市场化改革公共政策论文范文

市场化改革公共政策论文范文第1篇

如何从根本上实现中国金融体系的升级，全面提升中国金融体系的竞争力是目前中国应该着力解决的问题。要实现这个目标，中国需要构建一个以发达资本市场为核心，包括健全商业银行体系在内的完整意义上的现代金融体系。

但是，资本市场作为现代金融体系中最具活力的要素，要充分发挥其核心的作用，从而推动金融体系的升级和金融竞争力的提升，需要金融体系内部的合作、融合和沟通。同时，当前中国资本市场和商业银行隐藏的重大发展危机也对银证合作提出了迫切的现实需求。

因此，银证合作是提升我国金融体系竞争力、提高我国金融市场化程度、顺应资本市场和商业银行自身发展需要的必然趋势。

有越来越多的迹象表明，金融的内部结构正在发生深刻的变革。这种变革的主要动力来自于资本市场的不断成长。资本市场的发展在推动金融结构变革的同时，也为整个金融体系创造了新的业务平台和利润增长点。

中国的资本市场虽然在近几年内得到了快速的发展，但由于微观基础，体制环境和运行模式等原因，其潜在危机日益严重。创新，已经成为中国资本市场最重要的生命要素。

中国的商业银行，在传统的规则范围内，显然已经走到了尽头唯一的出路就是市场化的改革。在这其中，最重要的就是要与资本市场对接。

没有银行体系的业务转型和资产结构的调整，资本市场不可能深化，因而也难以有持续性发展：工具设计和业务创新如果不与资本市场对接，银行体系就会失去竞争力而日渐衰弱。所以，在中国，银证合作既是中国资本市场克服发展性危机的必然选择，又是中国商业银行提升竞争力的内在要求。

银证合作，绝非简单的混业经营，更不是单纯的主张银行仅为资本市场提供融资服务，而是倡导一种资源共享、功能互补的合作，其最终的目的和结果是提升中国金融体系的整体竞争力，推进金融的市场化进程。

加速推进金融的市场化进程

经过二十多年的经济体制改革，中国经济体系核心的中国金融业也将逐步融入到全球的金融体系中。但是，中国的金融改革从总体上看是滞后于中国经济体制改革的。这突出表现在中国金融体制的市场化程度较低。

在推进金融改革的过程中，中国正面临着一个重大的选择，即应当如何构建一个使中国经济在21世纪能够保持持续，稳定增长的现代金融体系。从金融发展战略的角度来看，可以有两种选择：一是继续沿袭以中央银行为核心、以国有商业银行和商业银行传统业务占主导地位的目前的这种金融体系，并进一步加强银行在整个经济生活中的作用。另一种选择是，在深化银行体制市场化改革的同时，通过大力发展资本市场来彻底变革原有的金融架构，以逐步形成一个以资本市场为核心的现代金融体系，并通过银证合作进一步提升整个金融体系的竞争力。

资本市场的成长推动金融体系的变革

由于金融对经济活动渗透力的不断增强，导致了经济资源的载体和资源配置的方式正在发生深刻的变化。金融商品交易量在全球经济活动交易中占据了绝对主导地位，而在金融商品交易中，证券化的金融商品交易又占极其重要的位置。这种市场交易形式实际上预示着金融的作用特别是资本市场的作用越来越重要，资源的流动和配置将更多地通过证券化的形式来实现。

金融的内部结构也正在发生深刻的变革。资本市场的不断成长正在从根本上推动金融体系的变革，换言之，金融体系改革和发展的基本动力来自于资本市场的成长。资本市场的发展不仅将改变整个金融结构，而且也为整个金融业创造了新的业务平台和增长点。资本市场是现代金融体系中最具有活力的要素，是储蓄转化为投资的有效途径；资本市场通过市场化的机制引导资本在产业间的合理流动，以加速推进产业结构的调整和升级。资本市场中资产交易量的迅速增加，意味着其在资源配置中的作用日益明显。资本市场的不断成长，正在从根本上推动金融体系的演进和变革。资本市场在现代金融体系中的核心地位正在形成。

对资本市场“核心地位”不能仅从融资比例的角度加以简单理解。资本市场作为现代金融体系的核心，其涵义是指，它是激活整个金融体系的最重要的力量，金融体系大部分的活力来自于资本市场。

虽然银行体系的改革，中央银行职能的健全、货币政策目标的调整等也都是推动金融体系演进的重要原因，但只有资本市场的持续发展才能从根本上调整和改革现有的金融体系。可以认为，资本市场的规范与成熟是一国金融体系由传统架构走向现代架构的基本标志。

大力发展资本市场应是中国金融发展战略的核心内容

在中国，构建以发达资本市场为核心的现代金融体系既有现实的基础，又有逻辑的基础，是一种不依人们主观意志为转移的必然趋势。这是因为：

第一，中国经济的货币化进程创造了金融市场化的基本前提。金融的市场化意味着经济发展的资金越来越多地来源于市场，居民的资产选择越来越多地选择金融资产，特别是证券化资产。

第二，中国国民收入总量的迅速增加，收入分配结构和储蓄份额向居民部门的倾斜，为金融的市场化特别是资本市场的持续发展提供了坚实的基础和持久的源泉。

第三，居民收入的资本化趋势即证券化资产在整个居民资产中比重的上升，构成了中国资本市场持续发展的基本动力。

国有商业银行的改革无疑是中国金融体制改革的重要内容。通过市场化改革可以使其成为真正意义上的商业银行，这对提高银行资金运行效率，降低金融风险具有重要意义。

中国资本市场的发展，一方面，为中国商业银行创造一个新的业务平台，从而在客观上将不断推进商业银行的业务创新和体制改革；另一方面，又能从根本上实现中国金融体系风险的分散化和金融体系的相对稳定。是否拥有一个发达的资本市场，将是衡量中国金融体系是否实现由传统到现代转变的特征性标志。

建立中国资本市场和银行体系之间融通渠道的必要性

就中国金融体系内部而言，市场化程度最高的当数资本市场。随着中国加入WTO，中国资本市场的竞争时代已经来临，创新，正在成为资本市场最重要的生命要素。资本市场的重大的潜在危机除了有其内在的制度性根源外，也存在外部的原因，即资本市场和银行体系之间缺乏有效的、相对稳定的融通渠道，形成时而分立、时而融通的不规则的局面。这种合作渠道的不稳定性，导致资本市场和银行体系之间缺乏良性的资金互动，造成市场工具的功能过于单一。资本市场发展所隐藏的潜在危机是推动银证合作的重要原因之一。没有危机就没有合作的需求，合作的初衷是弥补

各自的缺陷，共同提升金融体系的竞争力。

同时，作为现代金融的核心和新的运行平台，资本市场发展到一定阶段本身也需要金融体系内部的合作、融合和沟通。惟有如此，现代金融体系中最具活力的要素才能发挥其核心的作用，从而实现金融体系的升级和金融竞争力的提升。

商业银行的改革和业务创新必须以资本市场为平台

从商业银行来看，银证合作的需求更加迫切。中国的商业银行无论从体制，运行机制，还是业务模式、金融工具上看仍然是比较传统的，相对于证券，保险而言，银行的市场化的程度较低，创新能力明显不足。中国商业银行的利润93％左右来自传统业务。作为目前中国金融体系主体的商业银行，其规则，架构，理念已满足不了这种不断升级的金融性需求。这是中国商业银行竞争力不断下降的个深层次的原因。

商业银行存在某些天然缺陷，例如，资产，负债在收益与风险上的不匹配性等，决定了商业银行的改革和业务创新必须以资本市场为平台，必须在与资本市场的对接上找出路。没有资本市场的发展，只是试图在相对封闭的条件下来改革银行体制，进行银行业务创新，那将是很困难的，整个金融体系难以有质的变化。

商业银行工具和业务创新的核心要点不在于其自身体系的完善，而在于这种创新的工具和业务是否真正实现了跨市场性：一头源自于银行体系内部，另一头则必须嫁接在资本市场上。

银证合作的微观层面

银证合作是提升我国金融体系竞争力，提高我国金融市场化程度，顺应资本市场和商业银行自身发展需要的必然趋势。未来中国的银证合作应从以下几个层面展开：

第一，建立适当的资金管道，实现银行与资本市场的资金互动。首先，在建立风险防火墙的前提下，在二者之间建立多种管道，促进商业银行和资本市场的资金互动。其次，要在理论上对资本市场与商业银行之间不同的资金互动管道加以定性。允许进入的资金，需高度关注的资金和禁止进入的资金应加以区分。

第二，工具的复合性或跨市场性以及业务的交叉。现代金融最重要的功能就是建立一种促进风险流动的机制。只有处于流动状态的风险，才能得到有效的化解，金融体系才是健康的，有效率的。银行和资本市场在资金层面的互动必然导致跨市场工具的产生，这种复合性的工具反过来又将作为载体促进两个市场资金的良性互动，业务的交叉也就随之产生了。

商业银行在建造必要的制度性防火墙基础上，其业务应逐步向资本市场的边缘业务，部分核心业务甚至衍生业务拓展。这些新的领域将为商业银行的纵深金融服务提供更为广阔的空间。

第三，通过资本市场的平台，推进商业银行信贷资产的证券化。商业银行通过上市能迅速地补充银行核心资本，从而提高银行防范风险的能力，为建立真正意义上的商业银行提供契机。而证券化的另一种形式——银行优质资产证券化将极大地改善银行资产的流动性，以未来收益权的转移为代价将未来的不确定性，即市场风险转移到银行体系之外。

商业银行信贷资产的证券化，为中国的投资银行创造了极为广阔的发展空间。中国投资银行业要想获得进一步的发展，除了必须完善和深化传统业务外，一个新的增长点就在于银行资产的证券化。

第四，金融机构组织架构和运行模式的改变。战略决定结构，不同的业务特点与发展战略需要有不同的组织架构相对应。金融集团化的模式将是改革的方向，当然其具体运作模式可以进一步研究。以资本为纽带的控股模式可能是一个更为恰当的模式，因为它一方面说能充分利用资本的杠杆原理，从而最大限度地调动资源，同时又可以避免风险在集团内部的传递并将风险降到最低。

银证合作对金融体系变革的影响

银证合作所产生的影响不仅仅局限于商业银行体系和资本市场本身，还将对包括金融技术、金融信息化、货币政策以及金融法律体系等产生深远的影响。

要成功地推进银证合作，必须消除金融技术上的障碍。必须建立相互支持、相互融合的技术平台。

资本市场的不断发展以及以此为基础而展开的银证合作，将导致货币政策的目标函数发生变化。在没有资本市场或资本市场很不发达的情况下，中国的货币政策基本上只是银行政策。随着资本市场的迅速发展和银证合作的展开，货币政策目标函数要做适时的调整，既要盯住实质经济的成长，也要关注以资本市场为核心的虚拟经济的发展或变化。

在资本市场日渐发达或较为发达的经济体系中，资本市场资产价格的变动与实质经济物价的变动对货币政策的影响是有明显差别的。不能把资本市场资产价格的变化简单地等同于通货膨胀。货币政策有责任营造一个双赢的金融环境，以提高市场的资本吸引力。

银证合作将引起金融体系组织结构、运行模式的重大变化，因而也要求对整个金融法律规范体系进行调整和改革。

银证合作决非简单的混业经营

对银证合作这个概念，要避免绝对化的理解。就金融体系本身的发展趋势而言，其相互融合可能是一个基本趋势，完全分立、互不往来的局面只是暂时现象。但是，在中国目前的金融架构下谈混业经营为时尚早，因为从分业经营到目前成熟市场国家采取的综合金融是需要一个过程的。这个过程本身就是金融的市场化过程，就是一个由传统金融到现代金融的演进过程，是一个收益与风险的市场均衡过程。

金融能力是经济发展的要素

在一个开放的全球经济体系中，两种要素将在根本上决定一国经济的竞争力：一是现代科学技术能力，它既体现在科学技术的水平上，又体现在科学技术转化成产业的能力和速度上；另一种要素是金融能力，它决定着调配和控制资源的能力。现代科学技术效应在产业中大规模，快速地扩散以及由此引起的产业结构的升级换代，需要与此相适应的现代金融制度的支持。没有相应的金融制度的支持，科学技术的经济增长效应会被严重缩水，人类的知识资源无法得到优化配置。

市场化改革公共政策论文范文第2篇

[摘 要]20世纪80年代，西方各国掀起了行政改革的浪潮。传统的由政府垄断提供公共服务的模式不再适应社会经济生活的发展。改革传统的公共服务提供模式成为行政改革的重要部分，实施公共服务市场化成为了西方各国的普遍选择。本文主要研究西方各国的公共服务市场化改革，并从中探究对于我国公共服务改革的有利借鉴。

[关键词]公共服务；市场化

一、公共服务市场化的内涵

公共服务是指政府、非政府公共组织、非公共组织为社会提供的、基本的、非盈利性的服务。它既包括物质形态的公共物品，又包括非物质形态的、社会全体成员共享的生存和发展所需要的服务型项目。其特点是投资资金量大、经济回报率低、社会效益居首位、具有显著的非排他性。政府作为公共服务的提供者，是政府在现代市场经济忠的一种最基本角色。这是由公共物品的特性及市场在提供公共物品是存在的市场失灵所决定的。

20世纪70年代以来，面对政府的低效和财政危机，各国纷纷反思“官僚制”的弊端，进而提出了新公共管理理论，主张引入市场机制改进政府公共产品供给机制，同时，提高政府公共管理的绩效，运用非政府组织和民营部门提供混合公共产品；重视成本和绩效分析，以期提高公共服务的质量。其中“公共选择理论”强调关注于政府与市场、社会的关系，主张重新界定三者在提供公共产品和公共服务中的作用，缩小政府直接提供公共服务的职能，扩大市场与社会的作用；主张打破政府垄断，建立公私机构之间的竞争。以英国为开端，西方的主要国家成功地进行了公共服务市场化改革，这一改革降低了政府成本，缓解了财政负担，极大的提高了政府公共服务的水平。

二、公共服务市场化的特征

1.政府主导与市场机制有机结合

公共服务市场化是政府主导下的市场化配置机制，通过引进市场中的优胜劣汰机制，把有限的公共资源向最优的生产主体倾斜，从而提高公共服务的供给效率和质量。但进行市场化改革的目的，不是单纯为了营利，而更是为了促进公共服务均等化、优质化发展，为社会和公众提供更多、更好、更满意的公共服务。因此，政府要对改革进行严格监管，公共服务价格不能“随行就市”，在改革绩效评价上既要考虑到承包商的利益，更要考虑到民众的满意度。

2.需求导向

公共服务市场化强调公众参与，赋予公众更多的选择机会和发言权，政府或主管部门是代理商和组织者，通过广泛征求民意获悉公众需求，然后以此为依据确定公共服务的品种、数量、方式及方案，使其更加符合社会公众和区域发展的需要，从而让民众和服务对象得到更多、更好、更满意的服务。

3.多元化主体

公共服务市场化主张公共服务提供和生产相分离，鼓励生产主体多元化，政府部门、私人企业和社会组织都可以成为公共服务生产单位，发包单位和“消费者”可以围绕多个主体自主选择，原来的政府和服务对象两方关系，演变成为政府、服务对象、服务承包方三方关系（或者加上“服务评价方”成为四方关系）。

4.间接生产

公共服务市场化坚持“决策”和“执行”相分离的原则，政府部门或主管单位主要充当服务的规划者、组织者、调控者和监督者，而不直接生产公共服务，具体的生产职责通过市场的方式交由私营部门和社会组织承担。政府成为发包方后，主要通过服务外包的方式向市场或社会主体“采购”服务，更多地从服务对象角度出发，考核、评价、督促服务承包方改进提高服务水平。

三、公共服务市场化的困境

1.市场化改革忽略了政府的价值和责任

市场机制解决了政府的财政、效率和质量问题，但它却无法解释“政府应该做什么”的问题，而公共行政在本质上却是以民主宪政为基础，强调公民权利、社会公正、公共责任等多元价值。

2.市场化改革中出现的腐败问题

市场化使公私联系紧密，因此有学者指出，在公与私的边界区域最容易产生腐败。合同出租、特许经营往往能通过贿赂、串谋和索取来获得。例如在美国，联邦法令规定所有合同都要通过公开招标，但据有的专家和政府工作报告估计，承包数额的大约85%都未经过招标。还有数据表明，这些合同中超过1/3被联邦官员私下交给他们喜欢的承包商。

3.市场化改革忽视了市场的固有缺陷

私人企业也同样存在低效率问题，另一方面，公共服务移交给私人企业后会由于信息不对称等问题形成私人垄断的新局面。

四、公共服务市场化对我国的启示

市场化改革是一种必然趋势，它要求政府在部分公共服务领域退出，但这并不意味着政府对公共服务所承担的责任的退出，政府仍应是市场化中的主导力量。政府充当干预者、参与者、监督者、竞争者等角色，最终与私人和第三部门组织一起共同实现公共利益的最大化。政府移交的是公共服务项目的供给，而不是公共服务责任。

1.公共服务市场化应该确保效率与公平并重

公共部门首先要考虑的是社会效益，即社会公平与公正，但私人部门则把经济效率放在首位，市场化在两种不同价值观指导下，必定会产生冲突，引发公共利益危机。为了有效提供公共服务，并维护社会公平与公正，就必须使公共服务在生产与供给的基本价值取向上采用效率与公平并重，并以各种具体的政策和各项制度加以保障。

2.加快培育和发展第三部门

成熟、发达的第三部门是政府转变公共服务职能，推进市场化改革不可或缺的社会力量。这类组织的数量在英法等国家相当于政府机构的2/3，它们有效地分担了政府原有的公共服务职能，协助和参与了政府公共服务项目的提供。

3.加强对公共服务市场化过程的监管

在公与私的边界区域最容易产生腐败，尤其在我国“寻租”现象普遍存在的情况下，加强对公共服务市场化过程的监管就更是一件刻不容缓的任务。

参考文献：

[1]李艳波.关于公共服务市场化的思考[J].中国行政管理，2004，（7）：24-26，38.

[2]胡象明，鲁萍.治理视野下的政府公共服务市场化[J].北京行政学院学报，2002，（5）：20-24.

[3]程样国，韩艺.西方公共服务市场化的启示与反思[J].江西社会科学，2004，（4）：134-137.

市场化改革公共政策论文范文第3篇

摘要：新公共服务理论不仅为中国公共行政改革提供了一种可资借鉴的理论资源，而且启示中国公共行政改革务必明确价值理性与工具理性的主次与辩证关系。在中国行政改革面临现代化和后现代化的双重夹击下，结合登哈特教授的观点，应该从宪政主义与管理主义两种取向、国内与国外两种资源、战略与战术两种安排三个均衡点入手，实现中国公共行政改革的均衡之美。

关键词：新公共服务；宪政主义；管理主义；中国行政改革；均衡

登哈特教授在其著作《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中详细阐述了新公共服务的基本精神和七个基本原则，将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。尽管该著作的观点是建构于美国公共行政实践的基础之上，且中美两国国情存在很大差异，但没有哪一个国家的公共行政改革能够逃离宪政主义和管理主义关系的合理界定。一方面，政府需以最大可能的效率提供服务；另一方面，政府及其政策运行应以公共利益为指向，必须对公众的需求和愿望做出回应。如何定位政府的作用与职能?如何在实践中不丧失政府的公共价值指向?新公共服务理论给我们提供了一个崭新的视角。

一、西方公共行政之三种模式

在介绍新公共服务理论之前，登哈特教授先回顾了西方公共行政学的发展历程，着重比较了老公共行政、新公共管理的异同，在追溯、比较各种理论渊源的基础上提出了一种可供选择的替代模式——新公共服务。

（一）老公共行政

在20世纪前六七十年的时间里，伍德罗·威尔逊、弗雷德里克·泰罗、卢瑟·古力克和赫伯特·西蒙等人确立了公共行政学的主流模式，并力图将公共行政描述为价值中立，尽管事实上并非如此。这一模式把政府视作一个封闭的系统，其以实质性权威的单一“控制型”行政长官为主要特征，并且以一种自上而下的方式运作，工作效率是评价政府工作绩效的首要标准。尽管遭到了“增加自由裁量权、提高回应性和加大开放程度”等观点的反对，但该模式还是在当时的理论和实践中占据主导地位。登哈特教授将老公共行政的主流观点归纳为八个方面：1.政府工作的中心在于通过现存的政府机构或授权的政府机构直接提供服务；2.公共政策和公共行政所参与的是设计和执行政策，这些政策集中于一个政治上规定的单一目标；3.公共行政官员承担执行公共政策这样一种有限角色；4.行政官员要对民主选举产生的政治领导负责；5.实施公共项目的最佳途径是等级制组织，其中的管理人员主要是从该组织的顶部施加控制的；6.公共组织的首要价值观是效率和理性；7.公民参与是有限的；8.公共行政官员的角色主要被界定为计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算[1](p.8)。即便老公共行政并非完美，但它还是为当时的行政管理实践做出了显著贡献，即使是在今天，老公共行政模式的许多方面仍然在发挥着重要作用。

（二）新公共管理

20世纪八十年代以来，西方许多国家为了应对财政危机以及提高政府绩效而进行了一系列行政改革，如美国的“重塑政府运动”、英国的“公民宪章运动”和“竞争求质量运动”。针对这一崭新的实践，学者们从不同的视角试图对其进行阐述和解释。欧文·休斯将这种变革表现视作是从官僚模式向市场化模式、从行政模式向管理模式的典范变迁[2](p.256)。凯特尔也持类似的观点，这些改革措施试图以市场和竞争的机制去取代官僚制[3](p.73)。甚至，有部分学者将其归结为各级政府活动中的“3E”，即追求经济（Economy）、效率（Efficiency）和效能（Effectiveness）。后来，西方学界将这一系列思想和实践活动称为新公共管理，其目标是通过在公共部门中引进市场化的竞争机制以及私营部门的管理理念、技术和方法，来塑造一个更具服务效率和品质的“企业家”型政府。

依据新公共管理理论的思路，政府及其官员被要求去寻找新的途径和方式来实现政府职能或者将原来属于政府的服务供给进行外包甚至民营化，他们的工作是“掌舵”，而不是“划桨”。这也就意味着他们可以不亲自去承担提供服务的责任，尽可能地通过外包或其他方式由其他主体去具体实施项目。新公共管理如同它前面的老公共行政一样，不只是涉及一些新管理方法的实施，而是含有一套来自市场经济和企业管理的新的价值观，更有学者称其为“与传统管理途径、政治途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径”[4](p.20)。

（三）新公共服务

效率优先于公平吗？私人利益高于公共利益吗？是顾客还是公民？新公共管理自其诞生之日就遭到了学者们的非议与诘难。在登哈特教授看来，新公共管理实际上与老公共行政一样依赖和信奉理性选择的模式并强调效率原则，如果一味地吹捧新公共管理理论而不辩证地看待甚至加以反思，必然会错置公共行政的核心价值。不管政府的职责是“划桨”还是“掌舵”，那仅仅是用一个“行政中心论”观点替代了另一个“行政中心论”。目前，公共行政官员更倾向于成长为日益私有化的新政府企业家，并将公共服务的提供和政府绩效的评价过于集中在经济、效率、效能三个方面，从而容易忽视甚至损坏诸如公平、正义、参与等民主和宪政价值。登哈特教授将这些现象形象地形容为“在忙于‘掌舵’的时候是否忘记了是谁拥有这艘船呢？”[1](p.16)公共行政官员的工作重点和职责既不是为政府这艘船“掌舵”，也不是为其“划桨”，而应该是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构，使相关各方坐到一起，为促进公共问题的协商解决提供便利。基于对新公共管理的反思和宪政主义精神的推崇，登哈特教授提出了新公共服务理论，并直言强调公民权利、政府责任、公共利益和公民精神的新公共服务理论将会成为未来公共行政发展的方向和趋势。“新公共服务理论”指的是政府及其行政官员在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念，它主张将公民置于整个治理过程的中心，强调政府的角色是服务而非“掌舵”或“划桨”；强调为公民建立一套有效的利益表达机制；推崇公共精神，旨在提升政府公共服务的价值与尊严；重视公民身份和公民社会，重视政府与公民、社区之间的对话、沟通、协调和合作治理；主张用一种基于民主精神、公民权和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的基于现代经济理论和私营企业管理理论为主导的行政模式[5]。登哈特将其概括为七个方面[1](p.31)：1.服务于公民，而不是服务于顾客；2.追求公共利益；3.重视公民权胜过企业家精神；4.思考要具有战略性，行动要具有民主性；5承认责任不简单；6.服务，而不是掌舵；7.重视人，而不只是重视生产率。从中可以发现，新公共服务理论是对新公共管理价值的重新考量，是公共行政中诸如公平、民主等理念的重新回归，这在一定程度上显现出新公共服务理论的独特之处。

纵观西方国家公共行政发展史可以知道，从老公共行政到新公共服务的转变，实质上源于管理主义和宪政主义两大范式的钟摆效应。从哲学基础和主导价值来看，两大范式存在着从工具理性向价值理性的钟摆式效应，即从以效率、经济、效能为主导的管理主义价值向以公平、公正、民主为主导的宪政主义价值的转向[6]。西方公共行政就是在宪政主义和管理主义钟摆效应过程中行进而演变为老公共行政、新公共管理和新公共服务三种模式。

二、新公共服务理论对中国行政改革之启示

在《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中，登哈特教授通过回顾西方公共行政的基本发展历程，比较了老公共行政、新公共管理和新公共服务三种标准模式，对时下流行的新公共管理进行反思和批判的同时，以民主社会的公民权理论、组织人本主义理论、组织对话理论等理论资源作为基础，提出了新公共服务的七项基本原则。其中最突出的原则就是公共行政官员的首要作用是把社会公众带到“桌子旁边”，帮助人们阐述并实现其共同利益，而不是试图通过“掌舵”的方式去控制、驾驭社会。纵观全书，作者的基本目的有二：第一，尝试对公共行政自产生以来的种种思考和呼声进行整合，这些思考和呼声要求将公共利益的民主价值观、公民权等重新确立为公共行政的规范性价值基础。第二，试图围绕一定原则将这些想法组织成为一个框架，进而为这些想法与理念提供一个便于理解和交流的名称。

新公共服务理论的建构是基于对新公共管理理论和实践的批判与反思，可以说，它解决了在新公共管理中难以解决的公共利益问题、人本问题、公平价值问题以及民主问题。从理论视角来看，新公共服务本质上是对新公共管理理论的一种扬弃，它在承认新公共管理理论对于推进当代公共行政实践具有重要价值的同时，主张在摈弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，建构一种更加适合于现代公共行政实践和公民社会发展、更加关注公共利益和民主价值所需要的新理论。如何思考公共行政的效率与回应性之间的张力，以使政府能真正反映公共利益?这可以说是公共行政改革与发展的“元问题”。在政府治理过程中，效率固然不能忽视，而公共性却是政府存在的根本。如何处理这个“元问题”？登哈特教授给予我们一个很好的回答，“即使在一种思想占据支配地位的时期里，其他思想也从来不会被完全忽略。然而，在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值观的关注应该是极为重要的。效率和生产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。在这里面，其他价值观或者是有价值的技术（比如传统公共行政理论或者新公共管理理论的价值理念和核心思想）都能够获得‘粉墨登场’的机会。伴随公共行政改革的行进，这个争论肯定还会持续若干年。但新公共服务理论为公共行政的理论研究与政策实践提供了一个振奋人心的观点，围绕该观点，我们可以展望公共服务的前景。未来的公共服务和政府治理将会是以公民对话协商以及公共利益为基础，并与后两者充分结合”[7]。可以说，登哈特教授在看到管理主义与宪政主义两种价值取向对立的同时，还看到了两种价值取向之间的统一、融合之处，而且在未来的发展中二者变动不居，相互影响。从以上的论述可以看出，登哈特教授所描述的新公共服务理论是对新公共管理理论的扬弃，体现出公共行政改革应该持有一个开放、包容的态度和姿态，而不是试图用一种极端去替代另一种极端，在改革时务必明确价值理性与工具理性的主次与辩证关系。所以，这是我们从新公共服务理论中能够获得的重要启示。

三、中国公共行政改革之三个均衡点

“均衡”原本是一个经济学概念，主要用以描述供给与需求之间的变动关系。当某一种产品在市场上供过于求或者供不应求时，价格会随之发生相应的变动。当这种产品的供给量等于需求量时，那么该产品的供求关系就是处于“均衡状态”，这种“均衡状态”就是我们一直追求的理想状态，此时产品价格才会平稳，市场交易才得以顺利、持续地开展。同样，其他领域也是在追求各自的“均衡状态”。例如，温度的均衡才能适宜人类生存繁衍，物种的均衡才能维持光怪陆离的世界。可以说，均衡就是一种美。在极其复杂的公共行政领域，“均衡状态”一直是人们努力的方向。如何在理论与实践之间实现均衡，是中国行政学界面临的一个一般性问题，中国公共行政改革亦是在这一试错中不断行进。在面对新公共服务等西方理论的“强势入侵”之时，我们应该采取何种策略方能帮助中国的公共行政改革取得成功？易言之，在中国公共行政改革进程中应该如何实现多方均衡？笔者认为需要从两种价值、两种资源以及两种安排三方面入手，均衡这三方面的关系。

（一）宪政主义与管理主义两种取向的均衡

西方行政发展史就是由以效率、经济、效能为主导的管理主义价值与以公平、公正、民主为主导的宪政主义价值的钟摆式效应所描绘而成的[7]。可以说，西方公共行政就是在宪政主义和管理主义相互交替的过程中行进并演变为各种不同模式。西方公共行政改革给我们一个重大的启示就是绝对不能简单地用一种极端代替另外一种极端。基于两大范式各自的缺陷以及优缺互补的特质，实现两种范式的价值整合是公共行政发展的趋势。因为公共行政既是管理问题，又是宪政问题。只有把两种认知结合起来，才能理解公共行政，进而有效地解决公共行政的现实问题。登哈特教授批评新公共管理以效率为导向的工具理性只会引导人们过度关注实现既定目标的手段，而忽略对目的本身的关切。易言之，在以效率为基础的工具理性的指导下，政府及其行政管理工作只会越来越远离社会需求和社会价值，只会褪变成“斤斤计较”而片面压缩行政成本，这样，强调效率的工具理性就衍变为公共行政运转的动力，以致行政体系行动本身的“道德脉络”完全散失[8]。针对这一弊病，新公共服务理论主张将理论焦点从公共行政的工具理性转移到价值重塑上来，更进一步说，公共行政的核心价值就是公平、公正。效率和生产力等价值观不应该在公共行政中丧失，应该要被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。宪政主义和管理主义孰主孰次的问题更是一个国家公共行政改革的焦点问题。从《新公共服务：服务而不是掌舵》一书给读者透露出的一个重要信息就是，公共行政的核心价值必然是强调公平、正义、民主为主导的宪政主义价值，而强调经济、效率、效能的管理主义价值只能是作为工具性手段服务于公共行政的核心价值，宪政主义和管理主义的关系就是目的与手段的关系。这是我们应该积极借鉴和学习的地方，绝不可将管理当作目的本身，忽视公共行政本应有的“公共性”。宪政主义和管理主义孰主孰次的问题也是中国公共行政改革无法回避的，如何将二者均衡处理？从目前中国政府提出构建服务型政府的制度安排观之，中国政府已经明确宪政主义在公共行政改革中的核心位置，只不过在当下中国，不仅是公平、公正、正义等价值有待加强，而且经济、效率、效能等工具理性也同样需要提高。换句话说，就是中国公共行政改革既要增强政府对公众的回应性，体现公平、公正、正义，还要在公共服务的供给中强调效率，降低行政成本。中国公共行政改革面临着宪政主义和管理主义，价值理性和工具理性的双重任务。未来的公共行政理应是强调管理主义和宪政主义的高度融合、均衡发展。任何偏执于某一种价值而忽视另一种价值的策略都会使公共行政学走向无底深渊。因此，在公共行政改革的实践和理论研究中，如何实现两种价值之间的融合、均衡是摆在学者和实践者面前的当务之急。

（二）国内与国外两种资源的均衡

在经济全球化的历史趋势下，我们面对的是“西方社会治理的多种模式”与“西方学术理论的强势地位”，如何待之？行政学大师罗伯特·达尔在半个多世纪以前就忠告人们，从某一个国家或地区总结出来的经验，不能够马上给予普遍化，或直接应用于另外一个国家或地区的发展与改革中去。一种理论能否适用于其他国家或地区，必须先把产生那种理论的特殊场合和情境加以研究之后方可判定。先哲的忠告道出了公共行政改革的关键之处，凸显国家差异性的重要性。因此，要实现公共行政改革的稳定发展必定离不开国内国外两方面学术和实践资源的合理汲取，正确处理“国内与国外两种资源”的均衡问题。

新公共服务理论是基于美国的社会历史文化传统和民主价值理念以及宪政制度，结合美国公共行政改革之实际情况而建构的。新公共服务理论的诞生隐含着美国社会的三个重要背景:第一，市场经济已经发展成熟，能够独立有效地调节经济生活，一般情况下政府可以不用为经济领域而操心。第二，建立以保护公民权利为基础的宪政制度并实现良好和持续地运行。第三，拥有较成熟的公民社会和数量众多的社会自治组织，并逐步形成以公民为中心的治理体系。这样，有了公民的广泛参与，政府提供服务的动力很足，提供服务的质量也能得到有效的监督。同时又能够在政府之外承担起社会自治的职能，减轻政府负担，政府就能更好地发挥作用。然而，中国现在还不具备这些条件。这说明中国公共行政改革和研究面临的是与西方国家完全不同的环境。

在现实的社会治理中，西方社会发展所积累的理论常常是我们模仿的主要对象，因为它是最为直接的对于西方社会治理成功经验的总结，也是实现赶超发展的最便捷手段。殊不知，任何一种理论都是一定历史阶段的产物，而且，它是生长于特定的社会经济基础与价值文化之上的东西，“拿来”是最方便的，也是最有风险的。借鉴西方国家公共行政的理论资源不是意味着对西方相关研究成果的照搬照抄，而应该是把握理论的来龙去脉，找出中国与西方国家的异同点，结合实际情况有选择地吸收，为我所用，实现行政学研究的“中国化”。对此，何艳玲曾呼吁，行政学研究的本土关怀，不仅需要对中国本土经验给予足够的关注，更需要对源自西方国家的行政学概念和理论进行重新检验，并构建中国本土化的概念与理论。事实上，只有面向中国的本土经验，了解和解释中国的公共行政实践，才能够找到分析中国公共行政实践的合适工具[9]。在借鉴西方国家的理论资源的同时，还要善于利用国内的资源。这里的“国内资源”主要是指中国古代政治体制与行政管理的思想精髓。纵观世界各国成功的政治经济改革，无一不是充分尊重本国历史的。毛泽东说过：“从孔夫子到孙中山，我们应当给以总结，继承这份珍贵的遗产。”[10](p.547)的确，中国五千多年的历史就是一笔宝贵的遗产。在公共行政改革遇到障碍的时候，我们需要回顾历史，寻找国内宝贵的历史资源，均衡国内国外两种资源，而不是一味地迷信西方国家的经验。

（三）战略与战术两种安排的均衡

战术是指当有可为时知道如何为之，战略是指当无可为时知道如何为之。一般来说，战略与战术主要是全局与局部，目的与手段的关系。战略是指为达到战略目标及达到目标的途径和手段的总体谋划，而战术是指为达到战略目标所采取的具体行动。

西方国家的行政改革进程明显快于中国，所以西方国家行政改革的理论与实践对中国而言具备借鉴之处。中国在走向现代化的进程中迎来了后现代社会之气息，在现代社会和后现代社会的双重夹击下，中国在行政改革中既需要追赶已经步入后现代社会的西方国家，又需要为现代社会“补课”。那么，中国到底是先实现了现代化，再步西方国家的后尘进入后现代社会呢？还是基于现实和未来的考虑，以一个更为长远的战略安排，在实现现代化的同时积极应对后现代社会？显然，我们选择了后者，在实现现代化的同时实现对西方国家的赶超。面对现代化和后现代化的双重要求，我们就必须要恰当地处理战略与战术两种安排，实现两种安排的均衡。

这里的战术安排是指我们要积极解决当前中国公共行政改革所出现的问题，如何高效地提供公共服务，如何提升政府对公众的回应性，等等。战术安排固然重要，但是缺乏战略指导的战术安排必然是短浅的。假如中国只顾埋头解决公共行政改革实践所遇到的种种细枝末节而忽视公共行政改革的战略安排，那么中国的公共行政改革与发展只能永远落后于西方国家，而无法实现对它们的赶超。新公共服务的一个重要理论来源是后现代公共行政。传统方法下的官僚机构缺乏生气，甚至死气沉沉。应该采用何种方法应对呢？登哈特教授认为需要通过增进政府与社会公众之间的公共对话来帮助公共官僚机构消除“死气沉沉的格局”，使公共行政领域恢复生气和合法性的意识。福克斯和米勒认为在“独白式的沟通中，没有任何互动，没有任何机会从言语上努力界定问题并且决定应该就此问题采取什么措施”[11]。相比之下，后现代公共行政主要信奉“对话”的理念，信奉公共问题通过对话要比通过“客观”测量或理性分析更有可能解决的观念。毫不夸张地说，后现代公共行政的对话理论已经成为未来的发展方向。厦门的PX事件、躲猫猫事件等一系列事件的接连发生显示出中国已经出现了后现代公共行政的迹象，但面向现代社会的公共行政并加快实现现代化的步伐依然是中国行政改革的重点。

因此，我们既要积极发现、解决中国当前行政改革中的种种难题，又不能鼠目寸光，仅将着眼点停留在解决步入现代社会所带来的各种问题当中。中国公共行政改革的战略安排应该立足于人类社会发展的历史趋向，把脉现代社会和后现代社会的双重要求和发展规律，才能够在实现现代化的同时追赶上西方国家发展的步伐。这种战略和战术安排是基于中国在现代社会和后现代社会双重夹击的背景而提出的，也是从《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中挖掘出来的。从登哈特教授的专著中，我们不仅需要理解作者的核心观点，更要从里面挖掘所隐含的信息，为我所用。

参考文献：

[1][美]登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M]．丁煌.北京：中国人民大学出版社，2010.

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[3]Kettl,Donald F.The Global Public Management Revolution [M]．Washington,DC:Brookings Institution Press，2000．

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[5][美]罗伯特·B·登哈特，珍妮特·V·登哈特.新公共服务，服务而非掌舵[J]．中国行政管理，2002,（10）．

[6]刘耀东，施雪华.钟摆效应?抑或融合效应?——从新公共管理到新公共服务的价值变迁[J]．晋阳学刊，2010，（5）．

[7]Robert B.Denhardt,Janet V.Denhardt.The New Public Service,Serving Rather than Steering [J]．Public Administration Review,2000,(606).

[8]张成福.公共行政的管理主义：反思与批判[J]．中国人民大学学报，2001，（1）．

[9]何艳玲.问题与方法:近十年来中国行政学研究评估(19952005)[J]．政治学研究，2007,（1）．

[10]毛泽东选集(第2卷)[M]．北京:人民出版社，1991.

[11]Charles J.Fox,Hugh T.Miller.The Depreciating Public Policy Discourse [J].American Behavioral Scientist,1997,(411).

[责任编辑：杨健]

市场化改革公共政策论文范文第4篇

摘要：在分析电力行业监管的必要性和内容的基础上，本文梳理和分析了国外电力改革和监管的经验与趋势，在充分考虑我国电力行业未来改革趋势的前提下，本文提出了我国电力行业发展政策建议。

关键词：电力监管； 国际经验；启示

随着经济的快速发展，我国电力行业也取得了迅猛发展。但是，我国电力行业的发展方式还处于粗放型阶段，电力发展对资源消耗和环境严重，影响了经济、社会、环境的可持续发展。因此，如何构建一个能促进竞争、保护环境、能源安全等目标的监管框架，提高我国电力行业效率，特别是火电行业的效率，实现电力行业的可持续发展是目前电力监管中面临的主要问题，国外在发展电力行业的过程中有哪些经验及成熟做法？

一、电力监管的必要性和内容

一般认为，电力行业是与人们生产、生活密切相关的行业，其发电、输电、配电和售电四个环节具有网络性、高度协调性，及一些经济特性（任玉珑等，2006）如公共品属性（基础产业、基本生产原料和生活必需品）、规模经济和自然垄断性、高沉淀成本，政府规制其市场准入等。但电力行业的自然垄断属性但并非其所有环节都具有垄断性，只是在一定区域内存在自然垄断性，如输电环节因的自然垄断主要因为输电网络的建设投入具有高沉淀成本、规模经济效应，其市场准入门槛较高，引入市场竞争容易导致资源浪费、效率低下（王俊豪，1998）。

垄断环境会使得电力行业的效率存在缺失，需要进行经济性监管。长期以来，电力行业被认为属于自然垄断行业，在发电、输电、配电和售电四个环节实现垂直一体化，然而，电力企业不存在市场竞争机制约束，就没有生存和技术改造的压力。因此，自然垄断会造成“X-非效率”和消费者福利损失，需要对电力行业进行相关管制以提高该行业的效率。如我国电力行业长期处于政府政策保护下，行政垄断严重，将在相当长一段时间内维持高额的垄断利润，对市场竞争压力反应不敏感。

电力企业生产的外部性需要引入社会性监管。在市场机制的前提下，电力企业不断扩大生产规模以求占领更大的市场份额，带来更多的社会就业和社会税收。在环境保护和环境规制缺失的条件下，电力企业以追求经济利润最大化为目标，而不会考虑其在生产过程中对资源的高消耗和对环境的严重污染，如二氧化硫、二氧化碳等排放对环境的影响。因此，在对电力行业进行经济性监管的同时，需要引入社会性监管减少电力行业产生的外部不经济。

因此，为了协调政府、电力企业和消费者等各相关方的利益，提高电力行业效率，电力监管机构应依据加强对电力行业经济活动进行经济规制和社会性规制，对非自然垄断和自然垄断环节采取不同的监管政策，如在非自然垄断环节，放开市场准入，引入竞争；对自然垄断环节进行价格管制以提高资源配置水平和效率；加强社会性监管，提高电力行业整体效率及可持续发展能力，降低电力行业对资源的过度消耗和环境的污染。

对电力行业的经济性监管是指电力产业和电力市场的具体监管，主要是预防和矫正电力产业和电力市场的垄断所带来的效率损失或者不完全市场竞争，包括价格监管、市场准入、投资监管、供电电能质量和服务质量监管，供电电能质量和服务质量监管、网络接入和电力调度以及电力市场运营秩序监管等。电力行业的社会性监管旨在保护社会公众利益包括健康、安全、环境和资源保护监管等，预防和矫正电力产业和市场对社会公众产生的不良影响。

二、国外电力监管的经验与趋势

电力产业一直以来的发电、输电、配电一体化的垄断经营，使得电力行业一度被认为是自然垄断行业。自20世纪80年代开始，英国、美国、澳大利亚等国围绕打破垄断、引入竞争机制，提高效率、降低电价等目标开始对其电力产业进行了市场化改革，建立了电力产业市场。这些国家的电力产业市场化改革给电力产业带来了活力，为我国的电力产业市场化改革提供了有益经验。基于电力产业特殊的行业特征，市场化改革主要是在发电和售电环节建立竞争机制。

第一，英国电力的彻底私有化。英国电力工业作为国际电力工业改革的先驱，在私人所有权；重构市场参与主体，建立竞争性市场；加强电力产业的环境监管等方面进行改革（亨特，2004）。

第二，美国电力的市场化改革。美国电力改革主要围绕放松行业管制、引入竞争市场、提高行业效率、降低电价等主要内容开展（唐松林等，2007）。由各州根据“厂网分开、引入竞争”的原则自主确定各州改革模式，建立各州电力产业市场。电力市场改革打破了20世纪初的电力公司通过垂直一体化控制发电市场、输电和配电市场的局面，对于竞争环节（发电和售电），则放松监管，对于垄断环节（输配电），则加强电力的准入监管、价格监管等经济性监管和安全、环保等社会性监管，提高监管的有效性和效率。

第三，澳大利亚的电力改革。借鉴英国电力改革的经验，澳大利亚重视重建电力市场和对环境的规制监管（王瑞琪，傅敏等，2008）。主要包括电力工业结构性重组、构建统一电力市场体系、以重建监管体系为核心的新一轮能源体制改革；重视电力行业对环境所带来的影响。

第四，日本有限竞争的电力市场化。1995年《电气事业法》修订，开启了日本电力产业运营体制的重大改革。日本的电力产业市场化改革采用有限竞争的单一买方模式。日本并没有对电力产业进行重组，而是保持了区域的垂直垄断，解除发电领域的进入许可证制度，逐步开放电力产品零售市场，增加各类主体投资电力产业的积极性，通过引入竞争机制促进电力企业降低成本增加盈利，通过改革初步建立电力行业竞争性的市场框架。

第五，电力监管机构的设置。主要国家建立与电力市场改革相适应的专业监管机构，监管方式和内容不断丰富。如英国、波兰、阿根廷、加拿大等国成立了专门的全国性监管机构。监管模式主要包括以英、美、澳大利亚等国家为代表的独立电力监管模式和以德国、法国、日本等国为代表的非独立监管模式。不同监管模式下，不同的电力市场竞争程度和市场结构，监管机构的职能不相同，从监管职能上，现代电力监管制度有如下特点：一是区分发电、售电等竞争环节和输配电等垄断环节；二是在输配电价格监管上，由保护性监管向激励性监管转变。如最高限价价格监管（RPI-X）就是监管部门在考虑了物价指数的前提下，提前制定下一阶段输、配电公司输配电价格的最高限价，促使电力企业提高效率、降低成本。三是建立与完善了促进低碳电力发展的配套监管机制。如英国燃气与电力市场办公室对电网企业实施新的激励监管机制、鼓励电网企业建设新的输电线路、鼓励配电企业使用新的智能技术、激励低碳发电技术等。

三、绿色电力——世界各国电力发展新趋势

绿色电力包括风能、小水电、太阳能、地热、生物质能和其他可再生能源的电力。相对于传统的火力发电，绿色电力的生产过程中不产生对环境有害的二氧化硫等有害排放物，更有利于环境保护和社会可持续发展。为了适应日益严峻的环境保护需要，各国重视发展绿色电力，提升竞争力，促进可持续发展。加强对电力发展的环境监管，并建立和完善促进电力行业利用新能源、可再生能源进行电力生产的市场机制，促进绿色电力的发展。

第一，美国。20世纪两次能源危机促进了美国绿色电力产业的发展，以可再生能源为原料的绿色电力从20世纪70年代开始在电力产业中占据了一定的地位（仲苏亮，2010）。美国绿色电力产业的迅速发展得益于美国政府、美国联邦能源管理委员会、各州公共事业委员会制定的财政激励政策、管制政策等一系列产业政策。据统计，2002年美国绿色电力达到1135亿kw·h，占全部电力能源比重的8.9%，其中小水电发电6.6%，到2025年，美国绿色电力的比例将达到15%。

第二，欧盟。除了丹麦，欧盟各成员国都充分利用自然条件发展绿色电力，并从价格和数量的角度来鼓励绿色电力的生产企业和消费者。德国政府政策采用了固定价格和转移支付的形式向投资者做出长期承诺，有效地激励了电力企业利用可再生能源发电。通过对设备制造商的以资金补贴和信贷补贴，对风力发电投资者进行机组直接补贴和风电上网补贴（如选用每台450-2000千瓦机组，则每千瓦补贴120美元，并提供优惠的低息贷款；对风电上网提供每千瓦时电量给予0.06马克的补贴）。荷兰通过提供价格补贴鼓励绿色电力消费者，爱尔兰则通过采用公开招标政策促进绿色电力市场竞争，但与其它政策相比，促进绿色电力发展的效果不显著。

第三，日本。日本于1997年4月颁布了《促进新能源利用的特别措施法案》，设计的新能源(可再生能源)包括：太阳能发电、风力发电、废弃物发电、生物质发电、洁净燃料汽车、天然气供热、燃料电池等。政府为促进上述新能源的使用，设立了新能源导入期补助金，并在税金、资金筹措等方面制定了许多优惠政策。2002年5月颁布了《关于电力事业等利用新能源发电的特别措施法》(简称新能源电力促进法或RPS法)，规定从2003年4月1日起实施。日本正式引进了RPS制度（Renewables Portfolio Standard），要求电力行业有义务在政府设定的新能源(可再生能源)发电量目标中，利用一定比例以上的新能源(可再生能源)电量。目前适用于RPS制度的新能源(可再生能源)有：太阳能、风能、地热、1000千瓦以下的水能和生物质能源（废弃的木屑、制糖的蔗渣、家畜粪便、庄稼竿秸以及有机生活垃圾等有机物统称为生物质能源）。该法案规定，所有的电力行业都必须利用一定比例的由经济产业大臣认定的新能源(可再生能源)发电设备所发出的电力，具体履行方法有三种：一是自主建设新能源(可再生能源)发电机组发电；二是从其他公司购买新能源(可再生能源)电力并实施供电；三是从其他公司购买相当于新能源(可再生能源)的电力单位量。各电力行业在年度末的售电量中必须确保的新能源电量比例由经济产业大臣根据新能源(可再生能源)的出力而制定。2003年度统计数据表明，这一年所确定的新能源（可再生资源）电力使用量为32.8亿千瓦时，实际完成量为40.2亿千瓦时。另外，企业和民间组织为促进新能源（可再生能源）的发展，也相继出台和修改了一些相关制度。

四、启示

电力工业的发展既要符合经济增长和产业结构调整的需要，又要统筹考虑能源、资源和环境容量的约束（林伯强，2004）。纵观世界各国电力体制改革及电力市场建立的模式，打破垄断，实行市场化的竞争机制的趋势已成必然。借鉴国内外电力监管和产业政策的相关经验，在充分考虑我国电力行业未来改革趋势的前提下，我国电力发展应注意几方面：

第一，推进市场化改革，健全电力监管体系。

我国电力市场的建设应坚持市场化改革的方向，要充分发挥市场机制在资源优化配置中的基础性作用（朱峰，2007）。电力市场化改革的关键目标是应确保电网独立性和电力系统运行的安全可靠性。在改革过程中，电力产业各环节从垂直一体化垄断逐渐分拆，增大了相互协调的成本和难度（李桂林，2007）。要缩小地区间电力利用效率的差距，就必须在技术、管理、政策等方面加强协调与合作（钱峻峰等，2010）。

政府规制电力行业的基本目标是既要使受规制企业取得合理的收益和利润率，又要使企业以最低的成本满足社会的电力服务需求（石良平，刘小倩，2007）。虽然2005年国务院颁布的《电力监管条例》界定了监管机构、监管职责、监管措施、法律责任等多项内容，但仍然是部门利益妥协平衡的产物，没有充分体现电力监管改革的国际趋势。在开放市场条件下，市场准入监管和价格监管是最核心的电力监管职权。而该条例并没有将这两项核心职权明确授予电力监管机构，监管机构难以平衡和调节国家、消费者、投资者、电力企业之间的利益实现有效监管（黄良进等，2010）。

因此，进一步完善我国电力产业监管体系。（1）政府从产业链整体效率及煤电一体化发展趋势出发，成立能源部，对电力、煤炭、石油等产业实行宏观管理，统筹协调煤、运、电的规划、布局、价格和进入条件，全面负责能源产业链布局、发展与规划。（2）进一步明确国家电监会的职权范畴。电监会的基本职责是监督电力企业及整个电力系统的运行效率，并正确处理有关各方的利益关系。电监会应负责市场准入、垄断性企业投资审批、价格制定等职权。（3）进一步推进区域监管机构的建设。独立监管机构的纵向设置可以体现为：国家电监会→区域电力监管机构→省级电力监管机构→县级电力监管机构（晋自力，陈松伟，2011）。

第二，加强绿色电力规划，改善电源能源结构。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出要“发展新一代核能、太阳能热利用和光伏光热发电、风电技术装备、智能电网、生物质能”。中国发展绿色电力应重视以下几点：（1）加快发展“绿色煤电”技术。“绿色煤电”的技术基础是整体煤气化联合循环（IGCC）和碳捕集与封存（CCS）技术。《中国21世纪议程》已将IGCC电站列为中长期电力科技发展规划的重点项目。（2）大规模开发利用可再生能源和清洁能源。风力发电技术成本最接近于常规能源，但我国具备经济开发条件的优质风场主要分布在三北地区，远离能源消费中心，需要建设特高压骨干网架。我国太阳能资源和沿海风电资源分布广泛，接近能源需求地，但规模较小，对配网的响应能力和稳定控制要求较高，可以在东部、东南部负荷中心地区，大规模推进建筑节能和分布式太阳能发电、供热（刘予胜，杨尚东，2010）。核能在中国还处于初级发展阶段，我国投运的核电机组共11台，总装机容量只有9.1，而如果按核电发展规划，即便到了2020年达到80的装机容量，也只占全国电力装机容量的5%，发电量的8%（朱民，2010）。（3）推动电网建设的根本性变革。我国电力需求集中在东中部发达地区，约占全国需求总量的3/4，而水力、风能、太阳能等大型清洁能源则主要分布在我国西南和西北地区。有效的电力长途输送需求使智能电网成为推进绿色能源发展的战略重点。在未来建设变电站中应多采用环保设计，增加特高压变

电站与数字化变电站的建设，在变电站设备选型中采用低损耗、低噪音高可靠性的设备（路石俊等，2010）。

参考文献：

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（9）唐松林，任玉珑，汪洋：美国电力监管制度及启示，经济纵横，2007/01

（10）王俊豪：论自然垄断产业的有效竞争，经济研究，1998/08

（11）王瑞琪，傅敏，丁社光：澳大利亚电力电能与环境协调监管及其对中国的启示，科技管理研究，2008/07

（12）朱峰，转型经济对中国电力市场建设的影响，电力系统自动化，2007/12

（13）朱民，低碳经济与电力企业人才需求的结构性变化，华东电力，2010/10

市场化改革公共政策论文范文第5篇

随着我国公共管理和政治体制改革的不断深入，市场化程度也越来越高。政府作为公共资源的受托方，与社会公众之间存在着广泛的公共受托责任，即政府有责任向公民报告其活动及成果，资源的委托方有权力知道政府的活动是否遵循了有关的要求并取得了成绩。因此，政府会计基本目标应该是以受托责任为主，兼顾决策有用。明确了政府会计目标，为研究政府会计概念框架奠定了理论基础，为突破政府会计改革在技术上遇到的难题指引了方向。

一、改革会计核算基础

政府会计核算基础有收付实现制、修正的收付实现制、权责发生制、修正的权责发生制四种，不同的会计确认基础反映不同的财务信息。我国现行政府会计制度规定，财政会计和行政单位会计仍实行收付实现制。收付实现制只确认实际收到或支付现金的事项和交易，并计量一定期间现金收付差额。收付实现制符合传统政府管理的特点，有利于安排预算拨款和款项支出的进度，如实反映预算收支的结果，但是忽略了政府资产、负债和成本信息的记录，而权责发生制有利于对成本和费用进行准确的核算，可连续、客观地反映政府资产和负债的变化，如实反映管理当局受托责任的履行情况，防止其将自身责任转嫁给继任者，还能为分析政府的可持续发展能力提供综合信息。因此，如果政府会计目标是评价主体的业绩，权责发生制是最优的选择。修正收付实现制计量的重点与收付实现制相似，都放在当期财务资源上，但是比纯粹的收付实现制提供信息量有所扩大，能反映一些债权债务的信息。而修正的权责发生制基础则介于完全权责发生制基础和收付实现制之间，偏向权责发生制基础，对于一些长期资产和实物资产按照收付实现制原则而不采用权责发生制原则进行确认。因此，在选择政府财务会计基础时，要充分考虑政府会计目标的要求。

20世纪80年代以来，西方成熟市场经济国家对政府会计进行了相应的改革，主要趋势是从传统的收付实现制转向权责发生制。这些国家的实践证明，进行政府会计改革，对于强化政府公共受托责任、提高政府公共支出管理水平、增強政府财政透明度、合理评价政府绩效等方面都起到了至关重要的作用。我国当前经济的市场化与国际化程度已经越来越高，将权责发生制引入政府会计是我国政府会计改革的重要内容，也是一种国际趋势。目前我国还不具备全面实行权责发生制的条件。因此，我国政府会计核算基础改革应该采取渐进式的方式，以修正的权责发生制作为过渡，逐步向较高程度的权责发生制过渡。可以先选择一些行政单位作为试点，逐步推广到所有行政单位，最后在财政总预算会计中实行，这样既能保证政府会计核算的正常秩序和改革的顺利进行，又能进一步提高财务信息的有用性，从而帮助信息使用者更好。

二、改革政府财务会计报告

在公共财政体制下，要保证财政资金使用的有效性和财政治理的公开、公正、透明，考察部门预算的合理性及其执行效果，考察政府采购成本的公允性，对财政资金的使用实施有效的监控等，都需要相应的政府会计信息作支撑。虽然在每年召开的人大代表、政协委员会议期间都分别作了政府工作报告、预算执行情况报告等。但这些报告除了预算执行情况报告反映年度预算收支情况外，并未编制全年的政府财务报告，到目前为止，我国各级政府至今还没有编制过一份全面、完整的政府财务报告。所以，必须建立一个比较完善的政府财务报告制度。

其一，报表体系设计有待进一步科学。为了保证收付实现制向权责发生在过度，既要如实反映预算收支的情况，又要体现政府资产、负债和成本等有关信息，可以考虑设置两个报表体系和综合文字说明，一个报表体系是财务报表体系，包括资产负债表，运营报表(绩效表)和现金流量表，另一个报表体系是预算报表体系，包括预算收入报表，预算支出报表和预算收支执行情况报表。两个报表体系的协调和相互衔接，对一些业务既引起预算收支变动，又引起政府资产、负债等会计要素的变化的，进行“双分录”核算，即对一项业务同时进行预算报表要求的复式记账和财务报表要求的复式记账。综合文字说明部分包含宏观经济环境分析、政府财务状况和管理绩效分析、经济发展趋势分析、财务报表以外应予披露的附加信息等。

其二，改进资产负债表的项目列示。我国现行的政府财务报表由资产负债表、收入支出表、必要的附表及会计报表附注和收支情况说明书组成，按照“资产+支出=负债+净资产+收入”设计资产负债表，其结构为左边为资产部类，包括资产和支出两大类项目，右边为负债部类，包括负债、净资产和收入三大类项目，因而在资产负债表的项目设置上，既设置了资产、负债、净资产三类项目，又增加了收入和支出两类项目，不仅使收入、支出在表内重复反映，而且使资产总额和负债总额虚增。

其三，完善财务报告的内容。目前政府会计报表侧重于反映预算收支执行情况，而社会公众需要了解的政府资产状况及其提供公共服务的能力、支出结构及其效果、财政资金的使用状况、政府债务结构、偿债能力以及平衡财政赤字的能力等信息在现行政府财务报告体系中没有列示。各级政府作为公共资源的受托者，向社会公众公布有关公共财政资源的筹集、使用和管理情况信息是其应尽的责任和义务。在设计新的政府财务报告时应该完善财务报告的内容，扩大政府财务信息披露范围，如合法合规性信息、财政状况的信息、业绩的信息、经济影响的信息等。

其四，扩大财务报告的使用范围。目前，我国政府财务报告的信息使用者仅限定于各级政府机关和内部管理者，而社会公众、捐赠人等资源提供者，立法机关、审计机关等监督机构及政府和行政事业单位的服务对象，却被排除在信息使用者之外，以至其很难获取政府财务报告。政府会计信息作为公共物品，必须满足不同层次使用者的需求。政府会计信息的使用者主要包括：一是各级政府。用于政府预算编制、执行和监督，以及宏观经济管理。二是各行政事业单位用于单位预算和管理。三是立法机关和审计部门。用于对政府收支审核监督。四是社会公众，包括普通公民、纳税人、投资者等。社会公众一方面通过政府财务信息对政府做出评判，监督评价政府工作；另一方面帮助自身做出投资决策。五是国际组织和外国政府。

其五，建立财务报告鉴证制度。长期以来，我国政府的财政支出信息不是特别透明，预算如何编制、如何执行，财政资金如何使用，产生了什么效益，社会公众对这些并不十分了解，尽管每年三月份财政部部长代表政府向全国人民代表大会所作的国家预决算草案报告向社会公布，但报告过于笼统，缺乏必要的监督，政府财务报告的可信度就大大降低了，不仅社会公众看不懂，专业人士也不一定明白。对社会公众而言，审计可以说是协调这种利害关系的桥梁和纽带，通过审计为政府财务报告提供鉴证，并取得财务报告使用者的信任，陈述政府管理的业绩，可以解脱其所承担的受托责任。此外，对政府财务报告进行审计鉴证也有利于提高公共财政资金的使用效率和效果，督促政府官员及政府行政管理当局廉政、高效地工作，有效防止政府官员贪污腐化和玩忽职守，保证政府履行受托责任，并通过提高政绩来取得社会公众、立法机构和上级政府的信任。

参考文献：

[1]刘玉廷：《我国政府会计改革的若干问题》，《会计研究》2004年第9期。

[2]李建发：《政府财务报告研究》，厦门大学出版社2006年版。

[3]陈小悦、陈璇：《政府会计目标及其相关问题的理论探讨》，《会计研究》2005年第11期。

[4]张琦：《论绩效评价导向政府会计体系的构建》，《会计研究》2007年第4期。

[5]金希萍：《公共财政管理与政府会计目标》，《财会通讯》2007年第9期。

[6]张蕾：《浅析我国预算会计报表的改革》，《财务与审计》2007年第10期。

市场化改革公共政策论文范文第6篇

[摘要] 我国正式确定市政公用事业市场化改革方向已经有几年时间了，但各地在推进市场化改革的过程中，明显地暴露出了对市场化的内涵认识不清晰，对市场化改革的规律性把握不准确等问题。本文对市政公用事业市场化的一般性和特殊性进行了探讨。

[关键词] 市政公用事业； 市场化； 一般性； 特殊性

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一、市政公用事业市场化改革过程中出现的问题

自上世纪90年代以来，我国很多城市就开始了市政公用事业市场化改革的探索，特别是2002年建设部下发《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》以后，各地市场化改革的步伐明显加快，取得了明显的社会经济效益。但是，我们通过调查发现，在市政公用事业推进市场化改革的过程中，各地对市场化内涵的认识还不是很清晰，对市场化改革的规律性把握得还够准确，严重影响了市场化改革的顺利推进。主要问题表现在如下几个方面：

1.有的部门领导把市政公用事业市场化改革同一般竞争性领域的国有企业改革进行简单的类比，把注意力主要集中在企业产权改革层次上。

2.有的地方把市政公用事业市场化单纯理解为经营城市公用事业资产或招商引资，以获取更多的城市建设资金。于是，在市场化改革的过程中，出现了一些违规操作。

3.个别地方的行政主管部门或地方城市政府对市政公用事业市场化改革不理解，片面地认为市政公用事业领域都是市场失灵的范围，国有企业是政府解决市场失灵的主要、甚至是惟一的方式，政府的职能不能淡出，从而对改革具有一定的抵触情绪，体现在行动上就是等待观望、不愿主动推动改革，或者变换花样、穿新鞋走老路。

二、市政公用事业市场化改革的一般性

从当前市场化改革的总体进程来看，在一般竞争性领域，市场机制的作用已经比较充分，市场化程度也较高；而在很多基础性领域（如铁路、邮政、电力、市政公用事业等领域），市场机制的作用还很不够，市场化的程度非常低。可以说，市政公用事业市场化是一般竞争性领域市场化改革的延伸，带有市场化改革的一般特性。

1.改革最根本的目的是提高市政公用事业的资源利用效率。

长期以来，我国市政公用事业一直是由国有企业垄断经营，资源的配置方式主要还是靠计划，资源利用效率非常低下。主要表现为两个方面：一是市政公用事业企业普遍存在着浪费严重、人员过多、生产效率低下等现象，企业所拥有的资源没有能发挥出最大的效率。二是由于部门利益的驱动，市政公用事业企业习惯于过多地占用社会稀缺资源，生产过量的产品和服务（相对市场需求可能仍然不足），从而产生了配置无效率的现象。和一般竞争性领域的市场化改革一样，市政公用事业市场化改革也是希望能引入市场机制的作用，尽量排除或减少这两种无效率现象的发生，从而提高整个行业的资源利用效率。

2.改革采用的主要手段是引入市场机制的作用。

一般竞争性领域的市场化改革实践已经充分地见证了市场经济在优化资源配置中的巨大作用，而市场经济赖以发挥作用的基础是价格机制和竞争机制的作用，市政公用事业市场化改革同样也需要借助于它们的力量。要使竞争机制的作用得以发挥，市政公用事业市场化改革就需要在改造市场主体、营造市场环境方面都取得实质性的突破。在市场经济条件下，价格是引导资源合理流动的指示器、方向标。如何在市场化条件下，通过有效的政府监管，形成合理的市政公用事业产品价格，使价格既能反映出商品的价值，又能反映出市场供求状况，是市场化改革过程中需要认真解决的问题。

3.改革是为了更好地发挥国有资本的主导作用。

我国是社会主义国家，必须始终坚持公有制的主体地位不动摇，国有资本在整个国民经济体系中要发挥主导作用。从一般竞争性领域的市场化改革来看，为了更好地发挥国有资本的主导作用，需要进行两个方面的改革：一是要对国有企业进行改制，通过建立现代企业制度来提高企业的生产经营效率，使国有资本更好地保值增值；二是要对国有经济布局进行调整，通过把有限的国有资本调整到国民经济的关键领域，从而更好地发挥国有资本的主导作用。在我国市政公用事业领域，国有资本是相对比较集中的，国有资本的主导作用同样需要通过市场化改革来实现，即通过政企分开，把传统的国有企业改造成合格的市场竞争主体，同时把有限的国有资本向具有网络性特征的领域（如自来水管网等）转移，从而在最关键的领域更好地体现出国有资本的控制力，保证行业的运营安全。

三、市政公用事业市场化改革的特殊性

市政公用事业关系到广大人民群众的切身利益，关系到社会的安全与稳定，其产品大多具有公共产品或准公共产品的特性，其生产大多具有自然垄断的经济技术特性，所以在市政公用事业市场化改革的过程中，不可和一般竞争性领域的市场化改革进行盲目的类比，一定要从行业的实际出发，推动市场化改革的有序进行。

1.市政公用事业市场化改革要探索公私合作的有效形式。

市政公用事业提供的主要是两类产品，纯公共产品和生产过程具有自然垄断特性的产品，这两类产品都属于市场失灵的领域。市政公用事业市场化并不能改变市政公用事业产品的性质，也不能推卸掉政府应该履行的各种责任，市场化需要改变的是国有企业一统天下的市场局面和政府的传统服务方式。和一般竞争性领域的市场化改革不同，在市政公用事业市场化改革过程中，政府不能一退了之，而是要积极探索各种公私合作的有效形式，调动各种社会资源来更好地满足公众对市政公用事业产品的需求。

2.市政公用事业市场化改革要探索竞争的有效实现形式。

在一般的竞争性领域引入竞争的方式比较简单，主要有两种不同的方法：一是对原有垄断企业进行切分，短时间内就可以出现多个市场竞争主体，形成竞争性的市场结构；二是通过开放市场引入新的投资主体，与原有的市场主体展开竞争。但是，在市政公用事业领域，由于自然垄断现象的广泛存在，简单的切分可能会损害企业的规模经济效应，而新的市场主体一般又难以进入。如何使垄断企业同样感受到竞争的压力，尽量减少无效率现象的发生，是市政公用事业市场化改革面对的问题。近二十多年来，经济学研究在探索垄断和竞争的兼容形式方面已经取得了重大的突破，主要有通过特许经营把空间上的竞争转化成时间上的竞争、通过最高限价监管把企业间的竞争转化成企业内的竞争、通过地区间比较竞争把同一市场内的企业间竞争转化成不同市场企业间的竞争、通过引入直接竞争把垄断直接转化为竞争等几种形式。

3.市政公用事业市场化改革要探索市场化的不同实现形式。

在我国，市政公用事业涉及的行业范围很广，每一个行业都可以进一步细分为不同的环节。从经营性和竞争性两个不同的维度来划分，所有的环节又可以大体划分为四种不同的类型：具有竞争性的非经营性环节、具有竞争性的经营性环节、具有自然垄断性的非经营性环节、具有自然垄断性的经营性环节。由于每个环节的经营性和竞争性都有差异，所以市场化的实现形式也应有所不同，不能简单划一。如对具有竞争性的经营性环节，政府不仅不必直接组织生产，甚至不必保持独立的投资体制，而应该允许并鼓励私人资本、外国资本以及其他非政府组织进行投资，并通过由政府制定有关这类物品的收费管理办法和制度框架来对这类物品的投资和生产进行间接管理；而对具有竞争性的非经营性环节，政府应代表社会公众作为需求方，向不同的生产主体购买产品和服务，并鼓励它们之间开展竞争，为产业化运营创造条件，而产品和服务的直接供给，则应更多地交给非公共部门产业主体。

(作者单位：中共中央党校研究生院)