防治立法范文

防治立法范文（精选6篇）

防治立法 第1篇

一、农业用地土壤污染防治专章立法:时之其待

(一) 刻不容缓———农业用地土壤污染形势

城镇化与工业化进程, 不可避免地对于农业用地土壤环境产生了一定的负影响。在城镇化浪潮, 城市中心主义的渗透下, 我国的法制建设整体上难逃“大城市中心主义”的怪圈, 农村环境问题长期被忽略, 导致农村整体生态环境退化。[1]2014年发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示, 我国耕地的土壤点位超标率为19.4%。《2014年中国环境公报》我国耕地面积逐年递减, 耕地质量为一等至三等的耕地仅占全国耕地总量的27.3%, 水土流失仍旧较为严重。从农村环境中看, 由于农业科学知识的宣传、接收途径的缺乏, 农业生产经营者在农业制剂的使用过程中, 呈现出利用量大, 但利用率低的窘境。农民为了高产, 不科学地施用化肥, 导致肥料利用率低、浪费严重, 同时造成严重的土壤污染。[2]在长期偏重城市基础设施建设、城市环境质量的观念主导下, 我国不论是从立法还是司法层面上看, 均漠视了对农村土壤环境的关注。

由农业制剂引起的化学性危害, 以及由多种因素招致的物理性、生物性、综合性土壤污染危害均不容小视。因大气沉降、固体废弃物的转移以及其他途径的影响, 农业用地土壤污染表现出重金属污染、有机物污染、无机物污染等形式。对在农村环境中生存生活的农民群体来说, 除了直接的经济上的损益之外, 对身体健康的渐进式损害广泛存在。基于我国的国情来看, 农业用地土壤污染的严峻形势, 对于相关立法表明了迫切的需求。

(二) 唇亡齿寒———农业用地土壤污染危害

从社会需求以及经济要素等角度考量, 农业作为基础性产业的重要性毋庸置疑。农业用地土壤污染所表现出的, 不仅仅是农业用地土壤环境的崩坏, 更是对以农业用地土壤为重要组成的生态系统的挑衅。首先, 从土壤本身来看, 土壤是维系人类以及其他物种、非生命体生存的重要自然资源, 容纳了庞大的基因库。从丰富自然的多样性到为农业提供物质、供给基础而言, 其功能是多样的。农业用地土壤污染导致土壤物理结构破坏、土壤生态因子 (如含水量、酸碱度、温度等) 紊乱、微生物活性降低等不利后果, 扩散、残留、富集是化学农药不可避免的环境行为。[3]其次, 从农业产业、国际农产品贸易的角度上看, 土壤污染最直接的后果表现为农作物减产、特定化学元素含量超标等, 从而对产业产能、市场需求及竞争力等产生不利影响。在我国长期的农业产品国际经济贸易实践中, 由于农业土壤污染问题导致产出农产品不符合相关标准, 对人体产生毒副作用等问题, 均成为许多国家对我国设置国际贸易壁垒的重要缘由。由于绿色贸易壁垒法律制度不健全, 导致我国无法对其他国家实施的绿色贸易壁垒采取报复措施, 从而使一些国家毫无顾忌地对我国产品采取绿色贸易壁垒措施, 给我国产品出口造成了严重影响;[4]最后, 基于社会的本位, 农业土壤污染直接作用下产出的农产品, 不论是于公共健康, 还是于可持续发展、社会稳定, 均是显性或是隐性的负面影响因子。农业土壤污染所直接涉及的土壤本身结构的破坏、土壤相关生态系统的崩溃, 以及可能间接影响的大气环境、水环境的健康, 农村环境问题, 对于其他相关产业 (如农业产品的制成业、食品制造业等) 以及社会的稳定与否均会产生较大的影响。

(三) 千呼万唤———立法需求催促

比较2015年前后修订《环境保护法》, 土壤环境以及农村环境问题受到了更多的关注。如其于新增的第三十二条———“国家加强对大气、水、土壤等的保护, 加强和完善相应的调查、监测、评估和修复制度”、第三十三条———“各级人民政府应当加强对农业环境的保护, 促进农业环境保护新技术的使用, 加强对农业污染源的监测预警”等条文中均对农村环境保护做出了新形势下的立法明示。我国在对于大气污染、水体污染、固体废物污染等方面做了一定的立法确信之后, 亟需对于土壤污染进行专门的立法。①

适逢《土壤污染防治法》立法工作的进行以及环境保护部对于农用地土壤环境质量标准的制定, 如何选取农业用地土壤环境立法保护的模式, 值得商榷。对此, 专门立法以及专章立法两种途径均能予以实现。一方面, 从德国、美国、日本等国家的相关立法实践来看, 对农业土壤污染防治的专门立法, 能够通过靶向的形式, 对于农业土壤环境的保护、防治, 农业土壤污染的监管体系、监管单位等方面进行详细的明确。但是在现行农业土壤污染形势较为严峻, 农业土壤环境仍在不断恶化的情势之下, 介于时间成本的考量, 片面强调专门性立法的优势, 显然无济于事;另一方面, 虽然将农业土壤污染防治置于土壤污染防治法中进行专章规定, 在体系性上弱于专门立法的形式, 但是结合立法成本以及立法急迫性上看, 通过于正在制定的《土壤污染防治法》中, 对于农业用地的土壤污染防治进行专章性的规定是符合法经济学所追求的效率且能够及时满足现实需求的。其能够实现对眼下农业土壤环境恶化的法律明确, 并予以规制。因此, 从当下的社会现状来看, 对于农业土壤污染防治, 于《土壤污染防治法》中予以专章性的规定, 就统辖当下相关法律法规的规定以形成较有体系的农业土壤污染防治法律体系的目的而言, 是最具有现实绩效的。

二、我国相关立法现状以及评价

(一) 众星映月———立法现状

我国现行法律体制下, 对于农业用地土壤环境保护的相关规定多分散于各个环境单行法以及相关的土地法中。多种类多层级的法律法规, 基于不同角度, 对于农业土壤环境保护这一主题进行了反映。首先, 于农业环境的保护上, 一方面, 我国《宪法》从基本国策的角度予以立法确信②。另一方面, 《环境保护法》作为环境保护基本法, 于其部分条文中进行如下明细:制度上, 从首端防控到末端治理的宏观设计;政策导向上, 明确了各级人民政府在技术、实践、宣传教育、规划、扶助措施等方面的基本义务。③其次, 于土壤环境的保护上, 《土地管理法》在农业用地管理的侧重下, 规定了基本农田制度、土地整理制度以及相应的耕地保护制度;《农业法》则在农业生产发展的立法目的指引下, 从畜牧、养殖等各方面的农业生产要素出发, 对于耕地污染、土壤保护进行了一定的顾及;《固体废物污染环境防治法》明确了对于农用薄膜这一土壤污染源合理使用的倡导意见。最后, 根据以上法律的规定, 《基本农田保护条例》、《土壤环境质量标准》《全国土壤污染状况评价技术规定》等以行政法规的形式进行了细化补充。

(二) 体系阙如———立法评价

我国对于农业用地土壤污染防治的立法虽具备一定的内容, 但是其涉及的方面较单薄, 在立法体系的构建上存在桎梏, 防治土壤污染的法律基本上是一项空白, 缺乏系统的、可操作性的具体法律制度。[5]首先, 从内容上看, 我国目前立法中对于农业用地土壤环境保护的关注多分散于各个环境单行法之中, 相关条文的规定多沦为其他环境污染防治领域的附庸。专门性针对防治农业土壤污染之立法尚未形成, 此导致了农业土壤污染防治的现实绩效不甚理想;其次, 从体系架构上看, 在农业土壤污染防治的主题项下, 环境保护基本法与相应的法律、行政法规之间存在递进桥梁缺失的窘境。而反观其他污染防治领域, 如大气污染防治领域, 其通过《宪法》、《环境保护法》、《大气污染防治法》加之其他法律法规的结合, 形成了层级顺畅、内容完备的立法体系;最后, 从防治监管的角度上看, 由于尚未形成专门性的农业土壤污染防治立法, 因此, 防治监管行政负责主体为何尚且模糊。实践之中各个行政主体之间相互推诿的现象屡见不鲜。

三、农业用地土壤污染防治的立法构想

(一) 明确各级人民政府的职责④

1. 地方各级人民政府的职责

地方各级人民政府应当推进农业生产方式的转型, 发展有机农业、循环经济, 增强对生产经营活动的监管, 加强对农业用地土壤污染的预防及控制。

地方各级人民政府及其农业行政有关部门应当推广精准农业、清洁生产、生物质能源等技术的适用, 加大先进技术应用的补贴力度。

地方各级人民政府应当加强对化肥、农药、农用地膜、土壤改良剂等农用制剂的监管、防控, 加强对因污灌、污水、固体废弃物等产生的农业用地土壤污染的防治。

地方各级人民政府应积极履行信息公开义务, 保障公众的知情权、监督权。

2. 县级、乡级人民政府的职责

县级、乡级人民政府应当制定合适的休耕、轮耕制度, 推广种植类目管理、病虫害综合防治, 促进畜禽粪便等有机肥料的利用。

县级、乡级人民政府应当提高农业基础设施及公共服务设施建设水平, 推进农业用地土壤环境的综合整治。

3. 省、自治区、直辖市人民政府的职责

省、自治区、直辖市人民政府应当以经济、技术条件和相关法律法规为依据, 制定地方农业用地土壤环境质量标准, 并积极开展农业用地环境基准研究。

省、自治区、直辖市人民政府应当建立农业用地土壤环境监管及责任制度, 协调辖区内农业用地土壤环境状况的定期调查、评估工作。

(二) 国务院环境保护主管部门的统一协调作用

国务院环境保护主管部门应协调其他相关部门, 根据统一监管与分工负责相结合、中央监管与地方监管相结合、政府监管与公众参与相结合的原则, 对于农业用地土壤环境进行专门管理。

(三) 公众参与的倡导性建议

农业生产经营者应当改进灌溉及施肥方式, 合理使用符合国家及地方标准的化肥、农药、农用薄膜等农用制成品。

国家鼓励农业生产经营者增加有机肥料、有机农药等制品的使用, 鼓励将先进技术应用于农业生产。

国家鼓励基层群众性自治组织、社会组织、环境保护志愿者对于农业用地土壤防治工作进行监督。

(四) 基本农田的专项土壤污染防治

省、自治区、直辖市人民政府应当建立基本农田保护专项基金, 并构建基本农田信息系统、基本农田环境资源承载能力监测预警机制。

省、自治区、直辖市人民政府应当对于辖区内的基本农田制定科学统一的化肥、农药、农业地膜使用标准, 对于化肥、农药、农业地膜实施许可证准入制度。

县级以上人民政府有关部门应当加强基本农田作物的进出管理, 并结合基本农田所处区域的自然环境、生产生活状况, 建立基本农田土壤环境质量监测与报告制度。

县级、乡级人民政府应当对于辖区内基本农田的分布、土壤环境状况等进行定期调查并做专项记录。

四、立法构想的理由分析

(一) 各级人民政府的污染防治义务

1. 科技因素下的污染防治

循环农业、精准农业、清洁生产⑤、有机农业、生物质能源等均是基于科学研究、技术发展而形成的生态友好现代农业生产制度, 并且其在农业生产实践中产生了良性的绩效:循环农业实现了农业所涉生态系统之间物质利用率的提升;清洁生产、有机农业、精准农业降低了化肥、农药等化学药剂的浪费率, 减少了对土壤环境的危害, 将农药、化学废料的投入量控制在必要的最小限度, 在实现资源与生态环境保护、生产安全农产品的同时, 保持较高水平的农业生产力和收益性的耕作方式及其农业管理体系;[6]生物质能源则为农业的现代化、绿色化生成了更大的动能。

自然科学的发展对于农业现代化的蓬勃产生了巨大的助力, 如何在科技因素的督促下, 实现法治环境下的农业土壤污染防治, 首当其冲的必然是对于国内外实践中已经采取的颇有成效的生产制度于立法中予以明确。因此, 各级人民政府对于循环农业、有机农业、精准农业、清洁生产等制度的政策倡导应当加入至其负有的倡议义务之中。并且鉴于农药、化肥、农用地膜、土壤改良剂为我国农业土壤污染的主要污染源, 各级政府还应加强对此的监管。

2. 种植物的类目管理制度

种植物的类目管理制度是指, 各级人民政府在结合农业土壤环境监测、环境调查等制度的前提下, 基于现有的调研结果、数据信息的归纳分析, 确定辖区内的农业土壤环境适宜种植的作物, 从而对于辖区的种植物进行管理的制度。《日本农业土壤污染防治法》中明确了对于不同类型的土地之间的种植物的管理制度。其规定, 对在特别地区内的某农业用地种植或想要种植与该农业用地有关的指定农作物等的人, 可以劝告其不要在该农业用地里种植指定农作物。[7]对于不同类型的农业用地土壤设定不同的适宜或禁止种植物, 能够在因地制宜的过程中, 实现农产品、经济与环境保护的良性互动。农业土壤污染具有隐蔽性的特点, 从我国的国情出发, 恪守作物种植经验、忽视科学数据分析的农业生产经营者难以自发对既存的土壤污染状况产生一定的明知并进行有效调整。因此, 在协调土壤信息系统、土壤监测制度的前提下, 针对由不同化学、物理、生物要素构成的不同类型土壤, 需通过明文的形式, 明确于其中适宜种植的作物、禁止种植的作物等内容, 并由各级人民政府予以监管。以上能够实现在我国耕地资源紧张的国情下, 对耕地的充分利用, 同时能够对于农业生产经营者起到一定的引导作用。在充分利用耕地, 有效引导的同时, 降低因信息缺失而造成资源浪费的机会成本, 从而实现社会效益的最大化。

3. 同其他环境单行法的衔接

在我国其他的环境单行法中, 如《固体废物污染环境防治法》、《清洁生产促进法》《大气污染防治法》等法律中的相关规定, ⑥同农业用地土壤污染防治存在密切关系。为顺畅农业土壤环境污染防治领域同其他环境单行法之间的关联, 本文对于诸如清洁生产、固体废弃物处理、大气污染防治的内容进行了一定提及。

4. 县级、乡级人民政府的公共设施完善义务

于2015年实施的修订后《环境保护法》对农业方面的环境污染防治做出了更加明确的要求。其中第三十三条第二款规定:“县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平, 推动农村环境综合整治。”我国在长期的环境保护以及经济发展实践中, 过多地重视城市景观建设、城市产业结构优化等主题。此次《环境保护法》条文的修改是对于农村环境保护重视的体现。

作为农业生产经营者的直接政府主体, 县级、乡级人民政府对农业用地土壤环境以及相应设施建设起着基础性的作用。在具体政策的实施层面上, 其为必然的落实衔接主体。在实践层面的反馈上, 其为农业生产经营者最亟需顺畅的沟通渠道, 因此, 应当于农业用地土壤污染防治的专门内容中明确县级、乡级人民政府的义务。休耕、轮耕、种植类目制度、病虫害的综合防治、有机肥料利用等的推广以及应用都应当是建立在因地制宜基础之上的。基于县级、乡级人民政府对于所辖区域土壤土地基本属性的明晰, 以及介于实际操作性的考虑, 实施此些农业用地土壤污染防治措施的义务应当分配予县级、乡级人民政府为宜。

(二) 土壤环境基准制度的构建

《土壤环境质量标准》是我国现有的土壤环境基准制度体系之中较为重要的一部。但是, 一方面, 自1995年该标准制定发布以来, 并没有随着科技社会条件的发展而修改。另一方面, 其内容是针对所有类别土壤环境而言的, 并没有意识到农业用地土壤环境的特殊性。由此, 应当制定专门针对农业用地的土壤环境质量标准。目前, 由我国环境保护部主持的《农业用地土壤环境质量标准》正在制定中, 且现正在进行第三稿的意见征询。本文于予以了一定的涉及。对于该标准的制定主体, 应当为国务院或者其职能部门。省级人民政府应当在拥有的立法权限之内, 因地制宜, 在国务院标准的范围内进行细化规定。其次, 对于农业用地土壤环境基准的制定, 存在将其制定为弹性土壤环境基准的必要。如在制定的过程中, 确立环境标准的时限、构建该标准的动态调节机制等等。此对于环境基准更好地适应社会科技条件发展有重要意义。

(三) 公众参与的强调

公众参与原则是环境保护过程中于公民环境权予以尊重的重要原则, 信息公开是落实公众参与原则的重要途径。目前在我国耕地土壤污染防治过程中公众参与程度很低, 基本上所有的信息都是国家机关公开发布的, 不管是事前的预防、事中的管理、事后的救济, 公众一般都知之甚少。[8]基于我国国情的考察, 农业生产经营者在自身权利的知悉与保障以及环境保护方面, 存在一定的非自发性。因此, 应当对于政府主体的作为义务予以更多的明确。

从各级人民政府自身来看, 对于牵涉公民正当利益的相关信息, 包括程序性以及实体性信息均应积极地履行披露义务, 并且应当尝试结合利用互联网技术, 实现公众与政府信息公开之间的渠道畅通。县级、乡级人民政府同时应当积极践行于所辖区域内农业用地土壤环境保护的宣传及教育;从公众主体的角度上看, 通过立法的形式倡议改进生产方式、使用有机肥料等内容, 能够实现一定的激励作用, 与此同时能够向各级政府明确政策导向;鉴于《环境保护法》、《民事诉讼法》以及相关法律法规对于环境公益诉讼制度的初步构建, 可以预见, 环境保护相关社会团体于农业用地土壤环境保护中将起到更加重要的作用。因此, 对于其在农业用地土壤污染防治方面监督的倡导能够同环境公益诉讼制度的精神相呼应。

(四) 基本农田土壤污染的专项防治

由《土地管理法》确立的基本农田制度对于具有较高经济或者科技价值的农业用地的保护起着重要的作用。其明确将对农业生产或者科研具有实际绩效或者重要潜力的土地列入基本农田制度的保护范畴, 对于我国各级政府中存在的盲目将农业用地征收为建设用地以实现经济利益的现象具有一定的抑制作用。基于《土地管理法》的制度确信, 我国《农业法》也结合了基本农田制度的规定, 将其与农业粮食的生产等内容进行结合, 从而使基本农田的保护更加全面。然而, 《土地管理法》、《农业法》、《基本农田保护条例》等相关法律法规并没有专门性的对于基本农田土壤污染防治予以一定的立法保护。因此, 于基本农田的土壤污染专章立法中, 本文认为应当予以特定的涉及。

从宏观规划等权力的配置上看, 根据《土地管理法》的立法确信, 省级人民政府对于其辖区内的土地具有规划基本农田的职权。因此, 省级人民政府应当承担基本农田土壤污染防治的总体规划, 特定制度的涉及、各级任务的分配等方面总括性的职责。《环境保护法》明确了省级人民政府于环境保护层面上建立环境资源承载能力监测预警机制的重要性。基本农田信息系统以及监测预警机制的构建, 在基本农田的污染防治中应值得重视。由于基本农田为生态、经济、研究价值较高的土地, 从经济保障以及经济激励的角度上看, 由省级人民政府建立基本农田污染防治专项基金, 对于防治目的的实现同样是有保障作用的;在具体的基本农田保护实施上, 根据《土地管理法》的规定, 基本农田以县、乡为单位进行规划。若要实现基本农田土壤防治的现实绩效, 必然应当对具体的保护责任进行清晰明确, 且应予以操作性。因此, 结合以上, 县级、乡级人民应当对于其所属的基本农田区域在基本农田污染防治基金的保障下, 履行自身的污染防治义务。对于基本农田的分布情况、土壤各项状况指标等予以定期的考察、记录并及时通过信息系统同步。并且, 作为可能统辖不同基本农田保护区的县级以上人民政府, 应在县级、乡级人民政府所完成工作的基础上, 实现各个基本农田区域之间以及各个基本农田同其他非基本农田区域之间农业制剂、农业产品流动的监管。作为省级人民政府与县级、乡级人民政府之间的衔接媒介, 其同样应整合其辖区内基本农田区域的信息, 包括自然环境、生产生活等等内容。县级以上地方人民政府要建立基本农田保护监督检查制度, 定期组织土地行政主管部门、农业行政主管部门以及其他有关部门对基本农田保护状况进行检查, 并将检查情况报告于上一级人民政府。

此外, 基于我国目前农业土壤污染主要诱因为化肥、农药、地膜等因素, 因此, 地方性的环境基准文件对此应当予以涉及, 并且应明确以化肥、农药、地膜等为对象的许可证准入制度。一方面, 省级人民政府在基于科技、经济等因素的考虑之下, 在明确地方环境基准时, 应当对于化肥、农药的用量频次进行明确规定, 对于地膜的使用予以一定的限制。在限制污染源的同时, 结合上文中提及的清洁生产、精准农业的政策倡导, 能够在首端对于农业的土壤污染起到一定的防治效果。另一方面, 在成本诱因的驱动之下, 化肥、农药、地膜等农业制剂生产者, 在标准、许可缺乏的现实条件下, 很难响应绿色农业的政策号召。政府在此过程中, 应当加大对该行业的监管, 实行更加严厉的监管手段, 对于违反相应规定的生产者, 进行惩罚性责任追责, 并禁止其再进入农业制剂的生产领域。[9]对于农业制剂的生产者, 政府应当确定一定的农业制剂的标准、禁止使用品, 并确立许可证制度———持有许可证的农业制剂生产者所生产的产品才有权进入相应农业环境中使用。

参考文献

[2]李橙, 赵阳, 杨晶.农业污染对土壤的危害及防治措施[J].中国环境管理, 2014 (3) :22-25.

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[4]范旭斌.论我国绿色贸易壁垒法律制度的建立与完善[J].扬州大学学报 (人文社会科学版) , 2010 (5) :46-50.

[5]罗吉.我国土壤污染防治立法研究[J].现代法学, 2007 (6) :99-107.

[6]王俊, 马成胜, 尚磊.国外农业清洁生产对中国西部地区土壤污染治理的若干启示[J].世界农业, 2011 (1) :71-75.

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[8]宋才发, 向叶生.我国耕地土壤污染防治的法律问题探讨[J].中央民族大学学报 (哲学社会科学版) , 2014 (6) :28-32.

防治立法 第2篇

大气污染防治地方性立法的更大价值，在于为国家级立法提供一个具体而可操作的执行框架。要完成大气污染防治的任务，立法的细化只是第一步，下一步的执行更重要。

《北京市大气污染防治条例》22日经北京市人民代表大会表决，获高票通过，并将于3月1日起正式实施。在这之前的两次审议中，共进行了111处修改。

在法治时代，科学立法已经成为大气污染防治最有效的利器。早在1987年，中国就出台了《大气污染防治法》。这部国家层级的法律最近一次修订是2000年。尽管14年过去，《大气污染防治法》也面临着再次修订。但它作为上位法，却是《北京市大气污染防治条例》的直接依据。

因此说，《北京市大气污染防治条例》的看点其实并不在“严重污染空气将追究刑责”或“降低PM2.5首次纳入立法”。因为有关刑事责任的具体构成及适用，只能由刑事法律去规定。作为一项地方性法规，它也只能重申“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。而即便“条例”不作这样的重申，构成犯罪的一样要依法追究刑责。地方性立法涉及刑责的意义在于，通过构筑严密的行政执法与刑事司法衔接机制，使污染大气的犯罪行为能够进入司法程序，而不致被“以罚代刑”，或是“大事化小”。

当然，大气污染防治地方性立法的更大价值，在于为国家级立法提供一个具体而可操作的执行框架。虽然《大气污染防治法》明确了地方各级人民政府在防治大气污染方面的基本职责，但一方面，法律本身存在过于抽象与原则等薄弱环节；另一方面，由于受地方保护或GDP至上等因素的影响，一些地方政府缺乏严格执行的驱动力。北京试图在这样的制度夹缝中，推动大气污染防治领域的执法必严与违法必究，难能可贵。

法律的生命在于实施。若法被束之高阁，不管其价值取向和内在设计多么先进，都不会带来期待的结果。近年来，公众生活水平不断提高，人们对生活的环境和自身健康日益关注和重视。在雾霾肆虐、极端大气污染事件频发的当下，公众对大气污染的后果有越来越多的切身体验，这恰恰为大气污染防治的地方性立法提供了契机。公众的关注和参与热情，是排除既得利益群体干扰执法的重要依赖。

防治立法 第3篇

关键词：土壤污染；超级基金；立法

在发达国家中，美国很早就认识到土壤污染的问题。十八世纪，紧随移民抵达美国的是各种环境问题。二十世纪三十年代，美国遭遇“黑风暴”席卷，国会开始正视土壤保护问题，以国家政策的形式对土壤污染予以保护、治理。随后美国颁布《土壤保护法》，建立土壤环保署作为土壤污染防治的专门机构。六十年代，《固体废物法》、《危险物质法》也相继出台。七十年代，美国为了治理工业发展、搬迁产生的“棕色地块”，颁布《资源保护与恢复法案》（RCRA），由美国环保局（USEPA）管理有害废物、减少其产出量。

1977年爆发了震惊美国的“拉夫运河事件”，拉夫运河流域居民罹患各种怪病，并表现为重金属中毒症状，经查系四十年代运河废弃河床用于堆放电化学垃圾，后经开发兴建住宅，电化学垃圾导致重金属土壤污染，最终使该地居民重金属中毒，严重影响了该区域居民的生命、健康。

鉴于该事件的影响，美国出台了《综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案》（CERCLA），又名为“超级基金法案”，在该法中针对土壤污染隐蔽性、潜伏性、爆发突然、确定责任主体困难的特性，在PPP原则外设立了应急处置方案。

作为“超级基金法案”的补充，又相继制定了《超级基金修正和再授权法案》、《纳税人减税法案》、《小企业责任免除和污染土地复兴法》，配合相关土壤污染评估技术规则，逐步形成了较为完善的土壤污染防治体系。

一、超级基金制度概述

“超级基金法案”于1980年颁布，通过该法案授权，美国环保部设立“超级基金”用于污染地管理与修复。该法案立即针对拉夫运河、时代海滩等地有毒废料堆放修复和治理进行处理。通过法案授权，环保部有权责令污染责任主体对污染场地进行清理并向环保部、各州政府支付先期治理中的必要费用。

“超级基金法案”103条规定：“危险物品所有人应向环保部门报告其发现或者泄露到被污染场址的危险物质的数量和种类，环保部根据污染情况决定是否将该区域列入国家优先名单（National Priorities List），然后由环保部或委托私人机构分析该地区的危险程度，选择、设计清理方案，以进一步采取相应的清理行动”。

二、超级基金制度的归责原则

查阅《CERCLA》相关条文可知，超级基金的使用有着严格限定，仅适用于以下两种情形：第一种情形是有明确的污染者，但污染者确实无力支付修复费用；第二种情形是污染者无法确定。此外，基金的使用还要受到超级基金管理部门和国家救济审查委员会的监督与审查。

同时，根据判例，在符合上述情形下资金用于治理、修复、赔偿后，超级基金可以作为适格原告，起诉污染责任人，追偿其支付的相关费用。这可以视为超级基金享有的代为求偿权，一定程度上解决了环境诉讼难的问题，同时贯彻了“污染者付费”原则，有利于基金的长久有效运行。

《超级基金修正案与再授权法》第107条对赔偿责任主体进行了规定，当前与处置危险物质时期设备的所有人与营运人、不合理处置危险物质的合同相对人、运输者都要依法承担污染责任。对污染者的确定实施严格污染责任，污染责任的承担不以违法性或过错为前提。

三、超级基金资金来源与实施程序

超级基金资金来源于对石油、化工类企业税收，应对可能发生的危险物质污染与有害物质应急计划（NCP）。到1985年通过“超级基金法案”已筹集到16亿美金，联邦政府以此设立信托基金，为污染者无力支付修复费用和污染者不明确情形下的土壤污染治理提供资金帮助，由环保部在全国10个地区执行机构负责具体操作，突破传统私法救济的局限性，力求建立及时、快速的土壤污染治理、修复机制。

针对可能或已经发生的土壤污染问题，超级基金的使用有着严格的程序规定，具体操作流程如下：

①初步评估，现场检查。首先，对于可能存在污染或已存在污染的土壤地块进行现场勘查，结合土壤污染评定标准，确定是否需要立即或短期内进行土壤修复。

②确定污染等级。根据污染地块的具体情况，确定有无必要列入国家优先项目名单。具体从以下指标进行考量：是否需立即清理、修复，是否可以确定污染责任主体，是否严重影响公众利益和国家利益，有无长期修复的必要。符合上述指标的，列入名单优先治理，并向在部门网站予以公示。

③整治调查/可行性研究。美国环保部及其委托的专业机构对污染地块进行评估，对土壤修复的成本、技术手段进行科学性评定。

④决策记录。决策记录是超级基金使用的必要环节，决策记录必须载明资金用途，且当拨款超过一定数额时（2500万美金）时，必须接受国家救济审查委员会的审查。

⑤补救设计/补救措施。本阶段，进行土壤治理、修复计划和规范的制度与具体实施，风险控制小组会根据实际情况，调整全美各区域项目优先级排序，确保资源进行最优化配置。

⑥建设阶段性成果。结合污染地块的实际情况，拟定方案，实施污染物质的清理、土壤修复，但这并不意味达到理想状态下的最终修复。土壤修复治理还需长期的修复治理，长期修复措施如下：定期维护和审查、土地的限制使用等，确保实现保证人类健康、生态平衡的目的。

⑦修复完成。在实現全部清理目标，土壤恢复到未被污染时水平，恢复自我净化能力，完成被污染土壤的彻底修复后，终结该项目。

我国土壤污染防治立法研究 第4篇

农业在我国发展中占有重要地位,而粮食生产离不开土地,土地生产粮食又依赖于肥沃的土壤,这是毋庸置疑的。最起码在现在是这样的,毕竟无土栽培技术还不能够大规模的应用于生产实践。因此,我们不得不面对这样一个问题,我们的耕地在日渐消失,我们的土壤污染现状形势严峻,仅仅依靠零散的法律规范并不能改变土壤污染的现状。

(一)土壤污染的概念及特征。

土壤污染通常指由于人们生产生活而产生的污染物渗入土壤并积累到一定程度,而损害土壤自净能力,引起土壤质量恶化,进而破坏土壤性能的活动。土壤污染是污染物在土壤中长期积累而产生的结果,是一个量变到质变的过程。具体而言,土壤污染具体以下几个特征:

1、形成的长期性。

土壤污染形成的长期性归因于土壤自身的特性。土壤本身具有净化能力,一定量的污染物渗入土壤并不会对土壤的质量等性能造成大的影响,污染物的运动是一个漫长的时间过程。

2、污染的隐藏性。

土壤污染是一种渐进的、潜在的形成过程,对于土壤污染的检测往往要依靠对土壤的采样、化验等科学手段。假如一块土地,单凭肉眼都能看出土质的恶化,那么这块土地已经达到不可挽救的地步了。

3、污染的难治理性。

土壤污染是一个长期污染物积累的过程,对于治理更是一个十分艰巨而漫长的过程。一般的农药等化合物造成的污染,经过几年的时间才可能恢复,但重金属的污染却可能经过几百年的时间仍然存在于土壤中而影响土质。

(二)土壤污染的危害及现状。

从土壤污染的特征,我们也能知道,土壤污染是十分严重的环境污染类型,它对于环境的影响不是几年、甚至几十年的时间可以止住的。土壤污染不仅对粮食生产有很大影响,而且对人们身体健康造成的损害更有十分严重的影响。2013年5月出现的“镉大米”事件,就是一记警钟,一些地区人们已经出现了“痛痛病”的病例。土壤污染已经由一个环境问题,上升到民生问题。因此加大对土壤污染的整治刻不容缓,其中最重要的就是制定专门的土壤污染防治法,改变立法零散,治理无力的状况。

二、国外土壤污染防治立法情况

相比来讲,我国的法治进程起步比较晚,为了解决一些现代化过程中的实际问题也需要进行必要的法律借鉴。对于土壤污染的防治立法方面,大体可以了解一下日本和美国的立法情况。

(一)日本关于土壤污染防治的立法。

日本开始对土壤污染的重视也是付出了惨痛的代价的。20世纪六十年代,由于重金属镉污染,使日本爆发了“痛痛病”,很多日本国民出现肢体疼痛,无力行走等症状,引发了一系列的社会问题。事后,日本政府开始着手土壤污染的防治工作,于1970年制定了《农用地土壤污染防治法律》,并根据此法明确将镉、铜、砷3个项目指定为特定有害物质。1999年颁布《Dioxine类物质对策特别措施法》,确立了预防对策和修复对策等一系列措施。

2002年日本制定了《土壤污染对策法》,对调查的地域范围、超标地域的确定,以及治理措施、调查机构、支援体系、报告及检查制度(杂则)、惩罚条款进行了规定,并规定了成为土壤污染调查对象的土地条件及消除污染的土地基准等。该法案运用环境风险应对的观点,对工厂、企业废止和转产及进行城市再开发等产生的土壤污染进行了约束,使土壤污染防治法更加系统、更具有可操作性。

(二)美国关于土壤污染防治的立法。

美国对于土壤污染问题的重视源于上世纪七十年代“洛夫运河污染事故”,1977年美国颁布了超级基金法,建立了一套在法律、管理制度以及技术规范方面比较完善的土壤污染防治体系。同时,对土壤污染采取“谁污染谁治理”的原则,明确了政府的责任,规定了美国环保局(EPA)根据《超级基金法》实施整治行动时具体程序。1980年美国国会通过了《综合环境反应、补偿和责任法》(即CERCLA),使得土壤污染而产生的纠纷有法可依。CERCLA最大的特点就是确定了“谁污染谁治理的原则”,对于各国立法有很大的借鉴和指导意义。

日本与美国的立法也正反映了这样的一个立法模式:先有污染事例,再紧急立法治理。别人已经走过的老路,能够指导我们实际的就要积极借鉴,更何况当前我国的土壤污染问题也正是形势严峻之时,个别地区也发生了怪病事例。

三、我国关于土壤污染防治立法现状

国外许多国家为了治理土壤污染问题,都积极地制定了相关的法律法规,都形成了系统的、完整的预防、治理和保护体系。而我国的现状却是:缺少土壤污染防治的专门法规,尚未形成有效的土壤污染防治体系和管理机制,我国现行的土壤环境保护标准体系也不完备。仅有的涉及土壤保护的法律法规也散见于《环境保护法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《水土保持法》、《基本农田保护条例》及大气、水、固体废弃物污染防治法等等法律法规之中,缺乏系统和可操作性。粗略地了解一下土壤防治法律的规定,我们就会发现,它们大多是宏观性的或者是浅显的应对对策而已,对于缓解当前我国土壤污染问题形势,解决由此产生的一系列安全、民生问题,还是十分困难的。

四、我国土壤污染防治立法构想

国外一些立法模式和具体规则,对于我们而言都是一种资源,一种能够丰富和完善自己的资源。国家的发展是有规律的,发达国家走过的路往往发展中国家也要走,而发达国家走过的弯路,就是发展中国家要予以避免重蹈覆辙的老路,因此我国土壤污染防治法就要做到“借鉴+创新”。

(一)域外借鉴

1、划定区域,区别污染地区、污染类型的特点治理。

由于不同的污染物造成的区域,采取不同的标准,这同样是毋庸置疑的,如我国盐碱地和红壤地,就需具有不同特点,可能要采用不同方式治理。对于区域的划分,可以借鉴日本做法,根据土壤的应用功能、保护目标等分别划定“农业用地土壤污染对策区域”和“工业用地土壤污染对策区域”。

2、实施土壤污染动态监测评价制度。

20世纪六十年代开始,美国开展了土壤环境监测研究。随后日本、英国等国相继展开了土壤环境监测工作,并建立了相关的土壤环境监测系统。我国还没有建立常规性土壤环境质量监测系统。因此,要加快建立我国土壤生态监测系统,来应对严峻的土壤质量变化形势。

3、建立土壤污染防治基金。

美国的《超级基金法》就是为了治理土壤污染的信托基金来提供资金支持,而最初资金的来源就是通过向污染企业等相关主体进行征税。我国现实也存在这种对于污染者排放污染物而应支持的对价。对于这种资金,我们不一定非得采取基金方式运作,但国家主导建立一个防治土壤污染的资金支持形式却是十分有必要的。

(二)自我创新

1、科学发展观为指导。

要想治理好土壤污染问题,单单借鉴国外的经验还是不够的,还要与我国的实际相联系,以科学发展观为指导,坚持预防为主,防治结合的原则,把外来的制度本土化。同时,我们应结合土壤污染源普查结果,根据我国土壤污染的实际情况,有针对性地加强对土壤修复技术的研究。

2、划分部门,明确职责。

我国当前对于土壤污染防治工作的问题之一就是责任不够明确,往往是“多龙治水”的这样一种状态。因此,在制定土壤污染防治法的时候,要努力建立一整套的土壤污染责任体系。谁的监管区域谁负责监督,谁的污染责任谁负责治理等等明文规定。

3、政策导向,公众参与。

在我国商品经济发展加速期,商业的巨大利益诱惑,加上种植业的效益不高,越来越多的农民要脱离土地,从事商业等行业。国家对此采取农户补贴、国家限价收购等政策来支持、引导农民种植粮食等作物,取得一定效果。在土壤污染治理问题上,单单依靠政府一样力量有限,有必要采取政策引导公众参与。此外,土壤污染的发生,除了工业企业外,人们平时的生产、生活对土壤的影响一样很大,故对于宣传科学的生态观,加强人们的环保意识同样意义重大。

参考文献

[1]赵梅.土壤污染防治立法研究[J].北大法律信息网.法学文献.

[2]王虹,马娜,叶露,李燕飞,陈玲.国外土壤污染防治进展及对我国土壤保护的启示[J].环境监测管理与技术,18.5.

土壤污染防治立法时不我待 第5篇

关注1土壤污染防治立法亟待提速

土壤污染防治工作缺乏有效的法规依据和标准支撑, 相关法律出台刻不容缓

“根据2014 年《全国土壤污染状况调查公报》, 全国土壤点位总超标率为16.1%, 其中耕地点位超标率达19.4%, 我国粮食安全受到极大威胁。”日前, 来自农工界别的全国政协委员周健民在联组讨论会上这样表示。

土地是决定粮食生产和国家粮食安全战略不可缺少的要素。周健民说:“如果没有安全优质的土壤, 哪有放心的‘菜篮子’、‘米袋子’?近两年不断被曝出的‘镉大米’、‘铅污染’事件, 就已经向我们发出了警示。”

相对于大气污染, 土壤的污染一般看不见, 容易被忽视。与大气污染、水污染不同的是, 土壤污染的影响过程更漫长。

周健民说, 土壤污染直接影响到十几亿人的吃饭问题, 有必要从保障国家粮食安全、生态安全的战略高度统筹规划, 加快《土壤污染防治法》的立法进程, 形成完整的土壤保护法律体系。

中国政法大学环境资源法研究所副所长胡静说, 面对土壤污染状况日益严峻的态势, 我国在相关法律的制定上明显滞后。

“由于我国土壤污染防治工作起步较晚, 相比于水污染和大气污染防治领域都已颁行了专门立法, 我国在土壤污染防治方面尚无专门立法, 这严重制约了土壤污染防治工作的开展。”胡静说。

笔者了解到, 在我国目前现行法律中, 也有一些关于土壤污染防治方面的规定, 如《环境保护法》、《土地管理法》、《固体废物污染环境防治法》等。此外, 国家还出台了一些标准, 对土壤污染防治也做出了一些规定。

但是在全国人大代表吕忠梅看来, 在一部法律中往往只有一两条规定与土壤污染防治相关, 这使得土壤污染防治无法系统有效地进行, “土壤与大气、水为三大环境要素, 几乎所有的污染最终都会通过某种途径进入土壤。因此, 土壤污染防治需要采取整体、综合性的保护对策, 零星、分散的规定显然无法满足要求。”

与此同时, 土壤污染具有隐蔽性、滞后性、累积性、不可逆转性和难治理性等特点, 现行的法律条款只是原则性、概括性地指出要“防止土壤污染”、“改良土壤”等, 而对于如何保护土壤环境不受污染, 如何对污染的土壤环境进行整治、修复或改良, 并未做出明确具体的规定, 难以具体实施。

吕忠梅指出, 现有的法律规定并未针对土壤污染的特点进行制度设计, 导致在土壤污染防治效果上大打折扣。此外, 有些规定已经过时, 不能适应当前土壤污染防治的要求。在有的规定中, 存在部分指标定值不合理、有些污染物来源已被取缔, 而新型污染物标准尚未更新补充的情况。

笔者了解到, 于1995 年颁布的《土壤环境质量标准》, 目前正在有针对性地细化修订中。

胡静也表示, 土壤承载的生产生活功能, 使得土壤污染直接影响到公众健康、食品安全和土地的再开发利用, 相关法律的出台刻不容缓。

周健民也表达了同样的担忧。他指出, 我国的《土壤污染防治法》还在制定之中, 土壤污染防治工作缺乏有效的法规依据和标准支撑, 也没有操作性强的管理规范, “目前土壤污染防治工作职责不清的问题十分突出, 其中土壤污染的责任主体、管理主体和管理流程等均没有明确规定, 不利于土壤污染防治工作的有效落实。”

笔者了解到, 环境保护部自2006年起就着手启动“土壤污染防治立法”的研究工作。到2013 年, 十二届全国人大常委会将其列入立法规划第一类项目, 全国人大环资委委托环境保护部起草《土壤污染防治法 (草案建议稿) 》;2014 年12 月, 草案建议稿提交全国人大环资委。目前, 《土壤污染防治法》已列入了第十二届全国人大常委会立法规划, 并启动了前期工作。

在我国土壤污染防治专门法律尚未出台之时, 国内部分省份已开展了土壤污染防治地方立法的探索和实践, 如在2015 年, 福建省人民政府就颁布了《福建省土壤污染防治办法》;2016 年, 湖北省十二届人大四次会议通过了我国首部针对土壤污染防治的地方性法规——《湖北省土壤污染防治条例》。

关注2土壤污染防治立法重点是什么?

应该把重点放在“防”上面, 要突出以“防”为主, 其次才是对污染土地进行修复

在笔者的采访中, 与会的代表委员都表达了一个相同的观点:《土壤污染防治法》的制定, 应抓住当前土壤污染防治的核心问题, 明确责任、突出重点, 建立一个系统完整的防治体系。

“在《土壤污染防治法》的制定上, 不能光侧重于‘治’, 应该把重点放在‘防’上面, 要突出以‘防’为主, 其次才是对污染土地进行修复。”周健民向笔者表示。

胡静也指出, 在土壤污染防治方面, 预防不可忽视, 应尽量保护好现有的清洁土壤, “因为一旦土壤受到污染, 回过头再进行治理的成本, 将是预防所花费成本的十倍甚至百倍。”

胡静说, 发达国家的土壤环境管理经验表明, 土壤环境保护、土壤污染风险管控、土壤污染治理与修复的费用比例为1 ∶10 ∶100, 加强土壤环境保护是土壤环境管理费用最低的方式。

农用地污染威胁农产品安全、污染场地再开发利用威胁人居环境健康, 这是我国土壤环境面临的两大突出问题。吕忠梅认为, 法律草案的制定要紧紧抓住这两个重点, 对症下药, 提出分级分类管理等一系列制度要求。对于不同地区、不同污染程度的土壤, 应因地制宜、能治则治, 暂时不能治的抓好风险管控, 确保土壤安全利用。

周健民认为, 土壤污染问题是一个复杂的问题, 在当前的严峻形势面前, “防、控、治”是需要重点抓住的三个环节, 因此在进行立法时, 应针对“土壤环境保护和污染预防”、“土壤污染的风险管控”、“污染土壤的修复”等重点内容, 下大力气, 着重笔墨, 对各环节做出详细规定。

责任明晰、奖罚分明是确保法律实施的根本。胡静指出, 土壤污染防治是一个复杂的系统工程, 涉及政府、企业、社会等各方面的责任和义务, 因此各个部门之间要科学分工、合力施策, 明确和落实各方责任, 调动各方积极性, 共同做好土壤污染防治工作。

在《土壤污染防治法》起草过程中, 如何妥善处理好这一法律与其他相关法律的关系, 使各法律法规之间相互配合, 形成合力?

吕忠梅指出, 《土壤污染防治法》与 《环境保护法》是“单行法”与“基本法”、“子法”与“母法”之间的关系, 《环境保护法》是环境保护各单行法律制定的依据之一, 也是制定《土壤污染防治法》的依据。而《土壤污染防治法》与现行土壤污染防治规范性文件或法律之间的关系, 则是另一个层面上的“基本法律”与“单行法律法规”、“母法”与“子法”的关系。作为土壤污染防治方面的“基本法”或“母法”, 《土壤污染防治法》是土壤污染防治领域最重要的法律。

“土壤污染防治立法的目的和任务、土壤污染防治的基本原则、管理体制、基本法律制度、主要措施、法律责任的追究等主要事项均由其规定, 以保障土壤污染防治立法的统一性。”吕忠梅说。

吕忠梅还指出, 土壤污染防治立法应重点落实以下主要内容:

首先应确立“保护优先、预防为主、综合治理”的基本法律原则, 通过规划、区划、风险评价、环境影响评价等制度设计, 加强风险管控、切断污染源头、遏制扩大趋势。

其次, 应摒弃“主管与分管”、“统管与配合”的传统部门分割管理体制, 建立“整合式执法”体制和协调、协作执法机制。在本级政府的统筹协调之下, 在明确环保、农业、国土、住房和城乡建设等相关部门权责的基础上, 参照即将颁行的“土十条”的相关内容, 根据本部门的职能定位和责任范围适时、适当、适度参与土壤污染治理。

关注3土壤污染防治法规体系如何构建?

立法时首先要完善我国的土壤环境质量标准, 并建立起土壤污染治理修复技术体系

不过, 即便有了法律的保驾护航, 还需要相应的配套措施和制度确保政策的落实。

无论是土壤的保护还是治理, 都离不开对土壤的监测与评价, 只有详细掌握了土壤的监测数据, 才能知道土壤是否被污染、土壤的污染类型、污染物的数量等关键问题, 进而确定保护或修复方案。从目前情况来看, 我国土壤状况的监测存在家底不清和因多部门管理造成职责交叉、界限不清等问题。

2005 年4 月~2013 年12 月, 环境保护部会同国土资源部联合开展了全国首次土壤污染状况调查。而上一次开展的全国土壤普查还是在20 世纪80 年代, 那是建国以来的第二次土壤普查。

周健民指出, 针对同一块土地, 我们目前并没有完整全面的数据, 并且由于各部门采样、分析方法的不统一, 人们对数据的准确性也存在质疑。

全国人大代表黄细花指出, 对全国土壤污染情况家底掌握不清, 就不能为土壤污染防治规划计划和污染治理修复提供科学依据。她建议要摸清底数, 就是要在第一次全国土壤污染状况调查的基础上, 组织开展土壤污染状况详查工作, 全面会诊土壤污染现状, 尽快摸清土壤污染家底, 为进一步搞好土壤污染防治规划、计划和污染治理修复提供科学依据。

“通过农地土壤污染监测系统的建立, 使国家能够把握哪里有土壤污染、有何种污染。因此立法时首先要完善我国的土壤环境质量标准, 并在全国范围内建立起土壤质量监测网络, 制定统一的监测标准, 定期对农业和工业等各种用地土壤质量进行调查、监测和控制, 以及时掌握土壤污染的动态变化。”全国政协委员刘建军建议, 在《土壤污染防治法》的起草过程中, 要在已完成全国和重点省区土壤重金属污染普查评价基础上, 尽快部署启动相关区域与农业生产布局、主要农作物吸收污染程度相结合的测试研究与评价, 以利指导具体生产。

如何通过推进土壤保护立法来完善相关标准规范, 使土壤保护和治理工作有章可循、有据可依?与会代表专家表示, 在《土壤污染防治法》出台的同时, 也应研究制定《建设用地土壤污染防治条例》、《污染场地土壤环境管理办法》、《农用地土壤环境管理办法》等法规和规章。此外, 还要修订发布土壤环境质量新标准和相关的土壤环境标准, 开展土壤污染治理与修复试点示范, 建立土壤

污染与治理修复技术体系, 为法律的出台和实施提供有力的技术支撑。

有代表委员表示, 目前, 我国环保、农业、国土资源、土地等行政主管部门都有对土壤污染防治的管理职权, 管理部门较多, 带来了管理权限不清晰、权利重合交叉等现象。因此, 构建起系统统一的土壤污染防治管理体制、明确管理主体及其职责权限成为当务之急。

“应该抓住深化生态文明体制改革的契机, 厘清土壤污染防治有关部门的权限和职责, 加强各部门分工和协作, 建立健全环保部门统一监督管理、有关部门分工负责、各级政府统一组织、各有关方共同参与的土壤环境管理体制, 协同推进土壤污染防治。”周健民表示, 应有效整合管理资源, 构建土壤污染防治法规体系。在这一过程中特别要明确相关部门管理职能、管理流程的规范和管理标准的配套, 提高土壤污染防治的可操作性。

“在制定《土壤污染防治法》时, 可以抓住土地流转这一核心环节来整合国土、环保、农业、经济等部门的管理力量, 建立部门协同机制, 更有效地落实土地污染防治工作。”周健民说。

吕忠梅则表示, 要结合各地实际情况, 制定土壤污染防治工作方案和重点区域的治理修复计划规划, 建设土壤污染综合防治示范区, 积极开展土壤污染治理与修复, 稳步推进土壤环境保护工作的开展。

防治立法 第6篇

1 我国现有涉及到艾滋病防治的法律文件

1.1 与艾滋病防治相关的法律文件

长期以来, 我国没有关于艾滋病防治的专门立法, 和艾滋病直接相关的法律主要有:全国人大颁布的《中华人民共和国传染病防治法》等;国务院颁布的《中华人民共和国传染病防治法实施办法》等;国家卫生部颁布的《艾滋病监测管理的若干规定》、《性病防治管理办法》等。此外, 我国政府还先后制定过数个国家级的防治艾滋病规划, 四川、北京、上海、重庆等不少省市也制定了有关艾滋病防治的地方性法规, 如2004年8月20日, 江苏省第十届人大常委会通过了《江苏省艾滋病防治条例》并于同年12月1日正式开始施行。2006年1月18日, 国务院第122次常务会议通过《艾滋病防治条例》, 并于同年3月1日起正式实施, 该条例以行政法规的形式对艾滋病防治工作做出全面具体的规定, 为预防、控制艾滋病的发生与流行提供了法律依据, 标志着我国艾滋病防治工作步入法治化轨道[1]。

1.2 涉及艾滋病防治的法律文件

艾滋病防治也有多部法律、法规涉及。有血液与血制品的法律, 如《献血法》、《采供血机构和血液管理办法》;吸毒与毒品的法律, 如《强制戒毒办法》, 《刑法》;性与婚姻的法律, 如《卖淫嫖娼人员收容教育办法》、《婚姻法》;母婴保健的法律, 如《母婴保健法》;关于医疗、社会救助、法律援助等社会保障方面的法律, 如《卖淫嫖娼人员收容教育办法》;在教育、就业等方面 (可能出现歧视问题) 的法律, 如《劳动法》;信息获得与发布问题的法律;公众参与及从事研究方面的法律;社区及社区工作的法律;教育、宣传, 及广告的法律;流动人口的法律;性别平等的法律;司法审判的法律法规等。另外, 党的文件、中央政府和地方政府颁发的文件以及中国政府已加入的国际条约, 在我国同样具有法律效力, 如《中国遏制和防治艾滋病行动计划 (2001-2005年) 》、《关于对外国留学生进行艾滋病检查的通知》、《公民权利和政治权利国际公约》等。

2 艾滋病防治立法制约因素分析

目前, 我国已逐步建立并完善艾滋病防治法律体系, 开始关注对艾滋病患者的权利保护, 但由于历史、道德、传统文化等方面的原因, 其中一些内容还有缺陷和不足, 制约了艾滋病防治工作的有效开展, 主要体现在:

2.1 艾滋病防治相关法律规定存在冲突

如《艾滋病防治条例》规定了各级政府防治艾滋病的责任, 并明确了艾滋病感染者和艾滋病患者的权利和义务, 但《艾滋病防治条例》的实施使其与现有法律之间的冲突随之凸现出来。如《艾滋病防治条例》明确提出不得歧视艾滋病患者, 但现有法律中对艾滋病患者的歧视性规定还有不少, 如《艾滋病防治条例》明确艾滋病患者有婚姻权利, 而现行的《母婴保健法》依然规定, 登记结婚要接受婚前体检, 若被检查出相关传染病则在传染期内不得结婚, 其中艾滋病就属于不得结婚的疾病, 而且艾滋病一旦染上则始终处于传染期。此外, 《传染病防治法》中, 对艾滋病分类管理为乙类, 按照甲类传染病进行管理, 可是由于甲类和乙类传染病的管理措施有明显区别, 把艾滋病归为乙类却按甲类管理, 容易减弱社会人群对艾滋病危害性的认识, 在具体防治管理上易造成混乱。

2.2 艾滋病患者隐私权和相关人员知情权难以协调

现今, 社会上越来越多的人接受了隐私权概念, 并认为对个人隐私应予以保护。保护隐私权的明确, 致使艾滋病患者有权对自己的病情保密, 但这样的保密可能会增加其它人的感染风险.目前的艾滋病防治立法已考虑到这一问题, 但是仍有缺陷。如《艾滋病防治条例》明确规定, 艾滋病患者就医时应将感染或者发病的事实如实告知接诊医生, 但这一规定缺乏机制保障, 一旦遭遇艾滋病患者未告知其病情, 如何处置成为法律难题。又如《艾滋病防治条例》明确规定, 对确诊的艾滋病病毒感染者和艾滋病患者, 医疗卫生机构的工作人员应当将其感染或者发病的事实告知本人;本人为无行为能力人或者限制行为能力人的, 应当告知其监护人。由于很多艾滋病病毒感染者和艾滋病患者在得知自己患病的事实之后, 不会告知自己的配偶。这样就会侵犯其配偶的知情权。

2.3 非政府组织防治艾滋病作用难以发挥

艾滋病既是公共卫生问题, 又是一个突出的社会问题, 非政府组织参与立法、防治等工作, 有利于大众对艾滋病患者的了解, 也有助于艾滋病的防治工作, 它们的进一步发展和壮大同样也面临着一系列的困难, 如缺乏经费、人力资源以及专业的管理、运作知识和经验, 这些因素妨碍了非政府组织的健康成长, 影响了非政府组织在大众中的公信力。但是目前的立法对于非政府组织在艾滋病防治过程中的地位、作用都没有明确, 更谈不上对非政府组织的法律保障以及更好的发挥非政府组织防治艾滋病作用。如《艾滋病防治条例》规定, “国家鼓励和支持工会、共产主义青年团、妇女联合会、红十字会等团体协助各级人民政府开展艾滋病防治工作”, 上述这些机构多是官方机构, 并不是真正的非政府组织。

2.4 艾滋病患者未履行义务的惩罚措施尚不完善

尽管《艾滋病防治条例》对于艾滋病患者的义务做出了明确规定, 如规定艾滋病病毒感染者和艾滋病患者采取必要的防护措施, 防止感染他人, 但因《艾滋病防治条例》的实施需要其他法律的支撑, 对于相关艾滋病患者未履行义务的惩罚措施却尚不完善。如现行《刑法》只规定患有艾滋病而卖淫者要受刑事处罚, 而故意传播艾滋病有许多途径, 如有的艾滋病患者出于对社会的仇视而向他人扎艾滋针, 有的艾滋病患者故意与他人发生性行为但并非卖淫嫖娼, 有的明知自己是艾滋病患者还给他人输血等;且在目前艾滋病难以治愈的情况下, 故意传播艾滋病与故意杀人后果类似, 但在艾滋病归为性病的情形下, 故意传播性病罪刑罚过轻, 这些都需要《刑法》予以修订。

3 艾滋病防治立法完善思路

就世界范围而言, 艾滋病快速传播的势头至今还没有被遏制, 而以往主流社会的意识形态以及一些不恰当的宣传, 加大了艾滋病恐慌及人们对艾滋病患者和艾滋病病毒感染者的厌恶, 这些无助于甚至严重妨碍了预防和控制艾滋病的工作。尤其在艾滋病至今在医学上无法治愈的的情况下, 完善艾滋病防治法律制度就显得更为重要。

3.1 出台细则完善管理

目前艾滋病防治最重要的立法为《艾滋病防治条例》, 属于国务院颁发的行政法规, 根据《立法法》的规定, 行政法规效力低于法律。如果能将该条例完善且上升到法律高度, 至少可以解决一大批不符合实际情况的法规、规章等规范性文件, 减少法律上的冲突。但就目前情况而言, 对《艾滋病防治条例》出台相关细则, 同时修订《传染病防治法》, 进一步明确艾滋病的分级管理, 显得更为务实。

3.2 协调社会人群合法权益和艾滋病患者人权保护

艾滋病患者的合法权益应当保护, 但与此同时, 应当在不伤害其他社会人群的前提下尊重并宽容, 对于艾滋病患者及病毒携带者必须履行其相应的社会义务, 以保护其他人群合法权益。因此, 完善相关立法时, 不仅要保障其基本人权, 包括知情权、隐私权等, 同时要求艾滋病患者履行自己应尽的社会义务, 包括向医疗人员、配偶等的病情告知等, 以防止艾滋病的传播, 而义务的实现必须制定相关的实施和保障措施, 可考虑在艾滋病防护活动中, 耐心宣传、教育, 关心患者, 以消除负面效应, 并明确具体措施确保权益保护, 对违法行为, 应强行制止并予以处罚, 以实现权益和义务的平衡[2,3]。例如在实际操作中, 出于保护家属的合法权益角度考虑, 医疗机构往往会口头通知艾滋病病毒感染者和艾滋病患者其患病情况, 如在立法中能明确规定为一定期限内的书面通知则更有利于保护患者及家属的合法权益, 也有利于医疗机构的有效实施, 避免纠纷发生。

3.3 促进非政府组织参与艾滋病防治

国际上, 非政府组织向来是防控艾滋病的一支主要力量。近几年来, 随着艾滋病传播的迅速, 社会对艾滋病的重视程度越来越高, 越来越多的非政府组织开始加入到防治艾滋病的工作中去。尽管在我国防控艾滋病的事业中, 非政府组织正以其独立性、灵活性、公益性等特点, 在艾滋病预防控制的政策指导、宣传教育、行为干预、治疗关怀等领域发挥着越来越重要的作用, 得到政府和社会大众的肯定。因此在相关立法中应建立并完善政府主导、全社会共同参与的机制, 便于充分发挥社会力量在艾滋病防治工作中的作用, 尤其是社会团体参与立法、防治等工作, 有利于大众对艾滋病患者的了解, 也有利于对艾滋病患者权益的保护。

3.4 增设故意传播艾滋病罪

目前对艾滋病尚无有效的药物和方法治疗, 但可以预防。如果艾滋病患者明知自己患有艾滋病, 而仍然实施卖淫、嫖娼行为, 其社会危害性之大及危害程度显然大大超过淋病、梅病患者进行的卖淫、嫖娼活动, 若法律对此不作为犯罪处理不仅有失公正, 而且也不合情理。关于对《刑法》相关规定的修正, 可考虑在增设“艾滋病传播罪”, 即明知自己为艾滋病患者或病毒携带者, 而故意通过咬伤、抓伤、刺伤、性交、输血、共用注射器、器官移植等方式向他人传播艾滋病病毒的行为[4]。这样做符合客观实际, 也切实可行。

参考文献

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