非经营性政府投资项目范文

非经营性政府投资项目范文第1篇

［摘 要］ 在股权结构、多元化与企业价值关系的实证研究中，实证结果比较混乱，没有统一的结论。本文针对相关文献进行归纳总结，分析其差异原因，并提出了未来研究展望。

［关键词］ 上市公司；股权结构；多元化经营；企业价值

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 09. 018

［

1 多元化经营对企业价值的影响

在多元化与企业价值关系的实证研究中，因为衡量多元化与企业价值的指标多种多样，所以实证结果比较混乱，没有形成统一的结论。姚俊、吕源和蓝海林（２００４）发现多元化程度与资产回报率（ＲＯＡ）有着显著的负相关关系。金天和余鹏翼（２００５）实证检验出我国上市公司多元化经营损害公司价值。他们认为多元化会折价，即企业实施多元化战略降低了公司价值，恶化了企业经营业绩。但傅继波和杨朝军（２００５）认为，中国上市公司多元化经营创造了价值，多元化公司的价值要高于相关专业化公司组合的价值。余鹏翼、李善民和张晓斌（２００５）的实证结果也表明，公司进行多元化活动后，多元化程度与短期绩效呈现显著正向关系。他们支持多元化溢价观点，即多元化战略增加了企业价值，改善了企业经营绩效。与上述两种结论不同的是，我国部分学者认为多元化程度与公司价值没有任何关系。刘力（１９９７）研究发现，多元化经营程度与企业的总资产收益率（ＲＯＡ）和资产负债率之间基本上不存在相关关系。薛有志和周杰（２００７）采用调整的赫芬德尔指数衡量产品多元化程度，发现多元化程度对公司绩效（资产回报率和托宾Q）没有直接影响。薛光红（２０１０）提出，公司多元化是股东与管理层、大股东与中小股东之间代理关系的一个典型例证。因此，考察多元化战略，股权结构是必须考虑的一个因素。将多元化战略作为中介变量，在验证股权结构、多元化战略和绩效两两之间关系的同时，验证了多元化的中介效应。

2 不同股权控制人的多元化经营对企业价值影响研究

姜付秀（２００５）认为，从终极控制人的角度出发，上市公司可分为国有控股与非国有控股两大类。相对于非国有控股公司而言，由于政府在很大程度上控制一部分关键资源，而且已有相关研究表明，国有控股的上市公司更加重视公司业绩，而非国有控股的上市公司更加重视公司的成长性。为使公司有更好的经济绩效，政府可能进行政策支持乃至直接投资，使企业多元化程度提高。陈信元和黄俊（２００７）的研究也进一步表明，政府直接控股的上市公司更易实行多元化经营，而且在政府干预经济越严重的地区，这种现象越为明显，从而最终降低了企业的绩效。张作玲（２０１０）则通过对９４６家上市公司２００４-２００８年的４ １６６个数据进行回归检验，发现多元化显著降低了公司的经济绩效；通过考察最终控制人的性质发现，最终控制人为国有的公司经济绩效要低于最终控制人为非国有的公司，而且国有控股公司的多元化折价程度显著大于非国有控股公司。

魏立江（２００９）研究表明，政府对国有公司经营范围的管控导致国有控制上市公司多元化程度低，多元化功能追求上的差别造成了国有控制公司多元化绩效并不理想，而私有控制公司有通过多元化实现内部市场功能的诉求，因此它们的多元化水平高，相应地公司绩效并没有降低，两者反而呈现出正相关关系，多元化促进了公司绩效。由此可以看出，在我国，不同股权控制下的公司多元化水平存在差异，但终极控制人性质与多元化水平、公司业绩之间的关系并无统一的结论。

3 管理层持股比例对多元化经营和企业价值的影响

Ｂｅｒｌｅ ａｎｄ Ｍｅａｎｓ和Ｊｅｎｓｅｎ ａｎｄ Ｍｅｃｋｌｉｎｇ都认为公共交易的公司中，管理层一般都致力于寻求个人收益的最大化，而不是与外部股东的目标相一致。诸如，管理层广泛存在的“帝国建造”、声誉和职业生涯的考虑、自我保护、短期主义等，都有可能使公司经理通过公司多元化来实现个人的各种利益目标。具体表现在：通过公司多元化可以提高其报酬、权力和地位；通过专有投资获得的特定管理技术，提升其人力资本期权价值，从而获得更高的“堑壕效应”和未来职业生涯预期；通过多元化分散公司整体风险，削弱个人投资组合的风险。因此，管理者的持股比例越高，其与外部股东的利益越趋于一致，因而就不大可能采取损害股东财富的决策。这样，管理层持股比例与多元化程度之间应该呈负相关关系。反之，企业则更容易采用多元化战略。通过实证检验，Ｄｅｎｉｓ和Ｓａｒｉｎ（１９９７）证明了管理层持股比例与多元化程度存在强负相关关系，即印证了以上理论。

与上述研究结论不同，Ａｍｉｈｕｄ、Ｌｅｖ和Ｍａｙ（１９８１）的研究得出结论，公司多元化程度与管理者持有公司股权比例正相关。同时他们发现股权分散型公司比股权集中型公司的管理者更倾向于采用多元化经营战略。当股权结构比较分散时，单个股东的作用是有限的，出于“搭便车”的动机，他们没有动力去监督公司的治理机制，此时公司的控制权大多掌握在管理层手中。由于这些外部小股东对管理层约束机制弱化，致使管理层在公司决策时追求其自身利益的最大化，多元化战略便是其选择之一。当股权集中度上升时，由于“利益趋同效应”的作用，控股股东有足够的激励去监督经理层，从而避免了“搭便车”问题。这种约束机制使得公司管理层不能随意做出多元化的投资决策。在国内，余鹏翼、李善民和张晓斌（２００５）发现，管理者股权比例与公司多元化水平呈Ｕ形曲线关系，即当管理者持股比例增加时公司多元化程度降低，当管理者持股比例达到一定程度时（５２．９４％），公司多元化程度随管理者持股比例的增加而增加。由此可见，国内外有关管理者持股比例与多元化经营和企业价值的实证研究结论比较模糊，有的甚至相反，这种结果与各国的具体国情有着密不可分的关系。

4 不同股权比例下多元化经营对企业价值的影响

饶茜、唐柳 等（２００４）认为股权集中度（第一大股东持股比例）、国家股比例和法人股比例与公司多元化经营程度均呈显著性倒Ｕ形相关；并且国有控股型公司比法人控股型公司更倾向于采用多元化经营战略，法人控股型公司与不具有控股股东公司多元化经营程度并没有显著性差异。艾健明（２００７）以２００１年前上市的、属于制造业的４１６家公司２００１-２００５年的连续样本作为研究对象，实证检验了多元化、公司绩效与国有股之间的关系。结论显示，多元化损害公司绩效，国有股比例与公司绩效呈Ｕ形关系，而与多元化呈倒Ｕ形关系。同时，发现第一大股东对多元化有一定的约束作用，其持股比例越高，公司多元化程度越低，公司绩效也越好。按第一大股东持股比例分类控制权结构后的分析结果也显示，与绝对控股情况下的结论恰好相反，相对控股及股权制衡均与公司的多元化程度正相关、与公司绩效负相关。即股权集中有利于降低多元化程度，提升公司绩效。韩忠雪、朱荣林和王宁（２００６）利用我国上市公司资料，在得出我国上市多元化公司存在折价的结论基础上，又得出结论：国有股权与公司多元化程度呈现负相关关系，法人股与多元化程度呈倒Ｕ形曲线关系，股权集中度、机构持股比例和管理层持股与多元化程度呈负相关关系。许陈生 等（２００６）研究表明代理问题是公司实施多元化经营的重要原因，实证结果发现，公司多元化水平与国有股比例和股权集中度均呈现显著的负相关关系，与法人股比例呈倒Ｕ形关系。张奎（２００４）发现多元化与公司价值的关系不显著，多元化与法人股比例呈正相关，与国家股比例呈负相关。魏立江（２００９）的经验证据表明国有控制公司的终极控制人控制程度与多元化绩效之间呈现出倒Ｕ形形态，而私有控制公司的多元化绩效和控股程度之间并没有呈现出与国有控制公司那么明显的倒Ｕ形形态。通过对国内相关理论研究进行汇总后可以发现，在我国股权比例、管理者持股比例与公司多元化业绩之间的关系是不确定的，即没有形成统一的结论。

5 研究总结与展望

5.１ 研究总结

在对国内外相关文献进行回顾后，我们可以发现，国外对股权结构和公司多元化经营关系的研究大都集中在管理者持股比例和公司多元化水平之间的关系，而且结论也不尽相同，它们之间的关系既有正相关也有负相关。国内研究股权结构和公司多元化经营之间的关系的文献，很少研究管理者持股比例对公司多元化经营的影响，大多集中在股权集中度对公司多元化经营的影响。并且股权结构和公司多元化经营之间的关系更多的只是简单地从股权的性质出发来研究，如国有股、法人股等，且得出的结论也各不相同。国外有关多元化经营与企业绩效关系的研究相对已经比较成熟，但是最终结论尚未统一。本文认为之所以实证结果不一，有可能是以下几个原因：

（１）衡量多元化经营程度的指标不一。研究者多从自己的理解出发。在衡量多元化经营程度时，苏冬蔚（２００５）用行业数、收入Ｈｅｒｆｉｎｄａｈｌ指数和收入熵值度量企业多元化经营程度，得出多元化溢价的结论。而刘力（１９９７）以企业其他营业利润（或加上投资收益）／主营业务利润作为企业多元化经营程度的指标，得出中性的结论。由此可见，不同的衡量指标对实证结果会产生质的影响。

（２）多元化经营没有区分相关多元化与非相关多元化。Ｒｕｍｅｌｔ（１９７４）研究发现，相关多元化经营会提高公司绩效，非相关多元化经营会损害公司绩效。可见对多元化经营进行细分可以产生不同的实证结果，因此在以后的研究中，如果能将多元化经营进行具体细分，那么实证结果或许会更加准确和显著。

（３）公司绩效的度量不太合理。如傅继波和杨朝军（２００５）使用超额价值（ＥＶ）指标度量公司绩效，余鹏翼、李善民和张晓斌（２００５）使用托宾Ｑ，但由于中国上市公司存在股权分置问题，文章没有采用一定的调整办法计算公司绩效，并且中国股票市场存在严重的投机行为，使得采用市场指标度量公司绩效的有效性说服力不强。姚俊 等（２００４）采用资产收益率（ＲＯＡ）及净资产收益率（ＲＯＥ）等会计绩效指标，但并没有控制可能存在的盈余管理问题。

（４）对上市公司多元化经营动因分析不足。国内研究者通常结合中国制度背景，研究在不同终极控制人特征下，股权结构与公司多元化经营业绩之间的关系，但经理代理、股东代理、内部市场构建和政府干预等其他多种动因往往被忽视。

5.２ 未来研究展望

（１）在以后的研究中，我们应该尽量克服和弥补现有研究的缺陷。在对多元化经营程度进行衡量时，可以采用经营单元数（Ｎ），多元化哑变量（ＤＵＭ），赫芬达尔指数（ＨI）和熵指数（ＤＴ）4种多元化衡量指标以相互校验。同时，把多元化熵指数（ＤＴ）细分为相关多元化熵指数（ＤＲ）和非相关多元化熵指数（ＤＵ），分别研究不同多元化经营类型对公司绩效的影响。在对公司绩效衡量时，可以采用资产收益率（ＲＯＡ）、净资产收益率（ＲＯＥ）和经营现金流量收益率（ＣＦＲＯＡ）3个会计指标来度量公司绩效，根据主成分分析法构建综合绩效（ＴＦ）对会计绩效指标作稳健性检验，使得结论更加可靠。同时，在进行多元化研究时应多考虑企业多元化的动因，并尽可能对多种动因进行实证区分。

（２）中国企业的多元化经营与公司绩效关系的研究文献较少，特别是对于多元化经营的溢价或者折价原因问题的研究更少，这就为我国研究者的研究指明了方向。在以后的研究中，我们可以从企业实施多元化经营的动因出发，探究多元化经营与企业绩效之间的关系，丰富研究内容，拓展可研究空间。值得关注的是，在我国，政府一方面作为社会的行政管理者，扮演着市场“裁判员”的角色；另一方面，政府又是许多企业的所有者，具体负责企业的生产经营，充当了市场的“运动员”。那么，政府的这种双重角色是否会影响企业的多元化经营行为？这些问题都值得我们进一步去思考和研究。

（３）可进一步将股权结构作为中介变量进行实证研究。例如，以我国上市公司作为样本，股权结构作为中介变量，研究多元化经营与绩效的关系。即在验证股权结构、多元化战略和企业价值两两之间关系的同时，验证股权结构的中介效应。

主要参考文献

［１］薛光红.股权结构、多元化与企业集团绩效研究［Ｄ］.济南：山东大学，２０１０.

［２］陈信元，黄俊． 政府干预、多元化经营与公司业绩［Ｊ］.管理世界，２００７（１）：９２－９７.

［３］苏冬蔚．多元化经营与企业价值：我国上市公司多元化溢价的实证分析［Ｊ］.经济学（季刊），２００５（１０）：１３５－１５８．

［４］魏锋．多元化经营与公司绩效关系的实证分析——基于时间的视角［Ｊ］.重庆大学学报：自然科学版，２００７（７）：１６１－１６６．

［５］余鹏翼，李善民，张晓斌．上市公司股权结构、多元化经营与公司绩效问题研究［Ｊ］.管理科学，２００５（１）：７９－８３．

［６］周晓艳，刘旻生．从多元化行为探讨公司治理结构［Ｊ］.现代管理科学，２００４（２）：３２－３４．

［７］王化成，胡国柳．股权结构与企业投资多元化关系：理论与实证分析［Ｊ］.会计研究，２００５（８）：５６－６２．

［８］姚俊，吕源，蓝海林．我国上市公司多元化与经济绩效关系的实证研究［Ｊ］.管理世界，２００４（１１）：１１９－１２５.

［９］金天，余鹏翼．股权结构、多元化经营与公司价值：国内上市公司的证据检验［Ｊ］.南开管理评论，２００５（６）：８0－８４.

［１０］薛有志，周杰．产品多元化、国际化与公司绩效——来自中国制造业上市公司的经验证据［Ｊ］.南开管理评论，２００７（３）：７７－８６.

［１１］姜付秀，刘志彪，陆正飞．多元化经营、企业价值与收益波动研究——以中国上市公司为例的实证研究［Ｊ］.财经问题研究，２００６（１１）：２７－３５．

［１２］韩忠雪，朱荣林，等．股权结构、代理问题与公司多元化折价［Ｊ］.当代经济科学，２００６（５）：５２－５８．

［１３］许陈生，郭烨．我国上市的股权结构与多元化战略［Ｊ］.广东财经职业学院学报，２００６（５）：７６－８１．

［１４］Yakow Ａｍｉｈｕｄ，Ｂａｒｕｃｈ Ｌｏｖ．Ｒｉｓｋ Ｒｅｄｕｃｔｉｏｎ ａｓ ａ Ｍａｎａｇｅｒｉａｌ Ｍｏｔｉｖｅ ｆｏｒ Ｃｏｎｇｌｏｍｅｒａｔｅ Ｍｅｒｇｅｒｓ［Ｊ］．Ｂｅｌｌ Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ，１９８１，１２（２）：６０５－６１７．

［１５］D J Ｄｅｎｉｓ，Ｄ Ｋ Ｄｅｎｉｓ ａｎｄ Ａ Ｓａｒｉｎ．Ａｇｅｎｃｙ Ｐｒｏｂｌｅｍｓ，Ｅｑｕｉｔｙ Ｏｗｎｅｒｓｈｉｐ， ａｎｄ Ｃｏｒｐｏｒａｔｅ Ｄｉｖｅｒｓｉｆｉｃａｔｉｏｎ［Ｊ］．Ｔｈｅ Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｆｉｎａｎｃｅ，１９９７，５２（１）：１３５－１６０．

非经营性政府投资项目范文第2篇

第一条 为进一步深化投资体制改革，规范政府对企业投资项目的核准行为，实现便利、高效服务和有效管理，根据《中华人民共和国行政许可法》、《国务院关于投资体制改革的决定》和国家有关法律法规，制定本办法。

第二条 实行核准制的投资项目范围和项目核准机关的核准权限，由国务院颁布的《政府核准的投资项目目录》(以下简称《核准目录》)确定。

前款所称项目核准机关，是指《核准目录》中规定具有项目核准权限的行政机关。《核准目录》所称国务院投资主管部门是指国家发展和改革委员会;《核准目录》规定由省级政府、地方政府核准的项目，其具体项目核准机关由省级政府确定。

项目核准机关对企业投资项目进行的核准是行政许可事项，实施行政许可所需经费应当由本级财政予以保障。 第三条 企业投资建设实行核准制的项目，应当按照国家有关要求编制项目申请报告，取得依法应当附具的有关文件后，按照规定报送项目核准机关。

第四条 项目核准机关对企业提交的项目申请报告，应当主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面依法进行审查，作出是否予以核准的决定，并加强监督管理。

项目的市场前景、经济效益、资金来源、产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险，项目核准机关不得干预企业的投资自主权。

第五条 项目核准机关及其工作人员应当严格执行国家有关规定，不得擅自增减核准审查条件，不得超出办理时限。 第六条 除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，项目核准机关应当依法将核准过程、核准结果予以公开。

第七条 项目核准机关应当建立项目核准管理在线运行系统，实现核准过程和结果的可查询、可监督。 第八条 外商投资项目和境外投资项目的核准办法另行制定，其他各类企业在中国境内投资建设的项目按本办法执行。

第二章 项目申请报告的内容及编制

第九条 项目单位应当向项目核准机关报送项目申请报告(一式5份)。项目申请报告应当由项目单位自主选择具备相应资质的工程咨询机构编制，其中由国家发展和改革委员会核准的项目，其项目申请报告应当由具备相应资质的甲级工程咨询机构编制。

第十条 项目申请报告应当主要包括以下内容： 2

(一)项目单位情况;

(二)拟建项目情况;

(三)资源利用和生态环境影响分析;

(四)经济和社会影响分析。

第十一条 国家发展和改革委员会编制并颁布项目申请报告通用文本、主要行业的项目申请报告示范文本、项目核准文件格式文本。

项目核准机关应当遵循便民、高效原则，制定并公开《服务指南》，列明项目核准的申报材料和所需附件、受理方式、审查条件、办理流程、办理时限等内容，提高工作透明度，为项目单位提供指导和服务。

第十二条 项目单位在报送项目申请报告时，应当根据国家法律法规的规定附送以下文件：

(一)城乡规划行政主管部门出具的选址意见书(仅指以划拨方式提供国有土地使用权的项目);

(二)国土资源行政主管部门出具的用地预审意见(不涉及新增用地，在已批准的建设用地范围内进行改扩建的项目，可以不进行用地预审);

(三)环境保护行政主管部门出具的环境影响评价审批文件;

(四)节能审查机关出具的节能审查意见;

(五)根据有关法律法规的规定应当提交的其他文件。 第十三条 项目单位应当对所有申报材料的真实性负责。

第三章 核准程序

第十四条 企业投资建设应当由地方政府核准的项目，应当按照地方政府的有关规定，向相应的项目核准机关报送项目申请报告。

地方企业投资建设应当分别由国家发展和改革委员会、国务院行业管理部门核准的项目，应当由项目所在地省级政府发展改革部门、行业管理部门提出初审意见后，分别向国家发展和改革委员会、国务院行业管理部门报送项目申请报告。属于国家发展和改革委员会核准权限的项目，项目所在地省级政府规定由省级政府行业管理部门初审的，应当由省级政府发展改革部门与其联合报送。

国务院有关部门所属单位、计划单列企业集团、中央管理企业投资建设应当分别由国家发展和改革委员会、国务院行业管理部门核准的项目，直接由国务院有关部门、计划单列企业集团、中央管理企业分别向国家发展和改革委员会、国务院行业管理部门报送项目申请报告，并分别附项目所在地省级政府发展改革部门、行业管理部门的意见。 企业投资建设应当由国务院核准的项目，由国家发展和改革委员会审核后报国务院核准。

第十五条 申报材料不齐全或者不符合有关要求的，项目核准机关应当在收到申报材料后5个工作日内一次告知项目单位补正。 项目核准机关受理或者不予受理申报材料，都应当出 具加盖本机关专用印章并注明日期的书面凭证。对于受理的申报材料，书面凭证应注明编号，项目单位可以根据编号在线查询、监督核准过程和结果。

第十六条 项目核准机关在正式受理申报材料后，如有必要，应在4个工作日内按照有关规定委托工程咨询机构进行评估。编制项目申请报告的工程咨询机构不得承担同一项目的评估工作。工程咨询机构与项目单位存在控股、管理关系或者负责人为同一人的，该工程咨询机构不得承担该项目单位的项目评估工作。接受委托的工程咨询机构应当在项目核准机关规定的时间内提出评估报告，并对评估结论承担责任。

评估费用由委托评估的项目核准机关承担，评估机构及其工作人员不得收取项目单位的任何费用。

第十七条 对于涉及有关行业管理部门职能的项目，项目核准机关应当商请有关行业管理部门在7个工作日内出具书面审查意见。有关行业管理部门逾期没有反馈书面审查意见的，视为同意。

第十八条 对于可能会对公众利益构成重大影响的项目，项目核准机关应当采取适当方式征求公众意见。对于特别重大的项目，可以实行专家评议制度。

第十九条 项目核准机关应当在正式受理申报材料后20个工作日内做出是否予以核准的决定，或向上级项目核准机关提出审核意见。20个工作日内不能做出决定的，经本机关负责人批准，可以延长10个工作日，并应当将延长期限的理由告知项目单位。

项目核准机关需要委托评估和进行专家评议的，所需时间不计算在前款规定的期限内。项目核准机关应当将咨询评估和专家评议所需时间书面告知项目单位。

第二十条 对于同意核准的项目，项目核准机关应当出具项目核准文件并依法将核准决定向社会公开;对于不同意核准的项目，项目核准机关应当出具不予核准决定书，说明不予核准的理由。

属于国务院核准权限的项目，由国家发展和改革委员会根据国务院的意见出具项目核准文件或者不予核准决定书。

项目核准机关出具项目核准文件或者不予核准决定书应当抄送同级行业管理、城乡规划、国土资源、环境保护、节能审查等相关部门和下级项目核准、初审机关。

第二十一条 项目核准机关应当强化自我约束，制定并严格遵守内部《工作规则》，明确受理申请、要件审查、委托评估、征求行业审查意见、内部会签、限时办结、信息公开等办事规则，充分利用信息化手段，提高核准工作效率。 第二十二条 项目单位对项目核准机关的核准决定有异议的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第四章 核准内容及效力 第二十三条 项目核准机关主要根据以下条件对项目进行审查：

(一)符合国家法律法规和宏观调控政策;

(二)符合发展规划、产业政策、技术政策和准入标准;

(三)合理开发并有效利用了资源;

(四)不影响我国国家安全、经济安全和生态安全;

(五)对公众利益，特别是项目建设地的公众利益不产生重大不利影响。

第二十四条 项目单位依据项目核准文件，依法办理规划许可、土地使用、资源利用、安全生产等相关手续。 第二十五条 项目核准文件自印发之日起有效期2年。在有效期内未开工建设的，项目单位应当在有效期届满前的30个工作日之前向原项目核准机关申请延期，原项目核准机关应当在有效期届满前作出是否准予延期的决定。在有效期内未开工建设也未按照规定向原项目核准机关申请延期的，原项目核准文件自动失效。

第二十六条 取得项目核准文件的项目，有下列情形之一的，项目单位应当及时以书面形式向原项目核准机关提出调整申请。原项目核准机关应当根据项目具体情况，出具书面确认意见或者要求其重新办理核准手续。

(一)建设地点发生变更的;

(二)建设规模、建设内容发生较大变化的;

(三)项目变更可能对经济、社会、环境等产生重大不利影响的;

(四)需要对项目核准文件所规定的内容进行调整的其他情形。

第五章 监督管理和法律责任

第二十七条 项目核准机关应当会同行业管理、城乡规划(建设)、国土资源、环境保护、金融监管、安全生产监管等部门，加强对企业投资项目的稽察和监管。

第二十八条 对于未按规定取得规划选址、用地预审、环评审批、节能审查意见的项目，各级项目核准机关不得予以核准。对于未按规定履行核准手续或者未取得项目核准文件的项目，城乡规划(建设)、国土资源、安全生产监管等部门不得办理相关手续，金融机构不得发放贷款。

第二十九条 各级发展改革部门应当会同行业管理、城乡规划(建设)、国土资源、环境保护、金融监管、安全生产监管等部门加快完善信息系统，建立发展规划、产业政策、技术政策、准入标准、诚信记录等信息的横向互通制度，及时通报对违法违规行为的查处情况，实现行政审批和市场监管的信息共享。

第三十条 项目核准机关及其工作人员违反本办法有关规定，有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正;情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

(一)超越法定职权予以核准的;

(二)对不符合法定条件的项目予以核准的;

(三)对符合法定条件的项目不予核准的;

(四)擅自增减核准审查条件的;

(五)不在法定期限内作出核准决定的;

(六)不依法履行监管职责或者监督不力，造成严重后果的。

第三十一条 项目核准机关工作人员，在项目核准过程中索取或者收受他人财物或者谋取其他利益，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。 第三十二条 工程咨询评估机构及其人员、参与专家评议的专家，在编制项目申请报告、受项目核准机关委托开展评估或者参与专家评议过程中，不遵守国家法律法规和本办法规定的，依法追究相应责任。

第三十三条 项目单位以隐瞒有关情况或者提供虚假申报材料等不正当手段申请核准的，项目核准机关不予受理或者不予核准;已经取得项目核准文件的，项目核准机关应当依法撤销该项目核准文件，已经开工建设的，依法责令其停止建设。相应的项目核准机关和有关部门应当将其纳入不良信用记录，并依法追究有关责任人的法律责任。

第三十四条 对属于实行核准制的范围但未依法取得项目核准文件而擅自开工建设的项目，以及未按照项目核准文件的要求进行建设的项目，一经发现，相应的项目核准机关和有关部门应当将其纳入不良信用记录，依法责令其停止建设或者限期整改，并依法追究有关责任人的法律责任。

第六章 附则

第三十五条 具有项目核准权限的省级政府有关部门和国务院行业管理部门，可以按照国家有关法律法规和本办法的规定，制订具体实施办法。

第三十六条 事业单位、社会团体等投资建设《核准目录》规定实行核准制的项目，按照本办法执行。

非经营性政府投资项目范文第3篇

政府性投资项目前期工作办理

作者：林丽雪

来源：《科技创新导报》2011年第17期

摘 要:政府性投资项目在施工前需要办理很多项前期工作,每一项工作又要经过很多手续,本文讲述的是建设项目建议书批复(立项)和下达投资计划必须做到的手续和步骤。关键词:项目建议书投资计划

中图分类号:F406 文献标识码:A 文章编号:1674-098X(2011)06(b)-0232-01

政府性投资项目在施工前需要办理很多项前期工作,每一项工作又要经过很多手续,本文讲述的是建设项目建议书批复(立项)和下达投资计划必须做到的手续和步骤。

1 在建设项目建议书批复之前要做好以下四个方面

1.1 可行性研究报告批复

建设单位委托有资质投资咨询单位做可行性研究报告,从以下几方面论证该项目是否可行:项目背景和建设必要性,项目选址和建设条件,建设标准及规模,工程初步设计方案设想,环境保护与水土保持,项目进度安排与管理,投资估算与资金筹措,社会综合评价。再由发展和改革局根据可行性研究报告下达可行性研究报告批复。

1.2 选址意见书

建设单位向规划建设局递交选址意见函,内容涉及该工程的用地功能,选址位置,建设规模,主要技术经济指标。规划建设局根据建设单位的选址意见函批复选址意见书。

1.3 方案设计及评审纪要

建设单位委托有资质设计单位设计建设项目方案,建设单位将方案设计文本提交规划建设局,由规划建设局主持邀请有关专家进行评审,根据专家的意见出评审纪要。

1.4 项目建议书

建设单位委托有资质咨询单位做项目建议书,从设计方案,建设条件,项目实施进度,投资及资金筹措,初步评价等方面进行建议。最后出项目建议书。

建设单位根据项目建议书报告的有关内容,从建设规模,投资及资金来源,项目选址,实施进度等方面向发展和改革局递交申请报告,附带项目建议书,可行性研究报告批复,选址意见书,方案设计评审纪要,发展和改革局根据上述材料向建设单位审批项目建议书(立项)。

2 在下达建设项目投资之前要做好以下五方面

2.1 项目建设用地报批手续

建设单位根据项目情况向国土资源局递交建设用地报批手续,涉及以下资料:预审申请表,预审申请报告,项目建议书批复文件,规划部门划定的用地范围红线图,勘测定界报告,定界图。国土资源局根据建设单位呈报材料,下达建设用地审批意见书。

2.2 水土保持方案报告批复

建设单位委托有资质的水利水电勘测单位做水土保持报告表(书),水利水电勘测单位根据建设单位提供的资料从以下几方面对建设项目的水土保持方案进行论证:综合说明,水土保持方案编制总则,项目概况,项目区域概况,主体工程水土保持分析与评价,防治责任范围及防治分区,水土流失预测,防治目标及防治措施布置,水土保持监测,水土保持投资概算及效益分析,实施保障措施,结论及建议。如果建设项目超过10000平方米就要按照规定做水土保持方案报告书,并提交水利部门专家评审论证,最后根据专家意见由水利局审批水土保持方案报告批复。

2.3 建设项目环境影响报告批复

建设单位将建设项目方案设计文本,项目建议书批复,方案设计评审纪要等资料提供给有资质的环境保护设计院,环境保护设计院根据建设项目的实际情况从以下几方面论证建设项目对环境的影响:建设项目基本情况,所在自然环境社会环境简况,所在地区域环境质量状况,评价使用标准,工程分析,主要污染物产生及预计排放情况,环境影响分析,污染防治措施,拟采取的防治措施及预期治理效果,结论与建议。最后做出环境影响报告,由环保局审批环境报告批复。

2.4 初步设计评审纪要

建设单位将初步设计文本,项目建议书批复,方案设计评审纪要等资料提供给规划建设部门,由规划建设部门支持邀请各部门专家进行评审,根据专家意见形成评审纪要。

2.5 概算审核书

建设单位将项目概算委托给工程造价咨询事务所,工程造价咨询事务所根据项目实际情况对项目概算进行审核,最后出概算审核书。

最后建设单位向发展和改革局递交下达投资计划报告,附带项目建设用地报批手续,水土保持方案报告批复,环境影响报告批复,初步设计评审纪要,概算审核书。发改委根据这些资料向建设单位下达投资计划。

在办理上面两项前期工作需要很长时间,我建议在办理建设项目前期工作时,有关部门是否可以不办理部分手续,节省时间,提高办事效率。

参考文献

[1] 现行建筑结构规范大全(中国建筑工业出版社).

[2] 现行建筑设计规范大全(中国建筑工业出版社).

[3] 浙江省建设工程计价规则(2003年版).

[4] 浙江省建设工程施工取费定额(2003年版).

[5] 中华人民共和国水土保持法

[6] 建设项目环境保护管理条例

非经营性政府投资项目范文第4篇

对政府投资工程结算审计的思考

刘润升

目前，在政府投资审计过程中存在这样一种认识，说《审计法》第二十二条规定的“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督”中，审计的目的不是工程结算，而是预算的执行情况。审计结果不能作为工程竣工结算的依据。针对此问题，我觉得应理顺以下几点。

一、首先要理顺政府投资项目中的预算执行情况的审计与项目投资中的工程结算审计之间的关系

预算执行情况的审计是指各级审计机关依据本级人大审查和批准的财政预算，对本级财政及各预算执行部门和单位，在预算执行过程中筹集、分配和使用财政资金的情况以及组织政府预算收支任务完成情况和其他财政收支的真实、合法、效益性所进行的审计监督。

从预算执行审计的概念中我们不难理解，政府投资和以政府投资为主的建设项目的资金应该是本级人大审查和批准的财政预算中的资金。

《预算法》第五十三条“各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责”。这理“预算执行”中的“预算”包括本级人大审查和批准的财政预算中的政府投资预算-工程预算。“执行结果”在政府投资的预算中应是工程结算。也就是说，工程结算就是通过预算资金的安排，对完成政府投资的工程产品支付的最终价款，体现的是工程预算的支出。政府投资项目中的工程结算就是工程预算执行的结果，预算执行的过程就是工程预结算的过程。因此政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况的审计从狭义上来说就是工程的预结算的审计。政府投资项目中的预算执行情况的审计包括工程结算的审计，工程结算是工程项目预算执行的结果。政府投资项目中，工程结算与政府投资项目中预算执行情况的执行结果在概念上应是一致的，是同一概念的不同称谓。

二、如何正确理解预算执行情况和决算的审计 《审计法》第二十二条规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督。这是政府投资审计的法律依据。政府投资项目的计价过程是：1.立项阶段的投资估算;2.设计阶段概算造价;3.施工阶段预算造价;4.招投标阶段合同价;5.合同实施阶段的结算价及竣工阶段的决算价。其中前四个阶段是项目预算的形成阶段。审计必要时应前移，对预算编制的合理性进行审查。合同实施阶段阶段就是预算的执行过程，工程结算价是预算执行的结果。在预算执行情况的审计过程中，重点应是预算执行的结果，既工程结算的审计。审查工程结算是否超过工程预算，是否按合同规定完成投资，工程结算是否真实、是否合法合规、是否存在虚报工程价款、是否按合同约定进行了施工结算，保证工程结算的真实性。竣工阶段的决算就是在工程结算的基础上的竣工财务决算，从筹集到竣工投产全过程的全部实际费用，是确定项目的总投资的依据。

三、如何理解工程结算与决算

前面说过，在政府投资的项目中，工程结算就预算执行的结果。工程的预算、结算及决算的过程，就是预算执行及工程竣工财务决算的过程。要正确理解工程结算与决算，必须了解工程财务，仅从工程的方面考虑是片面的，还应从财务方面考虑。那种把工程结算与决算隔离开的做法是错误的。在政府投资的审计过程中，工程结算与决算的审计是政府投资审计的两个重要内容，是确定工程造价、项目投资及结转固定资产的重要依据。那么工程结算与决算有哪些区别与联系呢。

1.工程结算。(1)工程结算是指在工程竣工验收阶段，经验收质量合格，并符合合同要求之后，按合同调价范围和调价方法，对实际发生的工程量增减、设备和材料价差等进行调整后计算和确定的价格，反映的是工程项目的实际造价，是最终工程价款结算。工程结算分为单位工程竣工结算、单项工程竣工结算和建设项目竣工总结算。工程结算工程价款等于合同价款加上施工过程中合同价款调整数额。(2)工程结算一般由工程承包单位编制，由工程发包方也就是建设单位审查，政府投资的项目按照《审计法》的规定应由政府审计部门进行审计监督，是预算执行审计的一部分。因为，如果政府审计部门不审计，最后的工程决算数审计是无法确定的，审计不承担因工程结算不实造成决算失真的风险。因此工程结算审计是预算执行和决算审计的必经程序。这也就是为什么政府投资要以审计结果作为工程竣工结算依据的理由，是《审计法》赋予政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算审计的必然。当然，如不是政府投资的，发包方也可以委托具有相应资质的工程造价咨询机构进行审查。

2.工程决算。(1)工程决算是工程竣工决算阶段，以实物数量和货币指标为计量单位，综合反映竣工项目从筹建开始到项目竣工交付使用为止的全部建设费用、建设成果和财务情况的总结性文件，是竣工验收报告的重要组成部分，工程决算是正确核定新增固定资产价值，考核分析投资效果，建立健全经济责任制的依据，是反映建设项目实际造价和投资效果的文件。工程决算一般由工程建设单位编制，上报相关主管部门审查。(2)工程决算包括从筹集到竣工投产全过程的全部实际费用，即包括建筑工程费、安装工程费、设备工器具购置费用及预备费和投资方向调节税等费用。按照财政部、国家发改委和建设部的有关文件规定，工程决算是由竣工财务决算说明书、竣工财务决算报表、工程竣工图和工程竣工造价对比分析四部分组成。前两部分又称建设项目竣工财务决算，是竣工决算的核心内容。

3.两者的联系和区别。(1)联系。一是工程结算和工程决算两者都是政府投资建设项目审计的重点内容;二是项目建设单位是工程结算和工程决算共同的主体;三是工程结算是工程决算的组成部分，工程结算是决算的基础，工程结算应按照决算的要求，在相关内容上与决算保持一致。(2)区别。一是范围不同：工程结算确定的是工程建设阶段的工程价款，包括建筑工程费、安装工程费等;竣工决算包括从筹集到竣工投产全过程的全部实际费用，即包括建筑工程费、安装工程费、设备工器具购置费用及预备费以及监理费、设计费、建设单位管理费等费用。二是主体不同：工程结算是在建设单位和施工单位之间进行，有两个平等的主体;工程决算是由建设单位对工程项目发生的费用进行归集、分配、汇总编制，只有一个主体。三是时间不同：工程结算发生在工程决算之前，只有工程结算完成后，才能进行工程决算。四是作用不同：工程结算是施工单位向建设单位索取工程报酬的依据，反映的是项目建设阶段的工作成果;工程决算是正确核算新增固定资产价值，考核分析投资效果，反映的是综合、全面、完整的项目建设的最终成果。五是依据法规不同：目前，工程结算的编制主要依据财政部、建设部联合发布的《建设工程价款结算暂行办法》;工程决算的编制主要依据财政部发布的《基本建设财务管理规定》;六是审计侧重点不同：工程结算审计主要侧重于工程造价审计;工程决算审计包含了对工程及财务等全部建设费用的审计。

总之，工程竣工结算与决算是建设工程估算、概算、预算、结算、决算“五算”中的最后两个环节，是最终反映建设项目实际工程造价和建设情况的综合体现，工程结算、决算涉及诸多主体、环节与内容，是一项复杂的系统工程。正确理解、认识结算、决算的区别与联系，有助于我们高质量、真实、完整、全面地反映、评价项目的实际建设情况。

四、正确理解《审计法》与《合同法》的“矛盾” 首先从立法的角度来说，《审计法》和《合同法》是调整不同关系的法律，不存在矛盾。审计机关依据《审计法》对政府投资项目进行审计属于行政监督，监督对象是使用政府资金的建设单位。是规范建设单位的行为，审计要求建设单位在与施工单位签订合同及工程结算时，不得恶意串通，损害国家、集体或第三人利益的，签订施工合同应符合《合同法》的规定。《审计法》要求审计人员依法办事就是要求审计人员严格遵守《合同法》的规定，损害合同双方的利益审计要承担责任。因此，审计人员在执行《审计法》的过程中也是维护《合同法》的有效执行的过程。

审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与施工单位的合同效力。

政府投资工程审计的过程是按照法定的审计程序进行的，审计程序是完全符合《合同法》中的平等、自愿原则的。审计程序中对审计结果除征求建设单位的意见外，为了维护《合同法》的平等自愿原则，还要征求施工单位的意见。

《合同法》规范的是民事法律关系，合同双方的法律地位是平等的，在政府投资项目中的合同双方，原则上是政府与施工单位。政府投资项目施工合同中的建设方就是政府委托的代建方。其他监督机关如财政、审计等对建设单位资金的使用等进行内部检查与外部监督，这些监督单位原则上也构成了合同关系中建设单位的一方。审计作为建设单位资金使用的监督方，代表建设单位对施工单位上报的造价进行审计，没有改变建设单位与施工单位的民事法律关系，审计对建设单位出具的审计结果没有限制施工单位的民事诉求。下面通过审计程序来分析一下政府投资工程结算的过程，进而说明《审计法》与《合同法》之间的关系。

政府投资的项目审计的程序是：

(一)工程完工后施工单位在规定的时间内向建设单位上报工程结算书;

(二)建设单位对施工单位上报的工程结算书的资料进行检查，在符合要求的情况下报审计单位对工程结算进行审计。这个过程审计是按《审计法》、《预算法》的规定，履行审计监督职责，审计代表建设单位对上报的工程结算书进行审计，确保工程结算的真实性、合规性。这一过程，符合施工单位上报，建设单位对其进行审核的程序。在此过程中，审计不是第三方，而是代表建设单位对工程结算的审计，是合同中的一方，审计没有用行政行为去干涉民事行为。

(三)审计对工程结算书审计完成后先征求建设单位的意见。在此过程中，建设单位对征求意见的审计结果不服，可以进行反馈意见。

(四)由审计单位与建设单位就审计结算书征求施工单位的意见。这一审计程序，是履行《合同法》第三条“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方”的规定。施工单位如对审计结果不服，按规定反馈意见。这一过程中审计没有影响建设单位与施工单位的合同效力及履行，没有限制施工单位的民事诉求，而是按照合同法中平等自愿的原则征求施工单位的意见，力求建设单位与施工单位达成共同的意见。

(五)审计结算书经双方同意后应在审计结算书上签字盖章，签字盖章的审计结算书具有法律效力。根据《合同法》第七十七条第一款的规定：“当事人协商一致，可以变更合同。双方当事人签订结算协议并实际履行的行为，亦可视为对合同约定的原结算方式的变更，该变更对双方当事人具有法律拘束力”。这一审计程序，符合《建设工程价款结算暂行办法》第十四条第二款“单项工程竣工结算或建设项目竣工总结算经发、承包人签字盖章后有效”的规定。

(六)审计依据经双方签字的审计结算书出具审计结果。既按照双方签字的审计结算书给建设单位出具审计决定、审计报告。在这一审计程中，如果建设单位对审计结果不服，按照规定可以进行行政诉讼或复议。如果施工单位对审计结果不服，可以按合同约定进行仲裁或民事诉讼。这一过程中审计结果没有限制施工单位的民事诉求。

施工单位对建设单位的民事诉讼中，审计结算书上如有建设单位与施工单位的签字盖章，审计结算书应作为民事诉讼中建设单位一方的有力的证据应为法院所采用，因为双方签字的工程结算书对双方具有法律上的约束力，他符合《合同法》第三条“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方”的规定及依据《合同法》制定的《建设工程价款结算暂行办法》第十四条第二款“单项工程竣工结算或建设项目竣工总结算经发、承包人签字盖章后有效”的规定。

如果审计结果没有依据经建设单位和施工单位双方签字盖章的审计结算书而出具。既审计结算书上没有建设单位与施工单位的签字盖章，法院对审计结果不予采纳是完全正确的，一是因为，此时的审计结果仅代表建设单位一方，是审计的一种行政监督，是民事合同中的一方的意见，审计和建设单位在此民事诉讼中应为共同的被告(或原告)。法院不可能依据未经另一方认可证据(审计结算书)进行判决。二是因为审计程序是违法的，违反《合同法》中平等、自愿的原则。既审计结果没有按照《合同法》中平等的原则征求施工单位的意见，在民事诉讼中审计结果是建设单位一方提出的，没有经施工单位认可，违反了《合同法》第三条“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方”的规定及依据《合同法》制定的《建设工程价款结算暂行办法》第十四条第二款“单项工程竣工结算或建设项目竣工总结算经发、承包人签字盖章后有效”的规定。因此法院不会把没有经双方确认审计结果作为判决的依据。

这里我们要明白，法院不把审计结果作为民事诉讼中的判决依据并不是法院判决“审计结果不能作为工程竣工结算的依据”，最高院及地方法院相关指导意见认为：审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承包单位的合同约定及依合同约定进行的工程结算，除非合同双方明确约定结算以政府审计为准，否则发包人不得以审计或财政评审的金额作为合同结算依据。因此审计结果能否作为工程竣工结算的依据在民事诉讼中是有条件的。一是在民事合同中双方约定，如果在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据，那么审计是作为第三方参与的，审计决定会作为法院定案的依据。二是如在民事合同中不约定以审计结果作为竣工结算依据，此时，审计应作为建设单位的监督方与建设单位共同构成了民事主体的一方，那么形成审计结果的工程结算书应作为建设单位一方的证据，法院应对建设单位的举证的合理性进行审判，而这时我们应向法院出示的是工程结算书的证据材料，而不是审计结果，审计结果此时对施工单位没有约束力，法院当然也不会采用。只要证明举证的事实情处，证据真实可靠，不违反合同中的有关约定，即使法院进行司法造价鉴定，鉴定的结果与审计结算书应基本一致，建设单位当然会胜诉的，这样会进一步证明审计结果的正确性，审计结果必然成为工程竣工结算的依据。

因此法院并没有否定《审计法》第二十二条“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督”的规定。《审计法》与《合同法》在政府投资工程结算审计中并不矛盾。

我们不能因为法院没有把审计结果作为民事诉讼判决的依据，就说《审计法》与《合同法》存在矛盾，也不能就此说审计结果不能作为工程竣工结算的依据。这些认识是片面的，是形而上学的。而应该认识到《审计法》是行政法，调整的对象是行政单位，在政府投资合同关系中是代表建设单位的一方，而《合同法》就是调整建设单位与施工单位的民事法律关系。合同一方中的建设单位无论以谁的审计结果作为工程结算的依据，不是《合同法》规定的内容，《合同法》不决定工程竣工结算由谁审定。在合同中未约定的情况下，即使建设单位的竣工结算是委托社会中介进行审定的，法院也不会以社会中介机构为建设单位出具的审核结果作为判决的依据。只要建设单位的最终审计结果不损害施工方的利益，不损害国家利益，不违反合同的约定，保证合同中平等的原则，由谁审计不影响合同的效力。审计机关作为政府法定的审计监督者，正确的审计结果理应成为工程竣工结算的依据。即使工程结算书经建设单位和施工单位双方签字认可，审计结果如能证明双方签字认可的工程结算书损害了国家利益，存在虚报工程价款，致使合同无效的情形，审计应给予无情的揭露，追回违规拔付的资金，对违法线索还应及时移送。

只要审计站位正确，明确审计对象，不越位，也不缺位，严格执行《审计法》，严格按审计程序进行政府投资审计，严格维护并遵守《合同法》及其他法律法规的规定，才能在政府投资审计中规避审计风险。才能使审计结果作为工程结算的有力依据，维护审计的权威。

非经营性政府投资项目范文第5篇

2014年政府投资项目审计成果及审计建议

2014年区审计局积极探索审计工作新思路、新方法，突破观念约束、力量限制等因素的影响，把践行党的群众路线、服务重大民生工程建设作为政府投资审计工作的重点，大胆创新审计模式，把区委、区政府“五区托一城”发展战略及工作部署落到了实处。全年审计政府投资项目资金8.13亿元，审减工程造价6971万元，分别是去年同期的2.6倍和1.8倍，节约了财政资金，化解了工程建设领域风险，审计成果得到有效利用和转化，经济效益和社会效益十分显著。

一、审计成果及工作经验

(一)区委、区政府高度重视政府投资项目审计工作，在人才队伍、规章制度建设等方面鼎力支持，保障了审计业务正常开展，确保了审计质量和效率。2014年上半年，区政府研究出台了《关于进一步加强政府投资项目审计监督工作的意见》，规范、理顺了政府投资项目监督与管理程序，明确了审计监督的独立性和权威性，化解了审计风险，为审计业务的开展提供了制度保障;下半年，在人员编制控制严格的形势下，为政府投资审计开绿灯，调剂解决了6名编制名额，充实了审计力量，为投资审计工作的开展奠定了人才基础。

(二)突出重点，创新审计模式，提前介入审计监督。

1 2014年工作重点是开展政府投资项目招标前控制价审计工作。对全区政府投资项目，纳入审计计划进行动态监督，在招标前，对拟招标项目的工程量清单进行审计，以审计结果作为制定招标文件的唯一依据，从而规范了招标程序，堵塞了招标、合同环节预算造价的漏洞，同时也为工程竣工决算审计提供了依据。全年对153个单体项目招标控制价进行了审计，其中：义务教育均衡发展工程项目104个，教育学区工程项目17个，城建道路项目16个，其他民生项目16个。全年标前审计资金总额7.55亿元，净审减造价6202万元，其中：通过审计修改调整设计方案、核实材料价格等核减工程造价6327万元，为保证工程质量，采纳审计建议合理调整结构、材料等增加造价125万元。我局开展招标前控制价审计的工作经验和审计方法，山东省审计厅网站以《临沂市河东区政府投资项目审计助推义务教育均衡发展》为案例在全省宣传推广。

(三)全面审计，将全部政府投资项目纳入审计视野，实行审计全覆盖。工程竣工决算审计是审计监督的最后一个环节，也是最重要的环节。今年对凤凰大街等工程进行了竣工决算审计，其中凤凰大街工程结算报审价5799万元，审计确认价5030万元，审减769万元。另外，还对部分重点项目招标开标过程进行现场监督，对东城新区中昇大街、智诚路、青年路、凤翔街、智圣路五条道路绿化工程预算进行了审核，参与了市、区重点项目东外环路等地上附着物的拆迁复查工作，参与完成了信访案件查证、重点项目考核、招

2 商引资项目考核认定等临时性工作，保障了全区重大项目建设顺利推进。

二、审计发现的问题及审计建议

审计结果表明，区委、区政府高度重视政府投资项目监管工作，规范政府投资行为，已逐步建立了科学、民主的政府投资决策和实施程序。但在审计实践中也发现，我区政府投资项目监管尚存在不完善之处，工程建设领域潜在风险亦不容忽视。为此，针对审计发现的问题，建议如下：

(一)进一步完善政府投资项目集体决策程序。贯彻落实民主集中制原则，规范决策行为，完善决策机制，是《国务院全面推进依法行政实施纲要》的基本要求。今年省审计厅省管干部经济责任审计工作方案，把决策制度执行方面是否存在政府投资项目未按规定进行集体决策问题，作为重要审计内容，列为必审事项。建议在现有议事规则基础上进一步细化政府投资项目集体决策程序，使政府投资项目建设有法可依、有章可循。

(二)建立健全政府性债务特别是政府投资形成的债务风险预警、风险防控和应急处置三大机制。

12月17日，山东省公布《加强政府性债务管理的实施意见》，明确对市县级政府债务实施“不救助”的原则，要求市县级政府要按照分级负责和“谁举借、谁使用、谁偿还”原则，落实偿债责任和风险防控责任。如果市县级政府出现偿债困难，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务，确实不能自行偿还

3 时，要及时启动债务风险应急处置预案和责任追究机制。这是省政府贯彻落实国务院43号文件精神的具体举措。与此对应的还有规范举债融资机制、对地方政府性债务实行规模控制和预算管理的若干规定。财政部配套出台《地方政府存量债务纳入预算管理甄别办法》。审计署全国地方政府性债务审计以及今年省审计厅省管干部经济责任审计工作方案，均将建立偿债准备金制度和风险控制机制纳入审计重点。我区近几年政府投资已形成一定规模的存量债务，应该按照国务院及省部有关规定，加快建立健全债务管控机制，实现对存量债务的有效化解和新增投资项目形成债务的控制。

(三)进一步完善政府投资项目各环节管理机制。 审计发现，我区近年来政府投资项目设计、招标、合同、施工、监理、工程造价财务管理等若干环节均存在不同程度的管理弱项，必须进一步完善政府投资项目管理机制。

一是设计环节。存在的问题是：有的项目设计考虑不周全，不同程度存在因设计不合理，图纸无审核造成费工费料甚至延误项目推进速度等现象。比如，审计人员对某项目进行招标前控制价审核时，发现该项目地基基础部分设计钢筋含量不符合常规，经审查图纸，发现设计人员将该项目6层框架结构的基础，设计成30层高层建筑的厚筏板基础，附带3.9米基底埋深。项目所在地地质良好，在确保建筑质量的情况下，完全可以设计成独立基础，因此建议修改设计方案。项目单位采纳审计建议，调整为独立基础，仅此一项，节约钢材115吨，减少混凝土600多方，连同由此节约的人

4 工费用等，合计降低土建造价100多万元。

建设项目前期工作，特别是设计环节，是建设程序重要一环。建议加大项目前期工作深度，严格图纸审查程序，促进提高设计的质量和深度，重点关注设计方案对工程质量及造价的影响，达到技术与经济的统一，杜绝施工阶段随意变更项目增加投资，从源头上防止超概算的现象，有效提高财政资金使用效益。

二是招投标环节。存在的主要问题：

1、因急需赶工期，施工前不按照规定实行招投标，先开工再补招标手续的项目普遍存在;

2、多数项目图纸设计、监理未进行招投标，由主管部门或建设单位直接指定;依照招标投标法的规定，不仅施工要招标，勘察设计、监理和设备采购都应招标。

3、个别工程项目分(转)包，无资质单位和个人挂靠有资质单位承接设计或施工。建议加强项目建设单位管理，严格执行招投标法，真正做到公开、公平、公正，同等条件下，优先选择业绩好、信用好、技术高的单位。

三是合同环节。存在的主要问题：

1、有的主体工程签订了合同，但是水电安装、装饰、零星附属工程未签定合同，有的在实质性内容改变时也不按规定重新签合同。

2、个别合同条款签订有明显将风险转嫁给区政府或建设单位的现象。如：工程实行清单计价招标的，但在合同条款内又表明材料价格变动、工程变更、设计变更、政策性调整等据实结算。有的项目甚至以牵头部门临时会议纪要的形式，任意改变合同约定条款。

3、个别项目甚至是重点项目，存在以项

5 目合作框架协议代替合同的现象。

4、个别垫资项目，合同未具体约定资金利息条款，施工方多数要求以抬高工程造价的形式体现，潜在风险较大。

建议实行合同备案审查制，由区政府法制办公室(或政府法律顾问)认真审查招投标文件，协助相关单位共同审查重大项目合同与投标书、招标文件的一致性，并着重对合同专业条款中合同价款及调整、工程量确认、工程变更、竣工结算及补充条款的具体约定等进行审查，以避免将来产生争议，影响施工进度和工程造价。

四是工程监理环节。存在的问题：有的工程监理履行职责不到位，不负责任，现场签证走过场;有的建设项目应实行工程监理却没有实行，有的尽管实行了工程监理，但工程监理机构，却并不是通过招投标的方式确定。建议凡政府投融资建设项目的监理机构，必须通过招投标的方式确定，建设管理部门要加强对工程监理机构的监督检查，严把监理资质关，实行监理人员持证上岗，促使监理机构有效履行职责。对不认真履行监理职责的，要实施责任追究，并实行不信任制度。

五是工程变更签证环节。建议严格控制施工现场签证，按投资额确定项目变更审批额度，对超过额度部分，须经审查确认，重要的签证须经甲方、监理、设计、监督部门四位一体共同确认方可纳入决算，以防止工程管理人员与施工单位通过变更签证来增加投资情况的发生。确需进行的设计修改，引起工程量变化需要增加投资的，应当按程序报批。

6 六是政府投资项目财务管理环节。建议进一步研究完善工程拨款方式、结算方式、资产移交方式，盘活财政资金，提高财政资金的使用效益。加强对工程造价咨询机构的管理，严禁高估冒算。严格实行竣工决算必审制，项目合同条款要明确工程造价以审计机关依法作出的审计结论作为结算依据，审计机关出具项目工程结算或竣工决算审计结论之前，建设单位或财政部门要预留不少于工程总造价20%的工程款。

三、关于2015年政府投资项目审计工作。

最近，我局组织力量对2015年全区拟新建项目和2015年以前已竣工拟决算审计项目进行了摸底调查。调查结果显示，明年拟决算审计项目170个，招标价13.55亿元(结算价应大于此)，拟新建项目65个，投资概算21.5亿元，新建项目均需进行招标控制价审计。

鉴于明年审计任务繁重，针对目前审计专业人员力量不足的现状，我局计划整合审计力量，采取多种方式加大审计力度：

一是增编招考工程造价专业审计人员，建立一支稳定的投资审计队伍;今年下半年区政府已经批准增加6名编制，计划明年初尽快到岗到位。

二是委托有资质的中介机构分项目实施审计，或临时聘用富有经验的不同行业专家联合审计。我局已参照市审计局有关规定制定相应管理考核办法。聘请中介机构参与审计的经费，请区政府在2015年预算中给予安排。

7 三是严格按照区政府《关于进一步加强政府投资项目审计监督工作的意见》要求，独立履行审计监督职责，2015年审计人员不再参与项目建设管理工作，不能既当裁判员又当运动员，以保证审计过程客观性和审计结果的公正性。建议项目建设牵头部门要勇于担当，履职尽责，正确处理审计监督与项目建设管理的职责关系，理解支持审计，杜绝拿审计做“挡箭牌”的现象，维护审计的独立性。

非经营性政府投资项目范文第6篇

1、立项。即项目建设单位向发改部门报送项目建议书，提出立项申请，发改部门审查通过后下达项目建议书批复文件(发改部门批复项目建议书即视为立项)。

该环节产生的必备档案有：①项目建设单位向发改部门提出的立项申请文件(②附项目建议书);③发改部门对项目建议书的批复文件。

2、可行性研究。

(1)可行性研究前置审批程序。项目建设单位依据发改部门出具的项目建议书批复文件，分别向建设规划、国土资源、环境保护、地震部门申请办理规划选址、用地预审、环境影响评价、地震安全性评价手续。

该环节产生的必备档案有：①建设规划部门出具的建设项目规划选址意见书;②国土资源部门出具的用地预审文件;③环境保护部门出具的环境影响评价文件(环境影响报告书、环境影响报告表、环境影响登记表);④地震部门出具的地震安全性评价文件。

(2)编报项目可行性研究报告。项目立项后，项目建设单位向发改部门报送可行性研究报告(并附规划选址、用地预审、环境影响评价审批文件)，提出审查批准申请，发改部门审查通过后下达项目可行性研究报告批复文件。

该环节产生的必备档案有：①项目建设单位向发改部门

提出的项目可行性研究报告批准申请文件(②附项目可行性研究报告);③发改部门对项目可行性研究报告的批复文件。④可研编制单位资质及法人代表身份证明;⑤根据不同项目，上级要求一并报送的其他附件。

(3)组建项目法人。项目可行性研究报告获批后，应正式成立项目法人。需设立公司的大中型基础设施项目法人，办理设立登记，由县政府出具明确其法人资格的正式文件(含法人、法人代表和法人责任内容三个要素，下同);由乡镇人民政府或各一级主管局直接实施的项目，要向县政府呈报明确法人的请示文件，县政府依照请示向项目实施单位出具明确其项目法人身份的正式文件;由二级及以下单位或企业直接实施的项目，由一级主管局直接向项目实施单位出具明确项目法人的正式文件。

该环节产生的必备档案有：①县政府或各主管部门出具的明确项目法人的正式文件;②县政府或各主管部门与项目法人签订的项目建设廉政责任书。

(4)办理建设规划许可、用地规划许可。项目单位依据发改部门出具的可行性研究报告批复文件，分别向城乡建设规划部门申请办理“两证”(建设项目规划许可证、建设工程规划许可证)，向国土资源部门申请办理用地规划许可。

该环节产生的必备档案有：①城建部门出具的“两证”(建设项目规划许可证、建设工程规划许可证);②国土部门出具的用地规划许可通知书。

3、初步设计

(1)初步设计。一般包括初步设计和施工图纸设计两个阶段)。可行性研究报告获批后，项目单位组织编制初步设计和概算书并报送到发改部门，提出审查批准申请。发改部门审查通过后下达初步设计批复文件。

(2)消防设计审核。项目单位依据发改部门批复的初步设计文本和施工图纸，向消防部门申请办理消防设计审核或备案手续。

该环节产生的必备档案有：①项目建设单位向发改部门提出的项目初步设计批准申请文件(②附项目初步设计);③发改部门对项目初步设计的批复文件;④勘察设计合同及招投标资料;⑤地方配套资金承诺函;⑥项目建设资金说明;⑦勘察设计单位资质及法人代表身份证明;⑧消防设计审核意见书或消防备案凭证;⑨根据不同项目，上级要求一并报送的其他附件。

二、项目建设实施程序

项目建设要严格落实基本建设程序，坚持先勘察、后设计、再施工，杜绝“三边”工程。在取得发改部门的项目批复、规划部门的规划许可、环保部门的环评审批、国土部门的用地许可，并完成建设工程招投标手续后，即可到建设部门申请办理施工许可证，开工建设项目。项目竣工后向国土部门申请办理正式土地使用证。项目建设要严格遵循以下逻辑程序：

1、勘察(签订勘察合同，合同价达到招标额度的须招标)。

2、设计(签订设计合同，合同价达到招标额度的须招标)。

3、施工(签订施工合同，合同价达到招标额度的须招标);监理(签订监理合同，合同价达到招标额度的须招标)。

4、竣工验收。

5、固定资产移交。