空防安全工作的单位都属于企业内设部门，既缺乏安全执法管理的权威和有效方式，又不掌握安全投资权力。况且，企业的目的无疑是营利，而空防的目的是安全，两者目的不同，价值观念和运行方式客观上差异较大。空防安全的受益人指向性不强，所以在安全与效益、安全与服务的关系上，最容易牺牲安全。第三，空防安全法律体系不完善。由于缺乏高层次的完备的空防法规体系，导致空防重心长期偏离，空防队伍职业化建设明显不足，空防技术投资有待加强。第四，空防安全危机的预警和救治机制亟需完善。当前仍依赖组建临时性的事故调查小组处理危机，仅限于事故本身的处理和亡羊补牢式措施，靠开会、发通知、发电报、发通报、处理责任人等传统方式，既缺乏避免、准备和确认危机的前瞻性研究，又缺乏控制、解决和反 思危机的决策性论证。

（三）完善空防危机管理机制的时机基本成熟。第一，“9.11”事件后，我国政府即组建了国家处臵劫机事件领导小组及办公室，加强对劫机等突发空防事件的组织领导和应急救援能力；斥巨资增强机上防护装备设施，成立专职的航空警察队伍履行空中客舱保卫职责。第二，2002年初，ICAO根据第三十三届大会的决议、航空保安部长级高级会议的建议和航空保安专家小组的指导，建立了普遍性和强制性的航空保安审计计划。审计的目的，是希望通过对各国现行的航空保安机制和运作进行系统性的检讨，找出不符合标准的地方，加以改善，以强化航空保安。我国民航以对国家、社会、旅客高度负责的态度，已庄严承诺保证按照不低于国际审计的标准全面建设空防安全，并尽快接受ICAO的航空保安审计，此举有利于空防安全危机管理机制的顺利建立。第三，根据十六大建议和十届人大决议，政府机构进行较大改组，国资委成立，民航管理体制改革深化，民航总局作为政府从企业经营管理的具体事务中脱离出来，专注于法规政策、行业标准和航空安全的管理，建立完备的空防安全危机管理机制组织条件成熟。第四，法制环境日臻完备。国家出台了《安全生产法》，国务院颁布了《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，奠定了安全生产工作的法律依据；我国民航已着手修改《航空法》、《航空安全保卫条例》，这些专 业法规的修改完善无疑将大大提升空防危机管理的水平。

三、建立空防安全危机管理机制的若干意见

（一）有针对性研究空防危机的根源。研究空防安全危机管理应该在危机管理普遍规律的基础上有针对性地开展，针对性研究主要从三个方面着手：第一，危害空防安全的主要对象和目的。国际民航组织对以前非法干扰航空器的犯罪分子进行了归类分析，据其提供的数据表明，其中主要对象有三类人：以政治为目的的占19%，刑事犯罪分子占15%，精神病患者占52%。根据我国的具体国国情，归纳分析二十年来民航空防事故，可以发现，危害空防安全的主要对象是处于社会底层、素质较低、心态扭曲的个体，劫、炸机的主要目的是逃往台湾或报复社会。近年来，分裂势力、邪教分子和黑恶犯罪分子对航空保安的威胁也不容忽视。第二，劫、炸机的特点。作案方式多样化，人数不一，内部人时有参与，使用工具种类多样，逃避检查的智能化、隐蔽化趋势明显，设骗局讹诈劫机或地面强冲劫机现象时有发生。劫机具有诱导作用和示范效应。第三，防范体系是否存在漏洞。从理论到实践调研，从逻辑到实证分析，运用ISO9000质量认证体系和国际航空保安审计的方法，查找空防防范体系存在的问题。主要是审查法规制度是否完备，体制是否顺畅，流程是否合理，设备设施是否先进，员工业务技能素质是否过硬、队伍管理是否严格等多方面认真查找原因。

（二）建立预防和避免危机的全过程立体式空防体系。凡事预则立，不预则废，通过分析找到了影响空防安全的根源，就可以对症下药，构筑防范体系。第一，奠定制度基础。首要的是法律基础，构筑权威、独立、完备的法规体系是空防危机管理的起点，尤其是当空防安全防范意识尚未深入人心的今天；其次是规章制度，构建行业和企业科学合理、切实可行的整套工作原则、方法；再者要建立完整严密、可操作性强的流程体系和纠错机制。第二，强化危机管理意识的培养和危机管理技能的培训。切实搞好空防安全教育，提高对危机事件的警惕性，建立“安全就是生命，安全就是政治，安全就是效益”的观念，使员工在实际工作中认识和处理好空防安全与个人利益的关系，自觉树立“安全责任重于泰山”的观念，从而严格执行空防规章制度；加强安全生产和服务技能的训练，通过培训让员工实实在在掌握确保空防安全的业务知识技能。第三，建立高效的危机管理体制。在国家处臵劫机领导小组和民航总局公安局总的组织、协调和指挥下，建立责权清晰、政令统一、信息畅通、精干高效的危机管理体系。国家和政府保证相关法令和标准能够满足实际工作的需求，进行监督、检查和处罚，承担相应的行政权责；空防保障机构法定设立，投资多方参股，业务垂直指导，行政横向自主，执勤依法独立。通过理顺管理体制和适当分权授权促使政府管理从等级督察制到参与和协作空防安全转 变，通过法定责权、立体追究确保航空企业从被动参与到自觉高度重视空防安全转变，从而使这个体制具有更多的灵活性和创新精神，产生更高的士气、更强的责任感、更高的效率。第四，从人力和财力两方面提供完备的危机管理资源保障。人力资源准备关键要落实空防安全保障队伍职业化，不能将其当作劳动密集型工作而不重视技术素质提高，更不能将空防工作视为普通看护型工种而忽视智能化研究；财力资源准备主要落实足额的空防保障专项资金，用于设备设施的技术更新和研究投资，为空防工作的健康、持续、快速发展提供物质保障。

（三）要感知危机和控制危机，善于寻找薄弱环节。大量事实表明，空防安全的强度取决于系统最弱的部分，恐怖袭击者总是试图使用最易受到攻击的环节。山雨欲来风满楼，没有无缘无故的事端，善于感知并查找出容易产生危机的环节，是预防危机的较高境界。例如，“9.11”事件虽然发生在美国，但我国政府能够洞察全球空防安全潜在的巨大危机，举一反三，民航总局立即发布了《关于民用航空安全的通告》，实施了“安全检查特别工作方案”，加固了飞机驾驶舱门，规范了货运安检，清查了控制区通行证，等等。通过一系列有力的举措，坚决堵塞空防漏洞，严防类似悲剧在我国发生。由此可以看出，各级组织必须以科学的态度正视危机，要把以前的、别人的教训当作今后的、自己的经验，千方百计规避危机。首先，培养危机意识，组织进行应急演练。危机意识是危机预警的起点。在和平稳定时期，人们往往缺乏危机意识，所以通过模拟危机情势，不断完善危机发生的预警与监控系统，通过演练各种可能在实战中碰到的问题培养队伍的空防意识。其次，进行预见治理。设立专门机构，构建明确的危机处理的管辖范围进行及时、有效的预警治理；分析未来趋势，为空防危机管理的预警提出建议和目标。在此特别要强调的是：坚决不能放过任何一个可能影响空防安全的小事，不允许轻视工作中的任何一个失误。每一个失误就是“事故链”的一个节点，一个个独立的失误一旦构成了完整的“事故链”必将导致事故发生，偶然、巧合的事件和因素不过是导火索、催化剂。

安全危机管理 第6篇

摘要：近些年来食品安全问题频繁发生其影响力和破坏性也在逐日增加，目前已发展演化成一种的食品安全危机，可以说已经严重威胁到了人们的身体健康和生命安全。因此，对食品安全危机的有效管理成为整个社会一个亟待解决的问题。本文首先分析并阐述食品安全事件爆发的主要原因：政府监督机制不完善、制度失误、管理过程漏洞百出；食品企业集团经营价值观扭曲；消费者食品危机意识淡薄；社会监督软弱无力。最后，针对我国目前食品危机管理机制急需变革的客观现实，对我国构建新的食品危机管理机制提出几点建议：政府完善食品安全法律法规，强化行政监管机制，加大资金投入提高食品安全检测水平，取消食品行业的免检制度，建立适合我国国情的与我国现阶段社会主义市场经济发展水平相适应的食品检验制度；企业树立正确的经营价值观和职业道德观；消费者增强食品危机意识和维权观念；强化包括媒体舆论监督，竞争对手之间的彼此监督，消费者监督和民间团体组织监督在内的社会监督；加入食品危机管理的国际合作组织。

关键词：食品安全；危机；管理

一、食品安全事件产生的主要原因

我国食品安全事件频发，人民的生命财产受到了无法估量的损失，透漏出我国食品安全的薄弱，比如三鹿食品安全事件，其造成的危害十分严重，损失无法估量，影响极其恶劣。到目前为止，对食品安全事件的发生原因有很多的不同看法和独到见解，作者从总体上把其概括为如下四点。(一)政府监督机制不完善、制度失误、管理过程漏洞百出

食品安全的监管在实践中就是政府相关部门对食品安全与质量进行检测和执法。具体来说，就是需要明确谁来监管，依据何种法律法规监管，依据什么样的标准来监管，如何监管，能不能最终保证食品安全等问题。政府监管机制的不完善主要表现在：首先，目前我国食品监管制度正处于过渡时期，一方面《食品安全法》的修订正在进行，另一方面食品安全管理机构本身也在经历改革。酝酿已久的新食品安全监管体系改革还没有完成，检测标准的更新滞后与高难度食品检测问题的需要。所有这些过去长期积累的监管缺陷最终以“食品安全事件”的形式全面爆发。其次，目前我国食品安全监管自身还存在着根深蒂固的问题：质量监督与卫生监督两套功能重叠的机构和队伍，管理上混乱，责任不清；各个机构之间基本上是封闭式管理，缺乏内部纵向和外部横向的交流与沟通；食品安全监管

预警体系失灵，在危机爆发前期，不能有效预测危机并将危机消灭在萌芽之中；在危机爆发后，没有明确的法律依据，严厉惩处相关的企业和个人。如果各级食品监督和质量监管部门、地方政府认真履行职责，就可以避免很多食品危机事件的发生。如果这些监管部门的问题不能得到解决，我国的食品安全就不可能从根本上得到好转。

食品安全事件如果发生在资质差、不太有名的中小企业，也许影响并没有如此之大。在一个市场还不规范的社会大变革时期，出现一些问题是不能完全避免的，相对而言也是人们比较容易理解的。很多食品安全事件之所以让人们如此的震惊，是因为涉及的企业是名牌企业，产品是国家免检产品，这是人们难以接受的。这正是由于政府在制定制度时缺乏科学的论证而造成的制度失误。起码有三点政府是没有没有考虑到的：一点是我国处于社会主义初级阶段，市场经济中存在一些消极方面，一些企业和个人为了追求利润，钻政策和制度的空子，作出损害国家和人民的事情，免检制度正是让这些企业和个人有空子可钻。另一点是企业的质量保证只能证明过去和现在，不可能用一个制度确保今后的质量，免检产品及其企业的确定是从企业的资质、产品的各项质量指标、以及企业产品过去的信誉等等方面严格考核而确定的，这一点一般不会存在问题，问题在于，由这种确定推断出产品和企业的今后，为其质量作保证，在现阶段是不科学的。第三点就是企业获得免检资格的途径。有谁能够保证我们的权力主体是绝对的清正廉洁依法办事而无任何的腐败可言？不考虑我国国情，盲目照办国外发达国家的某些制度，就有可能出错。

食品安全事件的发生更暴露出我国质监部门的监督管理过程漏洞百出。日常监管不到位，习惯于搞运动式的突击大检查；对免检产品及其企业放弃监管，认为这些企业是免检产品的信得过企业，这是认识上的偏差。而食品企业集团正是由于钻了这个认识偏差的漏洞的空子而脱离监管、昧着良心为非作歹却不为

人们及时察觉。

（二）食品企业集团经营价值观扭曲

食品企业集团在追逐企业利润最的过程中一味追求利润最大化而故意隐瞒质量真相超越了企业道德底线和法律准则，以野蛮的逐利行为严重侵害了消费者，以严重的违法行为危害了社会。很多事件发生初期，食品企业集团故意向政府提供不真实信息；在明知所产食品安全中含有禁用成分后，不但不禁止问题产品出厂，反而继续生产和销售，造成事态严重扩大。

目前，我国正处于社会转型的重要时期，市场经济的利益驱使很多不法商人和企业唯利是图。对利益的考量大于对他人生命的尊重，已经成为某些企业发展的定势思维。近年来，我国问题食品危机事件频繁发生，从苏丹红一号、劣质食品安全、有毒大米、孔雀石绿到去年的毒豆奶、毒饺子和毒奶粉安全事件，为什么我国的问题食品屡禁不止?这显然与一些不法商人的商德有关。一些企业利欲熏心，甚至不惜牺牲消费者的健康或者生命。至于为什么会如此的恶毒，作者认为是由其扭曲的经营价值观所导致的。(三)消费者食品危机意识淡薄

据报道，早在奶粉企业问题食品安全曝光前几个月，浙江省一位王姓妇女发现女婴小便困难，就怀疑是因为吃食品安全导致的，但她因交不起当地工商部门上万元的化验费，最后食品企业“赔”了她几箱奶粉了事。虽然交不起化验费是客观困难有政府制度方面的原因，但她能以赔几箱奶粉的方式来了结此事确实说明其食品危机意识非常单薄。不难看出由于种种原因，中国消费者食品危机意识特别不强，致使很多本可以避免的食品安全事故频繁发生。

（四）社会监督软弱无力

作者认为，我国食品行业民间团体监管机制缺位、媒体监督力度不够、竞争对手之间无相互监督、等等社会监督管理的软弱无力是造成食品安全事件的一个不容忽视的、非常重要的原因，而民间团体监管的缺位应该是目前我国食品行业社会监管最亟待解决的问题，因为民间团体监督无论从经济成本、人力资源、灵活性、处理问题的速度等各方面都有其独特优势。事实上一些个人甚至一些身受其害的组织团以一种“只扫自家门前雪，莫管他人瓦上霜”的姿态体孤身自好，为避免麻烦而对不法分子在原料奶中添加有害物质，知情不举、听之任之是食品企业事件没有得到及时控制而酿成大祸的重要原因。

在一个生产力不发达、科学技术水平不高、生产方式和生产条件还不足以承担快速发展的发展中国家里，要求得快速发展需要付出一定的代价，出现各种各样的矛盾和问题在所难免，解决这些矛盾和问题的办法，不是放慢速度，而是坚持发展，在发展中求得解决，政府在解决这些矛盾和问题中起领导作用。因此，政府一方面从政府行为包括决策、工作、工作态度、工作作风方面，首先将自身工作做好，另一方面，认真贯彻科学发展观，从政策、制度、法制、道德等方面加强执政能力，领导和组织全社会共同努力，积极解决矛盾和问题，避免和防止因人为因素而造成的矛盾和问题，特别是树立安全第一的思想，对人民高度负责，决不允许以损害人民生命财产为代价求发展，对于出现此类问题采取果断措施，毫不手软，使那些拿人民生命财产当儿戏的企业和个人得到惩罚，使他们不敢冒天下之大不韪作出伤天害理的事情。但是所有这些只有在政府统一领导下借助强有力的不折不扣的执行才能产生实质性的效果，才能将问题解决在萌芽状态，才能防止将小问题拖成大问题。但是，单靠政府的力量是不够的，政府要做到面面俱到事必躬亲也是不现实的，很大程度上政府显得有心无力。因而由谁来做这些具体的事正是问题的症结和关键所在。作者认为除了现有的质监部门等外在监管之外社会监管不失为一个条件合适的执行者，民间监管组织也就不失为一股不可藐视的强大力量。

二、对我国构建食品危机管理机制的五点建议

（一）政府完善并强化食品危机管理机制

1、完善食品安全法律法规

虽然有很多法律法规涉及食品安全问题，但都是在食品安全事故的层次上来定性和处理的，还没有上升到公共安全的高度，法律地位较低。我国1995年颁布的《食品卫生法》很大程度上已经滞后中国的经济发展。另外法律体系中存在的漏洞和标准缺失，特别是时至今日我国尚未出台一部食品安全法，这使得从农田到餐桌一长串生产链中的诸多环节还缺乏相应法律加以规范。因而我国需要对现有《食品卫生法》进

行梳理、补充和完善，制定完整统一的《食品安全法》。

2、强化行政监管机制

食品安全监管机制是为了有效预防、及时控制和消除食品安全危机的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序，恢复公众对政府的信任。强化监督机制要求各级政府部门及社会各方应依法建立处理食品安全问题的一整套权力配置和组织建构方面的制度体系。国家标准制定部门要制定食品添加剂科学营养健康的详细标准；检测机构对所有食品产品实行先检验后上市的准入市制度；监督部门要运用法律赋予的各种权力防范食品安全事故的发生。对于疏于监管或怠于履行职责的部门和负责人要承担公法责任。对于明知故犯、以牺牲广大人民群众健康生命为代价的生产企业及负责人要依法严加惩处，决不能姑息迁就。只有这样，才能落实监管职能的机制体系，杜绝食品危机的再发生。

3、加大资金投入，提高食品安全检测水平

在实行从农田到餐桌管理的食品安全管理体系中，食品安全检测体系起到非常关键的作用。检测是从食品原料、生产加工过程、运输以及市场销售等环节的内部自我监控和外部监督检查的重要手段。由于我国食品安全检测体系的不完善，检测水平发展不均衡，检测技术水平不高已经成为发展食品安全保障体系的瓶颈问题。因此，我们当务之急就是要加大对我国食品安全检测体系的资金投入，快速提高我国食品安全检测的科技水平。

4、取消食品行业的免检制度，建立适合我国国情的与我国现阶段社会主义市场经济发展水平相适应的食品检验制度

这项制度的目的看起来很简单，一是鼓励和扶持优秀产品，且避免它们受到重复检测的骚扰。二是节约国家有限的执法资源降低检测成本，提高产品质量监督检查的有效性。多年来该制度受到了企业的热烈追捧，也为我国的经济建设，经济增长做出了一定得贡献。但是通过食品安全事件和本案例中的饲料事件使我们不得不承认这项制度的不成熟性。在其所带来的经济增长中更多的应该是数据上的放大，而且这项制度的实施要达到其预期目的必须具备两个基本前提，即诚信企业经营者和公正廉洁执法者。而现实中这样的前提只能是一种理想状态的假设。

就在人们对这些免检名牌产品寄予厚望，视之为安全、放心的代名词之时，像食品企业一样的一批企业没有将这份至高无上的荣誉看成一种责任，没有把这种莫大的信任看作是促进企业持续健康发展的动力，而是在盲目逐利、快速扩张思想影响下淡化了质量安全意识，淡化了社会责任观念，甚至于漠视职业道德；免检代表的只是国家对企业生产质量管理工作的信任，或者说一种良好的期待，但并不表明企业会一以贯之地坚守承诺，保持最初的那份努力和认真。免检制度虽说建立在对企业的充分信任基础上，但并不意味着企业就做到了严格自律。换个角度说，在企业的诚信观念、责任意识和自律意识没有得到充分加强的情况下，实施质量免检制度，不仅不能促进企业整体质量水平的提高，反而会让这些企业游离于政府部门的监督之外，在免检标志的庇护下做出偏离企业发展轨道的事情来。食品企业事件充分说明作为市场主体的企业未必必然诚信！

就在企业对免检标志争先恐后趋之若鹜之时，能否真正通过公平竞争选拔出质量过关可以让消费者放心使用的产品的重任便落在了我们的具体制法人员肩上。然而各行各业的免检产品出现如此之多如此之严重的质量问题。作者认为这正好暴露出我们制法人员有滥用手中职权进行权钱交易胡乱发放免检标志而扰乱公平竞争的腐败行为。政府、人民对我们的官员寄予了百分之百的信任人，而现实中作为执法主体和权力主体的他们也未必必然廉洁。

（二）企业树立正确的经营价值观和职业道德观

食品安全事件不是企业一时疏忽而出现的一次偶然质量事故，而是企业为了追逐利润最大化，利用免检制度作出损害消费者身心健康的重大责任事件，特别是对儿童健康伤害很大，性质是很恶劣的。追求经济效益，追求利益最大化并没有错，赚钱是企业经营之道，如果不赚钱，谈何办企业，谈何企业发展，追逐利润是企业天经地义的事情，问题出在唯利是图上，出在道德层面上。

企业要求得赢利，首先发展是第一位，要不断提高产量，有了充足的产品，才有钱赚；其次是能卖出去，这得靠质量，消费者信不信得过你的产品愿意买你的产品。著名企业依靠自己产品长期形成的品牌，取得群众的信赖，因此著名企业一般是很注重自己的信誉，也付诸与行动上的努力保护自己的这种来之不易的无形资产。确保产品的质量，不仅要重视每个生产环节，更重要的是企业高层领导的经营思想。为了维护企业的声誉，应注意两个方面的因素，一个是法制，坚决依法办企，不作违法的事情，不钻法律和制度的空子，不打擦边球；另一个是职业道德，不唯利是图，不投机钻营。在法制方面，著名企业基本都很注意，因为违法的事情最容易被发现，如有违法行为要受到法律的追究，在这方面著名企业一般不会轻易冒险，在道德层面上，有些质量问题不易外显，完全靠自律，有些企业正是在自律上放松了对自己的要求，存在一种投机和侥幸心理，认为出现质量问题不大容易被发现，自以为具有一定保险系数。但是这些企业正好忘记了一点，任何产品有问题，总会被发现的，是会受到谴责的，甚至还会受到法律的制裁。食品企业集团铤而走险把这个历经50年打拼树立起来的品牌招牌砸的粉碎。痛定思痛，警钟长鸣！

（三）增强消费者的食品危机意识和维权观念

危机意识是对危机产生环境的一种警觉性，由于人们的惯性思维和盲目的经验主义，往往很难形成对现状的危机意识，而危机恰恰就在此刻悄无声息的产生。古希腊有一位哲学家就曾经说过，“人的一半活动是在危机当中度过的”，我们的确是常常被无处不在的危机包围着，因此，树立危机意识十分必要。但是从现实来看，往往是一件食品危机事件爆发后只有人们意识到食品安全的重要性，食品安全危机意识才有可能因此而得以形成。维权观念是在自身权益受到侵害时做出反应并采取一定行为的必要的思想观念，而如今的大多消费者都只是典型的“多一事不如少一事”的思想，在维护自身权益的过程中草草了事，这正让不法商家的“出现问题花小代价便可息事宁人”的思想奏效，使其更加猖狂的从事不法行为更加肆无忌惮的伤害消费者。

从上文提到的浙江王姓妇女的做法我们可以看到消费者的食品危机意识非常淡薄甚至没有。食品质量有问题，小孩健康受到了威胁岂止是几箱奶粉就能补偿和解决的问题？再说她是否考虑过补偿奶粉的质量就一定有保证？？如此之类的问题应该更多的发生在广大农村地区。长期以来农村由于经济欠发展、交通不畅、信息不灵、农民文化水平低、维权意识不强、识假辨劣的能力较差，日常消费只问价格不问品质依然是不少农民的消费导向。这使得不法商人顺理成章的放心地将黑手伸向农村，据统计食品安全事件受危害相对比较严重的仍然是农村地区。

综上所述，增强消费者的食品危机意识和维权观念也是应对和管理食品安全问题一个必不可少的非常重要的方面。我们可以通过宣传教育，媒体广告等途径来切实提高消费者的食品危机意识和消费维权观念。

（四）强化社会监督

1、加强媒体舆论的监督

食品安全事件爆发后，除了极少数媒体，绝大多数媒体都表现得非常谨慎，仅以“某品牌食品安全”、“同一种食品安全”等字样进行报道。现代社会，媒体担当着社会“守夜人”的角色，被公众寄予厚望。食品危机关系国计民生，食品危机面前，媒体有不可推卸的社会责任。

在当今网络化高速发展并不断完善的情景之下，媒体不论从信息获取速度还是从信息传递速度和宣传广度上讲都有其他途径所不可企及的得天独厚的优势。即便是在经济文化比较落后的地区人们通过电视广告等获取信息还是非常方便可行的，因而在食品危机这场无硝烟的战争中媒体应该积极充分发挥其独特优势担当起责任。在日常生活中对不法企业经营者施加舆论压力，同时及时进行信息披露保证消费者的知情权。当然这与政府机关对媒体的重视和授权也是分不开的。

2、加强同行业竞争对手之间的彼此监督

首先声明本文所说的竞争对手之间的彼此监督并不是指企业之间的彼此诋毁诽谤，也不是提倡或支持种种不正当竞争。而是利用同行业的企业对该种产品的工艺流程和质量合格标准熟知的优越性所建立起来的一种行业“黑名单”制度以便及时准确发现问题。如果某个企业在这个行业里面有了不发和失信行为，就要被开除，而以后企业再想进到这个行业里会很难。企业破坏自身的信誉，无疑是自掘坟墓。这样做的最大特点是成员之间的自觉的相互监督，人人自律，这种“互查”和“自律”由于信息对称因而更加有效，同时也必然减少监管机构的监管成本。

在这样的行规制约之下企业便会制定相应的规章制度，如因个人失信行为而使集体利益受损，他所在 的单位、部门轻则对其个人处分，重则开除甚至追究法律责任。这样就能有效消除企业制假行为使其做到“人人负责”。这样将会对企业的信用问题起到一个良好的规范作用。久而久之，这种规范的结果势必会使人们认识到守信用可以为自身带来的长期利益。市场经济并不是“智力游戏”，看谁比谁更“聪明”，它需要的是信任与合作，任何的欺诈行为只能对诚信社会造成致命的伤害。我们之所以要推崇诚信意识，就在于诚信是一个企业持续发展的源泉，是防范企业产生危机的武器，诚信意识的缺失，就是企业危机的来临。

3、加强消费者监督

当今社会，侵害消费者权益问题已经成为社会发展的一个重大法律问题。从目前看，侵害消费者权益的行为普遍存在,《消费者权益保护法》对我国消费者各种权益作了系统规定，并在章节中规定了我国消费者享有的九项基本权利。而问题的关键在于消费者知法而后是否能用相关法律法规来保护自己的权益。我们呼吁加强对经营者维护消费者权益的法制教育；同时加大打假治劣的惩罚力度，使其非法获利不足以支付承担法律责任的成本，令违法经营者无利可图；对屡教不改的，导致消费者人身财产受损害的行为及时向社会通告，加大对经营者的心理威慑。但经营者为了使利润最大化就出现了假冒伪劣现象严重，产品质量令人堪忧，虚假广告泛滥等现象。这些现象严重侵害了消费者合法权益。

对于消费者权益的保护，经营者有义务，国家更有责任，国家监督经营者不得从事侵害消费者权益的行为，并应对实施这种行为的经营者给予制裁。但消费者自身是不是也应该有所为呢？消费者要充分保障自己合法权益就要加强维权意识，许多消费者为了避免麻烦就听之任之，认为没有必要为了几元钱的小事大动干戈。一些经营者抓住消费者这样的心理，不断侵犯消费者的合法权益。在当今普遍已从生产者主导转型为消费者主导的经济体系中，消费者发挥着以其选择驱逐劣质经营者、实现优胜劣汰市场机制的投票作用。消费者社会责任的倡导和确立也自然不容回避的，并且更应切实充分地发挥其应有的作用。我认为加强消费者监督的关键在于加强消费者的社会责任，消费者在购买、使用商品和接受商品性服务时，应该承担的自觉抵制直接或间接危害社会可持续消费和生产的商品和行为，以维护社会整体利益和长远利益的道义责任。

食品安全问题的出现政府质监部门是有不可推卸的责任，但我们也应该充分认识到质监部门人力资源物力资源的有限的实际问题，而作为直接利益主体的消费者应该对自己的生命健康和安全负责并付出努力争取有所作为。

4、加强民间团体组织的监督

提及民间团体组织监督我们很多人都会立刻想到“打假英雄”或者“刁民”王海。然而王海面对诸多的伪劣产品事件自己亦是力不从心。下面通过一则短述说明：“一个赤手空拳的个人要跟组织集团拼斗，力量还是微弱，我想走一条新路。”王海说，最初公司只有3个人，一人身兼数职，现在已在北京、深圳、南宁开了分公司，有将近30名正式工作人员，主要是律师，还聘有一大批兼职调查员。由于人数不多，公司没有设立董事会，王海这个老板就一直担任执行董事了，欢迎有志之士加盟壮大我们的组织。而社会对这个组织的定性是：“路见不平，拔刀相助”的大侠，是“商业运作”的机构，因为他们也要生活。所以“职业打假人”与中国真正的消费者群体距离越拉越大。当他们以“刁民”的身份和手段去对付“不良企业”或“垄断企业”时，普通消费者只是一个“等待搭便车”的看客。因此，他们的“主要业务”最后只能是为被侵权的企业去讨回公道了。这与中国消费者对他们扮演的社会角色的某种期望并不兼容。这样势单力薄，不被支持他们的职业打假还能走多远？