村庄规划的建议

村庄规划的建议（精选6篇）

村庄规划的建议 第1篇

关于新邵县村庄空间规划编制实施的

总体思路和建议

为了建立我县空间发展规划体系和“一个县一张蓝图”管理新模式，现根据十八届三中全会通过的《中央共中关于全面深化改革若干重大问题的决定》和十九大会议确定的“建立空间发展规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”、“划定生态保护红线，坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度”等重大决策和“多规合一”的要求，现就我县村庄空间规划编制实施工作提出简单思路和建议如下：

一、准确定位村庄空间规划

村庄空间规划是乡（镇）空间规划总体规划的重要组成部分，是落实土地用途管制的基本依据，属于详细型和实施型规划。村庄空间规划以乡级规划为依据，在村域空间内统筹安排农村生产、生活、生态空间。即对“田、水、路、林、村”综合规划、整治、利用、开发和保护。

二、合理确定村庄空间规划编制原则

（一）统筹兼顾

落实乡级规划要求，统筹考虑村庄建设、生态保护等相关规划在土地利用上的需求，结合村域特色，合理安排各业用地规模、结构和布局。充分挖掘存量，合理控制增量，确保指标节余量。

四、村庄空间规划范围

编制村规划应结合地方实际，以行政村为基本单元，对一个村或数个村编制。编制范围为村域全部土地。

五、村庄空间规划实施与利用

村庄空间规划是乡村振兴战略的基础。以保障基本农田底线、严守生态保护红线为重点，一是积极优化新邵农村用地结构，促进农业生产空间实现高效化、专业化发展，农民生活空间实现集约化、品质化发展，农村生态空间实现规模化、网络化发展；二是通过文化唤醒、生态滋养，充分发掘新邵特色。在牢牢树立乡村生态优先发展理念的基础上，积极探索新邵乡村绿色发展、融合发展新路径，结合各镇本土特色，挖掘乡村地区自然资源、文化资源，着力打造田园综合体；三是统筹资源、多规融合，努力建设美丽乡村。严格实施乡村规划，着力推进资源节约集约利用，充分发挥规划引领长远发展的纲领性作用，以显化土地资产效益为杠杆，共同绘制新邵美丽乡村发展蓝图。

（一）坚持提高城镇化率，缩小城乡差距的原则 充分利用卫星遥感技术，与科研院校开展课题研究，委托技术单位开展开空心村空心房闲置废弃集体建设用地资源调查和意见征求，共同完成《新邵县闲置废弃集体建设用地整治规划》的编制工作，确保规划实施的可行性；从安全、环保、生态、节约集约利用土地方面出台可操作性文件，加大宣传力度，营造良好舆论氛围，从严落实“一户一宅”；依据《新邵县闲置废弃集体建设用地整治规划》，合理确定存量

建设用地，从存量中合理安排部分指标规划建新，确保有节余指标和建新区不占或少占耕地。通过村庄规划的实施，引导农村居民集中建房居住或到城镇购房居住，达到提高城镇率和缩小城乡差距的目的。

（二）显化土地资产效益，实行土地集约节约高效利用

一是融合土地政策优势，流转节余指标。充分利用增减挂钩指标政策助推乡村振兴战略，流转增减挂钩节余指标，最大可能显化资源资产效益；二是建立节余指标收益反哺农村机制。出台节余指标交易收入反哺农村相关文件，明确乡镇工作经费比例、村级基础设施和集中建房规划区前期开发成本及县级财政统筹比例；三是政策强制性约束农村建房统一规划、征用、开发与管理。政策强制性约束农村个人建房无论新建还是改建必须符合规划，严格审核建房条件。对符合条件的只能在规划区内建设。核实规划区内土地前期开发成本。对拆旧复垦宅基地后搬迁到规划区的，免收一切费用；对未折旧复垦的收取土地前期成本费用费用。

（三）鼓励引导农村产业发展

一是根据《村庄空间规划》的产业布局和发展方向。尽可能引导高效农业、生态农业和旅游观光休闲农业的发展；二是完善农村基础设施，实现农业机械化、现代化生产。从节余指标收益中列支部分资金完善农村机耕道、沟渠、排灌设施，满足机械化、现代化生产条件；三是引导农村土地集约规模化经营，建立资金和技术扶持产业发展机制。引导农

村土地流转，创造推广“农场主”经营模式。对规模农业、特色农业进行资金扶持和技术支持。

村庄规划的建议 第2篇

1.类型覆盖

根据《北京市村庄体系规划》，全市的行政村划分为城镇化整理、迁建、保留发展三种类型。

1.1城镇化整理型村庄：位于规划城市（镇）建设区内的村庄。1.2迁建型村庄：生存条件十分恶劣和与全市生态限建要素有矛盾需要有序搬迁的村庄。

1.3保留发展型村庄：上述两类村庄以外的村庄，这类村庄将在相当长的时期内保持稳定的乡村化形态。

2.城镇化整理型村庄

在规划城镇建设用地范围内，包括中心城规划建设区内的村庄、新城规划建设区内的村庄、镇规划建设区内的村庄。

2.1城镇化地区的村庄调整要实现城乡联动发展，与城镇发展同时进行城镇化改造，将农民纳入城市社会服务体系，将农村社区管理纳入城市管理体制，将村庄改造费用计入城镇建设成本，避免新的“城中村”的出现。妥善处理农村集体经济和个体农民的权益，着力解决为转型农民提供职业技术培训和就业服务等问题。

2.2近期城镇化村庄，应充分结合中心城、新城、镇规划建设区的实施，统筹安排失地农民的居住、就业、社会保障等问题，制定具体的政策和措施。做好规划管理工作，保证拆迁的顺利实施。

2.3远期城镇化村庄，应根据现有情况，以改善、整饬为主，加强基础设施配套和绿化建设，重点改善村容村貌、环境卫生，制定防灾减灾的措施，严格控制无序发展，在不扩大现有建设用地规模和总体开发强度的基础上，可适度进行改建和调整。做好规划管理工作，并制定区别已建合法房屋的改建、扩建房屋拆迁补偿政策，以便今后拆迁的顺利实施。近期编制村庄规划，整治为主，加强村庄人居环境治理。3.迁建型村庄

综合考虑限建要素以及现实可操作性，将迁建村庄分为近期迁建、逐步迁建、引导迁建三种类型。

3.1近期迁建村庄：包括位于危害严重的泥石流沟谷、滑坡危险区、塌陷危险区地裂缝外侧500米以内范围、现状及规划高压走廊防护区内、大型广播电视发射设施保护区、地下水源核心区内的村庄。

近期迁建型村庄，应以政府投资为主导，根据具体情况有步骤、有计划地进行整体搬迁、局部搬迁或通过加强防护措施达到安全标准保留。搬迁村庄要慎重选址，向条件优越的地区搬迁，避免二次搬迁。同时，将改善农民生存条件和提供农民就业出路统筹考虑，促进搬迁农民致富，并采取有效措施保护搬迁村农民和村集体的合法权益。

在搬迁目的地选择方面，一是具有可操作性，尽可能在同一行政辖区内统筹；二是充分考虑搬迁地农民的经济能力、技能特点、文化习惯等，选择能够促进与当地农民融合，能够发挥搬迁农民技能，促进就业的地区作为接受地；三是选择发展条件好，限制条件少，相对富裕，能够长期稳定发展的地区作为搬迁的目的地。

在“区县村庄体系规划”中进一步深化村庄搬迁规划，落实搬迁方案和搬迁措施，有效引导政府资金的投入。

3.2逐步迁建村庄：包括位于超标洪水分洪口门、地表水源一级保护区、自然保护区核心区、风景名胜区特级保护区、规划钉桩绿地、地质遗迹一级保护区、污水处理场、垃圾填埋场、垃圾焚烧场、堆肥场、粪便处理场防护区内的村庄。

逐步迁建村庄，原则上由政府主导，建立生态补偿机制，采取多种迁建途径，逐步改善生态环境。原则上搬迁到保留并重点发展的村庄，也可根据农民意愿部分迁入城镇。

在“区县村庄体系规划”中进一步深化村庄搬迁规划，落实搬迁方案和搬迁措施，有效引导政府资金的投入。近期编制村庄规划，整治为主，改善生产生活条件，加强村庄人居环境治理。

3.3引导迁建村庄：包括位于紧邻城镇规划建设区周边的村庄和村庄建设用地规模特别小的行政村。

引导迁建村庄,原则上由政府主导，根据农民意愿，通过市场化运作与配套政策相结合的方式，采用土地置换等多种方式和措施，合理安排建设时序，逐步引导村民向城镇或保留并重点发展的村庄聚集。原址进行城镇周边绿色空间建设或山区绿化建设，保持良好的城镇整体的空间环境和建设容量。

位于新城城市建设区周边1000米范围内和镇中心周边500米范围内的村庄不宜扩建，应引导这类村庄逐步搬迁到城市建设区内，以避免城镇建设区城乡结合部的无序扩展；行政村用地规模小于50亩地的村庄原则上不再进行大规模的建设投入，逐步引导其搬入城镇或保留并重点发展的村庄。

在“区县村庄体系规划”中进一步深化村庄搬迁规划，落实搬迁方案和搬迁措施，有效引导政府资金的投入。近期编制村庄规划，主要以控制蔓延和整治为主，改善生产生活条件，加强村庄人居环境治理。

4.保留发展型村庄

包括位于限建区内可以保留但需要控制的村庄和发展条件好可以保留并扩展的村庄。

政府应加大投入，充分尊重农民意愿，大力发展宜农产业，加强基础设施建设，完善服务配套，保护好生态环境，促进村庄全面、协调、可持续发展。严格保护耕地，集约利用土地，大力推广节能新技术，建设充分体现节能、节地、节水、节材的“四节”原则。突出乡村特色、地方特色和民族特色，保护有历史文化价值的古村落和古民宅。要本着节约原则，充分立足现有基础进行房屋和设施改造，防止大拆大建，防止加重农民负担。循序渐进，量力而行，扎实稳步地推进。

4.1保留、限制发展村庄：包括位于河流、湖泊等水体及水滨保护地带、；自然保护区的缓冲区、实验区；风景名胜一级、二级、三级保护区；森林公园；第二道绿隔、楔形绿地；长城墙体两侧500米范围内；矿产资源密集点地区的村庄。

在保证生态环境的前提下，提高发展质量，严格控制扩张，重点进行环境整治和市政、公共服务等配套设施建设，集约利用土地，整合现有资源，调整优化布局，处理好“控制和引导”的关系。

4.2保留、适度发展村庄：具备一定条件，可适度发展的村庄。大力发展宜农产业，提高发展质量，严格控制扩张，适度发展，重点进行环境整治和市政、公共服务等配套设施建设，集约利用土地，整合现有资源，调整优化布局，建设社会主义农村新型社区。

4.3保留、重点发展村庄：具有一定规模和较好的发展基础和条件的村庄。

大力发展宜农产业，提高发展质量，严格控制扩张，集约发展，重点进行环境整治和市政、公共服务等配套设施建设，集约利用土地，整合现有资源，调整优化布局，接受搬迁农民，建设社会主义农村新型社区，实现共同富裕。

村庄规划的建议 第3篇

图 2 广东省 112 个村庄规划 典型案例的编制内容

村庄规划是村庄建设和管理的依据, 也是政府引导农村建设的重要公共政策和手段。因此, 编制村庄规划是村庄建设的基础性工作, 关系到“三农”问题和村民切身利益, 也关乎农村地区的长远发展与和谐社会建设。在当前推进新型城镇化和城乡一体化发展的背景下, 如何找准广东省村庄规划的薄弱环节并加以改善, 切实发挥村庄规划对村庄建设和发展的引导作用, 成为我们面临的重要挑战之一。2013 年, 广东省住房和城乡建设厅联合华南理工大学建筑学院组织编制了《广东省村庄规划编制指引》, 在分析全省村庄规划工作现状的基础上, 针对存在的问题和不足, 结合新形势, 提出了村庄规划工作的新思路。本文即是对这一工作主要成果的回顾。

1 村庄规划的现状:地位的确立强于实际的作用

目前, 广东省约有行政村1.8 万个, 自然村13.7 万个。基于我国长期实行城乡分割的二元结构管理体制, 广东省和其他省份一样, 在2008 年《城乡规划法》颁布以前, 是以《城市规划法》与《村庄和集镇规划建设管理条例》来分别规范城市和村镇规划的。这种就城市论城市、就乡村论乡村的规划编制与实施管理模式, 使得城市和村镇规划建设各自发展, 缺乏统筹协调, 造成城市快速拓展, 城市规划迅速铺开, 而村庄规划则越来越滞后。“九五”、“十五”期间, 全省村庄规划覆盖率每年仅提高0.1 至0.2 个百分点, 至2005 年底, 全省村庄规划覆盖率仅为25.85%。2006 年中央1 号文《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》发布后, 广东省各级政府和有关主管部门高度重视社会主义新农村建设, 从政策、资金、技术等各个方面采取措施, 加大力度推进村庄规划工作, 如在村庄规划的技术指导方面先后出台了《广东省村庄整治规划编制指引 (试行) 》、《广东省名镇名村示范村建设规划编制指引 (试行) 》、《广东省宜居城镇宜居村庄建设行动计划编制工作指引 (试行) 》等, 村庄规划得到前所未有的重视, 全省村庄规划工作也取得了较大的进展, 截至2012 年底, 广东省行政村村庄规划覆盖率达51.45%。尽管如此, 对照《城乡规划法》和当前形势的要求, 广东省村庄规划中仍存在不少问题和隐忧, 特别是由于缺乏科学的论证和系统的支持, 不少的规划只能流于形式, 导致在村庄建设和管理中的调控作用甚微。

1.1 以技术内容为单一承载, 忽视制度建设

尽管落地实施一直作为村庄规划的目标反复被强调, 但是由于各地在组织编制村庄规划的工作过程中, 偏重编制技术, 而与村庄建设主体村民的沟通在一定程度上缺失, 加上建设资金难以保障, 导致大部分村庄规划难以有效地付诸实施, 再一次难逃“纸上画画, 墙上挂挂”的命运。同时, 作为城乡规划主管部门法定地位与职责体现的乡村建设规划许可制度体系被普遍忽视。截至2013 年底, 广东省实施乡村建设规划许可制度的地级市只有珠海、梅州等少数几个, 其中问题有待深思。

1.2 以编制指引为单一准则, 缺乏特色挖掘

根据对2013 年各级地市呈报的112 条优秀村庄规划案例的分析表明, 我省大部分村庄规划以编制指引为指导, 编制类型上包括村庄整治、村庄建设、美丽乡村、名村建设、宜居村庄、专项规划等方面, 编制内容上包括人口规模预测、交通规划、公共服务设施、市政公用工程设施配套、环境整治指引等方面, 规划成果大同小异, 没有挖掘村庄的特点 (如图1、2) 。而且, 村庄规划的编制成果质量悬殊:一是从地域上看, 珠三角地区的村庄规划编制水平明显高于其它地区;二是从村庄类型上看, 各类示范村的规划编制水平明显高于一般村。由于村庄规划无法实现按需订制挖掘村庄的独特之处、符合不同发展阶段村庄的规划诉求, 导致每个村庄对村庄规划的反映冷热不一, 同时在有限的财力与精力的投入下, 大而全的村庄规划往往深度不足, 必然容易流于空泛。

图 3 广东省 112 个村庄规划 典型案例的平均编制经费

图 4 广东省 112 个村庄规划 典型案例的编制经费分布

1.3 政府单一驱动投入, 村庄自主意识薄弱

《城乡规划法》规定“各级人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算”, 绝大部分的人民政府也根据实际情况安排了相应的村庄规划编制经费, 如省财政给每个省级村庄规划试点村安排了1 万元的规划编制补助资金。整体而言, 村庄规划的编制与实施大都依靠政府单一的财政投入, 但是除珠三角地区外, 东西两翼及粤北山区的绝大多数县、镇财政以及村集体经济均无力负担村庄规划的编制与实施, 并且这种输血式的简单支持并不能根本上发挥村庄规划的统筹作用。在新的形势下, 如何激活村庄和村民的自主意识, 鼓励其参与村庄规划编制和实施过程, 建立政府、市场、社会、村庄“四位一体”的村庄规划工作机制, 成为我省村庄规划面临的重大挑战。

2 村庄规划的规律:从“城乡二元”走向“城乡一体”

事实上, 对于广东省村庄规划现状的问题可以有多种理解, 但是归根结底都可以说是目前我们对于城乡社会的许多内在规律把握不到位, 近期中央城镇化工作会议更是直接指出“在我们这样一个拥有13 亿人口的发展中大国实现城镇化, 在人类发展史上没有先例”。城镇化, 在一定程度上可以说是乡村人口比例不断减小的过程, 其发展通常不是量的增长而是质的提升, 所以该树立什么样的价值判断变得尤为重要。为什么开展村庄规划?该往哪个方向努力?这些根本性的问题首先要有坚定的立场。在这样的背景之下, 找准村庄规划的定位尤其重要。

2.1 城乡一体化的过程和必然性

在我国由传统农业社会向现代化社会转型的过程中, 城乡二元机制是对城乡发展产生深远影响的制度设计, 尽管在当今的时代背景下广受诟病, 但不可否认它在特定的社会背景下有其历史的必然性。随着城镇化的推进, 近郊地区的村庄在空间上和功能上发生了显著变化, 发展为城中村或城边村, 甚至城镇的许多功能, 特别是低收入者住房等功能主要转由村庄承担, 村庄本身也不再是单一的农业生产单位。另一方面, 城乡二元结构导致的一系列社会问题日益凸显, 包括城乡差距、贫富差距等, 促使一系列户籍制度改革、公共服务均等化改革都在不断推进实施。城乡一体化成为经济社会发展的必然趋势, 也是新时期适应经济社会发展和变革的重大战略部署。2.2 村庄规划的动机:从“按要求完成”走向“按需要编制”

从2003 年十六届三中全会率先提出统筹城乡的战略部署, 到2008 年十七届三中全会明确城乡一体化的根本要求, 再到2013 年十八届三中全会提出建构城乡发展一体化的体制机制, 城乡发展一体化在中国已经上升为政策部署。就广东而言, 截至2012 年底, 全省城镇化率达到67.4%, 其中珠江三角洲地区为83.84%, 粤东地区为59.1%, 粤西地区为39.7%, 粤北地区为45.3%。处在不同城镇化发展阶段的珠三角地区和粤东西北地区分别代表了两种不同类型, 其对村庄规划的建设和发展有着不同的需求, 对村庄规划本身也就必然有着不同的态度。根据对2013 年各地市呈报的112 条优秀村庄规划案例的分析表明, 这部分“优秀案例”的平均编制经费为7.3 万元, 其中行政村平均编制经费为8.3 万元, 自然村为5.6万元;珠三角地区村庄规划的平均规划编制经费为13.7万, 粤东地区则为3.8 万, 粤西地区则为1.2 万 (如图3、4) 。这种编制经费差距本身既反映了不同地区经济发展水平和地方财力的差异, 也反映出地方政府对于村庄规划重视程度差异。另一方面, 在珠三角地区, 村庄自下而上推动的对村庄的建设和发展起到了可喜的积极作用, 但也累积了不少的问题, 如村庄的人居环境、治安、社会公共服务等诸多方面已经成为短板;同时, 城乡矛盾日益突出, 尤其是对空间和土地资源的相互争夺, 也必须通过村庄规划理顺城乡关系, 统筹带动乡村地区发展, 提高整体水平。而对于粤东西北地区而言, 区域发展更加倚重城镇建设, 必然集中优势资源向城镇倾斜, 在一定程度上会忽视村庄的规划建设, 但是珠三角地区过去的发展模式也在提醒粤东西北地区在城镇化进程中, 对于村庄的建设发展过分忽视和缺乏前期全局性的考虑, 极有可能在未来再度面临珠三角地区今天所遇到的难题。提前做好制度性安排, 是下一步统筹城乡发展的必然要求。因此, 在城乡一体化背景下, 全省村庄规划的思路应该都是由原来的“按要求编制”转向“按需要编制”。2.3 村庄规划的导向:从“无意识破坏”走向“有秩序发展”

在村庄规划实施方面, 目前无论是珠三角地区还是粤东西北地区, 其效果都是非常有限的。这种见不到“建设成效”的村庄规划一再打击从村庄到省市县党政领导干部甚至专业技术人员的积极性和热情。

村庄规划在转换为物质形态层面的建设成果前, 是需要经历相当的过程与积累的。目前的城市建设基本实现了“以规划为龙头”的实施管理, 其中很重要的原因在于包括编制体系、法规体系和行政体系三者相对统一的城市规划体系的逐步完善。而刚刚起步的村庄规划, 在规划体系建设上还有相当的缺失, 同时村庄在经济社会发展过程中本身所面临的问题, 特别是土地和村庄建设管理等方面的制度, 使得村庄规划在实施和协调城乡关系方面面临诸多难题, 其他诸如地形测绘资料、人口统计数据等基础资料的不完备也都影响着村庄规划编制质量。而除了规划的编制以外, 规划实施还一定涉及资金问题, 甚至村庄本身相应的客观环境和发展阶段是否存在建设需求也值得注意。所以在当前阶段下, 不应将具体的建设视为村庄规划唯一的成果导向, 而应强调制度建设在当前的重要性和必要性。要真正形成一套稳定真实可靠且可实施的村庄规划编制办法, 还需要进一步完善相应体系, 包括在全面调研基础上, 形成城乡统筹发展措施、城乡规划和国土规划等多种规划的协调统一, 以及通过法定的规划程序形成的制度保障, 从而实现村庄“有秩序发展”。

3 村庄规划的策略:建立“三层次”村庄规划体系

“三层次”的村庄规划体系:“法制化”、“个性化”和“自主化”, 是对城乡发展一体化新要求的有效应对, 并以此作为《广东省村庄规划编制指引》的指导思想, 明确村庄规划作为法定规划应该达到的基准要求, 和在实际操作中应有的灵活性。

3.1 法制化

村庄规划首先要走上法制化轨道, 这既是城乡规划作为公共政策属性的内在要求, 也是实践经验的总结。而法制化最直接的体现就是乡村建设规划许可制度的实施。从城市规划的经验看, 尽管城市规划的编制技术还有很大的提升空间, 但城市规划还是通过“一书两证”制度确保了“总规控规”所确定的规划意图得以落实。目前的村庄规划实践, 大都忽视或淡化了村庄规划的法定地位, 影响了村庄规划的严肃性, 造成了村庄建设的无序发展。要让村庄规划在村庄发展建设上拥有话语权, 就必须强化乡村建设规划许可制度。这反过来首先要求村庄规划的编制在当前阶段要为乡村建设规划许可制度的有效实施做好技术储备, 参考城市规划的经验, 从建设用地规划许可和建设工程规划许可的角度, 结合乡村建设实际研究具体的实操措施, 明确相应规划编制要求, 加快推进村庄规划与建设工作纳入法制化轨道。《城乡规划法》虽然明确了这一制度, 但其具体实施还需各地根据实际加以落实。对广东省来说, 需要加快制定村庄规划建设管理方面的地方性法规。

法制化也是集体建设用地入市的必然要求。党的十八届三中全会提出:“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股, 实行与国有土地同等入市、同权同价。”对于集体用地入市要“符合规划和用途管制”, 显然“规划”之一和“用途管制”的来源之一应为“村庄规划”, 以及作为其具体承载的“乡村建设规划许可制度”。这必将推动乡村建设规划许可制度的实施, 并具体落实在村庄规划的编制上。

3.2 个性化

缺乏个性、千篇一律是当前村庄规划编制的一大问题。尽管, 村庄规划的个性化, 对于规划组织单位和编制单位都是一个挑战, 这里意味大量的时间与精力的投入以及高技术水平的要求, 但是作为编制指引必须明确村庄规划个性化的规划侧重点。村庄规划要反映村庄的实际特点, 在协调城乡建设的基础上, 明确有助于村民生活生产和村庄发展、生态保育的个性化的空间政策。

就广东省的实际情况而言, 无论是珠三角地区, 还是粤东西北地区, 要编制村庄规划, 都应先完整地了解村庄建设和村民生活现状, 了解村庄发展的历史, 发掘村庄的特色, 再有针对性地采取措施。在村民生活方面, 村庄规划的合理方式是根据马斯洛需求层次理论, 对应四类规划:生理需求社区基础工程规划、安全需求社区防灾减灾规划、社交需求社区社交空间规划、尊重需求社区文化发展规划, 村庄规划应该依次分析这四个阶段的现状, 以提出规划措施。同时这四个层次应该被认为是在规划上一个整体的先后区分, 而并不是说要完全满足上一层需求后, 才能讨论下一层次需求;在生产发展方面, 村庄规划应针对不同村庄不同的发展阶段, 准确提炼村庄的区位、自然、人文等资源特征, 有效挖掘其市场价值, 明确其主要的生产发展模式, 分析其与生产力的匹配关系, 进而提出模式调整的建议以及分期实施的策略;在生态保育方面, 村庄规划应建立系统化的生态保育框架, 设定生态红线, 最基本的要求是, 在确定基本农田保护区范围的同时, 落实村庄规划区范围内的大型山林、水源地与水系、风景名胜区、安全隐患区等重要生态区的保护范围, 提出具有针对性、可行性和时序性的保护策略, 并对因保护策略造成的影响提出生态补偿等指导性建议, 实现规划建设部门与其它部门机构的协同共建。

3.3 自主化

村庄规划的自主化, 包括村庄自身谋求发展、主动求变或是市场力量的介入和支持。目前已出现一种村、政府、企业之间的相互合作, 以发挥乡村用地价值的运作模式。如果集体用地入市的相关措施和保障制度得以实施, 这种动因会更明显。因此, 在保证城乡协调发展的基础上, 要鼓励有条件的村庄自主寻求专业支持, 逐步建立自发的动态发展机制, 具备在市场经济环境下的适应与发展能力。自主化的村庄规划, 是村庄规划组织机制的重要转变。政府的角色由规划组织者转变为规划实施的监督者, 从“球员”兼“裁判”向单一的“裁判”或者说“陪审”的角色转变, 将更有利于确保发挥村庄规划的统筹作用。

村镇建设量大面广, 决定了村庄规划必然是一项长期而艰巨的工作。随着国家城乡一体化的统筹力度不断加大, 村庄规划必将迎来新的挑战。笔者结合近年来广东省村庄规划的实践情况, 提出建立法制化、个性化、自主化的“三层次”规划体系, 既是对破解当前村庄规划面临诸多难题的思考, 也是推进乡村可持续发展的基本追求。目前, 完善与推进村庄规划的“三个层次”策略仍存有不小的挑战, 需要进一步的研究和探讨。

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文章插图为作者绘制。

摘要：城乡一体化是新型城镇化发展的客观要求, 对城乡规划特别是村庄规划提出了新的任务。当前实践表明, 由于制度、技术等多方面的原因, 村庄规划的实际调控作用甚微。因此, 本文认为随着新型城镇化的推进, 实施村庄规划在动机上要从“按要求完成”走向“按需要编制”, 在导向上要从“无意识破坏”走向“有秩序发展”, 并应提出提升村庄规划工作水平的路线图, 从而明确村庄规划的基本要求和各层次标准。为此, 本文提出建立以法制化、个性化和自主化为核心的“三层次”村庄规划体系, 实现村庄规划有序发展。

村庄规划的建议 第4篇

关键词：广州；村庄规划；问题；对策建议

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2014）02-0049-05

一、村庄规划编制进展情况

（一）村庄规划编制工作简单回顾

到2012年底，广州共完成两轮村庄规划编制工作，一是1997-2000年的全市中心村规划编制工作；二是2007-2009年的全市行政村（主要分布在白云、番禺、南沙、花都、增城、从化）社会主义新农村村庄规划编制工作。至2009年11月，全市5个区、2个县级市共计1139条行政村中，完成了1075条行政村村庄规划编制，另有64条行政村因涉及整村搬迁、异地安置，或已纳入城中村编制范围的行政村不再编制村庄规划。

（二）新一轮村庄规划编制工作进展情况

为破解两轮村庄规划实施“落地难”问题，广州为2013年启动的新一轮村庄规划编制工作制定了详细的工作方案，搭建了科学的管理组织架构，全力推进村庄规划编制。一是组织机构健全。成立了由广州市市长陈建华任组长的村庄规划领导小组，领导小组下设村庄规划编制、政策制定和督促检查三个专责工作组。广州市委、市人大常委会、市政府、市政协、市纪委领导挂点督导村庄规划编制。二是落实编制经费资金投入。为更好地编制村庄规划，各区（县级市）都按行政村数量配置了编制经费，聘请设计单位参与规划编制工作。三是广泛征求村民意见。新一轮村庄规划编制从动员到现状摸查都充分听取村民对新增分户、建房、产业发展的诉求，尽量把村民的合理要求反映和体现在村庄规划中。四是部门有效联动。本轮村庄规划发动和动员国土、房管、公安、统计等有关职能部门积极参与，尽可能让职能部门的管理意图和需求能够体现在村庄规划中。

二、村庄规划编制过程中面临的主要问题

虽然本轮村庄规划编制工作正按照相关工作方案和计划如期推进，但在编制过程中也面临一些新的问题，主要表现在以下几个方面。

（一）建设用地规模不足

当前，广州农村居民点建设用地规模已超出2020年土地利用总体规划的建设用地规模（见表1）。根据相关统计数据显示，广州市农村居民点用地面积从2005年的356.87平方公里增加到2011年的415平方公里，年均增长9.7平方公里，但是《广州市土地利用规划2010-2020》落实2020年农村居民点用地面积仅为213平方公里，要实现该目标，需要从2012年起每年减少约20平方公里，村民显然无法接受依据土地利用总体规划用地规模编制的“减法”式村庄规划；甚至有部分村庄在现行土地利用总体规划中，根本没有建设用地。因此，在本轮行政村规划编制中，由于缺乏相应的建设用地规划指标支撑，依据土地供应现状编制的村庄规划依然面临“落地难”问题。

表1 广州市及各区（县级市）建设用地规模现状与规划情况

2012年（km2）2020年（km2）超出（km2）

广州市415213202

白云区835033

番禺区847113

花都区992772

增城市503614

从化市673334

注：此表建设用地为农村居民点用地面积。

（二）新增分户及农民建房需求不断

广州从2001年起基本上停止了农民建房的审批工作①，不再审批宅基地，农民公寓建设又无具体的文件规定，导致农村建房无序，新增分户也一直积压，造成历史遗留问题严重。根据现状摸查结果，到2020年，花都区新增分户约3.08万户②，历史欠帐分户1万多户；增城区新增分户约4.9万户，历史欠帐分户2.2万户；番禺区新增分户需求为4.7万户。由于新增分户及农民建房需求日益增长，而建房审批又无合理渠道，造成农村住宅违法建设形势较为严峻，广州有集体产权证的村民住宅占住宅总数的比例约50%左右，另有50%左右的农民住宅没有合法手续。

（三）农村土地资源利用和管理粗放

一方面广州农村建设用地规模明显不足，另一方面土地资源粗放管理导致的土地资源浪费现象十分普遍，农村土地利用集约化水平亟待提高。以农民住宅建设为例，广州农村既存在着大量新增分户的建房需求无法满足的同时，已有农民住宅实际面积大大超标，“一户多宅”现象十分普遍，农民建新房后，旧有住宅不退出，仍然占用建设用地。据《广州市土地整治规划》（2011?-2015年）数据显示，1996-2010年，广州农村居民点用地呈持续增长态势，由32778公顷增加到40554公顷，广州2010年城乡建设用地中，城市、建制镇、村庄、采矿用地所占比重分别为50.21%、17.08%、30.69%、2.02%，村庄用地比例超过30%，农村居民点所占比例过大是造成广州市建设用地效益偏低的重要原因之一。根据《广州市农村村民住宅规划建设指引（试行）》③，广州市十区农民住宅用地基底面积不超过80平方米，建筑面积不超过280平方米。但从目前现状来看，已有农村住宅建设绝大部分区（县级市）都超标，番禺区户均住宅基底面积128.39平方米，户均住宅建筑面积308.13平方米；增城户均住宅基底面积186.2平方米，显示出农村住宅建设不够集约，是农村建设用地紧张的根源所在。

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（四）空心村整治面临诸多困难

近年来，随着新农村建设的推进，农村村容村貌发生了显著变化，不少村都建设了新村，新村集聚的人口也越来越多，而在新村建房的农民，原有在旧村的宅基地与房屋均不退出，旧村逐渐衰落、凋蔽、荒芜，人口稀少，建筑陈旧，逐渐演变成了空心村。空心村整治遇到的难点在于：一是在旧村原址拆建。旧村住宅均有权属，且各权属人宅基地面积均较小，因而农民不愿意在原址拆建，宁愿另辟新址建设；二是拆除旧村异地新建。由于各村除了建成区外，均为非建设用地，新村落地难度大。此外，广州还有不少具有传统岭南特色的古村落，大都已经废弃，虽然大部分村民希望对这些古村落进行保护并加以开发利用，用于发展乡村旅游，但由于缺乏维护资金使这些古村落保护举步维艰。

（五）农民公寓建设缺乏政策指引

由于广州市仍然未出台农民公寓建设指引、实施意见等相关政策措施，导致农民建房处于无序和失控状态。虽然广州远郊村庄的村民对建设农民公寓接受程度不高，但相当一部分城中村、城边村由于土地资源日益紧缺，新增分户人口逐年增加，而且地理位置靠近城市中心区，村民对于建设农民公寓有积极性，但苦于广州市迟迟未能出台建设农民公寓的政策措施，这些村庄迫切要求广州市尽快出台广州建设农民公寓的政策措施或实施意见，以缓解建设用地不足问题，提高土地集约利用水平。

（六）农民对村庄规划认同度和支持度有待提高

农民对村庄规划的参与度和支持度较低，主要基于两方面原因：一是前两轮村庄规划都未能较好地落地实施，导致农民对政府的公信力，对村庄规划的权威性、严肃性都产生了怀疑，认为本轮村庄规划编制依然是浪费人力、物力，不会解决与农民切身利益相关的建房、经济发展、公共服务设施建设等实际问题。二是农民对村庄规划的目的和作用不够了解，甚至还有恐惧、排斥心理，认为通过现状摸查，担心政府会“秋后算帐”，使农民自身利益受损，因而对村庄规划存在一定的抵触和消极情绪。此外，由于行政村下属的各经济社的经济发展和利益诉求不一样，因而村在协调、权衡各经济社发展方面存在难度，客观上也导致对村庄规划的支持度大打折扣。

三、对策与建议

为更好地完成本轮村庄规划编制工作，针对上述编制过程中面临的主要问题，建议采取如下对策措施。

（一）树立村庄规划编制的创新意识

1.坚持疏堵结合。本轮村庄规划一定要对农民建房有合理的解决方案，制定可操作性强的政策指引，引导农民建房朝着政策有指引、报建有渠道、批准有公示、实施有监督的良性循环发展轨道。尤其要坚持疏堵结合，放开正常的报建和审批渠道，大门要开；又要控制不合理的建房需求，后门要关。既要正视历史遗留问题，又要开动脑筋，走出一条符合广州经济社会发展实际，符合广州土地资源现状与管理要求的农民建房的创新之路。

2.坚持上下结合。以往村庄规划之所以实施落地难，部分原因在于已有的村庄规划编制体系是“自上而下”，在充分体现政府及相关职能部门管理意图的前提下，没有考虑和顾及村集体及广大村民的需求。有鉴于此，本轮村庄规划要坚持上下结合，政民互动，重视建立和完善“自下而上”的意见表达和反馈机制，多倾听村委会及广大村民对村庄规划的合理化建议及发展诉求，使基层的发展要求和合理诉求能够较好地体现在、融合在村庄规划中。

3.坚持城乡并重。本轮村庄规划编制必须坚持城乡并重的理念，既体现城市发展和城市管理的要求，又要反映农村的地方特色。特别是对城中村、城边村，考虑到城市发展需求及土地资源的稀缺性，在农民建房、公共服务及基础设施建设等方面尽量向城市标准靠拢和看齐；而远郊村则尽可能体现农村的发展特色。城乡一体化并不是城乡一样化，通过编制村庄规划，挖掘村庄特色，使城市更像城市，农村更像农村。

（二）多种途径弥补村庄建设用地规模不足

1.探索建设用地指标市场流转途径。推进农村土地综合整治，采用城乡建设用地增减挂钩政策，结合生态环境治理、“迁村并点”工程、农村居民点改造、乡村基础设施建设等，对散乱、废弃、闲置、低效的农村建设用地进行整治。鼓励村集体自主引进社会资金参与土地综合整治，建立建设用地指标流转市场，整治后的节余建设用地指标允许在市场流转，制定市场流转土地整治节余用地指标的配套政策，还利于农，还地于农，提高村庄复垦闲置用地的积极性，实现土地经济效益和社会效益的提升。

2.在土地利用功能片区规划中落实建设项目的用地规模。在村庄建设用地规模不增加的前提下，通过用地挖潜、腾挪置换等方式，将用地规模优先安排用于规划期内村庄急需的建设项目，并在土地利用功能片区规划中落实急需建设项目的用地边界和用地规模，优化村集体用地布局，强化土地用途分区，保障村庄规划落地实施。

3.通过“三旧”改造，深入挖掘村集体土地利用潜力。建议今后在农村地区建设产业园区，原则上以镇（街）为单位，把各个村的建设用地指标以土地入股形式，在镇（街）集中兴办的产业园区实现各村利益分配。同时积极探索农村经济发展用地配置方式，选择耕地保有量较大的3个北部山区镇作为试点，按照耕地保有量的一定比例安排农村经济发展用地，以切实解决长期没有建设用地指标而且发展困难的行政村。

（三）合理解决农民住房建设需求

1.制定乡村规划建设许可证核发的操作办法。对于远郊村，规定在固化界限范围内的村民住房建设，允许采用单家独户的形式建设住房。对于符合“一户一宅”，符合土地利用总体规划，用地手续完善的农民建房，规划部门准予核发《乡村建设规划许可证》，为农民建房开通正规的报建、审批渠道。对于《乡村建设规划许可证》的核发，采取村民自行申报，村加盖意见、镇审核，然后在村公示的形式予以确认，对于违反相关规定套取建房指标的村民予以重罚。

2.制定建设农民公寓的相关政策指引。对于城中村、城边村鼓励建设农民公寓，核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，实行两证管理，合理引导农民“上楼”。一是落实农民公寓用地选址。在村庄布点规划及村庄规划中落实农民公寓用地选址，并在土地利用功能片区规划中落实用地规模，保障农民公寓能够真正实施。二是形成示范效应。以征地拆迁安置区为突破口，高标准建设几个标杆示范区或农民公寓拆迁安置区，形成示范效应。三是在白云区、番禺区先行试点，主要是针对新增分户农民，待取得成功经验和做法后再在全市推广。

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3.建立农村宅基地退出机制。一是规定宅基地不能继承。明确要求原有房屋户主去世后，其占有的宅基地指标不得转移到已有宅基地子女名下，但给予货币补偿，通过货币一次性补偿形式取消该宅基地，逐渐减少宅基地指标，从而有效控制宅基地无限蔓延趋势。二是制定科学的分户办法。对村民只有一个子女的，要求必须跟父母一起居住，不得分户；有两个或两个以上子女的，其中一个必须跟父母一起居住，不得个个新增分户。三是保障农民长期收益。对退出宅基地的村民，除了给予一次性货币补偿外，还可以将宅基地与股份分红结合起来，通过增加村集体经济组织股份分红比例等方式保障其长期获益。四是提供子女购房优惠。对退出宅基地的村民，其子女满足一定年龄或达到结婚条件的，允许其以优惠价格甚至象征性收费购买农民公寓。五是对空心村旧房进行确权。对空心村旧房一旦确权确认成功，就要抵扣日后新增分户指标，或是政府等价回购重新安置，让旧有宅基地彻底退出。

（四）促进农村土地集约、节约利用

1.实施“空心村”整治计划。一是实行奖励措施。对改造并成功盘活利用“空心村”内建设用地的村集体，经市、区土地管理部门确认后给予适当奖励。二是对拆除旧村进行补偿。拆除旧村后，原旧村地块既可以由政府收储另作他用，也可以复垦为耕地，无论哪种形式对拆除的建筑物进行货币化补偿。在原址或另辟新址建设的房屋鼓励建设农民公寓。在部分城边村，可以尝试先拆后建，旧屋拆除后才可建新房，村先建设一批周转房，村民在新房建好前可先安置在周转房，坚决防止和杜绝“建新不拆旧”以及产生新的“一户多宅”。三是是古村落的开发保护。对于有保护价值的古村落，通过有关部门认定后不予拆除，但经过适当经济补偿后，统一收回村集体，修缮后开发经营或作公共场所。

2.创新土地管理政策，盘活存量建设用地。一是合理布局村社集体建设用地。通过“三旧”改造、城乡建设用地增减挂钩等政策，引导村社集体经济组织转变散、小、杂、乱的低效用地模式，合理布局村社集体建设用地。二是推行农村集体建设用地规模化、集约化经营。按照自愿有偿的原则，将集体建设用地使用权以出让、出租、入股、合作等形式流转，适度集聚规模化经营。三是推行农村土地规模化经营。以探索成立土地合作社为契机，引导村民将土地承包经营权自愿入股土地合作社，发展村社集体经济。

（五）协调规划管理和土地管理的关系

1.下放管理权限，推动规划尽快实施。按现行规

定，广州村民住宅建设经所在的经济社、村委会、镇政府三级部门审查同意后，上报区职能部门，职能部门联合审查后核发乡村建设规划许可证。根据2013年5月1日起施行的《广东省城乡规划条例》，建议将核发乡村建设规划许可证的权限下放到镇政府或街道。区政府加强监督和监管，凡是发现不符合报建条件核发乡村建设规划许可证的，一经查出，对镇（街道）将严肃处理，并通报全市。

2.采取建设用地规模镇（村）内平衡方式。建议制定灵活的土地管理政策，在每个村根据土地利用总体规划确定的建设用地规模前提下，采取建设用地规模村内平衡或者镇（街）内部平衡的方式，也就是土地管理部门控总量不控边界，根据村庄规划的要求，可统一建设用地位置的调整，从而突破土地利用总体规划的限制。

3.加强镇（街）规划管理机构建设。目前，随着村庄规划的编制、审批及监督检查等工作逐渐铺开，以及规划管理逐步走向科学化、规范化的要求，规划管理工作任务日益繁重，工作开展难度大，建议在镇（街）设立规划管理所，配置一定数量的编内工作人员，专人协助各镇（街）实施村庄规划管理。

（六）加强产业引导，促进农村经济发展

1.加强政府对村庄产业发展的引导。一是对于城中村、城边村，以发展服务业为主，通过“三旧”改造对现有旧村庄、旧厂房进行更新开发，发展商贸、商务、餐饮等服务业。二是对于远郊村，大力发展生态旅游、农家乐、观光农业等。三是对于耕地保有量较大的村，按照耕地保有量的一定比例安排农村经济发展用地，并在产业园区集中集聚，实行统一规划、统一招商、统一管理的开发模式。

2.促进村社工业转型升级。一是解决园区用地历史遗留问题。采取区（县级市）、镇（街）、村（社）共同筹集资金的方式，为园区补办用地手续，缴纳用地罚款，解决历史遗留用地问题。二是提升产业发展档次。以厂房、商铺出租为主的租赁经济，在原定租期到期后，根据各区（县级市）产业发展方向和副中心建设的产业发展需求，选择附加值高、产业链条长的项目签约，适当提升产业发展门槛和发展档次。

3.对分散的村社物业经济进行归并，统一建设工业园区。坚决淘汰一批不符合各区（县级市）产业发展方向的低端、落后的村社工业，关停一批存在严重安全隐患的出租屋工业小区，将村社工业集中整理到镇统筹的工业园区，村社不再新建新的工业小区，节省出来的土地资源由镇统一规划建设，每个村以入股形式享受分红，改变以往村社工业遍地开花的做法，尝试走集约化、规模化经营的村社工业发展新路，改变农村低效用地方式。

（七）加强对村庄财政资金投入

1.加强对农村公共服务及基础设施建设投入。结合村庄规划编制及实施，适当加强农村公共服务及基础设施建设资金投入。对没有达到贫困村标准，但又相对贫困的村庄实施重点扶持，加强文化、卫生、体育设施，以及水、电、道路等基础设施方面的投入，改善村容村貌，并加强后续管理，适当增加后期维护运行资金投入，确保设施长久发挥作用，造福于村民。

2.整合涉农资金投入。以村庄规划编制与实施为契机，整合涉农资金投入，按照村庄规划实施的轻重缓急，每个镇（街）选择1-2个村庄进行试点，把市、区两级财政涉农资金投入归口到一个部门统筹集中使用，借鉴美丽乡村资金投入模式，先行对村庄规划试点实施集中投入，发挥“以点带面”作用，通过逐年建设不同村庄形式，逐渐覆盖全市域，增强村庄规划实施的展示度与影响力。

3.在土地出让金收益中设立村庄整治专项资金。为筹集村庄建设资金，按照城乡统筹的发展思路，建议在土地出让金收益中按照一定比例，安排专项资金用于“空心村”改造、农民公寓建设等，专项资金只能用于旧房屋拆除补助、收回宅基地补助、基础设施配套、退宅还耕工程建设支出，坚持专款专用。

（责任编辑：汤钦乐）

镇、乡和村庄规划的基本概念 第5篇

目前我国有《城市规划编制办法》与《村镇规划编制办法》两部规划编制的技术性文件，《城市规划编制办法》适用于县政府所在地的城关镇及以上城市的规

划编制，而一般建制镇、集镇、乡政府所在地的镇及村的规划均按《村镇规划编制办法》编制。因而镇、乡和村庄规划的任务、内容及成果要求基本一致，村庄

规划的内容略简于镇规划。关于乡规划和村庄规划的内容在《城乡规划法》第十八条有简要叙述。

基本概念

建制镇：是指国家按行政建制设立的镇。

乡——即集镇：是指乡、民族乡人民政府所在地和经县级人民政府确认由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇。

村庄：是指农村村民居住和从事各种生产的聚居点。镇、乡和村庄规划的工作范畴及任务来源：

（1）镇、乡和村庄规划的工作范畴

①编制村庄、集镇规划，一般分为村庄、集镇总体规划和村庄、集镇建设规划两个阶段进行。

②村庄、集镇总体规划的主要内容包括：乡级行政区域的村庄、集镇布点，村庄和集镇的位置、性质、规模和发展方向，村庄和集镇的交通、供水、供电、商业、绿化等生产和生活服务设施的配置。

③集镇建设规划的主要内容包括：住宅、乡

（镇）村企业、乡

（镇）村公共设施、公益事业等各项建设的用地布局、用地规划，有关技术经济指标，近期建设工程以及重点地段建设具体安排。

④村庄建设规划的主要内容，可以根据本地区经济发展水平，参照集镇建设规划的编制内容，主要对住宅和供水、供电、道路、绿化、环境卫生以及生产配

套设施作出具体

安排。

（2）镇、乡和村庄规划的任务来源：考试大的美女编辑们

①村镇总体规划的主要任务是：综合评价乡

（镇）发展条件；确定乡

（镇）的性质和发展方向；预测乡

（镇）行政区域内的人口规模和结构；拟定所辖各村镇的性质与规模；布置基础设施和主要公共建筑；指导镇区和村庄建设规划的编制。

考试就到考试大

②村镇建设规划的任务是：以村镇总体规划为依据，确定镇区或村庄的性质和发展方向，预测人口和用地规模、结构，进行用地布局，合理配置各项基础设

村庄规划评审意见 第6篇

一、总体评价该规划资料收集翔实，分析研究到位，定位准确，编制深度符合《福建省村庄规划导则》的要求，规划充分体现和突出五龙村特色，成果具有一定前瞻性，规划文件完整，建议原则予以通过,经修改补充完善后可按程序报批。

二、具体意见1、建设规划应与《古田综合改革建设试点镇总体规划》、古田镇旅游等相关规划进一步衔接，特别是规划期限、公共设施、市政设施、空间管制等方面内容。2、规划编制应补充社会经济发展方面的内容，人均建设用地指标控制在150平方米以内。3、整治规划应按《福建省村庄规划导则》的要求完善，补充近期整治行动计划表和整治规划图。4、五龙村新建的建筑空间组合应采用院落式布局，在空间肌理上“无缝”融入五龙村，体现乡土、地域及文化特色，挖掘并适当预留村庄发展用地，白莲塘等区域应进行相应的梳理和整治。5、延续五龙溪和五龙村优美自然的生态肌理，绿化及景观构建不宜采用城市园林手法进行处理，应加强保护山体、溪流和田园风光。6、建筑和景观进一步细化并体现地方特色，村庄风貌整治应提炼出简约、经济的改造模式使其更具可操作性。7、道路交通组织及道路线型应进一步优化，适当拓宽五龙溪沿溪道路，完善道路竖向、综合管线等内容。

附：专家组成员组长：谢xx

成员：

年八月二十四日