国家林业局大部制改革

国家林业局大部制改革（精选6篇）

国家林业局大部制改革 第1篇

国家食品药品监督管理总局是大部制改革典型样板

——专访国家行政学院公共管理教研部教授、《大部门制改革推进策略研究》课题组组长宋世明 2013-03-13 08:58

来源：中国食品安全报 中国食品安全网

作者：中国食品安全报两会特派记者李涛 喻林宏

3月10日，在国务院机构改革和职能转变方案披露将组建国家食品药品监督管理总局后，中国食品安全报记者第一时间采访了国家行政学院公共管理教研部教授、博士生导师宋世明，作为《大部门制改革推进策略研究》课题组组长，宋教授难掩心中喜悦，为我们深入解读了这次成立国家食品药品监督管理总局的意义和后续需要开展的各项工作。

宋世明，国家行政学院公共管理教研部教授、博士生导师，《大部门制改革推进策略研究》课题组组长、总报告执笔人。《大部门制改革推进策略研究》报告是由宋世明教授带领张弦博士等11位知名学者组成的课题组，奔赴上海、浙江、广东等地以及农业部、国务院食品安全办、工信部、国家食品药品监管局等国家多部门，千辛万苦进行调查研究最终执笔完成。该报告分析了继续推进大部门体制改革背后内在的社会需求及其强度，为国务院机构改革和职能转变提供了建设性的参考意见，其中的多项见解和内容都在《国务院机构改革和职能转变方案》里有所体现，为我国深化社会体制机制改革做出了显著的贡献。

食品安全监管 体制整合顺应民心

食品安全是民心所向，应该顺应广大民众的要求，成立国家食品药品监督管理总局（以下简称“总局”），将分段管理改为综合管理，这确实是迈向公共行政重要的一步。

记者：这次听到国务院机构改革和职能转变方案出台，您有何感想？

宋世明：我最高兴的事情就是食品药品安全监管体制的整合，如果这次方案当中没有这项改革的话，我会难以接受。

记者：为什么？

宋世明：民以食为天，我觉得食品安全是全中国人民利益的最大公约，谁都跑不掉，食品安全已经是民心所向，它不仅关系到人的身体健康，也已经严重影响了我们食品行业的健康发展，应该顺应广大民众的要求。

记者：您之前参与了国务院机构改革方案的制定吗？

宋世明：作为国家行政学院，我们必须做出贡献来。所以我们国家行政学院行政体制改革项目组加上几个中编办的部门，做了这次大部制改革研究课题，在十八大之前就提交上去了。当然了，我们主要是提供咨询建议，最终还是党和国家来确定这事。在这项研究当中，我们行政体制改革项目花工夫最大的是食品安全监督体制。我们去了上海、浙江、广东、FDA、卫生部，去了国务院食品安全委员会、国务院食品安全办，去了农业部等许多部门，我们查阅了大量的文献，包括这几个部门的专家和领导同志，能访谈的我们就尽量访谈，最后制定了一个方案。这次国务院公布的方案，我不敢说他们采纳了我们的建议，但是我们就是这么做的。这次国务院的方案与我们的完全一致，因此我特别高兴，觉得我们也有点社会价值。所以，国家设总局，将分段管理改为综合管理，这确实是迈向公共行政重要的一步，将来再出重大的安全责任事故，逃不可逃、避不可避。

相同或相似的事情不能以直线型的思维交给一个部门来管理，还要从科学管理的角度，从管理负荷的角度，来适当地进行考虑，但“职责界定”必须说清楚。

记者：食品百分之八九十来源于农产品，农业是大头，因为食品安全源头监管就是在农业这一块，农产品通过深加工才产生食品，而现在将农产品质量安全监管从这里边单独分开是为什么？如何来协调好食品安全监管和农业安全监管？

宋世明：食用农产品面广量大，种类特别繁多，从管理的可行性角度来讲，如果从管理负担上它有点超负荷，相似或相同的事情交给一个部门来管理，客观上要求是要有一个边界的，如果没有这个边界的话，那就没完没了了。比如说跟农产品有关系，跟水也有关系，那么跟水有关系是不是需要把水利部划进来？再比如，苹果是食品，苹果树好像是林业局在管，是不是也要把林业局也划进来？相同或相似的事情不能只是以直线型的思维交给一个部门来管理，还要从科学管理的角度，从管理负荷的角度，来适当地进行考虑。另外根据国际惯例，农产品这一块还是由农业部主管的。根据中国的国情，根据科学管理能力的需要，又适当参照国际惯例，我们行政体制改革项目组在调研的过程中，多数人的观点还是把农产品质量安全管理交由农业部管比较合适，它有很强的专业技术优势。

记者：我举个例子，比如说牛奶，如果奶源污染，假设添加三聚氰胺，实际上在供奶的过程中就出现了，但到了市场上产品抽检时才发现，那这个责任在我们新的体制中该怎么界定？

宋世明：你刚才提的“职责界定”这个问题，我觉得非常重要，它具有相当的技术性。凡是技术性的问题就需要很具体深入地研究，这个问题我现在正面回答不了你，它需要在国务院关于总局的三项规定当中，必须说清楚。我现在虽然回答不了你，但是在三项规定当中，千万不能模糊处理，如果模糊处理了之后，又是扯不完的皮。

记者：刚才您谈到了我们在制定这个方案的时候，参照了一些国际惯例。请问一下您，目前如果按照新的改革方案，我们的监管体制是什么样的一种模式？您对这个模式怎么评价？

宋世明：这个监管模式也是多种多样的。过去叫分段监管，有的国家是品种监管，比如说美国。从现在管理模式上来说，第一，从分散管理走向集中管理；第二，方案当中没有明确，但是我们基本上可以做出判断，从分散走向集中这个已经很明白了，也很清楚了，那么是不是要从分段监管走向品种监管，我看方案当中说得并不是很明确。

履行食品安全职责 要以“真技术”支撑

分清权责，落实好责任追究，动员行业协会和社会监管力量，下大决心整合原来分散到各个部门的检验检测资源是新成立的总局的当务之急。

记者：您对未来总局在履行新的职能方面有哪些期待和建议？

宋世明：第一，把决策权、执行权以及相关的责任分清楚。因为方案上有一句话，叫食品安全的标准由国家卫生和计划生育委员会来确定。那么我就关心食品安全监管的政策由谁来定，方案说是由新成立的国家卫生与计划生育委员会来确定的。既然食品安全标准由卫生和计划生育委员会来制定，那么按照常规，标准、政策、规划都应该由国务院的组成部门来制定。如果这样界定，就应该权责一致，既然有决策权，就必须有与此相适应的责任，权和责挂起钩来。现在执行权归在总局，执行权不存在任何问题。有的时候什么时候决策，什么时候执行，理论上是清楚的，但实践上是不清楚的，它必须“白纸黑字”加以确定，或者说把权责列清楚了，这是我关心的第一个问题。第二，按照谁决策谁执行谁负责的原则，进行责任追究。决策是决策的责任，执行是执行的责任，一定要把责任追究落到实处。在目前，只要责任清楚，除个别事情之外，几乎没有办不好的。过去这种分散管理的体制，容易使各个部门、相关人员，乱中取利，浑水摸鱼。总局一成立，至少在执行方面的责任，在国务院授予的职责责任方面，逃无可逃。食品企业是第一责任人没问题，但监管责任还是要有个规范。责任追究的标准是什么、程序是什么、具体形式是什么、都要量化。过去我们总是无法量化，不是引咎辞职，就是通报批评，带有一定的随意性。第三，要把行业协会、社会的监管力量动员起来、开发起来、规范起来。政府和社会双方都有合作的需要。相关的社会组织需要借助政府的资源发展壮大自己，使自己在社会管理当中发挥更大的作用。总局除了完善政府的监管职能之外，还要完善行业之间、行业内部第三方机构、媒体等多方面的立体监管机制。第四，要下大决心整合原来分散到各个部门的检验检测资源。在这次国务院机构改革与职能转变方案当中明确提出，要在理顺部门职能关系当中，把相同和相似的检验检疫检测认证机构加以整合。过去的质检、工商、卫生、食品药品监管局检验检测资源都很充沛，但要么重复、要么浪费、要么活力不足。履行食品药品安全职责，“不能没有枪、没有炮，光有冲锋号”就往上冲，必须有真金白银的技术支撑。当然整合的过程是不容易的，因为当要把某部门的食品安全监管检验机构整合过来时，有可能会遇到“检验建议设备是用于其他职责”的理由。因此，这涉及到一个软整合和硬整合的问题。软整合就是政府采购，按照国务院的要求应该划过来，在过渡阶段可以实行软整合，总局掌握着资金分配，不整合过来没活干。但比较理想的还是要硬整合，也叫统筹利用公共资源，节省行政成本。此外，这四个要点必须有一个基本前提，就是公开公平的执法。国务院推行大部门职能改革这是中央的决策，食品药品安全监管从分散走向整合，这是大势所趋、人心所向。但这还不是全部，还要依托“公平执法”。

不管是生产环节还是流通环节，食品最终还是要上餐桌的，国家食品药品监督管理局充当先锋队、主力军角色；在重特大食品安全事故认定和国家食品安全规划制定方面，国务院食品安全办是总抓手。

记者：此次机构改革方案中，不再保留国家食品药品监督管理局和单设的国务院食品安全委员会办公室，您对这两个即将写入历史的部门如何评价？

宋世明：国家食品药品监督管理局是2003年成立的。在食品安全监管方面，我觉得国家食品药品监督管理局是先锋队，是主力军，不管是生产环节还是流通环节，最终食品还是要上餐桌的。而国家食品药品监督管理局正好监管餐饮服务环节，所以说它是先锋队、主力军。实际上，这两年国家食品药品监督管理局做了大量的工作，取得了很多成效，但也承担了一些骂名，因为老百姓一看到这个机构的名称，就觉得该管好食品安全这个事，所以对这个机构的期望值很高。国务院食品安全委员会、国务院食品安全办，在协调原各分管部门、协调相关政府各部门方面，确实是做出了应有的贡献，至少它是一个抓手。如果说国家食品药品监督管理局是主力军和先锋队的话，那么食品安全委员会和食品安全办则是国务院主抓食品安全监管的一个总抓手。这个抓手的角色和作用非常明显。但毕竟国务院食品安全委员会的组成部门太多，是多个部门，如果不成立总局，再不进行机构职能部门改革的话，会很不好协调。

记者：国务院食品安全办成立以后，这两年也做了许多工作，您对他们印象最深刻的是哪些方面？

宋世明：国务院食品安全办成立以来，给我印象最深刻的就是，一有重特大食品安全事故，它至少是牵头，进行事故的调查和责任的认定。它是一个协调部门，却在进行案件的调查和责任认定，关注责任追究，这个给我印象比较深刻。该部门还制定了《国家食品安全监管“十二五”规划》，这又起到了一个抓手的作用，让其他有关部门制定似乎都不太合适，正好作为一个国家食品安全事务的办理机构，它牵头制定食品安全的规划比较合适。

成立国家食品药品监管总局 只是扣动了机构改革“扳机”

要让子弹飞，不能让子弹在枪膛里爆膛。机构改革只是开始，相关的权责界定、法律修改完善应该随之跟上。

记者：未来总局执法时是按照法律标准执行，但食品安全标准的制定却是由国家卫生和计划生育委员会制定的。您会觉得这两头有所脱离吗？

宋世明：所有的一切都需要把微观的细节落到实处。第一，总局不是国务院组成部门，它只是国务院的一个直属机构。国务院直属机构一般是履行专项职责，若干法律赋予了该局相当多的职责，当然就要依法履行职责。第二，依照标准来执行职责，但标准不是总局制定的，而是由国务院部门制定标准、制定政策、制定规划，也是符合行政管理运行的基本规律。至于制定安全标准、执行安全标准，对履行职责起到正面还是负面的作用，现在说不好。我原先经常在课堂上打比喻，中国的行政体制改革就好像是一把装满子弹的长枪，大部制改革属于扳机位置。成立总局就属于大部制改革的典型案例。现在的机构调整、职责调整，仅仅是扣动扳机，扳机一旦扣动就得让子弹飞，而不能让子弹在枪膛里爆膛。当然若干逻辑在内的相关的一系列工作要随之跟上。所以说总局的成立不是结束，而是刚刚开始。

将关注化为驱动力 打出良好开局

目前只是宣布了一个机构整合，内部的运行流程需要重新设计和规范，可能需要一段磨合的时间。

记者：从老百姓的角度看，我们理所当然地认为总局应是食品安全监管的兜底部门，百姓的期望肯定会比以前更高。这会否给新成立的机构带来巨大压力？作为学者，您对百姓有什么建议？怎样引导百姓理性认识这个新成立的部门？

宋世明：咱们都是广大食品消费者中的一员，我想给广大消费者的建议是：第一，给点时间，给点耐心。这不是为总局开脱。因为目前只是宣布了一个机构整合，内部的运行流程需要重新设计和规范，可能需要一段时间。小孩刚生出来，让他去跑一万米，基本上是不可能的，还得给他一段时间去发展壮大成长。第二，我要直说的是，为什么很多人不愿意搞大部门体制改革，因为大部门体制改革有一个天生的弱点，那就是它的成效往往不会立竿见影。这跟审批制度改革不一样，搞一个行政服务大厅，减少审批事项，压缩审批程序，过去跑很多部门，现在跑一个部门，老百姓会立刻感到便民高效。唯有大部制改革不具备这个特点。广东省佛山市顺德区把之前的全部部门压为16个，在一开始，老百姓没有立刻感到大部制改革带来的实惠，后来靠着行政审批制度改革，靠着服务体制制度改革，靠着事业单位改革，靠着流程的完善，老百姓最终感受到了这个实惠。当然新成立的总局，也要加快磨合的过程，也应该有点标志性的措施，形成一个良好的开局。

记者：百姓对食品安全有着迫切的期望，这种迫切的期望和压力对新成立的部门、对我们都是一种挑战。

宋世明：老百姓今后最关注的肯定是这个部门。但关注就是压力，关注就是期待，关注就是驱动力，关注就是价值。如果没人关注，就没有干劲，就没有存在的价值。因为有价值，所以工作才有干头。

国家林业局大部制改革 第2篇

姓名：朱佳圆

班级：行政08

1学号：0805013001

“大部制”改革自从出现后在整个社会上都比较热门，这个之所以为老百姓所关注是因为:首先我国的机关重叠，官员资源浪费，大部制改革有利于节约行政成本，在一定程度上可以减轻老百姓的赋税负担；其次大部制机构改革关乎民生，体现了以人为本，能提高群众的幸福指数。

那么到底何为大部制改革呢？按照业内专家的提法，大部制改革就是为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。通俗来讲，大部制改革，就是调整政府部门之间的职能和管辖范围，把那些职能相近，业务性质雷同的政府部门，经过合并重构，整合为一个更大的机构，使其管辖的范围较宽，侧重于横向的宏观管理，避免和减少政府部门对微观经济的干预活动。

今天中国的“大部制”改革，一定意义上来说是围绕三权分立展开的。学者吴稼祥在其博客中将“三权分立”分为大中小三种，“大部制”是小三权分立，即行政权内部的三权分立，它是一种行政体制安排，把行政权分为“决策权、执行权、监督权”让其各司其职；中三权分立是孟德斯鸠意义上的“三权分立”，它是一种政治体制安排，指的是立法权、行政权和司法权的三种权力分开设立，相互制衡；大三权分立指的是党、议、行三种权力分开。

有学者认为大部制改革最早出应该是英国率先开始探索这种大部制的改革模式，后来逐渐地被发达国家广泛所采用。我们可以把大部制管理理解为大教头、大能源、大文化这种管理模式。

首先为大家先例举几个发达国家的大部门。西方国家大部分都是三权分立这种政体，内阁是治理国家的、是政府，内阁机构它政体数量比较精干，大部分处在12个到18个之间。像日本叫一府11省厅，就是内阁机构12个；美国内阁部是15个，大家所熟悉的五大核心部：美国国务院、美国国防部、美国财政部、美国司法部、美国内务部，这五大部称之为美国的核心部，还有英属部、商务部、劳工部、教育部，“9.11”以后美国又组建了国土安全部，他一共是15个其他英国、法国、德国这些国家大部也就十五六个，或者十六七个。到目前发达国家内阁机构设置中没有超过20个的。

实际上目前在我国政府管理中出现的职能交叉、决策成本高、协调困难等问题，除了机构设置本身存在的不合理地方以外，背后则是现实部门利益在作祟，即所谓“权力部门化，部门利益化，利益集团化”的现实格局。针对这种情况，从1982年开始，我国先后进行了五次大的行政管理体制改革，但真正提出大部制改革要到2007年的“十七大”上。

以1982年的改革为例，当时中央设置了100个部门，分工非常细，经过调整，裁了39个。同样1998年的行政管理体制改革，把国务院的40个组成部门，一下拿掉11个，保留了29个。

在“十七大”提出大部制改革后，中央又开始了一轮大刀阔斧的改革：

●保留部委——

外交部、国防部、教育部、财政部(含国税局)、审计署、监察部、司法部

●全盘保留但名称更替的部委——

国家警察总署（公安部改成国家警察总署）

国家安全与情报部（安全部改成国家安全与情报部）

●合并部委——

发展规划与援助部（以国家发改委为基础，并入民政部、国家民委大部分、扶贫办等及国土资源部规划司、建设部规划司等）

产业部（新设立，将农业部、信息产业部、国防科工委、国家粮食储备局、国家旅游局、商务部的商业司局、现发改委能源局、国家中医药管理局的产业发展职能、发改委的重点建设司并入）

商务部（以商务部为基础，并入国家工商总局、质量技术监督局、安监局、食品药品监管局、国家烟草专卖局、国家中医药管理局的标准与质量监管职能、建设部的建筑质量监管职能，发改委的经济运行与价格管理职能）

劳动与社会福利部（以劳动与社会保障部为基础，并入人事部、国家外国专家局等，并在其中设立住房建设保障司）

金融部（以中国人民银行为基础，并入国家外汇管理局、证监会、银监会、保监会等）科技部（以科技部为基础，将国防科工委技术研究职能、国家发改委高新技术管理职能并入）

资源与环境保护部（以国家环保总局为基础，并入国土资源部大部分职能、发改委中的资源环境司、水利部、林业局、人口与计划生育委员会、地震局、气象局、海洋局、测绘局）

交通运输部（保留交通部，并入铁道部、民航总局、国家邮政总局）

卫生保健部（保留卫生部，并入国家中医药管理局的医疗机构管理职能、国家体育总局）文化部（保留文化部，并入新闻出版署、新华社、广播电影电视总局、国家文物局、国家宗教事务局、国家民委中的少数民族文化管理职能）

在中央“大部制”如火如荼进行时，全国各地的“大部制”改革也争相开始。在这里我来简略介绍一下浙江的“大部制”改革。4月15日，浙江省省委、省政府召开机构改革动员大会，公布了此次政府机构改革的具体内容，包括调整变动部门19个，撤并部门7个。

据浙江省政府网站，改革后，浙江省政府设置的工作部门将为42个。其中，办公厅和组成部门25个，直属特设机构1个，直属机构16个。此外，另设部门管理机构6个。上述改革后，浙江省机构总数保持不变，仍为48个。

在此轮改革中，浙江省共新组建部门8个，分别是省经济和信息化委员会、省商务厅、省能源局、省交通运输厅、省住房和城乡建设厅、省人力资源和社会保障厅、省环境保护厅和省公务员局，不再保留原相关单位。同时，单设省政府研究室，为省政府直属机构。

此番“大部制”改革还涉及调整理顺食品药品监管体制，省食品药品监督管理局由省政府直属机构调整为省卫生厅管理机构。省以下食品药品监管机构由垂直管理改为由市县政府分级管理。

而清理规范议事协调机构的常设办事机构，也被列入改革内容。例如，省政府打击走私与海防口岸管理委员会的日常工作由省政府办公厅有关处室承担，不再保留省打击走私与海防口岸管理办公室。

同时，大部制改革也将对相关外事、广电、文物、安监、新闻出版等机构进行调整规范。据悉，此轮浙江省政府机构改革要在2009年上半年基本完成，市县机构改革于下半年进行。同时，浙江省政府机构改革将做好部门“三定”工作，定职责、定内设机构、定人员编制。

（在这里我来简略的为大家介绍一下武汉的“大部制”改革。武汉市召开政府机构改革动员大会，正式启动大部制改革。目前该市56个政府直属的行政机构，将于9月底之前减为46个，现有的4000余名超编人员，也将于2011年底之前全部精简压缩。

当日公布的《武汉市人民政府机构改革实施意见》透露，与上一轮改革方案相比，这次改革新组建市经济和信息化委员会、市人力资源和社会保障局、市住房保障和房屋管理局、市国土资源和规划局、市外事侨务办公室、市民防办公室、市政府研究室、市金融工作办公室等8个行政机构，并明确政府部门不再核定后勤服务人员事业编制。

改革将撤并以下9个行政机构：武汉市机械工业促进办公室、市纺织工业促进办公室、市轻工工业促进办公室、市化工工业促进办公室、市物资工业促进办公室、市经济技术协作办公室、市政府驻深圳办事处、市政府驻厦门办事处、市政府驻海南办事处。

本次改革还调整强化了市城乡建设委员会、市交通运输委员会、市农业局、市食品药品监督管理局等4部门的职能。另外，市政府直属事业单位——市广播电视局，更名为市广播影视局，增加了电影发行放映等职能。

通过改革调整，武汉市政府直属的行政机构将由56个减为46个，市政府直属的具有行政职能的事业机构由12个减为9个。46个直属行政机构包括41个工作部门、2个部门管理机构和3个驻外办事处。）

“大部门”体制是解决部门利益膨胀和冲突的极端手段，通过减少部门数量，整合机构职能，达到消弭部门利益膨胀的目标。必须要明确，改革不是权宜之计而是立意高远，是为了长治久安。试图挑战改革的个人利益、部门利益、集团利益都只不过是改革逻辑中的必然牺牲品，必须服从于改革的长远利益和国家的整体利益。

“大部制”改革的实施主要解决了以下几方面问题： 1.减少了职能交叉，完善行政运行机制

我国目前政府组织机构设置存在的突出问题是部门过多、职能交叉、权责脱节。实行“大部制”，能适应信息技术发展带来的由传统的以职能为中心的职能导向型政府转向建设以流程为中心的流程导向型政府，有利于整合政府资源，再造工作流程，确保全面履行政府职能，为公众提供便利和高质量的公共服务，最终“整合不同的体制，提供无缝隙的服务”。

2.落实了“问责制”，建设责任政府

部门过多必然造成职能分散、政出多门，既不利于集中统一管理和加强政府应有权威，又不利于落实“问责制”和建设责任政府。大部制强调的是部门职能的有机统一和综合管理，能够较好地协调职能机构统一和专业分工的关系，对于协调部门关系、强化政府权威和落实责任追究具有重要意义。此外，鉴于中央政府与地方政府职能的有效划分和呼应，如果国务院将部门数量控制在20个以内，则地方各级政府就基本上能够做到与中央一样合理设置部门，有利于政令上通下达，便于管理的衔接和延续。

3.有助于行政体制改革的突破和深化，是加快行政管理体制改革的关键环节

大部制将是未来行政管理体制改革的重点和亮点，应当将大部制改革放到整个行政管理体制改革的全局来定位和设计，综合考虑政府改革的系统配套问题，将组织重建、体制变革、机制创新、职能转变、流程再造、管理方式创新以及相互关系的调整有机结合起来，以全方位推进我国政府组织变革。因此，要从整体推进行政管理体制改革，实现政府治理创新和现代化的高度，充分认识推进大部门的重大意义，将其作为加快行政管理改革的关键环节，按照深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，加强领导、科学规划、周密设计、统筹协调、稳步推行。

实施大部制改革面临的问题归纳起来就是以下几个方面：

一是对权力的约束与监督问题。实行“大部制”管理后，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制，按照“决策、执行、监督”的改革思路，重构政府权力结构和政府的运行机制至关重要。

二是党政权力对接问题。“大部制”改革最终会涉及党政部门权力的对接，必须靠政治体制改革配合推进。这些年来，中纪委与监察部合署办公，成效显著。如何进一步整合党政部门，是下一步“大部制”改革中必须思考的问题。

三是改革的策略和方法的选择。应该看到，“大部制”改革最大的阻力，仍然是多年来

被强化了的部门利益。在具体推进的过程中，改革的策略和方法就显得很重要。

国家林业局大部制改革 第3篇

一、西方主要国家大部制的实践

1英国

英国是最早实行大部制的国家, 早在20世纪60年代后期英国就进行了名为“超级部”的机构改革, 将有联系的职能交由超级部处理。1970年希斯政府改革时再次进行大规模尝试。当时, 英国政府设立了两个大部:一是环境部, 合并了原来的住房和地方政府部、运输部及公共建设和工程部, 此外还接管了原属于内阁办公厅的污染控制署;二是贸易和工业部, 合并了技术部和贸易委员会, 并且接管了垄断和兼并事务的职责。

2澳大利亚

澳大利亚是西方国家推行大部制的又一典型。澳大利亚政府于1983年末颁布了《澳大利亚公共机构改革方案》, 确立了机构改革的总体目标;1987年7月, 工党领袖霍克宣布政府机构调整方案, 在合理划分职能的基础上进行了调整合并, 将原有的28个部精简为18个, 除两个部 (退伍军人部和原住民事务部) 之外, 每个部都由内阁部长领导。譬如把教育、培训和管理劳动力职能进行统合, 设立就业、教育和培训部;把运输、航空和通讯服务进行整合, 设立运输和通讯部。

3美国

美国实行的立法、行政、司法权三分的制度决定了美国的大部制是以“三权分立”为标准进行的改革实践。1977年设立能源部, 接管了在能源领域已存在的几个政府机构的职责。克林顿政府从1993年以来, 积极推行压缩政府规模、裁剪联邦雇员及放松管制的改革, 将政府部门的一些机构建制转移出政府, 将部门职能进行重组整合。如美国商务部集中了相当于中国七八个部门的职能, 包括像中国商务部、发改委、国家知识产权局、国家工商总局商标局、中国气象局、国家质检总局、国家统计局等部门的职能。

4日本

2001年1月日本政府正式实施1998年国会通过的行政改革方案, 这次改革以执政党的施政纲领、政策目标、职能相近度以及利益的相关度为标准, 以克制“部门主义”为目标, 对内阁的各部委进行重新的整合、协调, 使政府职能的行使达到较为理想的状态。如将邮政省、自治省、总务厅合并成总务省, 将厚生省和劳动省组合成厚生劳动省, 将文部省、科学技术厅合并为文部科学省, 将总理府、经济企划厅、冲绳开发厅和金融再生委员会重组成内阁府。通过改革, 日本政府内阁由原有的1府22省厅改为1府12省厅。

二、西方主要国家大部制改革的特点

1决策、执行、监督机构相分离

这是“大部制”有效运行的基础。西方国家的机构改革, 强调执行机构、监督机构和决策机构相分离, 以达到加强机构自我管理的目的。在西方国家, 进行大部制改革的机构实际上是内阁机构, 内阁机构实行首长负责制, 掌管决策事务, 向行政首脑或议会负责;在内阁机构外还存在众多的独立机构, 这些机构履行的职责和行使的权力虽然不同, 但其在法律上的地位是相似的:它们独立于内阁机构外, 独立执行机构依法执行法律赋予的责任, 独立监督机构对执行过程及结果进行监督并有权对执行中的违法行为进行处罚, 独立机构不受政府部门首长或其他政治势力的影响。

2大部数量少, 职能范围广泛

3依需而设, 共性中有个性

三、西方主要国家大部制改革对我国的启示

“越来越多的国际经验证明, 一项重大的变革计划要想取得成功, 应该形成一个整体, 各个部分应该整合起来。”[2]西方各国的大部制改革在各项成熟的经济与社会环境下经历了一段时期, 正在不断成熟与完善。通过对其改革实践的简单梳理与分析。

启示一:进一步科学合理地整合大部职能

总览西方国家的大部政府, 大农业、大运输、大卫生、大环保等同类性质职能整合进一个部门是整体共性, 这是在长期的政府管理实践中探索形成的。此次国务院机构改革由于条件的不成熟而进行得相对缓慢, 尚未形成完全意义上的大部门体制。但在后续改革中, 要在改革允许的条件下, 顺应市场经济与发展型社会的要求, 在转变政府职能、构建服务型政府的基础上, 按照精简、统一、效能的原则, 进一步加大机构整合力度:按照职能特点, 将相近职能进一步整合, 逐步形成大农业、大交通、大能源、大建设、大民政、大环保、大卫生、大工贸等大部门体制, 保持适当的部门管理幅度, 在国际交往中将能更好地与国际接轨。

启示二:注重行政权力的分离制衡

长久以来, 我国的行政管理体制都是专业分工下集行政决策权、行政执行权和行政监督权为一体的“三权合一”体制, 极易导致行政系统内部权力失控。此次大部制改革的一大中心是加强行政系统内部的权力制约, 然而由于是初步探索, 行政权力分离制约机制还未完全建立。在下阶段的改革中, 需要对这一体制作进一步完善。西方行政权中决策、执行权限的分离主要依靠执行局化改革 (1) 需要整体运作的大部门可在部门内部分别设立决策、执行、监督机构, 从内部进行权力制约, 如人力资源与社会保障部下属的国家公务员局可作为专司部门内相应职能的执行机构; (2) 针对可以将执行职能分离的部门, 可通过市场化手段外包给相应的执行机构, 或交由对应的民间机构负责执行; (3) 探索实行专家审议制度, 针对部门的重大决策组建独立于部门外的专家委员会, 由相关领域内专家于民以专家组成, 对政府决策进行论证, 以达到监督决策的目的; (4) 在行政系统内安排独立于各部门的行政监察人员, 以监督各部门的决策与执行情况为主要职能。

启示三:完善大部沟通机制

政府部门专业分工与综合协调历来是一对矛盾, 大部门体制下的政府部门也并非能完全摆脱协调困境。一方面, 将相同或相似的职能整合后, 在一定职能领域内履行各种次等职能的机构可能会产生权力与资源的紧张争夺局面, 部门内沟通产生新的困难。对于部门内协调的难题, 可借鉴英法提高部分部长地位的做法, 为部长设计有效的部内协调制度, 强化部长的协调权力, 设置设置服务于部长的单位与人员。[3]针对我国现阶段副职人数普遍超编的情况, 要根据职能需要适当减少副职, 减轻部门领导层级的协调困难;与此同时, 部长要担当起协调部门内的协调重任, 发挥部门办公机构的综合协调职能;副职人员应密切配合, 避免将大部割裂成若干小部门。另一方面, 对于部门间协调, 西方主要国家普遍采用两种方式来加强部际沟通: (1) 以行政首脑的办事机构或政府委员会作为综合协调机构, 如美国目前设立的14个总统办事机构分别负责相关领域内的综合协调工作, 日本的内阁官房和英国的内阁办公厅均作为本国的最高协调机构来主导部门间协调, 德国相当于部级的总理府事务部协调各个部门的工作; (2) 以部门间会议形式开展部际交流协调, 如法国的部长会议、部际会议, 日本“特命内阁大臣”主持召开的相关阁僚联合会议。此外在美国, 直接把企业经验引进政府, 就某一项目成立跨组织、跨地域的攻关、协作小组, 通过加强组织间的横向联系网络, 把不同的利益统一到共同的任务上。[4]根据我国协调机构设置的具体要求, 结合西方政府经验, 可从以下几个方面着手, 建立健全部际协调机制: (1) 建立统一的行政信息网络, 使不同部门间共享政务信息; (2) 定期召开经常性的部长级会议, 彼此沟通信息; (3) 必要时召开部门联席会议, 商讨联系多部门的重大事宜, 共同制定工作计划、执行方案; (4) 针对特定问题由主要负责部门拥有协调权, 其他相关部门进行配合; (5) 针对某一问题可设立类似项目组、任务组作为临时性的协调机构。

启示四:划清中央与地方政府的权力边界

划清中央与地方间的权力关系, 理清其职能是我国在下一阶段探索实现地方大部制的关键。从管理与服务的对象角度, 政府机构可分为经济调控部门、社会管理部门与社会服务部门。一般来讲, 中央政府的经济管理职能与服务机构的比重应比地方政府的大一些, 而地方政府的公共事务管理与服务部门比重应比中央政府的大一些。[5]我国在下阶段的地方大部制改革推进中, 要在以职能定位权力的基础上, 正确处理好中央与地方的大部关系: (1) 在宏观经济管理方面, 中央政府要承担其主要职责, 在中央设立大的宏观经济管理与协调机构, 地方可适当减少相应的机构编制; (2) 在公共服务层面, 需要地方政府实行大部门体制, 如住房和城乡建设部、人力资源和社会保障部等诸如此类为公众提供大量公共服务的部门, 在地方配备大量的人员处理各类复杂的问题, 中央政府则主要负责政策制定与执行监督; (3) 针对目前地方尚无能力处理好的事务。

启示五:做好改革的配套支持工作

政府机构改革是一场政府的自我革命, 涉及到政府内部权力和利益的重新划分与分配, 其间必将历经各种阻碍导致改革难以为继, 如英国和德国在其大部制改革进程中, 都曾遭遇过反复以致改革进程缓慢。这就需要有相关的配套机制来推动改革、支撑改革与最终确立改革成果。为了更好地推进与完善我国的政府机构改革, 可适当借鉴日本的做法: (1) 设立临时性的改革协调组织, 安排有丰富经验的权威式人物担任主要负责人, 总管机构改革的各项协调工作, 及时处理改革进程中的矛盾; (2) 通过立法机构确立改革的相关法律, 为改革提供明确的依据, 并确立改革成果; (3) 组织专家分块研究改革的各项问题, 如政府机构的设置问题、权力分离制约问题、机构协调问题等, 形成集思广益的专业性改革方案。

参考文献

[1]池霏霏:《国外政府机构设置的做法和经验》[J].中国行政管理2008 (2) :105[1]池霏霏:《国外政府机构设置的做法和经验》[J].中国行政管理2008 (2) :105

[2][美]戴维·奥斯本, 彼德·普拉斯特里克:《摒弃官僚制:政府再造的五项战略》[M].谭功荣, 刘霞, 译.北京:中国人民大学出版社, 2002:300[2][美]戴维·奥斯本, 彼德·普拉斯特里克:《摒弃官僚制:政府再造的五项战略》[M].谭功荣, 刘霞, 译.北京:中国人民大学出版社, 2002:300

[3]倪星、付景涛:《大部门体制:英法经验与中国视角》[J].天津行政学院学报2008. (1) :50[3]倪星、付景涛:《大部门体制:英法经验与中国视角》[J].天津行政学院学报2008. (1) :50

[4]吴爱明:《公共管理理论与实践》[M].太原:山西人民出版社, 2004:193[4]吴爱明:《公共管理理论与实践》[M].太原:山西人民出版社, 2004:193

大部制后的国家新班底 第4篇

“赞成2875票，反对56票，弃权26票。”当人民大会堂主席台两侧的大屏幕上显示以上三组数字，会场内响起了热烈的掌声。

3月14日，十二届全国人大一次会议举行第四次全体会议，《第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定（草案）》（下称《方案》）被大会正式表决通过，至此新中国成立以来的第十三次国务院机构改革方案尘埃落定。

与以往大部制搞改革不同的是，此次将政府职能转变与机构调整并列其中。职能转变是深化行政体制改革的核心。这次改革的一大亮点，就是突出强调职能转变，并从“政府—市场—社会”的大视野中，将机构改革与职能转变紧密结合、同步推进。

3月10日方案一出，直至14日全体会议的决定，社会各界均对此次“大部制”方案展开了充分讨论，《方案》在许多领域取得关键性的突破。

国务院组成部门由1982年的100个变为现在的25个，缩减四分之三。

政企分开：铁老大的救赎

3月18日，“中华人民共和国铁道部”成为历史，被“中国铁路总公司”取代。北京复兴路10号院的主人，从此由记载亿万中国人出行记忆，并曾掌握行政、司法、经营、基建等巨大权力的“铁老大”易主而转变成为国有企业主体。

就在四天前，中国政府网发布了《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》（下称《批复）》。批复文中显示，中国铁路总公司注册资金为10360亿元人民币。并明确，历史债务问题没有解决前，国家对公司暂不征收国有资产收益。不增加铁路改革成本。

“‘大部制’改革很好，我很赞成。”新中国成立之后的第十五任也是最后一任铁道部部长盛光祖在两会期间面对记者询问其对“大部制”改革的看法时表示，改革实行政企分开，有利于铁路更好发展。

“实行铁路政企分开，体现了巨大的政治勇气与政治智慧。”国家行政学院公共管理教研部教授、博士生导师宋世明指出，实现铁路政企分开，再实现大交通体制，这是通常的理论分析，但这次改革，将政企分开与实现大交通体制“毕其功于一役”，的确是非凡之举。

铁路改革所涉及的公共利益巨大，人们期待市场化改革、建立现代企业制度、提高服务水平等一系列变革能够跟进。“我当不当铁道部长没有关系，关键是中国铁路要更好地发展。我们也努力让车票更好买一些。”对于中国铁路总公司首任总经理盛光祖来说，他还将面对一系列难题，其中最大的难题就是——债务问题。

中国铁路总公司称，其承担和履行原铁道部发行的中国铁路建设债券、非金融企业债务融资工具（短期融资券、中期票据等）及其他有关合同、协议项下的权利、义务，以及相应的债权债务关系和法律责任。据铁道部2012年三季度财务报告显示，截至2012年9月30日，铁道部总资产4.30万亿元，负债2.66万亿元，较2011年末分别增长8.16%和10.28%。负债占全部资产的61.86%。

中央政治局委员、国务院副总理马凯、交通运输部部长杨传堂等人也于国务院下发《批复》的当日下午出现在铁道部，出席中国铁路总公司成立大会。会上宣布国务院成立了铁路改革领导小组，马凯任组长，盛光祖和原铁道部副部长陆东福任副组长。

随着中国铁路总公司挂牌成立，由海陆空交通体系齐全的交通运输部管理的国家铁路局即将出现。据宋世明预测，大交通体制的融合与铁路政企分开需要付出极大的努力。

“不会辜负大家的期望。”杨传堂强调，铁路系统应该能够融入交通系统，对此应该充满信心。交通运输部正在有序地向前推进此事，希望使我国的综合交通运输体系有一个新的起点，更好地为经济社会的发展和人民群众的出行服务。

重组部门：如何唱好二重奏

此次卫生部与国家计生委的合并重组似乎是“意料之外”。近年来整合卫生部、人口计生委的呼声一直很高，其中一个原因就是卫生与计划生育服务体系资源分散、重复建设的问题日益突出。

按照《方案》规定，虽然卫生部、人口计生委不再保留，但实际上，新组建的国家卫生和计划生育委员会是将卫生部的职责、人口计生委的计划生育管理和服务职责整合。

对此，改革方案主要起草者、中央机构编制委员会办公室副主任王峰表示，合并这两个机构，主要解决两个问题，一是两个部门职能相近甚至交叉；二是医疗卫生和计划生育的职能将同时被加强。

其实我国计生与卫生部门的合合分分由来已久。《小康》记者查阅《中国卫生年鉴》发现，我国最早负责计划生育工作的部门是设在卫生部妇幼卫生司下面。1964年，国务院计划生育委员会成立，这部分职能独立出来，随着该部门被撤销，计生工作又并回卫生部。直到1981年，在国务院机构改革方案中，国家计划生育委员会成立，正式成为国务院的组成部分。2003年，国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会，同时，人口发展规划、战略的研究和拟定职能被加强。

十年之后再次改革与调整，除了两部委相似的职能被整合外，最受关注的是人口计生委原有的研究拟订人口发展战略、规划及人口政策职责被划入国家发改委。

“国民经济和社会发展规划战略中，人口规划是很重要的组成部分，如果放到卫生部或人口计生委中，相当于把国家规划战略肢解了，这并不合适。”国家行政学院教授汪玉凯表示，人口规划属于国家战略层面，国民经济和社会发展战略应该由国家发改委统一规划、制定。他同时认为，被划入国家发改委的职责，有可能会放到规划司中。

与此同时，卫生部主管的食品药品监督管理局职责将被划出，与国家食品安全委员会办公室、质检总局和工商总局的有关食品安全监督管理职责相整合，共同组建国家食品药品监督管理总局。

对于行政职能的增与减，外界曾担忧医改方案是否也会调整，卫生部副部长黄洁夫多次对媒体表示，机构改革将不会影响到医改。

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在电监会并入能源局后，能源发展会更考虑整体的协调和规划。

对于组建新闻出版广电总局，普遍认为这可能不是一个终点，只是考虑到改革的难度等因素延后推进。这次合并主要目的是推动文化产业的大发展，将有利于文化产业的产业属性的生长。

与其他部委组建、撤并用词不同的是“重组”国家海洋局。王峰表示，重新组建国家海洋局就是为了整合我国海洋执法力量，提高执法效率。

美国、日本、韩国均只拥有一个海洋执法部门。相比之下，我国的海洋执法力量比较分散，执法效能不高。重新组建的国家海洋局，将由国土资源部管理。主要职责是，拟订海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用、海洋环境保护等。

目前，中国的海洋执法力量分布在五个部门，包括海洋局下属的海监总队，负责对我国管辖海域（包括海岸带）实施巡航监视，对侵犯海洋权益、非法使用海域、损害海洋环境与资源等违法行为进行查处；交通部下属的国家海事局，负责行使国家水上安全监督、航海保障管理和行政执法，履行交通部安全生产等管理职能；以及国务院下属的海关总署，公安部下属的公安边防海警部队和农业部下属的渔政指挥中心。

“这次改革把机构改革与职能转变结合起来，特别是把职能转变放在更加突出的位置，抓住了要害。”国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副秘书长王满传向记者指出。

改革是“面子”、转变才是“里子”

“由表及里”、“表里如一”——宋世明又连续用了两个成语对此次机构改革和职能转变进行评价，他甚至用天气来形容自己的心情。“听到方案之前，自己的心情就像‘满天扬沙’一样。3月10日听了说明之后，自己的心情就‘天清地朗’了。”

机构改革是行政体制改革的“表”，职能转变是行政体制改革的“里”。

2007年的中共十七大上推出的“大部制”改革，将职能相近的政府部门、业务范围趋同的事项合并，由一个政府部门统一管理，避免职能交叉、政出多门、多头管理，提高行政效率，降低行政成本。

王峰在接受媒体采访时说，机构改革主要还是为职能转变服务。他在论述机构改革与转变职能的关系时说：“职能，就是回答政府做什么，不做什么的问题，来划分政府和社会、市场、企业、公民之间的权界。我们提出政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，都是为了解决这个问题。”

以上的四个“分开”并不是新名词，“政企分开”早在上世纪80年代已经开始提出；“政资分开”于上世纪90年代开始推开；“政事分开”、“政社分开”也于上世纪90年代末开始铺开。

多位学者均表示十八大报告以及十八届二中全会重提四个“分开”，表明政府要自我革命的决心。

“政府的各项职能确定后，由谁来做，谁来履行，则是接下来要考虑的问题。”王峰说，要考虑这个职能放在这个部门好，还是那个部门好，即横向的政府职能的分配和设置，“在此基础上，才是机构设置。”

从体制机制上加强社会建设，是这次国务院机构改革和职能转变的一项重要内容。

如何协调“政府—市场—社会”这三者的关系成为外界比较关注的调整重点。在清华大学公共管理学院教授兼院长薛澜看来，这次方案更值得关注的是首次在一个更加宏观的国家公共治理层面来考虑政府的职能转变，把政府的职能、市场配置资源的基础作用，以及人民群众参与社会事务管理能力作为一个整体来考虑，“这种系统设计的思路符合国际公共管理改革的大趋势，也符合中国改革发展的时代需求。”

图表：2013年国务院机构改革前后部门对比。

精兵简政

改革开放后，中央政府已进行了六次较大规模的机构调整。

1982年的改革，主要是精简机构人员，国务院工作部门由100个（含部、委、局、办）精简到61个，人员编制缩减约25%。

1988年的改革，按照职能转变的要求，国务院工作部门由72个减少到68个，人员编制精简20%。

1993年的改革，国务院工作部门从86个减少到59个，人员编制减少20%。

1998年的改革，精简了九个专业经济管理部门，国务院工作部门减少到52个，人员编制减少47.5%。改革后，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。

2003年的改革，进一步转变政府职能，完善与市场经济相适应的政府管理体制。改革后，国务院组成部门由29个调整为28个。

2008年的改革，国务院机构改革方案公布，整合组建工业和信息化部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、交通运输部、环境保护部，确立了大部制的格局。国务院组成部门调整为27个。

大部制改革 第5篇

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一、发达国家和地区的大部制改革之经验

从十七大党的政治报告明确提出，要加大机构整合力度，推进职能有机统一的大部制管理。去年十八大后，铁道部被并入交通部，版署广电总局被并入文化部。大部制改革成为了中国人的热点关键话题。但是，大部制改革并不是由中国领衔提出的，早在上个世纪70年代以后，英国已率先实行探索大部制改革模式。在发达国家的大部制管理第一个比较显著特点就是，内阁机构数量比较精干。在三权分立的政体下，内阁等于我国的政府。在日本，内各机构是12个，美国是15个，而我国的政府职能部门却有28个之多。第二个特点是决策、执行和监督三个职能相互分离、相互协调和相互监督。例如，香港特别行政区政府架构中有三司负责决策权，六十九局负责执行，还有廉政公署三者相互制衡。由此可见，分权制衡与精简决策机构是国际大部制改革的未来趋向。

二、我国大部制改革是历史之必要

经济基础决定上层建筑，我国目前的政府架构基本维持着改革开放前的结构，即是与计划经济相适应的上层建筑。但是，在计划经济条件下行程单全能型的政府职能已不能适应市场经济的发展需要了，全能型政府在职能定位上过于理想化，事实上，政府应有所能也有所不能，当政府包揽经济、政治和社会一切功能时，恰恰表明政府的职能不足。十七大明确提出加快构建服务型政府的方针，表明了党与时俱进的决心。政府职能的转变，必定会牵涉多个决策机构的变动。大部制改革能减少冗官冗费支出，节约开支，明确各部门职责，避免政府部门直接职能交叉，同时也增强各机构的内部沟通，有效解决近年来城中热嘲的“有关部门”问题。

三、中国大部制改革的历史

改革开放以来，中国政府机构已经历6次较大调整：1982年的改革致力于干部年轻化；1988年致力于政府职能转变；1993年强调适应社会主义市场经济需要；1998年是消除政企不分；2003年改革的目标锁定公正透明、廉洁高效；2008年的思路是突出公共服务，推进“大部制”改革。

四、铁道部改革之未来展望

2013年3月10日，国务院机构改革和职能转变方案表明，新一轮国务院机构改革即将启动，国务院组成部门将减少至25个。其中最引人注目的是铁道部的合并。政府实行铁路政企分开，将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责；不再保留铁道部。大部制改革不是简单的机构裁剪合并，而是要协助政府权力的重组，不管从组织结构来讲还是从政府运行机制上说也要进行重组，同时还要涉及原职人员的去留问题，最重要的是如何加强合并以后的权力监督问题。铁道本属于交通运输行业的范畴，此前的铁道部权力过分独立一直收到社会舆论的诟病，这次的撤销可谓大快人心，可是在欢庆之余我们也应该看到，由此造成的一系列的后遗症。合并后是否会造成运营成本的调整，车票的价格问题，原供职人员的去留问题等都需要认真考虑。

大部制改革3 第6篇

进入历史发展的新阶段,我国的行政体制改革,无论是目标的确立还是路径的选择,都要从新的起点思考和分析。目前而言,我国进行大部门体制改革的环境已经基本成熟。

第一,我国进行大部门体制改革是社会主义市场经济发展的必然要求,也是经济增长方式转变的现实需求。

改革开放以来,现实的经济社会需求发生了很大变化,人们从生存型社会进入发展型社会。在“科学发展观”的指导下,作为社会发展的领导者———政府必然首先要面临自身科学发展的问题,只有其科学发展才能领导社会走向和谐。因此为适应社会主义市场经济发展和经济全球化的要求,我国政府推进以职能转变为主导的大部门机制建设已经迫在眉睫。

第二,公共服务问题的突出,公民参与能力的增强,尤其是公民社会的自我发展和健全,是我国进行大部门机制改革的重要原因。

以往我们发展的重点一直是强调经济总量和物质财富的增加,忽视了公共需求与公共服务。十七大报告中强调“要强化政府的社会管理和公共服务职能”。同时,社会参与意识的增强,信息渠道的增加,要求现代政府的建设必须本着以政府为主导、社会多方参与的方向发展,才符合多元利益主导下的社会发展方向。因此,转变政府职能,确定政府在公共服务中的主体地位和主导作用就更加重要。

第三,政府自身建设的矛盾得不到有效解决也对政府改革造成现实的压力。

不得不承认,在过去的十年里,根据十五大和十六大要求进行的建设民主法治国家的努力没有取得预期的进展。与西方发达国家不同,由于我国缺乏法治的传统和历史文化积淀的惯性,对苏联模式的传统意识形态未做系统的清理,并且由于实行民主法治势必会对一些政府官员的权力和利益造成损害,导致出现官员腐败、行政效率低下的问题。因此,鉴于大众的预期和社会的实际需要,行政管理体制改革尽可能朝着一个良好的公共治理结构的方向发展是进行大部门机制改革的又一重要背景。

三、困境:我国实行大部门体制的障碍(一)政府整体职能定位的落后

改革开放以来,我国先后进行的五次机构改革未从根本上解决现有行政机构设置的弊病,目前我国的行政体制改革,政府整体职能定位落后,主要表现在: 首先,政府职能转变不够彻底,职能范围不清,使得越位、缺位、不到位的情况仍然存在。政府过多地参与私人产品的生产和提供,直接干预微观经济活动的现象还较多,政企不分、政资不分。而迫切需要政府提供的公共服务、公共产品方面存在明显的缺位。

其次,政府机构职能划分不合理,导致多头管理、职责交叉、相互扯皮、效率低下的状况依然存在。机构设置缺乏统一原则,使得机构并立,职能重叠;缺乏统一的机构集中管理,造成职能分割、多家分管、机构膨胀。同时,政府部门职能分工权责脱节问题比较突出,权责配置不合理,有权无责、有责无权、权责不匹配,过于集中与过于分散并存,降低了行政效率。

(二)政府职能部门的利益化导致部门职能的条块化

这是阻碍大部门体制建设的核心问题,它主要表现在三个方面: 首先是政府部门的利益化。以部门为主导的公共政策的制定过程,使部门利益已经凌驾于公共利益之上,从而导致公共政策的扭曲,造成了政府部门权力化、权利利益化、利益法制化的不良倾向,危害社会的公共利益。其次是政府外在监督的形式化。我国的人民代表大会在行使监督权方面还存在流于形式、程序性的监督多、实质性的监督少和监督滞后等问题,对于不服从监督的,无法追究责任,导致监督缺乏可操作性,影响了监督效果。

再次是公民政治参与的虚无化。我国公民参与政治状况虽有所改善,但仍有很多问题,公民参与方式不够多元化,参与程度不深,质量不高,参与结果的低效,会打击公民参与的积极性,从而造成政治冷漠。以上三者导致了部门利益超越了政府职能,政府利益高于公民权益。而大部门机制的核心就是要约束部门,约束政府,进而维护全社会的利益,效能和监督的整合才是大部门机制建设的关键。

(三)社会自我管理机制的严重滞后

社会自我管理机制的健全和完善是建设大部门体制充分条件,但我国长期大而全的政府管理模式导致这一要件缺失。一个发达的社会自我管理机制,应该为建设大部门体制做好准备。但是,很显然,当前我国政府,长期以来都在扮演着无所不能的全能政府角色。这导致我国社会自我管理机制发展的滞后,也日益暴露出原有体制的缺陷:首先,社会管理体系中组织机构不完善,社会矛盾的调节乏力。民主法治体系的发展不能适应市场经济的客观要求,社会管理体制的建设较为缓慢;管理监督不力,导致不公平竞争和违法现象增多,影响社会的稳定。其次,社会组织全面依附于政府,使得基层社会组织的自我发展的能动力低下。在集权的垂直控制条件下,基层社会组织缺乏独立的意志和目标,对政府负责;政府提供各种资源,组织内部的利益分配关系也由政府来确定。这样,基层社会组织丧失了相对独立性以及谋求自身利益发展的动力和根据环境自我调整、更新的能力,从而影响整体社会的进步。

四、路径:我国实行大部门体制建设的发展方向

(一)转变政府职能,提高政府效能,全面推行政治体制改革

首先要按照权责一致的原则,进一步理顺部门职责关系,明确界定部门的职能分工,并根据责任赋予相应的权利,克服职能交叉、权责脱节的弊端。通过重新定位政府的职能,缩小政府行政范围,把政府不该管也管不了,管不好的事交给市场。转变政府的管理方式,实现微观管理向宏观调控的转变。

其次,继续规范行政审批制度,优化公共服务,弱化经济干预,强化社会管理,严格依法行政,最终使政府从全职全能转变为有限责任,从权威命令转变为科学决策,从人治管理转变为依法行政,从传统部门利益型政府转变为现在公共服务型政府。再次,大部门机制中政府机构的设置,尤其是部的设置,要根据行政活动的效能性和协调性,坚持整体规划、统一部署、协调行动、试点先行的原则,在中央的统一领导下,在一些利益联系不太紧密、改革阻力相对较小的部门进行改革试点,然后总结经验,进而全面推进改革。目前各专家学者呼声最高的是包括农林牧副渔五业和农田水利等综合管理的“大农业”模式以及整合民航、公路交通、铁路运输、航运以及管道运输五项管理职能,形成统一管理的“大交通”模式。

(二)实行决策、执行、监督职能的适当分离,完善公共治理结构

从宏观来看,大部门体制将依据中央“经济调控、市场监管、公共服务和社会管理”的政府职能和决策、执行、监督适度分离又相互协调的要求进行改革,构建由决策部门、执行部门、监督部门三大类部门组成的政府组织机构的总体框架。为此,从我国的国情出发,国务院所属机构可考虑进一步整合,拓宽主要部委的职能,完善外部监督机制,逐步向大部制过渡。例如向大交通、大文化、大农业过渡。我国许多直属机构和具有公共职能的直属事业单位,如安全、质量、食品、药品监督等,可参考美国等建立政府独立管制机构,这类机构虽不作为政府组成部门,但拥有相当独立的规制权、管理权以及行政裁决权,以凸显其专业性和独立性。推行大部制主要是集中和综合决策,提高决策的科学性和有效性,对“三权”进行理清并使其相互制约,形成良好的权力制衡与监督的运行机制,建立决策、执行、监督分开的行政管理体制,确保决策科学、执行有力、监督有效,完善公共治理结构。当然大部门在集中一些行政职能的时候,也要防止出现权力的膨胀和监督的空位。