城乡养老保险制度论文范文

城乡养老保险制度论文范文第1篇

一、统筹城乡养老保险制度的必要性

由于城乡养老保险制度在制度设计、实施时间、覆盖范围、待遇水平、筹资标准、资金来源等方面存在巨大差距, 直接导致了受益群体享受待遇水平的差异性, 一定程度上也引发了社会矛盾。因此, 从长远来看, 必须缩小城乡间享受基本公共服务的差距, 实现社会公平和正义。

(一) 应对人口老龄化的需要

我国在未富先老的情况下已步入人口老龄化社会, 且呈现基数大、数量多、高龄化、快速化等特征, 其中, 农村人口的老龄化程度同城市人口老龄化的程度相比较为严重, 农村面临的养老问题压力更为严峻。然而, 由于农村长期以来一直缺乏正规的、稳定的社会化的养老保险制度, 因此, 有必要迅速建立一项稳定的社会保障机制维护农民的权益, 新型农村社会养老保险制度的建立弥补了这一空缺。但是, 制度间的差异和待遇的差距是现存的影响我国基本养老保险制度公平性的基本因素。为了缩小不同人群间享受养老保险待遇的差距, 切实解决农民的养老问题, 统筹城乡养老保险制度是应对农村人口老龄化的明智之举。

(二) 传统养老方式功能的弱化

千百年来农民依靠传统的家庭和土地作为养老的主要方式, 然而, 随着计划生育政策的实施, 农村家庭结构也逐渐发生了变化, 家庭规模的缩小和子女数量的减少直接影响了农村老年人的养老质量。与此同时, 随着大量农村劳动力的转移, 老人对子女的可依赖度也日益减少。此外, 土地收益率的下降、收益的不稳定性也降低了农民养老的安全性, 越来越多的农民期盼能够享受到制度化的养老保障措施。

(三) 实现社会公平的必然举措

社会保障的基本原则之一就是公平性, 作为社会保障制度中的重要险种养老保险必须体现社会公平, 尽管每个国家不能保证社会保障待遇享受的绝对公平, 但是有必要努力去实现人人享有社会保障的目标, 尽量让全体的社会成员都可以享受到制度的覆盖。因此, 建立健全城乡统筹的养老保险制度, 为城乡居民提供均等化的养老保障及服务, 使他们老有所养是实现我国社会公平与正义的重要手段, 也是我国政府不可推卸的重大责任。

二、建立城乡统筹养老保险制度的模式研究

建立覆盖全体居民的统一的养老保险制度是我国城乡统筹养老保险制度的目标, 无论是让全体居民都能够享受到养老保险制度的覆盖, 还是公平的享受养老保险待遇、缩小差距, 这都是我国建立公平可持续社会保障制度的重要步骤。受特殊国情和历史遗留问题的影响, 实现养老保险的统筹显然不能一蹴而就, 需要根据实际情况具体考虑。学界主要有两种观点:一类学者认为“分类管理”更适合我国国情, 即在现有城镇职工基本养老保险制度的基础上, 再为农民工和农民分别配套建立单独的养老保险制度;另一类学者认为“统一管理”更适合我国国情, 即重构当前的社会养老保险制度, 打破城乡、职业与户籍界限, 建立单一的基本养老保险制度, 即全国一个制度, 一种规则, 建立“大一统”模式。

(一) 分类管理

吴湘玲等 (2006) 、杨宜勇 (2007) 、杨翠迎、黄祖辉 (2007) 、徐秋花 (2009) 提倡建立多元化、多支柱发展模式。章剑谷 (2004) 、尹洁 (2006) 、高君 (2005) 、卢海元 (2006) 则提出农民工过渡模式, 即通过建立农民工社会养老保险制度逐步实现城乡养老保险制度的统筹。

(二) 统一管理

郑秉文认为:二元结构不是阻碍“大一统”的障碍, 现有条件下, 仍然可以实施“大一统”, 并提出了实施“大一统”的九大优势, 同时, 郑秉文还明确指出“大一统”是中国社保改革的未来方向。牛桂敏建议未来建立“城乡居民养老保险制度”, 凡年满16周岁以上没有参加养老保险的城乡居民, 都可以参加城乡居民养老保险。打破以往城镇、农村居民各自参加养老保险的二元障碍, 即将符合参保条件的居民, 无论户籍在城镇还是农村, 都纳入统一的养老保障制度, 缴费、待遇等城乡标准相同, 从而在保险制度上没有遗漏人群, 真正实现城乡居民全覆盖。

三、建立城乡统筹养老保险制度的方案研究

受我国人口众多, 制度间差异较大及历史遗留问题等诸多因素的影响, 城乡养老保险制度的统筹, 是一项巨大和复杂的工程, 短时间之内不可能有明显的突破, 需要按照具体情况稳扎稳打、逐步推进。

(一) 养老保险制度统筹的思路

杨宜勇指出统筹城乡养老保险制度, 要考虑城乡差别和区域经济发展不平衡的现实, 遵循由低水平到高水平的发展规律, 并逐步将二元养老保险方案统一于城乡一体化的全国统一的养老保险方案。牛桂敏认为统筹城乡基本养老保险制度的思路是:建立低水平、广覆盖、多层次、可持续的基本养老保险制度体系, 构筑由国民基础养老金、个人账户养老金构成的基本养老保险制度框架, 实现从现收现付制向统账结合的模式转变, 各级政府承担相应责任, 企业 (集体) 承担相应义务, 个人承担相应风险, 坚持个人缴费、集体补助、政府补贴的筹资方式, 健全向农民转移支付机制, 将国家控制和稳定机制延伸到农村, 形成城乡、地区、代际互济的保障模式, 提高制度的公平性和有效性, 使之成为提高农民收入、缩小社会差距、实现社会公平最有效的制度保障。袁文全[5]则从参保主体的转换、缴费义务的转换、保险待遇的转换几个角度出发设计了社会养老保险制度城乡一体化的路径。

(二) 养老保险制度统筹的路径

1. 两步走战略

刘昌平 (2008) 运用历史学和经济学交叉分析的方法分析了在当前中国城镇基本养老保险制度还不完善, 农村正式养老保险制度又缺失的状况下, 要想实现制度的整合必须要完善原有制度和建构新制度。2009年在此基础上, 刘昌平提出通过两步走的路径实现城乡统筹的养老保险制度, 第一步是实现城乡两类制度之间有效衔接, 第二步是通过城乡两类制度合并实现社会养老保险制度城乡统筹。袁彦东等提出“两步走”战略, 首先用“过渡方案”起步, 等财力水平达到实际需求后, 再逐步过渡到“目标方案”。他们方案的相同点是涵盖范围、基本原则、待遇支付、个人账户管理、管理服务等内容完全相同;区别在于采用不同的统筹基金筹集方式和渠道, 并规定不同的享受养老金的条件。童广印认为统筹城乡社会养老保险制度的基本路径是:城乡分割到统一筹划、制度有别到制度统一、标准有别到城乡一体化, 到2030年建立起与社会主义市场经济相适应的覆盖全面、标准适当的城乡一体化的社会养老保险制度, 具体可以分两个战略阶段进行。第一阶段 (2008~2015年) , 用7-8年左右的时间, 实现城乡社会养老保险制度由“相互分离”向“制度统一、标准有别”过程的转变;第二阶段 (2015~2030年) , 用15年左右的时间, 实现城乡社会养老保险制度由“制度统一、标准有别”向“城乡一体化”的转变, 最终以产业为界将全体劳动者划分为农业劳动者和非农业劳动者来实施新的养老保险制度。

2. 三步走战略

郑功成认为, 我国养老保障体系的建设目标需三步完成。第一步 (2008年2012年) :通过建立多元化的养老保障制度体系, 实现制度层面上全覆盖;第二步 (2013年2020年) :将养老保障体系进行全面定型、稳定, 进而实现人人较公平地享有养老保障及相关服务;第三步 (2021年2049年) :进一步推进制度整合与改进, 确保人人享有较好的老年生活。戴卫东的三步走战略是:第一步 (20092012年) :建立多层次的基本养老保险制度体系, 与其他养老保障制度一起, 共同构筑覆盖全体国民的养老“安全网”;第二步 (20132020年) :逐步衔接城乡居民养老保险制度, 整合以最低生活保障制度为主体的具有养老性质的保障体系, 实施城乡老年津贴制度;第三步 (20212050年) :统筹城乡基本养老保险制度形成国民基本养老保险制度, 扩大城乡老年津贴制度覆盖面并提高其待遇水平。

四、评述与展望

从以上分析可以看出, 国内学者对于社会养老保险城乡统筹发展问题的研究以定性描述为主, 关注的重点大多集中在对现有制度的发展和完善、如何进行有效的路径设计和具体实施的步骤规划上, 其中大部分的研究给出的建议多是从宏观角度进行的论述, 而对于待遇水平、缴费率等细节问题则没有进行深入分析, 即使有个别学者提到, 但是由于缺乏定量分析与可行性论证, 从而显得研究结果苍白无力。另外, 从文章的内容来看, 大多数文章是2009年前的研究成果, 所以对于新型农村社会养老保险制度出台后如何实现统筹的研究较少, 时效性较差。

摘要：本文采用文献研究的方法, 对统筹城乡养老保险制度的相关文献进行了回顾与分析, 并重点从统筹城乡养老保险制度的必要性、模式、方案三个方面进行了梳理。文章分析指出现有成果较多的集中于从宏观上如何实现城乡养老保险制度的统筹, 而较少关注统筹城乡养老保险制度的细节问题研究, 而且很多现有研究并没有和最新实施的新型农村社会养老保险制度相联系, 这为今后的研究预留了空间。

关键词：统筹城乡,养老保险制度,研究综述

参考文献

[1] 刘军伟.二元经济理论视角下的城乡养老保险统筹发展路径研究[J].经济问题探索, 2011 (5)

[2] 郑秉文, 齐传君“.大一统”社保改革的未来方向[J].宁波经济, 2009 (6)

[3] 牛桂敏.建立城乡统筹养老保险制度的分析与思考[J].天津大学学报:社会科学版, 2010 (1)

[4] 杨宜勇, 顾加佳, 顾严.统筹城乡养老保险体系问题研究[J].经济与管理研究, 2007 (4)

[5] 袁文全, 邵海.社会养老保险城乡一体化的理论基础与制度设计[J].社会科学辑刊, 2009 (6)

[6] 刘昌平.建立覆盖城乡居民的养老社会保障体系的战略思考[J].西北大学学报 (哲学社会科学版) , 2008 (4)

[7] 刘昌平.社会养老保险制度城乡统筹之路探索[J].社会保障研究, 2009 (2)

[8] 袁彦东, 张军田.构建城乡一体的基本养老保险制度研究[J].社会科学论坛, 2007 (6)

[9] 童广印.统筹城乡社会养老保险制度建设研究[D].山东农业大学, 2007

[10] 郑功成.中国社会保障改革与发展战略理念、目标与行动方案[M].人民出版社, 2008 (10)

城乡养老保险制度论文范文第2篇

摘 要 当劳动力在城乡之间流动时，参保人员的基本养老保险关系不能平滑对接，一方面影响劳动力资源的合理配置，另一方面损害参保人员的切身利益。本文根据现行的城乡居民养老保险制度与企业职工养老保险制度的不同，分析城乡居民养老保险与企业职工养老保险关系如何对接及相关配套措施。

关键词 城乡居民 企业职工 养老保险 对接

一、城乡居民养老保险与企业职工养老保险现行制度的对比

第一，保障模式不同。城乡居民实行的是个人账户模式，企业职工养老保险制度实行的是统账结合的模式。第二，资金来源渠道不同。城乡居民养老保险参保人员的保费来自于政府、集体补助和个人缴费；企业职工养老保险参保人员的保费来源于企业和个人缴费。第三，缴费基数不同。城乡居民养老保险参保人员的政府补贴由政府制定，集体补助由集体制定，个人缴费则实行分档按年定额缴费；企业职工养老保险参保人员的缴费基数以本人工资和不低于社会平均工资作为缴费基数。第四，缴费比例不同。城乡居民个人分档按年定额缴费，个人所缴、集体补助和政府补贴全部计入个人账户；企业职工的缴费比例为缴费基数的28%和20%，其中12%进入社会统筹，其余部分计入个人账户。第五，领取待遇年龄不同。城乡居民养老保险男性女性均为60周岁达到退休年龄；企业职工养老保险女性为55周岁达到退休年龄。第六，养老金计发办法不同。城乡居民养老金计发办法是基础养老金由政府制定，个人账户养老金为个人账户累计额除以139；企业职工养老金计发办法是基础养老金每缴一年计发比例为1%，个人账户养老金为个人账户累计额除以139。

二、城乡居民养老保险与企业职工养老保险关系对接的内容

城乡居民养老保险与企业职工养老保险关系对接的具体内容包括以下两个方面：第一，参加城乡居民养老保险的城乡从业人员进城务工时，其养老保险关系如何与企业职工养老保险对接；第二，已经参加企业职工养老保险的城乡务工人员在返乡时，其养老保险关系如何与城乡居民养老保险对接。

三、城乡居民养老保险与城镇职工养老保险关系的对接办法

首先，已经参加城乡居民养老保险的城乡进城务工人员，其养老保险关系与企业职工养老保险对接，可采用以下几种衔接办法：办法一，折算城乡居民养老保险的缴费年限，转移个人账户储存额到企业职工养老保险，达到规定退休年龄后，按企业职工养老保险计发办法享受养老金待遇。办法二，城乡居民养老保险缴费年限累加，按企业职工养老保险缴费金额补缴差额费用，转移个人账户储存额到企业职工养老保险，达到规定退休年龄后，按企业职工养老保险计发办法享受养老金待遇。办法三，封存城乡居民养老保险的缴费年限，按企业职工养老保险办法重新参保缴费，达到规定退休年龄后，将城乡居民养老保险个人账户储存额转移到企业职工养老保险，并按企业职工养老保险计发办法享受养老金。

其次，已经参加企业职工养老保险但未达到规定退休年龄的城乡务工人员在返乡时，其企业职工养老保险关系与城乡居民养老保险对接，可采用以下办法：在企业职工养老保险的缴费年限视同城乡居民养老保险的缴费年限，将企业职工养老保险的个人账户储存额转移至城乡居民养老保险，达到城乡居民养老保险规定退休年龄后，按城乡居民养老保险计发办法享受养老金。

四、城乡居民养老保险与企业职工养老保险关系对接的相关配套措施

（一）加快养老保险对接制度的制定。

制度覆盖是基本养老保险关系实现对接的前提条件，当务之急是要抓紧研究制定城乡居民养老保险与企业职工养老保险的对接办法。建议采取折算、补差、封存等方式，妥善处理城乡居民养老保险与企业职工养老保险对接问题，确保参保人员在城乡居民养老保险与企业职工养老保险之间的流动，推进城乡统筹的社会保障体系建设。

（二）提高养老保险统筹层次。

城乡居民养老保险与企业职工养老保险统筹层次的高低直接影响着两个险种对接的难易和复杂程度。一般来说，统筹层次越高，险种间对接难度和复杂程度就越小，统筹层次越低，险种间对接难度和复杂程度就越大。因为统筹层次的提高，统筹区域内的养老保险制度整合程度就越高、养老保险制度差异就会减小、养老保险基金便于统筹调剂，从而便于城乡居民养老保险与企业职工养老保险的相互对接。

（三）完善信息系统网络化建设。

高速发展的信息网络化将会给城乡居民养老保险与企业职工养老保险的对接带来极大的方便。在城市化加速发展的过程中，劳动力频繁流动是必然趋势。而这种必然的趋势势必造成跨区域跨险种基本养老保险关系的转移，为适应这一趋势，应尽快完善各险种基本养老保险信息化的管理策略，开发相应的对接软件，便于城乡居民养老保险与企业职工养老保险对接时能准确查询参保人员的参保、缴纳和转移等信息，以便在养老保险关系发生转移时准确、快捷地做到“安全、实时”对接，顺利实现基本养老保险关系的转移。

（作者单位：江苏省连云港市农村社会养老保险管理处）

城乡养老保险制度论文范文第3篇

摘要：随着重庆市城乡统筹的发展及个人账户基金的做实，对个人账户基金的管理越来越重要。文章研究了目前重庆市个人账户基金管理模式的现状，指出对其进行改革的必要性和可行性，并提出了管理模式的构建。

关键词：养老保险；个人账户基金；管理模式

2007年，在重庆直辖十周年之际，经国务院同意，国家发展改革委员会正式批准重庆市为全国统筹城乡综合配套改革试验区。重庆市成为试验区以来，不断加快了基本养老保险改革的步伐，重庆市各类人群都已纳入了社会保障体系，实现了养老保险政策的全覆盖。随着参保人数的不断增加及个人账户的逐渐做实，养老保险账户基金积累的资金数额越来越多，与此同时，基金面临的保值、增值压力非常巨大。

一、重庆市养老保险个人账户管理的现状

目前，我国的养老保险制度是于1997年确立的社会统筹和个人账户相结合的混合模式。相对于统筹账户而言，个人账户资金积累时期长（一般长达15年-20年），其账户余额规模直接影响到缴费者退休后的生活，因此对于运营管理效率求更高，保值增值压力更大，应该采取与统筹账户不同的运营管理模式。

现阶段，养老保险个人账户基金由政府直接管理。具体工作中，社会保险经办机构几乎承担个人账户管理的全部职责（有些地区试行税务代征保险费），包括：依法接受参保登记和缴费申报，稽核缴费基数，建立职工及离退休人员数据库，管理个人缴费记录，按国家规定将保险费存入银行、购买国债，以实现保值增值，按规定审核、发放社会保险待遇（委托银行、邮局等社会服务机构发放），提供查询等。目前的个人账户基金管理模式如图1所示。

养老保险个人账户基金实质上属于劳动者的延期报酬，具有私人性质，如果将其与社会统筹资金一样被无差异地纳入政府集权模式，由政府统一、集中管理与投资运营，无疑扭曲了政府的行为边界，可能使其服务于政治目的而非经济效益。换言之，基本养老保险个人账户基金的性质决定了采取政府统一和集中管理的组织架构存在先天性的制度缺陷。

二、重庆市个人账户管理模式改革的必要性和可行性

（一）政府集中管理的弊端

首先，政府集中管理，不利于管理效率的提高，不利于建立公平的市场竞争机制。其次，基金管理混乱，挤占、挪用现象频发，个人账户基金由社保经办机构代为运营管理，而这些机构直属人力资源和社会保障部，监督者和管理者实为同一主体，难以实现相互制衡，挪用情况时有发生。最后，投资收益率较低，无法满足支付需求，个人账户作为缴费者长达几十年的储蓄积累账户对于通货膨胀极为敏感。

鉴于上述情况，改变养老保险的管理模式和运营机制已迫在眉睫。为解决前述政府管理存在的问题，在建立新的管理模式和运营机制中，非政府机构应当参与进来，引入市场竞争机制，管理者和经营者应当分开，应由独立的监管机构，建立多元化的投资渠道。

（二）重庆市进行个人账户运营管理模式改革的可行性

现代社会保障就是通过资金的整合调配来达到社会风险最小化，使制度能惠及更多的人。这要求统筹层次达到特定的层次，覆盖面达到一定范围，才能有效发挥保险的这种互济功能，降低社会保险资金的风险。过低的养老保险统筹层次不利于养老保险制度覆盖面的扩大，地区与地区相互之间也不能统筹调剂，而且养老保险资金筹集、监管困难，投资运营也不能达到规模效应，很难使资金保值增值。作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的重庆在2009年被纳入养老保险省级统筹的试点地区，目前已经基本实现了养老保险的省级统筹，这就为养老保险个人账户基金的管理模式改革提供了重要的前提条件。通过省级统筹，基金集中管理、集中运营，既有利于资金的相互调剂，也有利于投资运营规模效益的产生。

三、重庆市个人账户管理模式的思路及建议

（一）个人账户管理模式改革应考虑的问题

第一，个人账户基金的管理权和运营权的分离。目前的管理权和运营权都在社保机构手中，作为政府行政部门应该继续保持其管理权，经营权则应该委托给专门的公司或机构对社保资金进行市场化的运营。所以建议成立一个专门的基金管理委员会负责对养老保险基金的运营。

第二，就基金的市场化运营问题，对个人账户基金部分应由基金管理委员会选择基金公司进行多元化的投资，为保证基金的安全性可要求基金公司提取储备资金，由政府提供最后的担保。

第三，为保证基金的有效运营，参保人个人、证监会、财政部门、政府部门都应参与到个人账户基金的投资监管中来。

（二）个人账户基金管理模式的构建

按照上述思路，养老保险个人账户基金应采用分权式管理的组织结构，在基金的运营方面应选择市场化的基金公司进行运营。

分权式管理组织结构中所涉及的主体分为四类：参保者、行政管理者、运营者、监督者。

基金参保者即参保人：基金所有者。拥有个人账户完全私有产权，包括使用、转让、获利、支配的一切权利和自由，承担基金管理的全部损失。主要责任是：按时足额缴纳保险费；参与监督基金公司经营。

基金行政管理者即社保部门：基金的行政管理人，在省级统筹的前提下，包括省级社保机构及其行政区内地方社保机构。其主要职责为：负责本行政区养老保险个人账户的统一管理，负责参保人的资料的收集、整理、登记、保管；负责确定本行政区养老保险的缴费基数和缴费比例；依据有关法律和政策制定和调整个人账户基金收缴和发放的具体管理办法。

基金运营者包括基金运营管理者、基金具体运营者及基金托管者。

基金监管者包括参保人、人力资源和社会保障部、银监会、证监会等机构。

分权式管理组织结构基本框架图如图2所示。

通过实施分权式管理制度能够实现养老社会保险财务制度与管理制度的衔接。将个人账户基金交由基金管理公司运营，一方面在分散风险的情况下可以通过多元化投资实现基金的增值，使职工分享经济发展的成果；另一方面实现了储蓄向投资的转化，增加社会资本积累，满足经济建设需要。同时分权式管理制度有效地将经营权从政府职能中分离出来，并可以有效地降低管理成本和交易成本，允许所有现存金融机构参与竞争，既可以直接减少创建成本，又能通过竞争和利用现存金融机构的各类服务项目更有助于降低营销成本。

综上所述，目前重庆市成为西部地区实行城乡统筹改革的实验区、养老保险个人账户逐步得到做实、养老保险基金实现省级統筹，进行养老保险基金个人账户基金管理模式的改革其条件已基本成熟，相关部门应抓住机遇，改革原有的管理模式，以使养老保险这一制度惠及更多的人。

参考文献：

1、张映芹.养老保险个人账户市场化委托管理模式的构建[J].经济与管理,2010(5).

2、李健.我国养老保险个人账户研究综述[J].社会保障研究,2010(2).

3、王宇熹.养老保险体系可持续发展路径分析与政策选择[J].中南财经政法大学学报,2010(2).

＊本文属课题项目。项目名称：重庆基本养老保险个人账户基金运营管理模式研究；编号：10SKG04。

（作者单位：重庆交通大学）

城乡养老保险制度论文范文第4篇

摘 要 城乡居民社会养老保险是我国社会保障体系的重要组成部分，也是构建和谐社会的重要内容，对促进经济发展和社会进步等具有十分重要的作用。但城乡居民社会养老保险制度在运行过程中也存在着一些不可忽视的问题。

关键词 城乡居民养老保险 问题 对策

城乡居民社会养老保险是我国社会保障体系的重要组成部分，也是构建和谐社会的重要内容，对保障老龄人口的基本生活、转变传统的观念、完善社会保障体系、维护社会稳定、促进经济发展和社会进步等具有十分重要的作用。经过两年多来的不懈努力，城乡居民社会养老保险工作取得了显著成效，建立了城乡居民社会养老保险制度新机制，经办管理进一步规范。但目前农村人口流动大，农村居民居住分散，对城乡居民社会养老保险工作的推动既面临制度构建方面的问题，也面临相当大的管理和操作难题。主要有以下几个方面：

一、城乡居民社会养老保险存在问题

1、对城乡居民养老保险政策仍存疑虑，部分农民参保意愿不强，参保年龄结构偏高。城乡居民养老保险政策与之前国家推广的农村社会养老保险（老农保）相比，农民普遍认为城乡居民养老更加优惠，是一项惠民政策。但从调查情况来看，有相当一部分农民特别是年轻人参保意愿不强，认为长达十几年甚至几十年的参保缴费，等到60岁后才有回报，时间跨度较大，对新农保政策延续性表示担忧，担心政策难以保持长期不变，甚至有的农民认为城乡居民养老说不定也会重蹈老农保的覆辙，自身利益会受损；有的农民担心缴费会越来越多，以后逐年增加经济上承担不了；类似这样对城乡居民养老政策稳定性和持续性的疑虑都在一定程度上削弱了农民的参保积极性，增加了扩面的难度。

2、保障水平偏低、增长机制不明确，降低了对参保人员的吸引力。目前城乡居民养老基础养老金还处于较低水平，与现行农村居民低保最低标准相比，保障功能不高。与城镇企业职工养老保险相比，如参加城乡居民养老选择1200元/年缴费档次，缴费15年，按现行政策测算，到年满60周岁，每月养老金也仅约为230多元，保障水平明显低于城镇职工养老保险，降低了对参保人员的吸引力，加之城乡居民养老增长机制也不明确，影响到城乡居民的参保积极性。

3、多缴多补、多缴多得政策激励机制体现不足，多数农民倾向选择低缴费档次。从政府对参保农民参保缴费补贴情况来看，大部分县不论选择那个缴费档次，缴费补贴标准均为每人每年30元，多缴多补激励效果不明显，多数农民认为选择较低缴费档次更加合算。据统计，我市选择100元缴费档次的农民约占参保农民总数89.4%，选择200元缴费档次的农民约占参保农民总数4.9%；选择300-400元缴费档次约占参保农民总数3.1%，；500元以上的仅占2.6%。

4、捆绑缴费使部分60周岁以上老人无法享受基础养老金。国家和省市新农保实施意见和实施办法均规定：新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合參保条件的子女应当参保缴费。在政策执行过程中老人要享受到基础养老金的补贴，其适合参保条件的子女都必须参保缴费，否则不能享受。这一规定虽然有利于保费征缴工作的开展，但从目前农村现实情况来看，要使老人所有适合参保条件的子女都参保缴费存在很大困难，这就影响部分60周岁以上农村老年居民享受到基础养老金的补贴。

5、新农保与其他社会保险关系转移接续难，影响城乡居民的参保积极性。随着城乡统筹发展步伐的加快，城乡二元结构逐步被打破，农民在农村和城市之间流动就业日益频繁，对城乡居民养老保险与城镇职工基本养老保险等其他社会保障制度之间的转换和衔接提出了迫切要求。但由于国家至今未出台相关制度衔接政策，各险种之间转移接续存在障碍。部分农民担心城乡居民保险、失地农民养老保险、城乡保险之间制度衔接困难，因此不愿参保。

6、基层经办机构建设与当前农村社会保障工作的新形势、新任务不相匹配。城乡居民保险制度实施以来，虽然各地进一步加强了人员配置，目前情况来看，县乡两级大部分城乡居民保险经办机构都是由原民政老农保经办机构划入，或者是村干部兼职，基层管理平台脆弱，既表现在人员编制缺位、资金投入严重不足、基础设施及信息平台落后，又表现在管理人员学历层次、业务能力、政策水平等相对较低，难以达到工作要求和支撑繁重的管理任务。

二、对策和建议

新农保工作是一项全新的工作，制度建设和工作推进过程本身就是一个机制创新。我们要把握新农保制度改革的特点和规律，进一步解放思想，总结经验，努力破解影响和制约城乡居民养老保险保障制度发展的体制机制性障碍问题，以更好地推进城乡居民保险事业发展，满足城乡居民不断增长的社会保障需求。

1、保持城乡居民保险政策相对稳定性。城乡居民最担忧的是政策的朝令夕改。城乡居民养老保险政策应保持相对稳定性，甚至应以立法形式体现其严肃性。对城乡居民保险的参保对象、范围、法定权利、各级政府的责任、财政拨款支持的初始额度以及逐年增长的比例、基金管理以及经办机构性质和职能定位等等，作出具体规定，为其提供良好的法制环境保护，改变城乡居民保险依靠行政力量推动的局面。另外，城乡居民保险在推进过程中，应循序渐进，逐步探索，逐步总结完善，走可持续发展之路。

2、进一步调整完善城乡居民保险政策设计。虽然城乡居民保险制度设计中基本体现了缴费激励机制，但“多缴多补，多缴多得，长缴多得”的激励政策体现不足，规定较笼统，缺乏缴费档次与补贴档次之间，缴费年限、档次和基础养老金递增额度之间的激励机制的强制性，在“所需资金由各地自行解决”的规定下，极易使得激励机制落空。应将基础养老金与个人缴费水平和缴费年限建立明确的适度联动关系，对缴费年限超过15年的参保人可适当加发地方基础养老金，以体现“多缴多得，长缴多得”。使农民切身感受到“多缴多补、多缴多得、长缴多得”的好处，以提高其参保积极性和缴费水平。

3、提高基础养老金水平。当前城乡居民保险保障水平偏低，应建立科学的基础养老金待遇调整机制，根据物价水平、居民生活水平的提高及经济的发展，相应提高基础养老金水平，使其能随物价上涨和经济发展而同步调整。

4、细化相关政策，确保新型农村养老保险同其他社会保障制度的转换和衔接。在推进城乡居民保险制度建设的同时，应着眼未来，逐步实现城乡社会养老保险制度一体化。立足当前，细化相关政策，做好统筹协调，从国家层面尽快出台城乡居民保险与其他社会保障制度间的衔接转换政策，实现异地迁移以及同城镇企业职工养老保险、失地保障等其他社会保障制度相衔接。

5、进一步加强经办能力建设。城乡居民保险关系到广大农民的切身利益，业务量大、服务周期长、情况复杂、任务繁重。而城乡居民保险制度推进中管理平台构建和管理能力提升，是构成新农保制度能否顺利推进，达到预期政策效果的关键性约束条件。各地要加强经办能力建设，积极整合城乡现有公共服务资源和经办管理资源，解决好经办管理服务必要的工作力量和经费，提高信息化建设水平，竭力为参保人提供优质便捷服务。

（作者单位：江苏省连云港市农村社会养老保险管理处）

城乡养老保险制度论文范文第5篇

[摘要]伴随着城镇一体化项目的逐步建立，基于城乡统筹合作和发展的背景，实现城乡居民医疗保险一体化项目已经成为社会发展的必然趋势，相关部门要结合实际需求建构系统化的管理机制和管控目标，切实维护管理维度和管理机制，在贯彻落实相关规定的基础上，保证队伍建设和统筹层次的升级。文章从城乡居民医疗保险一体化项目的发展现状出发，对项目运行过程中存在的问题以及解决对策进行了集中阐释，旨在为相关部门提供有价值的参考建议。

[关键词]城乡居民；医疗保险一体化；问题；对策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201714266

在我国，社会医疗保障体系具有非常重要的社会地位，不仅包括城镇职工的基本医疗保险项目，也涉及城镇居民医疗保险体制和新农合项目，涵盖了城镇全体人员，是提升城乡居民生活水平的重要过程，真正向着人人享有基本医疗保障的方向发展。

1城乡居民医疗保险一体化发展现状分析

目前，我国城乡居民医疗保险项目在实际运行过程中，主要分为三种基本的保障模型。其一，整合制度体系的医疗保障模式。基本的方式就是一个制度建立多个档案，将城镇居民的医疗保险项目和新农合制度进行整合以及统一，从而进一步提升医疗保险制度项目的有效性，并且深度贯彻落实制度内不同筹资标准，正是基于保障收益水平和缴费项目的连锁反应，城乡人员能自由选择相应的参保数额，从而形成一种自愿式的等级化发展框架。[1]其二，制度分级设置体系的医疗保险模式，在实际管理机制运行过程中，主要是经由统一的经办管理机关进行管控，并且保留两项医疗保障机制，对相关经办管理机构进行系统化分析，建立通畅的信息整合系统。其三，管理机制分设机关，主要是对相关经办资源进行系统化分析以及整合，统筹两项制度以及经办资源，需要对行政管理制度进行保留和统一优化。

除此之外，利用筹资补偿机制和标准对制度进行系统化整合，从不同人群的经济收益和医疗保障需求出发，有效地在制度内设置不同筹资标准。

2城乡居民医疗保险一体化发展中存在的问题

21城乡居民医疗保险一体化发展问题之管理机制缺失

在建立城乡居民医疗保险一体化机制的过程中，由于城镇居民医疗保险项目和新农合管理项目分属不同部门，一个归属社保部门，一个归属卫生部门，由于两个部门的分治管理体系和实际行政管理机制存在差异，也就导致整体管理职能存在很大的交叉以及重复，甚至存在严重的资源分割不清以及责任不明的问题，也就使得整体项目的行政成本不断增大，管理服务效率却得不到有效提高。而随着城乡居民医疗保险一体化项目的推进，城乡之间居民的差异在逐渐减小，管理部门的分散关系以及转移交接问题的矛盾也逐渐凸显出来，需要相关部门结合实际需求。[2]

22城乡居民医疗保险一体化发展问题之经办能力缺失

在城乡居民医疗经办管控项目中，要想维护制度的常规化升级，就要结合实际需求进行综合治理。但是，城乡居民医疗保险一体化项目中，医疗保险的经办服务单位整体参保群体的流动性较大，整体需求也较为多样化，对于经办单位的管理服务效果就提出了更高的要求。但是，在实际管理机制建立和运行过程中，相应管理模型和管控机制之间的稳定性并不强，基层经办单位的综合能力、业务办理经费以及经办人员的整体素质并不高，加之人员配置不足，导致工作强度较大，医疗的整体经办能力和服务质量都受到影响。[3]

23城乡居民医疗保险一体化发展问题之统筹层次缺失

在我国城乡居民医疗保险一体化项目建立和落实过程中，保险制度是市级统筹的基本，但是，城乡居民医疗保险中的新农合机制主要还是以地方的县级结构为主。若是依据大数法则，就会对统筹层级以及基金结构的整体规模造成影响，由于基金的抗风险能力偏弱，导致整个项目的可持续发展进程受到影响。另外，在发展机制建立后，筹集的资金并不能完全满足人群医疗保障需求，也会对整个受益面以及群体光度造成严重的影响。新农合项目中统筹层次中流动人口对于整个系统的完整度也会产生制约，导致成本增加以及管理效率下降的问题。[4]

24城乡居民医疗保险一体化发展问题之医疗水平缺失

我国在城乡居民医疗保险一体化项目中，一直运行的就是二元医疗保障制度，这就导致较好的医疗资源以及卫生技术人员都开始向发达城市转移，导致农村等偏远地区缺乏相应的技术和人才，基层医疗机构的整体医疗水平无法满足病人的需求。从医疗保障机制的具体条款分析入手，城镇居民的保险和新农合项目都集中在大病项目上，严重忽视了疾病预防项目以及初级卫生保健项目的功能，整体保障责任和管理机制得不到有效落实，是整体管理机制落后的主要原因。

3城乡居民医疗保险一体化发展项目的策略

31城乡居民医疗保险一体化发展策略之管理机制优化

在城乡居民医疗保险一体化项目逐步推进的过程中，要建构系统化的管理维度和控制模型，集中整合医疗保险体系，并且建立更加有效的管理体制，确保相关管理部门能结合实际需求建构动态化的发展运行模型，要在整合机制管理时，积极落实权责管理维度，利用实践的检验以及科学论证过程，提高管理行为和政治决策的有效性，有效地贯彻落实国家的相关规定。[5]

32城乡居民医疗保险一体化发展策略之经办能力优化

在经办能力提升的过程中，不仅要提高整体医疗保险机构的业务能力，也要对管理团队的业务效率进行集中优化，積极落实有效的管控机制和升级措施，保证城乡居民医疗保险一体化的稳步运行，也要有效遵循精简队伍以及提升效能的管理原则，保证人员编制和工作经费符合实际发展需求。只有积极落实有效的人才培养机制，才能在提高管理多样化的基础上，建构更加有效的管理服务模型。

33城乡居民医疗保险一体化发展策略之统筹层次优化

相关管理人员要结合实际需求，积极落实更加有效的城乡居民医疗保险一体化机制，确保项目统筹发展的进程得以有效实现。其一，要有效落实大数法则，进一步优化医保基金统筹管理的实际机制和有效性，并有效地落实基金管理规模，提升基金支撑能力以及抗风险能力，也能有效地优化相关管理维度。其二，要对资金结构进行集中管理和规划，优化政府财政转移项目的实际运行维度，并且积极落实更加有效的基金管理框架，在减少成本的基础上，保证制度和就医管理模型之间的贴合度。[6]

34城乡居民医疗保险一体化发展策略之医疗水平优化

要落实更加有效的资源管理维度，才能有效地提高整体医疗水平，因此，面对资源失衡的问题，提升制度可控性的基础上，强化基层医疗卫生机构的管理力度和资金支持力度。不仅要以医疗机构为基本配置相应的设备和医护人员，也要对其进行集中的财政补贴，实现定向培养以及医师支援项目等。只有建立健全服务网络，才能从根本上提高整体农村的医疗水平。

4结论

总而言之，在城乡居民医疗保险一体化建立过程中，要积极落实相关管理策略，确保管控要求和控制维度的有效性，深化医疗管理以及资源配置模式，确保管理体制优化的基础上，也能保证基层医疗服务水平的整体优化，也为城乡居民医疗保险一体化项目的可持续发展奠定坚实基础。

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[作者简介]白琼辉（1976—），女，彝族，云南红河州建水县人，农业经济师，大专，现工作于云南省红河州建水县青龙镇社会保障服务中心。研究方向：城乡居民医保工作。

城乡养老保险制度论文范文第6篇

摘 要：加速城乡一体化进程，应有法律保障和政策支持。但是，什么是城乡一体化？怎样实现城乡一体化？城乡一体化在我国各个地区应达到什么样的目标？全国实现城乡一体化应分几步走？目前，这些问题在理论上和实践上都缺乏清晰路径。本文认为，我国城乡一体化的实现必须在户籍制度、土地制度、社会保障制度、城乡统筹、就业制度等方面实现城乡统一，在行政体制、财政转移支付方式等方面进行制度创新， 对户籍制度、土地权属、社会保障、城乡就业制度等进行改革，制定城乡一体化协调发展的法律，以破解我国城乡一体化建设中的各种制度障碍。

关 键 词：城乡一体化；法律保障；二元经济结构

收稿日期：２０１２－０５－０７

作者简介：刘玉平（１９５６—），男，辽宁绥中人，东北财经大学法学院教授，研究方向为宪法与行政法，经济法。

基金项目：本文系２０１１年度辽宁经济社会发展立项课题、辽宁省社科联２０１１年度辽宁经济社会发展立项课题“辽宁省农村失地人员社会保障制度建设立法问题研究”的阶段性成果，项目编号：２０１１ｌｓｌｋｔｆｘ－１５；２０１２年度辽宁经济社会发展课题、辽宁省社科联２０１２年度辽宁经济社会发展立项课题“辽宁省农村城市化进程中农民合法权益法律保障问题研究”的阶段性成果，项目编号：２０１２ｌｓｌｋｔｚｉｆｘ－０２。

城乡二元结构是发展中国家在工业化过程中普遍遇到的问题。中国社会存在的二元经济结构是阻碍中国经济发展和农民生活水平提高的重要原因，如果不尽快解决这一矛盾，中国的现代化是难以实现的。而解决这一矛盾的根本出路是在发展工业经济、农业经济的基础上走城乡一体化道路，促进城乡二元经济结构向现代一元经济社会结构的转变，突破制约城乡统筹发展的体制性因素。我国的二元经济结构转变即是由农业经济向工业经济和知识经济的转化，其关键是农民向非农民转化，农业向非农产业转化，农村向城市转化。故此，城乡一体化是破解我国二元经济结构制度性障碍的根本路径。然而，什么是城乡一体化？怎样实现城乡一体化？城乡一体化在我国各个地区应达到什么目标？全国实现城乡一体化应分几步走？无论在理论上还是实践上都缺乏清晰有效的方案。究其原因就在于没有相应的法律对我国的城乡一体化加以规范。本文针对城乡一体化模式、实现路径、城乡一体化要解决的主要问题等予以探讨，从我国应制定城乡一体化协调发展的法律，破解城乡一体化建设中遇到的各种制度障碍的角度提出相关建议。

一、中国特色城乡一体化发展模式

“我国应建立促进城乡经济社会发展一体化制度，尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。统筹城乡产业发展，优化农村产业结构，发展农村服务业和乡镇企业，引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动。统筹城乡基础设施建设和公共服务，全面提高财政保障农村公共事业水平，逐步建立城乡统一的公共服务制度。”这是《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中描绘的宏伟蓝图。在城乡一体化建设中中国特色是什么？笔者认为：

（一）城乡一体化是一项系统工程

城乡一体化在中国将是一个长期漫长的过程。城乡一体化进程不仅表现为二元体制转换，还表现为二元经济结构转型。健全农村市场经济体制只能是促进二元体制转型，为城乡一体化进程构建体制环境；城乡一体化目标的完全实现还取决于二元经济结构转型。我国经济社会已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，在党的十六届四中全会上，胡锦涛总书记提出了两个重要论断，强调我国总体上已进入工业支持农业、城市支持农村的发展阶段。城乡二元经济结构一般是指以社会化生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存的经济结构。我国城乡二元经济结构主要表现为：城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；农村人口众多，土地资源稀缺，人均占有土地不能满足农民生活需求，产生的大量剩余劳动力成为在城市从事工作的工人，统称农民工。农民工是指具有农村户口，有承包土地，但不从事农业生产，主要在非农产业就业，依靠工资收入维持生活的人。［１］其中“农民”表明他们的社会身份，“工”则表明他们的职业，“农民工”就是这种身份与职业的独特结合。农民工身份使他们在户籍、社会保障、子女教育等方面难以融入到城市中来，这种状态既是我国经济结构存在的突出矛盾，也是农村相对贫困和落后的重要原因。我国的现代化进程在很大程度上说是要实现城乡二元经济结构向现代经济结构的转换。解决这一矛盾的根本出路应是在发展农村经济的基础上走农村城市化道路，实现城乡良性互动，逐步减少农村人口，转移农村剩余劳动力，增加城镇人口，转变生产增长方式，提高劳动生产率，优化第一产业结构，促进第二、三产业的发展，从而提高农村整体的经济效益和社会效益。［２］在我国城乡一体化发展进程中，需要进一步打破城乡二元制度安排。改变城乡有别的户籍管理、劳动用工和社会福利制度，促进城乡居民在就业机会和社会福利范围及水平上的公平。打破城乡分割的市场机制，改变农村各种资源外流的格局，加快建立市场资源从城市向农村流动的机制与渠道；要通过城乡产业规划布局一体化，打破城乡分离的工业化模式。推进行政管理体制改革，破解阻碍城乡发展的各种制度障碍。

（二）城乡一体化是我国近期经济发展的理想目标

目前，我国的城市化进程已进入持续、快速发展时期，各级城市都开始重视城乡统筹发展。在经济发达地区，已经制定的城乡一体化协调发展战略推进了城乡一体化进程。城乡一体化已经成为我国当前改革过程中的重要内容。 正如《决定》中指出的那样：“必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，加快建立健全以工促农、以城带乡长效机制，调整国民收入格局，巩固和完善强农惠农政策，把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，使广大农民平等参与现代化进程，共享改革发展成果”。［３］随着城乡统筹观念逐步深入人心，我国在实现经济体制和经济增长方式发生根本性转变的同时，还要推动社会结构由城乡对立、城乡分割到城乡融合、城乡一体的历史性跨越发展。我国已经具备城乡一体化发展的条件，其依据是：第一，城乡居民收入差距逐渐缩小，农民居民收入增长较快。据国家统计局２０１０年统计年报显示，全年农村居民人均纯收入５９１９元，剔除价格因素，比上年实际增长１０．９％；城镇居民人均可支配收入１９１０９元，实际增长７．８％。农村居民家庭食品消费支出占消费总支出的比重为４１．１％，城镇为３５．７％。按２０１０年农村贫困标准１２７４元测算，年末农村贫困人口为２６８８万人，比上年末减少９０９万人。年末全国参加城镇基本养老保险人数２５６７３万人，比上年末增加２１２３万人。其中，参保职工１９３７４万人，参保离退休人员６２９９万人。参加城镇基本医疗保险的人数４３２０６万人，增加３０５９万人。其中，参加城镇职工基本医疗保险人数２３７３４万人，参加城镇居民基本医疗保险人数１９４７２万人。参加城镇医疗保险的农民工４５８３万人，增加２４９万人。参加失业保险的人数１３３７６万人，增加６６０万人。参加工伤保险的人数１６１７３万人，增加１２７８万人。其中，参加工伤保险农民工６３２９万人，增加７４１万人。参加生育保险的人数１２３０６万人，增加１４３０万人。２６７８个县（市、区）开展了新型农村合作医疗工作，新型农村合作医疗参合率９６．３％。新型农村合作医疗基金支出总额为８３２亿元，累计受益７．０亿人次。全国列入国家新型农村社会养老保险试点地区参保人数１０２７７万人。年末全国领取失业保险金人数为２０９万人。全年２３１１．１万城市居民得到政府最低生活保障，比上年减少３４．５万人；５２２８．４万农村居民得到政府最低生活保障，增加４６８．４万人；５５４．９万农村居民得到政府五保救济，增加１．５万人。第二，建立和完善了农村社会保障制度，正在逐步实现城乡社会保障体系一体化。第三，国家的整体实力在增强，ＧＤＰ跃居世界第二位，财政收入增加速度快，财政规模扩大迅速。 第四，财政用于农业支出的投入规模加大。国家开始对“三农”进行大规模的投入以及全面补偿。国家对农民实行了种粮补贴、良种补贴、购买农机具补贴和农资综合补贴。同时也加大了对农村基础设施建设和社会事业建设的投资力度。第五，建立了适度倾斜于农村的税收制度。［４］（ｐ５６）进入２１世纪后，随着工业化步伐的加快，我国逐步由农业大国转变为工业大国，国家的财政收入主要依靠工业和为工业服务的现代服务业。第六，为统筹城乡劳动力就业，建立了农村劳动力转移的制度框架。第七，有步骤地改革了户籍制度，以实施城乡统一户籍制度。

二、构建我国城乡一体化的设想

构建我国城乡一体化的发展规划，应在户籍、土地权属、社会保障、平等化就业市场等方面进行制度改革。

（一）户籍制度统一化

城乡一体化中的户籍制度并不是把农民户口简单改为城镇户口，也不是笼统地取消城镇户口、农村户口的称呼，而是将农民在就业、子女入学、社会保障方面的权益与城市居民对等。为此，必须缩小城乡差距、地区差距，将二元的、条块分割的教育、医疗、财税、金融、住房、社会保障等体制统一化。实现农民迁徙自由，不应以农民放弃土地权为代价，农民进城后又返回农村的还应有可以耕作的田地。城乡居民可以在城市全域内自由迁徙，不再受任何限制，城市里的居民可以自由回归田园，而农民也可在无任何限制的情况下进城。农民也不再作为一种身份的象征，而仅仅是一种职业，农村居民将可以选择未来是否当农民。农民将享有与城镇居民同等的社会福利保障，以切实维护农民的权益。政府要投入大量资金改善农村地区的基础设施，如标准化的乡村中小学、乡镇卫生院、公路等。由此可见，统筹户籍制度改革势在必行，实现公民身份上的平等，是实现城乡一体化的基本前提。［５］（ｐ７８）

（二）土地权属明晰化

土地制度作为国家调节国民经济社会有序发展的经济制度，通过规范国家、集体、个人在土地上的权属，可以实现国家集体土地的有效利用，促进经济社会的全面发展。目前，由于村民集体经济组织没有实质意义上的集体土地经营管理和处置权，法律赋予农民的无产权和地租功能的土地制度不具有激励功能；不具有自发地、持续有效地减低社会运行成本和解决冲突的执行机制，因此，农村土地承包经营权流转不畅、农村集体建设用地管理失控和农地征收矛盾突出，已经成为制约统筹城乡发展的关键性因素。从法律上看，产生这些矛盾的根本原因在于农村集体土地产权主体虚置、权属关系不清，土地流转制度不完善以及农民的土地权利难以得到有效的制度保障。从理论上分析，我国目前城乡一体化的困境难以避免，而改革土地制度势在必行，其出路在于土地权属明晰化。按照党的十七届三中全会精神的要求，应积极推进农村产权制度改革。一是要从法律上赋予农户物权性质的农用土地承包权，允许其自由转让、出租、抵押、入股、继承。二是给农民私有和集体所有的房产颁发产权证，允许上市交易和抵押。三是积极推进社区股份合作制，把村级集体经济组织的资产量化为其成员的股份，明晰集体资产的产权，促进集体资产保值增值。

（三）社会保障一体化

建立城乡一体化的社会保障制度对于促进经济发展、维护社会公平、保障人民群众的根本利益具有重要作用。我国城镇已基本建立起比较完善的包括养老、医疗、失业、工伤在内的社会保险和社会救助体系，而广大农村却远远落后于城市的社会保障体系建设。城镇已初步建立了较高水平且完整的社会保障体系，养老保险金已基本实现了社会统筹，建立了国家、企业和个人共同负担的基金模式。而在广大农村，仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点、以家庭保障为主体的社会保障，且社会保障体系尚待完善。城乡社会保障因此出现了明显的差异，形成了一种“城乡二元社会保障体系”。［６］这两种保障体系在保障范围上大小不一、保障项目多少不均、保障水平参差不齐。因此，我国急需建立起城乡一体化的社会保障制度。一体化的社会保障体系既是国际潮流，也是中国发展的方向。［７］（ｐ１０２）“农村的社会保障目前应以不断减轻农民负担，增加农民最紧迫需要的补贴，比如教育、医疗、养老等方面的支出；不断增加土地的“含金量”，比如对农业税的彻底减免，强化农业生产和农产品市场流通的基础设施建设”等为主。［８］充分利用经济实力强、城乡差别小和社会基础好的优势，进一步完善社会保障制度，实现更广泛意义上的社会公平，这也是全面建设小康社会的重要内容。

（四）劳动力市场平等化

稳定城市化是解决劳动力结构性短缺、解决自然失业问题的关键。有学者建议： 一是加快户籍制度改革，消除户籍制度对劳动力市场健康发展带来的负面影响。要淡化户口对劳动力市场供需双方自主选择权的约束，逐步实现不同户籍身份的统一化，减少劳动者因户口不同而在就业和社会福利上产生的差异。为劳动力创造公平的就业环境，修正户籍制度对劳动力收入预期的负面影响。二是通过相关法规建设和制度改革，减轻劳动力市场上的性别歧视。要通过劳动立法等手段进一步提高男女两性在就业机会和就业过程方面的公平性，加大劳动法规的执法力度，切实维护女性的就业权利；通过补贴等手段，减少企业因女性员工生育而带来的损失，消除企业在雇用女性方面的经济顾虑。［９］（ｐ２０１）在建立城乡就业一体化过程中，首先，要消除城乡在就业方面的不同待遇，也就是不区分城乡而只强调劳动力的就业。这意味着城乡就业一体化并不是简单地解决农村剩余劳动力的转移问题，而是倡导公民以自身条件赢得就业机会。让农民与市民在统一的劳动力市场上进行公平、公正、公开的就业竞争。让劳动力供求主体双向自由选择和确定劳动就业关系，从而让进城农民就业合法化、制度化和效率化。其次，要深化企业用人制度改革，尽快让城市各种企业具有相对完整的用人自主权，可以完全自主地在城乡统一的劳动力市场上选聘人员。此外，还要加快建立健全就业信息网络，努力让流动的农民都能得到及时、有效的信息，大力发展劳动力市场中介组织，为进城农民就业提供有效的、高质量的服务。［１０］

三、城乡一体化建设的立法模式

城乡一体化建设规划首先需要分析一个地区实现城乡之间资源再分配的核心推动力，然后研究其演进和合理分布，进而针对其不同发展类型提出合理的实施路径，这是城乡一体化规划的基本思路。针对我国的实际情况，应加强城乡一体化建设立法，用法律措施保障城乡一体化建设目标的实现。

（一）制定《中华人民共和国户籍法》，统一城乡户籍制度

我国现行户籍法律制度的依据是《中华人民共和国户口登记条例》及有关户籍政策，其基本内容是把人口划分成为城镇户口和农村户口两大主要户口类型，并据此实行相应的社会福利待遇。［１１］ 为加快城乡一体化建设，发挥户籍法律制度的应有作用，首先，要对其进行准确的定位。户籍法律制度改革应该从还原其本来面目着手，要把强加在其身上的多余功能剥离出来，对其本应具有的功能进行强化，使其真正成为便于行为人行使权利和履行义务，以及为政府和社会提供人口信息的法律制度。其次，要对我国现有的各种有关户籍的“规定”按照宪法、立法法的规定进行清理。迁徙自由权应重新写进我国宪法，以确认和保障公民的迁徙自由；再次，制定和完善其他配套的法律制度。一是要逐步取消暂住证制度。暂住证制度是对公民平等权和迁徙自由的严重侵犯，不符合身份平等的原则。管理者在对公民依法进行管理时，应该以身份证为依据，从而真正发挥公民身份证作为证明公民身份的法定证件的作用。二是要建立全国范围内的个人信用系统。要按照市场经济规律对户籍法律制度的要求，实现户籍管理的全国联网。建立公民身份证号码查询服务中心，从而实现对人口的动态管理，对公民就业、子女入学、社会保障及选举等实行城乡一体化。有学者提出我国当前应暂缓制定户籍法。［１２］因为，老的户籍制度问题还没解决，新的户籍制度还可能带来新问题。这其中的原因就在于：如果社会福利保障制度和社会公共资源享用制度不是覆盖全体国民的，不着力促进差别社会保障制度和差别社会公共资源享用制度的平衡，那么户籍制度的改革就难以取得实质性的结果，或者又会掉入另外一个“陷阱”。而这绝不是发布一个取消“歧视”性户籍制度所能解决的问题。

（二）制定新的《土地法》，建立健全土地补偿机制 目前，我国的征地制度主要依据的是《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及各地出台的地方性法规及政府规章。多年来，在执行过程中存在明显弊端。有学者概括了我国土地制度改革发展方向：一是进一步推进农村土地产权明晰化进程。中国农村土地制度改革的一个基本态势是进一步明确界定土地产权关系，使农民和集体经济组织等不同利益主体的权利在新的土地制度框架内得到分割和明晰。二是农村土地适度集中和规模经营正在不断加速。快速的城市化进程带动了大量农村劳动力向城市的流动，农村人口向城市集中带来了纯农户和兼业农户数量的不断减少。因劳动力外出务工而空置的承包地客观上需要向纯农户、公司等流转和集中。三是农村土地空间置换发展加快。四是农村土地资本化条件逐步形成。［１３］但是，以上设想必须要通过立法才能实现。虽然相关部门已于２００４年对《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》进行了修正，但还存在诸多不足，有必要制定新的《土地法》进行规范。首先，要明确界定公共利益的范围。《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。我国应当在法律中以列举方式规定何为公共利益，说明国家征地的目的，严格限制土地用途，明确公共利益范畴。其次，尊重失地农民利益。充分尊重农民的主体地位，让失地农民直接参与到征地的全过程中。并且，按照市场交换的原则，处理征地单位与失地农民之间的利益关系。再次，完善土地补偿机制，建立合理的征地补偿程序，改变现有的安置补偿制度。征地补偿应体现在多个方面，如适度的经济补偿、参照市场价提高征用补偿标准、帮助安置就业和提供基本的社会保障。还有，完善土地征用程序，保障承包土地农民在征地过程中的话语权。

（三）制定《中华人民共和国社会保障法》，建立健全社会保障机制

根据社会主义市场经济发展的需要，切实保障失地农民合法权益，国家应制定《中华人民共和国社会保障法》。中国是世界上最大的发展中国家，人口众多，地区差异大，国家所掌握和可供支配的社会资源十分有限，再加上社会保障易衍生“福利病”等原因，我们只能选择构建项目层次低、待遇水平不高的全民基本社会保障法律体系。《中华人民共和国社会保险法》已于２０１１年７月１日起施行。表明国家通过建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下，依法从国家和社会获得物质帮助的权利。未来制定的《中华人民共和国社会保障法》应明确：第一，社会保障的覆盖范围。改变我国现行社会保障实施范围狭窄的局面，将失地农民最低生活保障、医疗保障、养老保障、就业保障纳入社会保障法调整范围，使所有失地农民都能享受同城市居民一样的社会保障待遇；统筹城乡发展，最终建立一个统一的包括全体劳动者在内的社会保障制度。第二，用专章规定失地农民的社会保障问题。其内容包括：失地农民社会保障的范围；政府对失地农民的社会保障责任；失地农民保障基金以及基金来源与原则等。

（四)落实《中华人民共和国就业促进法》，将失地农民纳入到就业扶持范围

２００８年１月１日起施行的《中华人民共和国就业促进法》是我国就业促进领域的一项重要立法。该法借鉴了国外的先进经验，使就业促进工作更加制度化、科学化。该法第５２条规定：“各级人民政府建立健全就业援助制度，采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法，通过公益性岗位安置等途径，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助”。该法第２１条明确规定就业困难人员范围：“就业困难人员是指因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业，以及连续失业一定时间仍未能实现就业的人员。”其中“就业困难人员”包括因失去土地难以实现就业的人员。基于此，政府应采取各种措施扶持失地农民再就业。失地农民的就业问题能不能很好地解决、解决到什么程度，是影响社会保障的一个重要因素。该法明文规定“失去土地难以就业”属于就业困难人员。但是该法对就业困难人员的具体范围则由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域的实际情况规定。 另外，改革传统城乡分割的就业制度，承认和实现劳动力的择业自由和选择工作地点的自由；取消限制农民工进城就业的不合理规定等问题，还有待于《中华人民共和国就业促进法》实施细则加以完善。

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［９］蔡昉．中国流动人口问题［Ｍ］．社会科学文献出版社，２００７．

［１１］闫继华．浅析我国户籍制度弊端提出构建新模式的理念［Ｊ］．科教文汇，２００７，（０３）．

［１２］王秀卫．户籍立法应该缓刑［Ｊ］．法学杂志，２００２，（０２）．

［１３］郭晓鸣．中国农村土地制度改革：需求、困境与发展态势［Ｊ］．中国农村经济，２０１１，（０４）：２５．

（责任编辑：牟春野）