公共利益公共管理范文

公共利益公共管理范文第1篇

摘 要 新公共管理和新公共服务理论在理论基础上和价值取向等方面存在着许多不同之处，他们都具有时代特征，且对当时社会的发展进步具有重要的影响。新公共服务理论是一种理论创新，代表未来公共管理发展的方向。

关键词 新公共管理 新公共服务理论

以珍妮特·V·登哈特和罗伯特·B·登哈特为代表人物所提出的新公共服务理论成为新公共管理的替代模式.通过对新公共管理和新公共服务理论的理论基础和价值取向等进行比较分析，本文认为，公共行政理论受制于所处时代，并为之服务，且对其所处在的社会起到了重要作用。

一、新公共管理和新公共服务理论之差异

（一）理论基础不同

新公共管理的理论基础是经济学基础和私营部门的管理方法。经济学理论是以公共选择理论中的 “委托-代理”理论和新制度经济学中的交易成本理论为重点的。经济学理论的这些共同特征是强调市场机制的优越性，提倡政府应该减少对市场的干预，所以，新公共管理理论崇尚大量地依靠市场机制去引导公共项目。20世纪以来，随着信息化、知识经济、全球化的发展和国际竞争的加剧，对西方国家的私营部门造成了巨大的压力。私营部门为了适应环境，很快进行了管理变革，并取得了很大的成功。新公共管理者认为公共部门和私营部门之间不存在本质区别，在管理方式和工作效率上，私营部门还要比公共部门更胜一筹，因此，私营部门中的一些管理方法如绩效管理、战略管理、目标管理、灵活且具有弹性的组织模式、顾客至上、结果控制等方法都卓有成效，并纷纷被引入公共部门的管理之中。

新公共服务理论的一个理论基础是民主公民权理论。公民权被看作是一种包含对社区及其成员的承诺，对公共事务的参与水平以及把公共利益置于个人利益之上的生活方式。新公共服务理论重视民主公民权，实际上是对更加积极和更多参与的公民权的复兴。

新公共服务理论的另一个理论基础是社区与公民社区理论越来越受到关注。西方社会日益多元化，社区被视为促进统一和利益综合的重要途径。政府的主要作用是促进社区的形成和发展。

新公共服务理论的第三个理论基础是组织人本主义思想。基于传统的官僚层级制限制了人类活动的视野，不利于充分发挥人的作用，因此，人本主义试图把公共组织改变为更少的受权威控制和支配的、更利于个人积极性和灵活性发挥以及自我实现、自我满足的组织。

（二）价值取向不同

新公共管理有众多不同的名称，但其核心价值取向是共同的，即市场化是新公共管理的首要价值取向。“新公共管理的一个重要的特征是将市场竞争机制引入公共服务组织的运作中，即实现公共服务的市场化”。新公共管理主张用市场的力量改革政府，将市场机制引入公共部门，在公共部门和私人部门之间展开竞争，缩小政府规模，提高公共产品和服务供给效率。新公共管理认为使市场机制发挥作用的主要途径是民营化和合同制。市场化成为新公共管理理论倡导改革、缓解政府压力和提高政府工作效率的重要手段。

新公共管理的另一个价值取向是顾客导向。政府不是凌驾于社会之上的官僚机构，而是由责任感的企业家，公民即为其顾客和消费者。只有以顾客为取向，才能提供多样化的社会需求并提高政府服务质量。

新公共服务理论对公民权利更是倍加重视。新公共服务理论认为在公共组织尊重公民的基础上，只要通过合作和分享过程来运行，就一定能获得成功。新公共服务理论认为实现公民权利的手段是公民参与。

二、新公共服务理论是一种理论创新，代表公共管理理论的发展方向

在实践中，我们要以发展的眼光来看待理论的嬗变。新公共服务理论作为以一种发展中的新理论，并不是对新公共管理的完全否定，而是合乎社会变迁和理论变迁规律的理论创新。具体表现在：第一，新公共服务纠正了新公共管理单一的经济学基础中的人性假设，把人视为具有公共美德的公民；第二，新公共服务抛弃了新公共管理追求“效率、效益、效能”的单一价值取向，把公平、公正、民主、正义等看作是公共管理的重要价值取向；第三，新公共服务纠正了把服务对象当作顾客的倾向，不僅注重服务对象以顾客身份参与公共管理，更注重他们的社会身份；第四，新公共服务理论认为私人部门的管理理论和方法不适用于公共部门。

在公共行政和公共管理领域，行政伦理在否定之否定的启示下粉墨登场，理论的产生是建立在对已有范式的解构基础上的。新公共服务的话语背景是建立在民主公民权、协商回话、组织人本、新公共行政等后现代理论基础之上的。新公共服务在理论基础、价值选择、政府责任、公民精神方面不仅可以弥补和纠正新公共管理的偏颇，并可以替代新公共管理成为公共管理的发展趋势。

参考文献：

[1]Hood·Christopher·The‘New Public Management’in the Eighties·Accounting， Organization and Society. 20 （2-3）： 93-109·

[2][美]戴维·奥斯本，特德·盖布勒·改革政府：企业精神如何改革着公营部门[M].上海：上海译文出版社， 1996.

[3][美]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社， 2004.

[4][澳]欧文·休斯·公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社， 2001.

（作者单位：吉林大学行政学院）

公共利益公共管理范文第2篇

摘要：经济法是以社会公共利益为优先考虑对象作为法律的核心精神,构成了经济法有别于民法或者其他的部门法的一种特质。经济法专门维护社会公共利益，自然也应该有自己的制度安排和内涵,否则,一切所谓的社会公共利益只能是一种空谈。本文阐述了经济法对于维护社会公共利益的意义并且分析了经济法中社会公共利益的实现机制，以期为更好的实现经济法中社会公众利益提供有益借鉴。

关键词：经济法；社会公共利益；实现机制

一、前言

社会公共利益一直是用来作为论证国家和社会存在的合理性和必要性,以及政府权力的法律目的、法律秩序和正当目的的终极价值的基础性概念,并被各国法律，甚至是宪法上规定为用来限制个体的权利,具有十分重要的理论价值,对司法实践、立法、执法都会产生重要的影响。经济法是用来维护社会公共利益的法律。经济法是以社会公共利益优先作为法律的核心精神,构成了经济法有别于民法或者其他的部门法的一种特质。经济法专门维护社会公共利益，自然也应该有自己的制度安排和内涵,否则,一切所谓的社会公共利益只只能是一种空谈。本文就经济法中的社会公共利益进行探讨。

二、经济法对于维护社会公共利益的意义

1、经济法规范了社会经济细胞即企业的社会地位和相关的规范

由于在市场经济条件下，企业是社会经济运行的主要主体。整个社会的生产与生活物质资料都要由企业提供。而且，现代社会生产分工细密，协作关系复杂。因此，作为社会经济细胞的企业的活动也不是“私人”的事情了，而变成了社会性质的活动。不对企业经济活动进行规范，一旦出现问题就会破坏整个社会的正常经济秩序。所以现代社会条件下，对经济细胞的企业实行国家调控是一种必要，同时也是一种必需。

2、经济法规范了社会经济组织之间的竞争与协作关系

社会化的生产离不开彼此的分工协作和竞争。这种与社会经济运行有关的协作和竞争绝不是社会组织“私人”的事情。这种协作是整个社会协作，整个社会是一个有机的整体。这种竞争也应该是在统一游戏规则内的有序的、对社会有促进作用的竞争，而不能允许不正当竞争对社会经济生活造成破坏和损害。

3、经济法规范了社会保障关系

劳动和社会保障是当今世界各国都很关注的国家大事。它一方面体现了社会进步的人道主义精神，另一方面也是社会获得高质量、高水平劳动者的重要步骤和必不可少的环节。为了社会经济的需要，国家也要对社会的劳动者实施有效保护。

4、经济法规范了涉外的经济关系

当代社会国际经济一体化是一个总的发展趋势。我国加入世界贸易组织后，我国的经济融入到了国际经济的大循环中。这样，我国的经济与国际接轨为对外贸易、国内的外商投资企业等都需要进行有效的规范。

三、经济法中社会公共利益的实现机制

所谓社会公共利益，是指我们这个社会上绝大多数成员的共同利益，而不只是某个集团、部门或者单位的利益，更不可能是某个个体的利益。社会公共利益具有群众性和广泛性，社会公共利益的维护能够有利于公众的工作、学习、生产、和生活。如果破坏了社会公共利益，这必将影响到广大群众的安居乐业，给大家带来诸多的不便，同时也违背了社会的公平性。

1、传统的救济途径对于社会公共利益的救济显得明显不足

现代社会的经济快速增长给社会带来了很多的负面影响，如垄断行为、不正当竞争、资源的滥用和浪费和消费者权益问题等等，这类行为的最大特点就在于被害主体的分散性和侵害利益的扩散性。传统的那种个体诉讼对于这种现象明显缺乏有效的规范措施，只有依靠经济法来保护这些社会公共利益的理念，才能够寻求到一种新的解决之路。

2、突破传统理念，保护社会公共利益

第一，通过民众诉讼。民众诉讼赋予了普通公众更加多诉讼的权利，他们在相对比较宽泛的条件下就能够提起诉讼。当然，这种诉讼不是无限制的，可以被限制在如资源的滥用垄断环境污染等严重损害或者威胁社会公共公益的诉讼中。

第二，通过集团诉讼代表人。在现行民诉法中，集团诉讼代表人往往需要原告人数的确定，而且也需要授权，当规模公害发生时，这种制度可以做到全面而有效的救济，经济法应该赋予这些起诉代表人，依据自己的判断，对全部被害者的利益相关人员进行诉讼的权利，即使被害者的损害和范围难以得到计量和证明，也不需要授予诉讼进行权，同时还不妨碍起诉代表人的诉讼权利。

第三，通过专门机构诉讼。为了阻止危害社会公共利益的那种不正当行为，以英国为典型代表，许多国家设立专门的人员和机构来接受个人的检举，对危害社会公共利益的行为提起诉讼。

第四，通过代位诉讼。为了有效保护社会公共利益，很多国家在司法实践中都对法定社会团体的原告资格进行了赋予。代位诉讼可以削弱对原告资格的限制，扩大原告的范围，同时也能够加强对中小企业、消费者、劳动者这些属于社会弱势群体，以抗衡相对强势的侵害方，并通过组织起来的社团，可以让这些社会弱势群体从费力、费时的法律诉讼中解脱出来，实现公益的有效救济。

四、结束语

对于社会公共利益的法律保护应该由多个法律条规来进行完成，经济法也是这其中的一个重要环节。所以说，经济法学界既不应该推卸经济法对于社会公共利益保障的义务，也不应该把所有的社会公共利益全部揽入到经济法的范围里来，更不应该引起那些不必要的地盘之争。众所周知，社会公共利益是代表特定地区、特定时期的绝大多数人的共同利益，我们为什么不可以通过所有能够利用的方式来保护社会公共利益呢?为什么不可以给予当事人必要的关于经济法的司法救济呢?对于经济法中社会公共利益的讨论，远远没有结束，值得我们在以后继续探讨。

参考文献:

[1] 邓纲. 对社会利益及其与经济法关系的反思[J].云南大学学报(法学版) ,2001,(3)：132-136.

[2] 吕忠梅, 廖华. 论社会利益及其法律调控——对经济法基础的再认识[J]. 郑州大学学报(哲学社会科学版) , 2003,(01)：104-106.

[3] 代刃. 經济法立场下社会利益的考量[J]. 商场现代化 , 2008,(01)：125-127

[4] 羌旭, 史文仪. 概念比较视角下社会利益的界定[J]. 商品与质量 , 2010,(S3)：132-135.

公共利益公共管理范文第3篇

［摘 要］公共性的概念可以从不同角度、不同历史文化背景去理解。对于公共行政来说，公 共性是其根本性质，它决定着政府的目标和行政行为的取向。研究公共行政的公共性非 常必要，但是在当代如何培育公共行政的公共性，则需要从多个方面去努力，如培养公众参 与公共活动的积极性、提升公共行政主体的素质以及增强公共行政的法治性等。

［关键词］公共行政；公共性；公共精神

［

一、相关概念界定

（一）公共行政

这里是从广义上来讲的，即公共行政或是指国家职能中立法和司法以外的全部职能 的总 称；或是指一定的社会组织，在其活动过程中所进行的各种组织、控制、协调、监督等活动 的总称；还指公共行政主体对国家事务和社会事务以决策、组织、管理和调控等特定手段发 生作用的活动。总之，公共行政有以下三方面的含义：首先，它属于国家的范围，即属于公 务；其次，只有政府或者行政机关的权力才是行政权力；第三，行政权属于“执行权”，它 是按照法律规定的权限和程序去行使国家职能从而实施的法律的行为。

（二）公共性

公共性的概念，不同的学科与视角存在不同的结论；针对不同的历史文化背景，也 有 不同的理解。王乐夫教授在《公共性：公共管理研究的基础与核心》一文中对“公共性”的 内涵从公共行政与哲学的角度进行了阐述，将其观点归纳为如下六个方面：〔1〕

1.作为一种分析工具的“公共性”。即：“公共性”是用于描述现代政府活动的基本性 质和行为归宿的一个重要分析工具。在一般情况下，是指政府作为人民权力的授予者和委托 权力的执行者，应按照社会的共同利益和人民的意志，从保证公民利益的基本点出发，制定 与执行公共政策。

2.作为一种公共精神的“公共性”。这种观点认为，公共行政的“公共性”内涵可以归 结为公共精神，即：民主的精神，法的精神，公正的精神，公共服务的精神。这四种公共精 神在公共行政活动中实现的方式应是：逐步实现政府与公民平等化；行政权力既受到保护又 受到制约；行政活动既有效率又有责任；公共行政是由民众驱动的、积极的、合作主义的、 参与的过程，等等。〔2〕

3.作为一种最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共行政的最新理念：它揭示 了公共目的的公益性，强调了为公众服务的出发点；它明确了公共行政的范围是那些公共事 务，揭示了公共行政所依据的权力为公民所授予；它体现着行政过程中的责任，要求行政行 为必须对其后果无条件承担责任；它强调了行政过程中必须有公民参与，强调注意听取公民 的意见；它强调公共行政的结果必须取得公民的认可，等等。〔3〕

4.作为一种价值基础的“公共性”。由于行政体系的价值基础是其公共性，因而政府的 制度安排所要重建的价值观念就在于明确公共行政的公共性。

5.作为一种公平与正义的“公共性”。针对传统公共行政过分追求理性与效率的倾向， 新公共行政主张：社会公平、代表性、响应性和参与以及社会责任感。公共管理者被视作以 公众的利益而不是他们的自我利益去创造高效率同时又是平等的服务。〔4〕

6.作为一种理性与法的“公共性”。这里指哈贝马斯重点探讨的资产阶级公共性的本质 。他认为，“公共性应当贯彻一种建立在理性基础上的立法”，从而“公共性成为国家机构 本身的组织原则”。

综合起来，有关“公共性”内涵的观点主要集中在以下方面：首先，在伦理价值层面上 “公共性”必须体现公共部门活动的公正与正义。其次，在公共权力的运用上“公共性”要 体现人民主权和政府行为的合法性，要体现全社会的公共精神。第三，在公共部门运作过程 中，“公共性”体现为公开与参与。第四，在公共利益取向上，“公共性”表明公共利益是 公共部门一切活动的最终目的，必须克服私人或部门利益的缺陷。第五，在公共理念表达上 ，“公共性”是一种理性与道德，它支持公民社会及其公共舆论的监督作用（哈贝马斯）。 总之，倾向于把“公共性”作为公共部门管理活动的最终价值观，在此之下，才有公正、公 平、公开、平等、自由、民主、正义和责任等一系列价值体系。

这一归纳是科学的，对“公共性”的内涵从公共行政与哲学所遵循、体现与代表的价值 取向、精神、理念、思想、行为方式、行为取向和行为结果等各个方面各个领域都给予了关 注与研究，让我们对“公共性”的内涵有了更深层次的理解与认识。从这个角度出发，可以 用一句话来总结“公共性”的内涵，即公共性就是公众所必须遵循与体现的一种价值观，一 种理念，一种行为的指导思想。

（三）公共行政的公共性

公共性是公共行政的根本性质，它决定着政府的目标和行政行为的取向。〔5 〕综合以上 分析与阐述，可以把公共行政的公共性定义为：行政作为公共管理主体在公共管理活动中的 一种分析工具，所表现出来的一种公共精神、一种最新理念、一种价值基础等，它是主体间 在维护公共利益问题上所达成的广泛共识，以及共同所确立的民主、公平等行为价值目标。 行政的主体合法性、公共利益指向性、公众参与性、公众代表性及公共价值性等。简单地说 ，也就是指国家公务人员在制定公共政策、执行公共意志、管理公共事务、提供公共服务、 维持公共秩序、谋求公共利益从而实现公共目的的过程中所体现出的公平、正义以及合法性 等。

二、研究公共行政公共性的意义

（一）公共行政的公共性体现了对社会公平的重视和追求

新公共行政学充分展示和体现了对于公平、正义的重视。而且正如上面所说，公共 行政 的公共性体现了一种公共精神，而这种公共精神则以民主、平等、公平、公正和正义为主。 同时公共行政的公共性要求承认社会公民应具有平等的权利并不受公共权力所侵害；政府的 公共服务应尽可能公平分配，政府的施政过程应平等、公正和透明，从而逐步实现政府与公 民平等化。这些公共精神就是对社会公平的充分体现和重要表现，更是对社会公平的重视和 追求。

（二）体现了“以人为本”

张康之教授认为在公共行政公共性的概念中，包含着“以人为本”的内涵，行政组织以 及行政人员能否有以人为本的观念和行为意向，也决定着公共行政的公共性能否得到实现。 正因为它体现了“以人为本”的内涵，所以在公共行政的职能上，也正在逐步从以政府运作 为中心向以社会和公众的需求为中心的转变，从以行政效率为中心向以社会和公众的根本利 益最大程度的实现为中心的转变，从权力支配的行为模式向服务的行为模式的转变。这种转 变体现了公共行政的“以人为本”。

（三）是建设服务型政府的理论来源与依据

服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下， 通过 法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。它的这 些理念与内涵正是公共行政的公共性所体现与包含的内容与特征。服务型政府的建设不是空 中楼阁，它需要一定的理论支撑和依据。而这些支撑与依据依我个人来看就是从公共行政的 公共性这里找寻与衍生出来的。

（四）是公共行政文化的价值追求

公共行政文化是指社会民众在社会现代化过程中逐渐形成的，由公共行政系统的总 体价 值观、功能结构观、行政过程观和政民关系观四方面基本价值取向模式所共同构成的一个有 机系统，是符合当代社会发展要求并充满活力的一种新型行政文化。〔6〕它的构建 正是为了 实现公共行政的公共性。任何文化必定以一定的价值为其存在的核心和骨干，或者为追求的 方向和目标，而公共行政文化的价值核心、价值目标和价值追求就是公共性，公共行政文化 是一种寻找公共性和实现公共性的文化。

三、在当代如何培育公共行政的公共性

（一）培养公众参与公共活动的积极性

公共性与公众是密不可分的，培育公众参与公共活动的积极性是培育公共行政公共 性的 基础。因为公众始终是公共行政活动的主力与主要参与者，更是公共行政活动利益的直接指 向者，公共行政的目的是否达到，效果是否明显，公共政策制定的正确与否，公共意志执行 的力度如何，公共秩序维护的如何，只有公众是否满意才是这一切工作的唯一检验标准，也 就是说公众是最明显和最直接的体现者。所以只有公众积极参与到公共活动中来，才能够更 好地培育公共行政的公共性。

要培育一个当前我们所在这个社会的公共性，首先要增强公众参与的积极性。这种参与 包括直接的参与和间接的参与。所谓直接的参与是指公众直接参与国家政策的制定、公务的 执行，如参加听证会等。而间接的参与，主要是一种社会监督，对我国行政主体包括政府官 员和公务员的公务活动进行监督。公众要有一种社会主人翁的意识，意识到自己有责任也有 义务参与公共行政活动，为争取个人权利而努力，为实现全社会公共利益和公共目的而奋斗 ，更为社会进步而献力。

（二）提升公共行政主体的素质

提升公共行政主体的素质则是培育公共行政公共性的主要方面。在公共选择理论里 说， 国家公职人员即公共行政主体他们也是理性人，他们在制定公共政策、执行公务时，也会进 行理性选择，他们首先要权衡一下制定的这项政策是否对自身有利。如果会削弱他们的私人 利益，那么他们就会设法阻挠这项政策的制定、生效和执行。但是又因为他们代表的是公共 利益而不是私人利益，所以一定要切实提高他们的个人素质，培养他们大公无私的品德与精 神，在最大程度上减弱他们的这种私心。但这是一个漫长的过程，不但要提高他们的待遇保 障他们的生活，同时也得力于精神文明素质的提升。

我们所希望的行政人员，“他应当‘是一个见闻广阔的、积极参与的公民；他有明显的 个人效能感；在同传统的影响来源的关系中，他有高度的独立性和自立性，特别是在他决定 如何处理个人的事务时尤为如此；他乐意接受新经验以及新的观念，也就是说，他是相当开 放的，在认识上是灵活的。’公共行政的公共性正是依赖于这样的行政人员，才能够得以实 现。”〔7〕

（三）增强公共行政的法治性

增强公共行政的法治性是培育公共行政公共性的根本方面。公共行政的法治性意味 着政 府的一切活动应受到预先确定并加以宣布的规则制约。而合法性是公共性的基础。任何一种 活动只有在法律的指导下才会真正做到公正、有序。现代社会中的行政只有在有法可依、有 法必依的前提下才能够真正代表公众的利益，实现为公共服务的目的。而且公共行政的权力 是受公众委托的权力,因而也必须是受公众制约的权力。

［参 考 文 献］

〔1〕 王乐夫，陈干全．公共性：公共管理研究的基础与核心〔J〕．社会科学，2003，（4 ）.

〔2〕 张成福．论公共行政的“公共精神”〔J〕．中国行政管理，1995，（5）.

〔3〕 刘熙瑞．理念•职能•方式——我国地方行政机构改革面临的三个转变〔J〕．人民 论坛，2000，（7）.

〔4〕〔美〕张梦中，等．寻求社会公平与民主价值〔J〕．公共行政，2001，（3）.

〔5〕〔7〕张康之．论“公共性”及其在公共行政中的实现〔J〕．东南学术，2005，（1） .

〔6〕翟娅娅．服务型公共行政文化的内涵特征及构建路径〔J〕．农村经济与科技，2008， （1）.

〔责任编辑：张振华〕

公共利益公共管理范文第4篇

1、通过实验与信息交流，研究回声的产生及其应用。

2、培养学生主动探究、创新意识和实践能力。

二、教学准备：镜子、纸筒、手表、雨伞等。

三、教学时间：1课时

四、教学过程：

(一)教学导入：

同学们，人站在山顶上，冲着对面的山头大喊一声，喂，你好吗?远处就会有一个声音回应你，喂，你好吗?这是怎么回事呢?原来声音向外传播时遇到障碍物，就会像球撞到墙上一样被弹回来，使声音再传到你的耳朵里。回声其实就是声音的反射。

(二)学习新课：

1、实验一：回声现象的研究(1)

①将镜子放在桌子上，在桌面上用粉笔画一条跟镜面垂直的直线，直线的两边各平放一个纸筒。

②、将一侧纸筒作为送音纸筒，可在纸筒口里放一块机械手表。

③、在另一侧，拿着平放的听音纸筒并慢慢改变其位置收听机械表的声音。 ④、你听到的声音如何?

思考问题：这个实验是不是说明了，声音遇到障碍物时会发生反射而产生回声?

2、实验二：声音现象的研究(2) ①用两把雨伞按书图架好。

②在右侧伞把的横杆上挂一块机械手表。

③保持安静，把头慢慢凑近左侧伞把横杆位置，调整伞与头的远近位置，你听到了什么?

思考问题：这个问题是不是说明了声音遇到障碍物时会发生反射?声音反射了几次传到了你的耳朵里?

3、回声的应用。

在生产和生活实践中，人们利用回声解决了很多问题，例如：探测水下物体，石油勘探等等。

(三)、探索发现

1、通过实验与信息交流，我们证明了声音遇到障碍物时会发生反射，因此会产生回声。

2、声音反射原理可以有很多用途。

(四)、探索延伸

公共利益公共管理范文第5篇

[摘 要] 通过分析数字环境下著作权法的两种重要隐喻运用的失灵现状，考察数字技术挑战隐喻运用的原因，提出基于公共利益价值定位的完善著作权隐喻运用的策略建议。

[关键词] 著作权 隐喻 运用 现状 策略

Current Situations and Solutions on Application of Copyright Metaphors in the Digital Context

Wang Qing Tang Lingli

（School of Information Management，Wuhan University，Wuhan，430072）

[Key words] Copyright Metaphor Application Current situations Solutions

著作权法充满了隐喻，人们借以解释或理解著作权法的普通概念系统基本上都是隐喻性的。作品是“财产”，创作者是有权收获播种和享受劳动果实的“农民”[1]，在商业“公海”上“劫持”著作权并拿到黑市上散布的侵权行为人是“海盗”[2]。随着数字技术的发展，这些起源于印刷术时代的隐喻遭受广泛质疑。网络自由主义者以及主张著作权法“在网络空间失灵”的政治理论家认为，传统著作权隐喻已经“过时”。他们借由“网络空间”[3]、“酒和酒瓶”[4]等隐喻推动反著作权法运动的发展，主张著作权法应该被废除。

世界各国在应对数字技术的过程中，要想重塑著作权法的有效性和权威性，正确运用隐喻具有决定性的意义。本文通过分析著作权法的两种重要隐喻运用的失灵现状，考察数字技术挑战隐喻运用的原因，提出基于公共利益价值定位的完善著作权隐喻运用的策略建议。

1 数字环境下著作权隐喻的运用现状

1.1 预示著作权正当性的隐喻——“自然权利”学说和“激励”理论的争议

著作权制度之所以能够长期存在，同其依赖的预示着著作权正当性的隐喻“自然权利”学说和“激励”理论密切相关。然而，数字环境下，著作权人借助这些隐喻逐步扩张权利，著作权制度遭受广泛质疑。

“自然权利”学说主要是基于洛克的财产劳动学说理论框架，借助类比著作权与财产权的共同点解释著作权的正当性。在著作权产生初期，该理论有力地批判了种种妄图否定著作权的观点，揭示了劳动在作品创作中的价值，具有某种程度上的合理性。

然而，该理论论证著作权正当性的缺陷也极其明显。一是著作权限制制度的存在不符合财产劳动学说所说的权利固有，既然著作权乃与生俱来的“自然权利”，为何还要借助著作权限制制度限制著作权人享有的此项权利。二是著作权的确立可能会与表达自由、获取信息自由和隐私权保护等基本人权发生冲突，而财产劳动学说中所指的财产权的确立一般不会与基本人权发生冲突。随着数字技术的发展，这种缺陷更加突出。美国《数字千年版权法》之所以规定严格的保护技术措施的内容，就是源于著作权人基于该理论反驳将特定类型的破解技术措施的行为纳入合理使用，认为“技术措施”就像是“上了锁的门”，规避“技术措施”就是“非法入侵他人住宅”。该法相关规定导致社会公众无法出于合理使用目的规避技术措施，不仅与合理使用的相关规定自相矛盾，还进一步妨碍社会公众获取信息自由等权利。

“激励”理论认为，创设著作权制度的目的在于激励创新，最终实现国家的经济增长和文化发展。该理论的最终目标有力论证了著作权制度的正当性。然而，从该理论预设的前提来看，并非每个作者都是为了经济利益而创作。而且，作为激励创新的一种机制，著作权不是从来就有的，即使是现在也存在替代性方案。随着数字技术的发展，著作权逐步扩张，“激励”理论确立的最终目标能否真正实现受到广泛质疑。威廉·帕尔蒂在《如何修复著作权法》一书中强调，“著作权不是创造力的基础”，“许多作品的产生都并不是因为强而有力的保护著作权的法律的激励”[5]。

著作权法的实施效果似乎也论证了这种质疑。尽管数字环境下的反盗版活动效果并不乐观，创作者仍然毫不犹豫地借助网络平台创作作品。对比美国与欧盟不同的数据库保护模式，考察数据库产业的发展现状，实行弱著作权保护的前者胜过采取著作权和“特别权利”双重保护策略的欧盟。从反抗著作权扩张的自由软件、开源软件运动来看，就算没有强化著作权法保护的激励，软件产业的创新仍然层出不穷。

1.2 著作权法的核心概念的隐喻——“复制”受到质疑

“复制”是著作权法的核心概念，著作权法赋予著作权人控制“复制”的基础性权利。“复制”的初期含义只是“印刷”。自动钢琴和钢琴卷出现后，“复制”包括以机械方式复制作品的“机械录制”。静电复印、磁带录音、录像技术出现后，著作权人的“复制”权扩展到私人复制领域。电子计算机出现之后，著作权的触角开始向“临时复制”延伸。目前，以美国《数字千年版权法》和《欧盟信息社会版权指令》为代表，许多国家和地区已经将临时复制归入著作权人控制范围，并设定严格的免责条件。

然而，就在《数字千年版权法》颁布之后，美国“知识产权与新兴信息基础设施委员会”在其公布的名为《数字困境：信息时代的知识产权》的评估报告中指出，控制复制之所以成为著作权人的基础性权利，在于控制复制能够有效地控制作品。然而，数字环境下复制已经成为技术过程中的必要程序，前述条件已经丧失，而且对复制的控制还会影响公众正常使用作品。杰西卡·李特曼教授也认为，复制成为著作权基础的唯一的正当性理由在于传统社会复制件具有易被发现、易于计量的特性，对于确定著作权是否被侵害来说具有有效性，而且，禁止未经授权的复制也不会损害公众对作品的正常使用。然而，这一正当性在数字环境中逐步丧失，继续沿用传统不仅无法有效确定侵权行为，还将影响公共利益。

近年来，随着搜索引擎、网络信息聚合、云计算服务等依托缓存、索引技术的新传播方式的出现，因用户浏览网页导致的电脑屏幕和计算机缓存对作品的临时复制是否侵犯复制权的问题引发新一轮有关“复制”隐喻的争议[6]。

2 数字技术挑战著作权隐喻运用的原因

在解决数字环境中的著作权问题时，传统隐喻的运用遭遇前所未有的挑战。本文主要从三个方面分析数字技术挑战隐喻运用的原因：一是作为表达手段，借由隐喻认识著作权中的法律概念具有局限性；二是作为著作权法基本概念的组成部分，著作权法隐喻具有“路径依赖”；三是隐喻成为著作权利益集团实现权利扩张的工具。

2.1 借由隐喻认识著作权中的法律概念具有局限性

隐喻是人们借由已知的熟悉事物（喻体）认识未知的陌生事物（本体）的工具。在借由隐喻认知事物的过程中，人们往往会过多关注本体与喻体的相似部分，忽略本体与喻体的不同部分，而遮蔽这种不同会导致人们片面地认知本体。从著作权法中的隐喻运用来看，“自然权利”学说之所以存在前述争议，最主要的原因就是其利用保护客体为有形物体（如土地）的“财产权”类比保护客体为无形物体（作品）的“著作权”时，“著作权”并非“与生俱来”等特殊性被淡化了，体现在著作权限制制度的存在是与保护有形物体的“财产权”的相关规定相违背的。

2.2 著作权法隐喻具有“路径依赖”

“路径依赖”类似于物理学中的“惯性”，当人们选择了一种制度变迁路径，就容易对这一既定路径产生依赖，并在制度的未来发展中逐步强化这一既定路径。著作权法具有“惯性”，体现在借用传统隐喻认知新的社会现象的过程中，著作权法隐喻所传达的法律概念总是滞后于该隐喻的社会概念。以著作权法的核心隐喻——“复制”为例，将起源于印刷术时代建立在具有“实体复制件”基础上的概念用在一个完全不同的数字环境下，尽管人们可以快速地理解数字环境中与“复制”类似的现象，这种解释却无法清晰明确地指出这些类似现象与“复制”存在的本质不同。

2.3 隐喻成为著作权利益集团扩张权利的工具

著作权利益集团正是借助隐喻这一浪漫化的修辞，才得以在每次由技术变革带来的利益重新配置中占据优势，推动私权逐步扩张。纵观历史，著作权利益集团操控隐喻的做法比比皆是。为了严格控制破解技术措施的行为，著作权利益集团提出“技术措施”就像是“上了锁的门”，规避“技术措施”就是“非法入侵他人住宅”，反驳将特定类型的破解技术措施的行为纳入合理使用的建议。随着P2P文件共享技术的发展，为了将未经同意的文件共享行为纳入著作权控制范围，著作权利益集团将其与文件共享活动之间的争论称为“战争”。这些隐喻的使用将著作权人置于正义的一方，而损害其权益的一方则处于道德劣势地位。然而，鉴于著作权法还有更高的社会价值目标——实现公共利益，损害著作权的行为并非都是违法的，著作权人也并非总是正义的代表。

3 完善著作权隐喻运用的策略建议

尽管借由隐喻认知著作权现象容易模糊真相，鉴于隐喻在人类的概念系统中扮演着根本性的角色[7]，避开使用隐喻来解释著作权这一抽象的法律概念是不可能的。因此，人们只能通过正确运用隐喻来控制著作权法朝着良性的路径发展，防止著作权利益集团将隐喻作为其扩张权利的工具。

笔者认为，隐喻的正确运用应该回归到著作权法的最终价值目标——实现公共利益。正如2013年3月20日，美国版权局局长帕南特在美国众议院司法委员会作证时指出，“国会在考虑修订著作权的问题时，其面临的主要挑战就是将维护公共利益置于所有想法的最前端，包括如何界定公共利益以及谁是公共利益的代表等问题……”[8]。

3.1 著作权法的最终价值目标——实现公共利益

在世界各国的著作权制度中，促进公共利益都被作为著作权立法的最终目标。首部著作权法《安妮法》确立的“鼓励学习”的最终目的就是维护公共利益的体现。也正是基于这一立法目的，《安妮法》通过具体条款的规定限制了出版商享有的垄断权的期限。随后，世界各国相继进行的著作权立法都延续了《安妮法》的维护公共利益的传统。

尽管公共利益如此重要，世界各国在制定和完善著作权法的过程中却几乎没有清晰明确地界定过公共利益，而且也没有研究过如何实现公共利益的问题。当然，这与公共利益本身的模糊性和不确定性不无关系。《世界知识产权组织版权条约》言明，条约的制定源于“维持作者的权利和更大的公共利益尤其是教育、研究和获取信息之间的平衡的需求”。考察著作权法的制度设计以及著作权判例，世界各国有关著作权法承载的公共利益的认知大多包括以下内容。首先，著作权保护应该限制在有助于实现公共利益的范围之内。其次，著作权的扩张不应触及公有领域。第三，拓宽著作权限制制度的范围是实现公共利益的重要途径。

3.2 选择强调公共利益价值的隐喻，明确著作权法的最终目标

鉴于借助不同价值定位的隐喻会引导人们沿着不同的方向思考著作权相关行为，在选择隐喻的过程中，我们可以选择那些强调著作权法的公共利益价值的隐喻，明确著作权法维护公共利益的最终目的。立法者之所以赋予著作权人专有权，并非认可著作权人的“自然权利”，而是在于赋予其权利有助于实现促进知识等公共利益。因此，在运用隐喻应对技术变革的过程中，我们有必要将“著作权”描述为“特权”而非“财产权”。“财产权”的隐喻是由伦敦书商出于最大限度地维护自身垄断利益而提出并逐步强化其地位的概念，相较于“财产权”，“特权”的隐喻才能突出著作权的本质。正如美国最高法院在处理惠顿诉彼得斯（Wheaton v. Peter）一案中所言，法院强调美国国会基于宪法的相关规定制定的著作权法，并不是建立在认可作者对其作品享有任何自然权利的基础上的，而是承认了其法定权利的属性，而且也只有明确这一前提条件，著作权法才能服务于公共利益，从而实现其推动科学和有用的艺术的发展之目的[9]。汤姆·贝尔在《知识的特权：著作权、普通法和公共利益》一书中也建议，在描述“著作权”时，我们能够使用“特权”这一隐喻替代“财产权”[10]。在这一隐喻选择的指导下，著作权相关制度的隐喻也会发生变化，最典型的就是“自然权利”学说推动下形成的技术措施制度的重塑，规避技术措施的效力显然不能等同于“非法入侵他人住宅”。

3.3 选择弱化著作权人个人私利的隐喻，保障公有领域的范围

在解决尚未明确定性的问题时，选择弱化著作权人权利的隐喻，防止个人私利向公有领域扩张。《安妮法》之所以将书商请愿稿中的效力强大的“财产权”改为意义模糊的“复制原稿权”，就是因为当时有关作者和书商权利的正当性仍处于争论当中，立法者担心赋予作者和书商普通法上的财产权不适当，因此，选择了弱化著作权人权利的隐喻。基于此，在尚未明确P2P文件共享行为是否侵犯著作权的情形下，我们不适合使用“盗窃”的隐喻指代此类行为，否则就有扩张著作权的嫌疑。因为“盗窃”极具消极含义，将P2P文件共享称为“盗窃”似乎就已经将其定义为侵犯著作权的行为，而实质上许多此类行为都是合法的，最明显的就是文件共享的许多作品都已处于公有领域，笼统定性将导致著作权向公有领域扩张，不利于实现公共利益。

3.4 赋予著作权传统隐喻新的含义，拓宽著作权限制制度的范围

在仍然沿用传统隐喻的情形下，我们可以根据社会环境的变化赋予这些隐喻新的含义，尤其是适当扩大著作权限制制度相关隐喻的范围，以推动该隐喻的运用更利于实现包括为公众提供丰富的可供阅读的有益作品、实现表达自由等在内的公共利益。

美国法院审理“谷歌图书”案时针对“合理使用”隐喻的解读就是遵循该策略的结果。此案一审[11]中，美国纽约南区联邦地方法院认为，谷歌公司未经著作权人许可扫描图书并根据用户检索提供图书的大部分（整本书的1/8，完全有理由认定为构成作品的实质性部分）构成合理使用，因为，其服务能为读者和研究人员提供一种新型和更有效的方式来发现图书，能推动文本和数据挖掘技术的发展，能为有阅读障碍的残疾人提供方便，有助于旧版和绝版图书的保存，同时，还能促进作者和出版商图书的销售（搜索结果包括图书销售商的超链接）等促进公共利益之功效[12]。二审[13]中，美国最高法院赞同一审法院的观点，而且审理过程一再强调著作权法的公共利益价值目标，基于美国《宪法》授予著作权人权利的“促进科学进步”之目的，指出著作权法的最终目的在于“促进公共知识”，“通过赋予著作权人财务奖励的目的在于激励他们创作出更多更好的作品以供公众消费”。在裁定谷歌的搜索功能和片段浏览功能满足合理使用的四项因素时，法院之所以重点关注第一项因素中的“转换性使用”，就在于“转换性使用”会传达一些新的不同于原作的东西或者扩展原作的效用而具有服务于著作权促进公共知识的总体目标的功能。最终，正因谷歌数字图书馆项目具有高度的“转换性使用”功能，法院认为即使谷歌公司的目的具有商业性而且全文扫描原告作品也不影响其符合合理使用的要求。

注 释

[1]Bill D. Herman. Breaking and Entering My Own Computer： The Contest of Copyright Metaphors[J]. Communication Law and Policy， 2008（13）： 1-58

[2]Brian L. Frye. IP as Metaphor[J]. Chapman Law Review， 2015， 18（3）： 735-758

[3]Robert C. Cumbow. Cyberspace Must Exceed Its Grasp， or What’s a Metaphor？ Tropes， Trips and Stumbles on the Info Highway[J]. Seattle University Law Review， 1997（20）： 665-675

[4]John Perry Barlow. Wired 2.03： The Economy of Ideas [EB/OL]. [2015-12-23]. http：//www.hotwi-red.com/wired/2.03/features/economy.ideas.html

[5]William Party. How to Fix Copyright[M]. New York：Oxford University Press，2011

[6]王清，唐伶俐. 国际版权法律改革动态概览[J].电子知识产权，2014（5）：56-63

[7]George Lakoff， Mark Johnson. Metaphors we live by[M].Chicago： University of Chicago Press， 1980

[8]Maria A. Pallante. The Next Great Copyright Act [EB/OL]. [2015-12-21]. http：//www.law.columb-ia.edu/kernochan/manges

[9]Wheaton v. Peters[OL].[2015-12-23].https：//supreme.justia.com/cases/federal/us/33/591/case.html

[10] Tom Bell. Intellectual Privilege： Copyright， Common Law， and the Common Good[M].Fairfax Mercatus Center at George Mason University， 2014

[11] The Authors Guild， Inc. v. Google Inc.[OL].[2015-12-23]. http：//www.documentcloud.org/documents/834877-google-books-ruling-on-fair-use.html

[12]王清，唐伶俐.刍议网络信息聚合服务的版权问题[J].出版发行研究，2015（1）：74-76

[13] The Authors Guild， Inc. v. Google， Inc.[OL].[2015-12-23]. http：//www.ca2.uscourts.gov/decisions/isysquery/c3458e0a-f3d2-492f-a8b3-6e1121cd5cff/1/doc/13-4829_opn.pdf#xml=http：//www.ca2.uscourts.gov/decisions/isysquery/c3458e0a-f3d2-492f-a8b3-6e1121cd5cff/1/hilite/

（收稿日期：2016-03-31）

公共利益公共管理范文第6篇

摘 要：信息、流程和规则三大公共财政管理工具都存在缺陷，如获取外部信息成本高、信息超载、决策分工冲突、规则具有副作用等等，但管理工具并非无用。公共财政管理现代化是一项长期任务，需要不断探寻更完备的信息、更完整的流程、更有效的规则。

关键词：公共财政；信息；流程；规则

公共财政管理工具有三个：信息、流程和规则。在现实中，公共财政管理目标的实现依赖于那些管理公共财政的人——管理财政事务的官员、分配的管理决策者、提供服务的管理人员和工作人员。这意味着，要转变政府中每个领导者和工作者的行为——将挥霍者变为节俭者，将计划制定者变为计划评估者，将服务提供者变为绩效专家——需要付出巨大的努力。

这的确是一项艰巨的任务。政治经济学文献认为，要完成这一任务，必须改变激励机制——人们做什么以及如何做的动机和动力。事实上，改变激励机制是非常困难的，因为影响行动和绩效的因素很多，公共财政管理作为一个开放系统，在其中并不起主导作为。更为重要的是，从激励机制到行为变化之间不存在确定的路径。否则，很多国家在财政政策方面将会更加“节制”，政府将会更为科学地进行项目拨款，高效服务将成为常态。为此，可以将公共财政管理改革概括为：要改变行为和结果，政府必须改变参与者获得信息、处理信息的方法以及对参与者行为的约束。

一、信息

从某种意义上讲，公共财政管理就是信息管理。在这一流程的各个阶段，信息被开发、分类、汇编成文件，并转化为政策、行动和财政成果。那些从事公共财政管理工作的人既是信息的生产者也是信息的消费者。

有一个基本假设，即改变信息的组合方式可以改变公共财政管理者的行为。每个早期确定的目标都需要有自己的信息库，每一公共财政管理创新也是如此。随着政府影响力的扩大，对公共财政管理的信息需求已经上升到这种程度：信息组合量如此巨大，以致削弱了公共财政管理改变行为的能力。强加给公共财政管理者的信息越多，就越容易被忽略。通常来说，管理者可以从基本信息中分辨出有用信息。基本信息通常是精心准备的，比理想信息更及时、更易于应用。这就解释了为什么本财政年度信息质量要比对未来预测更高，以及为什么输入的数据往往比计算出的数据更加可靠。

公共财政管理改革所面临的一个挑战，是将信息从“有用”转化为“必要”。政府规则可以使理想的信息变为必要信息吗？这一做法似乎很有吸引力，因为现成的信息容易被忽视，而由规则规定的信息却很难被忽视。

（一）信息成本及其对信息可用性的影响

从理论上讲，获取一个单位的内部数据并不太困难且成本较低，而获取外部数据的代价可能较大。这种区别可以通过比照医院管理来说明，虽然它几乎适用于所有公共服务。

一个运转良好的医院需要各类数据，比如，员工人数及薪酬、入院和出院患者人数、床位数和入住率等。获得投入、工作量、产出这些统计数据无须付出太多的精力，只需一定的成本就可将其编成表格。然而，关于医疗成果和影响的数据则在医院之外。一个医院能掌握其内部的运行情况，但却无法知道患者出院后是否能够按处方服药，低收入居民是否有能力去医院就诊，以及医院服务是否适合社区的年龄结构等。这个例子说明，为什么许多国家的政府在获取可靠的成果和有影响的数据时，都经历过很多困难，以及在开发信息需求时，他们需要充分考虑成本和难度。问题不在于信息是否有用，而在于获取数据的成本是否合理。

（二）信息需求与信息超载

公共财政管理创新的累积效应，增加了对中央机构的信息需求。创新通常会增加而不是减少信息量，并且会使信息之间相互独立。采用权责发生制并不能消除收付实现制，一个多期限的财政框架仍然需要有详细的年度预算，将产出纳入考虑并不表示不需要了解投入情况。固然现代信息技术和较为完善的金融体系可以减轻工作量，但有时也会产生相反的效果。

一些关键的公共财政管理系统，比如预算，具有有限的处理信息能力。最后期限比比皆是，当一个任务完成了，另一个任务又来了。与其他政策领域的大多数情况相反，对于公共财政管理来说，无所作为或拖延期限不是一种策略选择。在分配资源之前，政府不会期待更好的信息，也不会为做出更合理的决策而认真审查所有信息。越来越多的政府声称，愿意运用项目规划或绩效预算，但是，仍然通过结算工资、差旅、设备和其他项目等费用来设置支出水平。

可以通过清除公共财政管理系统中的过时信息来减轻信息超载。在设立新规定时，需要去除一些旧的报表和报告。虽然可以减缓数据量增长，但是很难完全消除信息超载现象。

（三）信息引发冲突

“超载”不仅是信息量的函数，也是分配资源、评估项目和检测政策选项所引发的冲突强度的函数。增量行为是一种普遍采用的控制冲突的策略，通过缩小决策范围和保护已有资源，可以减少冲突。也可以通过减少在编制预算时产生及审核的数据类型来缓解冲突。由此产生的分配可能是次优的，但却是以一种及时和压力较小的方式。

许多公共财政管理创新产生的效果与“增量行为”相反，其使问题、利害关系复杂化，挑战了传统的通过妥协达成共识的处理方式。现代财政管理理论告诫政府，只考虑当年的财政状况是不够的，还必须考虑未来的情况，审查现有的项目，并且不能满足增量主义，不仅要考虑机构的财政需求，还要考虑项目的进展情况。这些以及其他当代公共财政管理改革可能加剧冲突。

各国政府处理超载冲突的方式，在很大程度上与处理超载信息的方式相同。他们忽略信息，或没有挖掘到信息。完成工作成了最重要的，即使这意味着要忽略掉某些信息。他们还会有更过分的行为，比如，刻意修饰信息，使其适用于其他用途。他们将战略计划转变为获取更多资源的工具，为了适应组织结构图而排列各类项目，完全无视目标的实现。支出机构在绩效预算中填塞大量信息，以显示他们做了大量工作，从而需要更多的资源。在预测当前决策的未来成本时，他们使用过于乐观的假设。他们软化中期预算框架的硬约束，将其视为未来支出的下限而非上限。这些将公共财政管理改革变成了案例展示，它使政府能够吹嘘其拥有先进的绩效预算，骄傲地展示中期预算框架，但实际上什么也没有。

扩大冲突并不是公共财政管理创新的衍生产品——它对公共财政纪律、分配方案和公共服务来说，是必不可少的。在实际工作中，那些为了避免公共财政管理议程的冲突，经常导致过度的赤字、僵化的分配、低效的服务和封闭的系统。即便冲突加剧了完成公共财政管理任务的复杂性，但是，在这种情况下，冲突也是有益的。

政府面临挑战：在管理冲突和公共财政时，既要维持稳定的财政进程，又要适应政治诉求；既要支持现有项目，又要为新的分配方式拓展空间；既要提升公共服务质量，又不能使公职人员的士气低落；既要使财政决策更加透明，又要使政府正常履职。寻求平衡的困难在于，公共财政管理设计者只能解决部分问题，因为他们缺乏构建一个完善框架的必要工具

（四）利益不对称与信息不对称

拥有信息和控制资源的人们通常存在一些对立关系。各部门负责人（内阁部长、中央机构或部门高级官员）用于资源分配决策的许多信息，依赖于管理项目和提供服务的经办人来提供。负责人寻求更全面的信息，以支撑其做出正确决策；经办人则寻求更有利的方式展示其项目重要性，以获取更多的预算。负责人试图通过建立自己的信息来源，以减少对经办人的依赖，但这并不能消除财政管理中的信息不对称问题。

尽管那些分配资源的官员拥有权力，但经办人具有操作优势，他们更清楚项目如何运转和控制提供给他人的信息。相互的依存（一方有资金，另一方有信息）、持续的关系（在每个预算周期各方相互影响）和达成协议的自觉需求（政府必须提出一个预算）促使各方相互妥协，形成合作。

公共财政管理创新，旨在通过增加已处理的数据（包括有效性和效率性数据）供给，以及授权中央机构控制一些关键信息，来减少信息不对称性。例如，尽管通常由支出机构估计来年的资源需求，但是，中央机构也可以运用计量经济学和项目规划模型，为同一年进行基线预测。同样，中央机构可以评估项目规划、设计成果测量方法、调查公民对于公共服务质量的看法、设定产出和其他绩效指标、比较不同机构间的运行效率。

然而，很少有中央机构努力去做这些事情。如果他们这样做，可能会加剧其与支出机构的对立，并有可能促使支出机构在给上级提供数据时变得更加狡猾。此外，信息集中也与新公共管理理论相悖。新公共管理理论认为，当那些提供政府服务的人，对其所消耗资源和产出成果负有完全的责任时，就会减少其投机取巧的行为，提高其绩效。更为重要的是，如果支出机构拥有信息的所有权，可能会增加对新信息的使用。因此，即便信息不对称会限制负责人合理分配资源的能力，但一些拥有先进公共财政管理系统的国家都会选择不集中控制信息。

这里提出的四个问题，都是对信息本身会改变公共财政管理者行为的观点的质疑。了解一个项目比另一个更有效，并不足以促使政府重新分配资金。同样地，认识到一个项目不具备财政上的可持续性，也不足以让政府更加谨慎行事。要使信息产生不同的效果，必须按照能够改变公共资金运用者行为的方式处理信息。

二、流程

在公共财政管理中，流程是将信息转换为决策、行为或文件的过程。每一个重大的公共财政管理创新，都会改变一个甚至多个步骤，这些改变通常与信息的改变相关。为此，我们有必要区分两种不同类型的流程：一类流程是许可性的，即可供政府选择使用的；另一类流程是强制性的，即政府必须运用规定的方法。

（一）常规流程

公共财政管理的显著特点是大部分流程年年重复，变化很小。例如，审计者的常规流程包括审查账目及编制财政状况报告，预算制定者的常规工作是分配资源和监督支出。常规流程的这种重复性能够减少冲突、简化任务、稳定角色和关系、协调大量琐事。参与者不必每年为流程争执或者临时建立新的流程。一般来说，这部分常规性工作在做出单一决策前就已经完成了，除非决策周期中的一些流程做出了新的调整。这些常规流程让公共财政管理平稳，并有助于及时开展。

只有当一项公共财政管理创新被植入到公共财政管理步骤时，才可以说完成了这项创新。检验新步骤融入常规流程的程度，是评估创新是否真正融入公共财政管理的有效手段。政府每年都需要决定是否进行项目评估，但项目评估不可能成为资源配置工作的全部。一段时间内，澳大利亚是少数有效利用项目评估的国家之一，因为澳大利亚有一个评估策略，能够定期将有价值的发现纳入预算决策过程中。相对于常规流程本身，其连接新旧流程之间的方式可能更重要。例如，一个中期预算框架作为独立的流程不会有太大的作用，只有当它被整合到年度预算中时，它才能对当前的决策产生约束作用。

常规流程还有另外一面，它能缓和冲突，但却无法吸引政治家和管理者给予支持和关注。在年检中需要关注常规流程可能引发的风险。改革者频繁地对其创新进行修补，以保持流程的活力，从而避免因流程太过常规化而丧失影响力。公共财政管理面临的一项挑战是在保持政治领导人和管理负责人参与热情的前提下，将创新嵌入到常规流程之中。用临时措施丰富常规流程，可能是一种既能保持流程正常运转，又能吸引高层关注的明智之举。

（二）决策框架

处理财政数据的第一步是将信息进行分类，以用于决策或其他行动。一般来说，改变信息分类将不可避免地影响制定决策的方式。一般预算注重资金的投入——如工资、差旅、食宿以及其他项目支出金额。把预算方式从一般改变为项目预算后，则关注重点是各项政策目标——政府应该支出多少以达成减少贫困、改善环境质量以及其他公共目标。

然而，流程与决策之间的联系并不像改革者所认为的那样显而易见，因为所有较为复杂的公共财政管理系统都有多重分类。各国政府通常依据明细项目（即使他们有项目预算或绩效预算）、行政单位、经济类别和职能部门来安排支出。其他分类可能依据区域、性别、年龄、接受者的收入，这些分类可能是强制的，也可能是自定的。然而，尽管政府可能维持多重分类标准，但只能以一种分类方式作为制定权威性决策的基础。常见的公共财政管理改革错误，是将陈述误当做决策，例如，将项目中的预算陈述或存在的绩效模板，作为政府拥有此项预算的依据。大多数国家是按行政单位对会计核算、预算和其他财政管理流程进行分类的。预算支出机构（而非项目）提供服务，并为主要的问责对象。而真正的项目预算应该无视机构的界限，把服务于相同目标的所有活动与支出划归于同一个类别。然而在实践中，大多数政府虽然宣称他们有项目预算，实际上他们仅仅将项目与可确定的机构单位相联系。例如，他们可能将水质项目归于水务局，但是没有把其他开展水质工作的行政主体纳入项目中。

根据上述的分类特征，可以得出如下启示：第一，具有完整行政分类的政府，可能会去考虑以下这些问题，即引入新的项目分类是否真的出于改变决策流程和责任关系的考虑？如果不是，这项改革可能耗费多年，或者仅仅是改变表象，尤其是当政府内部对于目标或最佳项目结构存在分歧时。第二，公共财政管理变革应着力于提高政府及机构的管理能力，因为这些主体决定如何使用公共资金。第三，在主要分类中附注重要问题或表明公共资金管理方式的计划表或声明，以此作为补充能够更好地促进财政管理。

（责任编辑 耿 欣；校对 GX）