财政投入保障范文

财政投入保障范文（精选12篇）

财政投入保障 第1篇

关键词：职业院校,财政投入,保障机制

1现状分析

常德职业技术学院目前是常德市人民政府主办主管的唯一一所公办高职院校。2003年在原常德农校、常德卫校、 常德机电工程学校基础上合并升格组建。学院现有在校学生11000余人,在编教师618人,离退休人员323人。作为一所由地方政府主办主管的综合性高职院校,教育投入主要来源是市级财政,其次是省级及中央财政专项资金。

现对我校2012—2014年的财政投入资金进行统计分析。 见下表。

单位: 万元

( 1) 从上表可看出,财政经费投入是学院教育事业支出的主体,2012年、2013年、2014年分别占50. 29% 、 36. 19% 、44. 34% 。市本级财政投入是经费的主要渠道, 2012年占86. 47% ,其中人头经费占45. 03% ; 2013年占72. 05% ,人头经费占72. 42% ; 2014年占84. 57% ,人头经费占73. 38% 。省级及中央财政投入,主要是学生奖助学金及重点建设项目和高校化债资金等。

( 2) 教师津补贴情况。学院教师 ( 含离退休人员) 每月发放的财政工资由市本级财政全额承担。2012年、2013年教师 ( 含离退休 人员) 绩效工资 财政承担60% ,从2014年开始在职人员绩效工资财政承担部分由60% 提高到85% ,离退休人员财政及生活补助由财政全额承担。每年学院需从学费收入中补贴400多万元用于弥补人头经费的不足。

( 3) 负债情况。从2012年开始,学院按照示范校建设的要求,大力加强内涵建设,启动学院二期工程建设,推进实训设施条件的改善。但有限的资金投入与示范特色发展所需资金的矛盾开始显现。2013年、2014年、2015年学院财务连续三年出现亏损,每年只能通过财政借款和延后支付工程设备款来解决资金的矛盾。目前学院基建工程欠款3500余万元,物资设备欠款1500余万元,已形成5000余万元的隐形负债。

2存在的问题

( 1) 经费投入相对不足。有限的经费投入与不断增长的人头经费和实训设施经费的矛盾日益突出。为满足职业教育人才培养水平和提高教育教学质量以及师资队伍和实训条件的要求,高职院校将长期面临着生均经费培养成本不断增长、实习实训仪器设施投入远远高于其他普通高等教育的现状。

( 2) 经费投入责任不够明确。作为市本级经费投入的义务相对明确一点,但作为省级和中央财政负担的责任比较模糊。应进一步划分政府主办者以及省级财政和中央财政资金对职业教育经费投入的具体责任。

( 3) 经费投入的常态机制未建立。除市本级人头经费拨款每年能纳入预算统筹外,其他专项资金投入的不确定性较大。存在着汇报争取力度大,到位资金就相对多一点的现状。而且,在经费投入上没有动态调整和法定增长的制度, 亟待建立科学、稳定、公开、公平的经费投入机制。

3对策建议

地市级政府主办的高职院校的发展普遍面临人才培养特色不够鲜明、缺乏企业行业背景、校内实训设施条件要求相对较高、双师型教师不足、师资队伍建设任务较重等现实问题 ( 中西部地级政府主办的高职院校发展对策探讨,杨文明) 。对经费的要求相比其他同类院校要多一些,对政府的依赖程度要高一点。地方政府作为高职院校的主办者,应充分发挥其组织领导、资金投入、政策导向等配置资源的公共职能。要进一步建立以政府为主导,促进高职院校提升内涵、营造特色的保障机制。

( 1) 领导机制。地方政府要切实履行发展职业教育的职责,把职业教育纳入经济社会的发展和产业发展规划,促进职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适应。进一步加强领导,强化服务,建立由教育、人力资源和保障部门以及国资委、经委、行业协会等企业主管部门共同参与的部门协调机制,定期举办校企洽谈会,搭建校企合作平台, 畅通职业教育供需渠道,使产业部门的发展信息、劳动部门的用人信息、教育部门的人才培养信息及时沟通。

( 2) 投入机制。地方职业院校的发展离不开地方政府的支持。政府应保证将城市教育费附加的30% 用于当地职业教育的发展,对主办的高职院校予以重点倾斜。职业院校教师工资 ( 含绩效工资) 应纳入当地政府年初预算,不应当在教育费附加中列支,挤占了对设施设备、基本建设等办学条件经费的投入。职业院校教职工绩效工资,应全额纳入财政统筹。同时,健全生均经费拨款机制。严格落实职业教育法、教育法、职业院校生均经费指导意见精神。根据 《财政部、教育部关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》( 财教 〔2014〕 352号) 精神: “2017年各地高职院校年生均财政拨款水平应当不低于12000元。2017年以前,对于年生均财政拨款水平尚未达到12000元的省份,中央财政以2013年为基期对各地生均财政拨款水平增量部分按一定比例给予拨款标准奖补”。省市人民政府应尽快制定高职院校生均财政拨款标准。

( 3) 政策机制。考虑高校在教育教学、科研、社会服务等职能的要求,在政策方面不能作为等同于一般机关事业单位对待。要给予高职院校在人才引进、工资分配、经费支出等方面更多的办学自主权。

加大财政投入 落实民生实事 第2篇

1-10月，全市民生类支出占公共财政预算支出的72.4%

市财政局紧紧围绕市委、市政府中心工作，充分发挥财政职能作用，始终坚持把保障和改善民生作为财政工作的根本点和落脚点，切实加大资金筹措保障力度，优化创新服务举措，积极推进城乡居民“十件实事”等市委市政府确定的重点民生项目有序、顺利实施，让人民群众共享改革发展成果。1-10月，全市公共财政预算支出276.1亿元，其中，用于教育、科技、社会保障、医疗卫生等民生类支出累计199.9亿元，较去年同期增长8.6%,占财政支出的72.4%。随着财政对民生领域投入比重的持续提高，我市各项社会事业协调发展，城乡社会保障水平不断提高，苏北重要中心城市功能日益完善，全市经济社会持续健康稳定发展。

持续增加教育投入，促进科教事业健康发展。坚持教育优先发展战略，在稳固现有财政教育投入水平的基础上，按照“三增长”的要求，继续加大财政对教育经费的投入力度。支持新扩建省优标准幼儿园40所，建成使用后可新增学前教育学位1.5万个，有效缓解“入园难”问题。统筹安排资金4.2亿元支持主城区10所学校校舍进行改造，确保中小学校舍安全。

扩大政策普惠范围，不断提升财政保障水平。不断深化医药卫生体制改革，大力支持惠民示范医院创建，继续推广居民健康卡的发行和应用，逐步实现全市医疗卫生服务“一卡通”，推进城乡医疗一体化建设。加快完善公共卫生服务体系建设，支持为本市结婚登记的新婚夫妇提供免费婚前医学检查，为计划怀孕的夫妇提供免费孕前优生检查，目前已免费孕检逾5万人，目标人群覆盖率达89.08%。推动加快农产品质量安全保障体系建设，紧紧围绕农产品质量安全建设要求，积极配合有关部门，加快农贸市场标准化建设改造，积极推进市区11个农贸市场建设改造项目建设和肉菜流通追溯体系建设，建立完善“一个管理平台和七个追溯子系统”为主要内容的肉菜流通追溯体系，进一步增强肉菜流通安全管理能力，让市民吃上放心肉菜。大力推进农村河道疏浚整治和农村饮水安全工程，先后投入1.3亿元支持工程实施，美化农村环境。

提升社会救助水平，保障困难群众基本生活需求。围绕健全完善弱势群体保障机制，从今年7月1日起将城乡低保标准分别提高到410元和290元，大力支持实施城乡低保标准提升扩面。支持残疾人庇护性就业场所建设工程，已建残疾人庇护性就业场所50多个、安排910余名残疾人就业，从七月份开始将城乡残疾人护理补贴标准分别提高到160元和110元。按排财政奖补资金360万元加快主城区建设3A级居家养老服务中心，即将建成投入使用。支持城乡低保户有线电视收看全免费，进一步提升社会救助水平。

财政投入保障 第3篇

关键词：财政；气象；调研

近日，财政部预算司、农业司与中国气象局计财司组成联合调研组，赴青海、西藏基层气象台站进行了专题调研。期间，调研组分别与青海省气象局、西藏自治区气象局有关同志开展了座谈，并赴青海省海西州、西宁市湟中县气象局和瓦里关大气本底站、海北草地生态监测站，西藏山南市浪卡子县、日喀则市拉孜县气象局和部分自动观测站实地调研。

一、两省（区）气象工作开展卓有成效

青藏高原是我国重要的国家安全和生态安全屏障，是我国天气系统上游和策源地，也是我国天气气候复杂、气象灾害和次生衍生灾害易发、多发、重发的区域，有效获取高原各种气象、生态等探测资料，对全国防御气象灾害和保护人民生命财产安全具有很强的先导性保障作用。

青海省气象局下设12个直属事业单位，9个市（州）气象局、45个县气象局。编制1633人，在编职工1435人，其中：参公人员329人，事业人员1106人。全省各类气象台站55个，全部是艰苦台站。其中：一类艰苦台站20个，二类艰苦台站20个，三类艰苦台站10个，四类艰苦台站5个。海拔3000米以上台站31个，海拔4000米以上台站9个。五道梁气象站海拔4612米，是全国第二高气象站；沱沱河气象站海拔4533米，是全国最高的探空站；瓦里关大气本底基准观象台为欧亚大陆腹地唯一的大气本底观测站。西藏气象局下设9个直属事业单位，7个地（市）气象局，34个县气象局。编制1038人，在编职工1003人，其中：参公人员264人，事业人员739人。少数民族职工731人（藏族701人），占职工总数的72.9%。全区气象台站41个，全部是艰苦台站。其中，一类艰苦台站34个，二类艰苦台站7个。

青海、西藏两省（区）气象局及其所属台站多數处于高寒缺氧地区，自然环境恶劣、工作条件艰苦。虽地处高海拔艰苦地区，但当地气象部门始终坚持“缺氧气不缺志气”的精神，以“高海拔高标准”的要求，不断提升财政保障水平和气象现代化服务能力，台站面貌显著改善，计财管理工作不断规范，取得了一定成绩，在维护国家安全、加强民族团结、促进经济发展等方面发挥了重要作用。

（一）财政投入力度稳步加大。

2012—2016年，青海、西藏两省（区）气象局中央、地方财政共计投入42.65亿元，其中：中央财政投入37.16亿元，年均增长2.51%；地方财政投入5.49亿元，年均增长8.59%。地方安排投入主要用于人工增雨、农业区防雹工程建设、基层农牧业气象防灾减灾能力建设、山洪防治气象保障工程及气象防灾减灾体系建设等专项。近年来，中央财政增量重点保障了参公人员及地市和县级基层事业人员津贴补贴，离退休人员离退休费及其他福利待遇，维稳等日常公用、业务维持支出。中央财政投入的增加，极大地缓解了两省（区）艰苦边远地区的经费紧张局面，解决了职工工资不能及时兑现等问题，真正把国家对艰苦边远地区在职、离退休干部的关怀落实到了实处，确保了高原地区各项气象业务服务工作稳步开展。

（二）基础台站面貌明显改善。

青海省气象局原台站的办公业务生活用房均是60、70年代的土房子，潮湿、昏暗，冬不防寒夏不防暑，严重影响职工的身心健康。在中央财政的支持下，青海省气象局“十二五”期间完成全省51%台站改造任务，基层台站办公业务生活用房基本建设成楼房，职工工作、生活环境得到显著改善。西藏自治区气象局“十二五”期间完成20个县气象局和6个地（市）气象局的基础设施改造，基层台站累计新建业务用房面积17817.91平方米，重点对老旧工作、生活用房进行了改造，新建玻璃暖棚弥补供暖不足，改善供水系统解决艰苦台站水质不达标问题。新建业务用房建筑结构均为框架结构，设防裂度8度及以上，明显提高了抗震能力，较好地改善了职工的工作生活条件。

（三）气象服务能力显著提升。

青海、西藏气象部门除开展天气气候及灾害的监测与评估、天气预报警报、气候预测预估信息发布等常规工作外，还不断拓展工作领域。一是开展生态监测与评估以及应对气候变化工作。建立了面向生态修复和保护的气象监测预警和评估服务体系，开展了青藏高原积雪、湖泊、草场遥感动态监测，发布了三江源等主要生态功能区气候变化评估报告、极端天气气候事件演变事实及其影响与适应对策等专题报告；提出了合理利用气候资源对主要特色农作物（牧草）进行适宜种植度区划的对策建议。二是支持国际气象科学研究，服务国家气候变化谈判。瓦里关大气本底站是世界气象组织全球大气监测网（GAW）的第一个大陆型大气本底站，其观测数据具有重要的国际地位。自开展观测以来，严格按照世界气象组织WMO/GAW《全球大气监测指南》和中国气象局《大气成分观测规范》要求开展观测，积累了大量大气本底历史资料，在气象科学研究、业务服务、国际交流，特别是国际大气科学、气候变化谈判等领域发挥了重要作用。三是推动人工影响天气为生态建设服务。在羌塘草原、藏东南林区及三江源、环青海湖等生态功能区开展生态保护型人工增雨雪作业，使该区域植被覆盖度、水源涵养功能、江河径流量、水土保持功能等生态状况明显好转，三江源地区再次呈现出“水草丰茂、千湖再现”的美好景象。四是推进气象现代化建设。在气象基础能力建设专项支持下，青藏高原气候变化监测服务系统、自动化综合气象观测系统、气象灾害防灾减灾能力建设、西藏农牧业等特色产业气象服务系统投入使用，极大地提升了气象现代化服务能力。

二、基层气象部门仍然面临一定困难

从调研情况看，近年来，青海、西藏气象部门在各级财政的支持下，在服务民生和生态文明建设方面取得了较好成效，同时也存在着一些问题和困难。

财政投入保障 第4篇

平凉市位于甘肃东部陕甘宁三省交汇处, 辖6县1区, 总面积1.1万平方公里, 总人口232万人, 其中, 城镇人口75.82万人, 城镇居民人均可支配收入10678元, 城镇家庭人均住房面积27.2平方米。目前, 全市纳入廉租住房保障范围的低收入困难家庭12164户共4.13万人, 占城镇总户数的5%。近年来, 在甘肃省财政厅和平凉市委、市政府的高度重视和大力支持下, 平凉市各级财政部门认真贯彻落实中央和省上关于解决城市低收入家庭住房困难的政策要求, 积极发挥财政职能作用, 强化征管促收入, 拓宽渠道广筹资, 加大投入保进度。近四年来, 各级财政部门共安排保障性住房建设资金1.85亿元, 为保障性住房建设的顺利有序推进提供了坚实的资金保障。一是住房保障制度落实到位。2007年以来, 平凉市财政部门采取发放租赁补贴、实物配租、租金核减等多种方式, 对全市人均住房面积在13平方米以下的城市最低收入家庭做到了应保尽保;累计发放租赁补贴6553万元, 累计补贴35573户。二是廉租住房建设加快推进。2008年-2011年, 以划拨形式保障廉租住房建设用地490.8亩, 筹集廉租住房建设资金8.2亿元, 开工建设廉租房11779套58.9万平方米, 已竣工10199套, 入住10199户, 其中:回购改建廉租住房1273套, 入住1903套, 均超额完成了省上下达的目标任务。2012年, 全市计划新建廉租住房739套, 公共租赁房506套, 限价商品房1056套。目前, 全市所有保障性住房建设项目已全部开工, 完成投资1.28亿元。三是棚户区改造全面启动。坚持把棚户区改造与城市发展、土地资源整合、优化发展环境、保障改善民生相结合, 实行“统一规划、合理布局、政府主导、市场运作、连片改造、配套建设”, 组织实施城区棚户区改造项目9个, 征收房屋1539户14.6万平方米, 建设安置楼1149套, 完成投资4.5亿元。四是多层次的住房保障体系基本建立。坚持实物配租和廉租住房租赁补贴等多元保障模式, 2011年, 新建经济适用住房400套, 完成投资5296万元。目前, 全市初步形成了限价商品房、经济适用住房、廉租住房、公共租赁房等相互补充的多渠道、分层次、广覆盖的城镇住房供应和保障体系。主要做法是:

一、抓责任落实聚合力

充分发挥财政部门职能作用, 加强汇报衔接, 搞好业务指导, 促使各级各部门责任落实到位, 实现了保障性住房建设工作由住建部门抓建设、财政部门抓投入的单一模式向多个部门协调配合推进的转变, 形成了上下联动、协作配合、齐抓共管的工作机制。具体工作中:一方面, 主动汇报, 争取支持。坚持定期向市委、市政府汇报制度, 对国家、省上的各项政策规定, 特别是资金保障方面的措施要求, 认真研究分析, 提出具体落实意见, 及时汇报市委、市政府研究, 并形成指导性文件;对部门融资、费用减免等过程中出现的一些矛盾和问题, 及时汇报政府相关领导召开相关部门联席会议, 研究协调解决。领导的高度重视和支持使保障性住房建设工作得到了高位推动和顺利实施。另一方面, 发挥职能, 强化指导。坚持每半年召开一次全市财政部门负责人会议, 专题就财政支持保障性住房建设等民生工程问题进行研究部署。督促县区将保障性住房建设资金足额纳入了年度财政预算, 市与县、部门与科室之间均签订责任书, 形成了政府、部门自上而下的双向责任体系, 做到了工作目标责任纵向到底。同时, 建立了包抓机制, 市县 (区) 财政部门确定专人, 协调落实保障性住房建设资金筹措、管理和拨付。

二、抓调查摸底打基础

市县 (区) 财政部门先后三次配合建设部门开展城市低收入家庭住房情况调查摸底工作, 并对调查结果进行了张榜公示和电视公示, 广泛接受社会监督。在准确掌握民情的基础上, 制定了《平凉市城市低收入家庭住房保障发展规划》和《保障性住房建设资金筹资计划》, 进一步优化了发展思路, 明确了工作目标, 强化了推动落实的各项配套措施, 形成了多渠道筹措资金的格局。在廉租房申请配租、补贴资金发放过程中, 坚持公开、公平、公正的原则, 所有申请者都通过个人申请、社区居委会摸底公示, 街道办事处审核, 建设部门审查, 政府审批“五道关”, 实行社区、办事处、建设局、政府网站“四公示”, 保障对象、基础资料全部实行一户一档备案, 完善廉租住房保障工作数据库, 实现动态管理下的住房低保家庭“应保尽保”, 为加快建立多层次城镇住房保障体系奠定了坚实基础。

三、抓建章立制促规范

一是各级财政部门紧密配合住建部门, 研究制定了《关于切实解决城市低收入家庭住房困难的实施意见》和《廉租房建设管理办法》、《廉租住房申请、审核及退出管理办法》、《廉租住房档案管理办法》、《经济适用房管理办法》等一系列规章制度, 进一步建立健全了工作机制, 规范了工作运行。二是由财政部门牵头, 建设、审计和监察部门参加, 对廉租住房租赁补贴资金的发放进行“账、表、卡、户”四对应式审核, 以银行卡的方式按季度发放到户。实物配租首先入住“鳏、寡、孤、独”等特殊困难群体, 充分体现了公平、公正和公开的办事原则, 做到了全市租赁补贴发放和廉租住房分配的零投诉, 社会反映较好。三是建立健全保障性住房项目审批、土地供应、资金保障、税费减免、监督考核等方面的长效机制, 极大地提高了办事效率, 杜绝了推诿扯皮, 保证了保障性住房建设的有序推进。

四、抓筹集资金保建设

坚持抓收入、抓争取, 扩总量、壮实力, 全力支持保障廉租住房和经济适用房建设、棚户区改造、旧住宅区整治。一是全面落实支持保障性安居工程建设的税费政策。严格执行土地出让金收入、公积金增值收益配套用于廉租住房政策的资金筹集制度, 累计从土地出让净收益、住房公积金增值收益等渠道提取保障性住房建设资金1.11亿元。其中:近五年从住房公积金增值收益中提取资金2130万元, 2012年住房公积金增值收益预计完成1895万元, 计提风险准备金和管理费用后的净收益680万元;2011年从土地出让收入中安排廉租住房保障资金5830万元, 2012年上半年, 15月份全市土地出让收入完成6996万元, 已按规定比例提取368万元。二是积极争取专项。抢抓国家、省上关于保障性住房建设的一系列政策机遇, 认真研究谋划论证, 提前做好困难程度系数、资金需求测算, 多方衔接汇报, 使一批项目被列入国家、省上专项规划, 得到了项目资金扶持。近四年, 中央和省上共下达我市廉租住房保障资金47374万元, 其中:租赁补贴9641万元, 新建廉租住房投资补助36342万元。三是推进廉租住房共有产权管理。对2008年-2011年陆续竣工投入使用的10199套廉租住房全部实行了配售, 回笼资金3.2亿元, 有效缓解了保障性住房建设资金压力。四是降低保障性安居工程建设和运营成本。对保障性住房建设涉及需减免的规费项目进行全面清理, 严格按照国家和省上的规定执行税、费减免政策, 有效控制了保障性住房建设成本, 在一定程度上减轻了弱势群体住房的经济负担。在此基础上, 2012年省财政还以以奖代补方式, 下达第一批农村危旧房改造专项资金5000万元, 截至5月底已完成农村危旧房改造任务7822户35.03万平方米, 占计划任务的60.2%。

五、抓资金监管保安全

一是建立特设专户制度。为了确保资金不被截留和挪用, 保证市县财政资金足额到位, 平凉市财政部门建立了保障性住房建设资金特设专户制度, 实行封闭管理, 分账核算, 专款专用。同时, 建立财政、银行、主管部门的资金使用信息反馈机制, 通过银行的信息系统跟踪、监控、反馈资金进出专户实况, 确保资金高效运行。各级住房租赁补贴资金, 也及时划入专户, 为补贴对象办理了银行卡, 实行社会化发放。二是严格资金拨付程序。各级财政部门在坚持按计划、按预算、按程序、按进度拨款的同时, 充分考虑保障性住房建设的特殊性和紧迫性, 在项目开工和各方资金到位后, 采取提前预拨、提高首付比例, 简化拨付审批程序等措施, 加快拨付进度, 全力支持保障性住房项目建设。三是加强绩效考评。结合“财政支出管理年活动”的实施, 平凉市财政部门从2012年开始会同主管部门和项目实施单位, 对保障性住房的项目进度、质量、资金管理效率、社会效益、经济效益等方面进行全面的绩效考评。绩效考评的结果作为财政预算安排的重要依据, 与下一年度市级补助资金安排相挂钩。四是强化监督检查。各级财政部门充分发挥监督职能, 对保障性住房建设资金的预算编制、工程招投标执行以及资金使用情况等财务活动进行全程监督。建立保障性住房资金管理的责任追究制度, 对违反规定, 截留、挤占、挪用保障性住房资金的, 严格按照《财政违法行为处罚处分条例》等规定进行处理, 并依法追究有关人员的行政责任。

◇作者信息:甘肃省平凉市财政局副局长

甘肃省平凉市财政局综合科科长

甘肃省平凉市财政局信息管理科科长

◇责任编辑:王宁涛

◇责任校对:王宁涛

安全投入保障制度 第5篇

本制度适用于本公司各项安全费用的提取以及使用管理。职责与分工

安全生产委员会：负责制定安全费用提取计划和使用计划。并对其使

用监督检查。

财务部：负责安全费用的提取、支出。

安全环保部：负责安全费用的审批、使用管理。内容与要求

4.1 安全费用包括

A 安全培训教育所需资金投入。

B 为从业人员配备符合国家标准或者行业标准的个体防护用品及保健品的经费。

C 安全设施、安全连锁、报警装置、安全通讯设施、防触电、防雷设施、防噪声防尘设施等费用。

D 职业卫生改进、检测费用，员工休息、洗浴设施费用。

E 应急设备投入和人员组织费用及应急演练费用。

F 事故隐患整改费用。

G 安全生产技术研究和推广费用。

H 其它为提高安全状况所需费用。

4.2 企业主要负责人应对由于安全生产所必需的资金投入不足导致的后果承担

责任。

4.3 安全生产资金的提取

4.3.1 由企业安全生产委员会每年1月份编制企业安全生产费用提取和使用计划，提取比例按附录标准执行，企业主要负责人签字批准。

4.3.2 财务部门按规定比例提取安全生产费用，建立台帐，专款专用。

4.4 安全生产费用的使用

4.4.1 使用安全生产专款的部门填写《安全费用审批表》，经相关部门批准后，提取使用。

4.4.2 使用安全生产费用项目完成后应进行总结，并将费用使用情况逐一填写清单报相关部门存档。

4.5 安全生产费用的管理

4.5.1 安全生产费用由安全环保部按计划审批，年末编制汇总。

4.5.2 企业安全生产委员会对安全费用的提取与使用实施监督检查。

4.5.3 如较大的安全项目或安全专户资金不足时，由公司安全生产委员会研究，临时追加安全帐户资金，保证安全生产所需费用。相关记录

《安全费用提取和使用计划》

《安全费用台帐》

《安全费用审批表》

《安全费用汇总表》

农村人力资本的财政投入问题研究 第6篇

摘要:社会主义新农村建设需要千万建设者的共同奋斗,广大农民是社会主义新农村建设的主体。但目前我国农民教育培训发展滞后,财政投入不足,难以满足经济社会及农民自身对教育培训的需求。文章认为资金的来源问题是农民教育的一个主要瓶颈,建立以国家财政为支撑的农民教育基金是培养新型农民的一个现实选择。

关键词:教育财政支出;人力资本投资;国家农民教育基金

中图分类号:F323.6 文献标识码:A文章编号:1006-8937(2009)24-0035-01

大量农村劳动力由于素质不高,缺乏职业技能,既影响了农业现代化的发展速度,也影响了农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移。农民素质不提高,新农村建设可能只是一句空谈。

1人力资本理论与农村人力资本投资

农民受教育水平,农民的综合素质直接关系到我国社会主义新农村建设的进程和成败。20世纪80年代后期发展起来的新经济增长理论注意到人力资本在经济中的作用,将“知识”或“技术”内生于模型中,认为技术进步取决于知识积累、人力资本的溢出等外部效应,使得生产呈现规模收益递增。国家统计局2008年中国统计年鉴数据表明,2007年我国总人口为132129万人,其中乡村人口为72750万人,就业总人数为76990万人,农村劳动力占全国总劳动力的61.9%。因此农民是建设社会主义新农村的主体,农民受教育水平、农民的综合素质直接关系到我国社会主义新农村建设的进程和成败。因此,提高农村人力资源的素质、培养新型农民,就必须加大对农村人力资本的投资,这是目前我国新农村建设中的重要环节。而保证农民教育资金稳定、充实的基础,就是依靠国家财政投入。面对市场在农民教育投入方面的失灵,政府调控这只“看得见的手”必须要发挥其应有作用,为此文章提出应建立以国家财政为依托的农民教育基金。

2 建立我国农民教育基金的构想

2.1 农民教育基金的概念界定

文章所指建立的国家农民教育基金是指专门用于对具备一定基础知识的农民传授农业专业知识和技能、培训转业技能等农民职业教育,提高农民素质、培养新型农民的专项资金。其性质是以政府为主体的非法人机构,资金主要来源于中央财政。

2.2 设立农民教育基金的可行性

①我国工业化所处的发展阶段以及我国农业和农村发展所具有的特殊性、复杂性,决定了我国总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。

我国是否已到了工业反哺农业阶段?回答是肯定的。从工业化发展阶段来看,我国人均GDP已超过1000美元,农业与非农产业的产值结构大约为15∶85,农业与非农产业的就业结构大约为50∶50,城镇化水平为40%。这四项指标表明,目前我国已进入工业化中期阶段,国民经济的主导产业由农业转变为非农产业,经济增长的动力主要来自非农产业。根据国际经验,这时采取相应措施,以工业反哺农业,是带有普遍性的现象。

②财政供给能力分析。设立由国家财政支撑的农民教育基金,对此,我国财政是否有能力支撑?这是设计农民教育基金必须回答的问题。文章认为,虽然我国财政收支关系较为紧张,但财政困难主要是结构性的,而不是全局性的,真正困难的是基层县乡财政。因此,结合财政管理体制的改革与完善,进一步科学划分政府间的事权和财权,调整转移支付制度,实现基层财政解困,设立农民教育基金并不超出财政的承受能力。

③多方筹措资金的可能。虽然我国农村整体经济发展水平偏低,但我国社会经济发展不平衡,广大农村至少可以分为富裕型农村、贫困性农村和中间型农村三种类型,除贫困型农村外,其他两类农村地区都存在多渠道筹措资金的可能,这可以在一定程度上缓解财政的压力。此外,还可广泛吸收国内外的企业、个人的资金,补充农民教育基金。

2.3几项配套改革措施

水利财政投入研究综述 第7篇

1.1 水利财政支出总量研究

Bhattarai等[1]认为,农村水利的收益不但体现在农业收入方面,而且还表现在粮食安全等公共利益方面,因此,应增加水利财政支出总量。Gandhi等[2]以印度水利财政支出为例,对印度水利财政支出的历史以时间为坐标做纵向比较分析研究, 得出研究结论:印度水利财政支出的稳定性不高,波动是其常态,从印度水利财政支出的绝对数量来看,其中1980~1985年和1992~1997年两个时间段印度水利财政支出总额最大[2]。世界银行对世界各国政府的水利财政支出历史做了大量研究,研究结论是:各国水利财政支出在20世纪80年代中期达到顶峰,随后出现下降的迹象。据不完全统计,全世界水利财政支出从20世纪80年代中期的峰值30亿美元下降到90年代中期的20亿美元。10年间减少了10亿美元,减少幅度为33.3%[3]。

1.2 水利财政投资主体地位变化趋势研究

据世界水理事会预测:随着时间推移,政府的水利投资主体地位有弱化趋势:1995年水利财政投入量占水利投资总量的份额为58%~71%,到2015年水利财政投入量占水利投资总量的份额将下降到25%,至少下降33个百分点。而同时,私人水利投入量占水利投资总量的份额将从1995年的15%~21%上升到2015年的45%,至少上升24个百分点;到2025年水利财政投入量占水利投资总量的份额还将进一步下降。同时,私人水利投入量占水利投资总量份额也将进一步上升到70%左右。水利财政投资主体地位弱化趋势明显[4]。随着时间的推移,许多国家水利财政支出不但绝对总量在减少,而且水利财政支出量占财政支出总量的比例也在不断下降。这种迹象表明,随着时间推移政府对水利财政投入力度有不断弱化的趋势。

1.3 水利财政投资主体地位弱化的原因分析研究

Rao等[5]对印度水利财政支出占总财政支出比例不断下降的原因进行了深入详细分析,发现导致印度水利财政支出占总财政支出比例不断下降的原因有以下几点:首先,政府对水利财政支出的重要性认识不足是导致印度水利财政支出占总财政支出比例不断下降的主要原因;其次,已建设成的水利设施的作用没有被充分发挥出来,从而影响到水利财政的使用绩效,最终导致政府对水利投入积极性下降。世界粮食和农业组织(FAO)下属的国际灌溉技术与研究项目针对20世纪80~90年代农村水利财政支出占总财政支出比例不断下降的原因进行了深入详细的分析研究。通过系统的比较分析研究,发现导致农村水利财政支出占总财政支出比例不断下降的原因有以下几点:从经济角度看,第一,世界农产品价格持续下跌,农业投资收益率低下,并且农村水利投资回收期长,导致农村水利投资的吸引力下降,政府对农村水利投资的兴趣不高。第二,农村水利经过多年的投资开发,其开发潜力已经得到较好挖掘,进一步扩张的空间不大,农村水利价值投资空间潜力不大,制约了农村水利财政支出的进一步扩张。第三,随着经济的发展,人力资源和其他经济资源要素价格不断上升,拉动农村水利投资成本持续攀升,从而导致农村水利投资吸引力下降。从非经济角度看,农村水利投资的社会环境恶化,社会经济在发展过程中出现的各种不协调现象,如社会贫困问题、生态环境恶化问题、公共医疗卫生供给不足、弱势群体的健康和公共教育问题,这些问题长期困扰着人们的思维,吸引着人们的眼球,社会关注度较强。政府为了迎合社会公众的需要,对上述问题更加关注,在上述方面财政投入力度增加,而社会公众对农村水利关注度较小,政府对农村水利投入力度也就小也是在情理之中。另外,农村水利项目投资具有投资大、耗时长等特点,这也是制约政府对农村水利投入力度扩大的原因[6]。

1.4 水利财政支出结构研究

Gholikandi等[7]通过对伊朗德黑兰市需求和供给矛盾分析,认为城市发展和人口增加对水资源造成压力,为缓解水资源供给的压力,政府财政支出应向水利倾斜,同时,通过水利财政支出带动私人参与和世界银行贷款来解决水利投入不足。Gandhi等[2]以印度水利财政支出为例,对印度水利财政支出的结构做了详细分析研究,得出研究结论: 印度水利财政支出主要用在大中型水利项目, 其中大中型水利项目财政支出占水利财政支出总量的80%左右,而小型水利项目财政支出占水利财政支出总额的比例很少,只占13%左右。

1.5 水利财政使用效率研究

世界银行的有关研究报告指出:政府对水利建设的投入在项目选择上偏爱大中型项目,尽管政府对大中型水利建设投入大量资金,但水利财政资金的使用效率低下。由于政府对大中型水利项目的建设和维护提供大量资金的最初目的是借助水利财政的引力作用来引导社会资金流向水利建设,因此水利财政支出具有比较明显的“投入指引”性, 这种“投入指引”性必然使政府把注意力集中到水利财政的杠杆作用效应上,从而忽略了水利财政使用效率的重要性,并且,由于水利财政支出制度在组织上具有浓厚的官僚气息,而在资金管理层面上又缺乏足够的激励机制,这样必然导致水利财政使用效率不高[8]。

1.6 水利财政支出体系研究

美国政府职能部门(GAO,United States Government Accountability Office)的相关报告中指出:美国农业现代化程度比较高,美国政府在推进农业现代化过程中,比较注重水利建设,政府通过对水利建设投入了大量资金,建立起比较完善的水利设施体系。同时,美国政府各职能部门在对水利建设投资过程中积累了大量的经验,并逐渐形成了比较完备的水利财政支出体系。在美国,有若干个政府职能部门参与水利建设,并且都对水利建设投入资金。但由于各职能部门的职责有所不同,其利用财政资金参与水利建设投资方式也就不一样, 有的政府职能部门采用直接投入方式, 有的政府职能部门则是采用间接投入方式[8]。

2 国内有关研究的文献综述

2.1 中外农村水利财政政策比较研究

王广深等[9]对美国、欧盟和日本等发达国家与中国的小型农田水利建设财政政策进行了比较研究,试图揭示在经济发展过程中政府对小型农田水利建设补贴的一般规律。通过比较研究,发现我国小型农田水利建设补贴政策存在的不足:我国农田水利建设财政补贴不规范而且补贴力度偏小;结合我国的实际情况提出了完善我国小型农田水利建设补贴政策的措施:①政府要充分认识到农田水利建设补贴的必要性和重要性;②在加强农田水利建设过程中中央和省级财政应承担起更多责任;③加强农田水利建设财政支持的规范化和法制化建设;④小型农田水利建设财政支持应向贫困地区倾斜;⑤充分发挥财政补贴的经济杠杆作用,引导更多的社会主体参与农田水利建设。

2.2 农村水利财政支出结构分析研究

王广深等[10]对我国农村水利财政支出结构进行了分析研究,发现我国水利财政支出结构有低度化迹象,主要表现在以下几个方面:①小型农田水利建设财政支出总量偏少;②小型农田水利建设财政支出地位不断下降,体现在两个方面:一方面,小型农田水利建设财政支出占财政支出总额比例下降,另一方面,小型农田水利建设财政支出占农业财政支出比例下降;③中央财政对小型农田水利建设财政支出严重不足。然后,他们结合我国的实际情况提出优化我国水利财政支出的措施:①政府应树立农田水利建设优化发展战略意识;②中央和省级财政对农田水利建设投资力度应进一步加大;③中央和省级财政对小型农田水利建设投入应向贫困地区倾斜;④建立农田水利建设财政投入稳定增长的长效机制;⑤完善“以奖代补”政策,扩大“以奖代补”政策享受范围;⑥加强水利财政资金管理和监督。

2.3 水利财政投入原则研究

梁建义[11]提出了公共财政对水利的支持应遵从以下原则:①坚持以人为本理念,财政投入首先应确保人员费用支出(养人优先原则,即养人财政);②维护机构正常运转,保障公务支出(保岗位原则);③精心谋划项目,保障水利发展性项目支出(重建设原则);④科学规划项目,确保投资效益(求效益原则);⑤调整资金结构,保障重点工程建设支出(突出重点原则)。

2.4 水利财政投入机制研究

财政部提出了创新农田水利投入机制:优化投入结构,实施重点战略[12]。通过集中人力、物力和财力向重点地区投入从而实现水利财政投入结构根本性优化,即“由分散式投入向集中式投入转变、由面上建设向重点建设转变、由单项突破向整体推进转变、由重建轻管向建管并重转变”。其路径是:①通过在全国范围内选择400个农业增产增效潜力大、示范作用显著、前期工作充分的县作为小型农田水利建设重点县,然后,对这些重点县持续加大投入,促使其农田水利建设不断上新台阶;②下放项目审批权限,调动地方政府对农田水利建设投入的积极性。中央财政将小型农田水利项目的审批权限下放到省一级,对各省项目资金实行指标总额控制管理,项目由地方审定,具体项目内容和支持额度也由地方自主确定,中央只进行合规性审查;③重点小型病险水库除险加固专项资金也采取因素法分配资金,实行定额补助,包干使用,具体项目和金额由地方按规定在规划内选定。

2.5 水利财政资金管理研究

杨苹等[13]对北京市农田水利财政资金效益预算试点工作进行了归纳,总结出财政支持农田水利建设资金实行效益预算管理的措施:①对农田水利财政资金效益预算编制的范围进行界定;②以北京市水务局和财政局公布下一年度区县农村水务工作计划作为农田水利财政资金效益预算编制的依据;③建立农田水利财政资金效益目标体系;④构建农田水利财政资金效益预算编制执行方案;⑤撰写农田水利财政资金效益预算报告;⑥实施农田水利财政资金效益预算评价;⑦建立提高农田水利财政资金效益激励约束机制。

2.6 水利财政资金使用绩效研究

财政部提出了提高农村水利财政资金使用绩效的措施:对农村水利财政资金的使用开展绩效考评,强化追踪问效[12]。随着农田水利建设资金规模的不断增加,为加强资金管理,提高资金使用效益,财政部提出了从一般监管向绩效考评转变的要求,制定了小型农田水利重点县建设资金绩效考评办法,将重点县建设的组织管理、建设进度、工程质量、资金投入、资金整合、资金使用和监管,以及管护机制等因素纳入考核范围,对重点县实行动态管理,将考核结果与以后年度重点县数量和资金规模直接挂钩,加大“以奖代补”力度,调动了各地加大向水利投入的积极性,强化了资金监管。宇文君[14]认为:农村水利财政专项资金直接拨付有利于提高农村水利财政资金绩效,其理由主要有以下几点:①农村水利财政专项资金直接拨付有效地减少了资金运转环节,有利于提高资金的使用绩效;②农村水利财政专项资金直接拨付有效地提高了资金管理能力,有利于提高资金的使用绩效;③农村水利财政专项资金直接拨付有效地加强了农村水利工程管理,有利于提高资金的使用绩效;④农村水利财政专项资金直接拨付有效地提高了农村水利工程质量,有利于提高资金的使用绩效;⑤农村水利财政专项资金直接拨付有效地提高了经济效益,有利于提高资金的使用绩效。

2.7 水利财政个案分析研究

何玮富[15]以浙江水利财政投入为切入点,对浙江省1996~2001年水利财政投入作了较为详细的分析,通过对水利的财政投入分析研究,发现浙江水利财政投入存在以下问题:①水利财政投入过于分散,重点不突出;②浙江水利财政投入定位不够准确,既存在越位现象又存在缺位现象;③社会投资融资机制不够健全。针对上述问题,提出了相应的解决措施:转变政府职能、完善社会投资融资机制等方面来完善公共财政体制建设框架,引导水利事业健康发展。陈德广[16]以福建小型农田水利建设的财政投入为研究对象,通过对福建小型农田水利建设的财政投入分析研究,发现福建小型农田水利建设的财政投入存在着以下不足:①农村水利财政资金投入偏少;②政府各职能部门独自行动,职能部门之间缺乏必要的协调机制,致使农村水利建设资金的整体效益较差;③小型水利设施改革配套政策体系不够完善,基层政府农村水利财政配套资金难以及时足额到位。针对上述问题,提出了解决措施:①构建有效的水利投入机制,确保农村水利财政足额投入;②构建有力的组织领导机制,加强部门协调,做好资金整合,确保农村水利建设资金发挥整体最佳效益;③完善农村水利设施改革配套政策体系:一是完善农村水利财政资金分配运行机制;二是对农村水利财政资金开展绩效评价,构建透明的资金监管评价机制。广西壮族自治区党委政策研究室、广西壮族自治区水利厅联合课题组以广西水利建设的财政投入为研究对象,通过对广西水利建设的财政投入进行全面详细的调查分析研究,发现广西水利建设的财政投入存在一些问题:①水利财政预算制度执行不力。经调研发现:广西大部分市、县在财政的部门预算中没有安排水利专项投资,致使水利财政的基本投入没有保障,甚至连最基本的水利维修都无法进行。②自治区下拨的水利财政资金也难以及时到位。自治区财政厅通过转移支付的形式将水利资金安排到有关市、县,但由于种种原因,专项资金不能按时拨付到水利部门,有的县财政欠拨水利资金达700多万元,时间达5年之久。③防洪保安费被严重挤占[17]。近年来,广西各地开征了防洪保安费,但大部分市、县对防洪保安费的使用比较随意,挪作他用的现象比较普遍。针对这些问题,调研组提出了相应的对策:①自治区大力扶持水利经济,继续增加财政对水利的投入;②扩大“以奖代补”政策享受范围,调动基层政府参与水利建设的积极性;③加强水利资金管理,确保水利财政资金专款专用并及时足额到位。黄若君[18]认为:广西农田水利财政总投入的增长速度大大低于财政总支出年增长速度,而农村农田水利投入的增长幅度又大大低于大中型水利建设投入的增长幅度,农田水利基本建设资金难以满足需要。为解决这些问题提出了对策:各级财政都要坚定持久地增加投入,确保对农田水利投入的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度,尽力扶持农村公益性水利设施建设。牛珉[19]以张家口农村水利建设的财政投入为研究对象,通过对张家口农村水利建设的财政投入分析研究,发现张家口农村水利建设的财政投入存在一些问题:①资金来源单一,以政府预算安排为主,其他来源不足;②资金来源以省以上政府预算安排为主,地方财政配套资金不足;③水利公共财政资金和管理单位经费不足,水利基础设施成为经济发展的瓶颈;④水利公共财政资金应用效率不高,水利前期投入不足;⑤水利公共财政缺乏统一的专门管理机构。对此,提出了相应的对策:①增加水利资金的投入;②合理利用水利公共财政,提高水利公共财政资金的使用效率;③优化本地实际的财政资金支出项目,扩大水利公共财政来源。

2.8 水利财政支出的理论依据研究

王广深等[10]对农村水利财政支出的理论依据进行了研究,认为财政对农村水利建设支持基于以下几条理由:①农业的外部性。农业是关系国计民生的基础产业, 具有较强的生态效益和社会效益,表现出较强的正外部性,农业投入的边际社会收益往往大于边际私人收益,追求利润最大化的农业生产者按照边际成本等于边际私人收益来决定产量,结果导致实际农业产量小于社会最优的农业产量,出现市场失灵,农产品供给不足,农产品价格上升,人们的生活成本增加,为了使农业生产正的外部经济内部化,纠正市场失灵,使实际农业产量等于社会最优的农业产量,实现社会资源优化配置,确保农产品足量供给, 减少人们的生活和生产成本,提高生活质量和生产水平,这客观上要求财政应加大对农业的投入;②农田水利的公共产品性。农田水利属于准公共产品,具有一定的消费非竞争性和非排他性,但同时它也具有拥挤性,即消费者数目达到某一临界点后便具有竞争性, 准公共产品的消费容易产生“搭便车”现象,若单靠市场调节,则会出现供给不足。而农田水利是农业命脉,水利短缺,势必危及农业健康发展,削弱农业基础地位,制约国民经济的持续快速发展。为加强农业基础地位,确保国民经济持续健康发展,政府应加大对农田水利投入,缓解农业水资源供求矛盾。目前农田水利所有权大多数归集体,集体产权主体虽然表面上是清晰的,但它缺乏具体化和人格化,结果是人人都有又人人都没有,这种产权激励机制天生不足,为弥补集体产权激励不足的缺陷,客观上要求政府对农田水利加大投入,增加农业水资源的供给;③公共财政的客观要求。公共财政是政府在市场失灵范围内,以市场经济为基础,依据社会效用最大化原则,为社会公众提供公共产品和服务,实现社会资源优化配置和社会福利的最大化。小型农田水利具有较强的公共产品特征,单靠市场调节,无法实现资源优化配置,出现市场失灵,这时需要财政介入,引导社会资源流向小型农田水利,满足社会发展对小型农田水利的需求,实现社会资源优化配置和全社会福利最大化。

3 水利财政研究评述

综上所述,国外学者主要对水利财政支出总量、支出结构及原因、支出体系、财政投资主体地位及使用效率等方面进行研究。这些研究表明: 在私有化制度条件下,水利设施的产权比较清晰,水利财政的杠杆作用明显,财政资金主要起引导作用,在水利建设中财政资金有逐步让位于私人资本而退出的迹象。这种水利财政模式虽然在国外流行,但在我国不一定适合,因为政策实施的环境不一样。首先,制度基础不同。我国是公有制度国家,水利设施的产权主要归属集体;其次,我国农业生产规模太小,这使水利设施的外部性尤其明显,对私人资金的吸引力不大。因此,必须从我国国情出发,探索适合我国实际情况的水利财政。另外,国外学者认为政府对贫困问题和生态环境问题的关注度和投入增加导致政府对农村水利投入的减少。但笔者认为:在许多国家或地区正是由于政府对农村水利投入不足才引起贫困和生态环境问题。政府对农村水利投入不足是引起贫困和生态环境问题的主要原因之一。要彻底解决贫困和生态环境问题政府应加大对农村水利投入。政府对农村水利投入与解决贫困和生态环境问题具有正相关性。

财政投入保障 第8篇

一、我国财政农业投入的理论依据

(一) 农业在国民经济发展战略中的特殊地位

农业对国民经济发展的贡献, 主要表现在5个方面:产品贡献、农业对国家工业化的资金和外汇贡献、劳动力供给的贡献、农村市场的贡献、生态环境贡献。农业对国民经济发展之所以重要和特殊, 不仅在于农业生产为我们提供了基本的生存条件和活动基础, 而且在于农业生产率的提高是工业化的前提和基础。这一点已被所有实现工业化国家的发展历程所证实。一个国家只有建立了稳定发展的农业, 国民经济才能持续稳定发展。

农业的根本特点--农业的经济再生产和自然再生产过程相互交织在一起, 农业生产过程一方面是人类的劳动过程, 另一方面又是生物体生长发育繁衍的过程。因此, 农业是一个具有自然和市场双重风险的弱质产业。在市场经济条件下, 趋利性是资金运作的本质, 收益率较高的产业吸收资金和消化资金的能力强, 资源配置必然偏离农业, 使许多投资主体尤其是以赢利为目标的投资主体对农业兴趣不大, 农业中的资金、土地、技术和高素质的劳动力向效益高、见效快的非农产业转移。另外, 农业生产周期长, 农业投入的回收有较长的滞后性和不稳定性, 如果仅靠市场机制而没有政府的支持、保护和干预, 农业增长必然会出现缓慢甚至萎缩。

(二) 公共财政原理--公共产品理论

公共财政的基本原理是公共产品理论。公共产品理论以市场经济的资源配置理论为前提, 根据各种产品或服务竞争程度的不同, 把社会产品分为纯公共产品、私人产品和混合产品三类。所谓纯公共产品是指具有非排他性和非竞争性的产品, 这类产品必须由政府来提供。农业中的纯公共产品大致包括:农村基层政府行政服务、农业基础科学研究、农业生态环境保护、大型农业水利基础设施建设、农业发展综合信息服务支持系统等;还有一些产品是介于纯公共产品和私人产品之间的具有不完全的非竞争性和非排他性的混合产品, 农业发展中的大部分公共产品是以混合产品的形式存在的, 比较接近纯公共产品的混合产品有:农业科技成果的开发和推广、新型农业技术和机械设备的引进、病虫害防治、农村道路和电网建设、农田水利基本建设、中低产田改造、农民技术教育培训等;比较接近私人产品的混合产品有:农村电信、大型农业机械设备、农业多种经营、农业保险等。无论是纯公共产品还是混合产品, 都在不同程度上存在市场失灵, 无法排除“免费搭车者”, 因此, 这就要求政府通过财政支持方式介入公共产品的供给, 以满足社会对农产品的需求。

(三) 可持续农业的客观要求

可持续农业的产生, 是基于全球农业面临着日益严重的资源和农业环境恶化问题。“可持续农业”的概念首先是著名生物学家罗德尔于1983年在其发表的“持续农业”研究论文中提出的。

1991年4月联合国粮农组织 (FAO) 在荷兰召开有124个国家的高级专家出席的农业与环境国际会议, 通过了著名的《登博斯宣言》, 阐明了“可持续农业与农村发展” (Sustainable Agriculture and Rural Development.英文缩写SARD, 社会上通常简称为可持续农业) 概念的内涵。《宣言》对可持续农业的定义:“……管理和保护自然资源基础, 并调整技术和较高改革方向, 以便确保获得和持续满足目前几代人和今后世世代代人需要。这种 (农业、林业、和渔业部门的) 持续发展能保护土地、水资源、植物和动物遗传资源, 而且不会造成环境退化, 同时技术上适当、经济上可行、能够被社会接受”。由于我国在改造自然、开发资源方面没有正确地遵循自然和经济规律, 对资源采取掠夺式利用方式, 造成资源破坏和环境恶化, 致使农业生产中出现了一系列困扰农业发展的问题:人均耕地面积减少, 水旱灾害频繁, 农业基础设施脆弱, 抗灾能力薄弱等。因此, 合理开发利用资源, 保护生态, 发展持续农业方面的投入是今后财政投入的重点。

(四) 工业反哺农业理论

工业反哺农业, 是对工业化发展到一定阶段后工农关系、城乡关系变化特征的一种概括, 是经济发展到一定阶段的现象。从国际经验来看, 许多国家在工业化过程中都经历过由农业哺育工业转向工业反哺农业的过程。一般来讲, 在工业化发展初期, 需要用农业积累支持工业发展。当工业化发展到一定阶段、工业已基本具备依靠自身积累进行独立发展的能力并成为国民经济的主导产业时, 农业就完成了为国民经济其他部门提供积累的历史使命, 转变为维持国民经济发展的基础产业。在该阶段要实现工农业协调发展, 除了发挥市场机制的作用, 国家同样应该发挥作用, 采用合理手段加强对农业的扶持和保护, 实现由农业哺育工业到工业反哺农业的政策转变。

公共财政覆盖农村理念的形成基于“统筹城乡经济社会发展”重要方略和“两个趋向”重要论断的提出。中国共产党第十六次代表大会第一次提出“统筹城乡经济社会发展”, 这在中国发展战略和宏观政策层面上为公共财政覆盖农村奠定了理论和政策基础。在随后召开的中央农村工作会议指出, 必须统筹城乡经济社会发展, 更多地关注农村、关心农民、支持农业, 把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重。2004年胡锦涛总书记在中国共产党第十六届四中全会上提出了“两个趋向”的重要论断, 即“纵观一些工业化国家发展的历程, 在工业化初始阶段, 农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的倾向;但在工业化达到相当程度后, 工业反哺农业、城市支持农村, 实现工业与农业、城市与农村协调发展, 也是带有普遍性的倾向”。这在理论上为公共财政覆盖农村奠定了进一步的理论基础。公共财政覆盖农村的政策范围不断拓展, 一定程度上缩小了城乡差距。

二、我国财政农业投入的现状分析

(一) 财政农业投入的绝对量持续增加, 相对量却不足

财政农业投入 (本文的计算口径) 主要是指国家财政用于支援农村生产、农林水利气象等部门的事业费支出、农业基本建设支出、农业科技三项费用支出和农村救济支出等。财政农业投入资金的不足主要表现在3个方面:1.财政农业投入占国家财政总支出的比重低于农业总产值在国内生产总值中的比重。农业总产值在国内生产总值中的比重逐渐减少, 而财政对农业的投入一直低于农业总产值在国内生产总值中的比重。2.增长速度下降。据统计, 改革30年来我国财政对农业投入的总量是不断增加的, 1980年国家财政对农业投入资金仅为149.95亿元, 2000年已增加到1231.54亿元, 平均递增11.1%;1980-2000年国家财政累计投入支农资金9187.03亿元。但财政用于农业支出占国家财政总支出的比例并没有增加, 反而有所下降。在上世纪90年代后半期 (从1995-1999年) 该比例在8%以上, 而2000年以后基本上是在8%以下, 2005年降低到历史最低, 只有7%左右。3.财政农业投入的增长幅度低于国家财政经常性收入的增长幅度。近年来, 财政农业投入总量以前所未有的速度增加, 但没有达到《中华人民共和国农业法》规定“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”的要求。从1979-2006年的28年间, 只有11年财政用于农业方面支出的增长幅度高于经常性财政收入的增长幅度, 其余17年都低于经常性财政收入的增长幅度;而且从1995-2005的10年间, 仅有3年财政用于农业方面支出的增长幅度大于经常性财政收入的增长幅度。

(二) 财政农业投入结构不合理

我国财政农业投入不合理主要表现在3个方面:1.财政支持对象不合理。据统计, 我国有60%的财政支农资金用于大江大河的治理和气象事业的发展, 直接用于农业生产性支出的仅占40%左右。我国农业科研投资占农业财政总支出的比重较低, 2001-2003年分别为0.706%、0.625%、0.708%。农业发达的国家其科学技术对农业增长的贡献率已达70%-80%, 而我国仅为40%。农业科技含量低的现状在很大程度上影响了农产品的价格和质量, 削弱其国际竞争力。同时, 由于经费不足, 使得农业科技成果的转化率低, 不利于农业生产和农民增收。这样直接导致农业基础设施薄弱, 农业科技贡献率低。2.农业内部支持结构不合理。在我国农业投入中, 用于流通环节的补贴太多。据统计, 1998年以来, 政府支农投入中, 每年用于粮、棉、油、糖, 流通环节的补贴在500-600亿元之间, 占政府农业支持总量的30%以上, 而对影响农产品竞争力的品质改良、卫生安全、重大病害控制等环节投入较少, 对农产品加工、营销、服务等环节投入就更少。3.间接支持多于直接支持。我国财政农业投入主要采取间接支持的方式, 即政府通过拨款支持农业事业单位为农业提供科技示范、病虫害防治来为农民服务;通过所谓修路引水、培训指导等开发式扶贫, 为贫困地区创造最基本的生产和生活条件, 帮助脱贫致富等, 这都是十分必要的。但在实际操作中, 大量资金却流向了科研院所、工业企业、农业管理部门等, 农业、农民直接受益的份额偏少。

(三) 财政农业投入体制不完善

目前, 政府对农业的投资渠道较多, 涉及国家10多个部门, 不同渠道的投资在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉。由于分属不同部门管理, 不同程度地存在条块分割, 相互之间协调不够, 造成重复投入等问题。这种投入体制使投资整体目标不明确, 政出多门, 多头管理, 力量分散, 不利于统一监督、管理和协调, 有限的资金无法形成合力。如一笔资金投放到一个县, 林业部门管理林业投资, 农业部门管理农业投资, 水利部门管理水利投资, 各自有相应的部门利益, 条条管理, 部门各自为政, 这势必造成资金不能统筹安排, 往往导致整体目标不明确, 资金投不到急需的地方, 从而影响了资金投入的整体效益。另外, 我国传统的财政支持农业体系中, 财政直接干预农业经营, 普遍存在包揽过多的“越位”现象, 而在一些市场不能自我调节或调节不力的失灵领域, 如农业的基础性、公益性、服务性等范围内, 却表现出无能为力的“缺位”弊端。“越位”与“缺位”并存, 不仅妨碍了市场机制的正常运作, 造成资源配置的低效率, 还给财政农业投入本身带来负面影响。

(四) 财政支农资金投入地区不平衡

在国家财政对农业的整体投入中, 地方财政是大头, 而许多地方财政的农业投入从预算的安排到预算的执行都表现出很大的随意性, 各地方想投入多少就投入多少, 没有一个统一的标准。从实际的情况来看, 沿海地区财政对农业的投入力度大, 中西部地区财政支农力度小一些。这必然造成地区发展不平衡, 农民收入差距日益扩大, 影响到农业的均衡发展。

三、未来一段时期我国财政农业投入的政策取向

(一) 明确财政农业投入的目标

20世纪90年代中期以前, 国家的财政农业投入关注更多的是国家的粮食安全问题。90年代中后期财政政策的制定者和决策者开始注重政策目标的多元化, 将增加农民收入保护农业生态环境作为农村经济政策考虑的重点内容。财政农业投入的目标可分为五大目标:确保粮食安全是前提;提高农业竞争力、增加农民收入是直接目标;保护生态环境、改善消费结构是支撑;提高农业竞争力是农业发展的必然趋势;增加农民收入是城乡二元经济差距不断扩大过程中必须解决的基本问题 (对于我国来说, 是缩小城乡差距、协调城乡经济关系, 推动农民生活走向富裕的基础) ;保护农村生态环境同样具有重大意义, 它是实现全国生态平衡和生态安全的基础, 对于改善居民生活环境、提高农产品国家竞争力、保障食品安全以及改善生活消费环境都具有十分重大的意义。改善消费结构之所以列为五大目标之一, 主要原因是所有的经济政策最终需要通过消费来完成。对于我国来说, 农民消费水平低, 收入增长缓慢, 不仅不利于国民经济的持续健康发展, 而且不利于实现全面建设小康社会的政策目标, 已经成为我国经济发展的重要制约因素。

(二) 现阶段财政农业投入的重点

在某一时期, 国家财政农业投入总量是有限的, 为使有限的资金发挥最大效益, 必须合理界定资金的投放重点和方向:1.公共财政将重点支持农业和农村基础设施建设, 尤其是农村的水利、道路、电网、通讯、安全饮水和沼气等基础设施。由于历史欠账太多, 农村基础设施落后的状况仍然没有很大改观, 具体表现为:一是农村饮水基础缺乏, 全国仅有14%的村庄有自来水或供水设施, 有近1/3的农民因为长期得不到安全饮用水, 身体健康受到影响;二是道路交通基础设施发展滞后。据统计, 全国还有近100个乡镇、4万个村不通公路;三是电力、通讯设施不足。据统计, 全国仍有2000万农村人口没有用上电。2.支持农业结构调整。农业结构调整有3个方面:一是提高农产品的质量和效益, 包括品种质量和安全质量;二是优化布局, 实施优势产业带工程;三是发展农产品加工。为此, 财政要加大对“种子工程”、畜禽良种、优质饲料、区域化优质农产品基地、产业化龙头企业等方面的投入, 使更多的资金流向具有比较优势和国际竞争力的农业产业和产品。3.加大农村基础教育和科技的投入。诺贝尔经济学奖获得者、美国著名的发展经济学家舒尔茨说过, 改善穷人福利的决定性要素不是空间、能源和耕地, 而是人口质量的改善和知识的增进。中央财政要加大对农业基础教育的转移支付, 增加对农民再就业培训和多种技术教育的支出, 全面提高农民的文化素质, 增加农民的就业机会。4.加强农村环境和生态保护投入。一是加大农村环境监测、污染治理、植被恢复和防护林建设的投入;二是加强农业病虫害预防、控制和农村公共卫生等方面的投入。5.加强农业社会化服务体系建设。我国农业组织程度低, 产前、产中和产后的社会化服务及储运、加工、营销等产业一体化落后, 分散的农业组织方式使农业生产缺乏规模效益, 降低了整体的竞争力。加快农产品营销市场网络和营销组织建设的投入, 为生产者提供储、运、销全方位的服务;加强农业信息系统的开发, 为农民提供生产决策和管理咨询, 减少农业生产的盲目性;加大对自然灾害预报服务和农业技术推广服务等方面的投入。6.建立农业保险的资金支持体系。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一, 灾害种类多、频度高、分布广、造成损失大。据统计, 自然灾害每年给我国造成1000亿元以上的经济损失。从长远来看, 必须建立农业保险制度和保险体系:一方面, 由政府提供直接补贴, 包括对农业保险经营机构的管理费用进行补贴, 也包括对农户提供保费补贴;另一方面, 政府可利用金融手段进行间接的支持, 对农业保险经营机构提供筹资和用资便利、利用再保险机制分担风险、特殊情况下的紧急救助等。加快建立大宗粮食作物风险规避、损失补偿机制和灾后农田恢复能力建设的应急补助机制。

(三) 完善相关配套政策

1.积极推进小城镇建设。加快农村小城镇建设, 不仅可以转移农村剩余劳动力, 还可以改善农民生产和生活条件, 加快农业现代化进程。2.改革户籍制度和土地使用及补偿机制。我国城乡分割的户籍制度和二元劳动力市场是以牺牲农民的权利为代价的, 这样不仅阻碍人口的正常迁移、资金的合理流动, 而且使城市居民与农村居民初始机会不平等, 限制了人的全面发展。在市场经济条件下, 资源配置必须是统一的市场。但是, 以户籍制度为基础的就业方面的歧视性政策、社会福利方面的排他性政策使得劳动力的供给和需求发生分离。只有通过配套改革剥离户口的福利含义, 把户籍制度变成仅仅是一种人口登记制度, 而不是用于识别"身份"的重要标志, 使户口不再与一系列福利待遇联系在一起, 就能够结束目前城乡之间的分割状态, 使劳动力能够自由流动, 实现公民权利的平等, 从根本上解决城乡居民两种身份、求学、就业和待遇不平等的问题, 进而缩小城乡收入差距, 合理配置劳动力资源。3.建立依法、自愿、有偿的土地流转机制, 缩小征地范围, 完善土地征用程序, 提高补偿标准, 妥善安排失地农民的基本生活。据统计, 目前完全失地或部分失地的农民可高达4000-5000万人, 严守1.1亿公顷基本农田这条不可逾越的“红线”, 坚决制止和纠正乱占滥用耕地的现象。4.完善金融制度, 健全农村金融服务体系。加大对粮油生产者和规模化养殖户的信贷支持力度, 创新担保方式, 扩大抵押品范围, 保证农业再生产需要。农村资金匮乏农民贷款难, 严重制约了农村经济的发展, 能真正拿到贷款的农户还不到25%。农村信用社的经营方式必须进行改革, 对农户而言, 打破农民贷款必须有抵押、担保和只能短期贷款的要求。

四、总结

当前, 我国农村改革进入综合改革的新阶段。影响农村经济社会发展的体制性、机制性弊端依然存在, 从根本上解决不是一蹴而就的事情。2010年中央一号文件不仅强调“三个优先”:即要确保财政支出优先支持农业农村发展, 预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程, 土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础建设;而且首次从总量和比例两个方面作出规定, 即按照“总量持续增加、比例稳步提高”的要求, 不断加大“三农”投入。从总量和比例两个方面对“三农”投入提出更高的要求, 为未来“三农”投入的大幅度增长进行了制度安排、提供了政策保障。总之, 加快财政农业投入政策的改革, 不断调整农业产业结构, 促进城乡居民收入稳定增长, 进而推动经济发展和社会全面进步。

参考文献

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[4]汪艳仙.论现阶段我国农业发展的财政支持[J].中央财经大学学报, 2002 (3) .

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[6]成德宁.论城市偏向与农村贫困[J].武汉大学学报 (哲学社会科学版) , 2005 (3) .

[7]蒋协新.公共财政支持农业与农村发展问题研究[M].北京:中国农业出版社, 2007.

财政科技投入绩效管理研究 第9篇

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》 (以下简称《决定》) 提出, 建立主要由市场决定技术创新项目和经费分配、评价成果的机制。为贯彻《决定》精神, 国务院下发了《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》 (国发[2014]11号) (以下简称《意见》) 提出, 明确科研项目、资金管理和执行各方的职责, 优化管理流程, 建立健全决策、执行、评价相对分开、互相监督的运行机制, 提高管理的科学化、规范化、精细化水平。

财政科技投入的快速增长为科技创新提供了重要保障和有力支持, 但也存在项目安排分散重复、管理不够科学透明、资金使用效益亟待提高等突出问题, 科技经费的使用和效果越来越引起社会公众的关注。《意见》要求我们, 通过对科技活动进行科学分类, 在充分尊重各类科技活动规律的前提下, 将科技评估手段与财政资金合规性监管有机结合起来, 形成既各有所侧重, 又统一、完整、开放的财政科技投入绩效管理工作体系。

2 科技活动分类

科技活动的范围主要包括: (1) 科技政策的研究、制定; (2) 科技计划的编制和执行; (3) 科技项目的立项、实施、验收; (4) 科技机构的创新能力; (5) 科技成果转化; (6) 区域或产业科技进步; (7) 企业和其它社会组织的科技投资行为; (8) 科技人才资源开发; (9) 其他与科技工作有关的活动。

3 科技项目分类

科技项目是科技活动的重要载体, 有以下几种分类。

3.1 按投入来源划分

(1) 财政投入的科技计划项目。 (2) 企业、其它社会组织实施的自选项目。

3.2 按项目属性划分

(1) 自然科学项目:基础研究、应用研究和开发研究项目。 (2) 社会科学项目:归口科技部门管理的社会科学项目也叫软科学研究项目。

3.3 按目标导向划分

(1) 基础前沿科研项目:立足原始创新, 突出创新导向。 (2) 公益性科研项目:重点解决制约公益性行业发展的重大科技问题, 强化需求导向和应用导向。 (3) 市场导向类项目:突出企业主体, 企业以市场需求为中心, 解决企业发展的重大科技问题, 鼓励产学研协同攻关。 (4) 重大项目:事关国家战略需求和长远发展, 突出国家目标导向。

4 财政科技投入绩效管理框架

《意见》提出, 建立各类科技计划 (专项、基金等) 的绩效评估、动态调整和终止机制。

财政科技投入绩效评估的基础是建立绩效管理机制, 就是制定明确的绩效目标, 建立规范的绩效评价指标体系, 对绩效目标的实现程度及效果进行评价, 实现绩效管理与预算编制、执行、监督有机结合。

4.1 监管主体

科技部门、财政部门、人大、审计机关、社会公众等均拥有对财政科技投入监督的权力, 项目承担单位作为资金使用部门则必须履行对本单位资金使用进行监管的义务。

4.1.1 科技管理部门

可以在科技管理部门下设置一个独立的科技经费监管中心, 中心负责人由人大任免。科技经费监管中心直接负责对财政科技经费进行全过程监管, 并定期将监督结果向人大和社会公众公布。

4.1.2 项目承担单位

科技项目承担单位负责对本单位财政科技经费使用的日常管理和监督, 建立和完善内部控制制度和会计规章制度, 必要时可在科研单位建立监事会制度。

4.1.3 预算监督管理部门

财政部门和人大作为财政科技投入的宏观管理部门, 可以定期聘请社会中介机构对财政科技经费的分配、使用以及验收进行评估或审计, 从宏观上对财政科技经费使用进行管理。

审计部门根据需要对重大项目或风险投资项目的财政科技经费进行审计。

4.1.4 外部监督

除涉及国家机密外, 财政部门、人大、审计部门等的监督结果应实现信息共享, 向社会公众公开。社会公众通过相关部门公布的监管信息和各部门建立的公众沟通机制, 对财政科技经费的全过程进行外部监督。

4.2 财政科技投入绩效管理体系构成要素

4.2.1 绩效目标管理

科技部门申请预算时, 要按要求申报绩效目标。绩效目标应当包括预期产出、预期效果、服务对象或项目受益人满意程度、达到预期产出所需要的成本资源, 以及衡量预期产出、预期效果和服务对象满意程度的绩效指标等, 主要是产出指标、成效指标和效率指标。绩效目标应明确、相对具体、可衡量, 并在一定时期可实现。绩效目标分为总体目标和阶段目标, 阶段目标必须结合项目实施分年度、分阶段进一步细化和量化。

4.2.2 资金流管理

依据绩效目标安排财政性资金, 并按照财政支出管理的规定进行财务管理、审计等, 对所有财政资金运动过程、所有财政收支执行和决策机构以及所有财政资金进行监督。

4.2.3 跟踪监控

财政部门和科技部门要对绩效信息适时进行跟踪监控, 重点监控是否符合预算批复时确定的绩效目标, 发现预算支出绩效运行与原定绩效目标发生偏离时, 及时采取措施予以纠正。

4.2.4 绩效监督

将绩效管理目标、规划、结果等合理公开, 接受公众、媒体、监察部门的监督, 增加预算的透明度。

4.2.5 科技评估

科技项目评估是科技投入绩效管理的基础, 是指由科技评估机构根据委托方明确的目的, 遵循一定的原则、程序和标准, 运用科学、可行的方法对科技政策、科技计划、科技项目、科技成果、科技发展领域、科技机构、科技人员以及与科技活动有关的行为所进行的专业化咨询和评判活动。

为兼顾统一性和多样性, 从项目的进展阶段、项目目标导向两个维度进行科技评估分类, 确定相应的评估重点。

4.2.6 绩效管理信息的应用

绩效管理信息能够精确、合理、科学地反映出科技投入的成本、产出、效率和效果, 用于对增量科技经费预算合理调配, 而不是简单的科技经费增减。绩效同政策、财务和法律要求一样, 是科技经费预算分配过程的一个组成部分。

目前国内的做法多是一些“软”激励措施, 例如, 通过公布绩效评价结果排名, 迫使部门领导重视绩效评价和管理工作。

5 研究结论

财政科技投入绩效管理不但要检查科技活动的合规性, 揭示违法违纪行为, 还要采用科技评估手段对科技支出的成绩和取得的效益状况进行评价。科技管理部门主要采用科技评估手段对科技活动进行管理和评价, 监管工作体系相对封闭。

寄希望于科技部门和项目单位的自我监督, 绩效管理很容易被异化为部门内部控制预算支出的工具, 而忽视了绩效管理提高公共服务效果的真正目的。而财政部门、人大、审计部门等容易受到传统预算管理模式的惯性影响, 走向加强支出控制的老路。

建议各方应建立互通有无的协调机制, 在界定清楚其职责范围和充分尊重科技活动规律的前提下, 对科技活动进行科学分类, 将科技评估与财政资金监督有机结合起来, 形成统一、完整、开放的财政科技投入绩效管理工作体系。

摘要：科技管理部门主要采用科技评估手段对科技活动进行管理和评价, 审计部门、财政部门、人大和社会公众等其它主体主要从财政资金使用合规性的角度进行监管。由于各类监管主体互相封闭, 信息不能共享, 所开展的绩效管理活动都是不完整的。建议各方应建立互通有无的协调机制, 在充分尊重科技活动规律的前提下, 对科技活动进行科学分类, 将科技评估与财政资金监督有机结合起来, 形成统一、完整、开放的财政科技投入绩效管理工作体系。

关键词：财政科技投入,科技活动分类,绩效管理,科技评估

参考文献

[1]国务院.国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见 (国发[2014]11号) [Z].2014-03-03.

[2]科技部.关于改进科学技术评价工作的决定 (国科发基字[2003]142号) [Z].2013-05-07.

[3]项勇.财政支出绩效管理框架体系研究[J].河南财政税务高等专科学校学报, 2010, 24 (03) :1-5.

[4]财政部.预算绩效管理工作规划 (2012-2015年) (财预[2012]396号) [Z].2012-09-21.

财政科技投入问题研究评述 第10篇

关键词：财政科技投入,市场失灵,实证检验

财政是推动科技发展的重要手段,财政投入构成了一个国家或地区科技发展的主要资金来源。财政科技投入主要涉及财政对科技领域资金支出的机制、方式和过程等问题,是目前学术界关注的热点,许多学者从不同角度,采取不同的研究方法对这一问题进行深入探讨,提出了很多不同的观点和见解,归结起来主要集中在财政科技投入的理论依据、财政科技投入的实证检验、我国财政科技投入存在的问题和完善我国财政科技投入的对策建议四个问题上。

1 财政科技投入的理论依据

目前学术界的研究主要是根据政府与市场的关系,运用公共经济学的原理分析得出来的,认为财政介入科技发展领域的主要理由是存在市场失灵(包括公共产品、外部性等问题),这将导致私人提供的低效率。比较有代表性的观点如:Gregory Tassey(2002)认为与外部性或溢出的存在有关,也就是经济利益并没有被创造技术知识的公司获取,而是大部分知识溢出到别的公司,这样会降低进一步进行R&D投资的积极性。因此他提出政府的激励性和补偿性的财政支持是刺激R&D投资的一个重要机制。N.Shah(2000)认为鉴于研究与开发活动具有外溢性,研究与开发的投资者就不能得到研究与开发活动的全部利益。在这种情况下通过私人谈判解决几乎是不可能的,只能通过政府干预才能解决。此外,研究与开发资本也具有共同品的特征,知识一旦创造出来,几乎都能免费使用,这对免费搭车行为产生了强烈激励,因此需要政府干预。孙晓峰(2008)认为科技创新活动的成果是公共物品,具有使用上的非竞争性和消费上的非排他性,存在完全或部分的外部性。因此,政府的干预必不可少。陈少晖(2010)也认为科技活动具有公共产品属性、外部性和高风险等市场失灵特征,私人部门一般不愿意介入,因此需要财政支持。

2 财政科技投入的实证检验

理论分析只能从定性的角度解答财政是否应当对科技进行投入这个问题,至于要判断财政投入对科技发展究竟有多大影响,这种影响是否构成显著的因果关系等问题,就需要实证检验。

目前国外的研究主要是采取统计描述和回归的方法进行的,对政府R&D投入变动对其它变量(如私人部门的R&D投入与产出、产业界R&D投入与产出)的影响进行统计分析,归纳政府R&D投入与科技发展的相关规律性。比较有代表性的如:Ikuo Ishibashi,Toshihiro Matsumura(2006)利用经验数据证明政府R&D支出是私人R&D投资的重要决定因素,Raffaello Bronzini,Paolo Piselli(2009)则分析得出政府公共研究支出对私人R&D产出具有重要影响。国内的研究主要是根据近年来的财政投入量和科技发展的相关指标进行协整检验、因果关系检验、脉冲响应函数分析和方差分解等,得出两者关系的结论。如刘和东(2009)对我国19952006年财政科技投入与原始创新的有关数据进行了实证研究,揭示我国财政科技投入与原始创新能力之间存在动态均衡关系、显著的因果关系和持续的双向促进效应,并有针对性地提出促进我国原始创新能力提高的一些对策建议。叶子荣、贾宪洲(2011)利用19982007年的样本数据对我国科技财政与国家自主创新能力之间的关系进行了实证检验,发现我国财政科技投入与自主创新产出之间存在着较强的相关关系和长期均衡关系,财政科技投入对自主创新产出具有显著影响,同时还提出了促进我国自主创新能力提升的科技财政政策。

3 我国财政科技投入存在的问题

我国财政科技投入效率偏低始终是困扰各级政府的一个焦点问题,这反映了我国财政科技投入制度还存在不足和缺陷。学者们的研究表明目前存在的问题集中表现在以下几个方面:

(1)财政科技投入量不足。如包健(2010)指出近年来虽然财政科技支出绝对量增长较快,但财政科技支出占GDP和财政总支出的比例偏低且增长缓慢,财政科技投入的力度还不够。周庚旭(2010)认为尽管近年来国家财政科技经费投入总量增长较迅速,但是增长速度低于财政经常性收入增长,没有达到《科技进步法》的要求,目前我国财政科技投入占国家财政总支出和GDP的比重偏低,这在很大程度上反映国家财政科技投入量不足。肖鹏(2006)发现我国财政科技投入与发达国家相比,无论是绝对规模还是相对强度都处于较低水平这么一个事实,这与我国的国力和经济规模不相称,充分表明了我国财政科技投入依然不够。

(2)财政科技投入结构不合理。白鹤天、李小捧(2011)发现我国基础研究经费占财政科技经费的比重过低,财政科技资金被大量投放到应用研究和试验开发活动上,这种投入结构不利于提高原始创新能力。车文军(2010)认为基础研究是最需要政府财政资金大力支持的领域,而我国目前又没有将基础研究作为重点投入方向,全部经费用于基础研究的规模很小,大部分集中在本不需要政府过多资助的实验发展和科技产业化领域,这种配置状态不协调。高茹英、张红莲(2008)指出,我国财政科技资金被大量用于试验开发阶段,基础研究投入增长空间受到压缩,基础研究所占比例严重偏低。我们没有把有限的财政资源投入到最需要的领域,这样就出现配置结构上的矛盾。

(3)财政科技投入的方式不科学。徐博、王自强(2010)发现目前我国财政对科技主要采取直接投入方式,很少使用贴息、担保等间接方式,没有发挥财政资金“四两拨千金”的杠杆效应,没有充分引导社会资金流入科技领域。白鹤天、李小捧(2011)认为目前我国财政科技投入没有充分运用贴息、担保、风险投资等方式支持科技创新的融资,不能鼓励金融资本和风险资本流向科技开发项目和企业,导致很多科技开发项目和企业受到融资的制约。孙晓峰(2008)认为目前我国对于一些间接手段,如科技溢出、产学研结合和构建R&D联盟等运用尚不成熟,这使得企业创新能力普遍较低状况没有得到根本改善,企业自主创新主体地位没有真正确立。

(4)财政科技投入的管理体制不健全。杨林、宋妍妍(2010)指出我国财政科技投入的管理存在层级划分不明确,资金重复、交叉投入;科研项目重复立项,资金分散,难以形成聚合效应;科研经费的使用缺乏科学合理的标准,缺乏有效监督等问题。白鹤天、李小捧(2011)认为我国财政科技投入的管理存在条块分割、多头管理等现象,由于各部门自成体系,部门之间科技计划难免有重复,这导致了科技资源的重复配置,同时经费多头管理使得财政支持的项目过于分散,难以集中资金发挥最大效益。高如英,张红莲等(2008)发现目前我国财政科技投入的管理缺乏真正、有效的宏观协调机制,同时也没有建立起覆盖全国的科技计划和项目信息查询网,这导致了科技资金的多头配置、自成体系现象,造成了重复立项和资金分散,不利于整合政府科技资源,降低了资金使用效率。

4 完善我国财政科技投入的对策建议

4.1 增加财政科技投入量

如包健(2010)提出要加大财政科技支出的总体规模,要将财政科技支出增长率与财政经常性收入增长率、财政支出增长率挂钩,要把财政科技拨款占GDP和国家财政总支出的比例纳入政府预算支出目标,实现其制度性增长。周庚旭(2010)提出国家应当制定合理的财政科技投入发展规划,稳定增加财政科技投入规模,加大财政科技投入的相对强度。肖鹏(2006)认为主要应通过立法保证每年政府科技投入较快的增长速度,要建立稳定的政府科技资金投入增长机制。

4.2 调整财政科技投入结构

如白鹤天、李小捧(2011)指出要把财政科技支出的重点领域转向基础研究,要提高基础研究经费投入的比重,要优先安排和稳步增加基础研究经费投入。车文军(2010)认为必须大力整合财政科技资源的配置,要将投入的重点由实验发展和科技产业化转到基础研究和产业共性技术研究上来,提高后者的经费比例。高茹英、张红莲(2008)提出主要应合理配置三类科技活动经费的比例,提高基础研究经费投入的比重,在每年科技投入总量既定的情况下,要优先安排和稳步增加基础研究经费投入。

4.3 改进财政科技投入方式

如徐博、王自强(2010)提出要拓宽财政科技投入的方式,除了采用直接的财政拨款方式外,还可以采用一些间接手段,如财政贴息、担保、补贴等,这样一方面可以降低从事科技开发企业的成本,提高其税后收益,支持其发展,另一方面又可以吸引更多的社会资金投入,缓解财政压力。白鹤天、李小捧(2011)提出要综合运用各种投入方式引导社会资本加大对科技的投入,要采取参股或补偿的形式支持企业增加科技开发投资;要通过担保、补贴和贴息形式支持科技融资等。孙晓峰(2008)提出要综合运用无偿资助、贷款贴息、风险投资、投资后补助、偿还性资助等多种间接支持方式,引导企业和社会力量加大科技投入。

4.4 完善财政科技投入管理体制

如杨林、宋妍妍(2010)认为要明确划分各级政府财政科技投入的界限,避免和减少不同级次上的重复投入现象;要加强部门之间的沟通和协调,整合各部门科技计划和科技资金,避免部门间重复、交叉投入;要规范科研项目的立项审批,健全科研项目资金管理,实现项目管理与资金管理的协调统一,推进财政科技资金的事前、事中和事后全方位的监督等。白鹤天、李小捧(2011)提出要梳理各部门职能,改变目前多头管理的局面,对科技计划和项目进行统一规划,制定统一政策;对于科技经费要实行统一归口管理,统一预算分配权,要规范科技经费的使用,整合现有科技资金,提高对重大科技项目的支持力度,以集中财力办大事。高如英,张红莲等(2008)认为要完善我国财政科技投入管理体制,一方面要建立政府部门和层级之间的科技协调合作机制,加强政府部门和层级之间的统筹协调和组织合作,另一方面要建立统一的覆盖全国的科技计划和项目信息查询平台,促进各地、各层级之间的信息共享和互通,通过这两方面的制度建设,避免科研项目的多头、重复和交叉立项。

5 简评

财政投入保障 第11篇

【关 键 词】学前教育；公共财政；探究

中图分类号：G40 文献标识码：A 文章编号：1005-5843（2012）03-0114-03

学前教育的准公共产品性质决定了政府的主导者角色。因此，合理的公共财政支持是学前教育健康发展的保障。在当前学前教育快速发展的历史机遇期，我国学前教育公共财政改革已经成为化解矛盾的关键。随着学前教育问题日益引起党和政府的高度关注，今后我国学前教育经费必将会有较快增长，因此对学前教育公共财政体系的理论探索极为必要和迫切。世界各国依据本国国情，在学前教育公共财政方面业已形成了丰富的发展经验。汲取国外学前教育公共财政改革的有益因素，也必将裨益于我国当前的学前教育公共财政改革。

一、国外学前教育公共财政投入的基本经验

作为教育的起点和重要的组成部分，学前教育事业引起了世界各国普遍的重视。在1999年，OECD会议报告就把学前教育看作“从投资中获益最多的教育阶段”。[1]为了推动学前教育的发展，世界各国依据本国的传统和现实情况，形成了各具特色的公共财政投入模式和改革路径。

（一）强有力的政府公共财政支持体系

学前教育是教育体系中公益性最强、受益面最广的社会公共事业，政府公共财政的支持是学前教育发展不可或缺的要素。美国奥巴马政府上台以来，特别将学前教育经费单独列支，以此保障联邦政府学前教育公共财政投入的稳定。此外，奥巴马政府在2009年通过的《美国复苏与再投资法案》中规定，联邦政府拨款1150亿美元来补助教育发展，其中50亿美元专门用于发展学前教育。[2]根据2003年的相关数据显示，OECD国家和欧洲19国学前教育经费投入占GDP的比重平均约为0.5%。[3]即便是欧盟国家当中学前教育公共财政投入相对较少的国家，2005年德国的学前教育公共经费仍高达109亿欧元，约占GDP的0.53%。

（二）以地方政府公共财政为主导、中央政府扶持的公共财政投入体制

世界多数国家的学前教育公共财政主要由地方政府筹措。这一制度虽然确保了各地学前教育发展的因地制宜，但却忽视了各地方存在社会发展状况的差异，因而影响区域间学前教育水平的平衡性。为了化解这一问题，近年来有些国家通过制定专项计划的方式来扶植地方政府发展学前教育，消除地区间的差距。美国就设立多样的学前教育计划支持地方政府来申请，仅美国政府的生态化干预项目就包括早期提点计划、成人计划及婴儿健康与发展计划等丰富的内容。[4]作为发展中国家，印度的学前教育以综合发展型为主要模式，以提供价廉物美的学前教育产品为主。[5]考虑到社会发展水平还比较落后，印度政府重点关注多数国民的基本需要，并没有把钱用于建设少数高水平的幼儿园，而是让私立幼儿园来满足部分国民更高的教育要求。

（三）系统的学前教育公共财政投入和管理体制

1. 在财政经费的投向方面，侧重照顾弱势群体的利益。不同儿童群体在学前教育阶段的发展差距将在很大程度上决定个体今后的发展差距。有鉴于此，多数国家都关注弱势群体儿童的教育发展。早在1944年，英国政府就制定了《巴特勒教育法》，其中就明确规定要“向贫困儿童提供衣着，必要时可为儿童提供膳宿，为缺陷儿童提供特殊教育”。[6]美国政府通过立法和增加公共财政投入等方式，确保弱势群体幼儿也能得到适当的学前教育服务。

2. 在公共财政的使用方面，重视教师地位和待遇的改善。教育质量的关键在于教室前面的那个人。美国政府在教育改革中特别重视教师，包括幼儿教师的待遇。为了解决过去幼儿教师待遇偏低导致的流失率高的问题，英国政府也利用公共财政建立起幼儿教师最低工资制度。正是发达国家在发展学前教育中优先重视幼儿教师的待遇提升，才使得公共财政对学前教育其他方面的投入发挥出最大的价值。

3. 在学前教育公共财政经费管理方面，建立高效的公共财政运行机制。公共财政的使用效率也直接影响投入对象的发展状况。在加强政府对学前教育事业的领导和直接统筹方面，美国政府进行了比较成功的探索。美国联邦政府专门设立了总统早期学习委员会，由总统直接领导，以此来保障经费的使用效率。

（四）以政府公共财政投入为主的供给分担体制

公共财政应该占学前教育经费多大的比例，国际上并没有统一的模式。但纵观世界各国的学前教育发展，总体来说有以下特点值得思考：

1. 确立以公共财政为主体的经费投入体系。仅2005年通过的《儿童保育法案》，美国联邦政府就因此获得高达23亿美元的财政拨款用于发展学前教育。[7]根据相关资料显示，2006年我国用于学前教育方面的财政预算支出总额为68.4亿元，[8]与发达国家相比差距悬殊。我国还没有建立以公共财政为主的学前教育经费投入体系，学前教育公共财政的改革任重而道远。

2. 建立以政府为主的多元化学前教育机构。学前教育产品如何满足国民的需要是世界性的普遍难题。不论是发展中国家还是发达国家，正规化的学前教育机构都很难提供足够的学前教育产品。为了解决这个问题，有些国家通过多样化的办园方式来鼓励私立幼儿园的发展，弥补公立幼儿园的数量不足。同时，发展多种形式的幼儿教育机构，发达国家一般还有大量的家庭日托机构和开放幼儿园。

3. 公共财政引导家庭参与的机制。世界各国政府在增加公共财政投入的同时，也在规范家庭在幼儿教育方面的责任和义务。英国政府一方面通过开设“父母教育班”提高家庭抚育幼儿的能力，另一方面还通过立法规定“家长和地方政府在保育幼儿方面负有不可推卸的责任”。[9]日本开设专门的“函授课程”，培训家长教育儿童的基本知识和技能。国外通过公共财政支持，变单纯的投入为引导，支持合理供给分担制度的建立，是现实而且可行的模式选择。

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二、国外学前教育公共财政投入模式的现实启示

（一）形成以政府公共财政为主体的投入模式

公共教育经费投入不足是困扰我国学前教育事业发展的主要问题。据2009年《中国教育经费统计年鉴》显示，我国学前教育公共财政投入为112.4亿，[10]仅占当年GDP约0.03%，不仅远低于欧盟国家1%的标准，也大大低于OECD国家0.5%的平均水平。从学前教育产品的公益性和福利性本真来看，政府是公认的主导者。为推进学前教育健康发展，我国必须确立以公共财政为主的模式。

1. 加大中央财政的转移支付能力。目前我国的学前教育公共财政投入依然是以地方自筹为主。受财政状况的制约，地方政府对学前教育投入的能力和意愿也很有限。以陕西为例，2009年学前教育财政投入也仅达到了2.59亿元，这些公共经费并不能满足全省学前教育的发展需要。参考国际学前教育发展趋势，我国学前教育需要加强中央政府的财政投入力度。在现有“分灶吃饭”为特征的中地财税制度难以改变的情况下，可以用中央财政转移支付的方式缓解地方政府发展学前教育的资金压力，从全国视野来统筹化解公共财政投入难题。

2. 加强政府公共财政投入，形成以公办幼儿园为主的供给格局。据资料显示，2009年我国在园幼儿总数为2658万人，民办幼儿园在园幼儿人数为1690万人。[10]我国公办幼儿园幼儿在园比率还不足36%，远远低于国际70%的平均水平。问题的根源仍然是公共财政投入制度不完善，公共财政投入不能满足学前教育发展需要。这就需要一方面提高政府的公共财政投入总量，建设好现有的公办幼儿园；另一方面提高公共财政投入的公平性和科学性，改革公共财政只投入公办幼儿园的制度，避免有限的公共财政投入沦为少数人的社会主义福利。

3. 完善学前教育公共财政的区域统筹。在城市努力使公共财政覆盖各种类型幼儿园，保障公共财政的均衡投入，同时采用学区制度，新建社区便民幼儿园，以幼儿就近入园为原则；在农村改善现有乡镇中心幼儿园的办园条件，根据农村社会长远发展情况，科学规划幼儿园的规模和密度，实现学前教育的农村覆盖，最终实现城乡区域学前教育公共财政投入的公平性。

（二）构建学前教育多元投入和供给机制

在我国教育公共财政投入尚不充裕的情况下，单靠政府力量来化解数千万家庭对学前教育产品的需要还不现实。国际上学前教育一般采用收费制，家庭都要负担一定份额的学前教育费用。而受研究资料的限制，实行免费学前教育的朝鲜和古巴是否实行了免费且普及的学前教育仍值得商榷。[11]借鉴其他国家成熟的经验，我国学前教育需要建立以中央政府主导为基础，中央政府和地方政府协作为核心，社会、家庭共同参与的多元公共财政投入模式。政府以公共财政投入为基础，形成基本的学前教育公共财政支撑体系，同时鼓励社会力量建立幼儿园、托儿所、社区管护中心、家庭日托机构等多层次的学前教育服务机构，引导社会资本参与学前教育发展，在保障社会力量合理盈利的同时，体现学前教育的公益性。与此同时，完善学前教育收费制度，向家庭收取适当的伙食费、保教费，这不仅能补充学前教育经费，也能调动家长抚育幼儿的积极性。

（三）完善公共财政投入管理机制

在公共财政经费的管理上，建立高效科学的管理体系。现阶段，我国学前教育公共财政还无法覆盖到每一所幼儿园。在此情况下政府可以通过设立专项项目的方式，以各种类型幼儿园主动承担项目建设来给一定的公共财政支持。地方政府也可以依据本地区学前教育发展的规划将任务细化成一定数量的建设项目，吸引学前教育机构积极承担政府的教育任务，并给与公共财政的资助。同时，建立科学的考评体系，严格项目的验收考核，以项目带动学前教育的快速发展，实现公共财政经费管理的科学化。

在公共财政经费的投向上，实现覆盖的公平性。目前我国有限的公共财政绝大部分都投给了公办幼儿园。民办教育机构已经是我国学前教育的半壁江山，政府公共财政应该体现投入的公平性，也要把民办幼儿园纳入公共财政辐射的范围，以加强对民办幼儿园的帮扶和管理，提高其软硬件水平，以民办幼儿园教育资源的增量化解入园难题。

在公共财政经费使用上，侧重于弱势群体的帮扶和教师待遇的提升。在提高公办幼儿园投入的情况下，政府需要加强对农村地区的投入，支持农村幼儿园的发展。同时，对城市弱势家庭可以减免学前教育费用，促进社会的公平和正义。我国学前教育事业发展滞后，幼教行业待遇和社会地位不高是重要因素，因此难以吸引优秀的人才投身幼儿教育事业。各地已经出台的各类教育发展规划，尚未把教师地位和待遇的提升放在应有的重要位置。通过国际比较研究，我们认为公共财政的投入改革应以提高软件条件主要是师资为重点，让幼儿教师成为社会羡慕的职业。

三、结语

公共财政投入是公共产品供给的基石。英国著名的经济学家熊·彼特认为：政府的所有功能都需要财政支持；而政府所有的行为都会反映到财政上。这段话非常准确地概括了公共财政的重要性。[12]学前教育的健康发展取决于公共财政投入的力度，而政府对学前教育的投入又反映了其对学前教育发展的政策原则。因此，学前教育公共财政投入改革理应成为当前学前教育改革的核心。因此，汲取国际学前教育公共财政投入的新鲜经验，我国的学前教育也应确立以政府公共财政为基础的投入模式。政府本着尽力而为和量力而行的原则，努力提高学前教育经费的总额，形成中央和地方财政协作的新机制；鼓励社会资本和社会力量参与学前教育办学，保障其合理的盈利；合理划分家庭分担份额，既要减轻家庭抚育幼儿的经济负担，又要切实增加家庭抚育幼儿的主动性，最终形成政府公共财政、社会资本和家庭力量三方合理的学前教育成本分担机制，适时增加学前教育公共财政的投入总量，确保学前教育产品具有的公益性和福利性本质。

注 释：

[1]谢维和.教育政策分析[M].北京:教育科学出版社,1999.

[2]American Recovery and Reinvestment Act of 2009[EB/OL].http://www.whitehouse.gov/Recovery_Act_Overview_

2-17.pdf,2010-6-12

[3]中国学前教育发展战略研究课题组.中国学前教育发展战略研究[M].北京:教育科学出版社,2010:30.

[4]于涛,邰宇,盖笑松.儿童入学准备的评估与促进[J].心理科学进展,2010,(1).

[5]严仲连.公平优先:福利取向的印度学前教育[J].教育导刊(幼儿教育),2008:(3).

[6]Education Act 1944[EB/OL].http://en.wikipedia.org/

wiki/Education_Act_19441967，2011-11-12

[7]刘小蕊,庞丽娟,莎莉.美国联邦学前教育投入的特点及其对我国的启示[J].学前教育研究,2007:(3).

[8]教育部财务司,国家统计局社会和科技统计司.中国教育经费统计年鉴2007[Z].北京:中国统计出版社,2008:44.

[9]Children Act 2004[EB/OL]. http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2004/31/contents. 2011-11-12

[10]教育部财务司,国家统计局社会和科技统计司.中国教育经费统计年2009[Z].北京:中国统计出版社,2010:50,55.

[11][12]韩潇筠.公共财政视域下的陕西学前教育改革研究[D].西北大学,2011:46,10.

加强政府卫生财政投入机制研究 第12篇

人人享有健康是人的基本权利。随着经济迅速发展, 社会财富不断增长,一些深层次的社会矛盾日益凸现, 主要表现为收入分配差距悬殊,城乡发展失衡,卫生资源配置不合理, 卫生公平性下降,群众看病难、看病贵反映强烈,医患关系紧张。中国曾经是发展中国家贯彻世界卫生组织人人享有卫生保健战略目标的楷模。但在2000年世界卫生组织对其191个成员国卫生筹资与分配公平性的排序中国位列188位,倒数第4,卫生总体绩效144位[1]。2005年7月,国务院发展研究中心对中国医疗卫生体制改革的评价认为,中国医疗卫生体制改革基本走向是商业化、市场化,违背了医疗卫生事业发展的基本规律,总体上讲是不成功的[2]。根据我国卫生部2003年全国第三次卫生服务调查,44.8%城镇居民,79.1%农村人口没有医疗保险;48.9%的人该看病而没能看病,29.6的人应住院而未能住院。

为保护整个社会人群的健康, 世界上不管是发达市场经济国家还是发展中国家,公共卫生领域都是政府干预的主要领域, 公共财政责无旁贷地对公共卫生服务提供并承担财政支出的责任。英国很早就实行了全民公费医疗制度,但现政府不堪负担,而国民仍抱怨看病难;新加坡较好的医疗疗保险制度基于其只有一个城市而没有广大农村;美国医疗卫生体制花钱很多但仍有不少人得不到基本医疗保障;北欧诸国全民保健是基于高税收,我国的国情都不宜仿效。世界上没有现成的模式,更没有完善的卫生制度可以照搬[2]。

为了保障人群的基本生命健康权, 迫切需要政府提供费用低廉的基本卫生服务,妥善解决卫生服务中公平、有效和可及性问题, 此不仅事关群众切身利益, 而且关系到社会能否持续、稳定、和谐发展。建立以社会公平正义为导向的社会保障体系是政府的职责,提供基本卫生服务和基本医疗保障成为实现社会和谐的重要政策工具, 财政投入是实现政府职责的重要途径。故本文针对我国政府卫生财政投入的现状和问题进行了分析,并对卫生财政投入主体、方向、规模、保障机制等方面提出了相应建议。

2 政府卫生投入现状、问题及原因分析

2.1 投入政策缺陷,投入主体不当

改革开放20余年, 政府为致力于经济建设,将卫生保健事业融资的责任下放到地方政府和病人。市场化固然可提高生产效率,但很难保证卫生事业分配公平性,致使许多盈利较高的医疗服务得到了迅速发展, 而那些无法通过市场发展, 只能靠公共财政支持的公共卫生事业投入严重不足。虽然我国已确定卫生事业性质是政府实行一定福利政策的社会公益事业, 并原则性规定了政府卫生投入的各项政策:“卫生经费增长不低于财政经常性支出的增长幅度”;疾病控制机构“向社会提供公共卫生服务所需经费, 由同级财政预算和单位上缴的预算外资金统筹安排”,但都没有明确指出公共卫生应该得到多大财政比例支持,导致政策实际操作和监督存在困难[3]。

政府未能承担主导责任。部分地区行政领导对卫生投入重视并不够,没有真正将卫生投入和财政经常性支出挂钩,没有随着经济的发展而增长[4]。对公共卫生机构的投入主体, 目前采取的是分级财政体制, 即各级财政负责本级疾病预防控制机构的财政投入,该投入机制带来的负面效应之一就是富裕地区对公共卫生的投入越来较多, 贫困地区则越来越少。

2.2 投入结构不合理

城乡差别严重。我国卫生投入的80%到了大城市,其中80%又投到了大医院。据2003年卫生部统计,高达87%的农民没有医疗保险。即使在城市,医疗保障覆盖率也很低,70%以上的居民没有任何形式的保障,个人负担比例较重,对于享有医疗保险者其可报销比例也偏低[2]。对农村卫生投入以供方为主,从而造成农村预防保健服务经费严重不足,极大地影响了农村预防保健工作的全面开展。

医疗和预防机构间投入也不平衡。卫生投入注重医疗机构,对公共卫生与预防保健机构的投入相对软弱,基层预防保健财政缺口严重。许多地方大型先进医疗设备引进超过了实际需求,而疾病预防, 检测所需经费却总是紧张。近几年尤其是“非典”过后国家对公共卫生投入空前加强,城乡卫生设施短时间内有了较大改观。但由于地方财政是按人头拨钱,政府对卫生单位进人控制很严,很多地方尤其是在乡镇卫生院出现了光有房子和设备而没人做事的尴尬局面[3]。

2.3 投入总量不足

政府卫生投入远远不足,我国拥有全球人口的22%(13/60),但我国卫生开支仅占全球卫生总开支的2%。中央财政支出在卫生费中所占比重逐年下降, 地方财政的支出比重逐年上升,个人医疗卫生费用飞速上涨。据《2005 年中国卫生统计提要》数据,我国卫生总费用从1980 年的143.2亿元急速上涨到2003 年的6623.3 亿元, 但政府卫生支出在卫生总费用中的比重却从36.2%下降至17.2%,个人卫生支出比重从21.2%剧增至55.5%。2004 年我国医疗卫生总费用已经占到GDP 的5.5%,但政府支出比重为16%, 而百姓个人支出比重则高达55% 。从世界范围来看,我国政府的卫生支出比例也都是偏低的,远低于其它国家政府在卫生开支的比重,譬如欧洲国家(80~90%)、泰国(56.7%)、墨西哥(47.1%)、美国(45.6%)、韩国(44.6%)[2,3]。

2.4 投入方式简单

目前,政府卫生投入方式主要有政府预算拨款和专项经费投入两种。卫生财政预算多年来基本是按人头核拨预算,政府预算拨款主要是各级卫生行政部门和卫生事业单位的人头经费和适当办公经费。专项经费根据各地财政状况和争取力度适当投入,按实际工作需要拨部分专项经费。卫生专项经费在设区(市、县) 级政府安排得非常少,地方配套经费很难全部到位和真正落实。卫生投入方向一是卫生单位, 用于基础设施建设, 提高卫生保障能力;二是直接投向广大群众, 用于群众卫生开支,减轻群众医药负担。直接投向广大群众需要一些载体,如新型农村合作医疗的投向载体是各级政府下设的合作医疗管理办公室(一般挂靠在卫生行政部门和乡镇卫生院),城镇职工基本医疗保险的投向载体是劳动保障部门下设的医疗保险管理办公室,大病救助的投向载体是民政部门。这种以计划性财政拨款形式向供给方直接投资模式方法简单,至于怎么投入更加科学合理并不明确[3,4]。

3 建议与对策

投入机制,顾名思义是关于投入的制度和政策总和。政府对医疗卫生投入机制层次可分为:对所辖民众健康的投入机制;对医疗卫生服务的投入机制;对医疗保障服务的投入机制。前者在很大程度上决定了如何向医疗卫生服务和医疗保障服务的投入。以下主要从卫生财政投入主体、方向、规模及保障机制进行了建议。

3.1 明确政府是卫生财政投入主体,完善相关制度建设

健康的人口是社会生产力的重要组成部分,投资于健康, 就是推动生产力发展。由于公共卫生具有公共产品某些特性,而公共卫生产品具明显外部效应和极强排他性,受益对象不确定,无法向使用者收费, 容易导致该类产品提供不足。所以政府应当承担公共卫生的财政投入责任,向全民提供公共卫生和基本医疗服务,保障弱势人群基本医疗服务, 对贫困人口提供基本医疗服务救助。

不断完善卫生投入相关制度建设,引入公立医院管理有序的竞争机制,促进多元竞争格局形成。完善基本医疗保障制度,以大病统筹为主的城市居民医疗保险制度和新型农村合作医疗制度, 建立和完善城市和农村的贫困人群医疗救助制度。扩大社会医疗保险覆盖面, 改革社会医疗保险支付方式。发挥各类社区组织在基本卫生服务提供、管理和监督上的作用,并给予相应扶持政策, 形成社区合作伙伴关系。完善社会资金引入政策和法规, 鼓励非营利基金组织发展, 完善民办非营利性医疗机构发展各项制度, 促进医疗服务提供领域公私合作伙伴关系发展。

3.2 坚持基本医疗和社区医疗投入重点方向

我国各地经济发展不平衡由来已久,社会公共服务能力相差悬殊。政府作为卫生投入的主体, 现阶段应根据人口形势、各地主要卫生问题和卫生需求,运用政府宏观调控行为和转移支付政策手段指导,逐步调整各地区之间横向不平衡,缩小地区间发展差距。实施区域卫生规划,调整卫生资源配置,控制公立医院规模,提高卫生服务可及性,促进促进区域间均衡发展和社会协调发展。卫生投入优先原则应遵循低收入人群受益原则、公共选择原则、成本效益原则和政府财力可行原则。

目前,全国已有98%的地级以上城市、93%的市辖区和一半以上的县级市开展了社区卫生服务工作,社区卫生服务机构总数已达2.3万多个,全国从事社区卫生服务的卫生技术人员已有26万人。社区医学基本任务是人群健康状况研究,从性质上属不以营利为目的、提供公共卫生服务和基本医疗服务,具公益性;从服务对象看, 以妇女、儿童、老年人、慢性病人、残疾人、贫困居民等为服务重点;从服务功能看, 以开展健康教育, 预防、保健、康复、计划生育技术服务和一般常见病、多发病的诊疗服务为重点。所以,社区卫生服务从执业范围、经营性质、服务对象和服务功能等均属于公共卫生范畴,参考世界银行首席经济学家Panrdahan.S 提出的公共支出分析框架(evaluating public spending), 结合我国国情, 根据各地差异,政府卫生投入重点方向应是基本医疗和城市社区、农村乡镇村的公共卫生服务[5]。

3.3 明确规划卫生投入原则规模,优化政府财政投入模式

随着科技进步,社会经济发展,人口结构和疾病谱改变, 优化卫生资源配置是实施区域卫生规划的核心[6]。根据我国卫生服务性质和卫生保健提供与医疗保障制度发展历史和现实情况来看,卫生投入方式可采取中央统筹、各级财政分担方式,利用财政转移支付机制,确保全国各地都能提供最低标准的公共服务。政府应提高对公共卫生投入的管理层级,充分发挥各级财政积极性,按照因地制宜原则,针对疾病负担和薄弱环节,统筹兼顾。首先明确规划卫生投入原则和规模,然后按财政收入比例确定卫生投入总量,明确基本经费和各专项经费,最后根据卫生投入规划和职能任务,按服务人口和功能测算工作,确定规模布局,划分各级政府责任,落实相关人员、经费及配套设施等,确保基本医疗和公共卫生投入重点方向,构建基本社会卫生保障网络。

政府卫生投入方式可采取直接提供、社会医疗保险支付及二者结合方式。直接提供方式是由政府以社会福利形式提供,按服务量直接给予必要的补贴和扶持。适宜于损失程度小、发生概率大的常见病多发病等基层医疗服务。社会医疗保险作为保险方式之一,有其特定人群和条件,考虑到管理成本,保险分担的应是损失程度大、发生概率小的疾病经济负担,适用于县及县以上医院的基本医疗服务。此既能达到人人享有基本医疗服务,又能相对降低管理成本。

3.4 改革卫生投入监督反馈机制,实施完善保障政策

为保证卫生投入公平可及,避免政府对卫生投入的随意性,政策制定时应充分考虑省际地理、经济差异及实际使用者可行性等影响因素,不断加强对政府医疗服务价格和质量、药品生产、流通及人员、设施、设备准入等方面监管,完善与医保补偿计划相关联的保障政策。同时,由于管理所需要的各种物质资源主要来自于税收等,耗费资源和经费预算属于公共财政支出,故必须改革卫生投入监督机制,通过有计划的资源分配政策,并公开接受纳税人监督,在法律上保障卫生投入的制度化和长远化。

综上所述,我国目前公共卫生投入公平性与可及性还存在着较大缺失。当前应立足于国情,以人为本,树立科学发展观,坚持政府财力可行和公平优先原则,运用政府宏观调控行为和转移支付政策手段指导,充分合理使用有限卫生资源,完善卫生投入与保障机制,促进社会、经济与国民健康协调和可持续发展。

参考文献

[1]World Health Organization.World helath re-port 2000.http://www.who.int/whr/2000/media-centre/press-release/en/index.html.

[2]胡庆澧.中国卫生改革的公正性和社会责任[J].医学与哲学(人文社会医学版)2006;27(11):1~5.

[3]毛建勇.政府卫生投入的机制创新[J].卫生经济研究2007;23(4):7~8.

[4]李卫平,周海沙.卫生投入的政府责任分析[J].中国卫生资源,2007;10(4):171~172.

[5]林枫,李再强.卫生投入视角应转向社区[J].中国药物经济学,2006;25(3):7~12.