农村土地所有权

农村土地所有权（精选12篇）

农村土地所有权 第1篇

一、农村集体土地所有权确权现实意义

农村集体土地所有权的确权、登记和发证不亚于“第二次土改”, 为农村土地流转、金融体制改革、凭证管地、国土资源管理奠定了坚实的基础。比如作为试点的庆丰夏里、思平等8个村2万余亩土地确权工作, 带动耕地流转5万余亩, 有力地促进了农业向规模化方向发展。2014年, 全区农业产业化重点龙头企业总销售收入56.6亿元, 从业人员0.79万人, 带动农户8.6万户。2015年上半年, 贵港市土地流转实现水田“以小并大”面积6.2万亩, 农村居民人均现金收入6, 703元, 增长率10.4%。

(一) 确权是实现城乡要素平等交换的重要基础。

健全城乡发展一体化体制机制, 关键是推进城乡要素平等交换。农村集体各类要素平等参与市场交换, 前提是产权清晰、权能完整。加快农村集体土地确权登记发证, 依法确认和保障农民的土地物权, 明晰农民的房屋、宅基地、土地承包经营权、集体收益分配权, 强化农民特别是全社会的土地物权意识, 有利于解决农村集体土地存在的土地权属纠纷, 化解农村社会矛盾, 更有利于促进农村集体产权自由流动、优化组合, 实现城乡统筹, 进而促进农村经济社会发展。

(二) 确权是增加农民财产性收入的重要前提。

党的十八大提出, 到2020年城乡居民收入要实现倍增。据2014年国家统计局的统计, 农村居民人均收入7, 917元, 家庭经营收入和工资性收入近90%, 财产性收入只有3.1%。而贵港市农民收入的来源主要靠家庭经营性收入, 占纯收入的49.2%, 工资性收入、财产性收入和转移性收入占比仍然偏低。可见, 调整农民的收入结构, 让农村资产进入市场, 是农民增收最大的潜力所在。要增加财产性收入, 关键是赋予农民更多财产权利, 明确集体经济组织成员身份, 在界定农村集体资产范围和归属的基础上, 将集体资产量化到每个成员, 将土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权确权到户, 促使农村资产进入市场, 从而实现资产增值, 增加农民收入。

(三) 确权是加快农村城镇化的重要举措。

李克强强调, 要加快推进城镇化。城镇化, 核心是人口城镇化。实现人口的城镇化, 必须对城市社会管理体制改革, 尤其是户籍、就业、社会保障方面的改革, 目的是打开城门让农民进来。如果农民进城是“裸进”, 即住房、社保、就业等一系列问题都由政府来承担, 那么需要国家投资18万亿元左右。而开展农村集体产权确权后, 农民真正成为集体资产的主人, 房屋、宅基地可以进入市场, 土地承包经营权可以在流转的基础上以市场方式退出, 集体收益分配权也可以转让, 那农民就有了进城的“第一桶金”, 政府负担自然就降下来, 这也是拉动内需、促进经济发展的活力所在。

二、农村集体土地所有权确权面临的瓶颈

农地确权登记是一项土地新政, 一经推出就有强大的行政推动力和群众需求。但确权登记工作在流转收益分配机制未明确的情况下展开, 在强大的政府公权力面前, 村集体和农民通常处于弱势地位, 很有可能使这一轮的确权登记工作变成地方政府新一轮的“圈地运动”。面对这样的形势, 给确权登记工作造成一定的难度和进度的滞后。

(一) 认识不足, 群众参与性不高。

从对试点村调研来看, 很多群众及少数基层干部对集体土地确权登记发证的意义和目的认识不够。部分农民根本不重视, 存在指界不签字、不盖章等现象。加上外出务工的人比较多, 找不到人签字指界, 有的甚至无法联系到人, 在地籍调查时直接影响本宗地和相邻宗地界址的指界工作, 从而使必要的数据、材料、情况搞不清摸不准, 影响了土地确权工作的进度。

(二) 权属争议纠纷多, 调解难度大。

试点确权发证工作涉及到村、组, 甚至乡镇交界之间的权属界线问题, 在一些地块上, 不同程度存在着面积不准、四至不清、空间位置不明等问题使得确权登记工作受到影响。比如由于历史原因, 将部分农场所辖区的集体土地在没有实行征收等手续的基础上直接转变成国有土地, 农民转变成农场职工, 但后来由于体制转换, 部分农场职工又转变成农民, 同时农场也拨部分耕地给农民作为口粮田, 结果造成上级主管部门与所辖区村民的土地纠纷。

(三) 权属来源资料不全, 难以确定。

其一, 过去所有土地登记、审批、图件档案没有电子文档, 有的少数农民自己保管不善, 连土地使用证、用地审批手续等权属来源证明材料全部丢失;其二, 部分“小产权房”和城镇居民购买农村的宅基地没有到土地登记机构办理相关的变更登记手续;其三, 由于土地管理不规范, 私人可以办理建房手续, 在办证时, 本地村民建房办理了集体土地使用权证的, 而外地村民或城市居民建房办理了国有土地使有权证的, 现在要认定所有权, 难以确定。

(四) 经费来源少, 保障不足。

从试点村镇来看, 农村土地确权登记工作时间紧、任务重、难度大, 需要人手, 需要大笔的经费用于完成此项工作。如庆丰镇8个试点村2万多亩农村土地仅航拍一项, 费用约40万元, 而贵港市财政资金比较紧张, 要及时筹集这一大笔的经费会有一定的难度, 如果没有上级专项经费支持, 该镇难以解决航拍经费。

(五) 软、硬件欠缺, 影响确权工作进展。

一是规划红线图是手工绘制, 没有电子版, 加上人员调动及保管不善, 造成纸质版的图纸遗失, 无法精确测出规划面积, 参照林权资料进行确权, 农民反响很大, 反映林权证图纸上的界址线与现状差别很大, 造成所有权确权认定困难;二是农村土地确权登记过程中的调查测量、填表、制图、建资料数据库等工作量大, 需要专业技术人员参与, 才能更好地开展工作;三是确权信息录入软件还没有到位, 给下一步录入信息工作带来影响。从试点情况来看, 农地产权状况复杂, 同一标的物, 所有权和承包经营权、宅基地使用权分属不同的主体, 给农村集体土地所有权确权带来难题。

三、破解农村集体土地所有权确权难题的思路

农村集体产权制度改革, 其实就是村集体赚了钱之后, 怎么分、怎么用的问题。从各地取得经验来看, 最好的办法就是在确保农民集体所有的前提下, 将集体资产折股量化到人, 变农民共同共有的产权制度为农民按份共有的产权制度, 真正实现还权于民。

(一) 整合有效载体, 加大宣传力度。

土地确权登记发证工作是对土地权利归属的确认而不是调整, 要通过多种形式进行全方位的宣传工作。首先, 组织召开农村集体土地确权工作会议, 学习有关农村集体土地确权工作会议精神, 下发工作实施方案;其次, 面向群众, 发放确权政策、法规、业务知识等宣传单, 以引起广大村民的高度关注;再次, 通过各村广播、电视台、网络等新闻媒体做好农村集体土地确权登记工作的宣传, 做到家喻户晓, 知道该项工作与他们的利益息息相关, 并且是让农民不花一分钱、不跑一步路、不浪费一分钟时间, 直接送服务上门, 确保确权工作按时、按节点推进。

(二) 调处权属争议, 保障农民权益。

针对确权中出现的权属争议问题, 要依照《土地权属争议调处处理办法》依法处理。一是对复杂疑难的权属问题, 建议组织国土、农业、林业及司法等部门成立农村土地权属纠纷争议仲裁机构, 及时处理复杂疑难的权属问题, 化解矛盾纠纷;二是对违法宅基地和集体建设用地, 对符合土地利用总体规划与村镇规划以及有关用地政策的, 建议由土地执法大队依法依规处理后方可登记;三是对国家已经明文规定的不得购买“小产权房”, 不得进行确权发证。建议由政府及相关部门制定管理办法, 对符合规划的“小产权房”实行收购或通过征用后转为国有土地, 由买方缴纳税费、签订出让合同等手续后再由国土、房地产管理部门给予确权登记。

(三) 理清权属难题, 合理确定界线。

对于权属和界线不清的问题, 通过查找资料、分析历史, 按照《土地权属争议调处处理办法》, 按照尊重历史、结合实际的办法, 依法处理。一是对权属来源不全和现场指界的问题, 建议采取因地制宜的原则, 充分利用已有的调查、指界等资料;二是对权属来源资料不完善的, 要尊重历史、承认现实的原则, 可以沿用原来的资料;三是对无权属来源资料的, 在以前的登记发证基础上, 结合第二次土地调查和年度变更调查, 充分利用第二次土地调查成果资料进行确权发证, 或者根据土地使用现状, 合理确定权属;四是对户主无法到现场指界的情况, 按照《违约缺席指界》的相关规定根据不同的情况给予处理, 确定土地权属界线。

(四) 多方筹集资金, 规范确权流程。

针对农村集体土地所有权确权工作地块碎、工作量大、影响面广、政策性强等特点, 结合实际情况, 建议通过多种途径规范确权流程。一是由市政府通过政府采购分次分批给予拨款用于确权登记发证工作的开展;二是由市政府从征地过程中招商引资大型项目的土地拍卖收益资金和矿产资源管理费中挤出部分资金;三是通过积极向上级主管部门争取支持部分资金解决;四是积极探索开展土地承包经营权和农村房屋财产权“两权”抵押贷款试点, 以确保有足够的资金用于户外作业和室内作业。

(五) 组建工作专班, 推动确权工作。

农村土地确权发证工作是一项工作量大、技术性高的工作, 应当要有一支专业的、素质高的队伍。首先, 建议成立以市政府领导为组长的工作专班, 办公室设在县国土资源局, 由国土资源局局长任副组长, 其成员由县市区各部门领导和技术人员组成, 负责确权工作的技术业务和上下联系协调等相关工作;其次, 由工作专班的人员在各村组干部的引导下以村组为单位进行调查摸底工作, 掌握基本情况, 并进行宣传发动和业务培训;最后, 领导小组不定期深入到村屯, 对航拍图、宗地调查成果、面积误差权属登记资料等进行实地随机抽样, 对工作进度、存在问题和群众满意度等开展专项督促检查, 发现问题及时纠正, 从而确保工作质量。

激发活力、保障权益, 是农村集体产权改革的出发点。通过农村土地所有权的确权登记, 以市场化运作的方式, 鼓励引导群众参与土地流转、质押、担保等, 进而将土地确权与引导农村土地规范流转结合起来, 促成土地流转到种养合作社、家庭农场等新型农业经营主体, 逐渐催生全市农业新格局。

摘要：农村集体土地确权登记发证工作是中央2010年1号文件作出的统筹城乡发展、维护农民权益的重大决策, 有利于城乡统一土地市场及农村经济社会发展。但农地复杂的产权状况和相关主体对农地流转收益分配的不同诉求, 使得确权登记工作面临一定的难题。本文结合贵港市实际, 力求在理论与实务上探索解决对策。

关键词：农村集体土地,所有权,确权

参考文献

[1]余葵, 王胜.农村集体产权制度改革任重道远[N].经济日报, 2012.8.9.

[2]张晓山.深化农村土地产权制度改革[N].经济日报, 2013.2.6.

我国农村集体土地所有权制度的完善 第2篇

关键词: “三农”问题/集体土地所有权/社会保障

“三农”问题的核心是增加农民收入、减轻农民负担。农村土地历来被视为农民维持生存的基础，农村集体土地所有制也就成为相应的法律保障，但由于种种原因，农村集体土地所有制未能发挥其应有的作用，所以农村集体土地所有权制度的完善就成为解决“三农”问题的重要措施之一。中国长期实行的城乡隔离政策，使众多的农村人口与有限的土地资源之间的矛盾日益加剧。农村土地承包制决定了我国农业仍以小规模分散经营为主，未形成普遍的规模效益，抗拒自然风险的能力较低，我国与发达国家相比，给予农业的补贴很少，因而有时出现农民增产不增收的情况。其实，以农业占GDP的比例之小就不必指望以解决农业问题为突破口来解决全部的“三农”问题。①于是，为缓解人地关系高度紧张这一矛盾，实现大量农村剩余劳动力向非农产业的转移，是解决“三农”问题的中心环节，但这是一个长期的过程。只有通过对农村集体土地的有效经营，才能积累、充实和增加农民集体的财产，以此保障农民的基本生活需求。

一、农村集体土地所有权制度的核心是互助合作

现行农村集体土地所有权制度是伴随着新中国的诞生而建立的，从新中国成立至今，我国农村土地制度大致经历了三次变革。[1](P27-52)当初建立集体土地所有制的初衷是通过互助合作，实现共同富裕。

我国农村土地制度第一次变革的标志是1950年6月30日颁布的《中华人民共和国土地改革法》，其中心思想是通过土地改革废除封建地主土地私有制，将其变为农民土地私有制，这一阶段至1953年中共中央宣告土地改革已经完成而结束。新中国的土地改革运动极大地促进了农业生产力的发展，为国家工业化的起步奠定了基础，但也出现了“两极分化”严重的情况。为了执行“一化三改”的过渡时期总路线，中共中央决定在农村通过互助合作和人民公社运动使土地的农民私有向集体所有、统一经营过渡。这一阶段从1953年开始到1978年十一届三中全会召开前夕结束，最终形成了“三级所有、队为基础”的集体土地所有制模式。

在“三级所有、队为基础”的模式中，生产队的生产经营活动总是受到生产大队和人民公社的制约，人民公社和生产大队无偿调拨生产队资金和劳动力的情况普遍存在，人民公社经常无偿征用生产队所有的土地。[2〗(P110)生产队土地所有权的范围并没有明确的界定，有的地方在同一块土地上存在生产队、生产大队和人民公社三个所有权，这种现象与“一物一权”的民法原理是相矛盾的，土地的利用效率无法充分发挥，也势必挫伤农民的生产积极性。于是，从1983年起，中央决定改革人民公社体制，实行政社分设。中央要求原来的公社一级和非基本核算单位的大队，是取消还是作为经济联合组织保留下来，应根据具体情况，在群众自愿的基础上，与群众商定，形式与规模可以多种多样，不要自上而下强制推行某一种模式。为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织。这种组织可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称;可以以村(大队或联队)为范围设置，也可以以生产队为单位设置，可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子。到1985年，全国政社分设工作全部完成。绝大多数地方在原来的人民公社、生产大队和生产队解体后，相应组建了不同层次的社区性合作经济组织。

从十一届三中全会召开至今，国家通过土地使用制度改革，使土地的所有权与使用权分离，实行集体土地的家庭承包经营制，进入土地制度改革的第三个时期。其结果是激发了广大农民生产经营的积极性，极大地促进了农村生产力的发展，使一部分农民首先富裕了起来，但同时也出现了大量农村贫困人口，加剧了广大农村地区的贫富分化现象。我国农村集体所有的土地主要是供农民维持其生存的，只有农村集体组织的成员才有权使用集体所有的土地，因此农民对农村集体所有土地的使用权具有大陆法系传统民法中人役权的性质。[3]我国《农村土地承包法》的颁布实施，在很大程度上完善了现行的农村土地制度，但这种以农户为单位的土地承包制也决定了我国农业生产分散经营的特点而无法形成规模效益，仍不能使我国农村的土地成为维持和提高农民生活的基本保障。为了发展农村的公益事业，需要农民上交“村统筹”和“乡提留”，这是建立在农民收入增加的基础之上的，而农民收入的增加，必须通过发展农村经济来实现，目前各地发展农村经济在很大程度上取决于经营土地所得。为了应对入世给我国农业带来的巨大冲击，减轻广大农民的生活负担，党的十六大将解决“三农”问题摆到重要位置，提出共同富裕奔小康的战略目标。

通过历史考察不难发现，我国当初建立农村集体土地所有制的目的是为了解决贫富差距问题，为了全国广大农民走上共同富裕的道路。尽管现在看来当时有些激进，但总的来说是正确的。完善集体土地所有权制度的基本思路必然是利用有限的农村土地维持广大农民的基本生活需要。

二、农村集体土地所有权的主体应该成为独立的法人

根据我国现行法，农村集体经济组织是农村集体土地所有权的主体。我国《宪法》中有关农村集体经济组织的规定(第8条第1款)先后进行过两次修改，现规定:“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”我国农村集体经济组织的形式很多，各地并不统一。1998年修定的《土地管理法》第10条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上的农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”根据这一规定，农村集体土地所有权的主体有三种:村集体经济组织、村内集体经济组织(村民小组)和乡(镇)集体经济组织。村集体经济组织的执行机构是村民委员会，至于村内集体经济组织和乡镇集体经济组织的执行机构，目前我国法律尚未明确。

要做到农村土地的规模化经营与市场化运作，就必须使我国农村集体土地所有权的主体成为真正的市场主体，而市场主体也就是民事主体。若从民法的角度考察，我国农村集体土地所有权存在的主要问题首先是集体土地所有权的主体不明确。所谓“集体”一词并非严格意义上的法律概念。民事主体可以分为自然人和法人两大类，个体工商户、农村承包经营户、个人合伙组织虽然具有一定的特殊性，但仍可以适用有关自然人的规定，法人合伙也可以适用法人的规定。如果将“集体”看作一个特殊的民事主体，那么该如何认识它的内部结构，也就是说，它的决策者与其成员之间是一种什么样的权利义务关系，能否直接将“集体”作为民事主体列入《民法典》?对这些问题，如果不通过传统民法理论加以解决，将很难发挥集体土地所有权的法律功能。为了解决依靠土地生存的农民的温饱问题，土地承包经营权从土地所有权中分离出来相对独立成为必然，由此产生了经济学界所谓集体土地所有权虚置现象，于是人们不得不重新认识集体土地所有权存在的实际价值，从而使如何发挥集体土地所有权制度的功能成为各界所关注的热门话题。

根据我国《宪法》第111条规定，在农村设村民委员会，村民委员会是农村基层群众性自治组织。1998年11月4日又颁布了《村民委员会组织法》。值得我们注意的是，有关农村集体经济组织最完整的规定是关于村的规定，所以我国农村集体经济组织有必要统一为村。解决“三农”问题的重要层面是农村集体经济组织的创新，要实现这一目标，首先要大力发展农业经济合作组织。从民商法的角度来说，农村集体经济组织作为一种民事主体应该具备法人的资格，当然这是一种非常特殊的法人。国内权威学者早已提出关于合作社法人的概念，认为合作社属于“非营利法人”，是一种“自助性经济组织”。鉴于合作社法人的特殊性，我们无法将其纳入现行法关于法人分类和法人登记制度的框架。《民法典:总则编条文草案》虽然没有明文规定“合作社法人”，但为合作社法人预留了适当的位置。第71条规定:“非营利法人，是指为社会公益或者其他非营利目的而成立的法人。非营利法人，非经有关主管机关登记，不得成立。但法律、行政法规另有规定的除外。”此处所谓非营利法人，包括传统分类的公益法人以及介于营利法人与公益法人之间的中间状态的法人。作为自助性经济组织并对社员实行非盈利原则的各种合作社，正是这种中间状态的法人。合作社法人的具体规则，则应由作为民事特别法的《合作社法》加以规定。考虑到合作社与公司均属于经济组织，有许多共同之处，《合作社法》关于出资、社员大会、董事、监事、破产、清算等，均可准用《公司法》关于有限责任公司的有关规定。[4](P339-348)有关合作社法人的概念对于农村集体经济组织的构建具有积极意义。

中国合作经济学会2002年7月5日起草的《中华人民共和国合作社法建议稿》第2条规定:“合作社，是指以城乡劳动者为主体自愿组织起来，在生产、生活上谋求互助合作或有关服务的自助性经济组织。”第4条规定:“对社员实行非盈利原则”。所谓“对社员实行非营利原则”，仅指合作社的内部关系，并不代表合作社的对外关系，因而不能否定合作社法人的营利性质。合作社的概念与我国农村集体经济组织的性质是一致的，所以我国农村集体经济组织应以合作社法人为基本发展模式。在农村逐渐走向城镇化的今天，农村集体经济组织必须承担起为集体组织全体成员谋福利的重任，将其塑造成真正的市场经济主体是非常必要的，作为合作社法人的农村集体经济组织也可以成为营利法人。必须指出，关于合作社法人的规定应该与《村民委员会组织法》协调起来，如果按照合作社法人的概念来规范农村集体经济组织，那么村民委员会就应该成为执行机构，根据《村民委员会组织法》第5条的规定，村民委员会的经济职能是维护农民的经济利益，管理本村属于集体所有的土地和其他财产。全体村民选举产生的村委会主任应该是合作社法人的法定代表人。

目前，我国东部地区相对发达的农村一般都实行村企合一的组织形式，例如作为农村建设小康社会典型的南山集团是山东省龙口市东江镇一家村企合一的企业集团。南山村的村民家家都有一本“加成手册”，所谓“加成”，其实就是一套特殊的分配机制:集体组织成员领取工资、年薪后，由集团再追加同等金额的报酬，作为“第二年薪”，这笔钱不发现金，而是记入“加成手册”，计息参与集体流动资金，每年发“利息”，当村民因买房、购车、办喜事等需要大笔开销时，可以申请动用。按照集体财富的积累程度和村民个人对集体的贡献，在“加成”的基础上，村民还可以获得5至10倍的“股份”，作为个人对集体企业的内部持股。但“加成”不是“铁饭碗”，若成员有重大失误，则立即取消“加成”，也意味着失去了集体组织成员的资格。当然，若能以功补过，则仍可以重新加入村籍，“加成”从零开始计算。[5]可见，农村集体经济组织即使成为企业法人也能达到全体村民共同致富的目的，在这种情况下，农村集体经济组织可以根据现代企业制度进行规范。

三、完善农村集体土地所有权制度的基本思路

鉴于目前我国城乡分治的状况，在农村普及社会保障仍需要相当长的时间，所以农村土地仍然是农民生存的基础，通过农村土地的有效经营进行原始积累是在农村实现小康目标的基本途径之一。

虽然我国《农村土地承包法》已基本将农村土地承包经营权塑造成物权，有利于保护农民的利益，但由于农业税只针对土地征收，有地征税，无地不征，地多税多，地少税少，粮农的负担并没有根本解决，再加上劳动条件、经营能力等方面的原因，仍有许多农民生活贫困，有的甚至因欠债而将其土地承包经营权出售或者抵押，从而又失去了土地。事实上，我国农业用地与非农业用地相比，所创造的价值比例很小。农村大量过剩的劳动力进入城市打工的状况将在我国长期存在。加入WTO后，面对农业生产遇到的重大冲击，农村必须进行产业结构的调整。我国农村许多地区还要根据环境保护的要求进行退耕还林、还草、还湖，这些地区农民的生活问题除国家给予适当救济外，尚需农村集体组织积极采取措施予以解决。

以单个农户为主的家庭联产承包责任制在一定程度上决定了我国目前农业生产的特点是小规模分散经营，在每个农村居民只占有1亩多耕地的条件下，即使不顾客观经济规律而把农产品收购价提高一倍甚至几倍，农民的收入水平也难有大的提高，他们的生产和生活设施也难有大的改善。因此，应该鼓励土地的规模化经营。扩大规模的做法之一是要继续坚持和完善家庭承包责任制，特别是要在更大程度上允许土地的流转，允许不在农村的农民把土地转让给他人，但保留自己的相应股份，并按股份获得土地的收益。这样操作自然会使单个农户耕种的土地面积扩大，带动土地的规模化经营。对于一些全部农转非的地区，可以吸引现代化的企业对土地进行现代化的农业经营，这也是扩大规模的有效方式。土地经营的规模化程度高了，也会带动农产品的质量提高。

解决“三农”问题最主要的障碍就是我国城乡隔离的传统做法，对此学界已有共识。“城乡统筹、一体规划”意味着农村城镇化是一种发展趋势，于是，城乡土地法律规范的一体化成为必然。我国现行的土地制度一般均是为城市制定的。只有将我国现行的房地产法律法规适用于农村，才能为农村土地的有效经营提供可能。在城乡土地法律法规一体化的前提下，我国农村集体土地所有权制度作以下调整具有一定的客观必然性。

第一，从民法角度规范集体土地所有权的主体。目前国内各种乡村集体所有制企业、乡镇企业、农民股份合作制企业已经成为集体经济组织中最活跃的因素，乡镇企业根据投资主体的不同，可以分为乡村集体所有制企业、合伙企业或个人独资企业等，②而乡村集体所有制企业和农民股份合作制企业本身就是集体经济组织，但不同于农业生产合作社、农村供销合作社、农村信用社。因此，农村集体土地所有权的主体可分为合作社法人和企业法人两类。乡镇集体、村集体与村民小组分别拥有土地所有权的范围和界线必须严格界定，以防止“一物二权”的现象发生，也为今后可能出现的合并与重组提供正式的法律依据。

第二，村集体可以根据自愿原则进行合并，提高土地的规模化经营程度。例如，南山集团的前身是前宋村，前宋村先富起来以后，从1994年到2000年，后隋、西马、达沟、南张家、西涧、曲家、上观、刁崖8个贫困村先后加入了前宋村，使前宋村的土地总面积由1平方公里扩大到20平方公里，2001年，前宋村改为南山村，南山村通过对这些土地的集中管理和统一经营，产生了较好的经济效益。

第三，使集体土地所有权名符其实。从民法的角度考察，我国农村集体土地所有权缺乏核心权能---处分权，使集体土地所有权名不符实而成为虚有权。1)集体土地所有权不得转让，但国家却可以根据所谓公益目的对集体所有的土地进行强制征用，使集体所有的土地变为国有。我国《宪法》第10条规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”《土地管理法》第2条第4款规定:“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”2)集体所有的土地不得出让。《城市房地产管理法》第8条规定:“城市规划区内集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”3)根据《土地管理法》第61条的规定，农村集体公共设施、公益设施建设用地，仍须由县级以上政府批准，集体经济组织没有批准权。4)根据《土地管理法》第62条的规定，农村集体经济组织的成员无论是利用原有宅基地、村内空闲地建房，还是申请新的集体土地建房，均由县级以上政府批准，集体经济组织没有批准权。因此，若使集体土地所有权名符其实，必须赋予其处分权，使集体土地所有权的主体能够根据市场行情，结合其自身状况，在执行土地规划、保护耕地、保障粮食生产的前提下，通过出让、出租、抵押集体土地使用权的方式有效经营农村土地，不断积累集体财产，以此作为集体成员的基本生活保障。

第四，严格限制对集体土地的征用。目前，国内房地产开发企业疯狂占用农民耕地的现象就是滥用土地征用权的表现之一，既破坏了国家有限的耕地资源，又危及到农民的基本生存权。因此，防止土地征用权的滥用一直是立法所关注的重要问题。根据我国旧《土地管理法》第21、22条的规定，国家征用的对象是集体所有的土地或集体使用的国有土地，征用的目的是为了进行经济、文化、国防建设以及举办社会公共事业。征用的条件基本上有两条，一是列入国家固定资产投资计划的或准许建设的国家建设项目才能征用土地;二是必须经过法定机关的批准。新《土地管理法》虽然进一步严格了农用地转为建设用地的条件和审批手续，但是关于征用土地的规定仍有缺陷。一方面，征用目的过于含糊，难以明确，容易导致土地征用权的滥用。另一方面，将征地对象确定为集体，忽视了征地行为其实主要涉及拥有土地使用权的个人利益，使得因征地受到损害的个人无法主张权利。另外，建设单位通过划拨的方式取得被征用土地的使用权，法定的征地补偿费和安置补助费无法真正补偿被征用者所受损失，而建设单位又不一定符合我国《城市房地产管理法》第23条规定的划拨条件，有悖于市场经济的公平原则。因此，我们一方面要对土地征用目的作限制性解释，另一方面应该按市场价格对被征地者给予补偿。发达国家的有关立法对于征地目的一般采取列举性规定，具体而明确，在实践中也便于操作。至于征地补偿问题，发达国家或地区均以弥补实际损失为原则，按市场价格予以补偿。[6](P173-179)

第五，农村集体经济组织实力的壮大对于解决“三农”问题意义重大，所以应该为农村集体经济组织提供继续发展的空间。根据客观需要，也可以扩大农村集体使用土地的面积，应该鼓励经营效益好的农村集体使用国有土地，对此我国《民法通则》第80条已有明确规定，当然，这需要地方政府的大力支持。例如，南山集团在距本村约15公里的渤海海滨买下了13.5平方公里的荒滩，建设南山集团东海高新技术开发区，使南山集团今后进一步的发展成为可能。综上，由于集体经济组织在我国的特殊地位，所以有必要在《民法典》的主体部分明确农村集体经济组织既可以是合作社法人也可以是企业法人，若为合作社法人，则适用《合作社法》的有关规定;若为企业法人，则根据现代企业制度进行规范。在物权法中将城乡土地制度统一起来，对于农村集体土地，在遵守土地规划、保护耕地的前提下，允许村集体根据发展需要出让、出租、抵押其土地使用权。并应沿用《民法通则》第80条的规定，允许集体经济组织使用国有土地，有关使用费和期限的问题应与国有土地使用权出让和转让的规定统一起来。

出处:原载于《烟台大学学报》(哲学社会科学版)2004年第3期

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农村土地所有权 第3篇

关键词：农村集体土地；所有权调查数据库；规程

中图分类号：F321.1文献标识码：A文章编号：1674-0432（2014）-01-05-1

1技术路线

通过开展农村地籍调查，全面查清全市每一宗农民集体土地所有权的土地权属状况、界址、位置、面积、用途等基本情况，以本次调查形成的土地权属数据和以往的土地审批、登记资料为依据，利用计算机、GIS、数据库等技术，在二次土地调查的农村土地调查数据库最终变更成果中，重新建立行政区和宗地图层，进行宗地统一编码、土地登记审批数据录入和图层面积清算，建立包括影像、图形、属性、文档等数据为一体的集体土地确权登记发证数据库，并在该数据库基础上建立集信息获取、处理、存储、传输、分析和应用服务为一体的农村集体土地地籍管理信息系统。

2数学基础

采用1980西安坐标系统、1985国家高程基准，按高斯———克吕格投影、3度分带，分幅与编号执行《国家基本比例尺地形图分幅与编号》（GB/T13989-1992），成图比例尺为1∶10000。

3技术流程

删除双辽市2011年度土地变更调查期末数据库中除地类图斑、线状地物、零星地物以外的所有图层，然后分别提取各乡镇数据库。

采用ARCGIS软件，将外业采集的宗地权属界线导入乡级数据库的工作界层，依据邻乡镇数据库、收集的国有土地权属资料和遥感影像，核定国家土地所有权界线、检查数据接边情况，调查错误的要调整部分外业工作界线；然后复制工作界线到界址线层，用界址线分割面形成宗地层，录入宗地权利人属性，并进行宗地图层融合。

检查界址线和线状地物的拓扑关系，对不符合拓扑规则的线状地物做出调整；融合地类图斑层，然后用界址线分割地类图斑层，合并分割后产生的碎图斑；检查零星地物和其他图层的拓扑关系，对不符合拓扑规则的零星地物做出调整。

通过GIS追踪界址线新建行政区界线图层，再用行政区界线构建行政区图层，并录入行政区名称。

在界址线走向明显变化处、界址线所依附的地物发生变化处、两条以上权属界址线交汇处绘制界址点，界址点编号采用GIS软件自动生成，但要按照相邻已完成建库的乡镇数据续编。

按照宗地统一编码规则，编辑数据字典，应用南方数码LMS软件，导入数据字典，逐一赋点线面图层全部属性。

应用南方数码LMS软件进行行政区、宗地、地类面积清算，导入省级下发行政区分幅数据，执行行政区与地类面积平差操作及图斑面积赋宗地。

执行乡级数据库质量检查，修改至无错误后合并分乡镇的数据库，依次删除重复的图层，录入缺失的图层属性，执行各项拓扑和属性检查。

4数据库内容

已确认至具有所有权主体资格的农民集体经济组织的农村集体土地所有权调查确权信息数据；农民集体土地所有权登记发证信息数据；地籍调查表或集体土地权属调查表、土地登记申请书、土地登记审批表、集体土地所有权可能性来源情况说明、权利人组织机构代码证、法定代表人身份证明书及身份证复印件、土地权利证书等数字化的地籍档案数据；标准分幅1万遥感影像数据；基础地理信息数据。

5面积量算

原有的行政区删除后，把所有的宗地变成行政区，同时把宗地的某些属性赋给行政区。

对行政区域坐落、零星地物扣图斑、线状地物扣图斑、地类面积清算、基础统计表生成。

生成一、二级地类面积统计表和一级地类面积按权属性质统计表。

将地类面积填入每个宗地分类面积量算表模板中，分类面积之和不等于宗地总面积的要手工调平。

宗地内含有国有土地和其他农民集体土地面积数据的，在宗地总面积中扣除和在备注项里说明。

导出以行政村为统计单位的土地分类面积汇总表（统计到村民小组一级，争议地及国有土地单列）。

导出以村民小组为统计单位的宗地面积汇总表（其他农民集体、争议地和国有土地单列）。

6图件编制

6.1宗地图

应用ArcGis10.0软件对本乡镇数据库按宗地执行矢量数据批量裁切，依据获取的本乡镇宗地数据和已完成的相邻乡镇数据库，采用按照最新《地籍调查规程》设计的地图模板制作宗地草图及宗地图。由系统按宗地生成宗地图2份，一份装入档案，一份粘贴在土地证上。宗地图加载权利人名称、地籍号、宗地面积、界址点号及宗地四至信息，宗地图标注标准比例尺，不标注坐标信息，不加图框。

6.2地籍图

地籍图按1∶10000比例彩色打印，同时加载界址线、地籍区界线、地籍子区界线、权属单位名称、地籍号、地类界线、地类代码、界址点号、线状地物、注记等信息。还要有数学要素及图廓要素。

浅析农村土地所有权主体缺位的原因 第4篇

关键词：农村土地,所有权,主观原因,客观原因

农村土地所有权是我国立法必需面对的一个法律问题, 尽管我国多部法律对农村土地的归属都进行了明确规定, 遗憾的是法学理论界至今没有完全明白农村土地的所有者具体是谁, 对于广大的农民而言, 就可想而知了。如果说“农村土地所有权缺位”是学者的共识, 但少见学者探求其原因, 提出更合理的解决方法, 以至于出现《物权法》沿袭《民法通则》、《土地管理法》对农村土地所有权的相关规定, 于是“农村土地所有权缺位”客观现实仍然存在。发现问题仅仅是为解决问题提供了可能性, 而发现问题存在的原因, 才能最终解决问题。基于这种认识, 笔者不揣浅陋, 对导致“农村土地所有权缺位”原因进行探究。

1“农村土地所有权缺位”的客观原因

我国《宪法》第一条明确规定:“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”。毋容置疑, 社会主义制度在土地制度上的具体体现是我国实行土地社会主义公有制, 即全民所有制和劳动群众集体所有制 (《土地管理法》第2条) 。具体在土地所有权上表现为国家土地所有权和农民集体土地所有权, 除此之外, 不存在其他土地所有权形式。显然, 我国的土地制度, 尤其是农村土地制度, 与西方资本主义国家相比, 可以说具有鲜明的中国特色。如果脱离中国农村土地发展历程和现状, 仅从理论和法律条文的字里行间去分析研究中国农村土地的归属, 得出的结论难免会不符合中国实际。

1.1 新中国成立前后农村土地归属

在第二次国内革命战争时期, 中国共产党领导下的革命根据地, 曾制定和发布过土地改革法, 使无地和少地的农民获得了土地。1949年中华人民共和国建立前夕颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》第3条规定:“中华人民共和国必须有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制。”第27条规定:“土地改革为发展生产力和国家工业化的必要条件。凡已实行土地改革的地区, 必须保护农民已得土地的所有权。”新中国成立后, 《中华人民共和国土地改革法》于1950年6月28日中央人民政府委员会第八次会议通过, 同月30日由中央人民政府公布施行, 政府将所有没收和征收得来的土地和其他生产资料, 除本法规定收归国家所有者外, 均由乡农民协会接收, 统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有。随着我国土地改革的完成, 在中国农村形成了农民土地所有制, 农民成了农村土地的主体。

1.2 农村集体土地的形成及其所有权主体

1951年12月, 中共中央颁发《关于农业生产互助合作的决议 (草案) 》, 一场空前的社会改造运动在我国开始了, 于是, 中国历史上2000多年的地主土地私有制, 刚刚从“传统”踏入“现代”的门槛, 还未来得及发展为成熟的现代土地私有制, 便逐渐为集体所有制取代。不过, 我国农民集体土地所有制经历了一个逐渐完善和发展的过程, 土地集体所有制由互助组到初级社, 经过高级社到人民公社。在初级社时期, 没有否认合作社成员的“退出权”, 即没有否认合作社成员的土地私人产权。进入高级社和人民公社时期, 国家的公权力广泛而深入地渗透到农业集体经济组织中, 全面否定了社员的土地私有权, 社员的“退出权”完全丧失, 于是农村土地的主体实现根本性的改变, 由农民私人所有变为真正农民集体所有。

在农村人民公社时期, 农业生产合作社 (农村集体经济组织) 有不同的表现形式, 根据各地方不同的情况, 人民公社的组织, 可以是两级, 即公社和生产队, 也可以是三级, 即公社、生产大队和生产队。由于农村人民公社是政社合一的组织, 所以公社、生产大队和生产队在政治上具有隶属关系, 如生产大队管理委员会, 在公社管理委员会的领导下, 管理本大队范围内各生产队的生产工作和行政工作。在经济上, 人民公社的基本核算单位是生产队, 实行独立核算, 自负盈亏, 直接组织生产, 进行收益的分配。1962年9月27日, 中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过的《农村人民公社工作条例修正草案》对农村土地的归属进行了明确规定:生产队范围内的土地, 都归生产队所有。生产队所有的土地, 包括社员的自留地、自留山、宅基地等等, 一律不准出租和买卖;为了保护、培育和合理利用山林资源, 公社所有的山林, 一般地应该下放给生产队所有;不宜于下放的, 仍旧归公社或者生产大队所有。于是农村土地的主体在人民公社时期是十分清楚的, 即公社和生产大队除了拥有少量的林地外, 其他农村土地一律属于生产队所有。

1.3 农村集体经济体制改革后的农村土地现状

20世纪70年代末80年代初, 国家对农村人民公社体制实行了改革, 一方面是采取政社分设, 取消人民公社, 改立乡级政权, 而大队、生产队转化为行政村和村民小组。无庸讳言, 实行家庭承包经营制后, 我国的农业生产形式发生变化, 即农户成为农村生产经营的基本单位, 原来的集体经济组织成员就不再共同劳动和共同分配集体经济组织的劳动成果, 于是造成改革前的经济组织职能在改革后弱化, 其是否存在认识不一。尽管农村土地实行承包制, 原来的农村经济组织组织农业生产的功能逐渐弱化, 但因农村土地归属产生的纠纷却很少发生, 主要是由于在人民公社时期, 生产队基本是以村民自然形成的自然村为基础, 相互之间的人员清楚, 生产队所拥有的土地界线在长期的农业生产中得到大家的公认, 农业生产实行联产承包责任制后, 集体经济组织之间的成员并没有变化, 所以土地的归属在事实上也没有改变。陈小君等学者组织的农村土地调查报告情况来看, 湖北省黄陂调查组的调查反映出农村集体土地95%以上属于村民小组经营管理。但是, 在农村经济体制改革后, 随着人民公社、生产大队和生产队等农村集体经济组织的不存在, 其原来拥有的农村土地能否归新的农民集体 (村或村民小组) 所有, 根据现行法律和国家政策, 不得而知。

综上所述, 我国农村土地在建国后, 1950年的《中华人民共和国土地改革法》对其归属有明确规定, 即属于农民所有。即使在我国社会主义改造完成后, 没有出台相关农村土地归属的法律, 但1962年的《农村人民公社工作条例修正草案》也有清楚规定。所以到农村集体经济体制改革之前, 我国农村土地所有权是不存在所有权模糊不清的法律和理论问题。然而, 让人不解的是, 随着我国法制化进程的进一步完善, 现行立法关于农村土地所有权的规定, 却出现了“农村土地所有权的主体缺位”问题。究其原因, 通观我国农村土地发展历程, 农村经济体制改革后, 农村土地经营现状改变, 尤其示人民公社、生产大队和生产队这些农村土地所有者的取消, 造成农村土地没有所有者的假象, 是导致“农村土地所有权缺位”的客观原因。

2“农村土地所有权缺位”的主观原因

现代社会, 一个国家实行何种社会制度、政治制度和经济制度, 无疑会对土地归属产生影响。在土地制度上, 我国实行社会主义土地公有制, 即土地由国家所有和农民集体所有。国家是国际法主体, 也是特殊的民事主体, 有其确定的内涵和外延, 作为我国土地的所有者, 显然无需现行立法对其进行界定。但必然承认, 农民集体显然不是一个内涵十分清楚的约定俗成的概念, 理论认识上也有分歧, 如有学者认为, “农民集体”是一个政治经济术语, 而不是一个严格的法律概念。也有学者指出, “作为农村土地所有者的农民集体既不是自然人也不可能是法人, 所以农民集体不是一种独立的民事主体形态。”

对于这样一个内涵不明, 理论认识分歧的抽象概念, 却屡屡被立法机关用来充当农村土地的主体, 究其原因何在?从立法技术的应用中, 我国应该可以寻找到答案。“民法的体系是指民法内部的组织结构。民法体系问题所要研究的, 是人们如何将民法的基本元素――规则、原则和概念编织、组合成一个有机整体的。”作为民法基本构成要素的概念, 博登海默对其作用有过精辟的论述:“概念乃是解决法律问题所必需的和必不可少的工具。没有限定严格的专门概念, 我们便不能清楚地和理性地思考法律问题。没有概念, 我们便无法将我们对法律的思考转变为语言, 也无法以一种可理解的方式把这些思考传达给他人”。同时法律概念作用对其本身提出了明确要求, 即法律概念本身的内涵和外延应当是明确的、规范的, 能够切实传达立法意图, 否则对法律的理解和应用将产生混乱。对于法律概念的准确性, 历来为西方学者重视, “他们认为:法学和法律实践中的许多混乱都是由于不正确地使用概念而引起的, 如果精确地解释和确定法律概念的意义, 就能更精确地描述法律现象, 正确地进行法律推理。”但是, 不得不承认法律领域确实存在少数框架性概念, 即概念的内涵和外延无法加以界定, 如“公平”、“诚实信用”、“公共利益”等, “农民集体”显然不是属于无法界定的框架性法律概念。“农民集体”这样一个内涵不明, 却在多部法律中被立法机关用来充当农村土地的主体的原因, 当然不能用立法疏漏来解释。我们认为, 主要有以下原因:

2.1 法律概念可以依据不同的标准进行分类, 对于内涵外延不

明确的概念, 以立法对此是否进行界定为标准, 可以分为确定的法律概念与不确定的法律概念

不确定的法律概念, 在司法实践中, 只有经过法官的价值补充或解释才能予以明确, 从另一个角度, 可视为立法赋予法官的自由裁量权。至于立法机关是否使用不确定的法律概念, 即赋予法官一定程度的自由裁量权, 又取决于一国的国情, 即一国的政治、经济、文化和历史传统等多种因素。这种不确定法律概念的使用是能够为各国民众所接受, 因为法律概念“不是设计出来描写事实”, 其本质在于“规范其所存在之社会的行为, 而不在于描写其所存在之社会”。不确定法律概念的使用并不是立法漏洞, 而是一种立法技术, 两者的区别是:前者是立法者有意为之, 后者是无意使之;前者通常由司法机关在司法实践中, 结合具体情况使之完善, 后者除司法完善外, 还可以通过立法途径加以完善。对于我国立法中的“农民集体”的出现, 是属于不确定法律概念的立法使用, 还是属于立法漏洞, 从我国《民法通则》到《土地管理法》, 再到《物权法》的立法历程, 结论是不言自明的。

2.2 立法者可以使用不确定法律概念, 是因为“法律概念在功

能上不过是为满足社会需求而生, 因而它的实质内涵也必须通过对社会需求的分析来确定”

但不确定概念的使用又要受到严格限制, 是由法律概念要具有准确性的特征决定的。立法之所以选择“农民集体”作为农村土地的所有者, 是由我国根本制度决定的。“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”为我国宪法所确认, 而土地公有制度是社会主义制度的具体体现。而“农民集体”作为不确定法律概念在我国多部立法中使用的原因, 又是由我国农村土地发展历程决定的。建国以后, 我国农村土地所有权并不是固定不变的, 经历农民私人所有到农民集体所有。农村土地归农民集体所有, 由农民共同劳动, 集体经营的农业生产方式, 虽然在一定的历史时期对我国工业经济的发展起到极大的支持作用, 但最终证明不能最大化的提高劳动效率, 于是农村经济体制改革成为历史的必然。随着农村土地所有者 (人民公社、生产大队和生产队) 的取消, 农村土地的最终归属, 显然要由实践来决定, 所以, 立法上使用“农民集体”这样不确定法律概念, 最终取决于我国的国情, 即我国社会制度、政治制度、经济制度和我国农村土地的历史传统等多种因素。

综上所述, 立法造成我国“农村土地所有权缺位”不是立法漏洞所致, 而是立法者根据我国国情所使用的一种立法技术, 于是立法者的有意为之成为“农村土地所有权缺位”的主观原因。

参考文献

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[8]许中缘, 论法律概念——以民法典体系构成为视角[J].法制与社会发展, 2007, (2) .

农村土地所有权 第5篇

登记发证实施方案

为了认真贯彻落实国土资源部、财政部、农业部联合下发的《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》文件（国土资发[2011]60号）和《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发[2011]78号）文件精神和要求，切实做好我乡农村集体土地所有权确权登记发证工作，结合我乡实际，制定本实施方案。

一、重要意义

农村集体土地所有权确权登记发证是全面贯彻落实中央[2011]1号文件和中央领导同志就国土资源管理的讲话精神，推进农村土地管理制度建设的具体行动；是明晰农村土地产权，维护农民合法权益、促进农村社会和谐稳定的重大措施；是严格耕地保护，落实节约集约用地，提高土地管理和利用水平的客观需求；是夯实农业农村发展基础，规范集体土地管理，促进城乡统筹可持续发展的迫切需要；也是做好2012年后农用地转用、土地征收审批及农村土地综合整治项目工作的必备条件。要求大家要统一思想，提高认识，采取措施，克服困难，保质保量，全面完成工作任务。

二、工作范围及目标

1、工作范围。我乡农村集体土地所有权确权登记发证是指对我乡行政辖区内村农民集体所有和村内两个以上农民集体经济组织的农民集体所有以及乡农民集体所有的土地进行确权登记发证。本次农村集体土地所有权确权登记发证对辖区内的全部集体所有权进行确权登记发证，包括集体家用地和集体未利用地。

2、工作目标。根据国土资发[2011]178号文件精神，利用二次土地调查成果和原农村集体农用土地所有权登记发证等成果资料，通过实地调查核实，依法确认集体所有土地的位置、界线、范围、数量，在2012年全面完成全乡集体土地所有权确权登记发证工作，完善城乡一体化地籍管理信息系统。

三、工作实施步骤

农村集体土地确权登记发证工作分工如下：

1、在乡党委、政府的统一领导下，由乡国土资源所工作人员负责对工作小组成员进行培训，时间（10月21号早上9：00，地点：*******）全乡干部职工必须全部参会。

2、考虑到我乡共18个行政村，每个村至少派出2到3名同志（要求：各行政村法人代表及1到2名包村干部）参加本次工作，负责在国土资源所的指导下填写确权登记表及现场指界。

3、由于本次确权登记是为了明确各行政村之间的界线，栽桩定界，牵涉范围较广，工作量大，请大家听从指挥，保质保量完成任务。

4、细节工作分两步进行，具体安排如下：

一、当工作组到达一个行政村时，由其村包村干部在工作小组的指导下填定登记表。

填表要求：

1、切记不能出现涂改现象

2、两行政村界址点需要两村法人代表签字及盖章（村民委员会）

3、国有土地盖乡政府公章

4、村与其它地区行政区域接壤，需加盖双方的公章

二、在乡党委、政府的领导下，安排3到4名人员塑具体行政村交叉点界桩及负责埋界桩，由工作小组指导刻下村名及界址点号。

5、具体起止工作时间：10月22号起至31号结束。

四、工作要求

1、在乡党委、政府的领导下成立工作小组。

2、由于时间短、工作要求细，所以要求大家细中求精，保质保量完成任务。

3、本项工作要求对县委、县政府、县国土资源局边推动边汇报，落实三天一报的原则。

附：《农村集体土地确权登记工作小组名单》

农村土地所有权 第6篇

“三权分置”改革，是继家庭联产承包责任制后我国农村改革的又一重大制度创新，是农村基本经营制度的自我完善。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》），要求在2020年年底前基本完成相关改革工作任务。农业部部长韩长赋在11月3日召开的国务院新闻办新闻发布会上对这项重大的农村改革制度创新进行了深入解读。

坚持农村基本经营制度的重大创新

“三权分置”，是指农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权”分置并行。改革开放之初实行家庭联产承包责任制，所有权归集体，承包经营权归农户，称之为“两权分离”。现在将土地承包经营权再分为承包权和经营权，形成所有权、承包权、经营权“三权分置”格局。

韩长赋说，农村土地集体所有权是土地承包权的前提，农户享有的承包经营权是集体所有权的实现形式，在土地流转中，农户承包经营权派生出土地经营权。

“三权分置”开辟了中国特色新型农业现代化新路径。实行“三权分置”，赋予新型经营主体更多的土地经营权能，有利于促进土地经营权在更大范围内的优化配置，提升土地产出率、劳动生产率和资源利用率。“三权分置”丰富了我们党的“三农”理论。“三权分置”实现集体、承包农户、新型经营主体对土地权利的共享，有利于促进分工分业，让流出土地经营权的承包农户增加财产收入，让新型农业经营主体实现规模收益，体现了中国特色社会主义理论的魅力，是习近平同志“三农”思想的重要内容。

紧紧围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线

“三權分置”改革，围绕正确处理农民和土地关系的主线，不断健全农村土地产权制度。《意见》要求，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，发挥各自功能和整体效用。

坚持农村土地集体所有权的根本地位。要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用，切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权，确保农民集体有效行使集体土地所有权。

严格保护农户承包权。农村集体土地由作为本集体经济组织成员的农民家庭承包。要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。不得违法调整农户承包地，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。

加快放活土地经营权。平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。要依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利，鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。

给农民“确实权、颁铁证”

“三权分置”，很重要的一个核心问题是要保护农民的土地承包权。为此，中央在十八大以后进行部署，全面开展农民土地承包经营权的确权登记颁证。目前，已经有2545个县（市、区）、2.9万个乡镇、49.2万个村开展，完成确权面积7.5亿亩，接近家庭承包耕地面积的60%。通过“确实权、颁铁证”，承包农户和流入土地的新经营主体心里都有底，流转时间可以长一点、稳定一点，便于经营主体拿到土地生产经营的长远预期。

《意见》强调，要严格保护承包权，维护好承包农户使用、流转承包地的各项权益，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，也不得强迫或者限制其流转土地；赋予承包农户在抵押担保等方面更充分的土地权能；要求加快放活土地经营权，赋予新的经营主体在流转土地上，享有占有、耕作并取得相应收益的权利，稳定经营预期，使其放心投入、培肥地力、完善农业基础设施。《意见》厘清了承包农户、新型经营主体双方在承包地上的权利，有效避免和化解土地流转中产生的纠纷，确保农业健康发展和农村社会稳定。

农村土地所有权 第7篇

一、关于农村土地所有权制度改革的研究

整个土地制度的核心是土地产权制度, 而土地产权制度的根本原则是土地所有权制度[1]。学者们提出了不同的土地所有权制度改革路径, 主要有农村土地的公有制、私有制和多元及复合所有制三个方向, 其中土地公有制又可以分为土地国有制和集体所有制两种。因为相关研究的文献浩如烟海, 这里只截取自《农村土地承包法》颁布以后近五年来的研究进行综述。主流的观点主要有以下几种:

1. 农村土地所有权国有化。

学者们主要从现有农村集体制或私有制的缺陷入手, 提出土地所有权国有化的主张。其中, 还有学者从产权角度分析认为, 中国农地产权最为现实的制度安排是国有永佃模式[2];而董栓成则从中国经济以公有制为主体的国情出发, 提出了有中国特色的“国有永佃权制”[3];乔新生转而从土地分配公平性角度论证土地国有的必要性[4];颜运秋等则从土地的经济社会属性和粮食的有效供给以及可持续发展农业的培育视角提出农村集体土地国有化方案[5]。

2. 农村土地所有权私有化。

虽然近年来学术界提出土地私有化主张的学者已经少了很多, 但仍有一些学者坚持土地私有化主张。张五常认为, 允许土地私有并容许土地自由买卖是制度改进的重要部分, 可以最大限度地提高农民的收益[6]。文贯中则从土地私有制几千年的经验和当代世界各国的实践出发, 认为土地私有是与现代化、工业化以及市场化、城市化、全球化相洽的, 是最有效率的[7]。陈志武、秦晖还从农民与权贵利益博弈的角度分析, 认为土地私有化可以保障农民的土地权益。陈志武更是认为农村土地私有化可以使农民更富有, 并有利于土质改良和价值实现, 最重要的是可以让农民有更多的机会、更大的空间、更多的能力把土地非农用的资本价值发挥出来[8]。

3. 农村土地多元所有或复合所有。

在公有制、私有制的单元所有制之外, 近年来一些学者提出了土地多元所有或者复合所有的土地所有权制度改革路径。徐勇、项继权以及赵振军以中国的经济体制为基础提出土地所有权改革建议:他们或者认为土地的价值和性质与企业的价值和性质并无不同, 在社会主义初级阶段, 中国坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度, 那么农村土地同样可以实行集体所有、股份制以及私有等多种形式的所有制[9];或者认为农村应该按照“大力发展混合所有制经济, 逐步使股份制成为公有制的主要实现形式”的思路, 废除土地集体所有制, 以股份制的形式, 实行国家与个体农民对土地的共同所有制[10]。郭紫薇等则提出了另一种形式的土地多种所有权改革模式, 即在保留现行集体所有权的合理性基础上, 根据各地不同情况因地制宜地采取不同的土地所有制方式[11]。徐国元提出建立全民土地国有制、集体土地农民共有制和农户家庭所有制[12]。钱忠好则提出了有两层结构的农地复合所有制, 一层是农地归农民 (农户) 所有, 另一层为农地归社会 (国家) 所有, 它是社会占有基础上的个人所有, 是联合占有基础上的个人所有[13]。

4. 坚持并进一步完善农村土地的集体所有。

在关于土地所有权的讨论中, 主张坚持土地集体所有, 并在现有土地所有权制度的基本框架内进行土地制度改革的学者目前占主流。学者们或者从土地所有制与中国国情的符合程度[14], 或者从新农村建设大局[15], 或者从一个集体内部劳动者土地占有的公平与平等性等角度[16], 认为当前中国应该坚持并进一步完善土地的集体所有。

二、农民视角中的土地制度

一直以来学者在学理层面的争论较多, 对农民进行实证调研的较少。不过, 近年来已经有一些学者开始将眼光投向农民, 对农民进行实证调查, 从农民视角认识土地制度。

1. 农民视角中的土地承包经营制度。

对农民进行实证调查研究, 了解农民对农村土地制度的认知, 开始较早的钱忠好于1996年分别在江苏泰兴、连云港、无锡的农村, 对有关农村土地制度问题进行了问卷调查。其中关于农户对承包制的看法调查显示, 96.27%的农户对土地的承包经营表示完全满意或部分满意, 只有3.73%的农户表示完全不满意[17]。宋敏在2001年对重庆市广阳镇和四川省什邡南泉镇的调查显示, 广阳镇和南泉镇分别有94.7%和85.7%的农户赞同现行的土地承包经营制度[18]。在钱忠好的调查十年后, 项继权等在全国展开了一次“中国农村土地承包制度与农民意愿调查”, 调查显示, 大多数农民 (61%) 认为农村土地承包制“还可以”[19]。总体来看, 农民对土地承包制是比较满意和认可的。

2. 农民视角中的土地所有权。

首先, 农民对当前土地所有权的认识如何呢?龚启圣等对国内的8个县800个农户进行的问卷调查显示, 实际上只有一小部分被调查者 (2.5%) 认为他们自己是土地的所有者, 而大多数农民 (94.8%) 只认为自己拥有土地的使用权[20]。洪名勇等于2003年和2006年两次对贵州省9个地州市进行了调查, 调查显示占42.24%的农民认为农村土地属于集体所有, 有18.50%的农民认为农地属于国家所有, 有37.01%的农民认为农村土地属于个人所有[21]。项继权等的调查发现, 农民中对于目前的土地, 有一半的农民认为是国家的, 有29%的农民称是集体的, 有19%的农民称是自己的[19]。这些调查显示农民对当前土地所有权的认识呈多元化。

其次, 农民的土地所有权意愿如何呢?当项继权等询问“如果法律政策允许, 您认为农村土地所有权归谁好”时, 50%的农民认为土地应“归农户和农民个人私有”, 只有25%的人认为应归国家所有, 24%的农民认为应归集体所有[19]。洪名勇等在2006年调查时, 也询问了农民“你认为农村土地归谁所有最好?”这一问题。结果发现, 选择个人的占43.4%, 选择集体的占38.87%, 选择国家的占13.21%[21]。虽然这些调查存在一定差异, 但是可以看出近年来农民土地私有的意愿正在增强。

3. 农民视角中的土地承包关系30年不变。

杨学城等于2000年选取了山东等4个省作为重点调查对象, 了解农民对农村土地承包30年不变政策的态度, 发现大部分人 (64.7%) 赞同这一政策, 并且还发现这一政策对农民对土地的长期投入有积极性的影响[22]。宋敏等的调查也发现有80%以上的农民赞成土地承包关系“30年不变”这一政策[18]。2007年中国海洋大学“中国农村土地承包经营权研究项目组”进行的调查显示, 有53.5%的农民认为30年承包期限比较合理, 但有40.3%的农民认为该期限过长, 只有6.2%的农民认为30年的承包期太短[23]。可以看出大多数学者的调查显示, 农民比较赞同土地承包关系30年不变的政策。

三、小结

农村土地所有权 第8篇

1 准备工作

1.1 资料收集

开展确权登记调查前去调查区内的基础资料进行收集, 然后分析、整理、归类。以1:1万正射影像图和第二次全县土地调查范围内确定的行政村权属界线范围为基础, 广泛收集可以作为确定农村集体土地所有权权利依据的文件资料;收集上一轮土地详查的图件、权属、文字报告及土地变更调查资料;收集农村集体土地确权发证的法律法规文件、技术性标准及技术规程、规范、细则和图式等;收集本区域内已有的土地调查成果、控制测量成果、已登记发证的地籍档案资料, 包括控制点资料、HNGICS (河南省地质信息连续运行数据采集系统) , 已有的影像图、地形图、地籍图、数字高程模型等。

1.2 资料分析

以第二次土地调查DOM正射影像图作为底图, 以收集到的技术规范、标准为依据, 编写项目实施方案和技术路线。本项目采用1980西安坐标系, 对照DOM正射影像图, 采用HNGICS及网络RTK技术测量实地明显地物点的坐标, 与DOM图上量取坐标比较, 允许图上最大误差0.5mm。本次野外界址点的测量拟采用国际先进的河南省地质信息连续采集运行参考系统 (简称HNGICS) 配合全站仪施测。采用野外实测界址点坐标的, 其施测方法应符合相关测绘标准规范的要求, 其点位精度应符合表1中界址点精度指标要求。

2 权属调查

2.1 权属界线确定方法

各农民集体经济组织、行政村、村民小组之间的集体土地所有权界线, 根据集体土地所有权归属状况, 由集体土地所有者实地指认确定权属界线。国有土地与集体土地所有权界线, 根据协议、批准文件、确权文件、土地登记结果等资料确定;无权属界线资料的, 可由农民集体经济组织或村民委员会与国有土地使用者或管理者共同指界确定。

2.2 界址点选取及上图

根据集体土地所有者指认的权属界线, 按照实地点位明显, 便于找寻、便于文字描述其位置的原则选取。例如:权属界线与沟、渠、路、河流、田坎等线状地物的交叉点, 权属界线经过固定的房角、墙角、地角点等。界址点选定后, 其点位在调查底图相应位置用直径0.1mm的点表示, 并用半径为0.8mm的圆圈圈定标注。界址点间距一般以大于图上10mm为宜。当界址点过密时, 应适当取舍;当界址点过疏时, 应适当增加界址点, 以控制界线位置和走向。对于特殊情况, 界址点间距也可小于10mm。

2.3 绘制宗地草图

注:界址点测量精度与地籍图比例尺无关, 不论采用何种测量方法, 均须达到上表要求。

宗地草图是描述宗地位置、界址点、界址线和相邻宗地关系的实地记录, 是处理土地权属争议和检核地籍图精度的原始资料, 必须实地绘制。每个宗地均须绘制宗地草图, 宗地草图上所有数据必须实地勘丈并现场记录。

2.4 填写地籍调查表

权属调查时调查人员应现场将界址标号、界桩种类、界址间距、界址线类别、界线位置等指界结果填写在地籍调查表中, 并由指界人签字盖章。

3 地籍测量

3.1 E级及一级GPS网测量

E级及一级GPS网应起闭于原有国家D级GPS点, 沿各村庄外围和主要道路、街道、堤坝设点, 以利于图根导线的布设;应采用边连接和点连接相结合的形式, 以利于测量误差的均匀分布和提高工作效率;密度为每平方公里6-10点。

3.2 高程控制测量

采用1985国家高程基准, 布设等外水准网, 等外水准网起闭于各高等级水准点。根据实际需要可布设成附合路线、环线和结点网。单独的等外附合路线、环线和结点网的距离要求应符合表2。考虑到该项目范围较大, 高等级水准点较少, 兼顾地籍更新测量对高程的要求, 个别山区乡镇受地形条件限制, 水准路线长度可适当放宽。等外水准路线原则上沿利于施测的河流、公路、街道、大车路以及坡度变换较小的乡村路布设, 尽量避免跨越大面积水域等障碍物, 实地测量时要同时兼顾方便联测控制点。本次水准网的施测采用自动安平水准仪, 标尺为双面区格式木质标尺。

3.3 图根导线测量

图根控制是满足外业地籍界址点测量和地物测绘的基础, 是在一级导线点的基础上进行的, 可采取导线测量和RTK动态测量两种方法。图根导线观测一律采用全站仪施测, 各项改正直接输入仪器, 由其自动完成。图根导线的记录用电子手簿记录, 经整理打印、装订成册;平差计算采用国内优秀的清华山维软件进行。

4 土地登记与发证

4.1 土地登记申请

土地登记申请材料包括土地登记申请书、申请人身份证明材料、有批准权的人民政府确认文件、地籍调查表、宗地图及宗地界址点坐标、其他材料。委托代理人申请土地登记的, 除提交以上材料外, 还应当提交授权委托书和代理人身份证明。

4.2 注册登记

以宗地为单位填写土地登记审批表和土地登记卡, 以权利人为单位填写土地归户卡, 所有的调查结果, 应建立台账, 登记造册。对于已经成卷的资料, 应及时送达国土部门进行审查及后续工作。

4.3 核发证书

严格按照土地登记发证程序, 最后对符合要求的土地权利人, 颁发集体土地所有权证书, 并以《土地证书签收簿》的形式记录土地证书发放情况[2]。

5 问题与建议

5.1 历史遗留问题

由于历史的原因一些土地的权属存在争议或权属证明材料不全。确权发证涉及到乡镇、村、组之间土地权属界线划分, 部分界线模糊, 权属不明, 存在权属纠纷, 证明材料丢失;有的地方存在不按规划、违规用地问题;有的地方还存在“小产权房”和城镇居民购买农村宅基地没有到土地登记机构办理相关变更登记手续等问题, 给确权发证工作带来了一定的难度。措施建议:针对确权中出现的权属争议和证明材料不全的问题, 依照《土地权属争议调处处理办法》采取因地制宜、尊重历史、注重现实的原则, 充分利用现有的证明材料, 村庄用地归村内各农民集体经济组织所有, 内部权属界线不明确的, 应单独划宗, 由村和村内各农民集体经济组织确定所有权归属;对于不符合土地利用总体规划与村镇规划以及有关用地政策的违法用地, 必须由国土资源土地执法部门依法依规处理后方可登记;对于“小产权房”建设, 应严格按照国家有关文件进行处理。

5.2 部分群众和干部对确权发证工作的认识问题

土地确权登记发证工作是随着土地改革发展而进行的, 部分群众和干部对进行这项工作的国家政策了解较少, 认识不到位, 参与性不积极, 配合程度不高, 使土地确权登记发证工作受到影响。个别村民感觉没有获利, 拒绝在确权登记证书上签字。给确权登记工作带来一定的困难。措施建议:在确权登记工作进行前, 对国家的这项政策进行广发的宣传, 突出这项工作对群众的好处、益处, 使农民群众认识到, 这项工作是为了保护他们的土地资源, 维护他们的合法权利, 最大的受益者是他们自己。随着他们对政策的了解和认识, 积极性会逐渐提高并被调动起来, 主动配合工作人员进行这项工作。

5.3 确权发证调查中的技术问题

在确权登记发证工作过程中, 收集的详查基础资料老化, 长时间对权属界线的变化没有进行过变更调查, 村与村之间的权属变化没有双方的认定手续;部分土地权属界址没有设立界址物, 并且界址点设立稀疏, 精度达不到要求, 不依线状地物为界的权属界线走向说明粗差较大。措施建议:土地登记发证是一个非常严肃的行政法律行为[3], 工作中要认真负责。在工作中, 要进行详细的调查, 图件绘制要清晰明确, 详细记述界址点位及权属界线走向;宗地图的绘制应具有很强的直观性, 以便能够实地准确定位, 地类图斑要准确上图;宗地面积及分类面积应利用年度变更调查的统计面积;宗地内部与国有土地之间的界址, 一般不在宗地上详细标出, 应以国有土地使用权登记时地籍调查双方认定的界址为准。

结束语

本文介绍了土地确权发证的工作程序和内容, 对土地确权证工作中存在的问题进行了分析, 提出了解决问题的对策和建议。通过农村集体土地所有权确权发证, 使农民对自己的土地权利有更深的认识, 强化农民特别是全社会的土地物权意识, 从而有利于解决农民集体土地权属纠纷, 切实维护农民的权益, 维护社会的和谐稳定, 促进当地经济社会的发展。

摘要：以太康县为研究区域, 从维护农村土地财产权和农民利益角度对农村集体土地所有权确权发证的准备工作、权属调查、地籍测量到登记发证这一全过程进行了详细的阐述, 总结了确权发证过程中存在的问题并提出合理化的措施建议, 为确权发证工作提供了参考。

关键词：农村集体土地,确权发证,权属调查,地籍测量,措施建议

参考文献

[1]胡晨.关于土地承包经营权转让的思考[J].华商, 2008 (8) :78, 85.

[2]汪修勇, 李海玲, 孙金.莒县宅基地土地登记发证工作探索[J].山东国土资源, 2011.27 (9) :67-69.

农村土地所有权 第9篇

我国农村土地的确权是件十分复杂而困难的工作, 无论是从集体土地权利的主体的确认、客体的界定, 还是从土地权利内容的确定, 目前在立法和理论研究上均存在很多亟待解决的问题。实践证明, 目前农村集体土地所有权性质不明、主体虚位, 集体土地所有权客体界定不清以及土地的事实占有权属争议是农村土地确权中存在的三大最基本、最突出的问题。

1 任务概况

地理概况:

湖南省地处我国中南部, 长江中游南岸, 地理位置为东经108°47′~114°15′, 北纬24°38′~30°08′, 东邻江西, 北接湖北, 西部与贵州、重庆接壤, 南部毗邻广东、广西。全省辖13个地市、1个自治州, 共34个市辖区, 16个县级市, 65个县, 7个自治县。地理形状大致为一方形, 东西宽约540km, 南北宽约600km, 总面积为21.18万km2。

湖南省人口约6925万 (2009年末) , 其中城镇人口2980万, 农村人口3919万。湖南省有汉族、土家族、苗族、侗族、瑶族、白族、回族等41个民族, 其中少数民族大多居住在湘西、湘南和湘东地区。

2 实施背景

农村土地集体所有制是我国现行农村土地的所有制形式。农村土地既是广大农民生息劳作的空间场所, 也是其最重要的生产资料, 更是农民借以生存与发展的根本保障。农村土地集体所有制是当前中国农村处于核心地位的一种生产关系。这种所有制在法律上的反映, 就是中国农村土地集体所有权。但是在现实中, 这种所有权却未得到充分体现及实现。由于中国的特殊国情, 中国农村土地集体所有权的实现具有非常重要的意义。

湖南省于2007~2011年间实施了全省第二次农村土地调查和县区级以上城关镇城镇地籍调查, 并建立了相应的农村土地调查数据库和城镇地籍数据库, 为本次农村集体土地确权登记发证工作打下了坚实的基础。此外, 湖南省于2004~2005年间实施了省域似大地水准面精化工程, 2009~2011年建立了厘米级的HNCORS系统, 为本次对湖南省农村土地所有权确权的实施提供了基础。

3 农村集体土地所有权地籍调查

农村集体土地所有权主要有两种确权工作模式: (1) 实地指界定界并实测拐点坐标, 由拐点的坐标连线形成权属界线; (2) 依据实地调查位置在工作底图上标定权属界线。根据我省的实际情况, 主要采取第二种工作模式。

湖南省农村集体土地所有权确权登记发证工作, 主要利用1:5000正射影像, 套合土地变更调查后形成的最新土地利用现状图数据 (省、市、县、乡镇行政界线以及村权属界线, 图斑线、地类) , 按1:5000比例尺出图制作成权属调查工作底图, 在此基础上进行权属调查、界址点采集, 然后经内业上图、编辑、裁切, 编制成农村集体土地所有权地籍图和宗地图, 利用GIS软件进行权属资料建库、分类面积统计和汇总。

部分区域有高分辨率、大比例尺正射影像数据或现势性较强且符合标准的大比例尺地形图 (如1:500、1:1000、1:2000) , 可以用来替代1:5000正射影像。对于无图区域, 可购买分辨率优于0.5m的卫星遥感影像或通过航空摄影获取影像来制作工作底图。

在影像清晰的地方, 所有权界址点坐标直接在图纸上图解获取。在影像不清楚的部分区域, 可采用亚米级手持GPS、全站仪、GPS RTK或HNCORS、地方城市CORS等方式实测。

制作农村集体土地所有权地籍图和宗地图时, 地类利用全省土地变更调查最新成果。原变更数据中村权属界线存在明显位置偏离或因规划征收与实地有明显出入时, 要按实际情况进行补充调查和修改。

平面坐标基准采用1980西安坐标系, 高斯-克吕格投影, 标准3°分带。高程基准采用1985国家高程基准。

用于制作权属调查工作底图的正射影像图比例尺不小于1:5000, 其中比例尺为1:5000的影像底图由湖南省农村集体土地确权登记发证工作协调小组办公室统一制作提供。

3.1 资料收集与分析利用

(1) 我省土地利用最新变更调查成果。其中农村土地利用现状图最新变更数据可用来套合权属数据制作农村集体土地所有权地籍图和宗地图, 进行宗地地类面积汇总;

(2) 我省2010年变更调查使用的分辨率为0.5m的遥感影像。该类数据主要分布在长株潭、邵阳、衡阳等部分市本级区域, 影像获取时间为2010年9~10月份, 现势性较强, 且影像清晰、判读性强, 可用来制作工作底图;

(3) 湖南省已有或正在进行制作的采样间隔为0.5m的1:1万基础测绘航空正射影像图 (如邵阳测区、慈利测区、道县测区) , 1:5000正射影像图 (如长株潭测区) , 这些数据经坐标转换后按1:5000比例尺制作工作底图;

(4) 部分区域 (如数字城市区域、城市规划区) 有大比例尺地形图、高分辨率正射影像图 (地面分辨率优于0.5m) 等数据, 可用来替代1:5000正射影像进行权属调查;

(5) 湖南省似大地水准面精化工程的A、B、C级GPS网点、省级HNCORS系统、部分地市的城市CORS系统, 均可用来进行界址采集;

(6) 全省的省、市、县、乡镇行政界线及村权属界线, 上述界线大部分都有详细的界址说明及附图, 在本项工作中可以利用;

(7) 部分区域已有的权属调查资料。

3.2 底图制作

工作底图制作视数据来源分为两种方式。 (1) 已有数码影像或卫星遥感影像, 地面分辨率 (GSD) 优于0.5m, 通过坐标转换及数据处理, 制作成1:5000工作底图; (2) 在无可用资料区域, 可购买地面分辨率优于0.5m的卫星遥感影像数据制作工作底图, 较长时间内无法获取卫星遥感影像存档数据或编程数据的, 可利用航空摄影方式进行补充摄影获取所需底图影像数据。

(1) 对已有可利用影像数据的区域 (如长株潭区域1:5000DOM、数字长沙1:5000卫片影像) , 直接利用1:5000正射影像, 经坐标系变换处理后套合变更调查形成的最新土地利用现状图数据 (原1:1万矢量数据放大成1:5000比例尺) , 保留图斑线、地类符号, 及省、市、县、乡镇行政界线及村权属界线后, 经数据转换生成*.tiff文件, 并打印成1:5000比例尺工作底图。

对于采样间隔为0.5m的1:1万正射影像数据 (如邵阳测区、慈利及道县测区) , 或1:1万0.5m分辨率的变更调查影像数据, 经坐标系变换处理后直接套合最新土地利用现状图数据, 再裁切成1:5000比例尺工作底图。

(2) 部分区域有大比例尺地形图 (如1:500、1:1000、1:2000) 或高分辨率的大比例尺正射影像图的 (如数字城市区域、城市规划区域) , 经坐标系变换、比例尺缩放处理后, 套合最新土地利用现状图数据制作权属调查工作底图。

(3) 对没有可利用影像数据的区域, 可购买优于0.5m分辨率的卫星遥感影像 (如World View-1、World View-2、GeoEye-1等卫星影像) , 较长时间内无法获取卫星遥感影像存储数据或编程数据的, 可利用航空摄影方式进行补充摄影获取所需底图影像数据。然后通过外业像控测量、内业空三测量、DEM采集、影像纠正等技术手段制作成影像底图, 然后套合最新土地利用现状图数据制作成工作底图。

3.3 权属调查

根据《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》 (国土资发[2011]178号) 的规定, 农村集体土地所有权主体遵循“主体平等”和“村民自治”的原则, 按照乡 (镇) 、村和村民小组农民集体三类所有权主体, 将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。权属调查时, 在封闭的村界范围内, 以具有所有权的农村集体经济组织为权属单位 (宗地) 进行界线调绘和界址确认。

省、市、县、乡镇行政界线及村权属界线直接调用第二次土地调查成果, 其中省、市、县、乡镇行政界线原则不动, 但涉及行政界线上的土地权属界线以及地类图斑界线要根据实际情况进行调查核实和处理。第二次土地调查成果中村权属界线与实际情况有出入或发生变化时, 需实地进行调查、确认、修改处理。对于原飞地无文书说明的, 必须实地依界线补充调查, 并编制权属界线文书和附图。

农村集体土地所有权调查原则上不再进行地类调查, 而直接利用土地变更调查后的成果, 将变更地类图斑和地类符号套合所有权权属界线, 进行农村集体土地所有权地籍图和宗地图的制作, 以及地类面积和宗地面积汇总。涉及土地权属界线的地类及地类图斑界线要根据实际调查的情况进行核实并修改。

湖南省农村集体土地确权原则上要求采用实地调查的工作方式, 各地也可视其具体情况在实地调查的基础上采取其它切实可行的辅助办法。

4 结语

我国集体土地的实际占有、支配格局经过几十年的发展已实际形成, 所以, 在具体实现集体土地法人所有时, 应当考虑历史上和现实中的土地占有状况, 确认集体土地的事实主体, 测量土地的边界和方位, 然后认真作好土地的登记工作, 明确土地所有权的主体和客体, 最后, 实现农村集体土地的法人所有权制度。

本文中对湖南省农村集体土地的实际丈量和划分都做了详细的介绍与研究, 对登记发证给出了具体的实施方案, 并结合了新技术, 创设了登记发证数据库, 有利于土地的管理和土地确权, 有助于完善我国农村土地集体所有权确权。

摘要：改革开放以来, 我国经济体制改革和政治体制改革不断深化, 明晰产权, 营造良好的投资环境, 取得了举世瞩目的成绩。土地制度也在改革中不断深化, 通过城市土地改革, 将所有权与使用权相分离, 促进了城市化进程和城市繁荣;通过农村改革, 实行家庭联产承包制, 极大地提高农民的积极性, 粮食增产农民增收。而目前农村的产权改革却没有大的进展。本文将以湖南省农村集体土地所有权确权登记发证为例, 通过调查分析湖南省农村目前集体土地确权现状, 制定相应的实施技术方案, 对完成的成果进行数据保存, 推动所有权的明确和登记。有效规范农村住宅建设, 防止乱占滥用耕地, 切实维护农民的权益, 从而更好地推进社会主义新农村建设, 维护社会的和谐稳定。

关键词：农村集体土地,所有权,登记发证,实施

参考文献

[1]温世扬, 林晓镍.农村集体土地产权的法律思考[J].法制与社会发展, 1997 (3) .

[2]梁慧星.中国物权法研究[M].北京:法律出版社, 1998:704~709.

农村土地所有权 第10篇

为加快建立产权明晰、用途管制、节约集约、严格规范的农村土地使用制度, 依法保护农村集体土地所有权和使用权人的合法权益, 促进城乡经济社会发展, 推进土地管理的制度化、规范化及提升地籍管理现代化水平, 加强对农村宅基地的使用和流转管理, 科学合理使用各类土地, 推动地方经济建设和社会经济发展, 根据有关法律法规和《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》 (中发[2010]1号) 的精神, 结合各市实际情况开展农村集体土地所有权确权登记发证工作。

本次主要以临海市农村集体土地确权登记发证工作为例, 探讨农村集体土地确权登记发证的工作内容和心得体会。

2 工程介绍

临海市2171平方公里的农村集体土地所有权确权登记发证调查及数据库建设工作。测区东频东海, 南接台州市区, 西连仙居县, 北与天台县、三门县接壤。地理位置介于北纬28°40′~29°04′, 东经120°49′~121°41′之间。范围为全市5个街道14个镇995个行政村、35个社区。

3 主要工作流程

根据临海市农村集体土地所有权确权登记发证项目的相关技术及招标文件规定, 本次农村集体土地所有权确权登记发证工作, 充分利用土地变更调查成果、第二次土地调查的成果资料, 采用实地测量与影像判读相结合的技术路线, 开展农村集体土地所有权调查, 并进行确权登记发证。

利用第二次土地调查农村土地调查数据库成果, 提取村、乡 (镇) 、县 (市、区) 各级行政界线和与权属界线有关的主要地物、农村居民点与正射影像图 (DOM) 套合, 制作l:2000~l:5000比例尺调查工作底图, 实地细化调查权属主体的所有权界线, 借助地籍测量技术手段实地获取所有权界线数据。再根据外业的调查数据, 先在CAD上整理, 接边等, 再进行界址线属性录入, 宗地属性录入, 最后进行入库检查, 使得数据达到入库要求, 最终进行数据入库。

4 执行的技术参数

4.1 坐标系统

本次权属调查与二调数据库坐标系统一致, 平面坐标系统采用1980西安坐标系, 3°分带, 1:10000标准分幅图采用高斯-克吕格投影, 中央子午线为120°00′00″, 投影面为椭球面。

4.2 计量单位

(1) 长度和高度单位用米 (m) , 长度数据保留两位小数。 (2) 面积单位采用平方米 (m2) , 保留两位小数;面积汇总采用“公顷” (hm2) , 保留四位小数。

4.3 土地分类

土地权属分类按照《土地利用现状分类》 (GB/T 21010-2007) 标准执行。

4.4 地籍图分幅、编号、名称

(1) 地籍图分幅。采用国家标准1:10000标准分幅图, 图名采用该图幅中较大的行政村或单位名称。 (2) 编号。行政编码:乡 (镇) 、村行政编码以临海市2011年行政区划代码为准进行编号。宗地代码:采用五层19位层次码结构, 按层次分别表示县级行政区划、地籍区、地籍子区、土地权属类型、宗地号。

4.5 界址点精度

界址点采集主要以解析法为主, 图解法为辅。以最新遥感影像图、土地利用现状更新调查成果为基础, 核实和确定权属界线和界址点, 利用数据库计算宗地面积。并在土地登记薄和所有权证书备注栏中标注面积精度说明。 (1) 解析法界址点精度按表1中三类界址点执行。 (2) 图解法界址点精度。

5 外业权属核调查

基于收集到的资料以及数据, 外业调查人员对对所有集体土地所有权进行界线核调查。主要核调查内容:

5.1 核查二次调查中确定的土地权属界线是否与现实界线一致, 确保调查的宗地界线清楚。

5.2 对照每宗地调查表中的宗地草图与宗地图以及1:

5000现状图核查三者的权属界线类别、位置、面积、地类等相关要素是否一致, 不一致的要重新调查权属界线, 对有异议和不符合确权规定的到实地进行复查。

5.3 检查是否按村集体分别调查填写土地权属调查表, 调查表和协议书填写是否规范整洁、内容齐全, 界址双方是否已经履行签字法律程序。

5.4 核查二次调查中确定的土地权属性质, 确保调查的宗地权属合法。

依据二次调查中收集的土地申报登记材料、水利确权、军事设施、国有公路及已经批准征用的文件等资料, 按权属调查的宗地核查土地权属性质, 查看集体土地的宗地内是否有国有土地, 村集体和镇集体三者之间是否存在混淆不清情况等。

5.5 核查二次调查中确定的宗地界址, 确保调查的宗地面积准确, 对通过核查认为权属合法、界线无误的宗地, 可以直接利用农村土地调查数据库管理软件, 检查界址点成果表和宗地分类面积表是否正确, 对通过核查发现部分宗地权属和界线需要整改的, 应保证宗地的土地权属调查表、协议书、宗地图和二调的土地利用现状成果图、影像图以及数据库同时整改到位, 在此基础上, 重新生成新的界址点成果表和宗地分类面积统计表。

6 工作体会与经验总结

6.1 本次集体土地调查时间紧迫, 任务量大, 要做到非常仔细很困难, 好在临海市以往权源资料较齐全, 农转征收等已发证的土地已建立矢量数据, 这些都给调查工作带来很大的帮助, 节省了大量的时间。

6.2 开展这项工作, 需要对当地情况熟悉的当地群众参与, 特别是飞地及插花山的确认需要年长知情的老同志参与, 最好是能找到土地使用人参与, 但往往这些人员一是年岁高, 二是无工资报酬等原因, 配合力度不够, 或是怕有差错, 对指界的成果不敢签字盖章, 难担责任, 造成了工作的延误, 同时也造成部分宗地调查结束后没有进行申请登记, 无法发证。

6.3 本次调查采用1:10000遥感影像图作为底图, 对于城镇的复杂宗地, 要准确地划分宗地存在一些困难, 我们先对界线不清的国有和集体宗地进行了合并划分出争议区域暂不发证, 待城镇地籍调查结束进行分割再发证。

6.4 部分宗地所有权性质定权定量存在困难, 权属纠纷也是一项棘手的工作。

实际调查中, 确权较困难的是河流、道路两边的保护用地、过去拆乡拼镇之前的政府所在地、学校、乡镇卫生院、农村信用社、电信工作站等用地;难以定量的是村与村之间的争议地、村里不同意但已经农转的国有用地;由村民自己围垦的海塘、滩涂等。目前还有部分宗地存在权属纠纷, 无法在较短的时间内通过调解解决, 还需要后续政府的配合与村民的理解。

6.5 外县的部分飞入地只简单地提供了飞入XX乡镇XX村, 有多少宗地, 并无提供其他能证明和确定位置的权源资料, 至使在核实过程中还有部分宗地未调查出来, 待后续通过周边县各方努力才能完成。

通过本次确权登记发证, 基本查清了全县集体所有土地的位置、权属、界线、地类、面积等状况, 依法界定了产权关系, 切实维护了农民集体的合法权益, 同时在本次确权发证过程中解决了一批历史遗留的土地权属矛盾和纠纷, 维护了农村的社会稳定与和谐。

摘要：简述了农村集体土地所有权确权登记发证, 介绍了农村集体土地所有权确权登记发证所包括的内容, 工作体会。

关键词：农村集体土地所有权确权登记发证,工作内容,工作体会

参考文献

[1]地籍调查规程 (TD/T 1001-2012) .

[2]土地利用现状分类标准 (GB/T 21010-2007) .

农村土地所有权 第11篇

关键词：集体土地所有权；弊端；对策

中图分类号：D922.32文献标识码：A文章编号：1674-0432（2011）-11-0057-3

1 农村集体土地所有权的演变

我国的农村土地所有权曾经历了一个曲折的发展过程，建国初期，为了巩固已经取得的政权以及使国民经济尽快地从战争的破坏中恢复，中央政府在我国农村实行土地改革，于1950年颁布《土地改革法》和《城市郊区土地改革条例》。废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，在农村形成农民个人土地所有权制度，农民对其分得的土地享有完全的所有权。1952年，在全国土地改革基本完成以后，开始了全国性的互助合作社运动。先是农民自愿组织互助组，这实际上是一种劳动协作关系，并没有改变原有的土地私人所有权和家庭经营形式。以后，在中国共产党的领导下，农民开始创办初级农业合作社。这实际上是一种类似于合伙的联合经营关系，社员的土地依然实行私有。然而自1955年以后，农业合作社步伐突然加快，中国农村掀起了农业合作化高潮，初级社转为高级社。自1956 年底，全国大多数省份已基本实现了农业高级合作化。高级合作社的主要特点是：土地和其他主要生产资料归合作社集体所有，以生产队为基本的劳动组织形式，集体劳动以社为单位统一计划进行生产，产品归合作社集体所有。1958年，全国又开展人民公社化运动，土地仍然属于集体所有，但集体所有权的主体也发生了变化。在公社化初期，公社是基本核算单位，土地归公社所有，平均每个公社拥有近6万亩土地。这种大规模的集体所有和集体经营制度，与当时的农业生产力水平不相适应，带来很多问题。1962年的中共八届十中全会通过决议（即“人民公社六十条”），肯定了农村的土地集体所有制，同时调整人民公社的核算体制，确立了“三级所有、队为基础”的体制。所谓“三级所有、队为基础”，是指原来生产队范围内社员共同所有的生产资料，如土地以及耕畜、农业机械，仍归生产队所有，生产队成为基本的核算单位，而生产大队、公社的土地以及其他生产资料，分别属于各自范围内的社员共同所有，由各自的管理机构分别管理。这就形成了以生产队为基本生产单位的公社、生产大队、生产队三级所有制。80年代初农民为了解决生计问题率先自行发起了包产到户的改革，后来由于它带来了农业的大幅度增产和农民收入的显著提高，得到了地方政府和中央的支持。1979年-1983年，全国农村逐渐普遍实行家庭联产承包责任制。实行土地承包责任制后，土地所有权没有改变，但土地使用权转到了农民手中，过去的集体经营变成了现在的农户私人经营。当生产队和生产大队不再去直接组织农民进行生产活动以后，这种组织形式就需要改变。1983年10月12日，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，按照中央部署，从1983年开始，全国实行政社分开，原政社合一的人民公社体制被撤消，生产大队、生产队也随之撤销，绝大多数地区以原人民公社为单位成立了乡政府，以生产大队为基础组建了村民委员会，以生产队为基础组建了村民小组——村的组织成份。这种情况一直延续至今。

2 对集体土地所有权的概述与分析

2.1 概念的表述

集体所有权是一种公有制的实现方式。土地集体所有权，指农村劳动群众集体经济组织在法律规定的范围内占有，使用，收益和处分自己所有的土地的权利。是劳动群众集体所有制在法律上的表现。

2.2 特点

2.2.1 客体范围与权利主体 据现今立法，集体所有权没有一个全国范围内的统一主体，集体所有的土地只属于各该劳动集体所有。我国《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地也属于集体所有。”作为根本大法，《宪法》只概括性的确认了农村的土地属于集体所有，并没有明确规定农村土地的具体所有者，遗留下一个法律问题。1988年《民法通则》第74条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”1998年《土地管理法》第10条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。据此，农村集体土地所有权的主体在我国现行法律上有三类：（1）村民集体所有；（2）乡（镇）农民集体所有；（3）农业集体经济组织的农民集体所有。

2.2.2 集体土地所有权的权能 集体组织所有权是劳动群众集体组织占有、使用、收益和处分其财产的权利。在使用权能方面，集体所有的土地只能用于农业生产或农民宅基地等与集体耕作密切相关的建设中，而对于可产生巨大经济效益的房地产开发等，集体土地显然不可有此使用目的。我国现行宪法规定：城市土地属于国家，农村土地属于集体，必须依法合理利用。联产承包制推行后，又重申上述规定，并要求改良土壤，提高地力，维护生态；不准将农用地非法改为非农用地，并对城乡两种土地的不同使用制度以国家宪法、法律等最高法形式，明确规定下来。这是基于我国地少人多，农业生产技术落后、投入产出比大，不发达的特殊国情而定的。这是关系到13亿人民的实际生活和子孙后代的大事，是从大局的角度考虑出发的。纵使为了眼前的利益不顾法律规定，擅改农用地为非农用地，非法进入市场，不但与集体土地的基本属性和不动产物权、商品理论等基本原理不合，而且与国际上地权立法趋向背道而驰。在收益权能方面，收益权能的不完全性是使用权能方面不完全性具体的表现。如前所述，由于集体土地在一国之中特定的地位与用途，使所有权人的使用权能受到限制，相应地影响了所有权人如将集体土地用作他途将可能得到的收益，客观上限制了所有权人对其土地的收益权。在处分权能方面，集体对土地不得买卖、抵押或以其他形式非法转让。1998年《土地管理法》中也正以耕地保护等为由强化了所有权人对其土地的处分权能的限制。在实际生活中，集体土地也只有在被国家征用时才发生主体的变动。

2.2.3 权属移转中的单向流出性 即指土地所有权移转过程中，只可能是集体所有的土地转归国家所有，不可能是国家所有的土地转归集体所有，集体土地所有权的客体只减不增。而集体土地所有权之间的移转如前所述由于法律的禁止性规定其可能性几乎为零，因而，土地所有权移转只可能是一种单向移转。这种单向移转的后果必然是国有土地所有权客体的地域范围不断增加，集体土地所有权客体的领域范围不断减少。虽然1998年《土地管理法》第31条第2款规定：国家实行占用耕地补偿制度，非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦款，专款用于开垦新的耕地。这实质上是国家借行政权力与集体争夺经济利益的结果。

3 现行集体土地所有权制度的缺陷

通过以上的概说与分析，我们不难看出，现行集体土地所有权法律制度的不足集中表现在：①权利主体虚位；②所有权权能不全；③地位低下等几个方面，以下将分别表述因其不足而引发的种种问题。

如前所述，综观我国有关立法。皆言集体土地所有权主体为农民集体，而农民集体是个什么概念，不得而知。从立法到司法解释无一触及这个问题，同时立法规定集体经济组织可以对集体土地进行经营管理，虽然这是法律的明文规定，实际中自然表现为主体缺位。由此，在集体土地确权登记发证时，许多地方由省级人民政府作出规定：乡（镇）农民集体所有的土地只确认使用权并发放使用权证，不发所有权证，村及村内农民集体所有的土地，统一由村民委员会申请登记，所有权证发给村民委员会，只要求在所有权证上备注村民小组实际占有的范围和数量。这种作法一方面造成了集体土地所有权主体的缺位或错位，另一方面也违背了民事主体法律地位平等的原则。现实的情况是，由于在大多数地区农民集体经济组织已经解体或者名存实亡，农民缺乏行使集体所有权的组织形式和程序的意识。集体土地所有权制度存在着以下弊病：（1）少数干部凭借集体土地所有权，或任意摊派，加重农民负担，或任意处分土地，造成耕地流失，或以权谋私，导致土地使用的分配不均。这已经成为影响社会稳定的一个消极因素。（2）土地名为集体所有实为少数人专有，造成了广大农民对土地的疏离感，他们通常不认为自己是土地的主人，而仅仅把自己当成类似佃户的土地租用者。根据国务院发展研究中心土地课题组近期对全国8个县800农户的问卷调查和实际访谈，48%的农户认同“土地是国家的”，还有46.5%的农户认同“土地是集体的”，而且其中80%的农户认同这个集体就是行政村。这种状况不利于耕地的保护和改良，也不利于缓解农村劳动力大量流入城市而使耕地荒芜的趋势。（3）集体土地所有权主体的虚位或易位，给少数人带来了利用土地发横财的机会，以致农地转为建设用地有增无减。不仅使耕地流失，而且导致农村建设用地的私下交易大量发生，搞乱了集体土地市场，并冲击国有土地的市场。

我国现行法制之下，所谓土地征收，实质即集体土地征收，指国家依据公权力对本属于不可侵之集体土地所有权予以强制剥夺（征用客体为土地使用权）依解释，所谓集体土地征收制度，指国家为了建设事业的需要而强制性地将属于农村集体经济组织所有的土地收归国有，然后确定给用地单位使用，并对被征收单位予以补偿的制度。我国《宪法》第10条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收。《土地管理法》第2条第4款：国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。实施条例第2条规定：国家依法征用的土地属于全民所有即国家所有。然而综观我国相关立法，对所谓的“公共利益”这一概括性概念并没能做出详尽的阐述，因为没有明确有效的法律制约，从而使借国家征收的名义而达到非公益目的的口子一开再开。其中的弊端主要有：（1）首先是扩大了土地征收的范围。由于征收目的不清，如上文所述，将一些非公共利益的私人建设用地作为国家建设用地实行土地征收。造成大量土地闲置浪费的撂荒，不利于控制建设用地规模和保护耕地，以及严重损害农民利益的现象。（2）土地征用主体与批准主体不明确，征地权力过于分散。土地征用主体是国家，但实际生活中往往以用地单位作为征用单位，其提出申请后由土地管理部门报人民政府批准。而县级以上政府都可行使征地权，有的地方甚至乡政府也可行使征地权。用地单位所上的项目往往就是政府确定的建设项目，在政府只盲目扩大投资不顾土地资源保护的指导思想下，用地单位的土地征用申请就会很快获得批准，而且往往多批多占，当裁判员与运动员同时站在起跑线上时，何有公平可谈？（3）关于征收土地的补偿和安置标准过低与具体落实问题。我国《土地管理法》第47条第2款规定：征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。依法律规定及实践经验，其中除了被征用土地上青苗补偿费和属于个人的附着物补偿费归农民个人所有外，其他各项补偿费均应归被征地单位即土地所有权人所有，由被征地单位用于发展生产和安排因土地被征用而造成的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助，不得分给农民个人，移作他用或平调。在方法上可以由被征地单位设专户储存集中管理，并由县级或乡（镇）级人民政府监督指导其使用。至此，弊端不言而喻，且不说补偿费的计算标准（为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍）在实务中较难准确把握，仅从总体上看，由于立法规定的补偿费与安置标准不带有地价，一般偏低，而且由所谓的土地所有权人掌握，不得发放到农民手中，众所周知，由于实际中农民集体概念的模糊，使土地所有权实际落入了名为法定经营管理者的集体经济组织或村民委员会，而许多地方更由乡（镇）村政府代管，这样在实务中往往很大程度上是由批准征用者自身获取了这即使为数有限的征收补偿费，没有权力的约束制约制度，我们很难想象这笔费用的最终去向。所以，虽然在法律上的规定逻辑结构严谨，但由于主体虚位的缺陷而落空了。

4 完善集体土地所有权的对策

农地土地国有化的基本观点是，为了防止集体土地特别是耕地的非法转让，加强对农村土地的有效管理，有计划地开发和利用农村的土地，应当将现有的农村集体所有制土地全部转为国家所有。实践中，某些地方已开始通过征用的办法将大部分土地变为国有，效果很好。在宣布土地国有的同时，赋予农民（以及某些地方的农民集体）以永久的土地使用权，由此形成国家因向农民授予土地使用权而收取固定的出让费代替以往的行政性税费。并由国民总体规范城市用地，农业用地的范围。单从理论上讲，收归国有基本上能够克服所有权主体虚位所带来的种种问题，可以较有力地克服少数乡村干部利用土地营私舞弊和利用土地所有权加重农民负担的现象。同时，以物权法的形式将农民原来的土地承包经营权转变为国家授予的永久性土地使用权，使之成为一种长久稳定效力优先的法律制度，有利于提高农民的生产积极性和促使其进行土地投入，改良土地的自发行为，从而能够推动农业生产力的发展。

但是，仅从当前的形势来看，实行农村土地国有化，彻底改变土地所有权的归属，时机尚未成熟。首先，从大局来看，这将改变农村的集体所有制经济的性质，有可能引发社会经济和政治的动荡，而且假如土地国有化，政府将直接与众多而分散的农户发生授权关系，这对政府来说不能不说是沉重的负担。而且如果完全将土地集中在政府之手，“无异于把农村中农民的就业压力等等社会矛盾，统统由政府包起来，政府将陷入极其被动的处境”。其次，还要考虑到政策变动，农民的心理承受能力问题。1956年，我国在实行农业合作化的时候，就曾经提出过国有化问题，当时没有采用国有化方案，主要理由就是避免引起农民的误解。如果实行国有化仅仅是把土地所有权从村干部的手里转移到县政府、乡政府官员的手里，那么，广大农民很可能产生一种剥夺感—钱（不论是税费还是使用权出让费）上交的对象依然是国家，形式上的内容没有任何变化，而农民作为集体的成员却丧失了土地所有权。再次，我们不得不注意一个客观的现状，即现阶段我国农村的经济关系和社会秩序，依赖于两个不能人为改变的因素：一是以现有农村社区为单位的社会组织形态，二是以农民家庭为单位的利益分配格局。这两个因素相互依存又相互制约，形成为一种基本现状。现行的“土地集体所有、农民分户经营”的制度，实际上就是这种基本现状的产物，在这种情况下，农村土地制度的改革，是应当承认保持这种现状，还是否定、打破它？此外，即使是推进土地国有化，还有一个操作方案问题，是因势利导，循序渐进，还是来一次急风暴雨式的“运动”？我们必须总结以往的经验教训结合当前的实际进行冷静的分析。

国家征收集体所有的土地，是国家（政府）单方面的公力行为，农民集体的抵抗力甚弱。所以应在立法中对“公共利益”的范围作出明确规定，凡真正属于国家公共利益需要的继续按现有规定征收。对于商业性的用地，严格禁止。至于部分学者提出的征购，在我国现阶段没有可行的法律依据。具体而言如下。

4.1 界定土地征收的范围，将征地严格限定在社会公共利益的范围内

关于何为公共目的，我国迄今尚无统一的界说。所以关于公共目的的涵义，我们不妨借助现代各国土地立法及通说，即（1）须有公共的使用的性质；（2）须有公共利益的用途；（3）此外立法可以以适当的列举以助实务中比较适用。

4.2 上级土地征收的批准权，改由国务院和省级人民政府统一行使

4.3 改革现行的征地补偿安置方式

4.3.1 征地补偿安置标准 如前所述，我国现行《土地管理法》依被征用土地的农作物年产值计算补偿标准的办法远远不符合现实情况。因征地补偿标准的时效性较强，完善需要采取什么办法来编定补偿标准，尚需要在实践中摸索，可以采取在地方试点的方式比较适用。

4.3.2 征地补偿费用的落实 由于国家征收的是集体土地，是一个社区内农民集体总有的，所以补偿费用理应用于被征用土地社区的生产及公共设施的改善，这样，农户虽无应有之份却受应有之益。在实务中虽应由社区共同体处分该笔费用，但鉴于现存的问题，建议立法授权由农民建立一定组织的监督机构（临时性组织，平时务农，征收时监督），以确保应有之益不为少数人剥夺。

农村集体土地社员共有权的法律性质 第12篇

关键词：农村集体土地,社员共有权,法律性质

一、农村集体土地社员共有权的概念及内涵

农村集体土地社员共有权, 是区别于传统意义上的普通财产共有和针对同一物上的数人共同所有权的一种新型的共有形式, 是基于村民对集体土地的管理、使用、经营、改良、处分以及土地发展的权利。

该权利享有的主体是特定的民事主体, 只包括农村特定集体的居民, 亦即俗称的村民, 类似于一种古代村落共同生存群体中的种族成员。社员共有关系与学者对共同共有的论述颇为相似。共同共有是指依一定原因成立共同关系的数人, 基于共同关系, 对共有物享有权利、承担义务的共有 (1) 。在共同共有关系存续期间共同共有人不能对共有物确定份额, 擅自划分份额的应该认定为无效 (2) 。笔者认为社员共有关系是依据一定的自然形成的村落种群纽带而产生的事实状态, 而非基于法律规定或法律关系形成的状态。

社员在这此共有状态下享有哪些权利也是一个颇有争议的问题。一般理论认为, 村民对集体土地享有占有、使用、收益和处分的权利, 根据《中华人民共和国土地管理法》第九条和第十条的规定, 我们认为作为村民集体成员的社员享有的权利包括共同的管理权、使用权、经营权、改良和处分的权利。

二、农村集体土地社员共有权的法律性质

(一) 属于共有的范畴

社员共有, 顾名思义, 属于广义上的共有形态之一, 符合共有的一般特征, 是基于社员身份享有的对集体财产共同管理、使用、经营、改良、处分及发展的共有权利。

首先, 在主体上, 社员共有符合共有的多数人的主体要求, 主体是农村集体内部的全体社员。社员具有一般民事主体不具有的权利和义务, 它代表的是一种具有独特人身关系、地域关系的带有集体成员色彩的, 对农村集体土地权利人的较为贴切准确的称谓。

其次, 在客体上, 农村集体土地的集体性质决定了它的不可分割性, 不能等同于一般共有财产, 农村集体土地是集体生存、发展所必须的资源, 具有世代的延续性、稳固性, 不能随着集体成员的处分而改变其属性。

再次, 在内容上, 社员就共有财产 (即土地) 共同享有权利, 承担义务。权利主体和客体的独特性决定了其权利内容的差异性, 一般所有权人享有对自己所有物的占有、使用、收益、处分的完满权利, 社员基于农村集体组织成员身份对集体土地享有共同管理、使用、经营、改良、处分及发展的共有权利。

(二) 具有他物权的属性

区别于一般意义上的共有以及共同所有权, 社员共有权是所有权以外的权利, 同时又不属于准共有所述的用益物权和担保物权, 是一种具有社会主义特色的权利形式。对长期存在的土地承包经营权, 有学者明确提出:“土地承包经营权的权利内容不具有物权的独立性特征” (3) 。例如上文未详述的土地发展权 (4) 。对于这一新型权利的法律性质, 刘国臻教授曾就美国的土地发展权作过这样的阐述, 美国土地发展制度设计的价值取向注重“效率”, 其目的在于建立一种土地保护的激励机制。将土地发展权定性为一种财产性私权利, 体现出保护土地所有权人土地发展性利益的诉求 (5) 。这种观点强调了土地的财产性和私权性, 然而相反的观点认为, 政府征用基本农田中的无偿性, 也证明了基本农田法律处分权国有, 并认为这是一种事实处分权, 所谓事实处分权是指改变所有物性状的权利, 是所有权的权利内容之一 (6) 。

对于土地发展权的性质, 第一种观点认为, 对于农村土地的发展权更注重土地自身的财产利益和价值问题, 后一种观点认为农田的发展权更多地掌握在国家的控制支配之下。鉴于农村集体土地上的社员共有权与一般意义上的所有权的差异, 不如姑且把这种对土地的管理、使用、经营的权利理解为一种他物权, 这样更易理解。本人所述社员共有权中的土地发展权更倾向于第一种观点所论述的提高土地效益的共有财产发展的权利。

参考文献

[1]石春玲主编.物权法原理[M].北京:中国政法大学出版社, 2008:122.

[2]王利明主编.民法新论 (下) [M].北京:中国政法大学出版社, 1988:110.

[3][英]F.H.劳森·B·拉登.财产法[M].北京:中国大百科全书出版社, 1982:167.

[4]齐恩平.集体土地所有权的检讨及物权法的制度重构[J].法制与社会发展 (双月刊) , 2007 (1) :47.

[5]柴强.各国 (地区) 土地制度与政策[M].北京:北京经济学院出版社, 1993:106.

[6]刘国臻.论我国土地发展权的法律性质[J].法学杂志, 2011 (3) :3.