公共科技政策范文

公共科技政策范文（精选11篇）

公共科技政策 第1篇

一、相关理论研究的回顾

近年来,国内外关于公共科技政策评价研究成果可谓硕果累累,主要集中于评价概念、评价主体、评价标准与评价方法四大方面。政策评估、评价是对政策实施效果的评定、衡量、检验(王鑫,2004);政策评价是依据一定的标准和程序,对政策的效益、效率、效果等价值进行判断的一种政治行为,目的在于取得有关这些方面的信息,作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据(陈振明,2003);政策评价作为一种依据特定的标准和程序的政策分析活动,实质上是一种价值判断(陈捷、王云萍,2003)。由此可见,大部分学者都把政策评价看做是一项价值评判活动,主要目的在于对政策的实施绩效进行评价,以为政策的改进提供依据。

在评价标准方面,国外学者E·A·Suchman提出了公共科技政策评价的五种标准,即工作量(effort)或投入的多寡、绩效(performance)、绩效的充分性(adequacy of performance)、效率和过程。W·N·Dunn提出了公共科技政策评价的效能、效率、充分性、公平性、回应程度、妥当性等六大标准。台湾学者林水波在总结归纳国外学者的观点的基础上,认为一般性政策评价应该包括工作量、绩效、效率、生产力、充分性、公平性、妥当性、回应程度、过程、社会指标等10项标准。大陆学者陈振明则认为,一般政策评价应该符合生产力、效益、效率、公正、政策回应度标准。而陈捷、王云萍则从生产力标准的内涵出发,认为生产力标准体现了效率标准和绩效标准的统一,在某种程度上,也涵盖了政策评价的妥当性和回应度标准,是最为全面、客观的评价标准[1]。郭建强则从事实与价值相结合的角度,认为科学发展观标准不仅内在地包含绩效、效率、效能、效益等事实标准,而且更强调了社会公正、以人为本、社会可持续发展等最基本的价值标准,提倡将科学发展观作为公共科技政策评价的标准。

如果说评价标准是政策评价的依据和前提,而评价方法则是政策评估的工具,直接关系到政策评价结果的正确性与可信度。陈捷、王云萍提出应加快构建公共科技政策的绩效、效率、回应度标准的指标体系,作为生产力标准具体化的尺度来对公共科技政策进行评价;匡跃辉将科技政策评价方法分为五种:同行评议法(peer review)、自我评定法、对比分析法、成本—效益分析法、统计抽样分析法,并且认为各有特点,互有长短,可以根据不同的需要选择一种或多种评价方法,或进行多种评价方法的综合和配合使用[2];冯国忠等不仅构建了医药产业科技政策评价指标体系,而且选取层次分析法、灰色评价法和模糊评价法进行综合和集成,建立了医药产业科技政策评价的综合多属性评估模型[3]。

通过相关文献可以看出,目前虽然大部分学者倾注于大量精力对公共科技政策评价概念、标准、方法等内容进行研究,但由于将公共科技政策评价概念片面等同于“价值评判”,导致公共科技政策评价方法的研究主要集中于围绕价值标准构建相应的指标体系,而对于政策评价的事实标准研究则较少涉及。尽管有些学者也提出了所谓的公共科技政策事实评价标准,如绩效标准、效率标准、效能标准等,但实质上还是价值评价标准,而以公共科技政策事实评价作为研究内容的文献就更是少之又少了。

二、基于事实维度的公共科技政策评价指标体系的构建

(一)基于事实维度公共科技政策评价指标体系构建的原则

1. 科学性原则。

指标体系的构建应以公共科技政策评价相关理论为依据,根据指标间逻辑联系设计指标体系,使评价结果能够从事实角度科学地反映公共科技政策本身情况及存在问题。

2. 系统性原则。

指标体系是一个全面系统的有机整体,应符合要素优化组合的要求,即目标一致;指标独立,边界清晰;指标体系结构合理,层次分明;指标全面、完整;指标精简,避免复杂。

3. 导向性原则。

指标体系应具有导向性,即通过评价不仅能够从事实角度量化公共科技政策本身的合理性,更重要的是通过评价能够找出公共科技政策在哪些方面存在不足,从而为政府部门对于相关政策的调整与修正提供参考。

4. 客观性和可操作性原则。

力求评价指标能客观地反映评价对象的实际情况,同时指标体系对于建立数学模型,采集数据,评价考核,综合分析等都是可行的,各项数据都能够标准化与规范化。

5. 可比性原则。

第一,评价标准一致,通过科学的方法使各评价对象在同一指标上具有可比性;第二,尽可能选用“敏感”指标,以区别评价对象之间的差异。

(二)各层评估指标设立的层次与内容

基于事实维度的公共科技政策评价指标初选主要采用定性分析方法,结合相关理论,综合考虑评价指标体系设立的目的与原则等因素而选取。随后,为了使初选指标更加科学,课题组设计了《基于事实维度的公共科技政策评价指标体系》调查问卷,针对指标重要程度进行大范围问卷调查,收集可能遗漏而实际中又很重要的指标。并根据调查问卷调查结果,分析指标的相关性,对初选指标体系进行信度、效度分析,最终确定了基于事实维度的公共科技政策评估指标体系。调研共发放调查问卷100份,收回62份,其中48份为有效问卷,调查对象包括高校及科研机构专家、财政科技部门工作人员以及高新区企业负责人。基于事实维度公共科技政策评价指标体系共分为三个层次:在基于事实维度公共科技政策评价指标体系这个一级总指标下,设立了公共科技政策制定方法与程序的科学性、公共科技政策选择的科学性、公共科技政策实施工具的合理性三项二级分指标,并通过进一步分解、辨析,找出了影响三项二级分指标评价的七项三级分指标(如图1所示)。

1. 公共科技政策制定方法与程序的科学性。

正确的方法和手段是达到目标的根本。在研究方法中,最通俗也最具代表性的分类包括定性和定量两种。定量分析方法主要运用统一的量纲、一定的计算公式及判断标准(参数),通过数量演算反映评价结果。定性研究方法是根据社会现象或事物所具有的属性和在运动中的矛盾变化,从事物的内在规定性来研究事物的一种方法或角度。相比而言,定量分析方法更加科学,但需要较高深的数量知识,而后一种方法虽然较为粗糙,但在数据资料不够充分或分析者数学基础较为薄弱时比较适用。两种分析方法各有长处,相辅相成,在政策制定与科学研究中,应将两者充分结合。

公共科技政策制定只有步入科学化、民主化、法制化轨道,才能保证决策的科学性。公共科技政策的民主化是指必须保障广大人民群众和各种社会团体以及政策研究组织,能够充分参与公共决策的过程,使公共科技政策能够集中民智、反映广大人民根本利益与要求。决策科学化,是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识及方法特别是公共科技政策(政策科学)理论和方法并采用科学合理的决策程序来进行决策。决策法制化,是指通过宪法和法律来规定和约束决策主体行为、决策体制与决策程序,特别是通过法律来保障广大人民群众参与公共决策的民主权利,并使党政机关及领导者的决策权力受到法律和人民群众的有效监督。

2. 公共科技政策与经济发展需求的一致性。

政策设计的合理性一直是宏观经济学争论不休的话题。20世纪30年代,以凯恩斯为代表的经济学家认为导致美国经济萧条、失业严重的关键原因在于“有效需求”不足,主张政府干预经济,通过政府政策特别是财政政策来刺激消费和增加投资,以实现充分就业。而到了20世纪70年代,大多数西方国家出现的“滞胀”现象使凯恩斯学说受到以弗里德曼为代表的货币主义的猛烈攻击。货币主义认为凯恩斯主义为克服萧条而制定的扩张性财政政策不但无助于降低失业率,反而会引起通货膨胀,加剧经济波动,阻碍经济增长;政府在自由竞争社会中只要制定竞争规则,并给经济提供一个稳定的“单一规则”的货币政策和“自由汇率制度”就可使经济保持稳定增长。与货币主义同时出现使凯恩斯主义的主流地位受到挑战的理论还有20世纪80年代初里根政府所皈依的“供给经济学”,供给学派把经济分析的着眼点放在刺激生产即供给方面,认为不是需求决定供给,而是供给会创造需求,而刺激供给的主要手段是降低税率,主张大幅度减税以增加个人收入和企业利润,促进储蓄和投资。

可以预料,随着时间的进展,西方国家还会出现各种不同的经济问题,从而宏观经济理论和政策会不断改变自己的说法,适应不同问题解决的需要。公共科技政策发展至今,已经由当初的“科技政策”发展成为涵盖科技、财税、金融、法律等政策在内的政策体系,其设计的科学性直接关系到整个经济的稳定与发展。因此,与其他的宏观经济政策相同,公共科技政策也必须与其所面临的经济发展需求相一致。否则,无论多么完整的政策体系,也只会适得其反,导致经济更大的波动与不稳定。

3. 公共科技政策的时间一致性。

按照芬恩·基德兰德教授和爱德华·普雷斯科特教授的观点,所谓时间一致性问题,是指“由于政策在时间上的不一致性(动态不一致性)所造成的政府政策目标无法完全实现的问题,换句话说,也就是由于政策缺乏可信性而导致政策实施的实际效果未能达到最初的政策目标。”并且认为,经济政策时间一致性问题的解决方法就在于事先做出令人信服的承诺(precommitment),即政策制定者通过某种制度安排使经济个体认为,即使经济个体采取了对自身最有利的行动,政府最初的承诺仍然是其最优选择。一般来说,这种制度安排的方式主要有以下四种:其一,强化政策制定者的行动准则,使其无法或者没有动力去制定相机抉择的政策(discretion);其二,加强政策制定者的独立性;其三,建立良好的声誉(reputation);其四,委托(delegation)方法,即委托一些个体来制定政策。例如,当货币政策由一个众所周知、极其厌恶通货膨胀的个体来制定时,通货膨胀率就会比较低,从而预期通货膨胀也会比较低[4]。

宏观经济政策“时间一致性”理论启示我们,公共科技政策要想达到政策制定的预期效应,就必须通过相关的制度安排实现政策的“时间一致性”,提高公共科技政策运行的连续性与稳定性,培育经济主体稳定性预期。

4. 公共科技政策与可持续发展观要求的一致性[5]。

科技发展中出现的人与自然环境的严重冲突和对立,要求当代科技创新必须进行环境价值定位,实现科学技术价值观的转变,使当代科技创新能在“以人为尺度”和“以生态为尺度”双重观的实践中,重建造福人类,解决地球环境危机(王国聘,2009)。因此,科技资源既是财富源泉又是公共产品,并且作为公共品是经济社会发展的前提,这就迫切需要公共科技政策对科技发展加以支持与调节,按照可持续发展观的要求,实现科技、经济、社会的共同进步(刘大椿,2009)。

5. 公共科技政策定位的准确性。

所谓公共科技政策定位,就是制定公共科技政策的出发点、目的考虑或轻重缓急的基本设计。公共科技政策定位必须考虑三个基本要素:一是科技政策,即首先必须是与科技发展、科技创新能力提升相关的政策;二是必须体现“公共”性,主要在于支持市场机制不能有效配置资源的基础研究、前沿技术研究、社会公益研究、重大共性关键技术研究开发等公共科技活动;三是我国的国情或者某个区域现有的具体实际。这三个因素构成了公共科技政策制定的独特的政策情景,理不清这种情景,就很难对其定位做出明智而准确的判断。

公共科技政策定位不准确直接导致科技财政投入的越位与缺位并存。一方面,该投入的领域投入不足或者效率低下,如某些行业或产业关键技术研发投入不足、对最具有创新能力和动力的中小企业投入不够;另一方面,不该进入的领域介入过多,甚至有些财政资金投入存在遍地撒网,形成点多、面宽、线长、资金分散等现象,致使大量科技投入效率低下,无法实现应有的效应。

6. 公共科技政策的系统性。

系统性原理告诉我们,当各部分以有序、合理、优化的结构形成整体时,整体的功能就大于各部分功能之和;而当以无序、欠佳的结构形成整体时,各部分原有的性能得不到发挥,力量削弱,甚至相互抵消,使整体功能小于各部分功能之和。公共科技政策发展至今,不仅仅只是指“科技政策”,并且还涵盖了与科技有关的金融、产业、人力资源、法规等政策,而且各部分政策分别由不同部门来负责。这就要求在政策制定过程中,不仅要有结构合理的人才队伍作为保证,而且各部门制定的政策之间又必须达到协调一致。公共科技政策实施的最终效果,在很大程度上取决于公共科技政策内部的一致性。

7. 公共科技政策与科技活动规律的一致性。

科学和技术无论是作为一种认识现象还是作为一种社会现象,都有其自身的发展规律。在制定公共科技政策时,必须认真研究和遵循科技发展规律,充分分析和尊重科技活动规律,使公共科技政策符合科技活动规律,从而真正起到推动科技事业发展的作用。

我国学者谷兴荣将科技发展规律归纳为科技发展的数学原理和科技研究业经济学原理,并将其细分为四个方面:科技发展的因果性规律、科技纵向发展规律、科技结构演化规律、科技活动效益变化规律,对于公共科技政策的制定具有重要的参考价值[6]。如科学技术投入产出的基本模型认为科技成果的数量与质量决定于科研条件的水平层次、科技人才与科研经费,前者为后三者的函数,为公共科技政策支持重点的设计提供了参考;科学技术投入产出的三大基本法则提出科学基础研究追求成果的社会影响最大化法则,技术应用研究追求成果的经济效益最大化法则,科学技术研究总的原则是科技成果的负面损失不能触动人类社会的根本利益,并追求获益与损失抵消以后的余额最大化法则,这为公共科技政策目标的制定提供了重要的借鉴。

8. 公共科技政策工具结构的合理性。

政策工具就是政策主体赖以推行政策的手段,也称为政策手段、治理工具,是政策主体在部署和贯彻政策意图时拥有的实际的方法和手段,是政策主体将其实质目标转化为具体行为的路径和机制[7]。迄今为止,关于政策工具研究的代表性理论主要有工具主义、过程主义、权变主义、构建主义。尽管这些理论对于工具的属性及工具选择依据的认知有所差异,但普遍认为工具类型选择的正确性对于实际问题解决具有关键性意义。荷兰经济学家科臣(E·S·Kirschen)最早试图对政策工具加以分类,对是否存在一系列的执行经济政策以获得最优化结果的工具这一问题进行了重点研究,整理出了64种一般化工具,但未对这些工具加以系统化分类。美国政治学家罗威、达尔和林德布罗姆等人将政策性工具分为规制性与非规制性工具两类。萨尔蒙在罗威、达尓和林德布罗姆等人研究基础上,增加了开支性和非开支性工具两种类型。著名政策分析家狄龙(Van der Doelen)将政策工具划分为法律、经济和交流工具三类,并且研究了每组工具的变种。加拿大公共科技政策学者霍莱特和拉梅什(M·Howlett and M·Ramesh)(1995)根据政策工具的强制性程度,将政策工具分为自愿性(非强制性工具)、强制性和混合性工具三类,并将强制性工具细分为管制、公共企业或官僚机构直接供给等;非强制性工具细化为家庭和小区、志愿者组织、市场;混合型政策工具分为信息和传播、规劝、补贴、产权拍买、征税和使用者付费等。

一些西方学者根据政策主、客体能力与偏好等多种环境因素,建立了政策工具应用的情景模型。其中,豪利特根据政策主体能力(国家能力)与政策子系统的复杂性构建了一个政策工具的适用模型,认为在国家能力较强、政策子系统复杂性程度较低情况下,应选择強制性政策工具;国家能力较强、政策子系统复杂性程度较高的情况下,应选择市场性工具;国家能力较低、政策子系统复杂性程度较高情况下,应选择自我选择或基于小区或家庭工具;国际能力较低、政策子系统复杂性程度较低情况下,应选择混合型工具[8]。

公共科技政策就是由政府对各种科技政策工具的设计、组织、搭配及运用而形成的,其分析框架最终也会表现为各种科技政策工具的组合。因此,公共科技政策工具的设计应重点考虑当时政策设计的情景,既要考虑到政策工具服务对象及政策工具本身技术特性,又要考虑到公共科技政策的本质特征以及特殊的经济、政治、文化环境。

(三)指标体系的计算方法

1. 指标权重的确定。

主要选择层次分析法(AHP)作为指标体系的权重确定方法。按照AHP法,对指标进行两两比较,得出指标体系中三级指标层对于二级指标层的权重,以及二级指标层对一级指标层基于事实维度的公共科技政策评价指标体系的指标权重。设w为权重向量:w=(w1,w2,w3,…,wn),wn为各层相应的指标n的权重w1+w2+w3+…+wn=1。

2. 定性指标的量化。

在本研究中,我们采用专家打分法对定性指标进行量化。选取评估专家若干人,设定指标评估等级为五级,确立备选集从低到高对应评估等级分向量V=(1,2,3,4,5)。其指标评分标准如表1所示。

不同专家对不同指标的打分组成矩阵:

n为专家人数,m为指标数目,αij为第i个专家对第j项指标打分,1燮αij燮5。

3. 专家熟悉度的确定。

为了避免某一专家由于对指标的不熟悉而影响指标的客观评判,我们将被调查专家对评价指标的熟悉程度作为一项影响因子(通过权重来反映)对指标的评价结果进行综合打分。设专家的影响因子为:

σ=(σ1,σ2,σ3,…,σn),σn为第n个专家对指标评价的综合影响因子,σ1+σ2+σ3+…+σn=1。

4. 计算基于事实维度的公共科技政策综合评价Z。

Z=σ×(αij)n×m×wT,1燮z燮5。其中z=1,基于事实维度的公共科技政策综合评价为差,政策本身合理性程度低;1<z燮2,综合评价为较差,政策本身合理性程度较低;2<z燮3,综合评价为一般,政策本身合理性程度一般;3<z燮4,综合评价为较好,政策本身合理性程度较高;4<z燮5,综合评价为好,政策本身合理性程度高。

三、基于事实维度的公共科技政策评价实证研究———以《广西创新计划》为例

(一)各指标权重的确定

根据指标体系,我们设计了调查问卷,共调查南宁市科技局、南宁高新区创业者服务中心、广西科技厅等部门专家5名,结合调查问卷收集的数据,经过AHP法处理后,各指标的权重如表2所示。

(二)专家对各指标的打分情况

根据各位专家对《广西创新计划》打分分值情况,组成打分分值矩阵如下:

矩阵各行指标为各位专家对各项指标的打分分值,矩阵的各列分别代表专家对指标《广西创新计划》制定方法与程序的科学性、《广西创新计划》实施工具结构的合理性、《广西创新计划》与经济发展需求的一致性、《广西创新计划》的时间一致性、《广西创新计划》与可持续发展观要求的一致性、《广西创新计划》定位的准确性、《广西创新计划》的系统性、《广西创新计划》与科技活动规律的一致性等8项指标的打分分值。

(三)确定各专家的综合影响因子

为了确定各专家对指标评价的综合影响因子,我们在设计调查问卷时,特意设置了一项指标“请问您对该次调查内容的熟悉程度”,并将熟悉程度分为“高、较高、一般、较低、低”五个等级。根据专家填写结果,采用AHP分析法,计算出各位专家的综合影响因子为σ=(0.219 4,0.125 3,0.125 3,0.202 6,0.327 3)

(四)计算基于事实维度的《广西创新计划》综合评价

根据各位专家对《广西创新计划》综合打分及影响因子组成综合评价矩阵:

由此可见,《广西创新计划》的综合评价分值3<Z<4(Z=3.721 6),综合评价结果为较好。从各项指标来看,《广西创新计划》制定方法与程序的科学性评价分值为4.076 9,等级为较高;实施工具结构的合理性综合评价分值为3.250 3,等级为一般;与经济发展需求的一致性综合评价分值为3.982 8,等级为较高;时间一致性综合评价分值为3.877 6,等级为较强;与可持续发展观要求的一致性综合评价分值为3.577 6,等级为一般;定位的准确性综合评价分值为3.780 2,等级为较高;系统性综合评价分值为3.577 6,等级为一般;与科技活动规律的一致性综合评价分值为4.059 5,等级为较高。

因此,综合来讲,《广西创新计划》本身合理性程度较高,制定程序较为科学、与经济发展需求的一致性较高、时间一致性较强、定位准确、实施工具结构较为合理。但依然存在目标制定缺乏量化分析、目标定位涉及可持续发展内容较少、缺乏系统性等问题,也是《广西创新计划》需要进一步完善的内容。

参考文献

[1]陈捷,王云萍.公共政策评估的生产力标准初探[J].福建经济管理干部学院学报,2003,(2).

[2]匡跃辉.科技政策评估:标准与方法[J].科学管理研究,2005,23(6).

[3]冯国忠,朱亭邮.医药产业科技政策评估的初探[J].中国药物经济学,2006,(3).

[4]喻国平.实际经济周期理论与宏观经济政策“时间一致性”理论述评[J].当代财经,2005,(1).

[5]王春福.科学发展观与公共政策的多元整合机制[J].中国科技论坛,2005,(5).

[6]朱亚宗.科技规律.科技经济.科技管理——谷兴荣《科学技术发展的数学原理》与《科学技术研究业经济学原理》的原创性理论述评[J].科学学研究,2007,(1).

[7]赵筱媛,苏竣.基于政策工具的公共科技政策分析框架研究[J].科学学研究,2007,(1).

公共管理与公共政策关系 第2篇

由于视角的不同，故人们对公共管理的看法并不一致，有的强调它的公共性和政治性即政治取向：有的认为它是类似于私人部门的一种管理行为即注重其管理取向：另外一些人则突出公共管理中主权、机构和规制的重要性即法律取向。

有关公共管理的内涵目前国内主要有两种观点：一种观点认为公共管理，依然属于行政管理范畴，即便不能包含在行政管理中，最起码也是与公共行政并行的一种范畴;另一种观点认为在现实的情况下，行政管理已无法涵盖公共管理的全部内容，公共管理主体不仅仅是政府，还包括其它机构和社会团体、社会中介。

它们共同从事处理社会公共事务、提供公共产品和服务等活动，而通常意义上的行政管理是指政府对内对外(主要是对内)相关活动的管理。

因此公共管理范畴已超出了行政管理范畴。

综合国内外历史与现实的状况，我们认为。

公共管理就是政府制定公共政策，并与其它公共组织一起提供公共产品和服务，处理公共事务的开放式的管理活动，是行政管理在新的历史条件下的发展与完善。

具有三方面的主要特征：(1)在管理主体上。

公共管理的主体不仅包括各级政府组织，同时还包括非政府组织，如：社会团体中介机构等：(2)在管理范围上。

除提供公共产品和服务。

处理公共事务外，突出公共政策的重要性这不仅取决于中国目前所处的经济发展阶段、经济体制背景，同时也与政治体制特征相适应：(3)在管理对象上，不仅包括政府及其它公共组织的公共管理实践对象，同时还包括政府及其它公共组织的内部组织行为管理。

公共政策作为政府治理社会的重要手段，为社会经济、政治、文化协调发展提供了重要保障。

所谓公共政策，是社会公共权威部门为了解决某种社会问题或社会矛盾和建立一定的社会生活的行为依据而对方针、准则、规范等进行选择的一种社会行为。

政策是要经由政治系统的，因此，政策是政治的产物。

而政治的本质特征就是基于一定的经济生产方式对资源和价值的整合与分配。

为此。

发挥调控与分配的政策也必然带有这个本质特征。

公共政策的“公共性”与“政策性”决定了公共政策多重规定的社会本质，这一本质性的界定规定了政策的公共性，涉及到了政策的主体、机制、利益、价值、环境、导向等多个方面。

一、公共政策的质量对公共管理的影响

美国政治学家戴维・伊斯顿认为，公共政策是对社会价值做权威性的分配。

人们对政策的认同也就缘于政策与其利益的契合程少支，当公共政策与其自身利益一致时，就会支持公共政策的执行，反之。

则对公共政策产生抵触。

但是。

由于资源的稀缺性。

公共政策对利益的分配和调整就不可避免的在增加一些人的利益时，必然会损害一些人的利益，这就需要制订的公共政策要符合绝大多数人的整体利益，只有绝大多数人在心理情感上接受了该项公共政策，公共政策才能得到绝大多数人的支持和认同。

同时，还要对利益受到损害的利益团体给予相应的补偿和救助，给予心理和情感上的宽慰，才能确保政策自身的合理性。

体现“以人为本”的人文关怀，从而减少公共管理过程中的阻碍因素。

首先，公共政策的制定反映了国家意志，只有体现民意，反映民情的政策才能被社会公众接受、认同、支持。

才能树立国家在人民心目中的地位。

因此政策的制定必须从实际出发，在制定过程中应广泛征求民众的意见，通过举行听证会。

电子政务等让民众参与政策制定。

其次，建立政策执行的专家咨询制度，如决策的特尔斐法，集思广益，减少重大决策失误，提高政策执行的科学性。

最后。

政策应具有稳定性。

这样才能保障政策的权威性和严肃性，政策的出台应考虑执行的可操作性和正确性，反复修改和变更将降低政策在公众心日中的地位，失去对政策的信任，不利于公共政策的有效执行。

前些年，某市出台了出租车整顿政策，政策的出台没有经过科学的论证，在执行过程中漏洞百出，伤害了大多数出租车司机的利益，出现了出租车司机集体上访，政府反复修改政策，使得政策前后冲突，无法连续的执行下去，整个城市出租车停运，交通受到严重影响。

最后。

政府不得不放弃该项政策，造成了不好的社会影响。

在政策的执行中应该避免类似现象的再次发生。

二、公共管理体制对公共政策的反馈

1 完善干部管理制度。

对干部的评价考察要全面，把定性考察与定量考察相结合：对干部的任用、提拔不仅要考察其专业能力和工作业绩，更要考察其思想道德品质、群众基础、政治立场。

加强考核制度的民主性，实行干部任用公示制。

另一方面，将干部的任用提拔等权力交由全国人民代表大会执行，从而避免各级干部只对顶头上司自直接服从，置公共政策与人民利益于不顾的现象发生。

2 加强监督机制的建设。

第一，建立信息公开制，加强政策执行活动的透明度，改变政策执行中的信息不对称现象。

信息的不对称将阻碍政策执行中的信息通道，防止政策执行中的“暗箱操作”，实行“阳光政策”，如：通过举行政策制定的听证会、电子政务等方式让公众参与各种公共政策的执行并实施监督;第二，确保监督机构的独立地位，改变监督结构双重领导的局面。

将监督机构直接垂直于上级监督机关领导，从同级党委和政府中脱离出来。

监督人员的工资、待遇、福利、保障、提拔、任用等不受同级党委和政府管辖，将这些权利交于国家，以确保其地位的独立性，从而保证其强有力的监督力度;第三，鼓励社会公众、新闻媒体对政策执行进行公众监督，推行民主监督制度，并将其落到实处，用法律作为其有力的后盾，确保民众监督体制的有效运行和起到应有的作用：第四。

建立政策执行问责制，对政策执行失败产生重大影响的官员要依法追究其责任。

3 提高执政能力是基础。

提高中国共产党执政能力的具体表现是：科学判断形势能力的提高。

驾驭市场经济能力的提高。

应对复杂形势能力的提高，依法行政能力的提高。

总揽全局能力的提高。

实质是提高管理经济、社会的能力，提高公共服务的能力，推进公共服务观念创新，依法行政。

加强法制建设，以人为本，树立服务意识，在政策执行中。

以责任、平等、依法、服务的理念为导向，确保政策执行的有效性，为政策的有效科学、人性化执行创建一个良好的政治、经济、文化环境。

4 提高政策执行者素质是保障。

首先，应加大对政策执行者的培训，既包括专业知识、理论水平的培训，还应涉及思想政治素质、组织协调能力、沟通能力等方面的培训，并将这种培训与其工资、福利、奖惩、提拔等相挂钩，

对培训结果进行考核，确保培训的质量和起到应有的效果，确实提高政策执行者的自身素质。

其次，应树立政策执行者的法制观念、服务理念，在政策执行过程中，坚持依法行政，不断加强执行者依法行政的自觉性。

杜绝违法乱纪现象的发生：坚持以人为本的观念，切实做到问政于民、决策于共、行政于和、监政于公。

最后，加强政策执行者意志品质建设，培养其高度的责任感、事业心，踏实的工作作风和坚韧的毅力，培养德才兼备的公共政策执行者。

5 建立政策执行反馈机制。

对已经执行了的政策实行反馈，以便及时改正和完善政策，吸取经验教训，不断完善政策。

6 公共管理体制的完善必须以人为本。

以人为本就是以所谓的管理对象――人为本，而不是以官为本或以本集团、本部门的利益为本。

以人为本就是要以所服务的广大的人民的生命、生存、生活、权利和利益为本，切实解决好他们的生活实际困难，切实解决好他们现实生活中实际利益问题，关系他们的疾苦，想他们所想，急他们之所急，关心他们的生产、生活，苦他们之所苦，乐他们之所乐，那么我们管理的社会则是一个民乐、民享、民爱、民有、民建的社会，那么我们的社会才能真正达到和谐，才能使完善的政策得以完整的贯彻和执行。

也才能下情上达，中央的政策到下面才不会走样。

同时，以人为本也才能充分调动广大人民建设家园、建设祖国的热情和积极性，以人为本更能体现出社会主义社会的积极性。

三、公共管理与公共政策的关系

政策的执行不仅对政策本身具有举足轻重的作用，对于国家的正常运行、管理、发展更是具有不可估量的作用。

而政策是否能得到有效的执行是一个艰巨的任务，是一个任重而道远的过程，关系到社会生活、国家管理的方方面面，需要多种因素的协调发展，在政策执行过程中，任何一个环节出现问题，都会影响到政策的有效执行，在和谐与发展成为时代主题的今天。

对政策的有效执行更应该被放到一个足够高的高度引起足够的重视。

各个时期的政策价值目标的生成基础是科学管理理念，核心与终极追求均指向效率。

强调效率固然可以有效提升政府能力，但公共行政的本质是以民主宪政为基石，强调追求公民权利、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。

因此，以效率为中心的工具理性只会引导人们关注达成既定目的之手段，而忽视了对目的本身的关注。

以效率为中心，势必会忽视行政的民主责任。

然而。

公共服务的最终目的是公平与正义，即这种服务应惠及所有社会成员而不是把效率置于至高无上的地位。

在布坎南看来，政府作为公共利益的保证人，其作用是弥补市场经济的不足，并使各经济人员所做决定的社会效应比政府干预以前更高。

否则，政府的存在就无任何经济意义。

但政府决策往往不符合这一目标，有些政府的作用恰恰相反，它们削弱而不是改善了社会福利，于是就提出了一个问题：为什么有些公共行动对社会的作用是“负效应”而不是“正效应”?产生这类问题的原因是什么?哪些是有缺陷的部门?我们应该怎样在管理上弥补这些缺陷?为了对这些问题做出回答，布坎南对政府失败的主要表现形式：政府政策与政府工作机构低效率及其根源进行了较为深入的分析，并就如何补救这种“失败”提出了具体的政策建议。

总之，公共管理与公共政策具有相互影响相互作用的.机理。

表面上看，公共管理起着贯彻公共政策的作用，但是。

如果公共管理体制不完善，无论多么好的政策都会得不到完整和很好贯彻。

反之，如果公共政策制定的不合理、不科学，那么，无论在什么样的公共管理体制下所做出的行为都不会为人民、为社会造福。

所以，要管理一个社会和部门，不仅要因地制宜地制定科学合理、符合人民利益的公共政策，而且，必须同时有一个完善的公共管理体制。

这样二者才能相得益彰。

二者良性互动时，才能形成一个不断促进经济发展、不断创造和谐、不断满足广大人民的物质需求和精神需求的社会。

公共政策稳定与变动的关系【2】

摘 要：公共政策作为现代政府输出的主要产品，对社会的有序运行有重大意义。

公共政策的稳定可以维护目前的社会稳定状态，但是有可能造成社会缺乏活力，使之处于僵滞状态。

政策变动可以为社会注入活力，但可能诱发社会动荡。

理清公共政策稳定与变动的关系，对社会的繁荣发展有促进作用。

文章在分析我国改革开放以来农村基础教育政策的基础上，对政策稳定与变动的关系进行辨析，以求在政策稳定与政策变动间建立一个平衡点。

关键词：农村基础教育政策;政策稳定;政策变动

公共政策是连接政府与社会的基本纽带，是为处理特定社会事务，由不同行为者所采取的一种有目的的政府行为的过程。

寻求公共政策稳定与变动的平衡，有助于社会良性运行。

改革开放以来的农村基础教育政策，为我们提供了一个探究政策稳定与变动关系的契机。

一、改革开放以来农村基础教育政策的内容解读

教育是民生之基，立国之本。

改革开放以来，党和政府热切关注农村基础教育，对农村基础教育政策不断进行着调整和完善，主要体现在以下几个方面。

科技强国战略与公共政策的关联 第3篇

关键词：科技强国；科技资源；科技发展；公共政策

中图分类号：G301；D601文献标识码：A文章编号：1671-1165(2009)02-0001-07

现代化建设成功的关键是科学技术的发展和应用，因而“科技强国”是我国迈向现代化强国的战略抉择。我国现代化进程的当务之急，从器物层面或“硬”的方面看，就是要依靠科技发展促进产业的提升，促进综合国力的提高；从价值层面或“软”的方面看，就是要在我们的时代高扬科学精神，保证向社会提供更多的科技公共品。为此，研究和制定恰当的公共政策是必不可少的。公共政策的一个重要目标就是引领社会努力提高科技水平，并在全社会营造良好的机制和环境，以确保科技进步并有效促进经济社会的发展。

一、科技是现代社会最重要的资源

在经济活动中，科技作为一种生产投入的作用越来越重要。科技投入可以代替物质投入，从而达到节约物质资源，提高经济效率的目的。知识的生产、应用、传播因而成为当代经济最重要的特征，有人称之为知识经济。经合组织的专家提出，体现于人力资本和科学技术中的知识已成为经济发展的核心。在企业资产中，包括专利、商标等在内的无形资产的比例正在大大增加。据测算，很多现代企业的无形资产的比例已高达50％～60％，同时各类咨询公司如雨后春笋般兴起，咨询业务在经济活动中的重要性日益增强。就拿“富能敌国”的比尔·盖茨来说，他的资本就是他的知识。他靠知识致富，登上了世界首富宝座，这一事实本身就值得人们研究和思考。

如果说工业经济是以物质生产为主的话，那么知识经济就是把物质生产和知识生产结合起来，充分利用知识和信息资源，大幅度提高产品的知识含量和高附加值。也就是说，产品包含的知识相对越来越多，包含的物质相对越来越少。例如，一种虽然只有指甲大小的基因芯片，但一次可以扫描上万个基因。又如，一张光盘可以存储一部大百科全书的内容。在后工业时代，知识密集型产业将逐步取代劳动密集型产业，并成为创造社会物质财富的主要形式。知识经济的出现，标志着以物质资源的高消耗为基础的传统工业经济的衰落。美国1997年登上火星的“探路者”号，成本只花了1.8亿美元，但在火星上搜集到的信息量是21年前发射的“海盗”号的5倍，而“海盗”号耗资高达10亿美元。总之，富含知识的人力成本，使劳动生产率大大提高。

美国学者丹尼斯·贝尔认为，社会、经济和文化三大结构尤其是社会结构的变化，导致了前工业社会、工业社会到后工业社会的变化。后工业社会首先涉及的是社会结构的转变，但并不是说社会结构的变化决定了政治、文化的相应变化，而是影响了它们的变化。社会结构即技术一经济体系的转变，主要是经济体制、职业体制的变化，也涉及理论与实践尤其是科学与技术之间的新型关系。

在后工业社会中，科学与技术一体化，科学直接开辟新的技术领域，研究与发展(R&D;)使科技与经济发展相互结合，理论知识成为了社会的战略资源，因而大学、研究所等知识部门成为了社会的核心结构。在这种情形下，国家或社会再也不能忽视技术的发展，而是转向对技术发展进行大规模的预测、规划和控制。技术的重要作用不仅在于物质方面，更为根本的是消除“不确定性”。科技的飞速发展推动社会快速前进，导致社会前景的不确定性，这种不确定性在贝尔看来可以通过技术来预测和控制。因此，后工业社会中对于社会预测至关重要的智能技术就应运而生并迅速勃兴了。贝尔所谓的“智能技术”，包括研究复杂问题的信息论、博弈论、决策论、控制论、规划论以及计算机技术等，主要是用来预测、控制技术发展及其后果的技术，不同于纯粹的工程技术，属于贝尔所称的“社会技术”。

贝尔还通过对前工业社会、工业社会和后工业社会三者进行详细的比较，分析了当代社会发展的最新特征。在后工业社会中，社会的经济基础是以科学为基础的工业，首要的资源是人力资本，最重要的政治问题是科学政策、教育政策的问题，最重要的结构问题是私人与公共部门的平衡问题；社会等级主要按照技术、知识标准来划分，阶层变迁的主要途径是教育；最重要的理论问题是研究“新阶级”或知识阶级的内聚力，最重要的社会反抗是对官僚主义的抵制，主要以对抗文化的方式展开。今天看来，贝尔关于后工业社会的这些论述，的确反映了当代社会发展的某些最新趋势。

可以说，贝尔首先强调的是科学对于社会结构的基础作用和认识价值。其次，它提出了技术化决策，要求科学家和经济学家更加直接地参与政治活动。再次，它强调了知识对于社会阶层分化的影响以及科技活动本身的日益科层化，打破了传统的知识观。最后，它强调了技术知识分子的地位，提出了技术知识分子与文科知识分子关系的问题。总之，后工业社会概念指出了当代社会正在发生的财富、权力和地位分配方面的重大变化，从某个侧面诠释了当代的社会变迁。

类似的论述还有很多。美国未来学家托夫勒在他对未来“超工业社会”的讨论中曾指出，在由科学技术革命所推动的超工业社会，“工业的基本原料就是信息加上想象力。这种原料是取之不尽用之不竭的。通过信息和想象力，我们将找到取代今天消耗殆尽的资源的替代物，尽管这种替代往往与猛烈的经济动荡和挫折同时俱来”。事实上，科技在今天已成为国家经济社会发展和国家安全的基础资源，也是引领经济社会发展的主导力量，为经济社会的发展源源不断地提供着高素质人力资源和坚实的物质基础。

二、科技发展是一项重要的社会事业

“科技强国”的发展战略是我国跨世纪的战略抉择，它既来自人们对历史前进的主要动力是科技进步的共识，也出自对改革开放中的中国经济如何持续增长的慎重思考。这是中华民族要在21世纪跻身于世界先进民族之林而发出的时代最强音。

现代化是世界的发展潮流和主导方向。不同的国家，面临种种机遇和挑战，正以不同的姿态和方式参与其中。我国的社会主义现代化，在世界政治、经济的新格局中，在现代科技革命的基础上，正致力于促进生产力的进步和生产方式的更新，促进经济、政治和文化的发展。它是一个多层次的社会整体运行进程，其中科学技术与教育是这一综合性过程的支撑点。当代人类社会进步的过程，实质就是科学技术不断突破、科技向现实生

产力转化的过程，也是科学技术不断扩散与普及，通过教育使劳动者素质普遍提高，反过来又促进科技与社会发展的过程。

当今世界正日益强烈地感受到现代科技革命浪潮的涌动和冲击。谁在科技上落后，谁就有可能在经济上受制于人，在军事上被动挨打，在政治上成为强权的附庸。

科学技术是农业、工业和国防现代化的驱动器和倍增器。现代化的农业就是要依靠科学技术的普遍应用，推动传统农业向高产、优质、高效的现代农业转变。实现工业现代化，根本途径在于推动科技进步，通过技术创新及现代化的信息网络，提高工业增长的质量和效益，促进产业结构的合理化和高级化。国防现代化更是与高技术的开发应用密不可分，国防科技由于极大地提高将士素质、改进武器装备、加强作战指挥能力、影响战争方式，已成为重要的军事力。现代化的关键在于科学技术。

中国要增强综合国力和国际竞争力，必须抢占利用新技术的战略制高点。在今后三十年左右的时间内，世界的科学技术将会发生重大突破，相应的，经济无论从质量上还是数量上都将发生重大变化。为此，目前各国都竭尽全力规划部署科技发展战略，有的还成立了由最高领导人挂帅的科技发展委员会，由政府、产业界和学术界三方面专家组成专门的班子，选择对技术发展和经济增长具有战略意义的关键技术，实行重点扶持政策。而科学界普遍认为，生物技术和信息技术的发展将成为新世纪关系国家命运的关键技术。世界将通过生物技术解决吃饭和医疗问题，通过信息技术带动整个经济和生活跃进一个全新的阶段。

国家要加大对科技发展的投资，因为这种投资不仅能增加知识的积累，还能增加其他经济要素的生产能力，并且具有回报递增、连续增长的效应。由于目前我国财力有限，对科技发展的投资必须坚持“有所为、有所不为”的方针，探索“知识生产”投资的新机制，多方面开辟投资渠道。总之，要把科技发展作为重要的社会事业来做好。

除了要加强科技研究和开发方面的“硬”件建设外，还要注重科学精神方面的“软”件建设。正如软件可以大大提高对硬件的功能控制和利用率，科学精神在科技强国战略中起着举足轻重的作用。科技强国不仅仅是器物和制度层面上对科学技术的应用，还要在更深的观念层面上，在全民族高扬科学精神。

科学精神是建立在科学基础之上的观念、方法和价值体系。高扬科学精神，首先是要倡导科学意识，充分认识科学在人类文明进步中的地位和作用；其次是倡导一种科学的思想方法，在人们的行为中讲科学、学科学、用科学，以科学的理论武装人；最后，还要建立一套科学价值体系，形成科学的气质和规范。

三、科技资源既是财富源泉又是公共品

科技资源是当代财富的源泉，同时又是支持整个社会的公共品，它发挥着多方面的作用。

(一)提升产业的主要支撑

发展经济学与产业经济学的研究表明，经济发展总是伴随着产业结构的变动，一定的经济发展阶段总是以一定的产业结构为基础的。产业的提升，是在科技和教育的推进下完成的。技术是不同产业部门间发生联系的内在要素，是产业间关联的本源原因，因而“技术进步必然引起产业结构的变化”。

我国是农业大国，沉重的人口负担以及较高比例的农业人口，决定了农业的现代化尤为重要。提高农业劳动生产率和经济效益，一方面要通过提高农业劳动者的素质，增加农业生产和产品中的科技含量，另一方面要使农业人口向工业和社会服务业有序转化，完成产业的第一次提升。

纵观发达国家工业化的进程，一般呈现出由轻纺工业为开端，继而以重化工业为主导，再继之以知识、智力密集型新兴产业迅速发展的规律性，其中每一过程的转换均与科学技术的重大突破和运用相关。而发展中国家和地区在工业化道路的选择上，依据不同的国情及外部条件，可以寻找新的技术和经济的可跃迁模式，并不一定要重复发达国家走过的老路。对这些国家来说，促进产业的高级化发展是一致的。我国如果希望迎头赶上，就只能在新技术的高起点上进行工业化，重视发展智力、知识密集型的高技术产业，使我国的产业结构趋向合理化和高级化，即通过科技和教育的提高，实现第二产业内部结构的高级化和第二产业向第三产业的转化。

当前，我国的工业现代化仍面临不少困难。能源、交通、原材料紧缺严重制约着我国工业乃至整个国民经济的健康发展，工业装备部门及工业加工、生产部门技术手段落后，产出效益低，产品缺乏国际竞争力，有些关键的元器件核心技术仍要依靠进口，因而我们实现第二次产业的提升，就是要改变传统产业的落后面貌，要倡导经济效益高、附加值高、竞争能力强的新兴产业，推进第二产业向信息服务业的转化，大力发展信息产业，迎接信息社会的来临。

(二)在综合国力的竞争中起关键作用

在当今国际竞争的大舞台上，竞争的主角开始向“多极化”发展，竞争的内容开始向“综合化”发展，“综合国力论”便应运而生。综合国力是各个国力要素综合组成的国家实力。国力要素包括自然力——国土和资源；人力——人口数量和质量；经济力——以GDP和人均GDP为标志；科技力——科技研究能力和应用能力等；教育力——各级学校教育的普及率、社会教育的水平等；军事力——兵员数量、素质和武器装备状况等；政治外交力和体制——决策能力和国际影响力等；精神力——国民“士气”、精神状态和民族凝聚力等。综合国力作为比较各国实力的权威性指标，逐渐成为各国制定国家发展战略的重要依据，也向决策者提出“综合治国”的要求，包括当前发展与长远发展的综合，物质文明建设与精神文明建设的综合，经济发展与自然资源保护的协调，发展的要求与国家稳定、安全的要求协调，等等。

各国在综合国力的竞争中非常重视科技的作用，普遍认为，谁拥有更多的先进技术，并能最先把这些技术应用于物质生产之中，谁就可能拥有经济、军事乃至政治上的优势，掌握战略的主动权。目前，随着世界经济国际化的发展，无论是发达国家还是发展中国家，都在围绕发展科技和争夺人才而展开激烈的角逐。

科技不仅成为当代综合国力竞争的关键和前沿，高新技术及其产业化更成为当代综合国力竞争的焦点，科技创新则是国际竞争力的主导力量。因此，在逐步完善科技内部运作机制和外部连接机制的同时，我国实施了科技活动从三个层次按六大计划全面展开的决策。第一层次环绕着国民经济主战场，包括攻关计划、成果推广计划和星火计划；第二层次就是高技术研究开发和高技术产业化发展，包括"863"计划、“963”计划和“火炬”计划；第三个层次是基础研究，包括国家的“攀登计划”。在引人注目的高新技术研究及其产业化领域，“火炬”计划的实施已在全国建立了52个国家级高新技术开发区，新增工业产值和创汇能力逐年递增；"863"计划、“963"计划作为中国高科技领

域的旗帜，突破了一大批重大关键技术，培养、造就了新一代高技术科技队伍，部分成果向商品化、产业化方向延伸，开始对国民经济和社会发展产生重大影响。“攀登计划”使我国基础性研究的学术水平逐步提高，取得了诸如高强超导研究等一批有国际影响的成果。

(三)科技作为公共品是当代经济社会发展的前提

科技强国战略的目的是为国家发展提供持续的动力。要充分估量未来科技特别是高技术发展对综合国力、社会经济结构和人民生活的巨大影响，把加速科技进步放在经济社会发展的关键地位，使经济建设真正转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来。科技发展的战略作用，决定了科技发展不仅是重要的发展动力，而且是当代社会最重要的公共品。

首先，科技发展必将加快各主要产业领域的科技进步。改革开放以来，生产关系不断调整和完善，为生产力的解放和发展提供了广阔的空间。今后的主要问题是如何尽快提高生产力水平，特别是生产技术水平，尽快提高高技术含量和档次，告别落后的生产方式。

其次，科技发展有赖于基础研究和高技术研究。基础研究和高技术研究是新知识的源泉，是科技进步的先锋。目前，基础研究和高技术研究的主要趋势有：基础研究高技术化，如超导、核聚变的研究；与产品技术和生产工艺开发的前沿贴近，如芯片、新材料、生物工程的研究等；与社会经济的迫切需要相关，如能源、环境、人类健康的研究等。加强基础研究和高技术研究，既要有投入上的保证，又要符合科技自身的作为发现事业的规律，不能急功近利，而且要把它看作公共品。在发展方向上坚持“求高、求新”，在发展目标上按照“有所为、有所不为”的原则，扬长避短，自主创新。

在社会发展的过程中，科技这种公共品成为了区分时代变化的主要力量之一。科技发展扩大了我们对待自然界的方式，改变了社会关系和我们观察世界的方式。作为现代社会的主要资源，科技人员的数量大幅度地增长，如何培育出更多的专业人才成为社会最主要的问题。

科学的大规模和集中化发展，使科技人员和科研经费剧增，导致了科学的官僚科层化。而且，社会中的各科学阶层并不是一致的，也存在意识形态的分野和争论。因此，科学界亟须解决自身的政治问题。但是，科技发展一直以来都要求中立性，要求摆脱政治、传统专断势力的束缚。自近代科学诞生以来，这种中立性要求实际上保持了科学的活力，成为科学健康发展的基本诉求，这也是科技这种公共品提出的难题。

四、科技发展需要公共政策的调节

贝尔认为，知识与权力、科技与政治是紧密结合在一起的，“科学和政治这两种因素的结合使技术决策所起的作用日益增加”。正在到来的后工业社会正是科技治国、能者统治的社会。首先，在后工业社会中，人们获得权力的手段转向了知识，即声望、地位最终都是以知识为基础。在这种情况下，人才培养、教育问题成为社会的首要问题，成就原则取代归属承袭原则成为划分社会等级的标准。其次，更为重要的是，在后工业社会中，知识成为权力的源泉，理论知识成为社会的中轴，经验退居其次，理论知识成为社会发明和经济增长的基础。在社会管理方面，知识增长的成果比如社会决策理论，使得有可能用理论知识的指导来实现社会控制，甚至可能根据理论知识对社会的预测来选择我们的未来。因此，知识是后工业社会不可或缺的政治资源，正在改变传统的经验论式的政治决策，而转向技术决策。

贝尔强调政治决策与技术决策的同一性，显然，这是典型的技术决定论，也是过于乐观和简单化了。然而，科技发展与公共政策具有极其紧密的联系，这是细胞毋庸置疑的。当前，下述若干问题迫切需要相应的公共政策支持。

(一)完善科技自身发展的内部运行机制

科技强国的前提是科技迅猛发展。如何发展科技，首先要完善科技自身发展的内部运行机制。其次，必须充分认识科技在社会发展中的战略意义，形成一个普遍支持科技发展的社会环境，树立尊重知识、尊重人才的社会风尚，并致力于全民族科学文化素质的提高。

公共政策应促进新型的适应时代需要的科技体制的建立，有助于恰当引进、消化、改造和提高国外的先进技术，实行科技的国际合作与交流，提高我国科学技术的自主开发能力。

(二)完善科技与经济、社会的连接机制

科技发展本身固然重要，但并不必然导致国家强盛。英国尽管拥有众多诺贝尔奖金获得者和杰出的基础研究成果，但并未很好地加以开发利用、实现商品化并占有国际市场，结果影响了其国际竞争力的相应提高。曾一度处于科技大国之列的前苏联，由于片面强调军工技术和基础研究，科研与生产严重脱节，导致经济危机的持续加重。所以在重视科技发展之时，更要完善科技与经济、社会的外部连接机制。

为此，公共政策应致力于在注重技术开发和技术创新的基础上，加速科技成果向现实生产力的转化，积极探索我国科技并入经济的良好机制，努力在实现经济增长方式的两个转变中，积极发展高新技术产业，提高产业的科技含量和经济效益，提高产品的国际竞争力。

(三)走产学研结合的创新之路

我国原有的技术创新类型属研究机构主导型，科技人员多集中在高等院校和科研机构。为此，公共政策应致力于“促进科技、教育同经济的结合”，有条件的科研机构和大专院校要以不同形式进入企业或同企业合作，走产学研结合的道路。美国这样的科技强国，正是实施“依靠高等学校与工业界相结合”的战略，哺育了包括5 000家软件公司的许多高科技企业。我国的高等学校不应仅是传授知识、培养人才的地方，而且应该是创造知识、造就知识型企业领导人的场所。

(四)企业成为创新的主体

应该看到，只有真正依靠科技，才能实现国民经济持续发展。目前，我国还有很多科研成果没有转化为生产力，即使是转化了的，也只是局部的，原因还是经济建设依靠科学技术的机制没有真正建立起来。企业不能主动对科技开发成果进行中间实验和投入生产，将其转化为生产力。而要科研机构做出科研成果，实行中间实验和生产实验，转化为生产力后再交给企业也是不现实的。因为中间实验和生产实验需要大量资金投入，需要生产人员、场地、原料和器材。科研机构不是赢利机构，自然不能为实验投入大量资金。因此，科技成果转化为生产力的工作主要应由企业来实现。但现在的体制和企业的内在需求还不能使它对科技成果的转化给予充分的重视。在促进企业成为创新主体的过程中，公共政策是大有可为的。

(五)把学习和教育作为一种生产性投资

在知识经济中，学习和教育不再被看成是一种消费性投资，而是一种生产性投资，学习和教育是在造就创造知识的“工具”——有知识有创造力的人。知识经济中学习和教育都将具备新的形式和功能。学习过程不仅依靠传统的正规教育，而且更多地依靠在知识经济中边干边学和面向全民的终身教育。

但是，知识特别是科学知识和社会知识，如基础研究与应用基础研究产生的知识具有极强的公共财富性质，是市场难以发挥作用的领域。因此，这里尤其需要政府作用与市场作用有机地结合，特别要求公共政策重点发挥作用，以对经济增长提供持续的技术保障和新的增长点。关于知识的应用和扩张，则主要应由市场机制起作用，公共政策的作用在于引导和服务，如制定产业技术政策、税收优惠政策、发布新技术指南、提供信息服务，等等。

参考文献：

[1]丹尼尔·贝尔，后工业社会的来I临[M]，北京：新华出版社，1997，

[2]阿尔温·托夫勒，第三次浪潮[M]，北京：生活·读书·新知三联书店，1996：391-392，

[3]李京文，科技富国论[M]，北京：社会科学文献出版社。1995：193--196，

公共科技政策 第4篇

随着政府职能转变和科技计划管理体制改革的深入, 科技评估越来越受到各级科技管理部门的重视。《国家重大科技基础设施建设中长期规划 (2012—2030年) 》明确要求:制定符合设施特点和发展规律的管理办法, 加强设施运行评价, 提高设施运行效率。科技公共服务平台是江苏省科技基础设施计划的重要组成, 对构建区域技术创新所必需的共性、共享服务保障体系发挥了重要作用。服务平台的绩效评估是以各服务平台的运行绩效为重点, 运用科学的评估指标、系统的评估方法、严谨的操作程序, 对服务平台运行周期内的投入、服务水平、运行管理、持续发展、社会影响进行评估, 形成基于评估结果导向的科技财政资金使用与分配机制, 完善科技计划的定位和实施。目前, 国内评估研究多侧重理论基础、模式比较等[1,2,3], 基于绩效评估操作实践的研究比较少, 在一定程度上制约了评估行业的发展。因此, 开展服务平台绩效评估实践的研究, 不仅有利于改进评估方法、提高评估机构自身建设的水平, 而且可以更好地辅助决策, 推动评估结果在政府管理中的应用。

1 科技公共服务平台功能分析

1.1 定位

江苏省公共服务平台 (以下简称“服务平台”) , 是全省区域性科技创新体系的重要内容, 是江苏省科技基础设施建设计划的组成部分[4]。服务平台的建设旨在提高全省的专业技术水平、资源共享水平, 以及提升科技服务中介技术支持能力, 以非盈利方式运营, 最大化平台价值的外部性, 通过区域范围的开放共享机制, 解决服务设施设备高投入、重复投入等问题, 消除技术孤岛的信息障碍, 为企业需求与多种专业服务供给提供便捷的接口。服务平台是省科技厅引导地方主管部门或服务机构积极参与科技服务资源集成创新的主要抓手, 也是服务业软硬件协同发展的有效模式, 共同推动全省的创新型发展生态系统。

服务平台不具有独立法人资质, 一般要依托于省内有实力的研究院所、高校、园区、公益机构等设立运管机构。服务平台应有独立的工作场地、组织架构、职能定位、管理办法、专职人员、核算台账等。服务平台的启动资金来源于财政专项、依托单位、合作单位等, 用于设施投入、设备购置、团队引进。后期资金主要是依托单位补贴、平台服务收费、社会捐助等, 用于人力更新、服务开支、设备维护。

1.2 管理依据及流程

省科技厅是服务平台的主管单位, 通过基础设施计划项目的方式, 负责技术服务平台的组织设施和管理工作。省有关厅局和省辖市科技行政管理部门配合省科技厅, 负责服务平台归口管理和辅助工作。服务平台依托单位负责承担的技术服务平台的具体实施和日常运行管理工作[5]。

为了加强服务平台规划及管理, 省科技主管部门已制定相关的管理办法, 主要有《江苏省科技公共服务平台管理办法》、《江苏省科技计划与项目评估管理办法》、《江苏省科技基础设施运行补贴资金管理办法》等。

多年来, 主管部门对服务平台的立项、验收、运行实行流程化管理, 提高了工作效率、项目管理的科学性和规范性, 具体流程如图1所示。

1.3 公共服务平台评估需求分析

1.3.1 平台数量和类型扩容, 宏观管理难度增大

平台数量的不断增加, 截至2011年底, 全省已建各类服务平台共计286家[6]。平台的种类不断增多, 除了公益资源服务、专业技术服务、成果转移转化服务三类科技服务平台外, 2011年新增面向产业聚集明显的创新型县市和创新型乡镇的公共技术服务中心21家。服务领域涉及广泛, 涵盖电子信息、生物医药、新材料等六大新兴产业。这些对科技服务平台计划的主管部门直接管理带来极大挑战, 这就需要专业评估及管理机构参与。

1.3.2 建设及运行经费监管缺少有效手段

近年来, 服务平台立项经费及运行补贴逐年增加。截至2011年底, 省级财政累计投入5.03亿元用于服务平台的立项及运行经费[6]。科技基础设施重建设投入轻绩效监管、公益性服务收支不平衡等问题日益突出, 仅依靠省级或地市财政、科技部门传统的管理模式已无法满足财政资金高效利用的要求, 长期来看必须通过系统规划、目标考核、绩效评估多种手段来解决。

1.3.3 平台运行机制及服务效果与规划存在偏差

江苏省服务平台普遍存在对内依存度高、对外开放服务程度低、决策缺少规划性、管理缺乏独立性问题, 服务成效与规划任务偏差较大, 由于平台负责人与承担单位存在利益关联, 自我评价机制尚未建立, 对平台的考核需要第三方机构介入。

2 评估方法的选用

传统的科技评估方法有很多, 对于服务平台的绩效评估, 需要根据评估目的、对象, 制定适合的评估方案, 考虑到服务平台项目的特点, 往往采用定量和定性结合的方法, 并对所使用的方法模型进行修正。通常科技评估所采用的方法多集中于评估过程的基础准备阶段、资料收集阶段、整理分析阶段。

2.1 基础准备阶段

在基础准备阶段, 一般要根据委托方的要求制定完整的评估方案, 包括评估对象、评估目的与原则、评估方法等。常见的评估方法有层次分析法、德尔菲法、效用函数法、主成分分析法和加权优序法等。服务平台评估任务委托书应当明确本次评估任务的重点和方向, 作为评估机构制定方案的依据, 因此, 该阶段任务在整个评估工作中处于重要地位。在服务平台的评估实务中, 常采用层次分析法 (定量分析) 与德尔菲法 (定性分析) 结合的方法, 并根据具体的评估对象和评估目的来确定评估指标。

2.2 资料收集阶段

资料收集的方法有系统数据、附件材料、面谈、问卷调查、实地考察等。为了保证资料的质量和评估准确度, 采集的数据资料应完全覆盖评估的指标内容, 并有充分的证据支撑。在服务平台评估实务中, 采用调查表与现场考察结合的方法。调查表是主要的数据收集渠道, 完整、全面、客观地反映被评对象的绩效信息, 由评估机构设定、被评对象填报, 并由地方主管部门协查真实性。现场考察主要是针对调查表未全面反映的问题及专家提出的问题, 在被评对象的实地考察后予以核实。

2.3 整理分析阶段

通过整理分析, 将收集到的资料转化成对评估模型适用的可信证据。主要方法有同行评议法、多层次模糊综合评估法、多指标评价法和经济分析法等。在服务平台评估实务中, 采用定性资料数值化处理、定量数据权重运算、专家评议离散度筛分等方法。

3 评估指标体系设计

评估指标体系是在以前评估经验的基础上, 征询各方意见, 本着指标精简、重点突出的原则, 设计出平台评估指标体系。

考虑到平台类型不同, 现分为三类:公益研究与资源共享服务平台、科技中介服务平台、产业共性技术服务平台。评估的指标体系由3个一级指标、11个二级指标组成。评估指标体系中根据公益研究与资源共享服务平台评估平台特点, 加入了特有资源指标。根据科技中介服务平台特点减少了特有资源、专用技术两个指标。根据产业共性技术服务平台特点减少了特有资源指标。

4 评估工作效果与影响

4.1 公共服务平台绩效评估形成制度化

公共服务平台的绩效评估制度体系和应用机制已经形成。江苏省科技厅先后出台了《江苏省科技公共服务平台管理办法》、《江苏省科技基础设施 (高技术研究重点实验室、科技公共服务平台) 运行补贴专项资金管理办法》, 一方面为评估机构开展绩效评估工作提供了法律依据和制度保障, 另一方面明确了绩效评估在服务平台管理中的地位和作用, 突出了评估结果导向的财政资金使用机制。

4.2 绩效评估成为科技部门管理平台的重要手段

科技绩效评估突出了平台类计划的实施重点, 提高了项目的执行效率, 增强了科技管理的调控能力。公共服务平台评估结果通过综合分数或不同等级予以反映, 以区分平台绩效的相对优劣。对绩效评估结果较差的服务平台, 进行警告、摘牌、信用降级、限制项目申报等处罚, 对绩效评估结果较好的服务平台, 进行通报表彰、运行经费补助、项目申报优先权等激励。省科技厅同时要求地方科技部门、依托单位和被评机构针对评估报告指出的问题和提出的建议, 完善规划导向, 提升执行效能, 加强服务平台的自身管理。

4.3 平台评估工作体系不断完善

为加强评估操作的规范性和科学性, 2010年江苏省科技评估中心承担技术监督局标准项目, 研究制定了《江苏省科技评估规范》, 成为第一个地方科技评估规范标准。为了带动全省地市科技评估机构的建设, 在省级和国家科技评估中心的指导下, 目前无锡、常州、太仓、盐城等已建立独立的科技评估机构, 围绕地方平台项目的立项、中期检查、验收开展评估工作。在人才队伍建设方面, 已经形成了一支具有较高素质的专业化人才队伍, 涉及管理、技术经济、知识产权及理工科等专业;此外, 在全省建成覆盖各行业技术、管理专家的咨询专家库, 为服务平台评估持续发展提供有力支撑。

4.4平台评估的社会影响逐步扩大

评估工作得到上级主管部门认可、评估结果和综合意见得到采纳。评估结果向社会公示, 受到被评单位和地方科技部门的重视, 被评单位根据评估意见及时整改不足、完善体制机制建设。结果公示制度和程序规范, 增强了评估的社会公信力。

5 结论

江苏省科技公共服务平台绩效评估对强化政府公共支出的责任机制、改进管理决策发挥了重要作用。评估机构以第三者角度对评估对象进行客观、公正的评价, 为决策者和管理部门制定战略和政策、改进管理提供了依据通过绩效评估实践及研究。但是也遇到不少难题, 如指标设计的针对性、运行实效与调查信息采集匹配、评估报告向社会公开等。随着平台绩效目标管理的强化、评估方法和实践的丰富, 平台的绩效评估工作的发展趋势是:落实并不断完善评估操作标准, 加快监测一评估一经费管理多平台信息化对接, 探索大数据背景下的信息核查及指标选择, 适Bf引入社会对评估过程的监督。

参考文献

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[2]谈毅, 仝允桓.政府科技计划绩效评价理论基础与模式比较[J].科学学研究, 2004, 22 (2 M50-156.

[3]申屠俊捷, 兰文燕.公共科技创新服务平台绩效评估指+示体系研究[J].经济论坛, 2009 (16) :90-93.

[4]吴乐, 白冬梅, 袁欲彬, 等.江苏科技平台建设的实践与思考[J].中国科技资源导刊, 2008, 40 (3) :65-67.

[5]孙兴莲, 李旭红, 白冬梅.江苏省科技平台建设的成效与启示[J].科技管理研究, 2008 (9) :122-123.

3.公共政策 第5篇

 公共政策是社会公共权威机构为解决来自于社会需求、属于政府职责和能力范围的政策问题，实现公共利益，经由政治过程所作出的普遍的、正式的和权威的回应。

（一）公共政策的概念

 公共政策是社会公共权威机构为解决来自于社会需求、属于政府职责和能力范围的政策问题，实现公共利益，经由政治过程所作出的普遍的、正式的和权威的回应。

（三）公共政策的功能



1、规范和导向功能。



2、控制和协调功能。



3、管理和发展功能。

二、公共政策的分析模型

（一）公共政策学

 政策科学产生于20世纪中叶的美国。美国政治学家哈罗德·拉斯韦尔和丹尼尔·勒

纳的《政策科学：范围和方法的近期发展》（1951）一书，首次提出了“政策科学”概念，标志着政策科学的诞生。

 公共政策学以改进政策系统和政策活动，提高公共政策质量，实现社会公共事务的有效管理为目标；对公共政策进行科学的分析是其主要的任务

（二）公共政策分析

 所谓公共政策分析指的是，相关主体依据一定的政策理论和知识，运用各种分析方

法和技术，帮助决策者制定和优化具体政策的过程。

（三）公共政策分析模式

 公共政策分析的方法有许多，研究者对于这些方法进行了概括和提炼，提出了以下

一些较为重要的分析模式：

1、内容过程模式

 提出者：美国学者麦考尔和韦伯。

 主要观点：公共政策分析的对象有两类，一是公共政策的内容，二是公共政策的过

程。公共政策的研究方法有两种，一是描述性研究的方法，二是规范性研究的方法。由此公共政策分析有四种类型：关于政策内容的描述性研究，关于政策内容的规范性研究，关于政策过程的描述性研究，关于政策过程的规范性研究。

2、系统分析模式

 提出者：美国学者沃尔夫。

 主要观点：强调政策分析既要分析政策制定，也要分析政策执行。

3、信息转换模式

 提出者：美国学者邓恩。

 主要观点：公共政策分析主要是解决事实、价值和规范三大问题；由此相对应的研

究方法有，经验的方法，评价的方法和规范的方法。经验的方法提供的信息是描述性的，评价的方法提供的信息是评价性的，规范的方法提供的信息是指导性的。

第二章 公共政策体系与结构

（一）公共政策体系的含义

 公共政策=文件+过程+体系

 公共政策体系，是指政策元素之间以及不同政策单元之间相互联系并与政策环境相

互作用的有机整体。

（二）公共政策体系的特征



1、整体性。指政策体系是一个有机的整体，各个组成部分之间存在有机的联系。

这是政策体系的首要的基本的特点。



2、相关性。指政策系统内部以及系统与环境之间的相互依存性质。



3、层次性。从纵向结构来看，政策体系从高层到低层分为若干等级。



4、有序开放性。政策体系结构和运动按照一定程序有规则地进行，它对环境开放

并且相互影响。

（三）公共政策的结构

 公共政策的结构指的是政策体系内的各项政策的排列组合方式。

1、纵向结构

 总政策。指一定历史阶段内指导全局的原则性的政策。

 基本政策。用来指导某一领域或某个方面工作的指导原则、基本方针。它是总政策

在某一领域或者方面的具体化。

 具体政策。是针对某一具体问题而制定的具体措施、准则或者规定，是对基本政策的具体化和分解。

2、横向结构

 公共政策的横向结构指的是公共政策的横向分类。

 如政治政策、经济政策、文化政策社会政策、对外政策。

二、公共政策的运作规律

 公共政策运作规律指的是公共政策在产生效用的过程中所表现出来的各种现象背

后的本质的、必然的和稳定的联系。

1、公共政策效力作用规律。

 政策效力是指一项政策在运作过程中对社会环境所产生的客观影响。它有正效力和

负效力两种形式。

 政策效力的运作规律包括三个方面：正效力作用规律、负效力作用规律、正效力向

负效力转化规律。

2、公共政策利益调控规律

（1）主导群体优先规律：任何社会，在运用公共政策调整利益关系时，总是优先

满足在该社会占据主导地位的群体的利益要求。

（2）损益补偿规律：在一项政策中受到损害的利益，应该由其他的政策予以相应的补偿，以保持社会利益关系的平衡。

（3）多数满意规律：虽然每一项公共政策都有其利益取向，但是其最后结果应该

是使多数人普遍获益，而不是使大多数人的利益受到损害。

3、公共政策生命周期规律

 公共政策的生命周期是指政策运行所经历的产生、发展和消亡的过程。

 政策生命周期规律包括：单项政策生命周期规律、政策现象生命周期规律。

第三章 公共政策过程

 公共政策不仅是一个文本、是一个体系，它还是一个过程。从过程的角度看，公共

政策分为政策制定、政策执行、政策评估等环节。

一、公共政策制定



（一）公共政策制定的重要性

公共政策制定是公共政策过程的首要环节，是决定政策成败的基础。

（二）公共政策制定者

 一般而言，公共政策的制定者主要包括立法机关、行政机关、执政党、利益团体、公民。

 西方学者基于西方的实践提出了以下几种主要的关于公共政策制定者的理论模式：

一、公共政策制定



（一）公共政策制定的重要性

公共政策制定是公共政策过程的首要环节，是决定政策成败的基础。

2、精英决策模式

 这一模式认为，只有社会中掌权的少数人才参与社会的价值分配，其他无权的大多

数人并不能参与公共政策的制定；公共政策反映的不是大众的要求，而是杰出人物的价值观。

3、政党决策模式

 美国学者林德布洛姆认为，政治决策是一个互动的政治过程，而政党在这一过程中

起主导作用。

 阿尔蒙德和鲍威尔认为，政党常常起着利益聚合的功能，将利益集团的要求转变为

一般的可供选择的政策方案。

4、团体决策模式（又称利益集团决策模式）

 莱瑟姆认为，公共政策决策实际上利益集团之间相互斗争的一种势力均衡，政府是

团体争斗的仲裁者，公民只有加入团体才能维护自身利益。

5、公民决策模式

 这一模式强调公民个人在公共政策制定过程中的作用，认为公民参与决策是一个客

观的事实。公民参与决策的方式主要有，全民公决、选举、个别公民通过自己的知识和行动对公共政策决策产生重大影响，以及公民整体所拥有的民主权威。

(三)公共政策制定程序

 从宏观层面来说，公共政策制定过程就是把社会上各种利益需求输入政策制定系统

中并将其转化为政策输出的过程。

 从微观层面来说，公共政策具体的制定过程具体包括五个环节：诊断问题、确立目

标、拟定方案、优选方案、采纳方案。

（1）政策议程的建立

 政策议程的建立指的是公共政策问题进入执政党或者政府的议事日程的过程。 政策议程建立的条件：政治领导人的倡议；突发性或者危机性的事件；广泛的民意；

大众传媒。

（2）政策规划：

 是政策制定过程中最重要一环，指的是对于政策问题进行分析研究并提出相应的解

决方案的过程。

（3）政策合法化：

 指的是由法定的政策主体依照法定程序予以审议、批准、发布等，使得政策方案具

有法定的地位和强制力的过程。

（四）有关公共政策制定的主要模型

 公共政策制定的模型可以划分为两类：一是决策思维模式，二是决策过程模式。

1、公共政策决策思维模式

（1）经验决策模式

主要特点：经验性；历史借鉴；分析比较；轻视理论。

是最古老的决策思维模式。

（2）理性决策模式的假设

 又称科学决策模式。指决策者采用科学实证的量化分析技术和严格的逻辑程序，对

确定的公共政策问题作出最优的公共政策方案设计和政策决定的思维模式。

（3）非理性决策模式

 指的是决策者依靠直觉、信仰、意志、情感等非理性因素对于公共政策做出选择和

决定的思维方式。

（4）渐进决策模式

 美国学者林德布鲁姆针对理性决策模式的缺点而提出。他认为，政策决定是人们根

据过去的政策经验，经过政治互动和渐进调适的过程，而获得共同一致看法的过程。决策者追求的不是最优决策，而是参与决策的人能一致同意的决策。

 西蒙在此基础上提出了有限理性决策模式。

（5）综视决策模式

 美国学者艾米伊特·艾特奥尼提出。他认为，应该运用渐进决策模式方法从宏观角

度找出重点政策问题之所在；运用理性决策模式方法从微观角度对重点政策问题作细微的分析决策。

 这一模式实际上是理性决策模式和渐进决策模式的结合。

2、公共政策决策过程模式

（1）政治系统决策模式

戴维·伊斯顿提出。他认为，公共政策是政治系统对全社会价值所做的权威性分配。政策系统的公共政策过程有以下概念支撑：环境、输入、要求、支持、输出、反馈。

（2）功能过程决策模式

 将决策划分为若干功能环节。

 如安德森提出的五阶段功能过程决策模式：问题的形成、政策方案的制定、政策方

案的通过、政策的实施、政策的评价。

（3）制度程序决策模式

 注重静态的制度、结构和动态的政治过程对于公共政策决策的影响。

（4）公共选择决策模式

 代表人物：布坎南。

 从公共选择的角度研究公共政策决策。其前提假设是：人都是理性的自私自利者；

在涉及公共利益的公共政策决策上，人也是根据“经济人”的本性作出选择的。

（5）追踪决策模式

 将决策视为在一项公共政策已经决定并且付诸实施后，根据追踪所得到的反馈信息，决策系统对原政策方案进行补充、修正，使之完善更新的过程。

（一）公共政策执行的含义



1、对于公共政策执行的两种理解

行动学派的观点：政策执行乃是将政策付诸实施的活动。执行行动的质量最为关键。代表人物：C·琼斯。

组织学派的观点：公共政策执行是一个有组织的活动体系，组织问题是政策执行中的关键环节。代表人物：J ·佛瑞斯特。

2、公共政策执行的性质

 公共政策执行是整个公共政策过程的有机组成部分。

 公共政策执行是由一系列行动构成的，而不是一两次行动的一个短期行为。 公共政策执行是一个有组织的活动体系，而不是单个人、无序的活动。

 公共政策执行过程实际上是一个公共政策执行主体和公共政策目标群体在相互作

用中对利益加以选择的过程。

（二）公共政策执行的总目标和过程



1、公共政策执行必须坚持一定的原则，总的目标是确保政策执行的有效性。



2、政策执行有一系列活动环节构成，其中最为重要的活动有：宣传解释活动；组

织协调活动；监督反馈活动。

（三）影响政策执行的因素



1、公共政策执行体制的质量



2、公共政策执行者的质量



3、政策客体的质量



4、政策本身的质量



5、政策执行的资源

（一）公共政策评价的意义



1、公共政策评价是政策制定活动的重要前提和基础。



2、公共政策评价是政策实践活动的关键条件。



3、从政治上看，政策评价是社会公众政治生活的重要内容。

（二）公共政策评价的标准

 第一类：一般标准，即公共政策评价活动中共用的和通用的标准。包括政治标准、生产力标准、公共利益标准、社会实践标准。

 第二类：特殊标准，依照不同的公共政策有所不同。但是目前人们比较认同的有成本标准、效果标准、效率标准、效益标准。

 第三类：主观标准，包括评价者主题的价值观、利益观乃至兴趣爱好等。

（三）公共政策的评价方法

 比较分析法：具体有前后对比法分析、投射和实施后对比分析，有—无政策对比分

析，控制对象—实验对象对比分析。

 整体评价方法：运用系统的方法，侧重于从整体上评价政策。评价内容包括：政策

发挥了怎样的整体功能；政策各个组成部分是否发挥了应有的功能；政策各个组成部分的功能是否相互促进；政策发挥的功能是否与政策环境相适应。

 成本效益分析方法：政策运行成本与政策实施效益加以对比的方法。

（四）影响公共政策评价的因素

 政策评价主体的主观因素

 政策目标的不确定性

 政策资源的混合 政策评价资源的稀缺性

 社会环境因素

（一）政策调整的含义、内容和类型



1、政策调整的含义

政策调整时政策制定者依据政策评价所获得的结论，对政策的内容和形式予以部分或者全部改变的行为。

2、政策调整的内容

 政策目标的调整（调整目标使之符合实际）；

 政策方案的调整（调整方案使之可行）；

 政策实施措施的调整（调整实施步骤、方法和手段，使之得以有效贯彻）； 政策效能的调整（调整效能，使之达到需要的范围）；

 政策关系的调整（调整政策纵向和横向之间的相互关系，以达到减少摩擦、矛盾和

冲突）。

3、政策调整的类型主要有：

 增扩型和缩减型：

 合并型和分解型：

 激进型和渐进型：

 终结型和延续型：

一、公共政策的宏观环境（一般环境因素）



1、经济—资源环境。经济—资源环境对公共政策产生的影响是决定性的。



2、政治—法律环境。政治—法律环境对公共政策的制定和执行有着直接的影响。

3、社会—文化环境。社会-文化环境因素既决定了公共政策运行的智力条件，也为

公共政策运行提供了一定伦理和心理基础。



4、国际环境。

二、公共政策的微观环境（工作环境因素）

 每个公共组织都有自己特定的工作环境，即每个具体的公共政策所处的环境实际上

公共政策特点分析 第6篇

公共政策的决定以及政策制定的合法化的基础和前提, 必须是理性和科学的思维和决策。一般来讲, 公共政策的制定和运作中涉及的主体为国家公共的法权主体。也就是说, 公共政策的主体是指公共政策的制定主体以及参与主体, 具有广泛的涉及和影响范围, 具有严格的公共性, 这种公共性体现在三个方面, 主要是公治性、公有性以及公享性。

公共政策公有性是指为每一个公民的权益以及意愿设立, 是政府为了管理国家事务, 维护社会稳定和发展的方式, 并非某些精英或者某一个精英集团所独有。

公共政策的公治性是指公共政策的制定和运作是需要每个公民的力量和智慧, 也就是说是依靠公众共同来治理, 并不是说公共权力机关自己的权利和义务, 其实, 每一位公民或者政策的权益涉及者都是公共政策制定实现过程的主体, 每一位公民和政策权益涉及方对公共政策实现都有不可推卸的责任。

公共政策的公享性是对于公共政策的效果来说的。社会的每一个政策的制定都需要达到一定的效果和效益, 所以说, 公共政策所带来的效益是被全体社会公众和利益涉及方所共享, 惠及了全体公民, 体现社会公会的意愿。

另外, 无论是直接地参与公共政策或间接地参与公共政策运作的主体, 主要是指国家法律意义上的公共权力者, 主要包括国家法定的公共权力者、政治权力者和非法律权力者。公共法权者指那些具有一定的法律认可的权力机构或者获得法律的承认、享有一定的公共权威影响力的精英或者精英团体, 他们是公共机关和具有官方性质的决策者, 可以称为公共政策的直接制定的主体。社会政治法权主体和社会非法权主体被称为体制外的政治力量, 可以称为公共政策的参与主体。

二、公共政策的公共性分析

公共政策的公共性, 可以体现在以下的三个层面意义上:

首先, 公共政策的公共性, 是不同于传统意义上的公共政策。公共政策主体的公共性必须具有合法地位, 因为公共政策是要求获得公众全体同意或者支持的, 这就是说公共政策涉及的是全体公众的利益以及权利。其中, 公共权力机构是用来维护我国社会公正同时弥补市场经济造成的制度缺陷。与此同时公共政策的制定、实施全程都要求公众来一起参与其中, 公共政策主体的公共性体现在除了传统意义的公共权力组织外, 公共政策制定实施过程的主体是每一位公民。

其次, 公共政策价值观的公共性有别于市场机制追求的效率优先, 公共政策是一种用来弥补市场不足造成的缺陷的制度, 公共政策的目的是追求社会公平、正义、民主并且承担社会责任。其中, 公共政策价值观的公共性表现在社会公共利益上, 它关系的是全体公众的利益, 是公众的选择, 而不是个别的团体或者组织的谋私工具。

再次, 公共政策手段的公共性, 公共政策的实施和公共政策的执行都依靠的是公众的权力, 并且通过国家强制性来实施与执行。它在一定程度上凝聚了公共意识的力量和体现出公共意志的力量, 是“公意”的表现, 而不是个别人或者利益集团实现自身利益的工具或者手段。因而从某种意义上来说, 凌驾于社会之上的精英运用的公共权力的私有化严重地影响了公共政策的公共性的特征。

三、确保公共政策的公共性

为确保公共政策的真正公共性, 应当有效地通过以下几个方面来保证。第一, 要加大公众的参与机制, 主要解决政策公共性“弱化”的问题, 打破精英的主体控制能力, 分化限制他们通过政策制定过程中的谋私行为, 加大公众的知情权, 使政策制定的过程更为完善。第二, 完善政策的评估机制。实际情况下, 由于人为因素, 政策会沦为某些团体谋取自身利益的手段, 从而使公共政策丧失了公共性, 这就是所谓的政策的公共性“异化”。如果在政策的整个运作过程中, 在政策的价值取向问题前提下, 完善政策的效果评估, 打破精英迷信的行为, 建立健全政策负责的制度, 对于非法、失误的政策制定者追究其责任, 以期加大精英的责任意识, 减少政策运作过程中的政策缺失。

参考文献

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公共政策执行力与政策效能研究 第7篇

关键词：公共政策,执行力,政策效能

一、基本概念及公共政策执行的重要意义

公共政策是政府实现其对社会各领域事务的管理, 保证良好的社会、经济、政治秩序的工具, 公共政策执行则是把公共政策从观念形态的分配方案转化为现实效果的动态过程。在现实生活中, 随着政策问题和政策环境的日益复杂、多变, 公共政策执行的难度越来越大, 政策执行中的问题日益突出, 严重影响到公共政策目标的实现, 不仅降低政策的效益、削弱政策的权威性、损害政府的公信力, 甚至将可能造成整个社会各个领域的无序和混乱。在我国改革发展进入关键阶段和建设社会主义和谐社会的新形势下, 研究解决我国的公共政策执行失灵问题, 无疑是一个十分重要与十分紧迫的, 对于提高我国公共政策执行效率有着重要理论价值和现实意义。

(一) 公共政策的含义及其系统构成

公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则, 它是一系列谋略、法令、措施、方法、条例的总称, 其实质表现为一种权威性的社会价值分配方案。公共政策系统是由公共政策、政策相关者和政策环境组成, 包括三者之间的关系以及三者内部各种相互关系的整体。

(二) 公共政策执行的含义及其重要性

公共政策执行是政府为有效的管理各项事务, 根据社会政治、经济、文化的发展需要和态势, 针对现实生活中的重大政策问题制定适合的解决方案, 而且经过公布在社会上之后, 就会进入该项政策的最终执行。它具体是指政府运用相关政策, 采取对外宣传、组织实施、监督等具体手段, 将公布的政策通过执行逐步得到具体的执行效果, 来实现政策制定到实施的全过程。政府也通过其实现执行力的和政策效能的显著提高。

公共政策执行的重要性主要体现在以下几个方面:第一, 公共政策的执行是实现该项政策目标的最基本的前提因素。例如:某项政府的决策若没有得到及时的转化, 并付诸于实施和执行, 该项公共政策的目标就很难达成。第二, 政策执行是检验政策正确是否的唯一标准。公共政策经过贯彻执行, 会推动经济建设和生产力的发展。公共政策的执行过程会体现出政策在制定过程中的不足和问题, 还可以根据政策执行的实际情况去及时修正和补充。使公共政策的执行效果更加明显执行效率更加高效。第三, 公共政策的执行会对政策执行的效果产生重要的影响。具体的执行人员和政策执行的相关部门如果不能正确的地把握该项政策的内容和目标, 不能够充分利用现有的条件, 适应社会的环境, 则会产生政策执行失真, 预期目标难以实现。反之, 如果采取有效的方式, 对政策的要求完成良好, 政策所要达成的目标就会大幅度的提高。

(三) 公共政策执行力的内涵

1. 公共政策

公共政策是政府履行行政职能的主要手段之一, 其目标实现程度的高低, 直接决定着各级政府的行政绩效水平。公共政策执行力作为管理领域的新概念, 它不仅决定着政策方案能否实现, 以及实现的程度和范围, 也是衡量政策运行质量的重要指标。因此, 对我国公共政策执行能力状况进行科学的考察和分析, 就显得十分必要。

2. 执行力

执行是实现既定政策目标的具体过程, 执行力就是指组织执行战略, 实现组织目标的能力, 或者说是完成执行的能力和手段。也就是说, 在形成了决策, 制定了具体的计划之后, 达到目标的具体行为就是执行, 而确保执行完成的能力和手段就构成了执行力。在此基础上, 我们可以把执行力定义为:通过一套有效的系统、组织、文化或操作方法等把决策转化为结果的能力和手段。在具体的政策执行过程中, 有了想法没有行动, 或者有了行动看不到预期的结果, 都是执行不力的表现。

3. 公共政策执行力

公共政策执行力就是指在不断变化的公共政策执行环境中, 政策执行主体依据一定的理论、原则和模式, 采取一定手段和方法, 能动的利用各种资源, 把公共政策转化为预期目标的能力。公共政策执行力是一种综合的、系统的能力, 是一个动态的过程, 它在不同时期会表现为不同的形式。执行力具体包括:领会力、创新力、思考力、计划力、预测力、组织力、决断力、控制力、应变力、学习力、指挥力、沟通协调力、评估力、调整力、问责力等等。从公共管理的角度理解, 它是各级政府部门执行党和国家的路线方针政策、政令法规以及上级决策指令的能力, 是政府通过人员流程、决策流程和运行流程来保证工作目标实现的能力。公共政策执行力贯穿于政府活动的整个过程。它不仅受到执行者自身素质的影响, 同时还受到政策本身、政策主体、政策资源, 政策环境等因素的影响。它是公共政策执行过程中最为关键的因素, 其考核、度量和提升都具有一定的难度。

二、我国公共政策执行力与政策效能的现状与问题分析

(一) 中央与地方利益关系不相协调

人们在社会生产和生活中会处于不同地位和不同的分工, 相应的利益需求也会为不同层次、不同性质的需求。这些利益需求经相互影响、相互交流、相互碰撞会产生利益冲突。公共政策的执行应有效解决利益不相协调的问题, 处理利益冲突。

目前我国的利益主体是多元的, 我国的市场经济体制使中央不断将权利下放至地方, 地方政府的权力得到增强, 这也有效地调动了地方政府的积极性。而随着地方政府权力的扩大与财力的增强, 也使地方的利益需求进一步膨胀, 从而出现了地方与中央的不同。部分地方政府在施行政策时, 经常从自身利益出发, 甚至把自身利益凌驾于国家利益之上。在地方政府执行政策时往往会出现部分执行、选择执行等情况。由此可以看出, 中央与地方的利益冲突是导致公共政策执行力与政策效能得不到很好发挥的主要原因。

(二) 政策执行的监督机制不够健全

政策执行是在政府组织和领导体制的基础上, 通过配置分配权力和政策目标得以实现的行政行为。对政策执行进行的监督是防止政府在执行政策时失控的有效方式, 其也是政策执行过程的重要组成。特别是在利益主体较多的前提下, 每个主体为满足自身所需, 都会想方设法影响该政策的执行, 这时加强政策执行的监督就显得尤为重要。我们所需监督的政策执行对象主要是相应的政策执行人, 所需监督的主要内容是对政策执行人员的行政行为进行监督。

随着我国政治民主化进程的不断加速, 人们对权力制约、反腐防腐的认识已经逐步深入, 参与社会监督意识日益增强。但公众往往更注重于廉政监督, 而轻效能监督。对政策执行监督仍然是我国行政监督体制建设的一个薄弱方面。目前, 我国政府某项政策在执行中出现了重大失误, 我们所采取的措施多半是突击检查、重点整顿的办法, 监督的方式局限于听汇报, 看材料, 难以取得理想的效果。因此监督机制的不健全, 使政策执行失控的现象时有发生。

(三) 政策执行人员的素质需要加强

政策需要由执行人员实施, 而执行人员的素质会对政策执行的效果产生直接影响。合格的政策执行人员应是严格按照政策规定、敢于负责的。他必须将政策的实质与当地的实际结合, 在严格按照政策规定执行的前提下, 有创造性地执行政策。如若政策执行人员缺乏理解政策、把握政策和制定执行计划的能力, 就会导致政策执行的失真和失误。我国在政策执行中所出现的问题, 很大程度上是政策执行人员素质不高造成的。

三、提升政府政策执行力, 有效提高政策效能的对策

公共政策执行力的提升是国家政治的重要前提, 是实现政策目标、解决政策问题以及实现社会公共资源权威性分配的主要途径。而公共政策执行是政府有效实现国家职能的重要环节, 政策执行的成败直接关系到社会的发展和经济的进步。在社会转型时期, 为防止公共政策执行失控, 有效提升政府政策执行力, 提高政策效能可采取如下措施。

(一) 进一步建立和完善公共政策的执行环境

公共政策的执行环境虽然是客观存在的, 但是人是具有主观能动性的, 可以不断改善客观的环境为我所用, 使其朝着有利于公共政策执行的方向发展。一方面, 公共政策诉求在环境中产生, 而所形成的公共政策又受环境的制约;另一方面, 公共政策反作用于环境, 使政策环境发生一定的改变。政策环境制约着决策者的行为, 限制共政策实施的规模和范围, 因此公共政策必须与环境相适应。同时, 也要求公共政策本身要有前瞻性, 提高适应环境的能力。

(二) 完善中央与地方的权限配置, 加强中央与地方的利益整合

在加强中央对政策宏观调控的同时, 给予地方对具体政策的自主权, 确保中央政策的权威性、严肃性和稳定性, 使其朝着公共目标方向有效执行。我国是单一制国家, 强调政治体系的整体与统一。对体系内各层次、各要素进行利益整合可以实现政治体系整体性和统一性的客观要求。鉴于中央与地方利益冲突会使得政府政策执行不力, 那么提升地方政府的政策执行能力必须加强中央与地方的利益整合。首先, 地方利益要服从中央利益, 应把全局利益、国家利益放在首位。二是中央政府政策制定时要综合考虑地方的利益需求。由于我国各地区政治、经济发展不均衡, 各地利益会出现较大差异, 这种差异必然会在政策的制定与执行中得以反映。

(三) 健全政策执行的监督机制

公共政策合法化为政策的有效执行奠定了基础。一方面为了使合法化的公共政策得到有效执行, 另一方面为防止公共政策实施过程中的权力滥用, 侵害社会公共利益行为的发生, 因此在政策执行过程中, 必须强化对公共政策执行过程的监督和建立有效的责任机制。首先, 必需确保监视机构的位置独立。监视人员的选拔、任用、分配等不受同级党委和政府管辖, 确保位置的独立。其次, 要强化政府的监督职能。我们要通过健全和完善监督机制, 从制度上加以保证, 为其提供更为完善的制度保障。第三, 实现政策制定信息的公开, 加大政策执行的透明度。可以通过举行政策制度的听证会等方式让公众参与到公共政策的执行并实施监督。第四, 发动公众、媒体对政策执行加以群众监视。推行民主监视制度, 并将其落到实处, 用法律作为其有力的后台, 确保民众监视体制的有效运转和起到应有的作用。第五, 建立树立行政责任制, 对执行进程中出现严重问题导致政策失灵的官员要追究其责任。

(四) 提高公共政策质量, 完善政策执行的各个环节

公共政策的制定反映了国家意志, 只有体现民意, 反映民情、符合实际情况并且科学合理的政策才能被社会公众认可。因此, 良好的公共政策必须保证其法制化、科学化及民主化。

1. 公共政策的制定必须合法化

公共政策制定合法化就是利用法制手段规范、约束决策行为, 将公共政策的制定过程纳入法制化轨道, 使公共政策更加合理、公正, 避免重大决策的失误。首先, 公共政策的制定过程要规范经过论证, 公共政策只有经过了严密的论证征求意见, 才能保证公共政策制定程序的规范与可靠。其次, 政策的制定要保证其法定程序的合法性, 这种法定程序的获得可以通过立法机关通过, 或者经过得到立法机关明确授权的有关部门的认可。

2. 公共政策的制定必须科学化

公共政策制定过程中的科学化是公共政策具有合理性、明晰性的保证。政策的制定过程中, 从问题的提出、目标确定、调查研究、方案评估、咨询论证至拍板确定, 都应按照科学决策的要求严格规范, 自始至终都要有一套科学合理的必经程序, 建立科学的决策体系, 以保证决策程序的完备化、决策论证的民主化、决策方法的现代化以及决策方案的优选化。

3. 加强公共政策制定中的公开和民主

公共政策制定的过程必须是一个民主的过程, 必须体现出人人平等的原则, 所以在政策的制定过程中需要公众的积极配合, 只有集中了公众的智慧, 才能很好的避免和解决决策失真的问题, 以提高公共政策的执行力和政策效能。

(五) 提高政策执行人员的素质, 提升群众对政策的认知程度

1. 提高政策执行者的素质及其政策认知水平

公共政策的执行人员可以比作是是政策实施中的“舵手”, 政策执行者的素质直接决定了该项政策执行的方向和结果。所以, 我们要求政策的执行者提高其自身的能力和水平, 在执行政策时要规范其行为, 不被环境因素所影响导致政策执行力的降低, 这一点是十分必要的。

对于具体政策来说, 应提高政策执行者的政策认知水平。使政策执行者对执行的目的、内容及实施步骤有正确的了解、认知。当一项政策制定和公布后, 首先应组织好相关的政策执行者对政策深化学习, 使其真正了解政策的目的、价值及、顺应范围、实施条件以及与自身的利益关系, 已达到对政策的认知。其次, 努力进一步完善政策执行主体的知识结构。执行人员的知识存量大, 有利于对政策的充沛看法, 不至于导致政策问题的片面性。

2. 加大政策宣传力度, 完善政策传达机制

政策的传达离不开对政策信息的宣传, 加大对政策的宣传力度, 有利于执行人员及群众对政策的了解。充分了解政策的顺利执行与他们自身利益之间的关系。首先, 树立完整的信息传达网络。传统的信息传达渠道是单一的、垂直的, 由各级政府之间传达, 难以满足群众对政策知情要求, 也无法顺应现代社会对政策进程高效要求。随着传达技术的开展, 电子邮件、电话会议等传达方式的出现, 促进政策信息传达开展的多元化。政府的微观政策可以经过媒体、电视、互联网等方式传达给群众, 提高政策的时效性的同时, 不仅实现了信息的保真度, 还可以及时失掉市民对政策及政府的反应信息。再次, 建立政府与群众之间的互动机制。任何的政策都触及利益的调整、分配, 假设执行一项公共政策的成本钱大于收益, 群众就有能够对政策采取不协作、规避的态度, 因此, 政府应该和群众之间建立互动机制, 及时听取群众的意见和要求, 及时对政策作出必要的修正。

(六) 加强政策研究, 制定科学合理的政策

科学合理地制定和执行公共政策, 可以很好地解决“上有政策, 下有对策”的根本措施。科学合理的政策应当具体而明确, 含糊不清、不可衡量的政策在执行中实际上是无效的。因此, 必须加强政策科学的研究, 在坚持实事求是前提下, 制定科学合理的政策, 并使其得到有效的执行。首先, 政策的制定要有科学合理、指导思想明确。我们在政策时制定必须坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想作为政策制定的理论指导。其次, 政策制定要建立在社会客观实际的基础上, 要坚持实事求是, 充分反映客观现实, 切合我国实际, 给予地方适度的自主权。第三, 政策制定要遵循严格的程序, 严格按照科学的程序来决策、确定政策实现的目标、拟定方案、征求意见等, 按照科学严密的系统过程完成政策的制定。最后, 要建立起民主化的决策机制。要保证广大人民群众和各种社会团体以及政策的研究组织能够参与到公共政策制定的过程当中去, 使公共政策真正充分集中民智、反映民意, 体现广大人民群众的利益。

参考文献

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[3]阳敏.地方政府公共政策执行力系统优化研究[D].湘潭大学, 2010.

[4]张宝凤.行政文化对政府执行力的制约[J].中共山西省直机关党校学报, 2008, (2) .

[5]莫勇波.提升地方政府政策执行力的路径选择──基于制度创新角度的探析[J].云南行政学院学报, 2005, (6) .

[6]程名.公众参与视角下公共政策执行偏差的对策分析[J].知识经济, 2011, (17) .

[7]毛劲歌, 周莹.信息失真对公共政策执行的影响及其对策分析[J].中国行政管理, 2011, (6) .

公共科技政策 第8篇

关键词：农村公共服务供给,公共政策,农民组织,参与

农村公共服务是指农村地区为满足农业、农村发展或农民生产、生活共同所需而提供的具有一定非排他性的社会服务。农村公共服务的供给在我国社会主义新农村建设中具有重要地位, 对于确保农村社会经济持续健康发展, 从根本上解决“三农”问题具有重要的战略意义。然而, 由于受城乡二元结构和经济赶超战略的影响, 农村公共服务持续性供给不足是一个不争的事实。它不仅直接影响了新农村建设的成效, 也影响了社会主义和谐社会的建设进程。在贯彻基本公共服务均等化政策的过程中, 如何规避公共服务建设方面的传统缺陷, 提升公共资金的使用效率, 并提高农村公共服务建设的效率与水平, 正成为摆在社会各界尤其是各级政府面前的焦点问题。本文试从公共政策的视角出发, 管窥农村公共服务供给, 抛砖引玉, 以增进相关问题的理解与解决。

一、农村公共服务供给落差的现状表征

中央对“三农”问题的重视, 不可谓不大。尤其是新世纪以来, 政府更是连续推出农业税减免、新农村建设、全面普及义务教育, 并在十七届三中全会上提出了农村公益事业建设的系统性方案。然则, 众多理论研究和实际调研均表明, 就农村公共服务的供给而言, 在政策与实效之间、期望与现实中依然存在巨大的落差, 普遍存在总量落差、结构落差、区域间落差等问题。

1.总量落差

长期以来, 农村公共服务的历史欠账一直未能得到有效的解决, 而随着经济社会发展水平的提高, 养老保险、技能培训等新的公共服务需求也随之而不断产生, 但受地方资源和政府能力的影响, 农村公共服务建设投入普遍捉襟肘见。在相当多的农村地区, 政府和村集体对农户服务所起的作用相当有限, 只能小规模解决相关问题的农户自身, 依然还是农村公共服务的主要渠道。例如, 据有关对甘肃省农村公共服务需求的调研[1]结果显示, 农村公共服务由农户自行安排解决的占了57%, 而由政府及其职能部门提供的服务仅占18%, 村集体提供的为13%。此外, 受访农户普遍认为政府在农村市场建设 (规范和整顿市场) 、提供更多的技术服务及加大对农民的培训力度、农村医疗保险和加大农业贷款发放力度等方面的力度不够, 不能满足其有效需求。

2.结构落差

受典型培育或供给难易度的影响, 农村公共服务经常存在短缺与过剩并存的结构问题。据有关对台州市黄岩区的一份调查再次证实了这点。[2]该区农村公共服务供给呈现出“硬性设施优先”和“形象设施优先”两个方面的明显特征。“硬性设施优先”是指在水利设施、道路建设、技术培训、医疗保障、养老保险、文化卫生和信息服务等涉及农村生产和生活的公共服务中, 现有的供给大多倾向水利设施、道路等基础性的生产服务供给, 而在养老保险、文化卫生等软性的生活服务方面, 投入存在较大的不足。乡村“赌”气盛兴、封建迷信重新抬头, 与此不无关系。“形象设施优先”在新农村建设中最为常见。为培育典型和塑造形象, 投入大量集中于搭建凉亭、“外墙粉刷”和健身设备、电脑房等实用性相对偏弱的项目。虽然总体上就连此类性质的公共产品的提供也存在着短缺, 却使得政府公共服务供给与农村需求之间存在着结构性和方向性的偏差。

3.区域间落差

受发展政策、发展水平、农村人口密度与农村空间分布以及区位条件等影响, 不同区域因条件和能力不同而供给差距明显。一般而论, 东部地区在农村公共服务方面具有自主供给能力强、规模经济性高而运输成本相对较低的优势, 供给数量和质量都明显优于西部。以山东和甘肃两省的调研结果为例, 山东农民对公共服务的供给满意度得分加总平均为74.22, 而甘肃农民则仅有一半左右的满意度。 这样一种不均衡, 也同样表现在省域范围内。王谦 (2008) 对山东省菏泽郓城、济宁曲阜、维坊寿光三地的抽样调查充分证实了这点。[3]这三地的农村公共服务供给水平, 与经济发展差距一样, 存在明显的梯度差异。例如, 农民对道路建设供给的满意度评价, 三地分别为85.57%、87.17%和88.45%;对医疗卫生的评价, 分别为73.38%、76.42%和79.49%。若将道路建设、医疗卫生、义务教育、技能培训、文化娱乐和农业信息各项等分进行简单加总平均, 三地分别为68.92%、76.14%和77.60%, 与经济发展差异基本一致。

二、农村公共服务供给矛盾归因:公共政策过程的缺失

农村公共服务设施基础差、自主供给能力薄弱, 增强政府在农村公共服务供给中的作用, 是各界关于当前提升农村公共服务供给能力和水平的共识, 也是十七大所提倡城乡基本公共服务均等化的必然指向。然而, 就进一步的解决方案, 基于种种原因, 各界的认知并不一致。如巩玉涛 (2008) 从供给角度提出国家财政支付力度不够;[4]而韩剑萍 (2008) 从需求角度认为农民的文化素质低。这些看法确有其合理性, 但也存在一定的不足。

相对于日益增长的农村需求而言, 财政资源总是稀缺的。但这不但不能成为政府在提供公共服务上不努力作为的理由, 反而应该更加重视这一问题的研究, 使之达到更加符合农村需求的供给模式。而认为农民文化素质较低的观点, 不仅是实质否认了农民理性和农民对地方知识和习俗、文化等方面的优势, 也在一定程度上暗含了政府可以将农村公共服务延期供给的可能性。既然当前农村供给服务的落差与短缺是在政府公共政策主导下的诸多不对称所引起的, 因此, 考察并解决这一问题, 首先就要回归公共政策过程。而回归公共政策过程的重点, 就是要从输入、转换和输出等政策环节上仔细梳理农村公共服务供给的缺失与疏漏, 以从源头上、制度上解决农村公共服务供给的相关问题。

1.输入环节:失声的农民

输入环节, 是政策对象意愿充分表达与汇集的环节, 也即政策制订者在政策制定之前实施的自下而上的信息收集过程。输入在社会过程中的作用, 虽然弱于输入决定结果的自然过程, 但信息容量、信息代表性和真实程度, 在客观上至少起了基础性的作用。然而, 不管是理论研究还是实地调研均表明, 农村公共服务的政府供给, 农民大多是被动接受者而非主动选择者。也就是说, 在制订关于农村公共服务的政策时, 农民这个直接受益群体的呼声往往被弱化甚至被忽略。农民话语权缺失的原因主要归结为:一是村民自治组织能力的不足, 分散、弱小又充满竞争性的农民不能形成强有力的利益集团以同一个声音说话;二是城市“社会精英联盟”凭借经济社会成就形成了较强的舆论和政策影响力, 客观上存在对农民声音的压制;三是各级政府都坐落在城镇, 政府工作人员大多为“城里人”, 距离农民相对较远, 在情感上和利益上可能会偏离农民诉求;四是相对于农民, 政府工作人员具有知识优势和“专家”的身份优势, 客观上存在以“专家”替代农民、以知识替代经验的倾向。因而, 在农村公共服务供给方面, 经常性地存在农民表达不足、政府替代农民决策的情况, 不能形成切实可行的系统性、区域性的整体解决方案。

2.转换过程:无力的农民

转换过程也是各方利益博弈的政策决策过程。一般而言, 博弈的结构与规则决定了博弈的结果。受历史逻辑延伸和中国特殊现代化进程的影响, 作为中国最大的弱势群体的农民, 由于其不能以组织的、集团的形式与其他利益团体进行博弈, 他们的合理要求即便能够顺利向上表达, 也不可能在政策中得到完全的反映。事实上, 地方政策供给意愿的形成受到了三个方面因素的影响:中央政府的行为目标、地方政府自身的利益要求以及广大公民的切身利益需求与分布。在不违背中央政府的基本要求的前提下, 当公民的利益与地方政府自身的利益不一致时, 政策产品往往会倾向于政策制订者一方;当三者的利益一致而供给能力又受相当限制时, 政策产品往往取决于公共产品的利益分布与相关公民的博弈能力。因而, 虽然地方政策供给是三方力量对比与均衡的结果, 但并非所有力量的改变都会影响博弈结果。由于中央政府不可能在全国形成完全一致的农村公共服务供给方案, 农村公共服务的供给只能更多地落实在省级, 尤其是地市级和县级政府的身上。受地方经济发展水平和地方财力的影响, 大多数欠发达区域, 只能一方面将有限财力“锦上添花”地集聚于“典型”村庄, 以契合中央精神与政绩考核;另一方面, 以对口支援、扶贫开发等形式, 将少量财政资金拨给那些“会叫的孩子”型乡村与“乡村能人带动”型村庄, 在客观上助长了富裕乡村和贫困乡村的进一步分化。此外, 政府各部门利益的分歧也强化了农村公共服务供给政策一致性的困难。目前, 分别存在农、林、水、民政、科技等多个对农部门, 很难就农村公共服务建设形成系统化、一体化的解决方案。

3.输出和反馈过程:缺乏参与的农民

输出和反馈的核心是对政策实施效果进行评估。通过这一过程, 可以有效纠偏和改进相关政策。对于那些输出的本身就是错误的政策来讲, 评估和反馈可以使之得到及时的纠正;而对那些原本正确但实施过程中受新问题、新情况影响的政策而言, 有效的评估和反馈可以推动已出台的政策进一步地完善, 使问题得到系统的解决。从现实运行看, 大多数地区尚未形成科学的评估体系。而已有的评估, 由于政府大多将自己定位于地方公共服务供给的投资主体, 大多为以政府为主体的项目建成验收评估, 往往缺乏由农民参与的整体绩效评估。也正是由于缺乏农民参与的整体性的评估体系与评估机制, 政府往往重投资轻管理、重建成轻成效、重典型轻一般, 也往往使政府在具体的农村公共服务供给上存在随意性与向“典型”过量供给的现象。

公共政策的三环节对于制订科学合理的农村公共服务政策缺一不可, 任一环节的缺失都会导致公共服务供给的不合理。输入过程的农民失声, 使农村公共服务供给政策形成的信息不足与失真;转换过程的农民无力, 使农村公共服务供给更倾向于具有典型示范意义的政绩工程;输出过程的农民缺乏参与, 则强化了农民的失声与无力, 助长了政府的随意性与向政绩工程聚集的动力。正是农民的失声、无力与缺乏参与, 造成了农村公共服务供给现有的各种矛盾与困难。

显然, 农民组织化程度低、碎片化的农民力量薄弱是农民失声、无力和缺乏有效参与的根本原因。因此, 有必要依靠各种正式组织和非正式组织来整合并提高农民的组织化程度。只有当农民以组织的形式形成团体效应时, 才能顺利地表达自己的意愿, 较好地在与各类精英联盟的博弈中获得理想的分配份额, 在有效实现城乡基本公共服务均等化同时, 推进乡村内部基本公共服务的均等化。

三、政策建议:让组织起来的农民全程参与公共政策过程

农村公共服务供给的薄弱与不足, 根源在于相关公共政策过程的缺失。而公共政策过程的缺失, 实质上又在于农民的失声、无力和缺乏参与。因此, 要从源头上解决或从制度上保障农村公共服务供给的合理性, 就要让农民全程参与相关的公共政策过程。

1.完善自下而上的农民利益表达机制

公共政策是政府对整个社会价值作权威性的分配 (伊斯顿, 1993) 。由于社会价值的稀缺性, 政府作为代理人、政策的制订者, 只有在拟订价值分配方案时充分吸收社会公众的意见, 才能使公共政策产品的结果符合价值主体的诉求, 接近满意的结果。同时, 政策作为一种博弈结果, 各博弈主体必然为追求自身利益的最大化而努力影响政策制订。作为弱势群体, 农民只有有了自己的组织才能充分表达自己的意愿, 才能够与精英抗衡以争取自己的利益。因此, 整合农民阶层的碎片化, 提高农民的组织化程度, 可以说是农民参与利益博弈并确保收益份额的根本。

当前, 提升农民的组织化程度, 可以考虑从以下几个方面入手。

(1) 村民委员会作为维护农民利益的基层法定正式组织, 要不断完善和强化其作用。《中共中央关于推进农村若干重大问题的决定》规定村委会要实行政务公开, 依法保障农民的知情权、参与权、表达权、监督权, 以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践;以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践, 推进村民自治制度化、规范化、程序化。显然, 如果各村委会能够切实保障农民以上“四权”的实施, 这个农民的基层正式组织就能有效汇聚农民的呼声, 成为村民利益的切实代表。

(2) 建立和完善非正式的农民组织。村委会作为基层政权组织, 受内外部制约因素较多, 农民利益的有效表达, 还需辅之以社会组织, 如农民专业经济合作组织、农民社区组织、农民协会、老年协会等。一方面, 它们可以用来监督和制衡基层政府和村委会对权力的不当运用;另一方面, 非正式组织作为农民群体的代表, 也能扩展农民意愿表达的渠道。

(3) 增加农民代表在人大代表中的比例, 应成为农民利益诉求的重要政治手段。农民代表对农民需求了解最直接、最深刻, 也最为迫切, 他们也是农民利益最有力的捍卫者。近年来, 我国对农民代表重要性认识日益强化, 党的十七大报告明确提出了“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”的部署和要求, 有关方面应着力推进相关过程, 切实扩展农民的政治身份与利益呼声。

2.完善政策决策的形成机制

政策决策形成的过程就是利益综合的过程。而利益综合, 实质上也就是各利益主体为满足其最大利益而竞相博弈的过程。在农村公共服务政策制订中, 政策博弈主要在政府、精英联盟和农民群体之间展开;在空间上, 则表现为城乡间、区域间的博弈。

(1) 政府要进一步强化偏向弱势群体的公共服务理念。

理论研究、历史实践和现实需求均表明, 政府不可能是一个利益中性者。现代政府有一个较为明显利益偏向, 就是为保障弱势群体的生存和发展权利。以以人为本为核心的科学发展观强调发展成果由人民共享和公共服务均等化, 实际上也是提出了政府要抑制马太效应, 避免“锦上添花”, 努力“雪中送炭”。因此, 在农村公共服务供给方面, 不管是基于历史欠账, 还是关爱弱势, 亦或是扩大内需整合全国市场, 政府都需要做出明确的构想与规划, 在利益协调与输送中为农村预留空间。

(2) 在机制设计和执行层面, 要加大农民群体的权重。

在实际工作中, 就是要加大各级政府财政支农惠农的力度, 逐步提高“三农”投入占GDP的比重;就是要加大中央财政对欠发达地区的支持力度;就是要引导市场和社会资金向农村转移。

3.建立政府的回应机制

这里, 它涉及两个方面:一是农民利益诉求是否在政策输出中得到应有的回应;二是农民对政策结果的反应是否得到了政府的及时回应。

(1) 如果要想切实保障农民利益诉求在政策输出中得到真切的反映, 就应从输入、转换、反馈三环节来着手解决。其一, 完善各种正式与非正式的农民组织, 拓宽输入渠道。随着农民组织化程度的提高、农民利益表达机制的完善, 农民的利益表达能够顺利地下情上传。其二, 转换过程中, 平衡决策各方力量, 以达到相互制衡的状态。政府要转变观念, 由过去的管理主体中心主义, 转向管理客体中心主义, 这种转变客观上提高了农民的地位, 回应农民利益诉求的可能性大增;农民凭借自己的组织力量在一定程度上与精英联盟博弈。其三, 农民的满意度, 即农民对政策输出的反馈进入了政策决策的中心;同时, 政府谋求秩序、效率的目标也被包含在公众的满意度之中, 以前政策结果的考核是自我评价、自我判断, 而现在成了农民的评价和判断。所以, 政府应该认真聆听农民的利益需求并给予快速准确的回应, 以提高农民的满意度。

(2) 政府应该采用绩效评估的方式来提高农民对政策结果反馈的回应。对政策结果的回应基本是针对政府提供公共服务的效果、农民的满意度等情况所做的政策调整。但是, 由于政府一贯以“正确”、“谨慎”等代理人的形象出现, 或由于沉淀成本的原因, 它们一般不会主动承认自己的错误, 回应能力偏弱。因此, 采用绩效评估的方式来促使政府提高自身的回应能力势在必行。评估的主体由三部分构成:内部的政府部门、来自外部的社会中介组织和对政策输出有切身体会的农民。评估的内容:农民是否真正参与到政策制定的各环节、农民的利益是否得到切实的反映、农民对政策输出的反映是否得到了应有的回应等。最终要将评估的结果及时反馈到政策的决策部门, 以此作为相关人员或部门奖惩的依据, 从而激励政府提高其回应能力。

参考文献

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公共科技投入原则的分析 第9篇

1 公共科技的“公共性”

公共科技研究与一般的科技研究不同, 是事关社会公共利益的研究。公共科技研究的核心问题首先是科技的“公共性”问题。国内外对此有很多的定义和解释。实际上, 科技的“公共性”应该是在不同时代和经济条件和社会背景下对公共科技有不同的理解, 随着社会经济生活的不断变化, 对它的理解也应该日益更新。体现在当今经济社会生活下的我国的公共可以应该有以下几个特征:

1.1 公共科技满足的是“公共利益”需求

一般来说, 公共科技体现的这一“公共利益”表现出在同一时间内可使多个个体受益的特征, 虽然它不能保证由全体个体受益, 但它是被集体消费的。其外部性和非排他性使公共利益具有正极效应。即它越外部性和普惠性, 其公共效应就越大。但它不像私人利益一样可以被瓜分、被划分, 不可以按个人偏好来取舍, 其提供的成果和服务具有明显的正外部效应或外部不经济性。

政府是公共科技的主要提供者, 虽然社会公共科技研究本身并不像理论那么抽象、那么单纯, 但靠政府安排是不可能满足需求的, 还可能造成效率低下。政府在提供公共科技的形式上也更多地采用间接供给, 即政府通过引导和控制, 运用预算安排和政策安排, 使非营利研究机构和私人部门参与社会公共科技研究的生产。但从目前来看, 政府提供公共科技产品仍然是最有效、也是最普遍的。

1.2 公共科技提供的是“公共技术”

判断公共技术哪些是公共的, 是一个动态的效率选择问题, 不同体制、不同资源配置方式、不同经济发展水平会有不同效率选择, 划定公共技术的有效边界并没有统一的界限。但可以有一个总效率原则:即在给定的目标要求下, 某项技术作为公共技术的供给能够比个别厂商更有效地提供整个产业的核心技术水平。这一原则也使公共技术更为接近“纯”公共品, 如自然科学基础研究、环保技术、天气预报技术、卫生健康技术等。也就是说, 受益者越多, 公共性越高。在这种情况下, 对公共科技的界定范围产生了较大的难度, 政府在具体计划和预算层面上进行项目选择, 以保证公共技术产出效用最大化就具有相当难度, 这就是优先领域的选择问题。如果从公共技术与公共产品的严格区分来看, 公共产品具有“纯”或“准”公共品的特点, 而公共技术由于具有较鲜明的专属性, 即它的受益范围或依产业或依厂商而有较明显的边界, 一般被看作是“中间公共产品”, 尽管很多的公共技术, 如环保、保健等都属于公共产品, 但更多的公共技术则与特定的部门、产业和区域有关, 具有专属性和“自然”的受益者范围。

1.3 公共科技提供的是“公共消费”产品

公共科技研究是围绕“公共利益”提供“公共技术”的一项高智力活动。虽然不要求产生经济利益, 但具有相当的社会价值, 其成果也是一种知识产权, 其成果形式一般采取著作和专利。这种知识产权与商标、专有技术等的商业行为最大的不同是其技术是公众普遍享用和消费的非物质财产。从经济学的角度而言, 其使用的边际成本为零。然而, 作为知识产权, 政府以知识产权制度 (著作权、专利权) 进行保护, 其目的是为了激励智力劳动者创造知识产品的积极性, 促进社会公共科技成果的生产, 为成果的社会享用提供丰富的源泉。这样就使得成果在形式和消费上产生了冲突, 即知识产权的私人“排他性”专有特征与公共科技的公众“非排他性”的共有特征的矛盾。这对“专有性”与“共有性”的矛盾既对立又统一。在实现公共科技成果的广泛扩散和共享的前提下, 由于公共科技具有很强的外部性, 为保证知识创新和科技进步, 通过一定的制约、约束制度来保护权利人的利益是平衡这对矛盾的关键。所以, 国家通过一定的法律制度安排保护权利人利益正是为公共科技在更大范围更有效扩散和社会公众更多更好地享用公共科技服务的。

2 公共科技的投入原则

2.1 战略性原则

如前所述, 公共科技由于其“公共性”, 政府作为主要的资助者, 通过直接和间接方式产生公共科技成果, 使广大社会公众受益。进入20世纪90年代以来, 各国正致力于使公共产品特别是公共技术的提供能够更好地为增强国家竞争力服务, 使其越来越具有国家战略导向和生产性功能。各国都在制定国家科技发展战略, 并努力通过扩大政府财政投入和利用各种经济杠杆融通社会资本, 来提高公共技术的溢出效应, 有效地为国家发展目标服务。从很多国家来看, 科技投入已成为一个重要战略, 科技政策正取代产业政策成为政府新的国家干预手段, 很多国家都通过有力的科技投入政策间接地实现政府对经济、社会的干预和调控。

我国虽已确定了“科教兴国战略”, 但还没有制定明确的“科技投入战略”。国家重大科技投入项目投入在国家发展规划中的稳定性体现不足, 政府科技投入和企业科技投入还带有较大的不确定性。实际上, 如果按照我国将科技投入总任务与总目标界定为“自主创新、战略产品、科技基础设施建设、公益科技产品供给和技术成果财富化”五大目标的话, 虽然五大产出目标, 都与政府科技支出有密切关系, 但并不在同一层次上, 其政府科技投入与社会科技投入的结合方式也有很大区别。

首先, 自主创新、科技基础设施、公益科技产品供给和科技成果财富化环境建设的政府科技投入, 属于经常性、持续性的科技投入范畴, 而战略产品、战略项目以及重大科技工程等则属于非经常性、持续性的科技投入范畴, 带有集中性、个案性的特征。目前我国战略项目的政府科技投入强度依次是:技术创新计划 (67%) 、“863”计划 (62.7%) 、国家重点科技攻关计划 (38%) 星火计划、火炬计划社会发展计划国家重点新产品计划科技成果推广计划。其中, “863”计划、攻关计划等基本上属于单一的政府管理、政府投入、政府考核的计划经济模式, 而“火炬计划、星火计划等是属于科技创新成果产业化直接相关的科技计划, 基本也体现为政府资金的直接投入或补偿, 但这些计划是可以在市场经济的基础上进行操作的。

这里需要说明的是:在战略性原则问题上, 我们需要解决的是政府与产业部门投入的界线问题, 也就是政府投入的方向问题。虽然能清晰地看到我国政府科技投入的战略目标和方向, 还能清楚地知道哪些应该是政府科技投入的主要方向。但实际工作中, 公共科技的概念和范围是动态发展的, 是不同发展阶段、不同技术水平下不同科技投入总量、不同GDP总量大小来确定不同政府科技投入目标、不同政府和产业部门的投入比例。所以, 整体来看, 我们的战略原则是在什么时间、什么发展阶段、什么经济社会现状, 完成什么科技战略产品, 达到什么科技目标, 时间是多少, 资金需求量是多大。

这样, 确定我国的战略目标, 大致如下:

总目标是:逐渐建立自己完整的科技体系, 包括财政科技投入政策、管理方式和支持体系等, 从而有效实现原创技术为主的科技任务目标。

分目标是:市场经济的深入, 政府在科技投入地位的转变, 需要重新界定政府在公共科技投入的界线, 改变原来在计划经济或与现代市场经济不一致的科技投入体系, 解决市场失灵;

目前的经济增长模式是以消耗资源为主的粗放型经济增长为主, 要逐步向以技术为增长点的新的模式转变, 改变现有的科技投入制度、政策、规章、办法等, 向技术资源型经济转变;

WTO规则完全导入中国, 我国的国际化进程将更加迅速, 要尽快修改、调整一些与WTO规则相抵触的制度、规章和办法, 必须进行必要的清理、调整、废止和补充, 建立一套既符合国际规则又兼顾中国国情的新的财政科技投入体系;

在资本经济, 即以财富增加为主的市场经济框架下, 政府将公共科技投入的目标确立为以增加社会福祉为目标, 即以提高人民身体健康、保护生态环境、支持文化教育等投入为主。

2.2 保障性原则

市场经济体制在我国的确立, WTO规则完全导入我国, 科学发展观战略的全面实施, 意味着我们的科技事业将更加市场化、国际化和科学化。作为为科技发展服务提供重要支撑和保障条件的政府, 科技投入需要更加强调为市场化、国际化、科学化做好保障性的投入工作。这种保障性投入原则包括:

2.2.1 安全性投入。

随着我国经济、社会、文化地位的提升, 大国崛起后的安全形式日趋多样化:如国防安全、信息安全、金融安全、经济安全、卫生安全等一系列安全性需求日益成为经济、社会发展中的重要因素, 这种需求不可能依赖市场提供, 而是公共财政的首要功能。尽管在这一方面, 我们已有了一定投入, 但与社会进步、经济发展和国际科技水平速度来比还是不够的, 没有持续、稳定、足够规模的投入是难以满足社会对安全性的需求。

2.2.2 科技基础设施的投入。

科技基础设施是为满足基础研究、共性技术研究、基础技术研究和公共适用技术研究研究的保障条件。信息化社会的基础设施已不再是物化的设施、设备等, 而是表现为对科学技术资源的开发和利用能力。这部分一方面表现为为科学发展而进行的、为满足人类求知和增进全社会福利的科学基础设施;另一方面还表现为政府为共性技术基础设施建设的研法基础技术, 包括基础标准 (行业的) 、标准检测工具、产品性能测试、校准方法和质量保证技术等多方面的水平。这种科技基础设施资金投入可以带来广泛的社会效益, 单个企业或市场是没有足够的能力和利益驱动去实施的, 如全面质量管理或ISO9000质量管理体系的应用与推广, 对整个社会带来了不同程度的影响, 其影响是深远而具决定性的。

2.2.3 公益科技投入。

公益科技投入是造福于人民、惠及所有大众、涵盖范围十分广泛的投入, 更是公共科技投入需要达到的一个重要的保障性目标。这部分资金的保障一直缺口很大, 各地区和各部分之间的分布也不够合理, 政府资金不仅应该有一个持续稳定的增长投入机制, 还应该对一些特别群体和行业给予充分的资金保障, 如科普、社会弱势群体的技术援助;公共卫生体系的建设、环保体系的建设等。

2.3 经济性原则

公共科技投入的经济性原则讲求资金使用的最大效益。一方面资金的有限性或约束性是资金投入需要更为科学的经济性;另一方面, 随着社会的进步, 越来越多的相关主体与公共科学技术有关, 公共科技的供给和需求一直处于供不应求状态。所以, 经济性原则就是需要政府以“小钱办大事”、“集中力量办大事”或“四两拨千金”的做法实现公共科技的最大效益。虽然科技的特点难以做到或不能做到“集中力量办大事”, 但应该说, 目前资源约束条件下的环境只能要求如此。这可在以下几个环节上进行控制:

(1) 优先领域的设计。优先领域的设置既是“科技推动”也是“需求拉动”所致。而经费预算约束近几年对我省公共科技来说, 应该是设置优先领域的重要原因。由于优先领域的设置关系到方方面面, 确立优先领域在我省可试行“自下而上”和“自上而下”相结合的制度模式, 政府和公共研究机构进行对话, 同时组成一个分散的科研机构或独立的顾问团, 由政府、企业和公民代表组成进行推荐、研究、评估, 最后由政府做出决策。不要“花了钱办不了事”, 或“花大钱办小事”。 (2) 重复投资问题。因为科技不是一个行业或部门, 它存在于各行各业, 这种特点就不可避免地会出现重复投资。虽然不能避免, 有些重复投资还是应该尽量可以避免。这就需要部门之间的协调和资源统筹。目前科技厅作为科技行政主管部门, 可调度的资源极其有限, 科技厅下属没有一个这样的部门可以行使这样的职能, 造成项目重复和支持不足并存、资金短缺和资金浪费同存的局面。设立一个资金使用和调度的部门, 并通过预算口、统计口、成果管理口等多方面进行控制。 (3) 绩效管理。虽然公共科技不直接产生经济效益, 但公共科技是能产生间接经济效益的, 特别是专属性强的公共技术, 它的作用和效益可直接体现在企业赢利上。所以, 绩效管理除了对公共科技投入后产生的成果进行有效管理, 即论文、著作等以外, 还应该对其间接产生的市场效应进行分期、分段的评价。以市场方法评价公共科技投入的经济性。

3 偏离原则

在市场化日益深入的实际工作中, 各级政府在实施公共科技资金投入中出现了一些偏离原则, 大致有以下几点:

3.1 强调有经济效益的就支持、没有经济效益的就不支持

由于各级政府的出发点不同, 对公共科技投入考虑的角度和因素不同、侧重点也不同, 对公共科技投入强调“经济效益型”, 即在实施公共科技资金投入上强调市场化、效益化原则优先原则, 这势必影响政府的“公信力”, 特别是对于中央和省级政府来说, 这种“经济效益型”的公共科技投入不仅影响公共科技为社会大众服务、产品为公众消费的宗旨, 而且会导致各级地方政府在投入原则上的“引导性错误”。不是说公共科技就不能有一定的经济效益, 而是强调经济会导致公共科技投入的原则性偏离。

3.2 强调有市场需求就支持, 市场不需求的就不支持

我们知道, 市场需求是一个动态的经济变量。可以从两方面来看:一是任何现时的市场需求只能代表一种现时的表现行为, 但它还可以表现为潜在的、未来的市场需求, 如果只强调现时的市场需求很可能会忽略潜在或未来的需求。而公共科技除了一部分反映现时的市场需求外, 更大部分是反映潜在和未来的需求的;二是还要处理好市场与非市场的关系。不能说有市场需求就需要科技投入, 没有市场需求就不需要科技投入, 因为公共科技投入必须主要到一些非市场的需求。

3.3 强调企业的事企业管、政府不管企业的事

在市场经济体制确立下, 政府和企业的断层关系十分明确。政府和市场、政府和企业的关系是需要定位清晰、职能明确、分工到位, 但科学技术强烈的外溢性、辐射性和非排他性特征使政府与企业是难以有一条明显的界限。调研中发现政府出现两种资金投入现象:一是注重前期投入, 没有后续跟踪投入或补贴, 如大型公共设备投入, 政府花大价钱买下来后就再也不理了, 用得如何、利用率多高, 也不再增加设备的折旧和维修等费用, 一律由企业自行负责;二是只管成果性收益, 不看前期、中期投入。政府关心得较多的专利、著作等成果, 很少对这些成果的前期和中期进行较多的关注, 认为这是企业或个人自己的事。实际上, 国际上, 政府与企业在公共科技投入上没有分得如此清楚, 很多企业也做了很多公共科技投入的事情。这两种情况实际上就是有些人已经看到的“政府只下种不浇花、或不下种只浇花”的现象。科学技术是一个连续而不间断的渗透活动, 需要政府和企业在一定程度上的紧密合作和配合。

参考文献

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[8]贾康, 等.科技投入及其管理模式研究[M].北京:中国财政经济出版社, 2006.

公共政策的供求分析 第10篇

一、政治市场中的公共政策供求原理

政治市场是指人们参与政治活动时与其他政治个体和组织发生关系的场所。在政治市场上活动的主体是选民、利益集团、政治家和官员。人们通过民主选票来选择能给他带来最大利益的公共物品、政治家、政策法案和法律制度。公共政策是公共选择或非市场决策的结果，是选民、利益集团、政治家、官僚等相关利益群体之间在民主制度框架下相互博弈的产物。类似于经济市场，政治市场上政策的公共选择同样有自己的需求与供给原理。选民某种公共利益需求通过利益集团或直接向公共部门反映，而后公共部门通过非市场决策过程向选民供给公共政策物品，以满足选民的公共利益诉求。

二、公共政策物品的供求特征

公共政策物品的供给是政策问题确认后从政策进入规划到政策终结的一系列运作过程。这个过程也是公共政策物品供给的实现过程。相对于公共政策物品的需求而言，公共政策物品的供给更具有复杂性、艰巨性和长期性。公共政策物品的供给特征主要体现在政策系统的运作过程中，主要表现在界定和衡量公共物品产出的困难、政府提供公共物品缺乏竞争机制、缺乏结算和终止的机制、政府提供公共物品缺乏有效的监督等几个方面。

三、公共政策物品供求失衡的根源

(一)需求失灵的主要原因分析

第一，无组织的群体需求。社会生产力发展导致经济、政治利益原有的均衡关系被打破，社会个体的利益重新“洗牌”，为了能够在公共部门提供公共政策物品中获得更多的利益，个人需要通过各种手段对公共政策物品供给主体施加影响，但是实践证明，个人的力量往往是微不足道的，为了维护和实现自己的利益要求，大家组织起来要比个人的力量大得多，效果也好得多，这样，利益集团就形成了。

第二，反映渠道不畅通。公共政策物品的需求包括从政策问题的客观产生到政策问题通过渠道反映到公共部门决策议程当中。因此，即使政策问题产生，但是缺乏畅通的信息反映渠道仍然是无法保证充足有效的公共政策物品需求。而公共政策物品需求不足也同样会造成公共政策物品供求的失衡。

第三，领导干部错误的政绩观。“政治行动者的贴现率也许比社会的贴现率更高，一方面是奖励结构导致的结果，一方面也与官员的任职期短有关，结果常常是政治行动者短视和需要对特殊问题或市场缺陷进行长期分析、理解之间的明显脱节”。因此，未来的成本和未来的收益往往被严重打折或忽视，而眼前的或短期的收益或成本被夸大。领导干部只重GDP增长而轻视环境保护、只重效率而忽视社会公平、只重城市发展而忽略乡村建设、只重财富创造而忽略财富共享等，导致公共政策物品的供求出现严重的失衡。

第四，官僚主义作风。尼斯坎南指出，可以进入官僚的效用函数中的因变量有如下几个：薪水、职务、津贴、公共声誉、权力、任免权、当局的产出、易于更迭与易于管理当局机构。除了最后两个以外的所有这些变量，都是官僚在办公室任职期间总预算的一个单调正相关函数。这就是说，官僚的最终目的是个人效用，而为了使个人效用最大，他又要追求薪水等各种因素，而这些因素除易于管理外，又都可归结为使预算最大。因此，追求最大预算就是官僚的动机，而官僚机构改进效率的内在动力是弱的。官僚不作为一方面难以主动深入群众中调研发现社会问题，另一方面对于群众反映上来的社会问题也缺乏足够激励受理，极大地降低了公共政策物品的需求量。

(二)供给失灵的主要原因分析

第一，政策制定失灵。首先，社会实际并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益。其次，公共决策机制存在着内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。再次，公共政策制定缺乏有效的监督。

第二，政策执行失灵。政策的有效执行依赖于各种因素或条件。美国政策科学家史密斯在《政策执行过程》一文中认为，理想化的政策、执行机构、目标团体和环境是政策执行过程中所牵涉到的重大因素。这些因素中的任一方面或它们之间的配合出问题，都可能招致政策的失效。在政策执行博弈中，由于中央与地方分权，中央与地方利益的差别，地方政府有可能与中央政府讨价还价，力求从中央获得更多的利益，并导致“上有政策，下有对策”现象的发生。

四、促进公共政策供求趋向均衡的措施

(一)建立健全社会公共需求的反映渠道机制

社会公共需求是公共政策物品供求均衡的前提条件。社会需求是社会发展的动力元素，社会需求应当引起公共部门的足够重视，能被有效地反映到公共部门决策议程中，为公共政策物品的供给指明正确的方向，以利于缓解矛盾冲突，维护社会稳定。另外，个人直接向公共部门反映需求往往不能得到很好的重视，“实践证明，个人的力量往往是微不足道的，为了维护和实现自己的利益要求，大家组织起来要比个人的力量大得多，效果也好得多。只有集中的力量才能引起社会尤其是政府的重视。”公民走向组织化、集团化为社会公共需求成功地反映到公共部门当中开辟了有效之路。因此，政府要培育社会组织，开发社会资本，加大对社会服务项目的投入，推进非营利部门的发展，充分发挥非营利部门在提供社会服务中的作用。

(二)建设强政府供给主体

社会公共需求成功反映到公共部门决策议程中只是公共政策物品供求的第一阶段，完整的政策物品供求关系还包括供给方面。公共部门与市场是政策物品的供给主体，而公共部门中的政府作用更加突显，因此，要加快政府转型，提高行政效率建设强政府。要用市场力量改善政府职能，引入竞争机制，切实转变政府管理方式，努力建设服务型政府。这就需要从以下几个方面做出努力：政府管理方式要由直接从事经营管理活动向创造公平竞争的市场环境转变，向提供公共产品和公共服务转变；要制定公共服务规划，努力提高公共产品的总量和质量，使公共服务与经济增长协调发展，不断适应人民群众日益增长的社会公共需求，实现人人享有基本公共服务的目标；引导公民参与立法过程，最大限度地吸纳民意，平衡与协调各方的利益关系，使政府的立法真正反映民意；建立和完善信息公开发布制度，提高市场主体依据政策信息自主决策能力；政府及公务员必须严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，把政府各项行政行为纳入法制化的轨道；加快改革现行干部人事制度，把公共服务指标纳入考核体系，使广大群众的评价成为影响干部升迁的重要因素；切实提高各级政府和公务员的公共服务能力，努力建设一支廉洁奉公、勤政为民、业务精通、作风优良的政府公务员队伍。

公共政策评估研究综述 第11篇

关键词：公共政策评估,模式演变,评估标准,评估方法

公共政策的良性运行离开不了对公共政策的评估。公共政策评估是人们依据一定的标准和方法, 对公共政策方案规划、执行情况和政策效果及价值进行估计和评价的活动。公共政策的评估是制定政策过程当中甚有意义的一节, 也是政策良性运行的保障。政策评估能够让政策制定者遵循一定的规律, 对政策可能达成的目标, 政策执行展现的效果有大致全面的了解。故而, 能否对一项政策进行仔细全面的评估, 关系到政策的执行和走向, 这对公共政策的健康运行, 有着不可磨灭的作用。旨在进一步深化此方面研究, 笔者试图对相关文献进行梳理, 着力从公共政策评估的内涵、模式的演变、标准, 方法等方面来逐步理顺公共政策评估的研究现状, 以期为公共政策评估的研究尽一份力。

一、公共政策评估的内涵

政策评估亦称政策评价, 内含政策的事前评估、执行评估、事后评估三种类型。德国研究人员Wollmann写到, 政策评估作为一种分析工具, 第一要务就是为评价政策绩效提供政策过程和结果的信息。Nachmias也说, 政策评估是对政策和公共项目是否实现预期目标的客观性、系统性、经验性检验。

以下关于公共政策评估的若干意见和看法由谢明概括:第一, 公共政策评估是针对政策方案进行的评估, 评估的焦点集中在政策的预期结果, 即人们通常说的前评估;第二, 公共政策评估是针对政策环节的评估。主要侧重政策内容的阶段性分析, 即人们通常所说的阶段评估;第三, 公共政策评估是对政策全过程的评估。, 即人们通常说的过程评估;第四种观点认为, 公共政策评估是针对政策实际效果进行评估, 即我们通常说的后评估。最后一种观点, 赢得了较高的一致性认同。“公共政策评估是依据一定的标准和程序, 对政策的绩效、效率及价值进行判断的一种评价行为, 目的在于取得有关这些方面的信息, 作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。”, 陈振明教授如上指出。而南京大学教授严强则认为, 公共政策评估是人们依据一定的标准和方法, 对公共政策方案规划、执行情况和政策效果及价值进行估计和评价的活动。由此可知, 大多数国内学者所想的公共政策评估, 都限于对执行过程的评估, 并最终决定政策的终止或是继续运行。

二、公共政策评估的演变模式与模型

公共政策评估模式有其逐步演变发展的过程, 美国学者古巴和林肯分政策评估为四阶段。

第一阶段是从1910年至二战期间, 产生了第一代评估模式。这种评估模式特点是强调“测量”, 认为, “政策评估即实验室实验”。评估工作片中技术性测量工具的应用, 以实验室的实验为主, 政策评估者在评估中起技术员作用。

第二阶段从二战到1963年, 第二代评估模式产生。这种评估模式强调“描述”, 主张“政策评估即实地实验”, 重视到现实中进行调查。第二代仍然保留了技术测量的特性, 但开始突出了描述的功能。政策评估者逐步变成描述者。

第三阶段从1963到1975年, 产生了第三代评估模式。这种模式的特点是强调“判断”, 一反第二代评估模式的“客观描述”主张, 该模式认为“政策评估即社会实验”, 强调了评估中价值判断的功能, 将评估的重点放在社会公平性议题上。

第四阶段是从1975年至今, 产生了第四代评估模式。这种模式强调回应性, 主张“政策评估即政策回应”。回应的建构性评估的核心是“协商”。在建构主义者看来, 世界是多元的社会建构实体, 政策评估也是一种建构。

由上可知, 之前的公共政策而评估研究有偏量化, 重实证之嫌, 而为了修正以往过分重视实证评估的缺陷, 后两代的政策评估范式开始注重定性的评估和价值多元的途径。故而有学者将古巴和林肯的政策评估四阶段论简化为两个阶段:实证主义政策评估阶段与后实证主义政策评估阶段。李德国、蔡晶晶 (2006) 等人也认为, 政策评估的范式正从实证本位向规范本位转变。伴随着20世纪70年代初罗尔斯《正义论》的出版, 西方后行为主义和政治哲学的复苏, 政策评估研究的也趋向于规范和多元价值研究。

而在西方政策评估四个阶段演变过程中, 先后出现了多种具体的评估模式。一是测量取向模式。反馈是此模式的重心, 评估所得的建议将反馈给政策主体, 之后在进行相关修正;二是决策导向模式。以决策为核心的评估模式, 注重对决策的评估, 并在不同阶段考虑政策方案所可能的一些改变;三是实验模式。顾名思义, 通过科学实验的方式, 观测方案和可能得到的执行结果之间的联系。但是, 政策制定毕竟不是一层不变的客观过程, 既然人作为主体, 就必然有其主动性, 所以, 纯粹的实验, 可能会有一定程度的偏差;四是执行评估模式。评估主要分为对于过程的评估和对于结果的评估;五是目标中立评估。主要避免一些主观成见对于政策评估的影响;六是回应性评估模式。此种模式要求更多的回应民众的需求, 综合不同的价值观点来完善政策;七是授权评估模式。该模式强调对被评估者评估能力的培养, 综合定量和定性的方法, 促进政策良性运作;八是焦点效用评估模式。这种评估只要找出适当的内容、理论、模式与研究方法, 产生评估的效果就可以;九是新现实主义评估模式。此模式认为, 评估中最重要的是了解人类的行为。此类评估模式包括:环境背景、机制与造成的后果, 三个基本要素。

王瑞祥分类了政策模型: (1) 目标获取模型。该模型就是以目标获取为最终归依。 (2) 侧面影响模型。此旨在对政策的不定结果进行考察。 (3) 自由评估模型。给决策者很大的自由和权限进行考察。 (4) 综合评估模型。要求将政策的制定, 发布, 执行, 运作都纳入考察。 (5) 用户导向模型。顾名思义, 以用户的角度来评判政策。 (6相关利益人模型。囊括所有政策利益人进行

三、公共政策评估的标准

政策评估标准的设定, 关乎政策评估质量的高低和好坏, 并直接关乎政策执行的成效。故而, 评估标准的选取乃为政策评估的核心内容。政策评估标准指的是, 一系可供参考比较的方法和准则, 这些准则和目标是根据政策目标进行设计的。政策评估标准的设立, 对于政策评估的运行, 提供了可靠的保证与前提。

有关学者对公共政策评估的标准进行了研究和梳理:

W.N.Dunn所提出的标准如下:效能、效率、充分性、公平性、回应程度、妥当性。而E.A.Such-man认为, 有五种标准, 是工作量 (effort) 或投入的多寡、绩效 (performance) 、绩效的充分性 (adequancy of performance) 、效率和过程。林水波则综合概括, 认为标准有如下10点: (1) 工作量 (或称投入量) ; (2) 绩效 (涵盖产出量、效能及影响程度) ; (3) 效率; (4) 生产力 (productivity) ; (5) 充分性; (6) 公平性; (7) 妥当性 (8) 回应程度; (9) 过程; (10) 社会指标。陈振明也做出了研究, 他认为, 一般而言政策评估有如下五个标准:生产力标准、效益标准、效率标准、公正标准和政策回应度。谢明这样看待, 他认为, 事实标准主要包括以下几个方面的内容: (1) 公共政策的投入与产出、成本与收益之间的比例关系; (2) 公共政策目标实现的程度和范围; (3) 公共政策对社会的影响程度。价值标准的内容主要有: (1) 公共政策是否满足大多数人的利益; (2) 公共政策是否有利于社会生产力的发展; (3公共政策是否有利于增进人民的团结; (4) 公共政策是否有利于保持政权的巩固和社会的稳定; (5) 公共政策是否支持了社会公正的原则。

综上所述, 国内外对于公共政策评估的研究可谓硕果累累, 但不尽如人意处亦有。比如, 关于公共政策评估的科学性与民主性问题虽然有所涉及, 但是探讨未见得深入, 再者就是对于公共政策评估制度化研究的领域, 似乎少人问津。

四、政策评估方法

随着政策科学的不断发展和日益增多, 政策评估方法也不断的完善和创新。公共政策评估的方法主要有成本—收益分析法 (cost-benefitanalysis, CBA) 和成本—效果分析法 (cost-effective-ness analysis, CEA) 两种, CBA方法适用于公共政策的收益, 可以用货币单位来计量, 如对政府的公共资本投资项目进行评估, 收益和成本差额即为净收益, 它反映了公共政策的效率, 一般来说, 净收益越大越好;CEA方法主要应用于收益无法货币化的公共政策分析, 由于公共政策作用效果的多样性和复杂性, 相对于CBA, CEA的适用面更广一些, 使用难度也更大一些。此外, 还有几种评估方法如下。

(一) 张金马提出了”前后对比法”。前后对比法是对政策执行前后的有关情况进行对比。

(二) “控制对象—实验对象”对比评估法。在政策执行前评估者将评估对象分为两组, 一组为实验组, 一组为控制组, 前者被施加政策影响, 对后者不施加政策影响。然后对比这两组在政策执行之后的情况, 以确定政策效果。

(三) 统计抽样评估法。它是根据抽样调查的资料进行统计推断的科学方法。

(四) 专家判断评估法。组织有关方面的专家审定各项关于政策底的记录, 实地考察政策的执行情况, 对政策对象、政策参与者及执行人员进行调查, 交换意见, 最后撰写评估报告, 鉴定政策成效。

(五) 执行群体自我评估法。由政策执行人员自己对政策的影响及预定政策目标的实现程度进行评估。因为政策执行人员参与政策实施的整个过程, 对整个概况比较了解, 对评估活动最有发言权。

(六) 目标群体自我评估法。指由政策目标群体通过亲身感受和了解对政策及其效果给予评定的方法。

刘振军及魏淑艳学者指出, 公共政策评估可以按照以下方法进行:总政策和基本政策绩效的评估宜采取非正式评估为主流的评估方式;一般公共政策与具体政策的绩效评估宜采取内部评估的方式;新兴的评估方式, 即由独立的第三方进行的外部评估, 这是指由政策制定者与执行者之外的人员进行的正式评估。笔者则认为, 政策评估的方法可以从定性、定量以及定量定性结合的角度去剖析, 目前学界关于政策评估方法的探究还属不多, 对各类政策分别的评估方法的探寻还有待于我们做进一步的深化研究。

五、结语

本文通过对公共政策评估的一系列梳理, 展现了公共政策评估大体上的研究脉络。随着我国经济和社会的急速发展, 面对复杂的社会问题和尖锐的社会矛盾, 人们不得不去研究公共政策的成本和效益, 而政策评估也成为了必不可少的评价手段。现代科技的发达为政策评估提供了发达的技术支持, 但在另一个侧面, 我们对公共政策评估的价值研究略显不足:公共政策为何评估?评估的主体由谁来充当?应当如何评估才不会有失公允?这些价值层面的考量, 我们仍然需要好好的去深入探讨。在我国由工业社会向后工业社会转型的过程中, 我们应当寻求怎样的政策评估, 如何在转型期对政策评估作出应有的改进, 以及如何找出一个适合于新阶段的政策评价标准, 这些都是学界应当努力探讨并加以完善的思虑之处。此外, 对于政策评估主体的研究也可以丰富起来, 对评估主体的心理研究以及行为研究, 包括哪些因素对于评估主体的评估思维有影响, 我们可以采用定性和定量的研究方法, 来加以完善。

最后, 在我国, 由于政策评估发展的时间不长, 政策评估尚处于新生阶段。加强和推进政策评估这项工作需要学界的广泛努力也需要有关部门的大力支持, 我乐观的相信, 在不久的将来, 我国的政策评估事业将会愈加纯熟, 我国的公共政策将会日趋完善。

参考文献

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