旱涝灾害范文

旱涝灾害范文（精选4篇）

旱涝灾害 第1篇

关键词：旱涝等级,旱涝预报,旱涝防治对策

1 国内外研究现状分析

近几十年来, 我国对旱涝问题及其旱涝指标进行了一系列研究。我国国家气候中心在旱涝监测中使用Z指数。孙安健 (2000) 等用Z指数对华北平原地区夏季严重旱涝进行了研究并取得较好效果;江敦双 (2002) 等利用Z指数, 对青岛市50年来的旱涝情况进行了分析, 结果表明:Z指数旱涝指标能较好地反映青岛市50年来的旱涝演变情况。安顺清 (1986) 等人将帕尔默指标针对中国的情况进行了修正。而区域旱涝指数, 主要有两大类:一类是, 先应用单站旱涝指数划分区域内各站的单站旱涝等级, 然后把这些旱涝等级在全区域内加权平均即为区域旱涝指数;另一类是, 运用区域内各站的降水量、降水正负距平面积及强度综合为区域旱涝指数。张尚印 (1998) 等利用K指标分析我国北方旱涝分布状况。

国外科学家做了不少评估旱涝的指标和方法。其中应用范围较广的主要有:Palmer (1965) 干旱指数, 这是一种多因子的客观方法, 在美国被广泛应用:Mckee et al. (1993) 的标准化降水指数 (SPI) , 该指数在加拿大得到了广泛的应用。

2 主要计算方法及其标准

我国目前对旱涝指标的计算方法包括:降水距平百分率法、Z指数法、K指标法等等。它们是旱涝指数的典型代表。

(1) 用降水距平百分率确定旱涝等级

降水距平百分率反映了某时段降水量相对于同期平均状态的偏离程度。该指标计算公式如下:

式中:r为某年某时段的降水量;为该时段多年平均降雨量。

国家气象中心以降水距平百分率为衡量干旱的主要指标见表2-1 (鞠笑生等, 1997) 。

(2) 用Z指数确定旱涝等级

Z指数假定某时段降水量服从PⅢ型分布, 通过对降水量x进行正态化处理后, 则可将其概率密度函数通过转换运算, 得到下式

式中, Cs为偏态系数, φi为标准变量, 均可由降水量资料序列计算求得。

采用上式求得Z值, 对应Z值标准确定旱涝等级。

(3) 用K指标确定旱涝等级

造成旱情的原因是由于近年来单产的提高使农作物需水量超过天然供水量 (降水) , 降水不均衡, 旱情必然加重。K指标既考虑降水量, 同时也考虑需水量。作物对水分的要求受多种因子影响, 其中温度是主要因子。采用需水量受温度影响为主的计算方法, 公式如下:

式中:E为需水量, 为高于每日平均温度累加, 0.16为系数, K为旱涝指数。

(4) 标准差法

其旱涝等级指标是:

其具体的旱涝等级划分如表2-3。

3 旱涝预报的研究进展

3.1 灰色系统预报方法的发展

灰色系统理论是由我国学者邓聚龙在1982年首先创立的, 目前, 在许多国家、地区及国际组织有许多知名学者从事灰色系统的研究和应用。它是一门横断面大、渗透性强、新兴的边缘科学, 有使抽象实体化、量化、模型化等功能, 又有样本少、数据间无需明显统计规律、计算简单、结论直观等优点。该理论包括了灰色关联分析、灰色建模、灰色预测、灰色决策和灰色控制等主要研究内容。灰色系统理论对处理数据量少的序列有一定的优势。应用该方法对各种自然灾害进行预测, 是减轻灾害和作出科学决策的重要措施之一。

3.2 时间序列分析法的发展

时间序列分析方法 (T i m e S e r i e s Analysis) 最早起源于1927年, 数学家耶尔 (Yule) 提出建立自回归 (AR) 模型来预测市场变化规律。随后, 在1931年另一位数学家瓦尔格 (Walker) 在AR模型的启发下, 建立了滑动平均 (MA) 模型和自回归、滑动平均 (ARMA) 混合模型, 初步奠定了时间序列分析方法的基础。到20世纪70年代以后, 随着信号处理技术的发展, 时间序列分析方法不仅在理论上更趋完善, 而且在参数估计算法、定阶方法及建模过程等方面都得到了广泛的应用。

4 旱涝防治对策

4.1 大力推广节水灌溉技术

大力推广滴灌、渗灌、喷灌、膜上灌、管灌等节水灌溉技术, 提高水分利用效率。研究和推广非充分灌溉技术, 结合当地的田间灌溉情况, 制定提高灌溉水的利用率和水分生产效率。为提高水的利用率, 从引水等工程减少损失, 要改善灌溉系统、灌溉方法和水分管理, 利用节水灌溉技术, 同时和农业措施结合起来, 如在作物生长关键期灌水。把节水作为一项国策, 加强公众节水意识, 把节水意识和社会经济可持续发展效益结合起来, 探讨从经济、技术、法律和行政上全面合理用水的途径, 发展节水高效农业和工业, 严格控制水源污染。

4.2 实施集水节灌农业

集水是对降水地表径流和小河或小溪的收集贮存。在雨水稀少的干旱地区, 降水无论如何不能满足作物生长发育的需要。而集水节灌农业, 是以天然降水富集、贮存工程为基础, 以有限供水节水补灌为手段, 以水的高效利用转化为核心。其基本原理是通过径流收集—叠加储存—高效利用3个环节, 摆脱了“受制于天”的被动局面。

4.3 合理利用水资源

合理利用水资源, 节约用水, 把节水意识和社会经济可持续发展效益结合起来, 从经济、技术、法律和行政上全面合理用水的途径。在充分利用本地水资源的基础上, 实施跨流域水资源调度, 优化配置水资源。加强用水管理, 逐渐提高水资源自身的调控能力, 良化环境条件。合理开发空中云水资源, 加强人工增雨作业的规划、实施、管理及其工程建设。在水利工程方面, 要加强对现有水利工程的改造、维修, 要加强人工集雨工程建设, 努力扩大灌溉面积。实现全面节水, 达到节水的目的。要对农业用水、工业用水、社会用水、环境用水和生态用水进行优化组合, 使水资源与人口、耕地资源开发得到最佳配置, 发挥最大的效益。

4.4 大力提倡植树造林

提高森林植被率是防御洪涝灾害长远有效的对策措施。据研究, 0.07hm2林地比无林地至少可以多涵蓄水份2 0 m 3, 3333hm2森林的蓄水量相当于一座10000m3的水库。特别是我国北部森林植被率低, 并且又是处于多暴雨中心, 应该重点植树造林。大力宣传贯彻国家有关林业法律、法规和政策。增强法制意识、环境意识和防灾减灾意识。整治河道, 增强河段的泄洪能力, 以保证运输畅通。

4.5 大力加强旱涝灾害的监测

农业旱涝灾害协同防治体制创新探讨 第2篇

中国农业频繁、大范围遭受旱涝灾害袭击的现实表明:在全球气候变暖、水生态恶化、极端气候频发的环境中,中国现有的农业旱涝灾害防治措施不足以应对破坏力不断加大的旱涝灾害,现有的农田水利防灾体系尚不能满足农业旱涝灾害防治的需要,这也显示出既有研究思路与对策的现实脆弱性。

中国农业旱涝灾害防治问题,早已引起国内外有关组织和研究者的高度关注。既有研究的观点大致可归纳为三类:一是工程技术观。认为加强农业旱涝防治工程建设是根本[2],并强调灾情预警预报技术网络建设的重要性。二是管理模式观。认为变革农业旱涝防治设施的建设管理模式是关键,水旱灾害风险管理需要管理者、专家与公众之问更为密切的协作与配合,需要全社会的参与[3,4]。三是综合管理观。认为应建立可持续的、广泛的旱涝风险综合管理框架[5],从工程体系为主转变为工程措施与非工程措施相结合的防灾减灾工作体系。以上研究,更多是从自然因素或人为自然因素方面,探讨控制农业旱涝灾害防治措施,而很少从人为因素尤其是灾害防治行动机制方面寻求出路。笔者认为,灾害防治行为激励、行为协调和投入整合是防灾措施能够奏效的关键。因而,中国控制农业旱涝灾害风险,应从农业旱涝灾害的协同防治制度优化方面寻求突破。为此,本文试图根据对中国农业旱涝灾害风险演变趋势的动态分析,透视中国农业旱涝防治措施失灵的现实,揭示中国现行农业旱涝防治行为分散、防灾投入短缺、灾害脆弱性加剧等问题的制度成因;进而提出多元主体协同防治农业旱涝灾害的体制框架。

1 中国农业旱涝灾害演变的历史考察

为简洁地说明问题,本文以农业旱涝成灾比例、成灾率、粮食增产率的变化,反映农业旱涝灾害演变趋势。依据19782006年相关统计数据,通过绘制和观察相关时序变量折线图,直观地研究有关变量的变动趋势,近似地揭示旱涝灾害的风险、防治成效和防治制度之间的相关关系。相关概念界定如下:(1)旱涝成灾比率是指旱灾或涝灾造成的农作物成灾面积占该种灾害导致的农作物受灾面积之比;(2)旱涝成灾占比是指旱灾或涝灾造成的农作物成灾面积占各类农业自然灾害导致的农作物总成灾面积之比,是旱灾成灾份额与涝灾成灾份额之和;(3)粮食增产率是指当年比上年粮食增产量与上年粮食产量之比。

1.1 农业旱涝灾害成灾率高位波动

从农业旱涝成灾率来看,19782006年间,因旱涝造成的农作物成灾面积占旱灾或涝灾造成的农作物成灾面积占该种灾害导致的农作物的受灾面积之比在66.2%89.2%之间,年均约81%(表1)。这表明29年间中国农业旱涝灾害防治能力始终处于较低水平,中国农业水利建设并没有对农业旱涝灾害防治能力产生明显影响;同时,这也说明改革后中国农业旱涝灾害防治制度安排不当。

资料来源:中国统计年鉴2007

1.2 旱涝灾害发生频率加大

从旱涝受灾比例与粮食增产率动态比较可见,研究时段内,旱涝灾害对粮食生产的影响频度加大。农业水利管理体制改革前的1978~1987年间(1985年中央出台了《关于加强农田水利设施管理工作的报告》),仅有1980、1986年2个年份成灾面积超过2000104hm2。而在1988年及以后的19年间,则有11个年份成灾面积超过2000104 hm2(表1)。同时,在19792006年27个可比年份中,有21年粮食生产受到旱涝灾害的显著负面影响,占总时长的78%;仅有6年粮食生产未受到旱涝灾害的明显影响,占总时长的22%。排除其他因素不讲,仅就粮食生产受旱涝灾害影响较显著的时间长度而言,这足以反映出中国粮食生产遭受旱涝灾害影响的频率不断加大的严重趋势。

1.3 成灾损失波动上升

从旱涝成灾比例与粮食增产率的动态对比看,(1)农业水利管理体制改革前,19791987年,旱涝成灾份额与粮食增产率有6年呈同向变动关系,仅有2年呈反向变动关系。(2)农业水利管理体制改革后,1988年及以后的19年间,仅有2005年旱涝成灾份额与粮食增产率呈同向变动关系,其余18个年份均呈反向变动关系(表1)。其原因在于2004年政府1号文件的支农政策效应在第二年(2005年)得以体现;2004年中共中央与国务院出台1号文件,要求加大对农业的投资,水旱防治力度加大;政策效应之所以滞后一期是由农田水利设施建设的工程周期性决定的。这说明农业水利体制改革后旱涝灾害对粮食生产的影响不断加大。

2 农业旱涝灾害防治措施失灵的制度分析

本文基于如下命题进行农业旱涝成灾风险与灾害防治制度关系的研究:在改变致灾因子风险具有很多不确定性的条件下,采取适当的制度和措施,增强生产系统抵御灾害、化解灾害的能力,就成为降低灾害风险的关键。当某年旱涝灾害成灾率高可以认为是防灾救灾措施失当的结果,而连续多年旱涝灾害成灾率高位波动则可能昭示着该时期防灾制度不能有效发挥作用,甚至意味着表示灾害防治制度对灾害防治活动产生了负面影响。关于农业旱涝灾害防治措施失灵的原因可从以下方面寻求解释:

2.1 行政性集权防灾体制破裂,导致防灾行为分散

(1)家庭承包制实行后,人民公社瓦解,农户成为可以脱离集体组织的分散独立的利益主体。1987年推行的村民自治,使得村委会调动资源修建水利设施的权力进一步弱化。这种变化导致政府主导的集权式农田水利建设动员机制失去了组织保障。以至于农民纷纷放弃合作建设和养护农田水利设施的一致行动,转而发展微型水利。

(2)1985年中国进行了扩大灌区管理单位自主权的企业化改革,但灌区自身运行困难,在动员农民进行农田水利建设方面,没有起到相应作用。

(3)20世纪90年代,中国政府曾试图通过“谁受益、谁投资、谁管理”的农村公共事业市场化方式,将地区性旱涝灾害防治责任逐级下放,最终推卸给了乡村组织;然而,面对农业防灾工程毁损严重、大规模建设所需的“沉淀成本”和集体行动“交易成本”,村社组织和农民合作参与灾害防治的自治行动难以生发。

这些因素共同作用的后果是行政集权防灾动员体制破裂,行政性集权旱涝灾害防治体制走向破裂,旱涝防治行为趋于分散。

2.2 防灾投入制度缺失导致农业灾害脆弱性加剧

农业旱涝防治活动具有很强的公益性。保障公益性物品的供给既可以由公共财政直接投资,也可通过公共制度安排激励社会经济主体参与供给。然而,中国在这两方面的投入保障制度均不到位。

(1)在财政投资方面,1980年中央将用于农业基础设施建设的小型农田水利资金包干给了地方,在地方政府特有的高效产业偏好影响下,受“逐利”动机驱使,不仅财政支农投入缺乏稳定增长的制度约束,而且有限的财政支农投入往往被挤占甚至挪用。这可借助农业基本建设财政支出占同期总支出的比重来反映。在20世纪8090年代,除个别年份外,财政支农建设比率在2.23%均值上下波动下滑;1998年特大洪水灾害发生及其之后3年该比率高于2.23%外,2003年以后年份该比率逐年下降、且低至1.28%(表2)。

资料来源:中国统计年鉴2008

(2)在乡村合作投入方面,随着农户家庭分散经营和乡村政府职能的转变,村集体经济出现“空壳化”,乡村组织的公共事务组织动员行动不断弱化。20世纪80年代中期后,村委会主要依靠国家规定的劳动义务工和劳动积累工、公积金制度和筹集农田水利建设资金。这在一定程度上刺激了农田水利建设的发展。然而,因为其“义务”性质,不能直接为农民带来收益,所以不是一种有效的激励制度。在村集体经济处于“空壳化”状态、农民负担加重的情况下,农田水利体制外供给制度运行更加困难。这表明防灾投入制度缺失,导致农业灾害脆弱性加剧,农村社区的农田水利带病运行、防旱治涝的功能严重下降。农业旱涝灾害脆弱性不断加大,旱涝成灾率明显增多。可见,在中央政权强制力之外,中国尚缺少整合社会力量应对区域性旱涝灾害的协同机制。从2008年10月下旬干旱发生直至2009年2月初中国15个省(市)冬小麦遭受近3个月的毁灭性干旱甚至绝收的事实,就足以证实这一点。

2.3 供给模式失灵导致防灾工程供给短缺

(1)20世纪80年代中期以来,乡村组织主要是依靠国家规定的“劳动义务工和劳动积累工”制度和“三提五统”中的“公积金”,动员农民参加农田水利建设的,这种机制被称为体制外筹资机制。这种成本分摊,在一定程度上刺激了农田水利建设的发展;然而,因为其“义务”性质,不能直接为农民带来经济收益,所以不是一种有效的激励制度。

(2)20世纪末,中国农村水利建设投入开始推行“一事一议”式的供给方式,取代了制度外筹资机制,但是,在村集体经济“空壳化”、农田水利严重毁损的情况下,农民无法形成长期的有效投入预期,社会化防灾投入机制难以发育,这种供给方式难以运作。据统计,由于政府投资匮乏,又缺乏投资补偿、融资优惠、转移支付等激励性财税制度,导致农田水利建设农民出工,由20世纪70年代的每年约75亿工日减少到2004年的20多亿,每年农田水利投资缺口在700亿元左右。结果是农业旱涝防灾工程的供给严重短缺,严重滞后于农业安全生产的需求。

综上,农业旱涝灾害防治措施失灵,固然与致灾因子多变性、灌排防灾系统破裂、工程防灾功能下降等因素有关,但主要原因应在于中国农业旱涝灾害防治体制,缺乏强有力的协同管理组织体系和合作投入激励制度,制约了灾害防治市场化组织的成长,降低了农业防汛抗旱行为的系统有效性,弱化了中国的农业灾害响应能力。显然,中国必须尽快建立健全农业旱涝灾害协同防治体制,为提高农业旱涝灾害防治行为的协同性与有效性提供制度保障。

3 农业旱涝灾害协同防治体制建构

3.1 完善农业旱涝灾害防治组织体系

中国应尽快重塑农业旱涝灾害防治主体,构建政府、水利企业与农民自治组织合作互动的防灾组织体系,发挥各个层面的信息优势,提高农业灾害防治效率。(1)应明确政府为农业灾害防治第一责任主体。政府作为社会公众“代理人”,在农业灾害防治体制中应承担防灾工程投资、灾害预警体系建设、防灾组织与动员等法定职责;(2)培育新型乡村防汛抗旱组织形式。国家要通过制定农民专业合作法律法规、激励性政策和投融资制度,为自主治理的多元化乡村防汛抗旱组织成长创造环境、条件、控制风险,引导农民和乡村组织通过合作制、股份制等形式组建合作防灾自治组织,主动参与农业自然灾害防治,形成社会化和市场化的乡村防汛抗旱组织新形式。

3.2 健全防汛抗旱投入激励约束机制

鉴于农业灾害防治的正外部性、公益性和整体有效性特征,中国应建立和完善以公共财政为主渠道的防汛抗旱投资机制。(1)建立财政支农防灾投入稳定增长机制。通过立法将公共财政在农业防汛抗旱工作中的地位与职责纳入法律框架,各级财政用于防汛抗旱的预算内资金要随着地区经济社会发展水平提高而逐步增加,保障政府不断增加防灾工程建设投资,加大农业灾害防治财政支助补贴力度。(2)建立社会性防灾投入激励机制。对节水灌溉、集雨分洪、退耕还林等非典型性农业灾害防治投资应给予重点支持。政府应从自然灾害救济、基础建设、水环境建设等财政资金中切一块,并整合其他支农资源,专项用于对乡村自治防灾投资的奖励性支助,引导农民和社会组织主动参与农业自然灾害防治,调动各方面力量,谋求农业防灾资源的最优配置。

3.3 构建流域性防灾协商机制

旱涝灾害的流域性与灾害防治的正外部性,要求各利益主体明晰相关产权。最便捷的协调方法当然是借助市场交易规则分摊成本、共享利益,但在明晰产权在技术上或成本收益上不合算的客观现实中,构建流域性合作防灾协商机制就成为可行的选择。构建流域性合作防灾协商机制,可以统筹上下游单位之间的利益关系,做到分工合作、利益共享、风险共担,实现旱涝灾害的标本兼治。为此,政府要设立相关协调制度,使同一层面的行政辖区、微观利益主体之间有一个平等协商的制度平台。在该平台上,各方按照权利与义务对等的原则,通过协商和谈判,把承担水灾防治的责任和获得补偿的权利、把分享水灾防治成果的权利和承担补偿的义务有机地统一起来,达成共同采取集体行动的协议。最终,以流域为单位的旱涝灾害防治体系是完全可以预期的。

3.4 构建网络化旱涝灾害响应体系

农业旱涝风险的特殊性与复杂性,客观上对农业旱涝灾害响应体制提出了较高要求,为此,要尽快做好以下两方面工作:(1)建立旱涝灾害监测、农业脆弱性预警和预报系统。该系统要充分利用“3S”技术(遥感技术RS、地理信息系统G1S和全球定位系统GPS),参考农业气象站点的降水量、气温、土壤相对湿度等信息,对旱涝指数、农业脆弱性、田间墒情等实况信息进行系统检测和动态评估,及时预警预报。(2)加大权责分工与组织协调力度,构建政府专业部门主导、农民广泛参与的网络化农业旱涝风险管理体系。在落实行政首长防汛抗旱责任制的同时,完善县级以上防汛抗旱指挥部及其办事机构及其责任制度,因地制宜地将防灾职能延伸到基层,把防灾预警工作落实到村、户。强化国家、省、市、县乡、村之间的协调联动机制建设,充分发挥各级组织的灾害响应功能,实时检测统计当地气象降雨变化、灌排设施运行状况、农业脆弱性等信息。通过该网络体系的建设,提高旱涝灾害预报和防灾减灾措施的实效性,增强农业旱涝灾害响应能力。

4 结论

本文基于对中国农业旱涝灾害演变的历史考察,探讨了农业旱涝风险、农业旱涝防治措施失灵与农业灾害防治制度安排的相关性。研究结论主要是:(1)农业旱涝灾害的影响范围和成灾损失有增无减的现实表明,农业旱涝灾害防治制度及其诱致的灾害防治行为不能适应中国经济社会发展和生态环境变化的需要。(2)中国现行农业旱涝防治制度导致农业灾害防治行为的非协同性、防灾投入短缺、防灾系统破裂、工程防灾功能下降,因而是农业旱涝防治措施失灵和农业旱涝灾害成灾率居高不下的主要原因。(3)中国应从农业旱涝灾害防治组织体系、灾害防治投入激励机制、防灾协商机制、灾害响应体系等方面,为提高农业灾害防治行为的协同性和有效性提供体制保障,提高农业防灾资源配置效率,增强农业旱涝灾害防治能力。

摘要：本文基于对中国农业旱涝灾害风险演变趋势的历史考察,透视中国农业旱涝防治措施失灵的现实;通过对农业旱涝防治措施失灵的制度成因分析,指出现行农业旱涝灾害防治制度造成了灾害防治行为分散、防灾投入短缺、农业脆弱性加大等问题,进而导致农业旱涝灾害成灾率居高不下;提出中国应从农业旱涝灾害防治组织体系、灾害防治投入激励机制、防灾协商机制、灾害响应体系等方面,健全农业旱涝灾害协同防治体制,为提高农业灾害防治行为的协同性与有效性提供体制保障。

关键词：农业旱涝灾害,防灾投入整合,协同防治机制,体制创新

参考文献

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旱涝灾害 第3篇

1 数据来源与研究方法

1.1 数据来源

梁平县1955—2013年气候数据来源于梁平县气象局,包括逐日气温、降水量、日照时数、风速、相对湿度等指标。

梁平县历年真实发生旱涝灾害事件在以下资料中统计得出:《万县地区五百年灾害研究》《中国气象灾害大典—重庆卷》、《重庆市气象灾害年鉴(2006—2010)》及重庆农业农村信息网[2,3,4]。其中,干旱季节划分考虑重庆市的特点,分成5种类型:春旱(3-4月)、夏旱(5-6月)、伏旱(7-8月)、秋旱(9-11月)、冬旱(12至翌年2月)[5]。

1.2 气象干旱等级及暴雨划分

气象干旱采用相对湿润度指数(M)法进行评价,详细计算方法可以见参考文献[6]。根据《气象干旱等级》(GB/T 20481—2006)规定,当-0.4<M时,干旱等级为无旱;当-0.65<M≤-0.4时,为轻旱;当-0.8<M≤-0.65时,为中旱;当-0.95<M≤-0.8时,为重旱;当M≤-0.95时,为特旱。这种等级划分可以用于农作物生长季节旬以上尺度的干旱评估,结合历史文献资料中干旱的报道,基本采用月份为时间尺度,故该研究也采用月份尺度计算M值。

根据国家气象部门规定的降水量标准,降雨可分为小雨、中雨、大雨、暴雨、大暴雨和特大暴雨6种,其中,暴雨是指24 h内降水达到50 mm或12 h内降水达到30 mm,由于该研究的数据来源为逐日数据,故选择24 h 50 mm的暴雨标准。

2 结果与分析

2.1 梁平气象干旱及历史记录旱灾

由表1可以看出,过去的59年里,气象干旱共发生了99次,其中,春旱在梁平发生了23次,绝大多数属于轻旱。气象夏旱仅发生了1次。气象伏旱发生了18次,轻旱次数多,无特旱发生。气象秋旱发生了7次,基本以轻旱为主。气象冬旱发生了50次,占梁平县气象干旱的1/2,其中,轻旱、中旱、重旱约各占1/3,特旱仅发生了2次。

由表2可以看出,过去的59年里,历史记录干旱共发生了71次,平均每年都发生了干旱。其中,历史记录春旱发生了18次,1/3为重旱。历史记录夏旱发生了11次,接近1/2为重旱。历史记录伏旱发生了26次,中旱和重旱几乎各占1/2。历史记录无秋旱发生。历史记录冬旱发生了16次,主要是轻旱为主。

可见,气象干旱99次中有26次属于历史记录干旱71次记录里面,正确率26.3%,上述讨论的结果仅仅考虑的为单季节干旱,没有考虑到干旱可能跨越不同季节的情况,而历史文献记录的干旱往往是只考虑了跨季节中最主要发生的季节,因此,可以对气象干旱数据进行合并,其中跨季的干旱可以减少计数1次,多季干旱可以减少2次。该资料表明,冬春旱发生了14次,分别发生在1959、1966、1974、1976、1979、1980、1985、1989、1995、1996、1999、2001、2002、2004年;伏秋旱发生了2次,分别发生在1977、2002年;秋冬春旱发生了1次,发生在1999年,即气象干旱次数可以减少18次,即气象干旱可以记为81次,则81次气象干旱中历史记录正确率可以从26.3%提高到32.1%。这表明相对湿润度指数在梁平县预报干旱方面具有一定的适应性,可能由于山区地形地貌等因素未在相对湿润度指数中体现,今后,在梁平采用相对湿润度指数还需要进一步地调整有关参数。

历史记录干旱中有45次并未达到气象干旱标准,占历史记录干旱的63.4%。其中,历史记录的春旱未达到气象干旱标准14次,占全部历史春旱的77.8%;历史记录夏旱未达到气象夏旱标准占90%,历史记录伏旱未达到气象伏旱标准为69.2%;历史记录冬旱未达到气象冬旱标准为18.8%。在气象干旱标准并未达到的时候发生了农业或者生活干旱,这说明梁平的抵御干旱风险能力有所欠缺,今后需要在农田水利建设方面进一步地完善。

2.2 梁平县气象暴雨与历史记录洪灾

由表3可以看出,历史文献记录的洪灾平均4.17次/年,而暴雨次数为3.80次/年,但是二者在时间上一致的次数为1.29次/年,说明梁平县由暴雨引发的洪灾为30.9%,即还有近70%的洪灾不是暴雨直接引发。而暴雨后发生洪灾的概率为33.9%,还有2/3的暴雨没有产生洪灾。由于梁平县不直接接触长江和嘉陵江干流,处于长江干流与嘉陵江支流渠河的分水岭上,地势高于四周,为邻县溪河发源地,过该县境客水量极少,故发生的洪灾不可能是上游大量过境洪水导致,其主要来源还是梁平县当地降水导致。

暴雨次数与洪灾次数时间上不一致的主要原因可能有时空2个方面:(1)暴雨标准时间选取方面,暴雨记录的时间段选取可能存在差异,该研究选取的暴雨标准为大于50 mm/24 h,而在保险行业选择除了这个标准之外,还有大于30 mm/12 h或16 mm/h,因此,逐日数据中某些短时间达到了暴雨标准,但是按照一天来算可能只是大雨或者中雨,因此,今后需进一步完善降水时间数据的收集。(2)降水的空间差异,梁平县山区特点导致不同乡镇直接存在降水的空间差异性,即县气象站记录为暴雨,而远离县气象站的某些乡镇则可能无降水,因此,尽可能完善乡镇气象站的设置,可以使得降水数据更加准确。

4 结论

采用气象干旱的月尺度相对湿润度指数评价了梁平县历史干旱数据。气象干旱发生最多的为冬旱,其次为春旱和伏旱,秋旱和夏旱较少,而历史干旱数据则显示伏旱次数最多,其次为春旱和冬旱,夏旱较少,秋旱无记录。剔除跨季干旱的影响,气象干旱中历史[6]记录正确率为32.1%。梁平县暴雨次数为3.80次/年,历史文献记录的洪灾平均4.17次/年,两者在时间上一致的次数为1.29次/年,则暴雨引发的洪灾占30.9%。综合以上历史文献统计的旱涝灾害与气象数据可以看出,提高气象数据的时空准确性提供可以更好地为梁平县农业生产提供防灾减灾的服务。

参考文献

[1]杨代述.重庆梁平:农业转型升级生态涵养加快[J].南方农业,2014(2):30-35.

[2]中共万县地委政策研究室.万县地区五百年灾害研究(内部发行)[M].万州:万县日报印刷厂,1991.

[3]马力.中国气象灾害大典-重庆卷[M].北京:气象出版社,2008.

[4]重庆市气象局.重庆市气象灾害年鉴(2006—2010)[M].北京:气象出版社,2013.

[5]高阳华,冉荣生,唐云辉,等.重庆市干旱的分类与指标[J].贵州气象,2001,25(6):16-18.

旱涝灾害 第4篇

1 公共产品属性:农田水利设施及其性质分析

农田水利设施泛指以灌溉排水为主的农田排灌设施系统,包括农田排灌设施、截流提水设施和水土保持设施等。从灌溉范围上讲,农田水利设施一般是指灌溉面在县乡以下,直接服务于农业生产的水利设施。农田水利设施是农业基础设施的核心和农业发展的基石[3]。农田水利设施建设的长足发展,对改善农业生产条件和生态环境、促进农业生产力的提高、保障我国粮食生产持续稳定增产增收、增加农民收入等方面都有着重大作用。

农村公共产品是指与农民生产、生活相关的非竞争性、非排他性产品,如农业生产的基础设施项目、农村教育和科研、农业生产信息和技术服务、农业生产的技能培训、农村公共秩序等等。农村公共物品可分为纯公共产品、准公共产品:大中型农田水利设施具有非排他性和非竞争性,是纯公共产品,如以防洪为主的水库、大型的排涝工程、灌溉工程等;小型农田水利设施包括农村供水、水库养殖等,兼具经营性和公益性,属于准公共产品。防洪抗灾等水利纯公共产品或外部性极强的水利准公共产品,应当以政府财政投入的形式来进行;农村灌溉用水、水利工程等准公共产品或准公益性产品也应当以财政投入为主,同时根据受益原则收取一定的费用来筹集部分资金;对于小型农田水利工程的建设,理想的方式是由农村合作组织提供,政府应给予一定的补助[4]。

2 强制性与诱致性:建国后农田水利设施供给机制的路径变迁

根据制度变迁理论,制度环境决定制度安排的性质、范围、进程,制度安排的变迁往往内生于制度环境的改变。我国农田水利设施供给机制变迁内生于农村公共产品供给制度变迁,建国后我国农田水利设施供给机制变迁交织着强制性与诱致性变迁,呈现出比较明显的阶段性特征,主要包括:

2.1 建国初期政府组织引导阶段

这一时期农村集体经济尚未建立,仍以分散的小农经济为支撑,农村公共产品主要依靠农民自我提供,水利设施由国家引导和辅助全国人民共同举办。国家投资建设大型的水利工程和修复河道、防范洪涝灾害,并广泛发动群众参与农田水利建设,在灾区结合救灾实行以工代赈。群众通过有偿参加、义务劳动、军队支援等形式参与水利建设。这一时期由于国家对水利的重视和投入,以及广大人们群众的积极参与,促进了农田水利事业的迅速发展,全国灌溉面积不断扩大,农田的受灾面积也大为减少。总体上看,1950年全国扩大灌溉面积80.27万hm2,1951年扩大到186.40万hm2,1952年扩大到267.80万hm2;1949年全国水灾面积在666.67万hm2以上,1950年为400万hm2左右,1951年为140万hm2左右,1952年截至9月21日为106.67万hm2左右[5]。

2.2 人民公社时期农村集体组织主导阶段

伴随着合作化运动的开展和农村集体经营体制的形成,农村公共产品供给制度发生强制性变迁,农田水利供给机制也相应地逐步做出了调整,由建国初期的国家对农田水利建设实行补助和农民义务建设,转到了主要依靠合作社的人力、物力、财力来办理,国家只在特殊情况下给予补助。农田水利设施的供给主要都是由受益的集体组织自己提供的,政府在大中型的水利建设中承担的主要是工程的技术和材料等费用。集体经济组织主导的水利供给方式在全国范围内开始稳定和延续下来。我国农业生产水平不断提高,为国家经济建设的发展发挥了重要作用。据统计,1957-1978年,我国的农田有效灌溉面积的绝对数量从2733.33万hm2增加到4466.67万hm2,净增1733.34万hm2。有效灌溉面积占耕地面积的比例从24.4%增长到了45.2%,增长了20.8个百分点[6]。

2.3 家庭联产承包责任制后家庭供给主导阶段

家庭联产承包责任制的实施是集体化农作制度向非集体化农作制度变迁,刺激农业生产,农民收入水平提高,诱致农民个人和组织提供农业生产所需要的农村公共产品,农村公共产品供给制度发生诱致性变迁。但诱致性变迁并未给农村公共产品供给提供有效的制度安排,反而削弱了集体的力量,造成农村水利设施投资主体缺位,农田水利供给在20世纪80年代陷入低迷。80年代水利基本建设投资在全国基建投资中的比重仅有3%-4%,低于50-70年代的7%左右;灌溉与除涝基建投资占水利基建投资的比重,80年代为10%-25%。也低于50-70年代的30%-40%[7]。20世纪90年代以来的大洪涝灾害,引起政府部门对水利工程的重视。建立两工(义务工、积累工)制度为农田水利建设提供投入保障,农田水利建设步入快速发展期,新建并更新改造了一大批水利工程。

2.4 税费改革以来农村公共服务市场化趋势

税费改革取消了农业税、统筹费、两工制度,政府对农田水利中具有准公共物品性质的小型农田水利设施等的投入很少,另外“一事一议”筹资筹劳体制对基层水利建设作用有限,使得农田水利公共服务供给严重不足。为了提高小型农田水利设施的管理效率和减轻政府的财政负担,农村公共服务出现了市场化的供给方式,对小型水利设施实施承包、租赁、拍卖、股份合作等形式的经营管理方式。目前全国一半以上的耕地没有水利设施,主要是靠天吃饭。据2008年第二次全国农业普查公报,我国现有耕地12173.33万hm2,其中只有5780万hm2有灌溉条件,占耕地面积的44.5%,尚有6393.33万hm2是没有灌溉条件的旱地,占55.1%。

3 制度非均衡:农田水利设施供给机制的困境分析

追溯建国后农田水利设施供给机制的路径变迁可知,20世纪70年代及90年代农田水利建设由各级政府直接动员,组织农民投劳集资,取得很大的成效。其间的80年代,政府重视程度不足,投入明显减少,农田水利出现10年徘徊。可见政府的职能、农田水利的公共产品属性和建国来农田水利的发展规律决定政府必须主导、负责农田水利事业发展。

改革开放以来的农作制度变迁是制度环境的变迁,打破了原有制度环境均衡,政治制度环境和法律制度环境与市场经济取向改革的矛盾,决定了农村公共产品供给制度变迁的不稳定性特点,农村农田水利供给机制未能达到均衡状态。农田水利设施供给机制在制度变迁的过程中,产生路径依赖,沿着原来的错误路径往下滑,甚至被锁定在某种无效率的状态下导致停滞,造成了当前困境[8]。

3.1 城市偏好的非均衡发展战略导致农田水利设施建设严重滞后

长期以来以农补工的发展战略对农业基础的性质和作用认识不足,没有把农田基础实施放在优先发展的地位,导致以农田水利工程为代表的农业基础设施建设陷入市场失衡和政府缺位的双重困难之中。上个世纪80年代初期到90年代末期,政府财政用于农田水利设施投资额明显减少。在整个80年代实施的六五、七五计划,全国水利财政支出占国家财政支出的比重别为3.4%、2.5%,低于改革前四五、五五时期的4.8%、5.7%。90年代后期至今,政府财政用于农田水利基本建设投资虽然绝对量不断增大,但相对量却没有同比例增加,农业投资增长低于同期全社会固定资产投资增长。十五期间我国水利建设累计完成固定资产投资3625亿元,相当于1949年至2000年的总量。但同期农田水利固定资产投资占全社会固定资产投资比重仅为1.23%。2006-2008年,农业投资增长分别21.3%、19.2%、21.5%,而同期全社会固定资产投资增长分别则24%、24.8%、25.5%[9]。农田水利设施建设严重滞后,农田水利设施供给与农业生产、农民生活对其需求量不匹配,存在很大缺口。一些地区农田水利工程严重匮乏,缺乏先进的灌溉制度、灌溉方式,直接影响优良品种和经济作物的种植以及农产品的品质,难以满足增加农民收入对农田水利设施建设的要求。

3.2 自上而下供给主导型决策机制导致农田水利设施供需脱节

目前农村公共产品需求的决策是自上而下进行的,农村公共产品的供给更多是行政指令,不是农民需求的表达。在这种决策机制和供给路径下,国家对防洪发电、江河治理、跨流域调水等大中型水利工程的建设和管理资金投入远远高于农民直接受益的小型农田水利工程,导致大中型水利建设成绩斐然,但人畜饮水、灌区节水等农村小水利建设的财政支农机制尚不健全,投入力度有限。农村农田水利设施普遍存在工程不配套,老化严重,灌溉标准低,排涝能力弱等问题。目前全国共建成大中小(10万m3以上)型水库87085座,其中1979年前的30年建设8.6万座,1979年后的30年只建了827座,而且这些水库本身病险严重,其配套灌区设施完好率低,现有大型灌区434个,有效灌溉面积1666.67万hm2,骨干工程的完好率仅60%;中小型灌区4万多个,有效灌溉面积4066.67万hm2,设施完好率不足40%,灌溉保证率多数只有50%-75%[10]。

3.3 水利建设事权划分不清导致农田水利设施管理责任弱化

1994年分税制后没有对相关事权未作调整,使得包括小型农业水利设施建设在内的一些公益事业上的事权和财权不匹配。国家对作为纯公共产品的大中型水利设施建设管理责任比较明确,投入较多。但小型农田水利,主要是政府组织发动并适当进行补助,农民投劳筹资兴建。集体经济已经从农田水利经济中退出,处于虚置状态,作为小规模经营的农民,也没有搞农田水利的紧迫意识,缺乏参与建设和管理的积极性。导致大量以公共产品、准公共产品等形式而存在的灌溉排水渠道,其建设管理所需的资金、用工得不到有效保证,运行管理和维护责任难以落实,老化失修的趋势没有得到遏制。基层农田水利设施供给采取“一事一议”的组织管理体制,虽然有利于汇集农民的偏好,反映农户的真正办水需求,但在实践中往往存在事难议、议难决、决难成的问题。

3.4 市场倾向的多元化投资机制导致农田水利设施投资主体缺位

我国政府确立的农田水利建设新机制,意在通过采取政府投入与市场机制相结合的方式,稳定农田水利建设投资。但理念上混淆了投资性项目与公益性项目的差别,忽视了农田水利设施的公益性,把本应该由公共财政支出安排的项目推向了市场。然而由于农业比较效益差、水费水价低、工程投资风险高却回报少以及外部性内部化的难度大等诸多因素影响,农村水利设施吸收社会资本的能力较弱,社会投资意愿较低。其结果是国家财政支出相对减少、农户自愿投入意愿落空、其他经济组织投入徒有形式,最终导致农田水利设施投资严重不足。

4 重构与创新:农田水利设施供给机制的现实选择

制度创新是指社会规范体系的选择、创造、新建和优化,包括制度的调整完善、改革和更替等[11]。农村公共产品供给制度创新的动因在于政府和农民期望获得更大的潜在利润,农业税的取消使原本低效的农村公共产品供给制度失去了制度依存,为农村公共产品供给制度的创新提供了更大的制度空间。当前农田水利设施供给机制面临的困境,可以从以下方面进行制度重构。

4.1 加大公共财政投入,明确政府的投资主体责任

农田水利设施是以公益性为主导的基础性设施,主要服务于农业、农村和农民等弱势对象,应属于公共财政重点扶持领域。政府应当放弃把农田水利设施市场化的思维方式,端正投资理念,明确各级政府在农田水利设施建设中的投资主体地位,加大以农田水利设施为重点的农业基础设施的投入。有关部门应保证政策扶持和资金投入的连续性,建立长效机制。健全中央财政小型农田水利设施建设补助专项资金使用的管理制度,建立财政资金办水绩效评价机制和监督机制。同时加强地区间政府和层级间政府的协调,建立合理的投资分担机制,对跨村、跨乡、跨县的农村水利工程建设,充分沟通协商,按受益程度、受益范围和经济实力共同分担。完善不同层级政府间的事权与财权配比机制及转移支付制度,以缓解基层财政负担。

4.2 科学进行水利建设规划,完善水利建设及旱涝灾害应急管理法律体系

政府应从整体、长远角度对水利工程进行统一规划,大中小水利工程统筹考虑,水库、塘坝、水窖等相互补充,建设旱能灌、涝能排,有水存得住、没雨用得上的水利工程体系。在加快全国大中型水库规划内项目建设的同时,要对南方重点水源工程规划和小型水利设施建设规划进行全面部署。既要盘活大、中型水利工程,又要支持灌溉、储水、排水等农田水利设施的改、扩、新建项目,但也不能盲目修建小水利,避免资源浪费和环境破坏。同时努力构建完善的农田水利设施建设及旱涝灾害应急管理体制,形成科学严密的法律制度,来规范农田水利设施的建设规划、投资及投资监督机制、建设组织形式、运行管理模式、考核激励机制、旱涝灾害应急管理体制以及旱涝灾害政府财政补偿机制,在农田水利设施建设及旱涝灾害应急管理领域真正做到有法可依。

4.3 大力加强农田水利基本建设,改革农田水利供给决策、建设管理体制

在南方地区要因地制宜兴建“五小”水利工程,兴建山丘区雨水集蓄利用工程。着力加强小型水源工程建设,对小水库、小塘坝等蓄水工程进行清淤扩容、整修加固,积极兴修小型蓄水、引水、提水工程,维修完善机井、泵站和灌溉设施,不断完善农田灌排体系[12]。大中型灌排工程受益范围广是典型的农业基础设施公共工程,由政府统一组织建设;农民直接受益的用水灌溉等田间工程,其建设方案应当征求农民的意见,邀请农民用水户代表参与施工过程并进行质量监督,建成后的专管机构管理体制应当有反映用水户意见诉求的机制。小型农田水利建设由政府负责制定规划示范,提供技术指导、资金扶持,引导农民组织起来建立农民用水协会等组织,由农民自主决策民主管理,自治管水,把原来局限于资金补助含义上的民办公助变成建设体制上的民办公助。伴随着条件的成熟将来农田水利设施等公共产品供给应该逐步转向公办民助,当然农户自用的井、池、窖等微型水源工程由农户自行承担建设维护。

4.4 整合农田水利建设支农资金,扩宽建设资金筹措渠道

农田水利建设支农资金分散于多个部门,使用效率低下。政府应把农业综合开发资金、国土整治资金、以工代赈资金、扶贫资金和水利专项资金用于农田水利建设部分捆绑使用,采取资金分部门按原渠道管理,项目建设内容按水利总体规划进行的办法,以资金整合为纽带,加强统筹协调,着力提高资金使用效率。大中型农田水利设施的投资需要政府财政全权承担,而对于小型农田水利设施,政府可以通过水费的转移支付完成,将城市各供水单位收取的水费集中到农田水利设施建设资金账户中,专门用于小型农田水利设施建设和维护。也可考虑将闲置养老保险金投入到小型农田水利设施建设市场中运营,解决农田水利设施建设经费筹措难的问题。

4.5 加快农地制度创新,调整现行用工制度