国家经贸委范文

国家经贸委范文第1篇

一、国家与国家职能

国家职能是国家理论的一项重要内容。探讨国家职能首先要厘清“国家职能”中“国家”一次的内涵。政治学中, “国家职能”一词中的“国家”指的是政权意义上的国家。简而言之, 国家职能就是国家的职责和功能, 它通过各级各类国家政权机关 ( 即广义的政府) 及其工作人员来履行。因此, 国家职能等同于政府职能, 国家职能的转变就是政府职能的转变。国家职能主要包括政治、经济和社会三种: 政治上维护阶级统治, 保证国家安全; 经济上保障人民生活, 促进经济繁荣; 社会上维护社会秩序, 提供公共服务。因此, 国家职能范围的界定和履行的好坏直接决定了国家能力的强弱, 如果国家职能范围界定不清晰或者国家职能不能很好地履行, 就会出现“国家能力弱化”甚至于“国家失败”等严重后果。为了提升国家能力, 转变和优化国家职能就具有很强的必要性、重要性和紧迫性, 值得我们认真研究。

《决定》提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力现代化。”笔者认为推进国家治理体系和治理能力现代化正是旨在更好地履行国家职能, 进而不断提升我国的国家能力。

二、治理与国家治理

“治理” ( governance) 与统治、管理和政府活动联系在一起, 长期以来, 治理与统治一直交叉使用。但到了20 世纪90 年代, 国际社会兴起了新的治理运动, 在新的语境下赋予了治理以新的含义, 把治理与统治区别。治理的诸多定义中, 最具代表性和权威性的是全球治理委员会所下的定义:“所谓治理是各种公共的或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使互相冲突的或不同的利益得以协调并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则, 也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。 (1)

作为新兴概念的国家治理, 当前学术界对其内涵观点不一, 综合各种定义, 我们可以把国家治理定义为: 国家治理是在一定领土范围内, 政府与社会组织、企事业单位、社区, 以及个人等不同的行为主体, 相互协调, 通过平等的合作伙伴关系, 依法、民主、科学地对国家的经济政治社会文化等事务进行规范和管理, 最终实现公共利益最大化的过程。 (2) 也就是说, 国家治理是包括政府治理、社会治理、市场治理以及公民自治在内的协同共治。国家治理的主体是多元的, 主要包括政府、社会组织、企业以及公民个人, 强调在公共事务的管理中各方的参与、谈判、协商、合作、互惠。

三、国家治理引导我国国家职能转变

国家治理的主体是多元的, 主要包括政府、社会组织、企业以及公民个人。然而, 这并不意味着多元主体的国家治理一定优于传统的国家统治。如果各主体间不能清晰地界定治理范围、明确权责, 势必造成国家治理的失败 ( governance failure) 。因此, 国家治理内在地要求各个治理主体间治理范围清晰、权责明确, 简言之就是要做到“政府的归政府, 社会的归社会, 市场的归市场, 个人的归个人。”相对于我国国家职能的转变, 就是要明确政府权责, 建立“有限政府”, 清晰地界定中央政府与地方政府之间, 政府内部各部门之间以及政府与市场、社会和公民个人之间的职能范围, 摆脱过去政治统治的弊端, 把那些“管不了、管不好、也不该管”的事权还给市场、社会或者公民个人, 最终建立权力受到宪法、法律和制度约束, 受到社会和公民监督的“有限政府”。

国家治理中的多元主体明确各自权责, 清晰地界定治理范围, 旨在不断优化国家治理结构, 实现国家治理的高效, 尽可能地实现社会公共利益的最大化。因此, 国家治理内在地要求各个治理主体突出治理绩效, 降低治理成本。相对于我国国家职能的转变, 就是要提高政府绩效, 建立“高效政府”, 摆脱传统的政治统治下, 政府包揽一切, 机构臃肿、人浮于事、行政效率低下, 同时财政开支大, 社会税负重, 最终影响经济社会发展的不利局面。建立科学、合理、客观的评价机制、奖惩机制, 采取包括精简机构、人员、提高工作效率等各项措施, 来不断提升政府履行国家职能的水平, 提高政府绩效, 最终建立“高效政府”。

国家治理的多元主体, 明确各自权责, 清晰地界定治理范围, 既需要治理主体的自觉, 更需要完善的法律和制度。党的十五大报告提出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”, 国家治理离不开完善的法律约束和制度安排, 各个治理主体必须依照法律规范和制度安排参与国家治理的过程。相对于我国国家职能的转变, 就是要在不断完善法律制度的基础上, 政府按照宪法、法律和制度安排, 依法履行国家职能, 建设“法治政府”, 消除一定程度上存在的领导干部以言代法、以权压法、徇私枉法等不良现象。一方面, 建立健全行政监督的法律法规及其实施;另一方面, 从对国家机关及其工作人员禁止性立法转变为允许性立法:国家机关及其工作人员只能做法律法规允许的事项, 法律法规未明确允许的一律视为禁止。将政府从决策、执行以及监督的整个过程都纳入法制化轨道, 使其权责对等, 并用法律制度加以固定, 建立“法治政府”。

不同于传统国家统治下政府统管社会生活的方方面面, 国家治理针对国家各领域特点, 寻求最优治理主体: 政治领域主要通过政府来治理, 方式主要是法律、制度、政策等; 经济领域主要通过企业来治理, 方式主要是市场; 社会领域主要通过社会组织来治理, 方式主要是自治; 私人领域, 通过公民个人来治理, 方式主要是自治。这就有利于各个治理主体的专业化, 提升其治理水平。随着社会发展, 国家的政治职能日益减弱, 国家的经济职能逐渐回归市场, 国家治理中政府治理日益体现为提供社会公共产品和公共服务的社会职能。相对于我国国家职能的转变, 就是要不断提升政府社会公共服务水平, 建立“服务型政府”, 消除现实生活中, 一定程度上存在的“门难进、脸难看、事难办”的官僚主义作风。国家机关工作人员转变工作作风, 树立为民服务的理念, 维护广大公民的根本利益和党群、干群关系, 充分发挥国家的社会公共服务职能, 最终建立“服务型政府”。

四、结语

国家治理内在地要求治理主体间权责明确、范围清晰, 治理过程依法展开, 治理效果优质高效, 治理宗旨服务为民, 这指引着我国国家职能的转变方向, 指导着我国国家职能的转变过程, 最终建立“有限政府”、“高效政府”、“法治政府”和“服务型政府”。

摘要：中国正处于社会转型期, 形势的深刻变化要求国家职能要适时转变。党的十八届三中全会首次提出国家治理的概念, 国家治理内在地要求治理主体间权责明确、范围清晰, 治理过程依法开展, 治理效果优质高效, 治理目标服务为民, 这就指明了我国国家职能转变的方向, 指导着国家职能转变的过程, 最终建立“有限政府”、“高效政府”、“法治政府”和“服务型政府”。

关键词：国家治理,国家职能,政府职能,国家职能转变

参考文献

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国家经贸委范文第2篇

项目

一、税收收入 国内增值税 国内消费税

进口货物增值税、消费税 出口货物退增值税、消费税 营业税 企业所得税 个人所得税 城市维护建设税 印花税

其中：证券交易印花税 船舶吨税 车辆购置税

字号：T|T

2009年

执行数

33359.4813915.994759.127729.15-6486.56167.117618.822366.72123.52495.04495.0423.791163.17

2010年

预算数

35983.0015350.005241.008070.00-7070.00190.008061.002542.00140.00516.00516.0025.001338.00单位：亿元 预算数为

上年执行

数的%

107.9 110.3 110.1 104.4 109.0 113.7 105.8 107.4 113.3 104.2 104.2 105.1 115.0

关税

其他税收收入

二、非税收入 专项收入

行政事业性收费收入 罚没收入 其他收入 中央财政收入

调入中央预算稳定调节基金 支出大于收入的差额

关于2010年中央财政收入预算的说明

1483.57

0.042536.66 215.44 354.84 35.01 1931.37 35896.14 505.00 7500.00

1580.00

106.5

2077.00 216.00 410.00 36.00 1415.00 38060.00 100.00 8500.00

81.9 100.3 115.5 102.8 73.3 106.0 19.8 113.3

1.2010年国内增值税预算数为15350亿元，比2009年执行数增加1434.01亿元，增长10.3%。主要根据2010年GDP增长8%左右、规模以上工业增加值增长11%左右，以及价格水平变化等因素测算。

2.2010年国内消费税预算数为5241亿元，比2009年执行数增加481.88亿元，增长10.1%。主要根据2010年烟、酒、成品油、汽车等商品预计销售情况，以及提高烟产品消费税税率翘尾增收等因素测算。

3.2010年进口货物增值税、消费税和关税预算数为9650亿元，比2009年执行数增加437.28亿元，增长4.7%。主要根据2010年一般贸易进口预计增长情况，并考虑大宗商品价格波动等因素安排。

4.2010年营业税预算数为190亿元，比2009年执行数增加22.89亿元，增长13.7%。主要根据银行信贷规模、铁路运营收入等因素安排。

5.2010年企业所得税预算数为8061亿元，比2009年执行数增加442.18亿元，增长5.8%。主要考虑企业利润情况，以及从2010年起对部分小型微利企业实施所得税优惠政策等因素。

6.2010年个人所得税预算数为2542亿元，比2009年执行数增加175.28亿元，增长7.4%。主要根据2010年城镇居民收入预计增长情况等因素安排。

7.2010年出口货物退增值税、消费税预算数为7070亿元，比2009年执行数增加583.44亿元，增长9%。主要根据2010年一般贸易出口预计增长情况，以及2009年多次提高部分产品出口退税率翘尾导致2010年出口退税增加等因素安排。

8.2010年证券交易印花税预算数为516亿元，比2009年执行数增加20.96亿元，增长4.2%。主要根据2010年预计股票交易量安排。

9.2010年车辆购置税预算数为1338亿元，比2009年执行数增加174.83亿元，增长15%。主要根据汽车预计销售增长情况，以及1.6升及以下排量乘用车减按7.5%征收车辆购置税安排。

10.2010年城市维护建设税预算数为140亿元，比2009年执行数增加16.48亿元，增长13.3%。主要根据消费税、增值税、营业税等预计增长情况安排。

11.2010年船舶吨税预算数为25亿元，比2009年执行数增加1.21亿元，增长5.1%。主要根据应税船舶数量及吨位预计情况测算。

12.2010年专项收入预算数为216亿元，比2009年执行数增加0.56亿元，增长0.3%。 13.2010年行政事业性收费收入预算数为410亿元，比2009年执行数增加55.16亿元，增长15.5%。主要考虑进一步加强行政事业性收费管理等因素。

14.2010年罚没收入预算数为36亿元，比2009年执行数增加0.99亿元，增长2.8%。 15.2010年其他收入预算数为1415亿元，比2009年执行数减少516.37亿元，下降26.7%。主要是2009年清缴以前年度企业欠缴石油特别收益金415亿元，2010年相应减少。

国家经贸委范文第3篇

摘要：建设“责任政府”日益受到社会各界的重视，国家审计的社会责任治理是建设“责任政府”的题中之义，同时还是发挥国家治理效应的必要条件。本文回顾了我国国家审计的发展历程及社会责任范围的演变，强调现阶段强化国家审计社会责任理念具有必要性和紧迫性，并在分析国家审计的社会责任治理功能的基础上，提出我国国家审计社会责任治理功能的实现路径。

关键词：国家审计；社会责任；治理功能；实现路径

从古至今国家审计在国家治理过程中都扮演着重要的角色，其在维护财经法纪、稳定社会经济秩序、提高政府部门和国有企事业单位资金使用效率方面发挥了巨大作用。本文拟从社会责任治理角度探讨国家审计的社会责任治理问题。

一、我国国家审计的发展历程及相关社会责任范围的演变

从我国国家审计社会责任履行的演变历程来看，我国的国家审计是从合规性审计逐渐向绩效型审计不断地演进。本文主要从利益相关角度来分析我国国家审计社会责任履行过程中相关利益者范围的演变过程。

（一）古代国家审计

西周时期，国家设立“宰夫”，其主要职责是考察百官的政绩，对奢侈浪费的给予处罚而节省开支的加以奖励；春秋战国时期，国家审计主要是由丞相等兼任；秦汉时期，国家设立了御史大夫对会计账簿进行审计同时还实行就地审计原则；三国两晋南北朝隋唐时期，出现了专门的国家审计机构——比部；宋代时期，实行财审合一制度，使得审计的独立性受到了严重的影响；元明清三代审计机构隶属于检查系统御史台和检察院，此时期的御史台审计范围非常大而且保证了审计的独立性，是前朝不能比拟的。总的来说，在中国古代社会中，国家审计的社会责任相关利益者主要包括君主、官僚、民众，国家审计的社会责任主要表现在：国家审计的良好实施，税赋才会得到监督，为富国强兵、保护百姓权益奠定基础，从而巩固皇权及保证统治阶层的利益。

（二）近代国家审计

1912-1949年期间北洋军阀政府和国民政府通过对古代国家审计的弊端进行改进和借鉴西方先进的国家审计的基本理念后建立了我国近代国家审计体制。在国务院设立中央审计处，各省设立审计分处（审计处与审计分处的主要职权范围包括了政府机密费以外的国家一切财政收支，其主要任务是审核各级政府、机关、学校、军队的财务收支情况并按期公告），并公布了《审计处暂行条例》等审计法规。近代国家审计的范围由古代主要审查官僚机构发展到事业单位，其社会责任的利益相关者范围扩大了很多，主要包括政府部门、政治组织、事业组织、公众。

（三）现代国家审计

新中国成立后的30多年间，我国审计工作处于停滞状态，直到1982年我国宪法明确了开展审计的必要性，国家审计署也于1983年成立。2010年审计署公布了新修订的《中华人民共和国国家审计准则》，标志着我国国家审计体系逐渐走向了完善，在服务于中国经济与政治体制改革不断深化、保障国家经济建设健康发展、加强政府廉政建设、促进公共资源均衡配置和有效使用等方面，国家审计发挥着越来越重要的作用，并得到社会广泛认可。我国国家审计通过几十年的发展，社会责任制度履行越来越完善，国家审计机关考虑到的相关利益者也越来越多，主要包括教育机构、政府部门、行业协会、媒体、政治组织、宗教组织、环保组织、公众、自然环境等。

从我国国家审计的发展历程可以看出，国家审计社会责任从古代的集中于对皇权的维护，保证统治阶层的利益，到近代社会以法律条款的形式明确了审计机关的职责和权限，再到新中国成立到现在社会责任制度履行越来越完善，随着国际交流的不断演进，社会责任治理功能在审计发展过程中越来越强大，对经济、社会和国家的发展起到了至关重要的作用。

二、强化国家审计社会责任理念的必要性和紧迫性

（一） 国家审计社会责任治理能力存在不足

国家审计在国家治理中存在诸多问题，对于自身社会责任履行造成一定的影响。具体的问题包括：（1）国家审计的社会责任监督还存在一定的缺陷，尤其是针对审计结果落实性；（2）国家审计社会责任治理理论及与社会责任治理相关的法律制度还不够完善。

（二）产权结构的社会责任治理诉求

国家审计的被审单位产权性质具有独特性，多是关乎国家经济命脉和经济发展走向等的重要决策机构以及国有企事业单位。我国是公有制占主导地位的社会主义国家，政府是社会民众的代理人，承担着公众受托责任，因此国家审计强化社会责任非常重要。目前，我国国家审计的主要职责包括：按规定对单位主要负责人实施经济责任审计、组织实施对国家法律政策等有关的特定事项进行专项审计、组织审计国家驻外非经营性机构、中央国有企业和金融机构的境外财务收支。从审计职责可以看出，国家审计的对象对于国民经济发展和社会发展具有重要性，因而只有对其加强监督才能有效保证其为人民服务的本质。

（三）国家审计社会责任治理是社会审计和内部审计的引领者

国家审计的历史渊源悠久，社会审计和内部审计均是在国家审计的基础上逐渐演化形成的。国家审计一定程度指引着社会审计和内部审计，只有国家审计严于律己加强社会责任审计，才能确保其他形式的审计更好地发挥作用。实证研究表明，国有企业相对于非国有企业在内部控制治理和社会责任治理方面更加出色。国有企业内部控制作为国家审计在企业内部的一种表现形式，对国家审计社会责任治理起到关键性的作用，也带领着非国有企业在社会责任内部控制方面继续优化。

三、国家审计的社会责任治理功能分析

（一）国家审计与国家治理关系

针对国家审计的特殊性，要把握好国家审计的社会治理功能首先要了解国家治理需要解决哪些问题然后才能根据具体的问题提出切实的方案。刘家义（2011）指出，国家治理标准体现为：一是有效维护国家安全，对外维护主权和对内维持政权稳定；二是有效的权力运行和制约问责机制，遏制权力腐败；三是有效维护法律和社会秩序，保障公平正义；四是促进科学发展、摆脱贫困和增进福利。据此，我们可以总结出国家治理主要是要维护国家安全保证国家有效的运行。

国家审计作为国家治理系统中的监督控制系统，一方面在特定时期按照自身的规律不断演进，另一方面随着国家治理目标、任务的转变而转变，在国家治理中发挥着不可替代的作用。

（二）国家审计的社会责任治理功能

前国家审计署署长李金华强调国家审计与国家治理存在内在的一致性，因为二者产生的动因都是公共受托责任。公共受托责任的发展经历了受托财务责任阶段、受托管理责任阶段、受托社会责任阶段。国家审计社会责任治理功能在公共受托责任中显示出了强大的生命力。

国家审计职能是指审计能够完成任务，发挥作用的内在功能，是审计自身固有的，随着社会经济的发展、经济关系的变化、审计对象的扩大、人类认识能力的提高而不断加深和扩展的。传统国家审计的职能主要包括经济监督、经济鉴证、经济评价三方面，而美国审计机关成熟度模型中要求审计机关还要有高瞻远瞩的预测能力，对检查的经济事务具有一定的判断力。国家审计在社会责任治理功能方面本文通过相关利益者来表现，既强调审计固有的审计功能又强调社会责任的履行（图1）：

1.国家审计对“责任政府”的社会责任治理功能

国家审计作为国家治理的重要手段，需要维护民主法治，保障国家安全，推动我国政治落实民主、法治、公平、正义的理念，为国家持续发展奠定坚实基础。构建“服务型政府”和“责任政府”，需要被审单位能够更好地履行自身职责，在计划、审批、部署和后期监管经济业务时要切实做到合理合规。而国家审计机关应该增强自身社会责任理念，做到以公众利益为出发点，客观公正进行审计：首先，审计机关需要加强对领导人员权力的监督，对滥用职权破坏民主与法治的行为给予公示；其次，在保障国家安全和维护国家利益的过程中，审计机关应该对审计事项进行严格审查，并对危害国家利益的事项进行有效预测；最后，审计机关在审计过程中要密切关心民生、社会热点问题，为国家治理奠定坚实基础。

图1 国家审计社会责任治理功能

2.国家审计对社会公众的社会责任治理功能

社会公众的表现形式有很多种，包括社会组织、民众等。对于一般的社会组织，国家审计的社会责任治理主要体现在通过审计单位自身的表率作用和监督作用来对其起到带头模范作用，同时对于涉及被审单位相关利益的社会组织，国家审计良好监督更能够起到发挥自身社会责任治理功能。对于一般社会公众，审计机关通过严厉监督被审单位，能够使得被审单位落实为人民服务的宗旨，保证社会效益最大化，同时加强对关乎民生的事项进行审计监督。

3.国家审计对环境治理的社会责任治理功能

国家审计机关要加强对审批机关的关于自然环境保护的经济业务进行经济鉴证并做出合理性评价，保证环境污染最小化。首先，保护环境从污染源头抓起，国家审计机关要对审批项目的可行性、合理性和长远发展等进行评价；其次，国家审计机关要考虑被审单位的环境污染指数，严格审核环境污染项目，对于关乎国家经济命脉的重污染行业，审计机关不仅要加强环境污染监控的审查力度，还要发挥自身预测能力和专业知识，对环境污染的减少提出自己的建议；第三，针对环境保护者组织，审查机关要严格检查组织的经济业务流向，保证组织的良好成长，同时进行审计引导；最后，对于环境污染受害者，国家审计单位需要发挥审计职能，考虑通过加大惩罚污染制造者来对受害者进行补偿。

4.国家审计对经济活动的社会责任治理功能

经济活动审查是国家审计中最重要的一环，国家审计作为经济治理的重要手段，主要的社会责任治理功能有：首先，审计机关要严格审查经济活动项目立项审批、加强经济业务事中跟踪审查和严惩经济犯罪；其次，对于一般经济活动从事单位，审计机关需要督促被审单位完善自身经济受托责任，发挥自身的潜力为国家做出应有的经济贡献，通过审计公告形式对其业务事项做出引导；最后，审计机关需要对国家经济走向通过审计结果进行合理的预测，对于扰乱经济发展的违法违规行为及时予以制止，保证国民经济又好又快地发展。

5.国家审计对其他利益相关者的社会责任治理功能

国家审计的社会责任功能是既要维护国家审计过程中涉及的相关利益者的利益，又能保证审计事项的合理合规，保证国家治理的切实有效。在一项审计事项中可能存在损害一部分利益相关者而有利于另一部分相关者的情况，审计机关应该高瞻远瞩，从国家整体利益出发，牺牲小我，成就大我，同时对利益损害方进行积极的补偿和扶持。

四、国家审计社会责任治理功能实现路径

（一）强化国家审计社会责任理论研究，推进国家审计社会责任法律法规和评价体系建设

国际范围内与社会责任有关的标准大致可分为以下四类：劳工保护标准、环境和质量管理体系标准、综合性标准以及评价与审计标准。我国关于社会责任的标准和法律法规也很多，例如《环境保护行政处罚办法》、《中华人民共和国水污染防治法》等对企业的社会责任的履行起到很好的促进作用。工业革命以来，越来越多的资源浪费、战争使得地球资源趋于枯竭，建设节能减排型、环境美好型社会受到了各国政府的大力推崇，但是目前在审计理论研究和法律制定方面远远落后于实务要求尤其是社会责任研究也只是从20世纪中叶才开始，这要求更多的理论和社会责任法律对实务进行指导，以为国家审计的社会责任治理功能充分发挥打下基础。而且，国家法律机关或者社会团体也要尽快设计出规范的社会责任评价体系来指导国家审计，让国家审计的社会责任治理职能有标准可循，从而更好地获得社会责任治理信息。

（二）注重审计人员素质培养和审计过程监督，完善审计的方法和手段

首先，需要审计人员在不同审计业务中，能清楚地了解审计的本质和问题的症结，这需要审计人员不断地提高自身业务技能；其次，国家审计机关还需要加强对审计过程的监督；最后，随着计算机的普及，财务数据网络化应用越来越广泛，审计人员需要创新审计手段和改进审计方法来应对各式各样的财务舞弊行为。

（三）完善审计公告的社会责任信息披露，培养审计机关与相关利益者的社会责任意识

我国审计署从2003年开始实行审计公告制度，这对国家审计社会责任治理功能的发挥起到实质性推动作用。审计公告加强社会责任信息披露，不但有利于让被审单位的违规行为得到改正、恶化社会环境的问题得到改善、扰乱经济社会的现象得到制止，更有利于不断地释放出强化社会责任的信息，培养相关利益者的社会责任意识。

首先，完善审计公告的披露需要国家机关对审计公告的程序进行规范，对审计公告结果需要有一定的约束机制，不能只是简单地进行公告而没有后续对被审事项进行追踪和督促改正；其次，需要对审计事项进行分类，从而使审计结果更加明了；最后，需要增多披露次数和加大披露范围，披露次数的增多可以减少被审单位违纪违规行为，督促其社会责任的履行，披露范围的加大可以使审计体系更加完备，国家审计的社会责任范围更广。

（四）推进国家审计机关、社会审计机关、国家之间互审功能的实现

首先，互审功能的实现可以规范审计业务程序，避免审计单位技术上的失误，从而促使其更好地履行社会责任；其次，对于被审单位来说互审功能可以有效改善其寻租、舞弊行为，促进其在经济活动中遵守社会法规和自身社会责任的培养，从而有利于我国国家审计社会责任治理功能的实现。

落实互审功能首先需要国家从法律法规层面确立互审的地位，使互审成为再审计的必要程序；其次，在互审过程中，对于再审计单位的选取一定要有随机性，从而有效地杜绝寻租行为；最后，国家审计机关对于互审中存在的问题要及时总结，完善审计互审程序。

（五） 严格履行自身职责，培养审计预测能力

各级审计机关和主管单位要加强系统内违纪审查力度和惩罚力度，健全有效的办事体系。当然随着时代的进步，对审计业务进行简单的经济鉴定远远不能满足审计业务利益相关者的要求，国家审计预测导向功能越来越受到审计机关的重视。国家审计预测导向功能要求审计机关不但要发挥好审计监督的基本职能还要能够有效地对经济事务进行预测，以及早地发现社会责任问题。

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国家经贸委范文第4篇

九十年代是科学技术获得飞速发展的10年。各种新发现、新发明和高新技术成果令人瞩目,许多学者都预言下个世纪又将出现一次更为激动人心的高新技术产业化高潮,把世界经济推进到崭新的知识经济时代。

九十年代又是一个历史大转变的年代。冷战结束,前苏联瓦解,全球性军备竞赛让位于一场更为广泛而深刻的综合国力较量,冷战年代建立起来的庞大国防科技体系经历了空前的历史性调整,整个科技工作都转变到增强综合国力的轨道上来。强化研究开发,加快科技成果产业化已经成为世界主要国家和地区科技发展工作的着力点。

九十年代又是一个千载难逢的新旧世纪交替的关键时期,总结二十世纪科学技术发展的经验教训,展望新世纪科学技术发展的前景成为这个时期一大热点,未来学者和各种研究机构发表了大量的有关研究报告,许多国家的21世纪科技发展战略和计划纷纷出台,一个科学技术发展的黄金时代即将到来。

八十年代兴起的高技术发展浪潮,引发了一次规模空前的经济、军事和社会的变革。信息技术、现代生物技术、新材料技术、新能源技术、航空航天技术等一批高技术产业迅速崛起壮大,成为了当代经济、军事和社会发展的主要支撑力量。据称在发达国家的国民生产总值增长中,科技进步因素所占的比重已经上升到了80%。

在经济全球化过程中,西方发达国家拥有的巨大科技优势,对发展中国家形成了强大的压力。据统计美国、欧盟和日本三方的研究开发投入占了全世界总投入的78%(1994),在美国申请的专利数量占了总数的91.2%(1996),高技术产业的出口额占了全球市场的52.1%(1994),但发展中国家在这种强大压力下仍有机会抓住知识经济曙光刚刚出现的有利历史机遇,采用高新技术,加快产业结构的优化升级,促进经济发展、缩小与发达国家的差距。韩国、以色列、新加坡等一些新兴工业化国家的实践提供了成功的经验。它们的共同特点是千方百计从各种渠道获取知识,然后加以消化吸收创新,应用到本国工业,既着眼于国内需求,更着眼于国际市场的需求,而且在高技术领域,瞄准某一点或几个点,及时制定出了占领它的战略,取得了成效。印度软件业跻身于世界前列便是一个成功的例证。

以高科技为中心的科技竞争关系到国家的未来,不管是发达国家还是发展中国家都在以战略的高度迎接21世纪更加严峻的挑战,开创一个更加辉煌的科技发展新时代。

科学技术进入前所未有的创新密集期

冷战结束后,围绕着抢占科技制高点为中心的一场综合国力竞争便在全球范围内展开,其激烈程度在某种意义上可以说不亚于冷战时期的军备竞赛。综合国力竞争的要害是科技竞争。正是在各国政府的鼎力推动下,当代科学技术兴起了一股以高技术为重点的发展浪潮,迈入了前所未有过的创新密集期。

1.科学发现和技术发明成果斐然

人类的科学知识有人估计百分之九十都是第二次世界大战之后获得的,而且近期每三到五年就增加一倍。现在全世界每天发表的科技论文数量每一年半就增加一倍,已经达到6000-8000篇,而每年获益的专利数高达120万件。进入90年代以后,不仅科研成果数量呈指数增长,而且涌现出大量具有突破性的重大成果:

在物理方面,1996年欧洲粒子研究中心和美国费米实验室相继制造出了反氢原子,1998年一个日美联合研究小组观测并捕获到了反质子;1995年美国费米实验室宣布找到了物质标准模型所预言的夸克家族中最后一个成员“顶夸克”;1998年又一个日美联合研究小组宣布找到了中微子存在质量的证据。

在生命科学方面,继1998年完整揭示了一种微小线型蠕虫的基因图谱之后,2000年6月2日宣布破译了人类百分之九十七的基因组,并向全世界公布了首幅人类基因组工作草图。1997年英国克隆羊“多莉”诞生,引起了全世界对克隆技术的极大关注。此后克隆牛、克隆猪、克隆猴和克隆鸡等等相继获得成功,1998年还克隆出了三代克隆鼠,同年11月两个由私人资助的研究小组宣布分离了人类胚胎干细胞,而且美国器官制造公司生产的皮肤移植片已临床试验达一年,已接近工业化生产的程度。

在微电子学方面,动态随机存取存储器和微处理器是最具代表性的产品。目前动态随机存取存储器主流产品的容量已达16M和 64M,而 256M和1G的已有样品面市,预计2010年前后其容量将提高到16G和64G;微处理器的时钟速率在90年代初只有10MHz左右,但1997年迅速提高到近600 MHz,美国IBM公司在1998年则宣布研制出了高达1GHz的微处理器。

在计算机方面,超级计算机的发展最引人注目。美国在1997年率先推出突破万亿次大关的“两面神”超级计算机之后,翌年又研制成功近4万亿次“蓝色太平洋”和“蓝山”两种新机型。日本在1999年推出了高达10万亿次的“WINE2”超级计算机,第二年美国国际商用机器公司则推出了12万亿次的超级计算机,在超级计算机发展史上真正实现了突破每秒运算10万亿次的大关。目前正在研制的是40万亿次和100万亿次机。尤其值得注意的是美国在2000年研制出了最先进的量子计算机和生物计算机。计算机通信网的飞速发展则是90年代的一个突出成就。在美国国防部“阿帕”网基础上建成的因特网1993年正式对外开放后很快就发展成一个全球性计算机通信网,1996年的上网人数不到4000万,到1997年底就突破了1亿,而其业务量每100天就扩大一倍,极大地改变了当今商业运作和创造价值的方式。

在航天技术方面,对宇宙天体的探测研究获得许多重要发现:1998年美国“月球勘探者”号探测器发现月球两极地区存在大约60亿吨冰态水,“伽里略”号木星探测器使回的照片发现,木卫Ⅱ号天体囊面有巨大的冰山;对超新星的研究还发现宇宙中存在一种奇特的反引力,正是这种反引力与引力相抗衡才使得宇宙不断膨胀,但90年代最重要的事件还是俄罗斯研制的“曙光号”功能舱和美国研制的“团结号”节点舱在1998年先后升空,并组装在一起构成了国际太空站的核心,拉开了这个规模空前的太空科学领域的建设序幕。

2.孕育更为广泛的科技革命

20世纪末,特别是80年代以来的20年,科学技术进入了一个空前的创新密集期,涌现出了一连串的科学发现和技术发明,开创了高技术蓬勃发展的新时代。许多高技术产业群的迅速崛起壮大,成为了当代经济发展的主要推动力。

微电子、计算机、通信和网络等核心信息技术的突破,使计算机通信网络得到飞速发展,已经形成能把科研、教育、商业、工业和政府各个部门连接起来的全球性网络,对人类的工作、学习、娱乐和生活方式产生了革命性的影响。这场信息技术革命实际上已经拉开了21世纪科技革命的序幕。

计算机技术的迅速发展正在推动着这场信息技术革命向更大的纵深发展。超级计算机的运算速度已经突破了10万亿次,并将在2010年左右突破4万亿次大关。量子计算机、生物计算机和光计算机等新型研究已经取得重大的实质性进展,将再次引起一次计算机革命。计算机性能的超强化、智能化和网络化将在21世纪初叶就把人类带进全新的信息社会。

除信息技术之外,现代生物技术/生命科学、纳米科技、环保科技也正在孕育着一系列的重大突破,成为这次科技革命的最大热点。人类和一些重要动植物全基因图谱将在21世纪初完成,揭开一切生命现象之谜。人类全基因图谱将比原计划提前两年而在2003年完成,其历史意义将不亚于19世纪未发现的元素周期表。克隆技术和基因重组工程技术的完善,已经开始对制药、医疗保健,特别是疑难疾病的防治,以及农林牧渔各业产生巨大的影响。

纳米科技和超微机械技术被美国视为下次工业革命的基石,具有非常广阔的应用前景。纳米材料正在引起材料科技的一次革命,纳米电子元器件将取代微电子元器件,纳米机器人、纳米卫星、纳米武器等各种新概念的研究已经如火如荼。著名的纳米科技专家德雷克贝勒称,“只要经费跟得上,纳米科技的大规模应用就可以在15年内实现,引发一次比微电子技术更为深刻的大规模变革”。

国际太空站按计划将在2004年建成。这是人类首次将科学实验基地真正搬到了天上,对探索宇宙的奥秘和太空资源的开发利用将产生巨大的推动作用。根据目前各国的航天计划,研究地球及其环境的变化仍将是第一位的重点,估计在21世纪的头五年美国就将发射近30颗卫星对地球及其环境进行系统的、多时空尺度的探测,对实现“数字地球”的目标作出关键性的贡献。数字地球将使人类更好地认识到赖于生存的环境,更加有效地防止或减轻自然灾害以及生态环境恶化给人类造成的损害。

科学发现和技术发明是产业革命的先导。20世纪末许多科技前沿领域的重大突破必将在21世纪初叶引起一次新的产业革命浪潮,犹如19世纪末开始的电力技术革命在20世纪初引起全球范围的电气化浪潮一样,极大地促进生产力的发展,正如联合国1996年发表的一份报告中所预言的那样,“改变世界面貌和人类生活 的一些重要高技术产业将在2030年前后全面实现,并在21世纪下半叶真正进入知识经济的新时代”。然而在当今科技成果转化为实际商品的速度明显加快的情况下,可以预料这次科技革命又将是一次更为激烈的角逐,对发展中国家来说无疑是一次千载难逢的追赶发达国家的历史机遇,如果错过这次机遇,不仅不可能缩小与发达国家的差距,而且差距会越来越大。这正是大多数国家21世纪发展战略中关注的要害所在。

高技术产业已经成为经济发展的重要推动力

1.高技术产业发展迅速

20世纪80年代以来,高技术及其产业蓬勃发展,并以前所未有的速度和规模渗透到国民经济的各个领域,优化了产业结构,带动了传统产业的技术改造和升级,使当代经济进入了历史上最激动人心的新经济时代。实践证明,高技术产业已经成为当代经济增长的主要贡献者。据统计,经济合作与发展组织成员国的高技术产业产值在制造业中所占的比重近10年间提高了一倍,达到了20-25%,科技进步对国民生产总值增长率的贡献达到近80%。信息技术产业、现代生物技术产业和环保技术产业发展最快,而且是21世纪最看好的三个高技术支柱性产业,对未来的经济增长将发挥越来越大的决定性作用。

在信息技术产业方面,据1998年世界电子数据年鉴的预测,1998年全球信息技术产品的销售额为10427亿美元,2000年将达到11302亿美元,2001年将再增加到11669亿美元,年均增长率达9.56%,其中计算机产品的销售额达3178亿美元,通信产品的销售额为2365亿美元,两者占了当年信息技术产品总销售额的53%。美国是当前世界最大的信息技术产业国,其产值在1996年就达到8660亿美元,超过汽车工业而成为美国经济的第一大支柱产业,1998年的信息技术产品出口额达1535亿美元,占了全国出口总额的21%。日本的信息技术产业仅次于美国,其信息技术产业的产值在国内生产总值中所占的比重由1998年的7.4%提高到了2000年的8.5%。

在现代生物技术产业方面,据经济合作与发展组织1998年发表的一份报告估计,在1996-2006年的10年间,全球生物技术产品的产值将保持每年19%的高速增长,到2000年末全球生物技术产品的销售额将超过1000亿美元,其中人类保健医疗和动物医学为350亿美元,农业生物技术为180亿美元,诊断试剂为200亿美元,全球转基因作物的种植面积已由1996年的600万英亩扩大到了1998年的6950万英亩,其中美国的种植面积1998年就达到5800万英亩,而目前研究开发最为活跃,最具商业潜力的是生物制药业,美国正在临床试验的生物工程药物达700多种,而且还有200多种正在实验室研制之中,其基因工程药物的销售额1997年就突破60亿美元,年增长率达20%。日本正在研制中的基因工程药物也达50种,而且其中44种已获批准上市。据预测,到2000年全世界的新药将有85%都是利用生物工程技术生产的,其销售额有望突破200亿美元。基因治疗的研究也取得重要进展,与人类疾病有关的5000种基因已有1500种被分离和确认,欧美批准的人类基因专利达1175件,到1998年3月,美国正在开发的基因治疗产品达217项,欧洲有112项,估计到2010年仅遗传性疾病的基因治疗市场就在38亿美元以上。美国是当今现代生物技术的产业大国,其生物技术产品的销售额在2000年达到500亿美元,占了全世界总销售额的一半。

在环保技术产业方面,经济合作与发展组织成员国的环保技术产业近十几年来一直保持着2-3倍于国民经济增长速度的高速增长,其产值在国内生产总值中所占的比重已由1998年的1%提高到了2000年的2%,而全球环保技术产业的产值1994年就达到3000亿美元,估计2000年将增加到6000亿美元。这是一项有着广阔发展前景和巨大市场潜力的产业,在当今生态和环境严重恶化的压力下,受到各国政府格外的重视,普遍都列为了本国21世纪发展规划的重点,实现可持续发展目标的关键,预计在不久的将来,它将成为世界性的主导产业。

2.高技术产业对经济的影响

高技术产业对经济增长的贡献主要集中体现在城市地区的经济发展上,而且成为了城市地区经济发展是否成功的越来越重要的一个决定性因素,根本原因就在于高技术产业起着强有力的倍增器作用。它除了给当地经济的发展作出巨大的直接贡献外,还将有力地刺激当地的供应商网络,各种专业服务公司,以及电信、电力、劳动力和建筑市场等许多行业的发展,创造广泛的就业机会。这种间接和诱发的影响在促进经济增长中的综合作用才是最为关键的。美国经济自1991年出现衰退以后,高技术产业产出的增长速度比80年代提高了一倍,为整个国家经济增长速度的三倍,90年代最后三年的平均增长速度都在20%以上,高技术产业产出在全国工业产出中所占的比重几乎扩大了一倍,达到了11%,对国内生产总值增长的直接贡献率提高了1.5%。这就是美国数百个城市地区高技术产业直接贡献的结果。圣何塞城市地区就是其中的佼佼者。该地区1998年高技术产业雇员达27.91万名,产业398亿美元,占了该城市区总产出的37.2%,占全国工业总产出的5.8%,而且使当地的人文和社会环境迅速得到了改观。

诺贝尔奖获得者罗伯特索洛提出的经济理论认为,经济增长中只有一小部分归因于劳动力,大约1/3归于投资。这就给技术创新对经济增长的贡献留下了极大的空间。新的增长理论又认为,增加信息技术设备投资对经济增长的影响要远远大于其它投入。美国企业及时便抓住了这个机遇,迅速改变投资结构,大幅度增加对信息技术设备的投资。1970年美国企业在信息处理设备及相关领域的投资仅占企业实际设备投资的7%,到1998年猛增到了50%,其中保险和证券业则高达80%,电信业在1994年就达到了86%。据称,美国企业1995-1998年对信息技术设备的投资平均每年增长了25%,对美国经济增长的贡献率接近27%,尤其值得指出的是,信息技术产品的价格快速下降,有效抑制了美国经济的通货膨胀。1995-1997年间的价格平均下降了8%,1998年则下降高达12%,仅1997-1998年的信息技术产品价格下降就直接使通货膨胀率降低了一个百分点,而失业率则由90年代中期的6%降到了4%以下。

美国经济在90年代中期开始出现的这种高增长率、低通胀率、低失业率的现象是难以用传统经济理论解释的,于是经济学家提出了所谓的新经济理论,按照他们的定义,新经济是在信息技术革命和经济全球化带动下,以现代生物技术、生命科学、新能源技术、新材料技术、航空航天技术、海洋技术、环保技术与现代管理技术为龙头的高技术经济。其最大的特点就是信息技术产业的产值在国内生产总值中所占的比重将越来越大,从这个意义可以说新经济的核心是信息经济。经济学家认为这是一场无法回避的革命。

高增长率、低通胀率、低失业率正是各国经济发展所追求的目标,因此新经济理论一提出便引起了许多经济学家和政治家的高度重视,并在全球范围内形成了一股新经济研究热,而且成了“世界经济论坛”、 “八国首脑会议”等许多重要国际会议的议题。新经济的问世揭示了当前经济发展的一个极其重要的动向,即工业经济已在向信息经济过渡。

全球掀起构筑国家技术创新体系的热潮

1.国家技术创新体系是提高国家竞争力的关键所在

新经济和经济全球化是当前各国面临的两大挑战。新经济发展如何关系到企业存亡,国家兴衰,经济全球化关系到世界财富的重新分配,世界经济格局的变化,各国政府无一不在认真研究对策,以便在未来的竞争中取得主动。2000年4月,美国总统克林顿在白宫主持高级经济会议,研究在新经济条件下如何保持美国经济持续发展的问题;同年7月在日本冲绳召开的八国首脑峰会谈起了因特网、基因,并寻求制订《信息技术宪章》,以便维持经济的持续,平衡增长。2001年伊始,第31届世界经济论坛在瑞士达拉斯举行,重点讨论了消除贫富差距,发展电子商务问题,与此同时在巴西的阿雷格里还召开了首届世界社会论坛,讨论了如何让全世界所有人共同创造财富和合理分配财富的问题,而一连串的电子商务大会,风险投资研讨会等等更是如火如荼。许多学者和政治家都认为,解决这些问题的根本出路就在于坚持创新,尽快建立和健全国家创新体系,全面增强国家的整体创新能力才是关键。

首先各国普遍加强了对国家创新体系的研究,并发表了一系列的研究报告,如1993年以美国哥伦比亚大学教授里查德纳尔逊为首的专家组发表的《国家创新体系的比较研究》,1997年哈佛大学科学与国际事务中心发表的《投资创新》,1998年美国国家竞争力委员会发表的《走向全球:美国创新的新发展》和经济合作与发展组织发表的《国家创新体系:政策的关联》等等。报告认为,国家创新体系从广义上是一个国家创造、获得并扩散新知识的手段,是一个国家最有价值却又最不为人们所认识的国有资产,是国家未来竞争力的主要推动力和制约因素。它至少应具备三个最基本的特征:第一是技术创新必须包括从创意,到新工艺、新产品和新服务的诞生,直到进入市场的全过程;第二是强调通过强化各有关机构的合作和互动,来增强国家的整体创新能力;第三是技术创新是为了国家利益。为了未来的利益现在就必须对技术创新进行投资、其投资的六条原则是鼓励私人投资、加强基础技术的研究开发、充分利用现有技术、用好现有的政策工具,鼓励技术创新的全球化以及提高政府的管理效率。从这里可以看出:

现阶段构筑国家创新体系的着力点在技术创新体系上,因为当前普遍存在的科技成果不能及时转化为实际商品,严重制约了科学技术充分发挥第一生产力的作用。

构筑技术创新体系强调的是通过各种法规政策工具,调整政府部分、科研机构和企业的关系,促进它们之间的密切合作与互动,而不是要刻意重新去设计和建立一个新的创新体系。

技术创新的重点要放在对本国经济和社会最具现实意义的技术、产品和服务上,不能一昧地去追求世界上最先进的东西,而在高技术领域只能是有所为,有所不为。

技术创新必须要有全球的眼光,不仅要立足于国内市场需求,更要着眼于国际市场的竞争,在经济全球化迅速发展的今天尤其应该如此。

技术创新的主体是企业,企业必须参加技术创新的全过程,而政府在构筑技术创新体系中起着十分关键的作用,但对技术创新活动的过多干预往往会适得其反,甚至妨碍经济的长远利益。

2.全球涌动构筑技术创新体系潮

为了跟上当代科学技术的发展步伐,应对新经济和经济全球化的挑战,加快构筑国家技术创新体系的速度已经成为许多国家21世纪科技发展战略的重要抉择。

日本1995年提出“科技创新立国”的新方针,并通过立法把它作为面向21世纪的一项长期国策确定下来。翌年日本科学会议又通过了贯彻这个新方针的行动计划即《科学技术基本计划》,强调要加大科技投入,建立起能适应知识经济要求的科技创新体制,通过开发“创造性和国际性”的科学技术,到21世纪初叶使日本在继续保持经济大国地位的同时进一步成为世界新的政治和军事大国。

德国政府1994年提出创新科技立国的新战略,并将研究技术部同教育科学部合并成立教研部。该部部长称,提高科技创新能力是政府的当务之急,科技和教育部门对此负有极其重要的使命,并强调要引入竞争机制,促进科技同经济的结合,建立起一个高效的知识和能力创新网络系统,使德国真正由一个以传统技术为主的国家转变为高技术强国。

法国政府1997年对全国技术创新状况进行全面调研后,在第二年召开的全国技术创新工作会议上正式提出了新的科技创新战略,并制订了《创新与科研法》,强调要建立和完善科学研究和技术开发网络,促进科研教育机构同企业的合作,提高产业竞争力,使法国成为欧洲技术最先进的国家。

英国政府1998年发表了《我们竞争的未来,建立知识驱动的经济》白皮书,对技术创新作出了广泛的承诺,2000年又提出了促进技术创新的八条措施,强调在创造新知识的同时,要重点抓好科研成果的转化,提高对经济发展和改善生活质量的贡献率,彻底改变以往长期存在的“英国创造发明,日本德国受益”的状况。

韩国政府1997年制订了《科技创新特别法》,此后又出台了《科技创新五年计划》,明确提出到2002年把科技实力由1995年的世界第11位提高到前7名,其中基础研究实力挤进世界前10名的目标,1999年韩国总统正式宣布要积极推行科技立国的方针,强调要完善经济同科技和教育部门之间的协作体制,重点发展能增强产业竞争力的核心技术,扩大对风险大、周期长的高技术项目的支持力度。

美国前总统布什1991年在为《美国关键技术计划》报告撰写的序言中指出,“倘若美国打算保持并加强在国际竞争中的地位,就必须不断地发展新技术,并不断地去学会把这些新技术如何更加有效地转化为商品。技术本身不能保证国家的繁荣和安全,只有我们学会了更加有效地把新技术转化为国际竞争力强的产品,才能对美国的利益作出贡献。”它通过商务部的“先进技术计划” ATP)、国防部的“快速跟踪计划”ETP和“技术再投资计划”TRP、“国家科学基金会的”小企业创新研究计划SBIR以及能源部的“发明与创新工程计划”IIP,促进了政府部门同科教部门和企业之间的合作,构筑起了比较完整的技术创新体制,取得了一定的成效,例如商务部的“先进技术计划”在1993-1995年间提供经费支持的200多个项目,已经产生800多项潜在商业应用,其中1/3的应用可使产品性能提高一倍,而且还将刺激企业界增加59%的研究开发投资。为适应新经济全球化的新形势,美国国家科学技术委员会于1999年底召集产官学研各界有关人士全面总结其技术创新工作,并提出要以“更快捷、更有响应力、更灵活、更具包容性”的方式调整技术创新政策,完善国家技术创新体系。

研究开发全球化趋势明显增强

研究开发全球化是研究开发活动的国际化过程,是经济全球化发展的必然,对当今以高科技为主要特征的研究开发战略正在产生越来越大的影响。由于高技术,特别是互联网的迅速发展和各国放松贸易管制的推动,经济全球化得到了极其迅速的发展。企业跨国化是当前经济全球化发展最重要的表现,据统计目前全世界跨国公司的年产值已接近世界总产值的50%,相当于国际技术经营总额的70%,有人断言,下一代的公司将不再是跨国公司,而是与世界融为体的真正无国界公司。欧盟、北美自由贸易区、南锥体经济共同体、亚太经济合作组织等各种区域性经济集团的相继成立则是现阶段经济全球化的另一重要表现。经济全球化不仅在造就一个商品和资本的世界市场,而且在造就一个前所未有过的世界技术市场。实际上这个市场的争夺早已开始,许多国家的政府和企业都盯上了这次致富机会重新分配的历史性机会,把研究开发全球化纳入自己21世纪发展战略。现阶段研究开发全球化的主要特点是:

1.在海外设立的研究开发机构迅速增加

据美国商务部1995年10月发表的一份报告称,到1994年底有300余家外国企业在美国设立研究开发机构654个,比1992年增加了158%,其研究开发投入从1987年的65亿美元增加到了1993年的146亿美元,而美国同期在国外投入的研究开发费则从52亿美元增到了98亿美元。日本企业到1995年底在海外设立研究开发机构510个,比1991年增加了234个,其中57%设在了美国,34%设在欧洲。瑞典的大企业有34%在海外设立了研究开发机构,而外国企业在德国投入的研究开发费用1999年已经占到德国研究开发总投入的17%。

2.区域性科技一体化正取得重要进展

欧盟在其第三个科学技术发展总体计划中首先提出了建立“欧洲科技共同体”的建议,强调要引入欧洲研究事业的新概念,建立覆盖30多个欧洲国家的“欧洲研究区”,并赋予欧盟协调欧洲各国科技政策和科技活动的职能。建立欧洲研究区的计划在2000年3月已获得欧盟首脑会议批准。其实早在90年代初中欧六国就已开始实施区域性科技合作计划,北欧国家则设立了“北欧工业基金”,对北欧国家的研究开发提供资助。欧洲航天技术正是通过联合起来进行攻关才跻身世界先进行列。

拉美11个国家1992年开始实施“玻利瓦尔”计划,推动拉美地区的科技一体化。独联体国家在1995年也签署了“关于建立独联体共同科技空间协议”,韩国则推出了“科学技术全球化”计划,支持国内大学、科研机构和科学家参与国际研究开发,支持到国外去建立实验室,以便能把本国的研究开发水平迅速提升到国际先进行列。亚太经济合作组织多次召开旨在促进本地区科技合作的科技部长会议,而且制订了《走向21世纪的科技产业合作议程》和《技能开发行动计划》。

1993年全球掀起的信息高速公路建设浪潮,大大促进了新经济和经济全球化的发展,使研究开发全球化在广度和深度上有了更大的提升,在这个意义上可以说,新经济和全球化与网络共存。美国因特网1993年正式对外开放后很快便发展成覆盖全球的最大计算机通信网,第二代因特网又在1998年开通,首先提供给美国两大研究中心和两大高科技园区使用,其数据传输速度至少比原来扩大了100倍。欧洲19个国家在1997年联合初步建成的泛欧科研网,为真正建成“欧洲研究区”奠定了基础。日本计划在2010年左右建成覆盖全国并连接世界各大城市的计算机通信网,1998年亚太经济合作组织部长会议批准的21世纪科技工业合作计划,鼓励发展地区性科研网和伙伴合作关系。1995年37个国家还联合发起了兴建全球信息高速公路网的倡议,而且成立了全球信息基础设施委员会来组织协调相关事宜。经济合作与发展组织部长会议1996年明确指出,政府的责任是创造一种能促进科学技术对经济增长和社会发展作出贡献的开放而高效的科研环境,保证科研系统能使用国内和国际的信息基础设施,并主张建立国际虚拟研究中心。信息高速公路为当今的科学技术知识的传播、交流以及研究开发的合作提供了一个全新的重要手段。

全球化势不可挡,各国科学技术的相互依存和相互影响不断加深,这有利于当今科学技术的发展,但从当前研究开发全球化的现实可以看到两个值得注意的现象:一个现象是大量的科技资源包括研究开发资金和人才,主要流向了美国和欧洲发达国家,受益最大的是这些国家的跨国公司;第二个现象是投资者为抢占市场加紧在全球范围内选择最合适的地方投资于研究开发,势必给当地的科技系统带来严重的冲击。当前这种以发达国家为主导的研究开发全球化对发展中国家来说,无疑也是一把双刃剑,既带来了发展机遇,更带来了严峻的挑战。

对科技工作若干问题的思考

凡是事业的成功,一要选准目标,二要途径方法正确,三要及时总结经验,纠正错误。目标的内容是多方面的,途径方法也多种多样,既不能只顾及一点不及其余,更不能不分主次,平行并举。20世纪,特别是90年代科技工作中确实有些问题值得回顾和总结。

(一)关于科技面向的问题

面向经济还是面向军事对国家科技发展无疑是一个首先要解决的重要战略问题。前苏联在长达半个世纪的冷战时期,过于突出军事,忽视经济,使其科技畸形发展,给国家造成了严重的后果。苏联的教训正是日本的经验。日本在第二次世界大战以后,集中主要精力发展经济,很快变成了当今的世界经济和科技大国,而且军事实力随之明显增强,有可能在21世纪初进一步成为新的世界军事大国。冷战结束后,世界性的大规模军备竞赛停止,爆发新的世界大战的危机大大降低,出现了可以争取到较长时间和平的曙光,几乎所有的国家抓住这个难得的历史机遇,把发展经济摆到了第一位,这无疑是个正确的选择。

当前,一场全球性的经济竞争愈演愈烈,甚至有人认为其激烈程度丝毫不亚于冷战时期的军备竞赛,因此确保在这场竞争中获得最大的经济利益就上升到了当前科技工作的主要目标,成为了当前科技发展的主要驱动力。但这并不表明,加强国家安全特别是军事安全的目标有任何的削弱,军事安全历来都是国家安全的重要支柱,经济竞赛代替不了军事实力的较量,任何放松军事建设的倾向都有极大的危险,一旦搞得不好,将来肯定要吃大亏。以美国为首的北约在没有得到联合国授权的情况下悍然对南联盟这样一个主权国家进行长达70多天的狂轰乱炸,充分说明了强权政治和军事霸权主义仍然是当今世界和平的严重现实威胁。

事实上,军备竞赛并没有销声匿迹,而且已经出现重新抬头的迹象:美国不顾国际舆论甚至其盟国的强烈反对,顽固坚持发展并部署国家导弹防御系统,而且同日本联手发展战区导弹防御系统;日本议会通过新的日美防卫合作指针相关法案,并通过新的防卫力量整备计划,大力扩充应付“周边危机”的武器装备;印度和巴基斯坦相继进行核武器试验之后又进行弹道导弹发射试验;北约通过所谓“北约新战略概念”,公然宣称无需联合国授权可以在其成员国领土之外的任何地方动武。这一动向已经引起广大爱好和平国家特别是发展中国家的高度重视。

当代科技在面向经济这一时代主题下,如何加强军事安全已经成为当前决策者面临的重大战略问题。促进高技术及其产业的发展是现在许多国家做出的重大战略选择。美国企业协会在80年代初发表的一份报告就曾指出,“当前形势出现的新动向是,美国面临来自盟国的技术威胁已经超过来自苏联的军事威胁,而且是以商品形式而不是以武器形式出现的。如果日本先于美国研制成功第五代计算机,那么美国的技术领先地位就会发生动摇。基于这个原因,我们支持高技术产业的政策同国家安全的目标紧密联系在一起”。实际上在大多数高技术领域军用和民用的界限越来越模糊,都是军民通用的,而且有些领域的民用高技术发展已经走在了前面,美国实施以军民两用高技术为重点的关键技术战略,目的正是改变以往国防系统单独建立一套庞大的国防科技体系的做法,最大限度地促进民用技术基础同国防技术基础朝着侧重于经济目标的方向的融合。这一战略被美国舆论界认为是开创了美国科技政策的新时代。

80年代中后期,美国政府继续坚持冷战思维大上,大科学、大工程项目,炫耀自己的实力和水平,遭到许多人的强烈批评,认为把过多的科研经费用在这些项目上得不偿失,甚至损害了国家的经济长远利益。根据美国国会图书馆1990年的调查,美国要在90年代完成的这类项目达20多项,共需资金600亿美元,这还并不包括高达1000多亿美元的运行和维护费。1992年政府在舆论的强大压力下,不得不按照调整后的新科技战略对这些项目所追求的目标重新进行评估,结果空天飞机计划,月球/火星载人探险计划、重力波探测计划、超级超导对撞机计划等一大批项目被决定下马,避免了造成更大的浪费。欧洲也有类似的情况。这在当代科技史上不能说不是一次教训。

(二)关于科技工作的重点问题

日本在发展的初期,大量引进美国和欧洲发达国家的先进技术,然后拼命地加以消化吸收、改进创新,创造了产业发展的奇迹,例如从美国引进录像机、摄像机、传真机,从德国引进光盘CD机技术后,很快就形成产业,几乎垄断了当时的世界市场,成为最大的受益者。1976年通产省把其电子研究所同五大电子公司组织起来成立大规模集成电路开发集团,用了五年时间一举突破64K DRAM的生产技术,使日本的微电子和计算机产业迅速跨入世界先进行列,创造了产官学联合技术创新的成功经验。通产省1988年对其40种高技术产品进行调查评估后认为,90%的产品在技术水平和开发能力上均已赶上甚至超过了美国,令美国和欧洲发达国家大惊失色。

美国尽管是世界最强的超级大国,但商务部技术管理局1990年发表的一份报告指出,美国在80年代后半期,技术实力下降达7%,其高技术产品在世界市场所占的份额已从1970年的51%下降到了1986年的42%,一再提醒国民要关注国家技术竞争力下降的问题。为此,美国政府和企业采取了双管齐下的政策,一方面抓紧实施战略导弹防御计划,另一方面组织科研机构和企业对一些重要的核心产业技术进行联合攻关。经过几年努力果然收到了显著成效,特别是从日本手里夺回了微电子技术的世界主导地位。

日本、美国的经验正是欧洲的教训。欧洲的基础研究强,但其科学上的成就并没有对经济发展作出应有的贡献,其根本原因就在于科研与经济脱节,科技成果转化率低。当今的世界经济开始由工业经济向知识经济过渡,正处于经济结构转型的关键时期。知识经济在一定意义上就是高技术经济,加快高技术产业的发展已经成为实现这次经济结构转型的主要手段。

由于高技术发展非常之快,产品升级换代的周期非常之短,唯有技术创新能力强的国家和企业才能在异常激烈的国际竞争中生存和发展,因此尽快构筑国家技术创造体系,全面增强技术创新能力,加速科技成果转化成为了当前科技工作的当务之急,也是各国面向21世纪科技发展战略的一个重大主题:

1.改革科技体制和运行机制,构筑国家技术创新体系。改革的关键一是要通过政策法规工具,调整政府部门、科教部门同企业的关系,促进它们之间的密切合作和互动,特别强调的是企业必须参加到技术创新的全过程中去;二是要引入竞争机制,给技术创新增加压力和动力;三是要大力抓好教育、金融、服务等支撑体系的建设。

2.创造良好的创新氛围,建设一批高水平的创新基地。许多国家和地区都在克隆美国的硅谷,但多数都没有达到预想的效果,其中一条重要原因是技术创新环境建设跟不上,这包括了政策法规、金融、供应网络、生活质量等各种环境因素,尽管这些环境在技术创新不同阶段所产生的影响有所不同,但政策法规因素却始终起着关键的作用。据称,美国加快技术转移而通过的法规就达20多个。

3.制订目标明确,重点突出的技术创新战略,为经济结构调整不断注入新的动力。当前许多科学技术领域都在孕育着一系列的突破,有效的战略是集中有限的资源,在某一项或几项前沿技术上下功夫,尽快实现产业化。现在普通的做法是在继续推进信息技术革命,建设信息社会的同时,重点发展现代生物技术/生命科学,纳米科技/超微机械技术、先进制造技术、环保技术以及新能源和节能技术。

(三)关于科技投资问题

当前世界各国之间的综合国力竞争,关键在于科学技术的竞争。科学技术的迅速发展,科技成果迅速向现实生产力转化已经成为经济、军事和社会发展中最活跃的因素和主要推动力,成为各国实现21世纪发展目标的关键性因素。正如美国前总统克林顿1997年在为“塑造21世纪科学技术”报告撰写的序言中所指出的,21世纪将同20世纪一样,是一个充满机会和深刻变革的时代,对科学技术的精心投资是实现21世纪新纪元目标最重要的手段。它不仅可以创造新的知识,推动经济增长,创造新的就业机会,还可以保障国家安全,保护环境,改善国民的健康和生活质量。要实现科技进步,增加科教投入是必要条件和基本保证,是当前人们普遍关注的大问题。

在当前以高技术及其产业为主要竞争战场的时代,不论是发达国家还是发展中国家都在逐步增加科技投入,迅速提高科技投入在政府投资中所占的比重。美国的研究开发投入已连续五年增长,1998年达到2206亿美元,占当年国内生产总值的2.61%。日本1996年制订的“科学技术基本计划”确定五年间的科技总投入为17万亿日元,比上一个五年增加50.4%,而新制订的计划则增加到了24万亿日元。巴西政府1998年4月宣布在四年内把研究开发投入在国内生产总值中所占比重由当年的1.23%提高到2%,印度政府的这个比例长期徘徊在0.81-0.89%之间,1998年提高到0.9%,1999年提高到1%,并计划再过四五年提高到2%;埃及政府也计划由2000年的0.5%提高到2015年的2%。经济合作与发展组织1998年的研究报告指出,其成员国研究开发投资出现的趋势是:

1.研究开发投入经过80年代的强劲增长后,90年代初因经济衰退而开始增长放缓,但1995年出现迅速增加的趋势。西方发达国家的研究开发投入占国内生产总值的比例均超过了2%,而日本早在1994年就达到2.69%,超过了美国。

2.研究开发投入的增长主要来自工业企业,其贡献率由80年代的50%左右,提高到了90年代初的60%,日本和美国当前高达75%。

3.政府研究开发的投资重点正从基础研究转到应用研究和产品开发。

研究开发投入是对国家未来的一种战略投资,就象血液对生命一样重要,随着经济增长而不断增加投入是必要的,然而光靠政府投入是不够的,尤其是在高技术激烈竞争的时代更是如此,必须开辟更多的资金来源,多方面筹集资金。国外的实践表明,风险投资对高技术产业的发展起了非常重要的作用,大力发展风险投资业势在必行。但更重要的是如何精心投资,让有限的资金获得最大的投资效益,国外大力加强技术预测研究和评估体系的建设,避免战略决策失误的做法值得重视。

(四)关于高技术产业发展问题

高技术产业是80年代开始崛起壮大的一种战略性产业,而且已经成为当代经济发展的主要推动力,不仅大幅度提高了劳动生产率,而且带动了传统产业的技术改造,促进了工业经济向知识经济的过渡,越来越多的国家已经或正在参加到当前这股高技术产业发展的世界潮流中,及时总结经验教训,加快高技术产业的发展就成为当前普遍关注的大问题。

美国迈尔肯研究所1999年7月对美国高技术产业进行广泛调查研究之后发表的报告认为,高技术产业与一般产业相比,需要耗费更多的资金来进行研究开发,不断地提出新的思想和概念,培育新的经济增长点,而且这更具全球性的内涵和联系。美国新经济的发展,主要体现在各大都市区的高技术产业发展上。新经济取得比较成功的都市区都是那些有能力吸引、培育和发展壮大高技术产业群的地区。影响高技术产业发展的因素很多。基本上可以归纳为公共政策、区位比较优势和社会基础设施三大类。公共政策包括了税收刺激、公共投资和新概念的商业化能力;区位比较优势包括了成本因素。研究机构状况、高素质劳动力、运输交通、靠近供应商的远近;社会基础设施包括了适应不断变化需求的能力、再教育和培训设施、商业团体相应设施、住房与生活质量。这些因素在高技术产业发展的不同阶段所起的作用是不同的,而且又是密切相关的。现在的关键是能否对这些因素进行科学的评估后制订出切合当地实际的经济政策。正因为如此,政府在促进高技术产业发展的过程中起着十分关键的作用。

1.鼓励并支持国家科研机构与企业联手建立并保持一批高水平的技术研究中心(即技术创新基地)应成为长期经济政策的一个重点。美国创立的这种研究中心多达50个,而罗利-达勒-查珀尔希尔地区则是这方面的成功典范。技术研究中心是孵化高技术产业最重要的因素,对都市区的经济发展发挥着重要的技术牵引作用,而且为经济的长远发展提供巨大的后劲。

2.财政和税收政策是促进高技术企业发展的一种常用手段。在高技术企业创立的初期,资本是最重要的制约因素,因此财政支持和税收减免对企业的生存往往能起到决定性的作用,但政府的作用至多是帮助企业起动创业的过程,而不能过分地去全面照顾它,过大的财政支持和过于优惠的税收政策会造成高技术产业发展的扭曲或停滞,甚至妨碍其发展,不能带来长期的经济利益。过去的财政和税收政策最先照顾的往往是一些大公司,而把最具活力的小企业排除在外,这种倾向必须改变。

3.文化和社会环境建设应纳入经济政策的一项重要的内容。由于高技术的发展方向和内涵变化很快,因此能否吸引那些技术创新能力强的企业到自己都市区来落户对都市区的经济发展非常重要。一个正确的经济政策应当在关注社会基础设施建设的同时,关注文化和社会环境的建设,创造一种利于创新的文化氛围,创造一种开放、自由,易接受新思想的社会环境。实践证明,这是促进本地区高技术产业发展的一个最佳战略和原则。

4.建设一批高水平的教育机构、再教育和培训设施,造就一个随时可用的高素质人才库是政府最具战略性的投资。美国凡是新经济取得成功的都市区有一个共同的特点,就是本都市区的大学毕业生在劳动人口中所占的比例都在全国前20名之内。任何一个都市区不论是靠自立更生还是靠引进技术发展高技术产业都需要有一支科学和工程技术人才队伍。在过去的半个世纪里,美国为了生产高技术武器,利用国防经费在许多都市区培养和造就了一支高素质人才队伍,这是冷战遗留下来的一笔极其宝贵的财富。

(五)关于科技人才问题

21世纪将迎来知识经济的新时代。这是一次深刻的历史革命,其标志是知识将成为最重要的战略资源,科学技术将充分发挥其第一生产力的作用,因此能否拥有一支掌握科学技术知识和创新能力强的人才队伍就成为这场革命能否成功的关键。美国前总统克林顿1997年在一次公开演讲时称,美国目前比以往任何时候都更需要人才,需要他们去创造新技术,并以此构筑美国知识经济大厦的坚实基础,离开这一点,大谈知识经济就毫无意义。欧盟同年发表的《走向知识化欧洲》报告中则指出,“今后真正的财富创造将首先依赖于我们在研究、教育和培训方面作出的努力,创新、研究、教育和培训将共同构成欧盟政策的基石”。正因为如此,许多国家和企业在研究21世纪发展战略时都十分重视研究自己的人才状况和未来的发展趋势,制订出相应的人才战略。

然而,当前各国的科技人才状况并不容乐观,而且已经开始爆发一次全球性人才危机。美国国家竞争力委员会1999年发表的一份报告指出,“现在最为担心的是国家可资利用的劳动力正在严重萎缩,工程学、物理学甚至计算机科学的研究人数只减不增,而且在这些学科中占很大比例的外国留学生学学成回国的人数却越来越多”。据美国信息技术协会2000年8月公布的一项调查显示,2000年美国各行业创造了160万个技术岗位,但有84.3万个岗位空缺。马来西亚2000年工程师的缺口1.7万,技术员短缺5.3万而日本今后10年将短缺科技人员达160-445万,欧洲仅电脑人才到2002年将短缺60万。这种科技人员严重短缺状况大大增加了加速人才培养,大力开发智力资源的紧迫感,国外的普遍做法是:

1.大幅度增加投资,大力发展基础教育、大学教育和继续教育。人力资本理论认为,人力投资是各种投资中效益最好的一种投资。日本的一个研究报告称,一般工人的好建议能降低成本5%,而受过良好教育的工人的建设则能降低成本达30%以上。许多国家为接知识经济挑战而大幅度增加教育投资。美国1998年的教育与培训经费高达510亿美元,2002年将再增加到600亿美元,新加坡1996年出台的第二个科技发展五年计划确定的人才培养经费由原来的3571万美元提高到1.79亿美元,巴西政府把1997年定为教育年,把教育经费在国内生产总值中所占的比重由3.5%提高到4.6%,到2007年再提高到6%。

基础教育的重点是充分利用信息技术发展的最新成果,实现中小学全部上因特网,大力发展网上教育,培养学生适应信息时代的能力。大学教育将继续扩大招生数量,特别是扩大在校研究生数量,提高教育质量。日本文部省的一份报告称,到2009年日本希望上大学的高中毕业生都能上大学,而在校研究生数将由1998年的18万增加到2010年的25万。继续教育被美国前总统克林顿认为是知识经济之本,美国每年接受继续教育的科技人员目前已达全国科技人员总数的15%,人均费用3000美元。瑞典1997年曾启动了欧洲最大规模的成人教育五年计划,投资200亿克朗,对62.5万人进行培训,使他们获得中等以上学历和更多的职业技能。

2.采取非常措施,培养出杰出科技人才。一个国家杰出人才的多少是这个国家科技实力和水平的重要标志。许多国家在抓好国民科技素质提高的同时,采取多种措施,培养自己的高层次科技人才和经营管理人才,甚至诺贝尔奖得主。日本动手最早,1991年开始实施“先驱研究21世纪计划”之后,又出台了“独创性个人研究培养计划”,万名博士生支援计划,通产省设立国际高技术研究院,文部省设立杰出人才中心,公开向海外招聘世界级科学家,让自己选拨出来的年青科技精英同他们一道工作,希望能涌现出一批世界顶尖的科学家工程师。英国的“科学与工程合作计划”、德国的“海德堡计划”和墨斯计划等等的目的均在于此。

3.放宽限制,积极招揽科技人才。当前科技人才特别是信息技术人才的短缺已经成为经济发展的重要制约因素。发达国家和一些发展中国家除了大力培养人才,采取措施留住人才外,更加重视招揽人才。2000年5月美国前总统克林顿向国会提出的一项人才引进计划,决定在2001-2003年每年从国外引进人才的数额从目前的11.5万增加到19.5万。同年5月,德国通过向非欧盟国家引进信息技术人员发放“绿卡”的规定,急招3万名计算机人才,英国在2000年预算中也提出了放宽科技人才发放劳动许可证的限制,并决定每年拿出400万镑资金,从国外高薪聘请50名世界顶尖人才。澳大利亚政府也向企业界发放了大量引进高级人才的临时签证,日本则要在今后几年内使外籍科技人员占其科研人员总数的比例扩大到30%。日本和新加坡还从国内外公开招聘科研领导者。

国际劳工组织最近发表的一份研究报告指出,“人才外流”现象已经对发展中国家产生了消极影响,因为这种知识资本外流增加了这些国家经济停滞的风险,加剧了国家竞争力的下降。例如哥伦比亚1999年受过3年以上高等教育人才的外流就使哥伦比亚损失了20亿美元。一些国家已经开始认识到人才外流的严重性,开始采取措施吸引人才回流,发展本国经济。以色列就正在设法吸引在美国硅谷工作的23万名犹太人回国,泰国在1996年开始执行的智囊回归计划也要在10年内从目前在外工作的约5000名泰国专家中,至少争取有500名专家回国。

国家经贸委范文第5篇

【关键词】审计反馈系统;国家治理体系;国家治理过程;结构功能分析

一、引言

党的十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义制度， 推进国家治理体系和治理能力现代化， 国家治理是坚持和完善中国特色社会主义制度的重要内容。 党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（简称《决定》）对我国国家治理体系的性质、原则、特征、显著优势、基本内容等都作了明确规定。 《决定》认为， 国家治理体系和治理能力现代化是坚持和完善中国特色社会主义制度的重要组成部分， 是面对国际国内新形势、适应中国社会主要矛盾变化、战胜各种风险挑战的需要， 是不断满足人民对美好生活新期待的制度保障， 是实现中华民族伟大复兴的制度保证。

20世纪90年代以来， 国家治理逐渐成为一种思潮， 影响公共管理和经济学的学术研究趋向， 引起世界主要国家和组织对“国家”概念的重新思考。 国际货币基金组织（IMF）、世界银行（The World Bank）等国际组织在许多国家和地区推行政治改革， 为了避免政治改革在意识形态上的敏感性， 极力推行“治理”或“政府治理”。 1990年， 美国国际经济研究所（IIE）在华盛顿提出的 “华盛顿共识”（The Washington Consensus）是关于政府在市场经济中地位和作用的“新自由主义措施”， 20世纪80年代开始的自由主义经济思想复燃是“华盛顿共识”产生的思想背景。

西方的国家治理或政府治理是在自由主义经济思想背景下， 针对公私部门之间的关系中“软弱无能的政府问题”而提出的市场经濟中政府作用的解决方案， “治理”（Governance）一词意味着公共部门与私人部门之间的关系成为影响政府和市场的主要内容， 表达了自由主义经济思想中市场经济对政府作用的期盼和要求， 即对自由市场经济没有统治和权威主体的“治理”。 Katharine Dommett和Mathew Flinders[1] 认为， 解决自由市场经济中没有权威主体的政府作用问题的基本方式是“没有统治的治理”（Governance without Government）， 治理是在没有强权力的情况下各相关行动者解决分歧、达成共识， 以实现共同目标。 统治主要依靠自上而下的科层制度等正式权力， 而治理则依靠基于共同目标的协商和共识。 基于自由主义经济思想的“治理”在理论上受到了学者的强烈反对， 如弗朗西斯福山[2] 针对没有统治的治理提出市场经济中的“国家重建”问题， 在实践中导致了一系列经济危机和经济动荡， 如1994 ～ 1995年墨西哥金融危机、1997 ～ 1998年亚洲金融危机、2007年开始的美国次贷危机等。 自由主义经济思想的“治理方案”在理论上和实践中都是失败的。

党的十九届四中全会提出了国家治理的中国方案， 是党领导全国人民长期实践的科学总结， 是经过实践检验的国家治理理论的重大创新。 国家审计是国家治理体系的重要组成部分， 是国家治理过程的重要环节， 必须在党领导的国家治理体系和治理过程中定义国家审计， 分析国家审计的基本功能， 理解国家审计的基本属性， 认识国家审计的根本宗旨和基本目标， 掌握国家审计的基本特征。 本文以《决定》为理论基础和实践基础， 根据系统论和过程理论， 运用结构功能分析方法， 研究党领导的国家治理体系和治理过程中的国家审计， 以期进一步丰富对国家审计的认识。 本文认为， 理解我国国家审计的定义和基本性质必须首先分析我国国家治理体系和治理过程中的审计角色定位和基本功能， 厘清我国国家治理体系中的审计关系， 回答为什么在我国国家治理体系和治理过程中需要审计？ 国家审计在推动国家治理体系和治理能力现代化中起到什么样的作用？ 国家审计的理性价值究竟是什么？ 在此基础上， 根据我国国家治理的属性和特征准确回答国家审计是什么、具有什么样的职能、发挥什么样的作用。 同时， 科学辨析我国国家审计的内在属性， 并且根据审计的一般规律总结我国国家审计的基本特征。

二、国家治理的中国方案

《决定》明确指出， 推动我国国家治理体系和治理能力现代化的基本理论是马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想。 马克思主义理论及其在中国的发展指导我们深刻地认识到国家治理的内涵和必要性， 国家治理是社会主义市场经济中国家管理社会经济生活的基本制度形式， 坚持和完善中国特色社会主义制度， 是推动我国国家治理体系和治理能力现代化的客观需要， 也是我国国家治理的根本任务。 为此， 《决定》提出“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”四个治理原则， 努力构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。

《决定》明确指出， 中国共产党是推进我国国家治理体系和治理能力现代化的最高领导力量， 是我国国家治理体系的领导者。 中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征， 是中国特色社会主义制度的最大优势， 必须坚持党协调领导各方的制度体系， 把党的领导落实到国家治理的各领域、各方面、各环节。 党的领导表现在党对国家机关、企事业单位、人民团体、群众自治组织和社会组织等的领导。 《决定》规定了党与国家机关、人民团体、企事业单位、社会组织之间的领导和被领导关系， 要求健全各级党组织工作制度， 确保党在各种组织中发挥领导作用。

人民群众是党治国理政的依靠者， 是我国国家治理体系的社会基础。 《决定》指出， 坚持立党为公、执政为民， 保持党同人民群众的血肉联系， 把尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生贯穿于党治国理政的全部工作中， 巩固党的执政基础。

社会主义市场经济体制是中国特色社会主义的基本经济制度， 是我国国家治理的经济制度基础。 《决定》指出， 公有制为主体、多种所有制经济共同发展， 按劳分配为主体、多种分配形式共存， 社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度， 既体现了社会主义制度的优越性， 又同我国社会主义初级阶段社会生产力发展水平相适应， 是党和人民的伟大创造。 如果说民主宪政、联邦制等所谓多数统治不可能达到市场均衡和社会资源最优配置[3] ， 那么， 社会主义市场经济体制可以发挥市场、政府和企业在资源配置中的优势， 调动各方面积极性， 集中优势资源实现预期目标， 达到市场均衡和社会资源最优配置， 从而实现社会经济最优（Optimality）。

社会主义市场经济并不是社会主义制度中市场经济的简单引入， 而是我国社会主义初级阶段社会主义制度与市场经济的有机结合。 在社会主义市场经济中政府是有为政府， 其不仅是市场监督管理者和市场秩序维护者， 具有社会管理和向社会提供公共服务的职能， 而且是市场经济的调节者， 是国家财政政策和货币政策的制定者和组织实施者， 是以国家发展战略和中长期经济社会发展规划为导向组织实施国家政策的宏观调控者， 具有资源优化配置能力， 发挥资源配置的主导作用。 政府管理国有资产和国有或国有控股企业， 代表国家履行国有资本出资人职责。 政府是国家科技战略的组织管理者， 是社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型舉国体制的组织者和管理者。 政府代表国家利益， 维护国家经济安全。

社会主义市场经济体制下的市场是有效市场， 发挥着资源配置的基础作用。 社会主义市场经济体制下市场的有效性主要体现在两个方面： 一方面， 市场可以按照国家发展战略和政府调控政策有效地配置社会资源， 市场价格不仅能够及时、充分地反映市场交易相关信息， 而且能够及时、充分地反映国家发展战略和政府调控政策的相关信息， 实现资本市场中资本有序扩张和商品市场中公平竞争; 另一方面， 市场可以有效地分散风险， 政府可以通过建立公平竞争制度、市场准入制度、金融监管制度、生产许可制度、产权保护制度、环境保护制度、公共卫生制度、惩罚性赔偿制度等， 分散和隔离市场参与人的系统风险， 政府对系统性金融风险监管是市场有效分散和隔离市场参与人系统风险的制度保障， 政府对资源的有效配置和调控是市场有效分散和隔离市场参与人系统风险的基础。 John D. Huber和Charles R. Shipan[4] 认为， 根据交易费用模型， 政府控制制度与市场有效性之间的正向相关关系可以得到检验。

坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化是一项有机统一的系统工程， 涉及政治、经济、社会管理、环境保护等各个方面， 涉及国家机关、政府部门、企事业单位、社会团体和群众组织等各个组织， 涉及体制机制、政策制定、组织实施等各个层面。 《决定》提出“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”四个治理原则， 反映了国家治理的系统属性和过程属性。 这表明， 国家治理反映了集体与个人之间的关系， 反映了国家与社会、政府与市场之间的关系， 反映了政府与国有企业和民营企业以及国有企业与民营企业之间的关系， 反映了公共部门与私人部门之间的关系， 反映了中央、地方、基层之间的关系。 总之， 我国国家治理是党和国家根据社会主义市场经济发展的需要， 从国家利益和人民利益出发而进行的“治理”， 不是西方学者所总结的， 从自由主义经济原则出发而对政府的作用和公共部门对私人部门的影响所进行的“治理”， 西方学者所概括的公私伙伴关系不足以准确、全面地反映我国国家治理的治理关系和系统属性。 诚然， 政府与市场的有机结合、国家与社会的有机融合是我国国家治理的核心内容， 国家与社会的关系以及政府与市场的关系是我国国家治理的主要关系之一。

国家治理有机统一的系统性属性集中体现在国家治理过程中， 国家治理具体表现为一个过程， 由决策、组织、实施、评估、监督、反馈等构成。 《决定》明确指出， 健全党的决策机制， 加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估， 强化决策组织执行、评估、监督。 党的领导贯彻在国家治理的全过程中。 《决定》提出， 改进党的领导方式和执政方式， 增强各级党组织政治功能和组织力， 增强各级领导干部决策能力、组织实施能力、评估能力、监督能力、反馈能力。

治理过程理论是当代国家治理的重要理论， 是国家治理体系功能和行为研究的结果， 基本研究思路是根据国家治理过程中的行为、程序、环节、要素研究国家治理中各参与者之间的相互关系及其经济后果。 朱光磊[5] 总结说， 这种过程研究， 对于传统的体制研究、要素分析和法理说明是极为重要的补充和丰富， 把人们对于政治、政府问题的研究推向了一个新的阶段。 政治和政府“过程”研究是西方主流的研究理论和方法， 奠基著作是美国哥伦比亚大学教授戴维杜鲁门于1951年出版的《政府过程： 政治利益与公众观点》（Governmental Process： Political Interest and Public Opinion）。 该书从利益集团和公共观点两个纬度分析政府政策的决策和实施过程， 认为政府活动既是利益集团“接近”（Access）政府决策的过程， 也是社会公共观点“深入”（Embed）政府活动的过程， 政府行为表现为吸收社会公共观点的过程， 集中了利益集团的利益。 杜鲁门的“过程”分析奠定了政治和政府过程理论的基本框架。 GA阿尔蒙德和GB鲍威尔[6] 合著的《比较政治学： 体系、过程和政策》（Comparative Politics： System， Process and Policy）认为， 政治体系是依靠合法的强制力连续作出决策和实施决策的过程， 在这个过程中， 除了需要找到组织执行功能的结构， 结构功能分析还必须确定政治结构中的角色及其之间的基本关系， 主要是分析那些维持或者改变政治结构的组织和机构的功能。 建立在过程理论基础上的结构功能分析必须首先确定政治结构中组织和机构的角色和功能， 其次分析它们之间的基本关系。 GA阿尔蒙德和GB鲍威尔强调[6] ， 反馈（Feedback）是政治过程非常重要的结构， 发挥调节过程的功能， 借用卡尔多伊奇①的比喻， 反馈是政治过程的“伺服机构”， 一个对输入信息作出反应而产生的行动， 并且在新的信息中包括自身行动结果的通讯网， 通过这些新信息， 这一通讯网改变本身以后的行为。 政治过程是一个广义概念， 包括政府过程， 更多的是国家治理过程。 朱光磊[5] 评价说， GA阿尔蒙德和GB鲍威尔运用结构功能主义分析方法研究政治过程， 赋予过程研究以政治学方法论的研究地位， 把过程理论研究推向前所未有的显赫地位。

中国特色社会主义国家治理体系和治理制度是中国共产党团结带领全国人民长期实践探索的结果， 是中国革命、建设、改革的必然产物， 是将马克思主义理论及其在中国的发展与中国实践相结合的必然产物， 是中国社会制度发展到现阶段的必然产物。

三、现有国家审计的基本认识

我国学术界一直致力于对国家审计定义和本质属性的探讨， 并取得了丰富的研究成果。 由于对国家审计的分析视角和出发点不同， 分析国家审计使用的理论框架不同， 对国家审计定义和本质属性的认识也不尽相同。 归纳起来， 我国学术界对国家审计定义和本质属性的认识主要有：

1. 经济监督论。 中国审计学会北京研讨组[7] 认为， 社会主义审计是由独立的机构和人员， 依法按照专门程序和方法， 对被审计单位的会计、其他信息及其所反映的经济活动的真实性、合法性和效益性进行的审查， 借以纠错防弊、改进管理、提高效益、评价责任的一种经济监督活动。 谢志华和陶玉侠（2013）认为， 国家审计是对政府各部门财政收支的合规性和绩效性进行监督。 钱世昌[8] 进一步细化了经济监督论的内容， 认为审计是由专职机构及其人员， 依照法律、法规和国家其他有关规定， 遵循专业行为标准， 对法定范围内的单位的财政、财务收支及其有关经济活动是否真实、合法及是否达到目标进行检查， 评价经济责任， 以维护财经法纪， 促进管理水平提升、效益提高、宏观调控和廉政建设， 使所有者的资源得以最佳运用的独立性经济监督活动。 2010年， 《审计法实施条例》使用经济监督论观点定义审计， 认为审计是审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产， 监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。 进一步扩大经济监督论的内容和范围， 审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分。 经济监督论成为我国国家审计的主流观点。

2. 免疫系统论。 刘家义[9] 从国家治理的需要出发， 论证国家审计的产生和功能定位， 认为国家治理的需求决定了国家审计的产生， 国家治理的目标决定了国家审计的方向， 国家治理的模式决定了国家审计的制度形态。 国家审计对国家治理具有推动和完善作用。 从政治学视角看， 国家审计是国家政治制度的重要组成部分， 是国家治理的监督控制系统之一。 从各国实践看， 不管国家治理的体制和模式差别有多大， 治理的核心始终是公共权力如何有效配置和运行的问题， 都需要不同的机构分别担负起决策、组织执行和监督控制的职责， 从而形成相互联系、相互作用和相互依赖的决策系统、组织执行系统和监督控制系统三个子系统， 它们的共同目标是维护经济社会的健康运行。 在三个子系统中， 国家审计属于监督控制系统， 服务于国家治理的决策系统， 承担着对国家治理的组织执行系统实施监督和约束的职责。 从运行机制看， 与其他监督都是由自身负有的具体管理职能中派生出来的附带职能有所不同， 国家审计监督是一种专职和专业行为， 是独立的、由专门机构和专职人员依法进行的监督， 由于其自身独有的预防、揭示和抵御功能， 审计又是国家治理中监督控制子系统的 “免疫系统”， 对维护、完善和促进国家治理有重要意义。 在推动实现国家良治的过程中， 国家审计的作用主要体现在六个方面： （1）维护国家安全的重要手段; （2）监督制约权力运行的重要措施; （3）加强反腐倡廉的有力工具; （4）推进民主法治的重要途径; （5）维护民生权益的有效保障; （6）推动深化改革的重要力量。

3. 权力制约论。 该理论认为国家审计本质上是一种权力制约工具， 在国家治理中， 审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为。 审计署审计科研所和中国审计学会（2012）认为， 国家审计具有监督制约权力的运行、促进民主法治建设的作用。 马志娟和刘世林（2012）认为， 国家审计的本质属性是权力制衡信息系统。 姚爱然（2006）认为， 国家审计是权力监督与制约机制中的工具性要素。 审计署科研所课题组[10] 从社会主义市场经济的发展需要出发， 从权力必须受到监督制约、权力监督制约系统要不断完善、国家审计是对权力的监督和制约以及深化国家审计对权力的监督四个方面论述了国家审计对权力的监督问题。 他们认为， 加强对权力的监督是由权力的本质属性决定的， 权力有三个特性， 即权力的决定性、扩张性和相对独立性[10] 。 这使得权力的行使具有二重性， 成为一把“双刃劍”。 权力运用得当， 就能使人民赋予的权力真正为人民谋利益; 权力运用不当， 就会危害社会。 国家审计是对权力进行监督的长效机制， 其他监督只有与审计监督配合， 才能充分发挥作用。

4. 民主法治论。 该理论认为国家审计是民主法治的产物， 是实现民主法治的重要手段。 杨时展[11] 和杨时展（2008）认为： 审计就是民主的反映， 而民主则是现代国家审计的实质。 现代国家的审计， 就是民主。 民主越发展， 审计的权威性越高， 审计越能发挥其作用， 审计是民主最准确的测量尺度。 现代国家的审计是现代民主的产物， 是对人民意志充分体现与否进行监督和验证的手段， 我国国家审计的本质问题是社会主义的民主问题。

5. 经济控制论。 最高审计机关国际组织（INTOSAI）发布的《利马宣言》（1977）认为， 审计本身不是目的， 而是控制系统不可分割的组成部分。 这种控制系统的目的是及早地揭露背离公认标准、违反原则和法令制度及违背资源管理的效率性、 效果性和经济性原则的现象， 以便在各种情况下尽可能及时地采取纠正措施， 使当事人承担责任、赔偿经济损失或采取措施， 防止重蹈覆辙。 该观点认为， 审计过程是一种控制过程， 审计行为是一种控制行为， 审计对象也具有作为控制对象的基本特征[12] 。 审计的本质是一种特殊的经济控制， 这种特殊性表现在： （1）它是一种独立、间接的控制; （2）控制对象是受托经济责任的履行主体， 控制目标是保证受托经济责任得到全面有效的履行; （3）控制主体具有双重性， 即由审计人和审计委托人（或授权人）共同构成。 美国会计学会（AAA）审计基本概念委员会发布的《基本审计概念说明》（A Statement of Basic Auditing Concepts）（1973）认为， 审计对财务信息质量提供附加的控制， 因为： 审计可根据既定的标准对会计信息进行独立的检查， 这些标准能大体反映使用者的需求和期望; 审计可促使信息提供者按照使用者的标准来组织执行其控制范围内的会计程序， 因为他（信息提供者）知道自己的工作将受到独立专家的审核[13] 。 控制是审计为财务信息增加价值的重要因素。

6. 符合性检查论。 该理论认为国家审计或政府审计是按照既定标准检查有关经济活动事项与之符合程度， 并将符合性检查结果传递给使用者或利害关系人的一种活动。 林炳发（1998）认为， 审计本质上是一个系统过程， 是一种客观地收集与评价有关经济活动及事项的断言的证据， 进而确定该断言与既定标准是否相符， 并将结果传递给利害关系人的系统过程。 符合性检查论来源于西方独立审计定义， 认为国家审计或政府审计是审计在政府和公共管理部门中的应用， 必须按照独立审计的定义来理解国家审计或政府审计。 如《蒙哥马利审计学》把政府审计归结为独立审计人员的合规审计， 这里的独立审计人员主要指政府审计机构的审计人员， 他们本质上与独立审计机构的审计人员没有什么不同， 并且根据独立审计传统， 把政府审计对象定义为“政府企业”， 包括联邦、州和地方政府以及接受联邦政府资金的非营利组织。 西方审计理论体系以独立审计为主导， 审计主要指独立审计， 《审计基本概念说明》（1973）就是基于独立审计的过程和目标对审计进行定义的： “审计是一个系统化过程， 即通过客观地获取和评价有关经济活动与经济事项认定的证据， 以证实这些认定与既定标准的符合程度， 并将其结果传达给有关使用者。 ”简而言之， 审计是一种符合性检查， 它必须具备现场获取和评价证据的工作程序， 国家审计也必须是一种符合性检查， 必须具备现场实施阶段。

上述关于国家审计定义和本质属性的研究成果对于理解国家治理体系和过程中的国家审计具有非常重要的理论意义。 如刘家义[9] 和刘家义（2015）从国家治理的国家战略高度理解和研究国家审计， 提出了国家审计研究的国家治理思路。 围绕国家治理与国家审计， 现有研究取得了比较丰富的研究成果。 根据十九届四中全会提出的推进国家治理体系和国家治理能力现代化的总要求， 上述国家审计的基本认识仍然需要进一步深化。 经济监督论从国家审计实际发挥的作用角度将国家审计归结为经济监督活动， 反映了国家经济管理和监督的需要， 具有明确的结果导向， 但它从政府管理者的角度定义国家审计， 不能清晰地反映国家审计在国家治理体系和过程中的角色定位， 不能准确地概括国家审计在国家治理中的特有属性及其审计关系， 没有明确回答国家审计是什么样的经济监督， 以及审计监督与其他经济监督之间的区别等问题， 没有全面概括国家审计的内容， 如管理审计、效益审计等。 经济控制论没有明确经济控制的主体， 混淆了审计人员与审计授权人之间的关系， 同时将审计作为一种经济控制限定在受托经济责任范围内。 民主法治论没有厘清民主法治制度中国家审计的定位， 我国国家审计确实有促进社会主义民主法治建设的重要作用， 但民主法制并不是国家审计产生的基本动因， 更不是国家审计的本质， 封建社会中并没有民主法制， 仍然产生了国家审计。 免疫系统论对国家审计的定义过于宽泛， 在我国国家治理体系中有很多具有“免疫”功能的系统， 如国家监察系统、党的纪律检查系统、政府管理系统、企业和单位的内部控制系统等， 可以说， 我国国家治理体系本身就是一个大的“免疫系统”。 同时， 国家审计并不具有国家治理过程中经济社会活动的决策权、组织执行权或组织实施权， 不能直接排除危害国家治理体系的不利因素， 直接将国家审计定义为“免疫系统”显得过于笼统。 西方国家中的审计体系由独立审计主导， 西方审计理论主要是以独立审计理论为主导， 而独立审计理论主要建立在企业私有产权理论基础之上。 我国审计体系由国家审计主导， 国家审计是我国国家治理体系的重要组成部分， 是适应我国国家治理体系和治理能力现代化的需要而产生和发展的， 不能完全以西方独立审计理论定义和理解我国国家审计。

四、国家审计的角色定位和功能分析

国家审计的角色定位和功能是指国家审计在国家治理体系和过程中的角色定位和功能。 根据系统论和过程理论， 国家治理是由决策、组织执行、实施、监督、反馈五个基本体系组成的系统， 在实践中表现为由决策、组织执行、实施、结果输出四个基本环节构成的过程， 监督和反馈是对治理全过程各环节及其结果、效果进行监督和反馈。 《决定》明确规定， 应健全决策机制， 加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估， 强化决策执行、评估、监督。 GA阿爾蒙德和GB鲍威尔[6] 根据系统论和过程理论认为， 从其发挥的功能来看， 政治体系具有体系层次、过程层次和政策层次， 政治体系与其环境相互作用的过程分三个阶段， 即输入、转换和输出， 这三个阶段构成政治体系的过程。 政治体系及其过程一定具有作用于各层次和全过程的反馈回路， 否则， 政治体系就不会成为一个稳定的系统， 政治过程也不会成为一个自我发展、自我完善的过程。

国家审计是国家治理体系中的一个反馈系统， 是国家治理体系中反馈机制的重要组成部分。 国家审计根据国家治理领导者的要求对国家治理效果及其治理过程进行审计评价， 并将审计评价结果反馈给国家治理领导者。 国家治理体系具有不同层次， 如体制机制层次、组织实施层次、政策规范层次， 审计反馈作用于治理体系中的各个层次。 国家治理是由决策、组织实施、组织执行、结果等环节构成的过程， 国家审计作用于国家治理过程的各个环节， 是对国家治理过程各个环节的全面反馈。 国家审计通过向国家治理领导者反馈治理结果及其过程的信息， 促进国家治理再认识， 对国家治理起到调节和监督作用， 实现国家审计的理性价值。 国家审计在国家治理体系和治理过程中的角色定位见图1。

王永海和高文强[14] 认为， 一个动态、稳定的治理体系必须具备向国家治理领导者反馈治理过程和结果信息的反馈系统。 根据系统论和过程理论， 反馈系统是对治理体系和过程中的决策、组织执行、实施、结果及其效应以及监督活动的再认识和评价， 治理结果及其效应是否符合决策者的预期？ 组织执行和实施过程中是否受到非预期因素的影响？ 组织执行系统和监督系统是否应根据治理需要和内外部环境因素进行调整和完善？ 对于这些问题， 国家治理领导者需要直接得到信息反馈， 以便进一步完善体制机制、改进政策和决策， 完善国家治理体系， 提高国家治理能力。 因此， 在国家治理体系中一定内生地存在一个向国家治理领导者直接反馈信息的反馈系统， 国家审计就是在国家治理体系中内生的、直接向国家治理领导者反馈治理结果和治理过程信息的反馈系统。

王永海和高文强[14] 认为， 国家治理领导者在充分研究、评估国内外环境和影响因素的基础上， 根据治理需要作出治理决策， 组织执行机关根据国家治理领导者的决策制定组织执行政策和方案， 实施机构具体实施组织执行机关的政策和方案， 并形成结果。 在国家治理的决策、组织执行、实施活动中， 国家治理领导者都会进行监督， 形成国家治理的监督体系。 同时， 在国家治理的决策、组织执行、实施和结果输出活动中都会形成内部信息反馈， 这种内部信息反馈是按照治理层级逐层逐级反馈的， 最后传递至国家治理领导者。 审计信息反馈是按照国家治理领导者要求， 依据国家治理的结果输出收集国家治理决策、组织执行和实施活动的信息， 直接向国家治理领导者反馈和报告治理结果及治理过程信息。

王永海和高文强[14] 认为， 审计反馈不同于国家治理体系中的监督。 首先， 国家治理体系中的监督根据国家治理领导者制定的制度和规范监督国家治理的决策、组织执行、实施等活动， 依据国家治理中的决策层级、组织执行层级和实施层级逐层监督， 具有一定的层级性。 审计反馈根据国家治理领导者制定的制度和规范， 以及审计信息搜集和评价规范， 依据国家治理的实施结果和结果输出， 搜集评价治理信息， 作出审计结论和提出审计建议， 并直接向国家治理领导者报告。 审计反馈没有层级性， 不受治理层级的影响。 其次， 国家治理监督按照监督层级对国家治理的决策、组织执行、实施等活动具有纠正权和监督处置权。 审计反馈对审计对象和治理活动没有直接处置权， 它直接向治理领导者报告并提出审计建议， 治理领导者根据审计信息反馈和审计建议， 通过治理监督系统处置决策、组织执行、实施等活动中的“偏离”现象。 最后， 审计反馈从理论上可以反馈治理监督的相关信息， 并提出审计建议， 国家治理领导者根据审计反馈信息和建议优化治理监督体系。 当然， 从审计反馈的实际活动及其效果来看， 审计反馈也起到監督作用， 所以通常也称“审计监督”， 但是， 审计更多的是促进体制机制完善， 促进企业管理效率和经营效率提高， 管理审计和绩效审计是审计发展的主要内容。

王永海和高文强[14] 认为， 审计反馈不同于治理体系和过程中的内部信息反馈， 它们之间的主要区别在于， 内部信息反馈依据国家治理中的决策层级、组织执行层级和实施层级逐层逐级反馈， 审计反馈直接向治理领导者报告和反馈治理信息， 不受治理层级的限制和影响， 国家审计具有相对独立性。 从国家治理体系整体分析， 审计反馈是整体意义上的反馈， 内部信息反馈是局部意义上的反馈。 根据信息论， 内部信息反馈会造成反馈信息“不当约简”， 如信息编制者和发布者带有机会主义偏好， 导致“信息偏离的倾向性积累”[15] 。 审计信息反馈不编制信息， 它依据信息编制者和发布者提供的信息进行审计评价， 客观公正、不偏不倚是审计评价原则， 因此， 审计信息反馈不会受到信息编制者和发布者利益和偏好的影响。 财务会计信息是由实施单位或组织执行单位编制和发布的重要信息， 它也具有反馈功能， 但它属于国家治理体系中的内部信息反馈， 它的编制和发布具有层级性， 也容易造成“信息偏离的倾向性积累”， 需要审计对它进行评价， 并将评价结果反馈给治理领导者。

综上所述， 国家审计是国家治理体系内生的、通过对治理过程及其结果评价直接向治理领导者反馈治理过程及其结果和效果的信息反馈系统， 作用于国家治理体系的各层次和全过程， 其价值在于通过评价和反馈， 完善国家治理体系， 维护国家治理体系稳定， 提高国家治理能力。 国家审计反馈不同于国家治理体系中的监督活动， 也不同于治理体系和过程中的内部信息反馈。

五、国家治理体系中为什么需要审计反馈系统？

国家治理体系是由国家治理领导者领导的、反映治理参与者之间政治、经济和社会关系的结构体系， 各治理参与者在治理体系中的角色功能定位及其相互关系构成治理结构。 辩证唯物主义和历史唯物主义认为， 国家治理建立在国家基本政治结构基础之上， 是国家政体的基本性质和要求， 国家的基本政治结构决定了国家治理结构。 弗里德里希恩格斯[16] 说， “国家绝不是从外部强加于社会的一种力量。 国家也不像黑格尔所断言的是伦理观念的现实’理性的形象和现实’。 确切说， 国家是社会在一定发展阶段上的产物”， “国家是文明社会的概括”。 国家的本质通过国家的职能表现出来， 即通过国家的社会作用表现出来。 弗里德里希恩格斯说： “政治统治到处都是以组织执行某种社会职能为基础， 而且政治统治只有在组织执行了它的社会职能时才能持续下去。 [17] ”

马克思主义实践论和认识论是我们认识国家治理体系中审计反馈的理论基础。 国家治理是一个动态的实践过程， 马克思主义哲学认为， 实践是实践的主体与客体之间相互作用的过程， 实践主体是人或由人组成的机构组织， 实践客体是指一切作为主体活动对象的事物或活动， 人类实践必须借助一定的中介， 物质工具、语言符号、制度政策等都是实践的中介[18] 。 从马克思主义哲学上讲， 实践过程包括三个基本环节， 即： 实践目的的确立、主体通过中介或手段作用于客体， 以及实践结果的检验和评价[18] 。 其中， 目的既是实践运行的初始环节， 也是实践过程的控制因素， 还是实践结果检验和评价的主要内容， 贯穿于实践过程的始终。 主体通过中介或手段作用于客体是实践目的付诸实施的过程， 形成实践结果。 实践结果是人的目的、意志在客观事物中的凝聚和体现， 因而是实践中各种要素的融合。 实践结果一方面体现着人的意志对客观事物的干预和改造; 另一方面， 它一经产生就又同其他客观事物一样成为不以人的主观意志为转移的客观存在。 实践结果的检验和评价是实践过程的重要环节， 是人们从实践中获得认识、从实践的感性认识上升到理性认识的过程， 由人们的实践到认识、认识再到实践、实践认识循环发展的认识规律决定。

马克思主义实践论和认识论十分重视实践过程的反馈机制， 通过对实践效果的评价， 人们从实践效果的正负、大小及实践效率的高低上获得对于实践目的、实践过程的再认识， 并以这种再认识检查、审视原有的实践目的、实践方案、实践手段等， 从而调整、修正实践活动的运行。 这就是实践过程的反馈调节机制[18] 。 实践的反馈活动是实践再认识的重要机制， 是实践自我运动、自我发展过程必不可少的环节， 对于实践认识的理性飞跃具有重要意义。 国家治理的反馈活动也是国家治理实践再认识的重要机制， 是国家治理自我运动、自我发展必不可少的重要环节， 对于国家治理认识的理性飞跃、推动国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

国家治理过程（The State Governance Process）或政府过程（The Government Process）理论是马克思主义实践过程和反馈理论的具体应用。 国家治理实践需要对治理实践效果进行评价和反馈， 从而实现国家治理的实践、认识、再实践、再认识的理性飞跃。 国家治理体系一定内在地具有反馈机制， 构成国家治理过程的重要环节。 国家治理的反馈是通过对治理实践效果进行评价将国家治理过程及其结果的信息反馈给国家治理体系， 通过信息反馈起到调节和控制国家治理体系的作用。 GA阿尔蒙德和GB鲍威尔[6] 运用过程理论系统地分析了政治体系的结构和角色功能， 他们提倡的政治体系结构功能分析进一步深化了过程理论研究。 他们认为， 政治体系或国家治理体系具有三个层次， 即体系层次、过程层次和政策层次。 其中： 体系层次涉及体系和过程的维持和适应功能; 过程层次是在体系层次的基础上实现的; 政策层次是政策的实际作为， 涉及政策的实施及其后果。 他们在分析政治体系和政治过程时强调反馈对政治体系各层次的全面作用， “政策分析关心反馈的作用。 人们为了改变环境所作的努力， 无论成功还是失败， 都是通过反馈作用， 对新一轮的输入产生影响。 例如， 随着用于每个学生的净开支减少， 家长集团会表达进一步增加教育预算的要求。 在整个转换过程中， 这样的反馈作用连续不断地发出要求和支持相互作用的波浪。 随着人们新的政策态度， 新的对于政权本身的积极或消极看法的形成， 以及新的领袖对人们新的态度施加影响和作出反应， 反馈也会具有体系层次上的作用”。 反馈不仅作用于体系层次， 即作用于体制机制， 而且作用于过程层次， 还作用于政策实施及其后果， 反馈作用于整个政治体系和治理过程。

马克思主义哲学认为， 实践效果具有双重性。 一方面， 实践对于某一特定主体具有功利性后果; 另一方面， 实践对于社会整体， 甚至对于人类整体具有直接的和间接的后果[18] 。 这表明特定的实践效果具有相对性， 必须全面地评价特定的、直接的效果和整体的、长远的效果， 才可能得到正确的结论。 国家治理的反馈机制就是根据治理效果的双重性质， 对治理过程及其结果进行评价， 并将评价结果反馈给国家治理控制系统， 从而起到调节和控制国家治理体系的作用。

六、国家治理体系中的审计关系

国家治理体系首先是由治理领导者领导和组织实施的治理活动。 不同的政体有不同的治理主体， 因而有不同的领导者和组织实施者。 《决定》指出， 中国共产党领导是国家治理体系的最高政治领导力量。 国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责， 是国家治理中党和国家决策部署的组织执行机关。 国家治理首先是国家治理领导者对政府行政权力运作和行政管理的监督和管理。 中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014）指出： 强化对行政权力的制约和监督; 加强对政府内部权力的制约; 完善政府内部层级监督和专门监督; 改进上级机关对下级机关的监督， 建立常态化监督制度。

我国实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义市场经济体制， 国有和国有控股企业是我国社会主义市场经济的主导力量， 对于我国社会主义市场经济的稳定和发展起着主导作用。 非公有制企业是我国社会主义市场经济的重要组成部分， 对于我国社会主义市场经济的稳定和发展起着不可替代的作用。 国有和国有控股企业配置和使用国家资源， 向社会和市场提供产品和服务， 是社会主义市场经济制度的核心利益所在。 对于使用国家和社会公共资源及资金的非公有制企业， 其行为影响国家和社会公共利益， 国有、国有控股企业和非公有制企业是国家治理体系的重要参与者。

社会治理是我国国家治理的重要内容。 我国实行共建共治共享的社会治理制度， 各种社会组织是社会成员共同参与社会建设、共同参与社会治理、共同享有社会权益的组织形式， 构成党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理共同体。 社会组织占用社会公共资源， 影响社会成员的公共利益和国家利益， 是我国国家公共安全的重要影响因素。

我国国家审计是国家治理领导者为了获得治理结果及其治理过程相关信息而设置的信息反馈机制， 是中國共产党的政治工作机关， 中国共产党代表国家授权国家审计依法进行审计， 党与国家审计之间是领导与被领导的关系， 同时， 党和国家审计之间本身就是一种国家治理关系。 国家审计与被审计单位之间是审计与被审计的关系， 国家审计依据党和国家授权依法对被审计单位进行审计， 被审计单位依法接受审计。 中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（2015）明确规定， 凡是涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人， 都要自觉接受审计、配合审计， 及时、全面提供审计所需的财务会计、业务和管理等资料， 不得制定限制向审计机关提供资料和开放计算机信息系统查询权限的规定。 国家治理体系中党全面领导的审计关系见图2。

国家治理体系中的审计关系是因国家治理体系中基于共同知识的信息分散（Information Scattered）和过程中决策、组织执行、实施、监督、反馈的分散决策（Decentralized Decision Making）而产生的。 王永海和高文强[14] 运用机制设计理论论证了审计关系产生的理论基础， 国家治理参与人是“经济人”， 对于国家治理具有共同知识， 但在治理过程中每个参与人都会与治理环境交换信息， 都会制造和传输信息， 在国家治理过程中“经济人”的信息是分散的。 各个治理过程的参与人对于如何决策、组织执行、实施、监督是分散决策的， 国家治理过程代表了参与人动态信息交换过程的稳定或均衡状态。 国家治理体系和过程中总存在激励相容[19] ， 保证每个人说真话是一个均衡解， 但不能保证是唯一解， 鉴于此， 必须设计机制， 使机制背后博弈的所有均衡结果对给定目标而言均最优。 当国家治理体系和过程处于信息交换的稳定和均衡状态时， 国家治理中会出现完全均衡状态。 在信息交换非均衡状态下， 国家治理过程一定会形成累积性结果偏差， 即决策、组织执行和实施结果以及监督等偏离帕累托最优（Pareto Optimality）， 国家治理体系和过程处于非完全均衡状态。 审计反馈是为了改进国家治理体系和过程中信息交换效率和非完全状态而进行的机制设计， 通过审计反馈机制， 国家治理过程中决策、组织执行、实施、监督等的累积性结果偏差降低， 国家治理体系得到持续性的帕累托最优改进。

在理解我国国家治理体系中的审计关系时， 不能套用西方的公共受托责任理论， 把党与国家审计以及国家审计与被审计单位之间的审计关系理解为公共委托受托关系， 把国家审计理解为独立的第三方。 西方公共受托责任理论并不完全适合分析我国国家治理体系中的审计关系， 不适合定义和理解我国国家审计的角色和功能定位。 我国国家审计关系也不是因公共委托受托责任而产生， 而是因党作为国家治理领导者的授权依法开展审计而形成的， 是基于国家治理过程中共同知识的信息分散和分散决策而产生的。 公共受托责任理论是企业受托责任理论在公共领域的延伸， 而企业受托责任理论的立论依据是私有产权理论， 以私人产权关系为基础的受托责任理论一直受到审计专家的诘问。 刘家义[9] 认为， 国家审计与作为其重要监督对象的其他公共机构， 都是国家政治制度的组成部分， 并非一般委托人与受托人之外的第三方。 弗朗西斯福山[2] 也认为， 委托代理理论的缺陷之一是它关于权力具有自上而下的方向性假定。 委托人和代理人之间的许多冲突源于他们对如何以最佳的方式实现共同目标的不同理解。 在这些冲突中， 委托人也许有时会不正确， 或者双方对委托人最佳利益的理解有差异。 弗朗西斯福山引用西蒙、史密斯伯格等（1961）的观点认为， 在组织内部， 权力不仅自上而下， 而且也自下而上或横向流动。 在组织中存在的冲突和功能失常问题中， 相当一部分恰恰涉及这种对权力的不认可， 或者按照常用的词语来说， 就是“争地盘”（Turf）。 国家与社会的关系以及政府与市场的关系是国家治理的核心内容， 尽管各种理论对这种关系有不同的定义和解释， 如利益相关者理论（The Stakeholder Theory）认为是一种利益集合关系， 资源依赖理论（The Resource Dependence Theory）认为是权力资源的依赖关系， 交易成本理论（The Transaction Cost Theory）认为是组织寻求最少交易费用而形成的一种交易关系， 但它们不能全部用委托受托关系来概括， 本质上不完全表现为一种委托受托关系。 Spence（2005）认为， 国家治理体系中确实存在着公共受托责任， 但只是国家治理关系的一部分内容， 公共资源受托人可能承担多重受托责任（Muti-fiduciary Duties）， 这是导致审计中利益冲突（Conflicts of Interest）的重要原因。

七、我国国家审计的基本属性

我国国家审计的属性是对我国国家审计性质及其关系的抽象刻画和概括， 它既反映了国家审计作为审计的共同属性， 也反映了国家审计区别于其他审计的特有属性， 还反映了我国国家审计的本质属性。 我国国家审计的本质属性是对我国国家审计根本性质的总结和概括， 是对国家审计最高层次的概念， 国家审计的特有属性和审计共同属性都依附于本质属性， 反映本质属性的内在要求。 同时， 国家审计的特有属性和审计共同属性分别是对国家审计的特质和审计共同性质的总结和概括， 本质属性是对国家审计特质和审计共同属性的再概括， 因而是理解我国国家审计的根本。

党性是我国国家审计的本质属性。 我国国家审计是中国共产党领导的国家治理体系和过程中的国家审计， 党是我国国家治理的领导者， 是国家治理体系的最高政治领导力量。 我国国家审计是党推进国家治理体系和治理能力现代化的重要机制， 是党作为国家治理领导者授权依法开展的审计。 国家审计机关是党的政治工作机关， 执行党的路线、方针、政策， 国家审计人员首先按照党性要求组织实施审计。 我国国家审计的党性本质属性规定了我国国家审计的基本目标、基本任务和基本原则， 规定了我国国家审计在国家治理体系中的地位、职能和作用， 是国家审计理论创新、制度创新、机制创新、方式创新、内容创新、技术创新等的基本依据。 我国国家审计的党性本质属性规定了我国国家审计与其他国家审计的本质区别， 也规定了我国国家审计与西方独立审计的本质区别。 党性本质属性决定了国家审计在我国审计体系中的主导地位， 我国国家审计在坚持和完善中国特色社会主义制度中发挥其他审计无法比拟的作用， 因而具有更丰富、更有普遍意义的审计理论。

独立性是审计的共同属性， 也是我国国家审计的重要属性。 西方独立审计把独立性归结为审计的本质属性， 认为独立性是独立审计价值形成的基础， 是公允地搜集和评价审计证据、作出审计结论的关键因素， 这是由西方国家的基本经济制度决定的。 独立审计的独立性主要指审计机构和审计人员的独立。 独立审计不仅要在形式上独立， 而且要在实质上独立。 形式上独立是指审计人员与审计对象没有外在的物质利益关系， 实质上独立更多地强调审计人员客观、正直、中立和不偏不倚等精神状态和价值观， 所以， 独立性既是独立审计人员的行为约束， 也是独立审计的核心价值所在。

我国国家审计的独立性是由国家审计的本质属性决定的， 是党性下的独立性， 只有坚持我国国家审计的党性， 才能保证我国国家审计的独立性。 与西方独立审计的独立性相比， 我国国家审计的独立性具有更丰富的内涵， 具体有：

1. 国家审计依法独立。 一是审计机关依法履行職责， 依法独立行使审计权， 不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。 二是国家审计依法独立于行政权力运作过程和企业管理过程， 国家审计反馈信息不受行政权力层级的影响， 不受其他行政机关、社会团体和企业组织管理层级的影响。 同时， 审计机关和人员不得超越职责权限、超越自身能力、违反法定程序开展审计， 不参与各类与审计法定职责无关的、可能影响依法独立进行审计的议事协调机构或工作; 不准利用审计职权干预被审计单位依法管理的资金、资产、资源的审批或分配使用。

2. 国家审计在形式上独立于被审计单位。 国家审计的党性党纪保证了国家审计机关和人员形式上的独立， 国家审计署发布的《审计“八不准”工作纪律》从制度上切断了审计机关和人员与被审计单位任何形式的物质利益关系。

3. 国家审计在实质上独立。 国家审计机关和人员严格遵守党的政治纪律和政治规矩; 严格执行请示报告制度; 严格按照党中央八项规定及其实施细则精神开展审计活动， 国家审计的党性党纪保证了国家审计机关和人员实质上的独立; 国家审计坚持以马克思主义理论和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导， 用党的思想和理论武装国家审计机关和审计人员， 在精神上实现实质上的独立。 统一的思想、坚定的意志、强大的戰斗力， 是我国国家审计实质上独立的核心内涵。

党的领导是我国国家审计保持独立性的根本前提： 只有坚持党的领导， 我国国家审计才能依法独立; 只有坚持用党的理论和思想武装国家审计机关和审计人员， 我国国家审计才能在实质上真正独立， 才能在审计活动中坚持客观、公正、不偏不倚的精神状态; 只有坚持党性党纪， 我国国家审计才能在形式上独立。 我国国家审计的独立性既是对我国国家审计机关和审计人员的行为约束， 又是我国国家审计的核心价值基础。

审计的独立性并不否认审计的利益服务属性。 西方独立审计的独立性十分强调独立审计为投资者等利益相关者的利益服务。 中国共产党代表了最广大人民群众的利益， 坚持和完善中国特色社会主义制度是中国共产党的核心利益， 也是广大人民群众的根本利益。 我国国家审计具有鲜明的利益服务属性， 即为人民群众利益服务， 为坚持和完善中国特色社会主义制度服务， 这就要求我国国家审计必须依法独立， 必须在形式上和实质上独立。

政策性是我国国家审计的特有属性， 反映了我国国家审计的特质。 毛泽东主席指出： “政策和策略是党的生命。 ”政策是党治国理政的重要工具， 政策的制定和执行是一个过程， 我国国家审计是因政策过程的反馈需要而产生的， 是政策过程的反馈机制， 是政策过程不可缺少的重要组成部分。 GA阿尔蒙德和GB鲍威尔[6] 说： “政策是一个过程， 在这个过程中一定有一个反馈。 政策制定和执行在本质上是个不断探索的过程。 ”

我国国家审计的政策性是由国家审计的党性决定的， 是国家审计党性的具体体现。 我国国家审计必须深刻理解党的路线、方针、政策， 紧紧围绕党的战略布局和决策部署组织和实施审计工作。 党的政策是确定和调整国家治理关系的基本手段， 因而是确定和调整国家审计关系的基本依据。 党的政策是国家审计制定审计计划、确定审计项目和审计任务的重要依据， 是审计人员搜集和评价审计证据的基本依据， 是审计机关作出审计结论和提出审计建议的基本依据， 是审计机关报送和反馈审计信息的基本依据。 不理解党的政策， 就不能反馈高质量的审计信息。

法律也是国家审计的重要依据， 依法审计是国家审计的重要原则。 会计准则、会计制度和财务制度是国家审计分析财务数据、搜集评价证据的具体依据。 党的政策是“元政策”， 是指导和规范政府管理制度和政策的基本依据， 也是指导和规范我国法律制度的基本依据。 党的政策是国家审计依据体系的“元依据”， 对其他审计依据具有统领作用， 其他审计依据是在党的政策指导下形成的。 法律是党的路线、方针、政策在法律领域的体现。 会计准则是会计行业规范， 会计制度和财务制度是政府管理的制度性规范， 是党的路线、方针、政策在会计行业或政府财经管理中的具体体现。 由此可见， 党的政策在国家审计依据中处于最高地位， 其他审计依据都是根据党的政策结合某一领域的具体要求和规律制定的， 党的政策与依法审计以及依据会计准则、会计制度和财务制度进行审计在本质上是一致的。

八、国家审计的基本特征

根据控制理论， 国家审计反馈是一种负反馈， 反馈信号与治理输入信号方向相反， 通过反馈内部治理过程及其结果信息， 以及外部因素对治理体系和过程的扰动信息， 将审计反馈变成治理输入和政策输入， 调节国家治理体系和过程， 从而达到完善国家治理体制体系和过程、提高国家治理能力的目的。 我国国家审计不仅仅局限于符合性检查， 而是在符合性检查的基础上通过信息整合提升国家审计的价值。 我国国家审计的基本特征是国家审计区别于国家治理体系和过程中内部信息反馈的主要标志。 在王永海和高文强[14] 的研究基础上， 我国国家审计的基本特征可进一步归纳为六个方面：

1. 以结果反馈为基础， 状态反馈与结果反馈相结合。 国家审计根据治理过程的结果信息进行反馈， 称为结果反馈; 将治理过程状态信息反馈给治理领导者， 称为状态反馈。 结果信息是治理过程的结果， 是验证治理领导者治理预期和结果效应的基础信息， 国家审计信息反馈以结果信息为基础。 状态信息是反映治理过程的政策执行情况和内外部因素的影响， 影响结果信息的形成， 只有把状态信息与结果信息结合起来反馈， 才能全面反馈治理体系和过程的运行状况， 全面满足治理领导者的反馈预期。

2. 以瞬态响应反馈为基础， 稳态响应反馈与瞬态响应反馈相结合。 瞬态响应是指国家治理体系和过程在某个时间对治理输入产生的响应， 是审计获取的时点信息， 反映国家治理体系和过程的瞬间效应。 稳态响应是国家治理体系和过程在一定期间形成的响应， 是审计获得的期间信息， 反映国家治理体系和过程的稳态效应。 国家治理和过程是内外部因素不断交互的过程， 我们必须从瞬态响应反馈和稳态响应反馈两个方面进行审计反馈， 根据两者的不同要求制定审计计划、选择审计方式、组织审计管理， 进而获得高质量的审计信息。

3. 以财务信息为基础， 非财务信息与财务信息相结合。 审计反馈信息首先是可用货币计量的财务信息。 能够用货币计量， 连续、系统、综合反映国家治理体系和政策执行结果及其过程， 国家审计通过对审计事项的财务收支及其结果以及被审计单位财务报表进行审计， 掌握审计事项和被审计单位的财务状况， 是审计信息反馈的基础。 财务信息只有与非财务信息融合才会提升审计信息反馈的价值。 非财务信息在国家审计信息反馈中尤其重要， 是国家治理领导者调节国家治理体系和过程以进行再决策的重要依据， 直接影响国家审计信息反馈对国家治理体系和过程的调节和监督作用。

4. 以偏差辨识为基础， 审计证据评价与偏差辨识相结合。 偏差辨识是审计的重要概念， 也是审计的重要程序。 审计中的偏差是指具体审计事项的实际额与审计人员设定的期望值之间的差距。 偏差辨识是国家审计工作的基础， 调查重大偏差、分析重大偏差的原因、根据审计目标评价审计证据， 是我国国家审计必须遵循的审计程序。 国家审计通过辨识国家治理体系和过程中制度和政策执行结果与治理预期的偏差， 搜集和评价审计证据， 根据审计目标评价审计事项， 提出审计建议。 只有从审计证据评价着眼、从偏差辨识着手、偏差辨识与审计证据评价相结合， 才能够获得高质量的审计信息。

5. 以项目审计为基础， 体制机制评价与项目审计相结合。 独立审计是制度基础审计， 它以了解和评价企业内部控制制度的可靠性为基础， 评估审计风险， 制定审计策略， 并通过实质性测试搜集和评价审计证据， 作出审计结论。 我国国家审计主要以审计项目形式开展审计活动， 审计项目根据党的部署和国家审计机关的审计计划确定， 反映一定时期国家审计工作任务和重点。 审计项目一般包括两个或两个以上被审计单位和个人， 每个被审计单位和个人的审计活动又由众多审计业务事项组成。 项目审计不可能像独立审计那样完全依靠被审计单位制度评价制定审计策略， 而是根据审计目标和要求， 以及項目审计涉及的业务特点和管理制度体系， 制定项目审计策略， 通过对项目审计涉及的被审计单位搜集和评价审计证据， 评价体制机制的有效性和宏观政策的执行情况。 项目审计是体制机制评价的基础， 体制机制评价是项目审计的综合和提升， 只有把项目审计与体制机制评价结合起来， 才能提升我国国家审计的价值。 当然， 国家审计在对被审计单位进行审计时需要对其内部控制制度进行评价。

6. 以直接反馈为基础， 直接反馈与审计移交相结合。 国家审计的价值是向国家治理领导者反馈高质量的审计信息。 我国国家审计直接向党和政府反馈审计信息。 直接反馈是国家审计发挥促进作用的制度保障， 只有国家治理领导者才有权力根据审计信息反馈调整政策和制度， 从而让国家审计信息反馈起到调节国家治理体系的作用。 当然， 国家审计在向党和政府直接反馈的同时依法依规公开反馈审计结果。 通过公开反馈， 让社会参与监督审计结果的落实， 是我国国家治理社会性的具体表现。 审计移交是国家审计发挥监督促进作用的主要机制。 国家审计在直接反馈的基础上， 有权对违纪违法问题线索或其他事项依法及时移交有关部门和单位， 有关部门和单位要认真核实查处， 并及时向审计机关反馈查处结果。 直接反馈是基础， 审计移交与直接反馈相结合， 审计结果和审计建议才会得到切实应用， 审计的监督和促进作用才能得到切实保障。

九、研究结论

本文以《决定》为理论基础和实践基础， 根据系统论和过程理论， 运用结构功能分析方法， 研究党领导的国家治理体系和治理过程中的国家审计。

国家审计是国家治理体系内生的、通过评价治理过程及其结果直接向治理领导者反馈治理过程及其结果和效果的信息反馈系统， 作用于国家治理体系的各层次和全过程， 其价值在于通过评价和反馈起到监督和促进作用， 从而完善国家治理体系， 维护国家治理体系稳定， 促进国家治理能力提升。 国家审计反馈不同于国家治理体系中的监督活动， 也不同于国家治理体系和过程中的内部信息反馈。

马克思主义实践论和认识论是我们认识国家治理体系和过程中审计反馈的理论基础， 国家审计反馈因国家治理实践、认识、再实践、再认识的需要而产生， 反映了国家治理认识发展和飞跃的过程。 中国共产党是我国国家审计的领导者， 党与国家审计之间是领导与被领导的关系， 国家审计与被审计单位之间是审计与被审计的关系。 国家治理体系和过程中的审计关系因国家治理体系和过程中基于共同知识的信息分散和分散决策而产生， 公共受托责任理论不能全面、准确地概括我国国家治理体系和过程中的审计关系， 国家审计也不是公共受托责任关系中独立于委托人和受托人的第三方。

党性是我国国家审计的本质属性， 独立性是国家审计的共同属性， 政策性是国家审计的特有属性。 党性本质属性是对我国国家审计根本性质的总结和概括， 是国家审计最高层次的概念， 国家审计的特有属性和审计共同属性都依附于本质属性， 反映本质属性的内在要求。 国家审计的独立性是党性下的独立性， 只有坚持我国国家审计的党性， 才能保证我国国家审计的独立性。 “政策和策略是党的生命”， 我国国家审计的政策性是由国家审计的党性决定的， 是国家审计党性的具体体现。 不理解党的政策， 就不能反馈高质量的审计信息。

我国国家审计作为国家治理体系和过程的反馈系统， 具有六个基本特征， 即： 以结果反馈为基础， 状态反馈与结果反馈相结合; 以瞬态响应反馈为基础， 稳态响应反馈与瞬态响应反馈相结合; 以财务信息为基础， 非财务信息与财务信息相结合; 以偏差辨识为基础， 审计证据评价与偏差辨识相结合; 以项目审计为基础， 体制机制评价与项目审计相结合; 以直接反馈为基础， 直接反馈与审计移交相结合。 我国国家审计的基本特征是国家审计区别于国家治理体系和过程中内部信息反馈的主要标志。

【 注 释 】

① 卡尔多伊奇（Carl Doidge）最早将“反馈”概念应用于政治过程研究，并推动这一概念广泛地应用于政府现象和治理过程研究，著有《政府的神经》，格兰科自由出版社，纽约。

【 主 要 参 考 文 献 】

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[19] 利奥尼德赫维茨，斯坦利瑞特著.田国强等译.经济机制设计[M].上海：格致出版社，2014：47，164.

国家经贸委范文第6篇

农业机械产品修理、更换、退货责任规定

第一条 为维护农民的合法权益，明确农业机械产品销售者、修理者、生产者的修理、更换、退货(以下称为三包)责任和义务，根据《中华人民共和国产品质量法》和《中华人民共和国消费者权益保护法》以及有关法律，制定本规定。

第二条 在中华人民共和国境内销售给农民的农业机械产品(见附件1)适用本规定。

未列入附件1的农业机械产品，销售者、修理者、生产者依照《中华人民共和国产品质量法》和《中华人民共和国消费者权益保护法》承担产品三包责任。

第三条 农业机械产品(以下简称产品)实行谁销售谁负责三包的原则。

销售者与生产者、修理者之间订立的合同，不得免除依照法律、法规和本规定应当向农民承担的三包责任和义务。

本规定所称销售者是指产品的销售者。

本规定所称生产者是指产品的生产者、供货者。产品的进口者视为生产者。

本规定所称农民包括农民个人、农户、农村承包经营户、农民联户和直接从事农业生产活动的农村集体经济组织。

第四条 本规定是履行三包规定的基本要求。国家鼓励销售者、生产者制定严于本规定的三包实施细则。

第五条 销售者应当履行下列义务：

(一) 不能保证实施本规定的，不得销售产品;

(二) 认真执行进货检查验收制度;

(三) 不准销售不符合法定标识要求的产品以及假冒伪劣产品;

(四) 保持销售的产品的质量;

(五) 产品售出时，应当开箱检验或者向农民当面交验、试机(车);提供财政税务部门统一监制的发货票、三包凭证、产品合格证及产品使用说明书;介绍产品三包方式、修理者地址和联系方法;介绍产品使用、维护、保养注意事项;按装箱单向农民清交随机(车)工具、附件、备件,并让农民对所购产品的外观质量进行检验;

(六) 农忙季节应当有及时排除主要产品故障的措施;

(七) 妥善处理农民的查询、投诉。

第六条 修理者应当履行下列义务：

(一) 承担三包有效期内的免费修理业务，承担有关收费修理业务;

(二) 维护销售者、生产者的信誉，不得使用与产品技术要求和质量要求不符的零配件，认真作好维修记录，记录修理前故障和修理后的产品质量状况;

(三) 向农民当面交验修理后的产品及维修记录，并试机(车);

(四) 按照修理合同的约定，保证修理费用和修理配件用于三包修理;

(五) 接受销售者、生产者的监督、检查;

(六) 保持常用维修配件的合理储备，确保维修工作的正常进行，避免因缺少零配件而延误维修时间;

(七) 农忙季节应当有及时排除产品故障的能力和措施;

(八) 积极开展上门修理和电话咨询服务，妥善处理农民的投诉和修理质量的查询。

第七条 生产者应当履行下列义务：

(一) 产品质量应符合《中华人民共和国产品质量法》第十四条规定的要求：

1. 不存在危及人身、财产安全的不合理危险，有保障人体健康，人身、财产安全的国家标准、行业标准的，应当符合该标准;

2. 具备产品应当具备的使用性能，但是，对产品存在使用性能的瑕疵作出说明的除外;

3. 符合在产品或者其包装上注明采用的产品标准，符合以产品说明、实物样品等方式表明的质量状况。

(二) 产品应当具有产品合格证、产品使用说明书、三包凭证和有关技术文件;产品使用说明书应当按照国家标准规定的要求编写;

(三) 整机应当按照装箱单装齐随机(车)工具、附件、备件;产品包装和防锈处理应当符合国家标准和运输部门的要求，切实起到保护产品的作用;

(四) 在产品销售地区设立维修网点，负责指导处理重大疑难质量问题;

(五) 按照修理合同的约定，向修理者提供产品技术资料、合理数量的修理配件、修理费用，并负责维修人员的技术培训;

(六) 保证产品停产后5年内继续提供修理配件;

(七) 协助销售者开展三包工作;

(八) 农忙季节有及时处理各种主要农业机械故障的手段和措施;

(九) 妥善处理农民的直接或者间接查询，并提供服务。

第八条 产品的三包有效期包括整机三包有效期和主要部件三包有效期。内燃机、拖拉机、联合收割机和农用运输车的三包有效期应当不少于附件2的规定。其他产品的三包有效期不得少于1年。

产品三包凭证应当包括产品名称、规格、型号、内燃机编号、产品编号;生产企业名称、地址、电话、邮政编码;修理者名称、地址、电话、邮政编码;整机三包有效期、主要部件三包有效期、修理记录。修理记录应当包括送修时间、交货时间、送修故障、修理情况记录、换退货证明等项目。

第九条 三包有效期自开具发货票之日起计算，扣除因承担三包业务的修理者修理占用和无维修配件待修的时间。

第十条 三包有效期内，产品出现故障，农民凭发货票及三包凭证办理修理、更换、退货。

对于转手购买且仍在三包有效期内的产品，农民凭该产品的原发货票及三包凭证继续享有三包权利。

丢失三包凭证和发货票，但能证明其所购产品在三包有效期内的，仍应当享有三包权利。

第十一条 三包有效期内，产品出现故障，由三包凭证上指定的修理者免费修理(包括材料费和工时费)。

就近未设指定修理单位的，修理及运输等问题由销售者负责解决，费用由销售者承担。具体事宜由农民与销售者双方商定。

产品使用说明书中明确的正常维护、保养、调整、检修等，不属三包修理的范围。

第十二条 三包有效期内产品发生故障，修理者应当自送修之日起40日内排除故障，并保证正常使用。因修理造成产品损坏的，修理者负责为农民赔偿产品本身的损失，费用由修理者承担。

第十三条 三包有效期内送修的产品。自送修之日起超过40日未修好的，修理者应当在修理状况中如实记载;销售者应当凭此据免费为农民更换同型号同规格的产品，然后依法向生产者、修理者追偿。

第十四条 产品自售出之日起15日内发生安全性能故障或者使用性能故障，农民可以选择换货或者修理，销售者应当按照农民的要求负责换货或者修理。

产品的安全性能故障和使用性能故障以产品的国家标准、行业标准为依据，没有国家、行业标准的，以产品的企业标准为依据。

第十五条 整机三包有效期内，内燃机、拖拉机、联合收割机、农用运输车以及对三包故障有特殊要求的其他产品，因附件3所列同一故障，修理两次后仍不能正常使用，由修理者负责更换总成或者部件。更换总成或者部件后仍不能正常使用的，凭修理者提供的修理记录和证明，由销售者负责为农民免费更换同型号同规格的产品。

整机三包有效期内，上款所列产品以外的产品，因同一安全性能或者同一使用性能故障，累计处理两次后不能正常使用的，由修理者负责更换总成或者部件。更换总成或者部件后仍不能正常使用的，凭修理者提供的修理记录和证明，由销售者负责为农民免费更换同型号同规格的产品。

内燃机单机作为商品出售给农民的，计为整机;作为农业机械配套动力的，计为总成。

第十六条 内燃机、拖拉机、联合收割机、农用运输车换货后15日内发生附件3所列故障，农民可以要求退货，销售者应当负责为农民免费退货。

内燃机、拖拉机、联合收割机、农用运输车以外的产品，换货后15日内发生安全性能故障和使用性能故障的，农民可以要求退货，销售者应当负责为农民免费退货。

第十七条 换货时，凡属残次品，不合格品或者修理过的产品，均不得提供给农民。

换货后的三包有效期自换货之日起重新计算。由销售者在发货票背面加盖更换章，并提供新的三包凭证。

第十八条 三包有效期内，符合换货条件的，销售者因无同型号同规格产品，或者因换货后仍达不到国家标准、行业标准或者企业标准规定的性能要求以及明示的性能要求，农民要求退货的，销售者应当予以免费退货。

第十九条 整机三包有效期内，联合收割机、拖拉机、播种机、插秧机等产品在农忙季节出现故障，在服务网点范围内属易修理的故障，修理者应当于2日内予以排除，属不易修理的故障，应当于5日内予以排除。在服务网点范围外的，农忙季节出现的故障修理由销售者负责，在售出时与农民商定。

国家提倡产品销售者、修理者、生产者开展农忙现场三包服务。

第二十条 对应当进行三包的大件产品，销售者应当负责运输或者提供合理的运输费用，然后依法向生产者追偿，或者按购销合同办理。

第二十一条 主要部件三包有效期内发生故障，更换后的主要部件的三包有效期，自更换之日起重新计算。

第二十二条 三包有效期内，对于农民的三包要求，销售者应当自接到要求之日起7日内提出处理意见。超过7日未作答复，或者未按答复意见处理，或者处理不符合本规定的，农民可依据本规定自行处理，由此发生的费用(包括通讯费、运输费、1至2人车船费和住宿费、修理费、更换零部件费)由销售者承担。

第二十三条 对下列情况不实行三包，但应实行合理的收费修理：

(一) 因使用、维护、保养不当，造成的早期磨损和故障，如农民购机后在运输途中因装卸不善造成的损坏;使用条件超出产品使用说明书规定的范围，超速超负荷使用;未按产品使用说明书规定进行磨合运转、检修、调整、紧固;内燃机匹配不合理;使用不符合规定要求的油料等。

(二) 因自行改装、自行调整、拆卸产品使用说明书规定不允许自行改装、调整、拆卸的部件和零部件造成的故障。

(三) 无三包凭证和有效发货票，又不能证明其所购产品属三包有效期内的产品。

(四) 三包凭证或者发货票上的产品规格型号与要求三包的产品规格型号不符，或者涂改的。

(五) 发生故障后，未保持损坏原状，或者未征得销售者、修理者同意，自行处置使对故障原因无法作出技术鉴定的，但有第二十二条规定情况的除外。

(六) 因驾驶人员、操作人员未依法培训取得驾驶、操作证书而造成的故障。