德国福利制度范文

德国福利制度范文第1篇

前言： 政党制度通常指有关政体的制度，即政权的组织形式。广义指政治领域的各项制度，包括国家政权的

组织形式、国家的结构形式、国家的管理形式以及政党、选举制度、公民的基本权利和义务等制度。德国国家政体为议会共和制。

关键词： 德国 政治制度 议会共和制

正文：

一、政治制度的基础

德国政治制度的基础是于1949年5月生效的《德意志联邦共和国基本法》。《基本法》规定，德国是联邦制国家，外交、国防、货币、海关、航空、邮电属联邦管辖。国家政体为议会共和制。联邦总统为国家元首。联邦总理为政府首脑。德意志联邦共和国的根本大法《基本法》的制定，奠定了西德以及后来统一的联邦德国的国家政治制度的基础，是一部治国大法。

《基本法》第20条规定了国家政治制度的五项基本原则：共和制、民主制、联邦制、法治国家和福利国家。

二、德国的政党制度

1、联邦德国政党的法律地位

《基本法》认识到，在议会民主制之中，要形成国家的政治意志，政党是国家与人民之间不可或缺的“居间者”，公开承认政党的基本功能和作用，第一次使政党宪法化、合法化。

1967年7月，联邦德国第一部试图解决政党政治的问题的法律《政党法》终于在联邦议员获得通过。这是世界上第一部政党法，目的是贯彻《基本法》第21条对政党规范的精神，对政党的法律地位、组织结构、政党使命以及党员的义务作了规定，是所有政党的行为准则。

2、联邦德国的主要政党

联邦议院中的政党：基督教民主联盟简称基民盟或CDU、基督教社会联盟简称基社盟或CSU、德国社会民主党简称社民党或SPD、自由民主党简称自由党或FDP、绿党-联盟90简称绿党、右翼党简称LNK。 联邦议院外的政党：德国民族民主党(NPD)、共和党(REP)、德国人民联盟(DVU)

3、德国的多党制

德国实行的是多党制，由获得议会多数席位的一个或多个政党单独或者联合执政，而1949年至1998年，德国历届政府均为联合政府。绿党和民社党的崛起使联邦议员出现五党并存的局面，尽管联盟党和社民党两大党的地位没有改变，大三他们与第三党结盟的选择范围由此扩大了。

三、德国的选举制度

1、法律依据

德国实行三级选举制，即地方选举、州议会选举和联邦议会选举。按《基本法》39条规定，联邦议院每四年选举一次，一般在秋季举行新的选举最早在联邦议院任期满46个月之后，最迟满48个月之后进行。发生联邦议院被解散的情况时，新的选举应在解散后60日内进行。选举出新的联邦议院后，最迟不得超过选举后30日召集会议。

而《基本法》仅对选举制度做了原则性的规定，而选举原则、选举程序和选举机构等实施细则则由《联邦选举法》具体规定。

2、选举原则

《基本法》38条第一款规定了选举的五项原则：德国联邦议院的议员由普遍、直接、自由、平等和无记名的选举产生，即遵循普遍选举、直接选举、自由选举、平等选举和秘密选举原则。

3、选举程序

德国选举国家代表机关或公职人员的具体规则和次序包括以下九个方面：

(一)、划分选区。实施选举的区域单位，一般按地区或人口数划分。把选区跨分为若干个投票区，

是为了选民投票的方便，每个选举区的选民人数原则上不超过2500人。

(二)、选民资格。指法律规定的参加选举所要具备的条件。

(三)、选民登记。指选举机构依法办理公民参加选举的程序。

(四)、候选人。德国通常由政党提出议员、联邦总理和联邦总统的候选人。

(五)、竞选。德国政党竞选活动包括以下几个步骤：制定竞选纲领、推举候选人、确定政治议题

和竞选口号、动员、争取选民。

(六)、投票制度，指选举代表或议员的规则和方法。

(七)、选票。是选民或选举人用以表示自己赞成或反对候选人的法定选举文件。

(八)、当选计票制。德国于二战后开始采用混合代表制，即在选举中分别采用多数代表制和比例

代表制两种方法计票，需选民进行两次投票。

(九)、预测选举结果。

四、德国的议会制度

德国实行议会民主制，议会是国家的最高立法机关，议会采用两院制，由联邦参议院和联邦众议院组成。根据主权在民原则，联邦议院是唯一由选民直接选举产生的人民代表机构，是国家的最高权力机关。

联邦议院拥有立法权、选举权(组建政府)、监督权以及其他职权，但这三项权利是联邦议院最主要的职权。

《基本法》第20条第3款规定，立法权必须服从宪法秩序。按77条第一款规定，联邦的立法机构是联邦议院和联邦参议院，但是，只有联邦议院才能通过联邦法。

联邦立法权有三种形式：

(一)、联邦专有立法权，即只有联邦才拥有的立法权，各州均不得涉足属于专有立法权限的范围。专有立法权的对象或所涉及的事务均关联到全联邦，因此必须在联邦范围内以统一的尺度来进行调节。

(二)、共有立法权，即在共有立法权的范围内，联邦和各州共同拥有立法权，只有在联邦不使用其立法权的情况下，各州才可以在这个范围内就某项事务立法。也就是说，联邦法优于州法。

(三)、原则性立法权，是指由联邦制定立法原则，由各州自定细则，但各州有义务在一定期限内完成其配套实施细则的颁布工作。由此看来，原则性立法权是一种并行立法的行为，且必须是联邦和各州之间合作才能完成的立法行为。

联邦议院拥有选举权，包括选举联邦总理、参与选举联邦总统、选举联邦议院议长和副议长、参与对联邦最高法院的任命等。每次德国大选结束，选出新一届联邦议院以后，所做的第一件事情就是组建联邦政府。

监督权，指的是议会监督政府(行政机构)的权力，它主要包括质询权、倒阁权、调查权、弹劾权。

五、德国的行政制度

1、组织形式

德国实行责任内阁制，其原理是，公民巴立法权和行政权交给议会，议会又把其中的行政权交给以联邦总理为首的内阁政府。而行政权主要由联邦政府、联邦总理和联邦总统来担负。

联邦政府的存在以联邦与联邦议院的信任为条件，对联邦总理提出“不信任案”是联邦议院总重要的权力之一。

2、国家元首和政府首脑

德国的国家元首为总统，总统不是联邦政府成员，地位相当于立宪制国家的君主，只拥有形式上的权力，不直接领导内阁(政府)，不服行政责任。

德国的首脑是总理，总理拥有组阁权，挑选各部部长和政府主要官员，提出对联邦总统有约束力的任免名单;决定联邦政府的内外方针政策，并对此项联邦议院负责;决定联邦政府的建制;战时直接取代国防部长，担任三军统帅，指挥联邦军队;必要时有权要求联邦议院提前召集联邦议院全体议会，提请联邦总统解散联邦议院，举行全国大选等大权。

3、决策形式

内阁会议是联邦政府的最高决策机构，会议由联邦总理和各部部长参加，总理(缺席时由副总理)主持。内阁会议实行集体决议，集体负责原则，会议必须有半数部长出席时才能作出决议。依基本法规定，在由联邦总理制定的政治方针范围内，联邦各部部长可独立地负责领导各自主管的部门。联邦各部

部长之间出现意见分歧，不是由联邦总理一人说的算，而是要由联邦政府裁决。这就是联邦政府决策的三原则：总理原则、部门原则和集体原则。

六、德国的司法制度

1、法律概况

德国是大陆法系国家，全部法律都已成文法或制定法为主，不仅有体系完备的各种法典，也有大量的单行法规，涉及生活的几乎所有领域，从而形成十分完备的司法体系。

德国联邦法包括1900多项法律和3000多项法规，其主要包括三个部分：公法、私法和社会法。 公法是调整国家机关相互之间关系、国家与公民之间关系的法律，主要包括:宪法、行政法、财政法、刑法和诉讼法。

私法是调整公民之间关系的法律，主要包括民法和商法两大部分。

社会法是介于公法和私法之间的中间领域，它是以社会保险为中心的社会福利和社会救济方面的法律，德国的社会法主要包括劳动法和经济法。

2、司法机关

法院：按照《基本法》和《法院组织法》的规定，德国设立6种法院，即宪法法院、普通法院和四种专门法院(劳动法院、行政法院、社会法院、财政法院)

除宪法法院外，其他5种法院则由各个法院各自独立的进行司法审判，这样往往会出现对同一个案件因认识不一样而导致量刑不同。为防止这种情况产生，协调彼此工作，保证判决的统一性，于是由5 种法院的联邦法院共同组成一个联合审判委员会，从组织上保证各个联邦法院的沟通与协调。

检察机关：德国社联邦检察院、州高等检察院和州检察院，州检察院自成一体，上下级是命令与领导的关系，州高等检察院检察长统一领导州的检察工作，但联邦检察院和州检察系统没有垂直的的领导关系，各自独立。

七、德国的联邦制

联邦制是德国的五项基本原则之一，它的重要支柱就是全国划分为16个拥有自己宪法和主权的独立的联邦州。联邦州不同于省，州是具有一定国家性质的联邦成员国或成员单位。

联邦制的宪法原则包括：

一、联邦制国家是不容侵犯的宪法原则。

具体内容包括

1、保证联邦和州的永久性存在

2、赋予联邦州以国家主权

3、联邦州在财政上保持一定的独立性

4、联邦州参与联邦立法

二、联邦州参与联邦立法

三、联邦州与各成员单位之间互相合作

四、联邦宪法法院是联邦制和平的维护者

地方自治：德国的行政体制分为联邦、州和地方三级管理。而乡镇或联合乡镇、县和非县直辖市或县辖大城市等地方机构。它们均享有同样的权力，在各自的职责范围内独立的处理当地的事务，国家只对其进行法律监督。

地方自治赋予乡镇以下职权：人事权、组织权、制定计划权、立法权、财政权、税务管辖权等

乡镇的任务主要包括：公共事业服务、文化教育服务、社会福利服务、乡镇建设、公共安全秩序等。

参考资料：陈志斌.《德国政体教程》.华东师范大学出版社.2007

唐晓，王为，王英春.《当代西方国家政治制度》.2005

德国福利制度范文第2篇

一、福利院财务资金统一实行“双代管”。参照《村级财务资金“双代管”实施办法》

的规定，农村福利院的财务和资金统一由乡镇财政所内设的农村会计代理中心实行“双代管”。

二、福利院资金全部纳入专户管理。自2008年8月1日　起　，所有农村福利院的资金全部纳入财政专户管理，福利院原有银行或信用社账户一律撤销。乡镇财政所在“村级财务双代管专用账户”中设立“福利院资金”科目，实行单独核算。福利院按一定标准领取备用金，实行报账制度。

三、福利院账务由财政所专账核算。所有农村福利院要在民政部门的统一部署和监督指导下，确保在　8月1日　前，完成账务清理工作，将账务移交到财政所。财政所根据有关制度设立专账，安排专人，负责福利院的会计核算和财务管理工作，做到制度健全、管理规范、做账及时。福利院设立一名报账员，负责日常财务收支业务和报账工作。

四、规范福利院资金报账程序。农村福利院的资金管理、报账程序和会计核算操作程序按照[2007]78号文件的相关规定执行。按政策补助到人的资金一律由财政直达个人账户;大额费用开支实行财政直接支付;福利院日常费用由报账员领取备用金，定期报账。福利院各项费用支出都必须有经办人说明事由，由院长签字审批，经民政办主任审核，才能报账;违反财经制度和手续不齐的支出，一律不予报销，代理中心会计有权拒绝入账。

德国福利制度范文第3篇

前几天，在上马克思主义基本原理概论课程时，老师为我们截取了一个相亲节目非诚勿扰的片段，一位从哈佛、牛津等世界著名大学毕业的男嘉宾过五关斩六将有幸到达了最后一个环节，眼看就要牵手成功(有两位女嘉宾为其留灯)，在最后一关，主持人孟非让男嘉宾提出自己的问题来询问两位女嘉宾，男嘉宾最后的问题是,“如果彩票中了大奖，该如何分配”，面对这样的提问，两位女嘉宾分别表明了自己的看法，一位说把钱存起来，留着必要时再用; 一位则是带着父母去旅行，面对两位这样的回答，男嘉宾出乎意料地放弃了对两位女嘉宾的选择，他给出的理由是，如果中个小钱，可以自己享受，可是这是大奖，需要为人民服务，可开设个基金会，为社会谋福利，而不是只想着自己。面对这样的回答，我们有些自愧不如。 抛开这个相亲节目，我们看看如今的社会价值取向，不要说为人民服务了，就连学雷锋的人都已经是凤毛麟角了，只有在每年的3月份才会刮起学雷锋的热潮.难道这真的只是一阵风么?其实，孟子说的人之初，性本善，本是正确的，每个人出生下来都怀有恻隐之心，可为什么随着年龄的增长，这种善念却越来越少呢?就拿彭宇事件来说吧，是老人自己摔倒讹上扶自己起来的好心人彭宇还是彭宇把老人撞倒,这些我们都不得而知，而相关部门并没有为大众做出合理的解释，慢慢地，大家会觉得多一事不如少一事，就越发地不干费力不讨好的事情了，也就促成了小悦悦事件的发生，其实，并非那些路人内心冷漠，如果换作我们，可能也会再三考虑行事的。

另一方面，就拿一些路上要饭的乞丐来说吧，有些人确实是身体残疾，很是可怜，可能只是靠这种方式存活，可是也不乏一些利用人们同情人骗取钱财的人，甚至有些人才十几岁，这些年轻人可是祖国未来的顶梁柱啊，这种人，将来怎么能担负大任呢?

然而，社会上还是有些人大公无私甚至是舍己为人，比如感动中国的一个人物丛飞，他本是一个不算太著名的歌手，他却把每次演出的钱捐给上不起学的孩子们，就这样，他捐助了上百个孩子，而家里却越发地穷了起来，到最后，不幸患了癌症却没有钱治疗，他病故后，几位孩子的家长不仅没有悼念却写信说，孩子上学钱又不够了，需要再拿出些。这多么令人寒心啊，应该懂得滴水之恩当涌泉相报，我们应该对曾经帮助过我们的人怀有感恩之心，然后尽自己的力去帮助别人，而不只是一味地索取。还有个例子是长江大学学生英勇救落水儿童不幸身亡的，其实这些都是社会上的活雷锋，有了他们，社会才不是人心冷漠，变得越发温暖，和谐。不过，还要说明的是，学雷锋做好事当然是可取的，可我们的确要量力而行，我们可用恰当的方式去帮助他人，而不是要搭上我们自己的性命，这样的一命换一命，也不是值得肯定的。

德国福利制度范文第4篇

我国早在2000年左右就推出了一系列关于垃圾处理的政策和法律法规, 希望通过综合管理的手段, 实现生活垃圾的减量化、资源化和无害化。但是观念陈旧, 立法指导思想有偏差, 相应的法律法规没有形成体系, 尤其是源头控制垃圾产生的法律法规严重缺项, 垃圾收费制度覆盖面窄, 而且这些要求不高、尚待完善的法律, 在实际中也得不到有效的执行和遵守。快20年过去了, 我国的垃圾污染问题依然恶化, 垃圾减量的期望也没有达成。

环境改善刻不容缓, 在今年3月底, 国家发展改革委、住房城乡建设部重拳出击, 联合启动《生活垃圾分类制度实施方案》, 部署推动强制生活垃圾分类, 计划到2020年底, 基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系, 形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式。

将垃圾循环成资源, 是该方案明确定位为垃圾分类的立法思想。垃圾分类和回收的目的是要促进资源的回收利用, 把垃圾视为经济资源, 坚持循环经济理论中减量化、再利用和再循环的理念。而德国正是从这个角度出发治理环境中所出现的问题的。上世纪70年代末, 德国政府便已经开始着手制定一系列法律法规, 来规范人们对废弃物的处理, 确定了垃圾分类回收制度。经过几十年的发展改进, 德国在城市生活垃圾处理立法、管理、设施建设与运营、技术研究与应用方面都处于世界先进水平, 值得各国借鉴。

1 德国垃圾管理的有关法律

德国是第一个为“垃圾经济”立法的国家。为了找出一条与环境相容的垃圾治理途径, 将垃圾从废弃物变成可利用的资源, 德国在90年代初将立法的重点由末端无害化处理过渡到垃圾的源头消减、回收利用和最终的无害化处理上1。1991年, 德国通过了《包装条例》, 确定了生产者责任制, 要求生产厂家和分销商对其产品包装负责回收废弃包装, 再利用或再循环其有效部分。1996年颁布实施的《循环经济与废弃物管理法》, 奠定了德国垃圾回收处理的原则: (1) 在生产和消费尽量减少废物的产生; (2) 对于不可避免已产生的垃圾, 应以无害化方式最大程度的循环利用; (3) 对于不可避免并无法回收利用的法律要采取合理的与环境相容的处置方式。2016年7月, 德国另一项针对电器回收的新法案生效, 规定电器零售商有义务免费提供电器回收服务。对于小型家电, 无需小票就可将其交给任一电器零售商回收;大家电则需要送至面积超过400m2的大型电器商, 并同时向该电器商购置同类功能的新电器。

2 德国生活垃圾分类的管理措施

2.1 制定严格的垃圾分类标准

在德国, 各种垃圾都被严格分类, 尤其是对生活垃圾的严格分类, 已经成为展现德国人严谨细致的代表性案例。垃圾回收公司会在居民区设置垃圾投放区, 放置不同颜色的垃圾桶。各种颜色代表不同的垃圾棕色投放有机垃圾, 蓝色投放废纸, 黑色投放剩余垃圾, 黄色则专门投放标有绿色圆点回收标志的商品包装。就连玻璃瓶都要按照瓶身的颜色回收。垃圾处理公司一般会给居民提供一些环保垃圾袋, 并发放小册子, 详细注明该怎样分拣生活垃圾。对于一些废旧的家用电器和家具, 政府规定了明确的回收日期, 每月一次, 需要居民按时把废旧电器和家具放到居所街边, 由垃圾回收公司统一免费清理。但建筑垃圾要收取费用。

2.2 垃圾处理收费政策

在敦促实施生活垃圾分类方面, 德国和欧洲其他国家一样, 采取了向城市居民和生产商收取垃圾处理费的政策。对于居民收费来说, 一般是按照固定的垃圾处理税按户收取, 也有按垃圾排放量来收取的模式。而且对于未分类的垃圾投放采取“连坐式”的惩罚措施。如“环境警察”发现某一处垃圾经常没有严格分类投放, 会给附近小区的物业管理员以及全体居民发放警告信。如果警告后仍未改善, 公司就会毫不犹豫地提高这片居民区的垃圾清理费。收到警告后, 物业与居民自管会将组织会议, 逐一排查, 找到“罪魁祸首”, 要求其立即改善。即便不敢承认, 犯错的居民也会为了不缴纳更高的清理费, 乖乖遵守分类规则。

而向生产者征收垃圾处置费更多的反映了“污染者付费”的原则, 要求生产商对其产品的全部周期负责, 可以约束生产商减少使用过多的原材料, 促进生产技术的创新。而对于那些使用了对环境有害的材料以及消耗了不可再生资源的产品, 则采取征收生态税的方式, 促使生产商采用先进的工艺和技术, 达到改进产业模式的目的3。

2.3 使垃圾处理产业化

在法律支持下, 德国建立了“双向回收系统”。该系统“一收一送”, 一方面由制造商、包装商、分销商和垃圾回收部门多方投资成立专业回收中介公司, 建立起统一的回收系统;另一方面, 公司组织垃圾收运者集中回收消费者废弃的包装, 分类送到相应的资源再利用厂家进行循环使用, 能直接回收的则送返制造商, 实现物质“从出生死亡再到出生”的闭合循环, 充分体现了循环经济的思想3。

此外, 通过教育的方式提高公民环境保护和节约资源的意识也是德国政府主要的环境管理手段之一。根据德国联邦环境局数据, 2000年至2012年间, 德国垃圾排量减少了18%。2014年的一项调查显示, 90%的德国人会自觉遵守垃圾分类规则, 近80%的德国人认为, 为环保做贡献对个人来说都很重要。如今, 德国垃圾再利用行业每年创造410亿欧元产值, 生产部门的垃圾被重新利用的比例平均为50%。垃圾回收已经成为德国人的环保“标签”之一。

我国之前的垃圾分类法律制度的基本定位在污染防治和末端处理, 忽视了垃圾是“放错地方的资源”, 没有将垃圾分类回收看做一个系统, 则不可能围绕垃圾分类投放、收集、清运和处理的各环节来立法。德国治理垃圾再生利用的经验证明, 通过制定有效的垃圾管理法和合理的制度政策以及全民的积极参与, 城市生活垃圾的产量减缓是可期的, 垃圾的循环再利用也为整个社会的可持续发展奠定了基础。

摘要：针对城市垃圾治理问题我国决定到2020年底, 基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系, 形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式。德国的垃圾分类法律和制度经验比较领先, 其重点是前端控制, 回收利用和无害化处理。对我国的立法有一定的启示作用。

关键词：循环经济,垃圾分类,德国,制度研究

注释

11.李华友, 肖学智.德国城市生活垃圾管理政策分析[J].环境保护, 2003年05期

22.申远.德国的垃圾处理及再生利用[J].中国物资再生, 1996年06期

德国福利制度范文第5篇

改革开放以来, 中国虽经历了经济高速发展, 但这种“高速”伴随的环境污染日益严重, 主要体现在“三废”排放的总量居高不下、环境污染事故呈现波动上升趋势①、大气污染治理不力, 全国性雾霾难以治理, 污染企业毫无疑问是最为重要污染源之一。对于治理污染企业偷排、漏排等问题, “先染污后治理”的事后外控监管难起实效, 国企治理壁垒难以跨越, 由于排污国企涉及的利益链条重大复杂, 难以从外部用环境公益诉讼、征收排污费等方式实质性惩戒国企, 因国企性质十分特殊, 政府既是这类排污大户的管理者, 同时又是它们的拥有者, 外控式的排污收费、罚款等难以对国企有实质性震慑作用。另外目前我国环保公益诉讼主体资格问题争议还相对大, 环保公益诉讼难以启动, 检察机关能否为环保公益诉讼主体难有定论。②环保公益诉讼诸多困境、国企治理壁垒难以跨越都成为了环境污染治理的外控壁垒, 可见政府单纯外控规制难以解决环境污染燃眉之急。

可见在上述困境情况下, 加强构建污染企业环保内控机制有其现实必要性及生态文明、可持续发展战略意义, 由此引发了本文要探究的机制构建核心问题, 一是何为污染企业环保内控机制? 二是目前我国污染企业环保内控机制现状如何? 三是能否借鉴其他先进国家污染企业环保内控机制构建经验? 四是如何有效运行排污染企业内建构环保内控机制?

二、污染企业环保内控机制概念界定与区分

首先要区分“内控”、“企业内控”与“环保内控”几组概念。内控的经典定义来源于美国民间著名COSO委员会③ ( The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission) 1992 年发布的《内部控制- 整合框架》④ ( Internal ControlIntegrated Framework) , 内控是一个过程, 由组织的董事会、管理阶层以及其他成员负责执行, 以合理确认营运效果、财务报告可靠性以及遵循相关法律法规目标之达成。企业内控就是企业有系统的内部控制企业PDCA ( Plan- Do - Check - Action计划执行检查行动) 的全过程。 据《内部控制- 整合框架》规定, 控制环境、风险评估、控制作业、资讯与沟通、监督作业是企业内控机制的五个主要组成要素 ( 如图1 所示) , 企业内控强调的是“整合”要素而非要素简单叠加, 起初这种企业内控机制仅存在于财务审计领域, 经过时代发展逐渐深入各个领域企业管理模式中。

可见企业环保内控机制实际上是美国COSO委员会创立的企业内控机制的一个特殊领域分支, 即五个组成要素交集“整合”构成, 针对污染企业有关防止、减少环境污染和生态破坏、保护生态环境的事项进行内部控制, 这种内控的主要内容包括对环境因素风险识别评估、生产经营设备排污控制、污染作业自我监督控制等, 所谓污染企业环保内控就是针对特定污染企业, 以防止、减少环境污染和生态破坏、保护生态环境为目的, 企业系统地内部控制企业与生态环境有关的PDCA ( Plan - Do - Check - Action计划执行检查行动) 的过程, 其强调的同样是内控要素的“整合”而非简单叠加。

三、我国企业环保内控机制现状与不足

一是目前我国企业环保内控机制构建缺乏专门法律依据。我国新修《环境环保法》第六条第三款仅规定: “企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏, 对所造成的损害依法承担责任。”规定企业环保内控机制构建的专门性法律法规几乎处于空白地带。二是多数企业重视“内控”却不重视“环保内控”。虽然国有企业多数设立了完善的企业内控机制, 但这些内控机制目的也不包含环保治理目的, 其重视的仅仅是规避企业资金风险与实现产值目标。三是目前企业环保内控机制覆盖范围小且分布不均。

针对上述现状诸多不足, 有无其他国家先进经验值得借鉴呢? 纵观各国污染企业环保内控机制构建经验, 笔者认为德国行政法中的公害防治代理人制度⑤最值得借鉴学习, 其本质是一种公法义务转移与协作共治结合的企业环保内控机制, 选取德国行政法的公害防治代理人制度原因之一是其逻辑严密的机能特点与实践可行机制优势。

四、德国公害防治代理人制度机能特点与机制优势

德国公害防治代理人制度 ( Beauftragte) 实际上来自德国颁布的《联邦污染防治法》⑥第52a条、53 条、54、55 条规定, 需要配备特定许可设施的经营者- 如工厂、电站等- 有义务指定一个或数个公害防治代理人, 负责执行本企业内部的与公害防治利益有关的法定任务⑦。可见公害防治代理人制度是德国环境公法义务延伸, 也是德国私人协作共治形式之一, 但公害防治代理人 ( Beauftragte) 不同于德国法中的被授权人 ( Beliehene) , 其不具备行政主体资格; 不同与行政协助人 ( Verwaltungshelfer) , 其可以独立完成公法任务;也不同与服务于国家的私人 ( Indienstnahme) ⑧, 其带有公法特殊转移义务 ( Inpflichtnahme oder Indienstnahme) , 旨在构建企业内部环境保护, 也是德国环保领域协作共治具体操作方法之一, 该制度有以下法理特点与机制优势。

( 一) 强调环境规制中企业协作共治

德国公害防治代理人制度实际也受始于20 世纪80 年代全球性公私协作 ( Public - Private Partnership) 制度革命影响, 其强调通过公私协作形式实现环保规制, 首先是德国政府从公法上赋予特定排污企业任命代理人义务, 再从公法上赋予公害防治代理人特定环保内控执行权利与义务, 这种公法强制性主要来自德国《联邦污染防治法》第53 条和第55 条法律规定, 第53 条规定了“考虑到设备的种类以及规模以及由设备产生的以下环境问题, 需要批准的设备经营者应当为企业的环境保护任命一名或多名公害防治代理人”, 第55 条规定了“经营者应当书面任命公害防治代理人, 并说明其任务。经营者应当支持公害防治代理人受托人履行其任务, 对其履行任务必要的, 特别应当向其提供辅助人员、空间、设施、仪器和资金, 以及参加培训的机会。”

其次, 公害防治代理人任命性质上还是私人的, 从《联邦污染防治法》第54 条公害防治代理人法定权利义务的规定上看, 虽然法律规定了任务要求, 但企业设备开发与应采取何种回收方式等还是企业经营者自主决定, 另外公害防治代理人任务本身具备企业内部管理性质, 且企业经营者可依法变更代理人的任务范围、任务内容, 甚至解任代理人, 可见公害防治代理人也属于私行政 ( private ad - ministration) 范畴⑨, 是企业环保内控机制的重要内容, 具备“私”的性质, 这种公法转移义务与企业私人行政的衔接成为德国环境污染防治的一大优势与特点, 更是环境规制领域协作治理的重要体现。

( 二) 强调企业自我监督控制, 减轻政府部门工作量

德国学者特廷格认为“公害防治代理人似乎是一种特殊形态的接受转移义务的私人, 这种设施经营者通过任命代理人进行自我监督”⑩, 公害防治代理人不属于德国行政规定的被授权人范围, 不具行政主体资格, 德国行政法将其定性为“自成一类主体”11, 本质还属企业员工, 根本而言公害代理人服务的还是企业利益, 让企业通过环保内控机制实现可持续企业生产经营, 实现双赢 ( Win - Win) , 这种企业内控模式让经营者与公害防治代理人都拥有管理决策的自由空间, 具备私行政应有的灵活性与效率性, 代理人和企业内其他员工一样受到企业监事会同等监督, 故其强调的还是企业自我控制, 如《联邦污染防治法》第54 条设定的运营场所排放测量、定期检查等法定任务实际上也是德国环保部门负责的日常工作任务, 代理人虽不属德国法定被授权人, 但其环保内控效果同样分担了政府部门工作任务, 减轻了德国环保部门工作压力。

( 三) 经营者 ( 或法人) 与公害防治代理人相区分, 强调代理人独立性与专业性

首先在公害防治代理人本身具备法定专业性要求, 据《联邦污染防治法》第55条规定, “经营者所任命的公害防治代理人, 必须具备履行其任务所必须的专业知识及可靠性, 如主管部门所掌握的事实表明, 公害防治代理人不具备履行其任务所必须的专业知识及可靠性, 可以要求经营者任务其他的公害防治人。”其次, 公害防治代理人与企业经营者或法人相区分, 从法律角度上, 公害防治代理人不同与德国法中的企业负责人 (der Verantwortliche) 12, 换言之, 担任企业经营者或法人则不能再担任企业公害防治代理人, 公害防治人代理人属于企业生产“第三部门”, 因其专业性与法定性具备相当独立性, 从而可以一定程度上制约企业经营决策, 达到公法环境规制与私法追求利润制衡。

( 四) 公害防治代理人环保内控责任法定化, 强调公法目的优先性

德国公害防治代理人环保内控义务并不是随意自由支配, 公害防治代理人的具体任务除了企业额外约定要求外, 都是法律直接规定的, 这种环保内控义务法定化是该制度一大特点。根据《联邦污染防治法》第54 条规定, “公害污染防治人享有权利且负有义务”, 具体内控法定义务13为: 一是在开放与应用义务, 公害防治代理人必须协助企业开放及应用有利于环境的方法及产品, 特别是从有利于环境的角度出发对上述方法及产品予以鉴定, 二是在监督企业守法义务, 公害防治代理人监督本法依据本法所颁布的法规遵守情况, 以及附加条件及命令的履行情况, 特别是通过对运营场所进行定期检查, 以测量排放及环境污染的情况, 通知检查出的问题, 以及为解决上述问题提供建议。三是解释说服义务, 公害防治代理人需向企业成员解释因设备而造成的有害的环境污染, 以及从履行本法及本法为依据的法规所设定义务的角度出发, 向企业成员解释防止上述有害环境影响的设施及措施。四是年度报告义务, 公害防治代理人需每年向经营者 ( 企业法人) 提供一份年度报告, 说明其依据的第1 款第1 至第4 项 ( 即上述法定义务) 已经采取和计划的措施。这种法律直接规定特定代理人具体特定公法转移义务的做法实际上在其他发达国家特定监管领域屡见不鲜, 如《日本药事法》第17 条第5 项规定医药部外品、化妆品或医疗机器生产者必须指定任命的责任技术者之义务14同样是法律直接规定。将公害防治代理人义务法定化的优势除了强调公法优先外, 还在于有效规避代理人不作为或滥用职权的执业风险, 有效提高企业内控机制构建的积极性与可操作性。

五、借鉴德国公害防治代理人制度是水土不服抑或因地制宜

虽德国公害防治代理制度具备诸多法理特点与机制优势, 但不等于其必然适合我国环保治理基本国情, 生搬硬套国外制度往往容易引起“水土不服”弊端, 笔者认为借鉴德国行政法中公害防治代理人制度构想符合我国国情与治理现实情况基于以下理由:

( 一) 德国环境污染治理背景具备一定相似性

一是表现在人口密度大, 城乡人口分布不均。二是表现在环境污染型能源结构都亟需转型升级方面, 德国和中国都因“煤油”两种主导能源结构产生大量环境污染公害事件, 都是“先污染, 后治理”的典型模式。三是政府同样进入大规模环境立法活跃期。

( 二) 德国公害防治代理人制度可行性高, 符合我国污染治理现实情况

一是与我国环境行政改革现状相符, 新时代环保监管逐步强调柔性企业内控而非刚性政府包揽。二是德国公害防治代理人制度易操作, 符合企业利益需求。构建这种公害防治代理人部门操作不难, 本属企业管理不可或缺人才策略, 另外从企业追求利润最大化层面看, 构建德国这种公害防治代理人部门并不违反企业利益最大化原则, 随着企业违法成本不断加重, 其违法经济成本远远大于公害防治代理部门员工的雇佣成本, 除此以外, 承责方式也从单一从向多元, 不再是“罚钱了事”, 从企业经营理性角度看, 德国公害防治代理人制度构想符合我国企业最大利益需求。

六、结论与借鉴可行建议

( 一) 建议首先从立法上构建我国污染企业环保内控机制

笔者建议可以借鉴德国《联邦公害防治法》第53 条、55条规定, 最高法可以出台司法解释形式对《环境保护法》第6条的“应当防止、减少环境污染和生态破坏”作扩大解释, 规定排污企业必须指定任命一名以上公害防治代理人 ( 自然人或法人) 并到当地环境主管部门备案相关信息, 并规定公害防治代理人法定权利与义务, 如德国法中的污染设备开发与应用控制等, 最后也要赋予地方政府相对宽泛立法空间, 让地方政府可以根据自身财政状况、地方环境规划等实际情况制定适合地方环境行政的规章制度指导、补贴污染企业。

(二) 污染企业落实自身环保内控机制的具体构建方案

在上述立法支持下, 污染企业应加强自我环保监督意识, 在借鉴德国公害防治代理人制度同时, 结合我国《环境保护法》、《企业内部控制基本规范》等法律文件在企业内具体构建环保内控机制, 具体机制构建方案如图2所示:

( 三) 建议政府通过多种柔性行政措施引导企业加强自身环保内控管理

如前文所述, 任何国家企业环保内控机制都强调企业管理“整合”, 而现今“公法的基础不是命令, 而是组织”15, 故建议政府通过多种柔性行政措施引导企业加强自身环保内控管理。一是建议环保主管部门应通过座谈会等多种形式组织地方污染企业行业协会、商会对企业环保内控机制构建进行行政指导; 二是建议构建污染企业信用评价体系, 对于自主依法构建企业环保内控机制的企业可以适当依法“加分”, 对于被评为环境信用良好的企业可依法落实绿色信贷政策, 予以积极的信贷支持。三是通过环保内控高新技术设备适当行政补贴。

( 四) 建议政府可以适当引导污染企业购买第三方环保内控服务

据上文所述, 我国大多数污染企业因资金、技术、能力等问题还没有建立如德国一样成熟的环保内控机制, 构建该机制本身产生了经济需求; 另一方面, 事实上我国第三方环境服务业发展相当迅速, 基本可以满足污染企业环保内控需求, 政府应适当引导其委托第三方环保服务专业公司, 购买第三方提供的企业环保内控服务, 也属于指定公害防治代理人一种, 只是指定的是比起个人更为专业的第三方环保服务公司, 政府适当引导污染企业购买第三方环保内控服务也不失为企业解决现实困境的可行途径与投资策略之一。

摘要：本文以探讨我国环境污染源头为起点, 因政府对污染企业单纯外部监管难起实效, 对污染国企治理更难上加难, 为此必须重视环保领域协作共治, 构建我国污染企业环保内控机制, 由此引发了污染企业环保内控机制的构建具体问题与借鉴路径选择, 最后, 本文认为应借鉴德国公害防治代理人制度优点构建我国污染企业环保内控机制, 同时通过行政指导、行政补贴等多种柔性行政措施激励环保内控机制实际运行与协作共治。

关键词：企业环保内控机制,德国公害防治代理人,协作共治

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