大学章程的文本分析

大学章程的文本分析（精选4篇）

大学章程的文本分析 第1篇

一、大学章程的内涵

大学章程伴随着中世纪大学的建立而产生, 近代以来, 大学章程在不同的国家表述方式不尽相同, 英国的大学章程多用Charter、Statutes, 美国的大学章程多用Charter、Bylaws, 日本称大学章程为“大学宪章”。这些表述虽然不尽相同, 但其本质内容却相对一致, 本文统一称为“大学章程”。

关于大学章程的内涵, 许多学者从不同的角度进行了描述。有的学者从法律角度来描述, 认为大学章程是大学的“宪法”。有的学者从内外关系来描述, 认为大学章程对大学内部而言是大学的基本法, 对大学外部而言是国家法制的组成部分。本研究采用如下定义:大学章程是以教育法律法规为依据, 按照一定的程序对学校的重大的、基本的统领性事项作出权利义务规定的规范性文件, 对其自身及其管理者具有法定约束力, 其本质是对学校内部以及与学校有关的权益进行调整和分配。

二、大学章程中规定学生权利的必要性和依据

首先, 学生是大学核心利益相关者。罗索夫斯基在《美国校园文化—学生、教授、管理》 (The University-An Owner’s Manual) 一书中提出大学的“拥有者”这一概念, 他认为:“人们‘拥有’大学就像人民‘拥有’国家一样。这里提到的大学拥有者的概念, 实际上是指与大学有利益关系的人或者群体。罗索夫斯基认为学生属于最重要的群体, 因为“大学是学校, 如果没有学生, 学术成就终归会枯萎”。[2]学生几乎是学校群体中人数占比最多的群体, 是大学非常重要的主体, 其在大学中不应该是单纯的被管理者, 也应该是学校管理的参与者, 学生对学校提供的教育应该拥有选择权, 对学校的教育教学活动拥有建议和监督等权利。

其次, 大学章程规定学生权利有充足的法理依据。1995年的《教育法》中规定了受教育者享有的一系列权利。1998年的《中华人民共和国高等教育法》中对大学生权利的规定分散在一些条款中, 主要包括参加教育活动、使用教学设备、获取奖学金、获取学位、勤工俭学、组建团体及其他权利。2011年7月12日, 教育部通过的《高等学校章程制定暂行办法》对大学章程的内容作了具体的规定, 规定大学章程应当明确规定学生代表大会的地位作用、职责权限、组成与负责人产生规则, 以及议事程序, 并规定章程应当体现以人为本的办学理念, 健全学生权益的救济机制等。

三、大学章程文本的内容分析

本文选取的研究文本是中国人民大学章程、密歇根大学章程、伦敦大学章程、柏林洪堡大学章程、巴黎第一大学章程以及东京大学章程。这六所高校在本国为较一流的公立大学, 因此具有一定的可比性。现代大学章程从大学与政府之间的关系、大学内部权力配置两个维度分析, 可以分为三种理想类型:盎格鲁-撒克逊传统大学章程, 主要包括美国、英国、香港地区等国家和地区的大学章程;罗马传统大学章程, 主要包括德国、法国、日本等国家和地区的大学章程;社会主义传统大学章程, 主要包括前苏联、新中国成立以来大陆制定的大学章程。本文从中、美、英、德、法、日六国各选取一所大学章程的文本进行研究, 涉及三种类型的大学章程, 具有一定的代表性。

从章程的章节框架看, 这几所大学的章程具有一定的差别, 伦敦大学、中国人民大学和密歇根大学章程有关于“学生”或“学生事务”的独立章节, 在这些独立章节中, 大多规定了学生享有的权利。如伦敦大学章程的“学生”章节中有两条规定, 都是关于学生权利的, 而柏林洪堡大学、东京大学和巴黎第一大学章程中关于学生权利的规定则分散在一些章节中, 如柏林洪堡大学章程中第C章提到学术评议会和全校大会的组成成员包括大学生。

从章程文本的内容分析, 六所学校的章程在学生权利上表现出共同点, 即多数学校都关注学生的平等权、受教育权、参与学校管理、获得奖励和资助的权利。除共同点外, 六所大学的章程在对学生权利规定上侧重点不同, 具体差异如下:

首先, 在数量上, 日、英两校章程对学生权利规定较少, 而中、英、德、美四所学校较多。

其次, 不同大学章程对学生权利规定的侧重点不同。

中、日两所大学的章程较多的规定一些基本权利:平等权、加入团体组织的权利、知情权、选举和被选举权、申诉权、监督权等。如中国人民大学章程第二章第九条中的规定:“公平接受学校教育、参加学校教育教学计划安排的各项活动, 平等利用学校提供的公共教育资源。”东京大学章程在其前言中写道:“保证所有组织成员, 不会因为国际、性别、年龄、语言、宗教、政治观念、出生、财产、门第、血统地位、婚姻地位、家庭地位、残疾、疾病、职业经历等方面的理由而受到区别对待, 而且努力创造并确保每个成员都有能广泛参与大学各项活动的机会。”

美、法两所大学的章程对学生参与学校管理的权利规定较多, 密歇根大学章程规定交流委员会的成员包括两名学生, 在章程中提到, “学生参与大学决策过程对保证大学生活质量非常重要, 负责学生事务的副校长应在促进建立学生参与决策的有效机制方面为学生提供协助”, 并由此建立了学生事务政策委员会, 该委员会的成员包括学生和教职工在内的九名成员, 且学生成员人数比教职工成员数多一位。巴黎第一大学章程规定拥有审议权的行政管理委员会人员组成中有5名正式学生代表和5名候补学生代表, 当正式代表无法出席会议时由候补代表代为出席, 拥有建议权的科学委员会组成成员有一名博士生。

德国柏林洪堡大学章程对基本权利以及学生参与学校管理的权利有较多规定, 章程第G章为地位平等, 其中有大部分内容涉及妇女权益, 禁止性别歧视, 减少针对女性大学生的种种不利因素, 如果学生担任学院或其他部门的妇女专员或代理之职, 可以获得职务津贴。学生通过学术评议会和全校大会等参与到学校的管理中来, 学术评议会中拥有表决权的委员包括4名大学生, 全校大会中除学术评议会的成员外, 包括6名大学生。

英国伦敦大学章程有关于学生的专门章节, 专门章节中有两条, 一条是关于学生权益的救济性权利, 规定董事会应当保证在处理在册学生违纪、申诉和投诉问题时程序正当, 另一条是关于每个学院应当对本院在册学生的各方面问题负责。

另外, 美、英、德、法四所大学的章程中对学术自由也有所规定。如柏林洪堡大学在2006年修改了大学章程, 章程《序言》部分进一步明确了坚持学术自由立场“柏林洪堡大学坚持研究与教学的统一、学生与学者的共同体、学术自我负责和自主管理等原则, 柏林洪堡大学本此精神修订其章程。”

四、启示

通过分析发现, 我国大学章程中对学生权利的规定较多的涉及基本权利, 如公平接受学校教育、平等利用学校资源等, 但在某些方面则较少涉及。首先, 对学术自由和学生参与学校管理的规定较少, 章程中虽有规定学生参与学校管理的条目, 但可操作性不强, 章程中对学生能否参与学校的相关管理及管理程序是怎样的都未做相应的规定;其次, 虽然说我国一直在强调男女平等并保障女性的合法权益, 但是在大学章程中对女性的关注很少, 比如在就业、评职、晋升中都会受到一些隐性的不公平待遇和歧视。最后, 学生在学校的管理中参与度比较低, 学生应该参与到学校的管理中, 实现高校管理的民族化、公平化和自主化。总之, 在大学章程中还存在着这样或那样的问题, 我们只有不断探索、不断完善, 才能保障学生在学校的权益, 才能使高校建设更加完善。

摘要：大学章程是现代大学制度的重要载体, 《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年) 》中提出要完善中国特色现代大学制度, 加强章程建设。现阶段, 大学章程的建设越来越受到人们的关注, 学生作为高等学校的构成主体之一, 其权利应受到重视。本文从中、美、英、德、法、日六国各选取一所大学章程的文本进行研究, 分析六国大学章程中关于学生权利相关规定的异同点, 结合我国高校学生权利的现状与不足, 为我国大学章程的建设提供启示。

关键词：大学章程,学生,权利

参考文献

[1]段海峰.大学章程的内涵探析[J].高等教育研究学报, 2009, 32 (2) :14-16.

[2]享利·罗索夫斯基.美国校园文化——学生·教授·管理[M].济南:山东人民出版社, 1996:5-6.

[3]朱家德.现代大学章程的分类研究——基于章程文本内容分析的实证研究[J].中国高教研究, 2011, (11) :49-56.

[4]张国有.大学章程第2卷[M].北京大学出版社, 2011.

大学章程的文本分析 第2篇

一、样本、变量与指标

(一) 样本

本研究以公开性和权威性为原则来选取境内外大学章程样本。公开性是指大学章程来自境内外大学官方网站或公开出版的纸质文献和电子文献。权威性是指所选取大学章程的大学在世界大学各种排行榜中具有比较高的知名度, 大多数大学都是中国语境中的研究型大学或世界一流大学。基于获取大学章程文本诸多条件的限制, 最终本研究选取的章程文本见表1。

(二) 编码原则与程序

格式化的编码种类是决定政策内容分析成功与否的关键。一般认为, 编码要遵循以下三条原则:第一, 尽量完美, 在一个编码系统中能够将所有相关的条目都包括在其中;第二, 主题之间相互排斥, 不允许用两个以上的编码代表同一个主题;第三, 编码之间保持独立, 一个编码单元的设定不应当受其他单元的影响[2]。

本研究采用自然编码和结构化编码相结合的技术路线。整个编码程序包括以下几个步骤: (1) 根据样本选取原则, 通过各种途径收集境内外知名大学章程文本; (2) 拟定编码目的、编码原则、编码方式、编码程序、编码表等信息; (3) 选取10个章程文本进行编码, 检验编码表的信度和效度; (4) 在试测的基础上, 根据效度和效度检验结果再次修正一级、二级编码主题, 直到获得比较高的编码信度; (5) 调整编码表后, 再次计算编码信度; (6) 研究者对所选取的大学章程文本进行独立编码。

数据来源:湛中乐.大学章程精选[M].北京:中国法制出版社, 2010;和震.美国大学自治制度的形成与发展[M].北京:北京师范大学出版社, 2008:51-52;米俊魁.大学章程价值研究[D].武汉:华中科技大学, 2005:附录;《东京大学的概要 (2009-2010) 》[EB/OL]http://www.u-tokyo.ac.jp/pdf/gaiyo-c-09-10.Pdf 2010-05-05;《交通大学校史》撰写组.交通大学校史资料选编[M].西安:西安交通大学出版社;各所选大学的官方网站。

(三) 变量与指标

根据本研究的假设, 研究者独立编制了编码表。2010年10月18-22日, 研究者邀请华中科技大学教育科学研究院一名教育经济与管理专业的博士生, 一同对所选取的章程文本中的10个样本进行第一次信度检验;在第一次信度检验的基础上, 重新调整了编码表, 2010年10月25-27日, 再次邀请第一次参与信度检验的统计者根据调整后的编码表参与信度检验, 最后获得的编码表信度系数Kappa (1) 值为0.647。编码表的效度主要通过专家评判来保证。本研究中的编码表由周光礼教授审定, 同时征求了国内2位教育政策专家、2位统计测量专家的意见。根据信度和效度测量结果, 最后确定的大学章程编码统计的变量与指标如表2所示。

注:A-D为大学与政府之间关系维度, E-N为大学内部权力配置维度。

二、统计结果的整体描述

2010年11月15日-28日, 笔者根据最后确定的编码表独立对所选取的81个大学章程文本进行编码;2010年12月3-8日再次对编码进行修订;2010年12月9-10日把数据输入电脑, 运用SPSS11.5进行统计分析, 形成以下统计结果:一级编码主题在不同国家/地区大学章程中的比重排序见表3。从Pearson卡方检验来看, 14个一级编码主题的系数均小于0.05, 说明所有的一级编码主题在不同国家/地区大学章程之间存在显著的差异性;二级编码主题除N2的系数为0.248、大于0.05外, 其余38个二级编码主题的系数均小于0.05, 说明这38个二级编码主题在不同国家/地区大学章程之间存在显著的差异性。

(一) 大学与政府关系维度

加拿大、日本、中国大陆解放初期以及《高等教育法》颁布后制定的大学章程均不重视“最高权力机构的成员构成”, 而美国、英国、香港地区、德国、法国、台湾地区以及中国大陆民国时期的大学章程则非常重视该一级主题编码, 所占比例分别为80.0%、60.0%、100.0%、50.0%、100.0%、83.3%和100.0%。日本、中国大陆解放初期以及《高等教育法》颁布后制定的大学章程均不重视“最高权力机构的运行程序”, 而美国、英国、加拿大、澳大利亚、香港地区、德国、法国、中国大陆民国时期的大学章程则非常重视, 所占比例分别为100.0%、100.0%、100.0%、66.7%、100.0%、100.0%、100.0%、100.0%。法国、日本的大学章程很难完整反映“章程制定和修改程序以及主体”, 美国、英国、加拿大、澳大利亚、香港地区的大学章程由于时间久远且比较成熟, 因此这些国家/地区的章程一般只规定章程的修改程序和主体, 而德国、台湾地区、中国大陆三个时期的章程大多规定了“章程制定和修改程序以及主体”。日本、中国大陆民国时期的大学章程不重视“大学与政府之间的其他关系”, 而香港地区、法国以及中国大陆近年来制定的章程则比较重视该编码, 所占比例分别为80.0%、100.0%、63.3%, 其他国家/地区则各有部分体现。

(二) 大学内部权力配置维度

“学校层面的决策机构”和“学校层面的执行机构”是除日本之外所有的国家/地区中大学章程最为重视的编码主题。在美国、英国、加拿大、澳大利亚、香港地区、德国、法国、台湾地区、中国大陆三个时期的章程中, 除美国大学章程有关学校层面的行政和学术决策机构的规定所占比例为66.7%之外, 其余的均为100.0%。“学校层面的执行机构”编码主题中, 除美国和日本以外, 其他国家/地区的章程有关校长、副校长、行政和学术政策执行委员会的规定均为100.0%。各个国家/地区的章程也比较重视“学校层面的监督保障机构”。

基层学术组织的决策和执行机构方面, 美国、英国、加拿大、澳大利亚、香港地区、法国、日本、中国大陆民国时期的章程很少有此规定。但大部分的国家/地区的章程比较重视“大学与基层学术组织的关系”。大学成员参与学校决策和管理方面, 除日本外其他的国家/地区的章程都非常重视教职工的权利, 但学生的参与权则不如教职工的参与权受重视。学生参与学校决策和管理的权利在美国、英国、澳大利亚、香港地区、台湾地区和中国大陆解放初期体现得比较充分。

大部分国家/地区的大学章程没有规定“一般事务处理程序”, 但这一编码主题在美国、英国、澳大利亚的章程中体现得比较充分, 所占比例为40.0%、100.0%和66.7%。另一方面, 大部分的国家/地区的章程并不重视“成员权利救济及程序”, 只有中国大陆近年来制定的大学章程, 以及英国、澳大利亚和台湾地区的章程有所涉及。

三、大学章程的类型特质

根据上述统计分析, 本研究从大学与政府之间的关系、大学内部权力配置两个维度, 把现代大学章程分为三种理想类型: (1) 盎格鲁-撒克逊传统大学章程 (P4) , 主要包括美国、英国、加拿大、澳大利亚、香港地区等国家/地区的大学章程; (2) 罗马传统大学章程 (P2) , 主要包括德国、法国、日本、台湾地区等国家/地区的大学章程, 以及大陆民国时期的部分大学章程; (3) 社会主义传统大学章程 (P3) , 主要包括前苏联、新中国成立以来大陆制定的大学章程。除此之外, 还有一种古典大学章程, 即中世纪大学章程 (P1) 。

(一) 盎格鲁-撒克逊传统大学章程的特质

本研究的统计结果显示, 盎格鲁-撒克逊传统大学章程的特质有:第一, 赋予利益相关者参与大学治理的权利;第二, 规定大学最高权力机构 (董事会) 的运行程序;第三, 强调大学内部的决策权、执行权和监督权的分离与制衡;第四, 重视大学一般事务的处理程序;第五, 规定了大学与政府的关系;第六, 明确章程的修改主体和程序。具体见表4。

1. 赋予利益相关者参与大学治理的权利。

盎格鲁-撒克逊传统大学章程和罗马传统大学章程从文本上来看, 二者都非常重视校内外人士共同参与大学最高权力机构。盎格鲁-撒克逊传统大学最高权力机构一般是法人董事会 (理事会) , 其中美国大学董事会素有“外行董事会”之称, 即相对于大学教师行会而言是由非教授人员构成, 包括两层含义:一是董事会成员大多有校外人士构成, 二是即使校内成员通常是由非教授人员充任。无论公立大学还是私立大学为了获得州政府的财政支持, 一般都是用董事会一定的席位去做交换, 因此州政府在董事会中拥有一定的当然成员。英国大学理事会一般也是由校外人士组成, 但20世纪60年代后, 随着治校民主化的趋势, 理事会逐渐吸收教学人员和学生。如《耶鲁大学章程》规定:耶鲁大学董事会由19名成员组成, 他们分别是:3名当然成员, 由校长、康涅狄格州州长、副州长充任;10名原董事的继承人, 原董事均有权推选各自的继承人;6名校友, 由校友董事成员经选举产生。《宾夕法尼亚州立大学章程》规定董事会成员包括:作为当然成员的州长、教育厅长、环境资源厅长和校长, 6名由州长任命的董事, 9名由校友会选举的董事, 6名地方农业等组织的代表以及6名工商业界代表。《宾夕法尼亚大学章程》规定, 宾夕法尼亚大学董事会成员包括:作为当然成员的宾夕法尼亚州长和校长, 不超过10个退休董事作为特许董事, 最多14个校友董事, 另外还有州立法会任命的4个董事等。《伦敦大学帝国理工学院条例》规定:理事会成员由主席根据法令第3条第 (5) 款 (b) 项的规定而任命;校长、副校长、帝国学院联盟主席为当然成员;根据规章规定的方式从大学的高级工作人员中任命5个成员;根据规章规定从教职员中选举一位成员;9位外部成员, 由理事会增选。

2. 规定大学最高权力机构的运行程序。

盎格鲁-撒克逊传统大学章程非常重视大学最高权力机构的运行程序, 以程序来保证权力的规范运行。《耶鲁大学章程》第1条规定:非因特殊事由, 校长及董事会需按规定至少每年召开5次正式会议;特殊情况下, 可由校长召集董事会临时会议;如校长因故缺席, 则由秘书按照本章程所确定的相关规则召集。会议召开前5天, 秘书须通过邮件、传真或其他电子形式向董事会的每一位成员发送正式的书面通知;特殊情况下的临时会议通知还需附载将要讨论的主要事项的陈述。《伦敦大学帝国理工学院条例》规定:理事会一个学年至少必须召开3次会议, 但是如果由理事会主席召集或不少于1/3成员书面申请, 则应当召开临时会议;出席理事会会议的法定人员应当为10个。另外, 为了保证章程目的的实现, 可以召开一种会议决议方式的“特别决议”, 召开这个会议至少要提前21天发出通知, 不少于理事会2/3多数成员的3/4出席会议并表决。

3. 强调大学内部的决策权、执行权和监督权的分离与制衡。

盎格鲁-撒克逊传统、罗马传统和社会主义传统三类大学章程都非常重视或比较重视“学校层面的决策机构”、“学校层面的执行机构”以及“学校层面的监督保障机构”。盎格鲁-撒克逊传统大学通常具有法人地位, 董事会拥有大学的一切权力, 但董事会又把除校长任免权和章程制定权以外的所有权力委托给校长行使。除此之外, 大学层面一般又有一个由教师群体组成的学术评议会。这样, 董事会牵制校长, 而校长与评议会之间则永远处于争权斗争、相互合作、相互制约之中。校长一般充当评议会主席, 执行评议会决议。如《伯明翰大学章程》规定, 伯明翰大学设有校议事会 (count) , 讨论本校的重大问题;最高管理机构是校理事会 (council) , 它在王国法律和学校章程及条例的约束下, 在本校范围内拥有绝对的权力, 掌管本校财政并制定规则以妥善处理校内事务。大学设有校评议会 (senate) , 其依据大学章程和条例对校理事会负责, 管理和指导本校的学术事务。大学还设有名誉校长、常务校长和常务副校长、副校长、审计员等。

4. 重视大学一般事务的处理程序。

大学权力运行的程序正义既体现在最高权力机构的运行程序、章程本身的制定与修改程序上, 还体现在大学一般事务的处理程序上。盎格鲁-撒克逊传统大学章程比较重视大学一般事务的处理程序, 而罗马传统大学章程和社会主义传统大学章程则很少关注。如《伦敦大学帝国理工学院条例》规定工作人员因纪律、健康以及其他原因被解雇时, 可以要求进行听证, 听证组的决议都应以书面形式出具, 书面报告应送达员工并向理事会主席汇报, 主席将会把决定报告给理事会。《伯明翰大学章程》也规定了处分程序:小的过错应当通过非正式的程序做出处理;当问题比较严重但又尚未构成解雇的正当理由时的程序是口头警告、书面警告;还详细规定了严重纪律问题的处理程序。《悉尼大学章程》规定, 针对学生违纪的指控应当举行听证并做出决定:副校长决定亲自举行听证, 则听证应当尽快举行;副校长将违纪指控交给学生训导陪审团的, 学生训导陪审团应当尽快举行听证。

5. 规定了大学与政府的关系。

盎格鲁-撒克逊传统大学章程、罗马传统大学章程和社会主义传统大学章程在“大学与政府之间的其他关系”方面表现出比较大的差异。盎格鲁-撒克逊传统高等教育体系中, 大学与政府之间关系比较松散, 大学与政府之间是基于绩效-评估的契约关系。“由于特定传统”, 政府“尊重院校自治和个人的学术自由, 政府羞于’提出国家的目标”[3], 但二战以来大学逐渐成为国家的财产, 追求公共利益。盎格鲁-撒克逊传统大学章程非常关注“学校使命”的阐述和“政府在大学中的代表”, 也关注学校“法人属性/法人地位”和“咨询建议机构”。盎格鲁-撒克逊传统大学章程有关“学校使命”的表述, 体现了大学不仅是追求公共利益的公共组织, 还是一个追求学术真理的机构, 大学既要服务国家、民族的利益, 同时大学还服务于全人类的发展。

盎格鲁-撒克逊传统高等教育体系一个显著的特征就是多样化。大学有公立与私立之分, 而公立大学的法人身份也很不一致, 比如美国州立大学的法人身份有四种之多, 包括州宪法意义的法人、州法律意义的法人、完全意义的政府附属机构以及私法人。因此大学章程一般会规定本大学的法人身份, 如《伦敦大学帝国理工学院条例》规定帝国理工学院是基于皇家大宪章而建立的, 大学的宗旨是提供最优秀的专业教学和最先进的培训、教育、研究、科学学术、技术和医学, 尤其是促进它们在工业领域的应用;其次, 促成大学的这些专业与其他机构之间的共同合作、交流。《伯明翰大学章程》规定伯明翰大学自创立之日起, 就是一个永续存在的社会法人, 并拥有名为“伯明翰大学”的公章, 自此拥有完全的权力和能力去起诉、应诉, 以及从事一切法律所允许的活动;伯明翰大学是为了促进文艺、科学和学术, 是一所教学与研究兼顾的大学, 目的是促进独创性研究。《澳大利亚国立大学1991年法案》规定澳大利亚国立大学以法人团体形式存续, 拥有印章, 并规定了大学的功能。

6. 明确章程的修改主体和程序。

盎格鲁-撒克逊传统大学章程非常重视“章程制定和修改程序以及主体”, 大学章程一般是根据法律的具体条款来制定, 甚至是由政府立法委员会制定和修改。如美国州立大学章程是由州立法会制定, 而英国大学章程的修改须经枢密院和女王批准。大学章程获得了政府的批准, 既可以约束大学, 也能够约束政府。盎格鲁-撒克逊传统大学章程整体比较成熟, 存在时间久远, 因此章程很少出现制定主体和制定程序。如《耶鲁大学章程》第61条规定:本章程可在董事会的任何常规或特别会议上以董事会出席人员的2/3以上多数通过修改、补充或更换;修改后, 新的章程条款取代旧的章程条款。在章程修改过程中, 所有修改、补充、完善或更换建议, 必须在董事会召开前以书面形式正式提交给各董事会成员, 或者将修改动议在会议召开前至少30天以电子邮件方式发送给董事会各位成员。《伯明翰大学章程》规定对章程的修改需要获得枢密院的批准。

(二) 罗马传统大学章程的特质

本研究的统计结果显示, 罗马传统大学章程的特质有:第一, 强调政府参与大学治理的优先权;第二, 规定了大学最高权力机构的运行程序;第三, 大学内部的决策机构、执行机构、监督机构边界不清晰;第四, 强调大学基层学术组织自治;第五, 重视大学使命的阐释;第六, 明确大学章程的制定、修改主体和程序。具体见表5。

1. 强调政府参与大学治理的优先权。

在罗马传统高等教育体系中, 大学权力是国家主权的重要组成部分, 对领土的统治权是政府举办、管理大学的法理基础。大学与政府之间是基于绩效-评估的公务分权关系, 大学经费大多来自政府拨款并接受政府的监督。大学的人事权受政府控制, 教育奉行国家主义的价值观, 大学以满足公共利益为己任[4]。相对于盎格鲁-撒克逊传统大学, 罗马传统大学继承了更多中世纪大学的特征, 其中之一就是教授在大学中的权力很大。17世纪时, 罗马传统大学由中世纪的“精神的手工业者行会”发展成为“教授大学”;19世纪末, 罗马传统大学逐渐削减教授的权力, 大学最高权力机构吸收非教授教学人员、辅助人员;20世纪60年代的民主运动后, 大学还吸收在校学生参与大学治理, 一度实行学生、初级教学人员和高级教授的“三三三制”。现在, 罗马传统大学最高权力机构不仅有教授、非教授教学人员、辅助人员、学生代表等, 还有一定比例的校外人士, 大学走向了大学利益相关者共同参与治理, 但政府拥有优先权。

根据是否拥有校长人事权 (任命、选举、推荐) 和章程制定权, 是判断一个机构能不能成为最高权力机构的标准。柏林洪堡大学的最高权力机构由法人董事会、学术评议会和全校大会 (也称“大评议会”) 等三个机构组成。《柏林洪堡大学章程》第2条第 (2) 款规定法人董事会由9名享有表决权的成员构成, 其中联邦州政府负责大学事务的代表及校长为当然成员, 其他成员则由柏林洪堡大学学术评议会选举产生, 但选举产生的法人董事会应当经过州政府主管部门的同意。台湾《交通大学组织规程》第33条规定, 经公开征求程序遴选出校长后, 报请教育部聘任之, 校长遴选委员会由21人组成, 其中教育部遴派代表3人。

2. 规定了大学最高权力机构的运行程序。

与盎格鲁-撒克逊传统大学章程一样, 罗马传统大学章程也非常重视大学最高权力机构的运行程序。《柏林洪堡大学章程》第2条第 (9) 款规定:如无特殊规定, 法人董事会决议达成相对多数即视为获得通过。法人董事会可举行公开会议, 邀请本章程第51条第3款中之政府代表、大学其他人员以及校外人员旁听, 其会议日程及决议必须公开。《巴黎第一大学章程》第15条规定了校长选举办法, 选举在即将卸任的校长任期结束前至少30天举行;在校长空缺或遇到障碍的情况下, 在确认该事实的后一月由学区长大学训导长组织进行;如果设置了临时主管人也可由临时主管人召集, 但必须在选举前至少15天进行。开始选举前, 委员会可以听取候选人资格宣告和投票说明。选举采用无记名投票方式, 5轮投票仍未获得确定结果则暂时休会, 选举延期到一周以后进行。台湾《交通大学组织规程》第12条、台湾《中央大学组织规程》第38条规定:校务会议由校长召开并主持之, 每学期至少召开一次, 或经校务代表1/5以上请求召开临时校务会议时, 校长应于15日内召开之。

3. 大学内部的决策机构、执行机构、监督机构权力边界不清晰。

罗马传统大学在17世纪就发展成为“教授大学”, 学校层面几乎没有权力, 校长也是一个虚职, 大学的决策由教授组成的评议会负责。19世纪以来, 罗马传统大学经历了一个逐步加强学校层面权力的过程, 特别是20世纪60年代以来, 大学一般设有专职校长, 以及由校内外人士组成的最高权力机构 (如德国的董事会、法国的校务委员会等) , 还有一个学术评议会。在法国、日本以及台湾地区, 大学最高权力机构既是行政决策机构也是学术决策机构, 而且由校长统领这些机构。因此罗马传统大学在学校层面出现决策权、执行权和监督权分离但边界不清晰的局面。如《柏林洪堡大学章程》第3、5条规定了学术评议会享有的建议权、决定权和监督权, 同时法人董事会可以要求校管理层和大学各自治委员会向其做报告并可向负责高校管理的柏林政府部门、柏林市政府以及市议会提交建议或请求其对特定事项进行检查鉴定。第10条规定的校长及校长委员会职权与学术评议会的职权也存在重叠之处。《巴黎第一大学章程》第14条规定:大学校长通过决策, 行政管理委员会通过审议, 科学委员会和大学学习生活委员会通过提出建议、意见和愿望实现对本大学的行政管理。台湾《交通大学组织规程》第4条规定:本大学置校长一人, 综理校务, 负校务发展之责并执行校务会议之决议, 对外代表本大学。第9条规定:本大学设校务会议, 为校务最高决策会议, 议决校务重大事项。校务会议下设各种常设委员会负责具体事务。

4. 强调大学基层学术组织自治。

大学与基层学术组织关系是个大学内部权力纵向分配的问题, 大学与基层学术组织之间的关系一般分为科层式和自治式/联邦式两种。本研究认为判断大学与基层学术组织之间关系的关键是看基层学术组织的负责人 (院长、系主任) 是如何产生的, 如果负责人由大学层面的最高权力机构或校长、校长领导的各种委员会任命, 那么二者之间是一种典型的科层关系;如果负责人由基层学术组织选举产生, 或者基层学术组织选举、学校层面的机构任命/聘任, 则二者是联邦式/自治式的关系。本研究81个章程文本中, 罗马传统大学章程比较清晰地规定了“大学与基层学术组织的关系”, 占样本总数的比例为75.0%, 而盎格鲁-撒克逊传统和社会主义传统大学章程的比例为44.8%和12.5%。罗马传统大学受政府控制比较严, 但大学内部教授行会权力却又比较大, 大学一度成为“教授大学”, 即使20世纪60年代以来大学最高权力机构逐渐由校内外人士构成, 但基层学术组织的变化不大, 院系主任基本还是由院系教授会选举产生, 因此学校与基层学术组织之间一般采用自治式关系。如《波鸿-鲁尔大学校法》第39条规定:按北菜茵-威斯特法伦州学术性高等学校法规定, 系是鲁尔大学的基本组织单位。系在不违背鲁尔大学总职责的前提下, 独立完成其领域内的研究、教学和学习任务。第44条规定:系主任在鲁尔大学范围内代表系, 在职责范围内主持系的工作;系主任是系务会议主席, 筹备系务会议所举行的会议并执行决议;系主任由系务会议从系务会议的教授中选举。台湾《中央大学组织规程》等章程也规定了大学院长由学院组成遴选委员会从教授中选举产生2-3人为候选人, 报校长选择其中一个并聘任;各学系主任、各研究所所长由该系 (所) 推选2-3位副教授以上教师为候选人, 签请院长转请校长择聘之。

5. 重视大学使命的阐释。

罗马传统国家法律体系中一般通过行政法明确规定了大学的公法人地位, 因此大学章程很少规定大学的法人属性。但罗马传统大学非常重视大学使命的阐释, 从中反映出大学既是公共机构, 也是一个追求真理的学术机构。如《波鸿-鲁尔大学校法》第2条第 (2) 款指出:鲁尔大学的使命以科学及社会需要为基础。学校通过完成使命参与发展文化、社会福利、经济和技术, 从而参与构成个人和社会的政治未来;它为维护和平而进行研究和教学, 并深知其为保障世界和平应尽的义务;鲁尔大学通过完成这项使命履行其社会职责。《巴黎高等师范学校章程》第2条规定:通过高水平的科学文化教育, 学校培养出的学生可以从事基础或应用科学研究、大学和大学预备班教学和中学教学, 还可以更广泛地在国家行政部门、地方行政区域以及地方行政区域的公共机构和企业任职。台湾《中央大学组织规程》第3条指出:“本大学以诚朴为校训。以培育人才、追求卓越为办学目标。其设立之宗旨在于:一、秉持学术独立之精神, 追求真知。二、继承人文陶冶之传统, 涵养德性。三、承担社会服务之职责, 推广新知。四、珍惜资源与历史业绩, 承先启后。”尤为值得一提的是, 日本国立大学的章程大部分篇幅都是学校使命的表述, 整个章程几乎成了学校使命的宣言书, 其中《九州大学宪章》第2条指出:九州大学的目的在于通过教育在不同领域提升个人在日本的领导能力, 通过推进世界进程从而在全世界、尤其在亚洲发挥积极作用[5]。

6. 明确大学章程的制定、修改主体和程序。

罗马传统大学章程存在的时间没有盎格鲁-撒克逊传统大学章程那么长, 但也运行了近半个世纪, 因此章程一般也只规定了章程的修改主体和程序, 也有部分章程规定了制定主体和程序。如《柏林洪堡大学章程》指出:柏林洪堡大学全校大会根据2003年2月13日版柏林高校法第3条第1款及第3款 (GVBl第82页) , 于2005年11月22日制定通过本章程.并根据2004年12月2日版公务人员薪金改革重置法 (GVBl第484页) 对其进行了修改。柏林洪堡大学对本章程的执行由负责高校管理的柏林政府部门依据柏林高校法第90条第1款的规定, 根据学术评议会2005年11月22日通过的决议以及校参议委员会依柏林高校法第64条的规定于2006的5月2日通过的批准决议, 于2006年6月1日予以批准。第45条规定: (1) 本章程自刊登在《Amtlichen Mitteilungsblatt der HumboldtUniversitat zu Berlin》之日起生效。 (2) 对本章程的修改须经全校大会多数成员同意 (C2) 。对本章程的修改原则上须经过两次宣读。对本章程的修改须公布在《Amtlichen Mitteilungsblattder HumboldtUniversit zu Berlin》上。《巴黎高等师范学校章程》是根据1987年8月26日第87-695号法令制定, 根据2000年7月18日第2000-681号法令修订。

(三) 社会主义传统大学章程的特质

社会主义高等教育体系是罗马传统高等教育体系的极端变种, 该体系的大学章程除具有罗马体系大学章程的特征外, 还具有另外两个特征:第一, 强调共产党绝对领导大学, 要求大学设立共产党基层委员会, 大学内部的核心岗位由具有共产党身份的人士把持;第二, 大学一度成为阶级斗争的工具, 强大的行政权力淹没了学术权力, 即使到现在, 中国大学中的学术委员会“被行政人员的控制而沦为一个泛行政化机构”[6]。本研究的统计结果显示, 社会主义传统大学章程的特质有:第一, 强调党组织对大学的直接领导, 但决策权与执行权区分度低;第二, 形式上规定了教职工民主参与学校管理的权利;第三, 规定大学基层学术组织设立决策机构和执行机构;第四, 规定了大学与政府之间的关系;第五, 明确规定了章程的制定、修改主体和程序。具体见表6。

1. 强调党组织对大学的直接领导, 决策权与执行权区分度低。

社会主义传统大学在学校层面的权力结构方面非常趋同, 主要原因是《高等教育法》规定了大学的领导体制、管理体制和监督机制。如《北京师范大学暂行规程》 (1950年) 第19条规定:本校为校长负责制, 设校长一人, 由中央人民政府教育部呈经政务院提请中央人民政府委员会任命之;第22条规定:本校设教务长一人, 在校长领导下负责计划、组织、推动、检查、督导全校教学工作;第24条规定:本校设行政处, 设处长一人, 在校长领导下, 主持全校行政工作;第27条规定, 学校在校长领导下设校务委员会, 作为学校的决策机构。《上海交通大学章程》第8条规定:本校实行中国共产党上海交通大学委员会 (以下简称“党委会”) 领导下的校长负责制, 实行党委领导、校长行政、教授治学、民主管理的制度;第11条规定:学术委员会是本校学术事务的决策机构;第12条规定:学位委员会是本校学位事务的决策机构;第13条规定:教学委员会是本校本科教学工作的决策机构;第14条规定:教师与专业技术职务聘任委员会是本校职务聘任的决策机构。《华东师范大学章程》第17条规定:中国共产党华东师范大学纪律检查委员会是学校的党内监督机构, 在学校党委和上级纪委的领导下, 围绕学校中心工作, 检查党的路线、方针、政策、决议及学校重大决策的执行情况, 保障和促进学校各项事业健康发展;第54条还规定了学校的财务管理体制, 经济责任制度和审计监察制度。

2. 形式上规定了教职工民主参与学校管理的权利。

社会主义高等教育体系中的大学章程大多设有教职工代表大会, 这一点在本研究选取的大学章程文本中也高度趋同。本研究认为社会主义传统大学章程赋予教职工参与学校决策和管理的权利, 在很大程度上只具有象征意义、形式意义。《上海交通大学章程》第15条规定:学校实行民主管理与监督制度, 通过教职工代表大会等民主管理与监督的组织形式, 维护教职工合法权益。《北京师范大学章程》第48条规定, 学校教职员工除享有宪法、法律、法规及规章规定的权利外, 还享有参与民主管理, 对学校工作提出意见和建议等权利。

3. 规定大学基层学术组织设立决策机构和执行机构。

盎格鲁-撒克逊传统大学章程和罗马传统大学章程不太重视基层学术组织的决策和执行机构的规定, 但社会主义传统大学章程比较重视“基层学术组织的决策机构”和“基层学术组织执行机构”, 占样本数的比例均为75.0%。如《北京师范大学暂行规程》 (1950年) 第26条规定:本校各系科为教学行政的基层组织, 各设系主任一人, 由校长就教授中提请中央人民政府教育部批准任命之。《北京师范大学章程》第38条规定:学院 (学科) 学术委员会依其章程独立行使学术权力, 制订教学计划, 进行教学评估;第39-40条规定:学院可根据需要设立教授会, 作为教授治学和民主管理的重要组织形式, 负有学科建设方案、人才引进、教学体系建设等有关教授治学方面的职能;第43条规定学部设置学部长, 第44条规定学部设置学术委员会、学位评定分委员会。《华东师范大学章程》第29条规定学院工作重要问题的决策形式是党政联席会议;第32条规定院长是学院的行政负责人, 对学院的行政事务行使管理权;第33条规定学院学术委员会依其章程行使学术权力, 保障学术民主和学术自由。学院可根据需要设立教授会, 教授会依照章程和学校授权开展工作。

4. 规定了大学与政府之间的关系。

社会主义传统大学由于教育法律对大学法人身份规定不清晰, 理论界和实践界对大学的法人属性争议很大, 因此社会主义传统大学章程通常对此做出说明, 或界定为民事法人, 或非营利组织, 或事业单位法人等。同时, 社会主义传统大学章程还很关注大学使命、咨询机构等。如《华东师范大学章程》第5条规定:学校为非营利性事业单位法人, 依法享有办学自主权, 独立承担法律责任;第6条规定:学校全面贯彻国家教育方针, 促进人的全面发展, 培养具有国际视野、创新精神和实践能力, 富有社会良知和责任感的高级专门人才。学校致力于引领中国教师教育发展, 建设世界知名的高水平研究型大学。《上海交通大学章程》第4条规定:本校具有民事法人主体资格, 依法享有民事权利, 独立承担法律责任。校长为本校的法定代表人。第5条规定:本校的使命是:以世界一流大学为目标, 以传承文明、探求真理、振兴中华、造福人类为己任。《中国政法大学章程》第4条:学校由国家设立, 直属中华人民共和国教育部, 具有法人资格。

5. 明确规定了章程的制定、修改主体和程序。

社会主义传统大学章程始于新中国成立之初, 当时的北京师范大学和湖南农学院曾经有过章程, 但后来在很长一段时间内由于大学成为政府的附属机构, 被很多研究者认为“大学不需要章程”。由于社会主义高等教育体系的大学章程处于建设期, 章程的制定和修改程序在不同的章程之间存在很大的差异, 制定和修改的主体也不太规范。我国大学章程的制定主体包括行使审议和表决通过权、审定/决定/批准权的主体。具体来看, 我国公立大学章程的制定主体有3种类型[7]:一是单独由教代会行使审议和表决通过权;二是在教代会之外还规定其他机构, 如党委会/党代会、校务委员会/校长办公室一起分享章程的审议和表决通过权, 如吉林大学章程由“校务委员会、教代会审议, 党代会通过”;三是在审议通过主体之外, 还规定了审定/决定/批准主体。大学章程的制定程序通常包括提案、起草、审议和表决通过、核准和公布几个阶段, 其中审议和表决通过程序是核心。我国公立大学章程制定程序主要有两种:一是章程规定了“核准”或“备案”。有些只规定了备案程序, 其中北京师范大学章程、吉林大学章程等规定向教育主管部门备案, 而上海交通大学章程、华东师范大学章程等则规定同时向教育部和大学所属地方政府备案。有些大学章程只规定了核准程序, 有些则规定了核准和备案二选一。二是有些章程既规定了核准程序, 也规定了备案程序。

四、结论

大学作为一种公共组织和学术组织, 由利益相关者共同享有其权力。为达成大学使命, 大学需要构建大学内外部法律关系、保证大学权力正常运行。大学之所以需要章程, 就是为了保证大学权力更好地实现公共利益和追求真理。大学章程与大学权力是互为表里的关系, 如果说大学章程是形式, 那么大学权力就是内容;如果说大学章程是末, 大学权力则是本, 因此离开大学权力来研究大学章程将失去大学章程的本质含义, 而离开大学章程来讨论大学权力, 权力也将失去规范运行的载体。从大学与政府之间的关系、大学内部权力配置两个维度, 大学章程可以分为四种理想类型:分别是中世纪大学章程、盎格鲁-撒克逊传统大学章程、罗马传统大学章程和社会主义传统大学章程。其中中世纪大学章程属于古典大学章程, 其他三种类型章程属于现代大学章程。

大学章程规定大学与政府之间的关系。二战以后, 特别是20世纪80年代以来, 盎格鲁-撒克逊体系的大学从“自治组织”到“公共机构”, 罗马体系的大学从政府的附属机构发展成为与政府之间的一种公务分权的公共组织, 社会主义体系的大学也从革命党的“阶级斗争工具”发展成为一种服务执政党和国家的“公共机构”。大学与政府之间的关系通常集中体现在大学的最高权力机构, 判断大学最高权力机构主要是看该机构是否具有指定大学章程的权力和选举、任命校长的权力。大学章程规定大学内部权力配置。大学内部权力配置大致沿着中世纪大学内部权力由全员共享到近代大学权力由教授把持、再到现代大学权力由利益相关者共同行使的路径发展变化, 因此, 在某种程度上二战后特别是20世纪60年代以来大学内部权力配置的变化是向中世纪大学的回归, 当然这不是一种简单的回归, 而是法治化的回归。现代大学已经成为或正在成为具有法人资格的公共机构, 大学内部权力横向和纵向的配置不再集中在少数教授或校长等行政人员手中, 大学内部已经形成或正在形成一种网状的权力结构。大学章程作为现代大学制度的一个重要组成部分, 其重点是规定大学内部权力配置, 包括学校层面的决策权、执行权、监督权, 基层学术组织的决策权和制定权等, 以及大学与基层学术组织之间的权力分配问题。大学权力通常可以分为行政权力和学术权力, 大学权力通过大学章程来规范其运行, 能够更好地实现大学使命。

大学利益相关者通过大学章程参与大学治理。现代大学作为一种公共组织, 行使公共权力, 大学权力的主体必须是公众, 即大学权力由大学利益相关者共同分享。美国著名高等教育专家阿特巴赫指出, “大学不是一个整齐划一的机构, 而是一个拥有一定自治权的各种团体组成的社会”[8]。大学就是由利益相关者组成的社会机构[9], 是一种典型的利益相关者组织。民主和参与成为大学章程的核心关键词。大学的利益相关者可分为核心利益相关者、重要利益相关者、间接利益相关者和边缘利益相关者4个层次:核心利益相关者, 包括教师、学生和管理人员;重要利益相关者, 包括校友和财政拨款者;间接利益相关者包括与学校有契约关系的当事人;边缘利益相关者, 包括当地社区和社会公众等[10]。不同层次的利益相关者分享大学办学自主权的广度和深度并不一致, 建立利益相关者共同参与的治理结构势在必行。大学章程为大学利益相关者参与大学治理 (通常是获取大学最高权力机构的席位) 提供平台, 利益相关者的代表按一定比例分配大学最高权力机构的席位。

大学章程要体现权力运行“最低限度的程序公正”。大学从中世纪的“精神手工业者共同体”发展成为公共组织, 现代大学的使命是最大限度实现公共利益。为使大学权力运行更好地实现实行公共利益和追求学术真理, 大学章程必须体现程序正义精神, 因为法治社会是不能容忍“无程序的法律”。“无程序的法律”意味着没有程序制约的实体规则得不到一致的、普遍的、公开的执行, 大学章程完全可能演变成专制的恶法。大学章程在规范大学权力运行过程中必须体现出“最低限度的程序公正”, 一方面是指大学权力运行要遵循程序公正原则;另一方面是指权力运行不能过度强调程序公正而牺牲运行效率, 大学权力运行要在正义与效率之间寻找适当的平衡点。现代大学章程中的权力运行程序必须实现程序本身的自治, 做到程序参与、程序公开、当事人平等。大学权力在运行过程中要尽量让所有利益相关者知晓权力运行程序, 熟悉重大事项决策和一般事项处理程序。通常来说, 大学最高权力机构运行程序主要体现在重大事项的决策规划程序、协商程序、审议审批程序等, 特别是章程制定、修改程序和校长选拔任用程序。由于行政权力运行有天然的效率优先属性, 因此大学章程在规范大学行政权力时要通过必要的程序来制衡行政权力;而学术权力则有过度强调民主的危险, 因此大学章程在规范学术权力的决策和执行过程中, 要防止权力的低效率运行。

摘要：大学章程的分类研究是进一步推进大学章程的研究基础。笔者运用政策内容分析法, 在对来自10个国家/地区81个大学章程文本进行统计分析的基础上, 从大学与政府之间的关系、大学内部权力配置两个维度, 把现代大学章程分为盎格鲁-撒克逊传统大学章程、罗马传统大学章程和社会主义传统大学章程。

关键词：现代大学章程,政策内容分析法,分类

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大学章程制定的依据分析 第3篇

一、大学章程制定的法律依据

章程就其本质属性而言,是“书面写定的有法定意义的组织规程”[1]。这意味着,大学章程作为“大学宪法”,具有法律规范的特质和功能。教育法律法规是现代国家教育管理的基础和基本依据。遵循法律优先原则是依法治校的基本要求。以此为出发点,法律依据是大学章程制定的首要依据。

从大学章程内容的角度,大学是一个复杂社会关系的聚集地,包括教育关系、行政关系、民事关系等,大学章程不仅要调整高校内部的关系,还要调整与政府行政部门、社会、市场等关系,因此其法律基础包括广义的教育法、行政法、民法和刑法等其他法律。其中,广义的教育法是大学章程制定最基本的法律依据,是指国家制定或认可并由国家强制力保证实施的教育行为规范体系及其实施所形成的教育法律关系和教育法律秩序的总和[2]。如《教师法》规定了教师的权利、义务,教师的聘任、考核及法律责任等。《教育法》规定了教育的目标,关于学校及制定章程的要求,关于教师、学生的权利,教育与社会等。《高等教育法》规定了教育的宗旨、任务及大学自主办学、自主管理、学术自由、招生、学校管理、章程等。在大学章程制定中,涉及办学目标、管理体制、教师管理和学生管理等内容时不得违背上述法律法规的具体规定。

从大学章程形式的角度,大学章程的框架体系要含括大学设立和运行所应记载的重大事项。有研究认为“按照章程效力的影响,法定的必要记载事项还可分为绝对必要记载事项和相对必要记载事项。绝对必要记载事项是章程必不可少的事项,学校章程缺少其中任何一项或任何一项记载不合法,整个章程即归无效;相对必要记载事项也是法律列举的事项,但这些事项是否记载于章程,可由当事人自定”[3]。从我国大学章程制定的实践看,我国近年来制定的大学章程基本遵循《高等教育法》所要求的大学章程应当记载的十件事项。《高等学校章程制定暂行办法》第七条,对《高等教育法》所规定的10件事项在内容上相应进行了细化,更加具体明朗。这10件事项应作为大学章程的框架体系的依据(见表1)。

二、大学章程制定的国内实践依据(1)

大学办学不仅涉及自身内部的方方面面,还涉及外界与政府、与社会各方面的关系。与此同时,大学章程体现了国家的支持和要求。因此大学章程制定还应尊重历史、符合国情、参照章程制定的具体实践。我国教育部法制办曾于2007年统计共有563所大学报送了章程或者是已经进入了审议即将颁布的章程草案,占当时全国高校数的21.1%。教育部直属高校中有10所报送了已制定的章程,另有13所报送了正在征求意见的章程草案,占直属高校31.5%[4]。通览国内现有的大学章程或者章程草案,参照对国内大学章程研究的相关成果,可以发现,相对于上述法律所规定的10件事项,各高校的章程制定虽有所灵活变通,总体而言具有较大程度的相似性。

考察分析我国大学章程制定的前期探索,这些章程充分注意到了我国高等教育管理体制的特点,注重维护我国大学相对统一的管理模式和体制,提炼了其中的制度要素和关注的共同内容(见表2)。此外,也形成了一些通行表述。具体如下:(1)学校性质。关于学校性质,通行表述为“非营利性事业组织,具有独立法人资格,独立承担法律责任”;而教育方针均涉及坚持社会主义办学方向,全面贯彻国家的教育方针。(2)领导与管理体制。按照《高等教育法》第三十九条的相关规定,“国家举办的大学实行中国共产党大学基层委员会领导下的校长负责制”,这就奠定了大学治理的核心架构。领导体制通行表述为“学校实行中国共产党某某大学委员会领导下的校长负责制”;管理体制通行表述为“学校实行校、院两级管理为主的体制”。(3)与举办者的关系。部属高校章程通行表述为“由国家主办,受教育部管理和领导”;省属高校章程规定“学校的举办者是XX省人民政府,主管部门是XX省教育厅”;学校的权利主要为资产自主管理权、内部管理权和惩戒权等各项办学自主权;学校的义务主要为资产保护、教育质量达标、提高办学效益和社会服务等内容。对于学校与外部的关系,主要规定了学校自主办学原则、开放办学、合作办学、产学研结合、国际合作与交流等内容。

三、大学章程制定的国际经验依据

虽然要充分考虑和尊重我国的政治制度、国情和经济社会发展等现实性因素,但也要认识到章程制定对于建设现代大学制度的重要意义。大学章程的制定应充分学习借鉴世界一流大学的管理理念与管理经验,以此破解我国大学管理的难题,推进管理创新,为建设世界一流大学和高水平大学奠定制度根基。

注:A.没有设置“序言”的章程,在“总则”中还涉及“制定依据与适用范围”;B.没有设置“学校标志”的章程在“总则”中还规定了校训、校徽、校歌和校庆日等内容;C.也有学校将学生和校友列入一章题为“学生及校友”。

国外许多著名大学之所以能够成为延续几百年的常青树,与其具备完善的大学章程密不可分。一部西方大学的发展史就是政府权力与大学自主权力长期博弈的历史。正是在这种博弈中,两者找到了之间的平衡点,从而诞生了具有法律效力的大学章程[5]。

根据世界通例,大学章程具有两点共同特质:一是公立大学一般是在国家的法律框架内制定章程。世界各国的公立大学章程几乎都是基于国家的法律框架而制定的,英国、美国一些公立大学章程甚至是由立法机关制定的,这些为大学量身打造的章程本身就是国家法律的重要组成部分。二是大学章程的主要功用是规制大学权力运行。大学章程的主要内容是关于大学权力的分配和制约[6]。大学章程首先为政府和大学之间划分出了清晰的权力边界。它约束政府对高等教育的管理行为,政府只能通过章程对大学实行宏观管理。

在内部管理体制上,国外大学章程无不重视大学组织结构的划分与职权界定,坚持分权与问责的结合。这一点欧美大学尤为突出,已形成很成熟的框架。很多的大学章程都对大学管理中权力机构的划分进行了法律上的切割,即董事会享有哪些权力、理事会或者执行机构享有哪些权力、最终的司法诉讼又必须通过怎样的途径等。

大学治理是大学章程的核心内容。一定意义上,现代大学治理本质上就是依据大学章程而治。大学治理是我国高等教育发展与改革中亟待破解的一个难题,因此大学章程制定更现实、更直接的目标是促进治理结构的改革,将大学治理结构制度化、法治化,以此为推手建立具有中国特色的现代大学制度。

我国大学章程在具体的制度设计中应进一步贯彻校长治校、教授治学、学术自由的办学思想,并从法治的视角审视和创新高校的内部治理结构。大学章程要明晰大学内部的权力配置,不仅要规定学校党委、学校行政和学术权力的主体界分和职能定位,还要对组成人员、产生方式、决策规则、运作程序等做出相应的规定。大学章程要进一步彰显学术权力,保障师生合法权益,不但要规定教职员工和学生的权利与义务,还要规定教职员工和学生权利的实现机制和救济机制,并且这种实现机制和救济机制应当细化为可操作的规则,而不仅仅是原则性规定。

四、大学章程制定的校本依据

章程是任何一个法人组织成立必不可少的。大学章程是从大学诞生到不断发展成为成熟的社会组织的历史进程中,随着人们对大学认识的不断深化和大学管理的需要而产生并且不断成熟和完善的。每所大学都有自己固有的、正在运行的“章程”,只不过很多大学没有通过文字的形式和一定的程序将其系统化、法定化而已[7]。从这个角度看,大学章程制定不能仅仅以章程文本形成为目标或终结。缺乏坚实的校本依据,离开学校这一办学主体,出发点再好,构思再精巧,也难有理想的实际效果。

“校本”的概念源自基础教育改革实践,意为“在学校中、基于学校、为了学校”。其“以学校为本”的核心思想对于当前大学章程制定工作具有重要借鉴意义,即大学章程制定需要有扎根意识,需要关注学校的历史传统与现实基础,一切工作都要从学校实际出发,找出学校本身存在的发展障碍、发展基础和特色。

大学章程制定的目的是提高管理水平、保障大学组织目标的实现。一所大学的目标确立源自于它特有的理念和使命,而大学的理念与使命又深深根植于它的历史与传统之中。依照此推导,大学章程制定的校本依据需要按照高起点、低重心的方式逐级落实。

大学章程制定的起点是对本校办学历史全面回顾与梳理,并在此基础上提升理念和精神。“法治是立足于传统文化资源之上而存在的基本的社会制度安排”[8],因而大学章程不仅是大学的基本法,也是大学传统、文化、精神、目标的提炼和概括,承载着大学的历史渊源、理念、精神和价值追求。一所大学经过长期发展,必然会沉淀出独特的历史和文化底蕴,这些都需要落实到大学章程中。充分挖掘校史,凝练学校独有的“精、气、神”,对于形成独具本校特色的大学章程十分必要。譬如英国牛津大学章程开篇即对大学自身的发展历史以及大学章程的演进过程进行了详尽的介绍。再如《吉林大学章程》在《前言》中记述了学校的历史渊源,凝炼了吉大精神。通过施行章程,吉大精神不断深入人心并得以弘扬[9]。

在全面梳理校史校情的基础上,大学章程制定的第二步是从学校共同发展愿景出发,根据学校发展实际情况,确立学校有特色的办学思想,并将之转换成学校发展目标。大学章程的制定过程也是一个谋划未来发展的过程,既要考虑到继承学校的历史与传统,也要考虑到学校发展战略和长远目标。大学的办学目的、发展目标、主要任务等事关学校发展的重大的基本的问题,是国内外大学章程规定的重要内容。

学校的有序运作和学校目标的达成,需要有一整套体现校本特色的管理常规。而大学内部的管理制度是由大学章程统领,辅以其他规章制度而形成的一个管理体系。因此,大学章程制定最终需要着重落实的是“校本管理”,这是增进大学章程实效性的关键所在。“校本管理”就是要充分重视学校全体教职员工的积极性和能动性在学校内部管理改革中的作用,它强调的是参与决策,即学校内部的管理人员、教师、学生等不同利益相关者共同参与学校的决策,它是党委领导、校长行政、教授治学、民主管理的制度和相关系统高度和谐统一的过程。

总之,大学章程制定的校本依据强调的是以学校为本位的校本发展的理念和策略。它要求大学章程制订过程是自下而上到自上而下的全员参与过程,要体现参与的广泛性、过程的民主性和决策的科学性,这是保证章程实效、推进依法治校的基础。

五、结语

大学章程既有统一性又有多样性。统一性由法律的刚性和权威性所决定的,也是大学组织内在属性的基本要求。多样性则是由于不同学校各自发展的历史和面临的现实问题所要求的,办学理念和办学目标因各校特色而存在差别。概而言之,大学章程制定“上承国家教育法律法规、下启学校规章制度”[10],同时兼顾大学置身的现实国情和国际大环境。

以上四种依据也是大学章程制定工作中需要考虑的四个维度和着力点。法律依据处于大学章程制定的统领地位,法治是大学章程制定的前提和首要任务。各校应以此为契机,对我国相关法律法规进行梳理并通过章程进行贯彻落实,把大学章程作为依法治校的法律依据,提高全校成员的法制意识,增强法治精神。校本依据是大学章程制定的立足点,对于校史的挖掘、校情的了解是大学章程制定的基础性工作。它需要全校师生的参与,需要充分进行校本研究。在此基础之上才能构建具有本校特色并能有效实施的章程。而对于本校运作与实际管理问题认识的客观性与分析的深度,或者说大学章程制定的客观性和前瞻性,则有赖于对国内外大学章程的历史与现状有全面系统的了解和研究。

参考文献

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[9]李元元.完善现代大学章程深化治理结构改革[N].中国教育报,2012-03-06.

大学章程的文本分析 第4篇

1 大学章程制定公众角色的特殊性

考察目前我国大学章程的制定主体及其呈现形式, 可以发现, 章程制定主体不甚明确, 呈现形式也表现出多样化特征。比如, 有些大学章程由其学校党委制定, 例如广东外语外贸大学、重庆文理学院;有些大学章程由学校党委会和校长共同制定, 例如上海交通大学;有些大学章程由校长办公会制定, 例如华北电力大学;有些大学章程由教学委员会制定, 例如陕西兵器工业职工大学;有些大学章程由其理事会或董事会制定, 例如黑龙江东方学院、武汉大学东湖分校等。无论主体怎样, 我们都有不能忽视公众在此情景中的角色, 如“大学章程的接受者”、“大学章程的支持者”、“章程的见证人”、“大学章程制定的参与者”, 这提示我们在理解公众参与大学章程的制定过程时, 同样要区别对待不同角色的“公众”。王锡锌认为可以在2个层次上理解“公众”: (1) 指与决策具有过程和结果上利害关系的个体或者组织; (2) 泛指对公共决策和行政正义有心理需求、期待和责任感的一般公众。比较而言, 在大学章程制定过程中, 公众的角色更具有特殊性。公众并不是简单地以一种或另一种方式在那里等待着大学章程的出台, 而是在不同的传播场合中被诠释。

1.1 师生大学章程的落脚点

章程制定的过程, 应当充分考虑和尊重学校师生主体利益与意见表达权的过程, 需要构建围绕师生的一个多元化的框架。因此, 法律应明确授权各大学组建具有广泛代表性的章程起草机构, 其成员应当包括教师代表、学生代表、家长代表。章程的起草机构应积极听取和吸收他们的意见和建议, 必要时应引入听证、论证、协商、告知和公开程序, 使章程草案尽可能地体现出大学的办学理念和发展特色, 并最大限度地保障大学各利益相关者参与大学治理的权力, 为各利益相关主体间权力的规范行使和监督制衡进行科学合理的安排。

1.2 政府大学章程的推动者

政府应积极参与而非主导大学章程的制定过程。政府要为大学的发展提供制度保障和资源支持, 但这不意味着政府包揽大学的所有事务, 在学校管理中政府应当有所为、有所不为。政府职能的缺位、越位和错位都会制约章程作用的发挥, 影响大学的发展。通过章程的制定, 政府从主要以行政命令直接干预大学的发展转向宏观调控、教育立法、政策指导、公共服务等多样化的手段上来, 以章程来约束政府干预大学办学活动的权力, 并以章程的法律文本形式予以明确。

1.3 社会及其他利益相关者大学章程的见证人

社会公众以及与大学密切相关的利益相关者是大学章程制定的成员之一。社会公众、政府和高校的关系是, 社会公众作为大学的所有者, 把举办大学委托给政府, 初始委托代理关系发生在全民和政府之间, 政府对下级政府或学校进行再次委托通过层层委托到大学组织。实际上, 社会公众才是大学真正的举办者, 因而社会公众的杰出代表理应代表公众参与大学章程的制定。随着我国市场经济体制的建立和完善, 政府提供给大学的人力、财力、物力等资源难以满足大学自身发展的需要, 大学也逐渐融入到市场经济体制中, 成为市场经济的主体之一, 通过培养人才、科研开发和产品研制等直接为企业和社会其他组织服务获取自身发展所需资源。与大学密切相关的利益相关者直接关心大学的发展, 通过参与大学章程的制定来界定利益相关者和大学之间的权利和义务, 使利益相关者能够在不侵犯大学办学自主权的范围内获得自身利益, 并监督大学的办学行为。

2 大学章程制定为大学精神与公众提供“相遇空间”

清华大学前校长梅贻琦有言:“所谓大学者, 非谓有大楼之谓也, 有大师之谓也”。这一著名论断昭示了大学精神乃是大学品位的根本体现。然而, 何谓大学精神?借用陈寅恪先生为王国维先生所题写碑文的两句话, 大学的精神就是“自由之思想, 独立之精神”。“自由之思想”是说大学是一个自由思索、自由探索的地方;“独立之精神”是说大学必须具有独立品格, 有独立于权力和金钱的自主性。承继于此, 如今人们达成的共识是:大学是以探究学问、追求真理、培育人才、崇尚学术自由为特征的学术组织。每一所大学都是学校发展积淀传承的精华, 都是学校独特内涵的凝练。大学的章程正是大学精神的体现。在大学章程制定过程中, 为大学精神与公众提供“相遇空间” (spaces of encounter between charter and publics) 。“空间”这个概念具有丰富的内涵:“空间”说明, 空间的概念说明互动过程是多维性和非均匀性的;公众理解大学章程中的大学章程所彰显的大学精神总是发生在具体场合, 空间的概念体现了大学精神和公众的互动并非以相同方式发生在边界上。

第一空间明确致力于大学精髓传播的空间。包括大学的校徽、校旗、校歌、校庆日、纪念日以及公众直接接触的空间, 如学校的校门、校园、博物馆、科技周或科技节等。第二空间大学文化生产和传播的空间。师生在教学相长的过程中, 无处不体现大学章程的烙印, 当大学文化生产和传播, 大学精神在不同的领域不断地扩展, 当大学新的知识的生产与传播研究需要在文化层面拓展疆域的时候, 大学精神展示了更新的视角, 提供了一个学科扩容和深化的增长点。第三空间混合参与者的空间, 主要包括大部分非政府组织的活动, 如产学研用的合作过程。第四空间公众与职业知识相遇的空间, 主要包括公众与专家的对话和互动, 如公众咨询和技术预见。第五空间大学提供的社会科技服务。

大学章程的制定, 提供立体的全方位“相遇空间”。从国家出台教育中长期发展规划, 民众的关注, 以及学术上的回应, 到不同大学具体章程的制定 (这是一个包括大学章程制定的提出、议程、形成、讨论、反馈、评估、调整等环节的过程) , 在大学章程的制定过程中, 涉及众多的利益相关者和行动者, 师生、政府、社会、企业、校友等。在不同的制定阶段, 参与者不同, 与公众进行互动的行动者也相应不同, 另外, 参与的具体内容也不同。例如扬州大学在2003年6月由校党委成立了14人组成的《扬州大学章程》起草委员会, 负责章程的起草工作, 先后召开了近20次不同范围、不同层次、不同形式和不同要求的工作会议和座谈会, 对扬州大学章程的制定原则、框架结构、章节内容、具体条款, 向党政部门负责人、学院院长和书记、民主党派及无党派人士、法律教师和有关专家、上级主管部门负责人等, 广泛深入地征求了意见, 数易其稿, 凝结着起草同志的心血, 汇集了广大教师的智慧。9月初拿出章程的初稿, 于2003年12月19日经校第二届第二次教职工代表大会通过。在此过程中, 在公众和其他参与者互动时, 会产生与大学章程相遇的各种不同的“空间”。与大众舆论、利益集团和师生互动产生混合参与者的空间, 与精英和专家智囊互动产生公众与职业知识相遇的空间, 与行政部门和机构互动产生社会科技服务的空间。通过混合参与者的空间, 公众可以通过理解其他参与者对于大学章程的认识和看法, 从而对大学章程有一个深入而立体的认识;通过公众与职业知识相遇的空间, 公众获得与专家直接对话和互动的机会, 在参与过程中, 公民可以获得大量机会通过各种方式如质询、对话等与专家交流, 从而促进相互之间的理解。

3 大学章程制定公众在“参与”中“理解”大学章程

“大学之道, 在明明德, 在亲民, 在止于至善”。大学回归本真, 才能捍卫和守望大学的神圣职责, 才能提升大学的专业与学术地位。大学章程的制定, 既是大学精神孕育的过程, 也是公众在“参与”中“理解”大学章程的过程。“理解”与“参与”的过程是双向互动的。公众可以在过程中理解大学章程, 并且大学章程的制定也需要理解公众。这种参与式、互动式的理解活动, 分为不同的层次阶段, 在不同的阶段中, 公众的介入程度也不一样, 是逐步的接触 (contact) 、理解 (comprehend) 、交流 (communication) 、互信 (trust) 、教化 (teach) 的内化过程 (见表1) 。

此外, 在参与中理解大学章程的程度也是不一样的, 大学章程制定的过程包含两个维度, (1) 参与程度的“参与阶梯”, (2) 从大学章程制定“相遇的空间”中引出的公众参与的不同主体。“公众”的具体角色和“公众参与”的具体活动本身提供了情景和语境。大学章程制定过程的公众参与, 不仅强调“参与”促进了公众理解大学章程, 事实上, 这种递进式的参与, 已经说明了公众对于大学章程的理解, 也是公众参与到大学章程制定过程中的重要准备和基础。

这个过程也应该理解为一个整合过程。有必要为公众接触、理解科学、交流、互信、教化建立一个具有整合性特征的理论模型 (见图1) :它既要包括教师、学生、政府、社会、媒体等多个不同的参与主体 (公众的特殊性) , 也要包括在公众“参与”中“理解”大学章程的不同阶段、层次。

对于高等教育来说, 大学章程的制定, 对推动整个教育体系具有不可替代的作用, 公众对大学章程的理解和支持不应该只是基于一种盲从, 而是基于理性的思考和自身价值判断的基础上, 多一些理解和支持。只有当公众对大学章程有了更多的理解, 他们才能对教育做出有根据的判断, 并在对话中发表真正有价值的意见;只有公众理性地支持高等教育事业, 整个教育事业才能实现正常的发展, 并最终促进教育与公共利益的协调。认清公众在“参与”中“理解”大学章程的过程, 推动大学章程制定环节的交流对话, 建立公众参与的决策机制, 这也是大学章程制定的应有之义。

4 基于公众参与的大学章程的程序关注

公众参与大学章程的制定, 除了给予实体性的关注之外, 必须加以程序性的关注。程序是一种角色分配的体系。程序参加者在角色就位 (roletaking) 之后, 各司其职, 互相之间既配合又牵制, 恣意的余地自然就受到压缩。因此, 程序功能自治又是通过各种角色担当者的功能自治来实现的。程序规定的内容在很大程度上是一种角色规范, 是消除角色紧张、保证分工执行顺利实现的条件设定。程序在使参加者都有平等的表达机会和自由选择机会的同时, 也使责任范围更明确, 这种归责机制也会限制恣意。

程序合理性是设计 (规范) 合理性和进化 (历史) 合理性的接合;在大学章程制定的过程中, 复杂的价值问题可以借助于程序加以化解, 实体规范也可以通过公正的程序来形成。程序具有开放的结构和紧缩的过程:如果我们要实现大学章程作为大学的“基本法”, 建立现代大学制度, 那么, 程序可以作为其制度化的最重要的基石。

根据现代程序的基本要求设计大学章程的制定:处于平等地位的个人参加决定过程, 发挥各自的角色作用, 具有充分而对等的自由发言机会, 从而使决定更加集思广益、更容易获得人们的共鸣和支持。这种程序使个人既有选择的自由, 同时也为自己的行为负责。严格遵守程序要件的决定被认为是具有正统性的, 同时决定者也免去事后被诉追的风险。因此, 程序既保护当事人的权利, 也保护决定者的权利。这种能够统合当事人各方立场、统合制度设立者与利用者立场、统合决定者与决定对象立场的合理而公正的程序的建设, 应当能够得到人们的理解和支持。使程序不致流于形式而能行之有效的关键在于调动程序利用者的积极性。这种动机布局是一项非常缜密巧妙的作业, 有几个基本要素是必须考虑的。

4.1 过程性和交涉性

大学章程制定这个过程是阶梯递进的。接触阶段, 以公众接受信息为主, 是参与的初步阶段;理解阶段, 以公众理解大学章程的内涵为主;交流阶段, 以公众表达观点为主, 是参与的中级阶段;互信教化阶段以公众和专家/政策制定者的互动为主, 是参与的高级阶段。 (如图2所示)

4.2 程序设计需要注意的几个概念

大学章程制定的程序框架应当是保障权利制约权力、促进权力与权利的对话并由此达成二者之间共信的良性互动的模式。这其中包含3个法律理念。

4.2.1 对话 (Dialogue)

对话是一种和平而强制性的交往活动, 是一种平等而非高下相殊的交互过程。这里可借鉴“交往理论”中的“交往” (Communication) 理性概念来阐述本文“对话”的内涵。根据哈贝马斯的理解, 交往理性要求主体以语言为中介, 进入互动状态, 其中实际操作的应是交往行为, 才能保证主体平等参与。关于交往行为, 哈贝马斯指出, 它“首先是指, 使参与者能毫无保留的在交往后意见一致的基础上, 使个人行动合作化的一切内在活动。”在交往活动中, 理解过程以意见一致为目标。良性的互动对话机制对于大学章程的制定重要功能在于:

在大学章程制定过程中, 疏通制定者与公众之间的阻隔, 增进彼此间的真诚理解和相互沟通。

对话直接促进公众获得更多的知识信息。在对话的过程中, 公众直接接触、理解大学章程的信息, 从而为做出真实、明智的判断奠定基础;对话的目的还在于增加各方之间的相互了解与信任。

4.2.2 制约 (Confine)

公众参与大学章程的制定在一定程度上是一种制约。制约的内涵在于在正确理解公共权力的基础上, 恰当的配置权力, 使它在一定的范围内受到一定限制。这里包含着两重意思: (1) 承认权力的存在; (2) 权力的行使受到限制。就大学章程制定而言, 制约就是需要必要的监督, 使整个过程透明化、公开化, 以助形成合理、科学的大学章程。

4.2.3 共信 (Trust)

洛克曾把政府定义为一种信托 (trusts) , 社会是先于政府存在的。社会首先源于一个把个人从自然状态下解脱出来的契约, 然后这个新形成的社会建立了一个政府, 政府机关居于公民之上, 但是它与社会中的公民之间实际上是一种信托关系。如果它违背了自己的信用, 社会就可以恢复其行动的自由。而这种信任是双向的, 有关的制度建设不仅应当促进公民对政府的信任, 而且应当有助于建立一个能够接受公民制约的政府。

对话、制约与共信, 是公众参与大学章程制定的理想状态, 也就是说:通过保障权利制约权力, 促进二者之间的对话。并有利于二者达成共信。

除此以外, 在大学章程制定时, 还应该注意:大学章程的制定由专门的法律专家来担任程序的操作, 通过职业化来保证章程制定的有效性。并且建立对称的信息渠道。建立一个开放的与大学章程相关的信息渠道, 使参与者对大学章程制定的各个环节的议题有清楚的认识, 使所有参与者都可以进行有效的协商、对话, 使这个过程透明化, 提高公众参与的积极性。

5 结语

本文从公众参与的视角出发, 指出:在大学章程制定过程中“公众”的角色的特殊性;“大学章程的制定过程”给公众接触“大学章程”提供了“相遇空间”;“参与”是“理解”大学章程的一个重要途径。在此基础上, 本文尝试提出公众参与大学章程制定过程应给予程序性的关注。大学章程的制定应在程序上强调利益相关方的充分参与, 并在实体规定上体现教育改革纲要的要求。

摘要：“公众参与”作为一种新的民主形式, 已经成为公共事务管理和决策中的基本制度。公众参与大学章程的制定过程将更加情景化和语境化。在此过程中:“公众”的角色呈现特殊性;在大学章程制定时为公众提供了接触“大学精神”的“空间”, 并且“参与”是“理解”大学章程的重要途径和基础。在此基础上, 提出公众参与大学章程的制定应给予程序上的关注。