农村集体土地所有权

农村集体土地所有权（精选12篇）

农村集体土地所有权 第1篇

一、农村集体土地所有权确权现实意义

农村集体土地所有权的确权、登记和发证不亚于“第二次土改”, 为农村土地流转、金融体制改革、凭证管地、国土资源管理奠定了坚实的基础。比如作为试点的庆丰夏里、思平等8个村2万余亩土地确权工作, 带动耕地流转5万余亩, 有力地促进了农业向规模化方向发展。2014年, 全区农业产业化重点龙头企业总销售收入56.6亿元, 从业人员0.79万人, 带动农户8.6万户。2015年上半年, 贵港市土地流转实现水田“以小并大”面积6.2万亩, 农村居民人均现金收入6, 703元, 增长率10.4%。

(一) 确权是实现城乡要素平等交换的重要基础。

健全城乡发展一体化体制机制, 关键是推进城乡要素平等交换。农村集体各类要素平等参与市场交换, 前提是产权清晰、权能完整。加快农村集体土地确权登记发证, 依法确认和保障农民的土地物权, 明晰农民的房屋、宅基地、土地承包经营权、集体收益分配权, 强化农民特别是全社会的土地物权意识, 有利于解决农村集体土地存在的土地权属纠纷, 化解农村社会矛盾, 更有利于促进农村集体产权自由流动、优化组合, 实现城乡统筹, 进而促进农村经济社会发展。

(二) 确权是增加农民财产性收入的重要前提。

党的十八大提出, 到2020年城乡居民收入要实现倍增。据2014年国家统计局的统计, 农村居民人均收入7, 917元, 家庭经营收入和工资性收入近90%, 财产性收入只有3.1%。而贵港市农民收入的来源主要靠家庭经营性收入, 占纯收入的49.2%, 工资性收入、财产性收入和转移性收入占比仍然偏低。可见, 调整农民的收入结构, 让农村资产进入市场, 是农民增收最大的潜力所在。要增加财产性收入, 关键是赋予农民更多财产权利, 明确集体经济组织成员身份, 在界定农村集体资产范围和归属的基础上, 将集体资产量化到每个成员, 将土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权确权到户, 促使农村资产进入市场, 从而实现资产增值, 增加农民收入。

(三) 确权是加快农村城镇化的重要举措。

李克强强调, 要加快推进城镇化。城镇化, 核心是人口城镇化。实现人口的城镇化, 必须对城市社会管理体制改革, 尤其是户籍、就业、社会保障方面的改革, 目的是打开城门让农民进来。如果农民进城是“裸进”, 即住房、社保、就业等一系列问题都由政府来承担, 那么需要国家投资18万亿元左右。而开展农村集体产权确权后, 农民真正成为集体资产的主人, 房屋、宅基地可以进入市场, 土地承包经营权可以在流转的基础上以市场方式退出, 集体收益分配权也可以转让, 那农民就有了进城的“第一桶金”, 政府负担自然就降下来, 这也是拉动内需、促进经济发展的活力所在。

二、农村集体土地所有权确权面临的瓶颈

农地确权登记是一项土地新政, 一经推出就有强大的行政推动力和群众需求。但确权登记工作在流转收益分配机制未明确的情况下展开, 在强大的政府公权力面前, 村集体和农民通常处于弱势地位, 很有可能使这一轮的确权登记工作变成地方政府新一轮的“圈地运动”。面对这样的形势, 给确权登记工作造成一定的难度和进度的滞后。

(一) 认识不足, 群众参与性不高。

从对试点村调研来看, 很多群众及少数基层干部对集体土地确权登记发证的意义和目的认识不够。部分农民根本不重视, 存在指界不签字、不盖章等现象。加上外出务工的人比较多, 找不到人签字指界, 有的甚至无法联系到人, 在地籍调查时直接影响本宗地和相邻宗地界址的指界工作, 从而使必要的数据、材料、情况搞不清摸不准, 影响了土地确权工作的进度。

(二) 权属争议纠纷多, 调解难度大。

试点确权发证工作涉及到村、组, 甚至乡镇交界之间的权属界线问题, 在一些地块上, 不同程度存在着面积不准、四至不清、空间位置不明等问题使得确权登记工作受到影响。比如由于历史原因, 将部分农场所辖区的集体土地在没有实行征收等手续的基础上直接转变成国有土地, 农民转变成农场职工, 但后来由于体制转换, 部分农场职工又转变成农民, 同时农场也拨部分耕地给农民作为口粮田, 结果造成上级主管部门与所辖区村民的土地纠纷。

(三) 权属来源资料不全, 难以确定。

其一, 过去所有土地登记、审批、图件档案没有电子文档, 有的少数农民自己保管不善, 连土地使用证、用地审批手续等权属来源证明材料全部丢失;其二, 部分“小产权房”和城镇居民购买农村的宅基地没有到土地登记机构办理相关的变更登记手续;其三, 由于土地管理不规范, 私人可以办理建房手续, 在办证时, 本地村民建房办理了集体土地使用权证的, 而外地村民或城市居民建房办理了国有土地使有权证的, 现在要认定所有权, 难以确定。

(四) 经费来源少, 保障不足。

从试点村镇来看, 农村土地确权登记工作时间紧、任务重、难度大, 需要人手, 需要大笔的经费用于完成此项工作。如庆丰镇8个试点村2万多亩农村土地仅航拍一项, 费用约40万元, 而贵港市财政资金比较紧张, 要及时筹集这一大笔的经费会有一定的难度, 如果没有上级专项经费支持, 该镇难以解决航拍经费。

(五) 软、硬件欠缺, 影响确权工作进展。

一是规划红线图是手工绘制, 没有电子版, 加上人员调动及保管不善, 造成纸质版的图纸遗失, 无法精确测出规划面积, 参照林权资料进行确权, 农民反响很大, 反映林权证图纸上的界址线与现状差别很大, 造成所有权确权认定困难;二是农村土地确权登记过程中的调查测量、填表、制图、建资料数据库等工作量大, 需要专业技术人员参与, 才能更好地开展工作;三是确权信息录入软件还没有到位, 给下一步录入信息工作带来影响。从试点情况来看, 农地产权状况复杂, 同一标的物, 所有权和承包经营权、宅基地使用权分属不同的主体, 给农村集体土地所有权确权带来难题。

三、破解农村集体土地所有权确权难题的思路

农村集体产权制度改革, 其实就是村集体赚了钱之后, 怎么分、怎么用的问题。从各地取得经验来看, 最好的办法就是在确保农民集体所有的前提下, 将集体资产折股量化到人, 变农民共同共有的产权制度为农民按份共有的产权制度, 真正实现还权于民。

(一) 整合有效载体, 加大宣传力度。

土地确权登记发证工作是对土地权利归属的确认而不是调整, 要通过多种形式进行全方位的宣传工作。首先, 组织召开农村集体土地确权工作会议, 学习有关农村集体土地确权工作会议精神, 下发工作实施方案;其次, 面向群众, 发放确权政策、法规、业务知识等宣传单, 以引起广大村民的高度关注;再次, 通过各村广播、电视台、网络等新闻媒体做好农村集体土地确权登记工作的宣传, 做到家喻户晓, 知道该项工作与他们的利益息息相关, 并且是让农民不花一分钱、不跑一步路、不浪费一分钟时间, 直接送服务上门, 确保确权工作按时、按节点推进。

(二) 调处权属争议, 保障农民权益。

针对确权中出现的权属争议问题, 要依照《土地权属争议调处处理办法》依法处理。一是对复杂疑难的权属问题, 建议组织国土、农业、林业及司法等部门成立农村土地权属纠纷争议仲裁机构, 及时处理复杂疑难的权属问题, 化解矛盾纠纷;二是对违法宅基地和集体建设用地, 对符合土地利用总体规划与村镇规划以及有关用地政策的, 建议由土地执法大队依法依规处理后方可登记;三是对国家已经明文规定的不得购买“小产权房”, 不得进行确权发证。建议由政府及相关部门制定管理办法, 对符合规划的“小产权房”实行收购或通过征用后转为国有土地, 由买方缴纳税费、签订出让合同等手续后再由国土、房地产管理部门给予确权登记。

(三) 理清权属难题, 合理确定界线。

对于权属和界线不清的问题, 通过查找资料、分析历史, 按照《土地权属争议调处处理办法》, 按照尊重历史、结合实际的办法, 依法处理。一是对权属来源不全和现场指界的问题, 建议采取因地制宜的原则, 充分利用已有的调查、指界等资料;二是对权属来源资料不完善的, 要尊重历史、承认现实的原则, 可以沿用原来的资料;三是对无权属来源资料的, 在以前的登记发证基础上, 结合第二次土地调查和年度变更调查, 充分利用第二次土地调查成果资料进行确权发证, 或者根据土地使用现状, 合理确定权属;四是对户主无法到现场指界的情况, 按照《违约缺席指界》的相关规定根据不同的情况给予处理, 确定土地权属界线。

(四) 多方筹集资金, 规范确权流程。

针对农村集体土地所有权确权工作地块碎、工作量大、影响面广、政策性强等特点, 结合实际情况, 建议通过多种途径规范确权流程。一是由市政府通过政府采购分次分批给予拨款用于确权登记发证工作的开展;二是由市政府从征地过程中招商引资大型项目的土地拍卖收益资金和矿产资源管理费中挤出部分资金;三是通过积极向上级主管部门争取支持部分资金解决;四是积极探索开展土地承包经营权和农村房屋财产权“两权”抵押贷款试点, 以确保有足够的资金用于户外作业和室内作业。

(五) 组建工作专班, 推动确权工作。

农村土地确权发证工作是一项工作量大、技术性高的工作, 应当要有一支专业的、素质高的队伍。首先, 建议成立以市政府领导为组长的工作专班, 办公室设在县国土资源局, 由国土资源局局长任副组长, 其成员由县市区各部门领导和技术人员组成, 负责确权工作的技术业务和上下联系协调等相关工作;其次, 由工作专班的人员在各村组干部的引导下以村组为单位进行调查摸底工作, 掌握基本情况, 并进行宣传发动和业务培训;最后, 领导小组不定期深入到村屯, 对航拍图、宗地调查成果、面积误差权属登记资料等进行实地随机抽样, 对工作进度、存在问题和群众满意度等开展专项督促检查, 发现问题及时纠正, 从而确保工作质量。

激发活力、保障权益, 是农村集体产权改革的出发点。通过农村土地所有权的确权登记, 以市场化运作的方式, 鼓励引导群众参与土地流转、质押、担保等, 进而将土地确权与引导农村土地规范流转结合起来, 促成土地流转到种养合作社、家庭农场等新型农业经营主体, 逐渐催生全市农业新格局。

摘要：农村集体土地确权登记发证工作是中央2010年1号文件作出的统筹城乡发展、维护农民权益的重大决策, 有利于城乡统一土地市场及农村经济社会发展。但农地复杂的产权状况和相关主体对农地流转收益分配的不同诉求, 使得确权登记工作面临一定的难题。本文结合贵港市实际, 力求在理论与实务上探索解决对策。

关键词：农村集体土地,所有权,确权

参考文献

[1]余葵, 王胜.农村集体产权制度改革任重道远[N].经济日报, 2012.8.9.

[2]张晓山.深化农村土地产权制度改革[N].经济日报, 2013.2.6.

我国农村集体土地所有权制度的完善 第2篇

[摘 要]农村集体土地是维持农民生存的基本保障，而以家庭联产承包制为主的土地制度因分散经营而无法形成规模效益，对于共同富裕奔小康目标的实现，其功能是非常有限的。对农村集体的土地依照市场法则统一进行有效经营、形成规模效益是在农村实现小康目标的主要措施，这也是我国已经实现小康目标农村的普遍作法。但目前对农村集体土地依照市场规律进行统一经营尚存在法律制度上的障碍，主要是农村集体土地所有权主体不明以及缺乏核心权能(处分权)，使集体土地所有权并非真正法律意义上的所有权。中央已经明确城乡统筹为解决“三农”问题的基本原则，与此相适应，我国农村土地法律制度应该与城市土地法律制度统一起来，这是完善农村集体土地所有权制度的基本途径。

[关键词]“三农”问题;集体土地所有权;社会保障

“三农”问题的核心是增加农民收入、减轻农民负担。农村土地历来被视为农民维持生存的基础，农村集体土地所有制也就成为相应的法律保障，但由于种种原因，农村集体土地所有制未能发挥其应有的作用，所以农村集体土地所有权制度的完善就成为解决“三农”问题的重要措施之一。中国长期实行的城乡隔离政策，使众多的农村人口与有限的土地资源之间的矛盾日益加剧。农村土地承包制决定了我国农业仍以小规模分散经营为主，未形成普遍的规模效益，抗拒自然风险的能力较低，我国与发达国家相比，给予农业的补贴很少，因而有时出现农民增产不增收的情况。其实，以农业占GDP的比例之小就不必指望以解决农业问题为突破口来解决全部的“三农”问题。①于是，为缓解人地关系高度紧张这一矛盾，实现大量农村剩余劳动力向非农产业的转移，是解决“三农”问题的中心环节，但这是一个长期的过程。只有通过对农村集体土地的有效经营，才能积累、充实和增加农民集体的财产，以此保障农民的基本生活需求。

一、农村集体土地所有权制度的核心是互助合作

现行农村集体土地所有权制度是伴随着新中国的诞生而建立的，从新中国成立至今，我国农村土地制度大致经历了三次变革。[1](P27-52)当初建立集体土地所有制的初衷是通过互助合作，实现共同富裕。

我国农村土地制度第一次变革的标志是1950年6月30日颁布的《中华人民共和国土地改革法》，其中心思想是通过土地改革废除封建地主土地私有制，将其变为农民土地私有制，这一阶段至1953年中共中央宣告土地改革已经完成而结束。新中国的土地改革运动极大地促进了农业生产力的发展，为国家工业化的起步奠定了基础，但也出现了“两极分化”严重的情况。为了执行“一化三改”的过渡时期总路线，中共中央决定在农村通过互助合作和人民公社运动使土地的农民私有向集体所有、统一经营过渡。这一阶段从1953年开始到1978年十一届三中全会召开前夕结束，最终形成了“三级所有、队为基础”的集体土地所有制模式。

在“三级所有、队为基础”的模式中，生产队的生产经营活动总是受到生产大队和人民公社的制约，人民公社和生产大队无偿调拨生产队资金和劳动力的情况普遍存在，人民公社经常无偿征用生产队所有的土地。[2〗(P110)生产队土地所有权的范围并没有明确的界定，有的地方在同一块土地上存在生产队、生产大队和人民公社三个所有权，这种现象与“一物一权”的民法原理是相矛盾的，土地的利用效率无法充分发挥，也势必挫伤农民的生产积极性。于是，从1983年起，中央决定改革人民公社体制，实行政社分设。中央要求原来的公社一级和非基本核算单位的大队，是取消还是作为经济联合组织保留下来，应根据具体情况，在群众自愿的基础上，与群众商定，形式与规模可以多种多样，不要自上而下强制推行某一种模式。为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织。这种组织可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称;可以以村(大队或联队)为范围设置，也可以以生产队为单位设置，可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子。到1985年，全国政社分设工作全部完成。绝大多数地方在原来的人民公社、生产大队和生产队解体后，相应组建了不同层次的社区性合作经济组织。

从十一届三中全会召开至今，国家通过土地使用制度改革，使土地的所有权与使用权分离，实行集体土地的家庭承包经营制，进入土地制度改革的第三个时期。其结果是激发了广大农民生产经营的积极性，极大地促进了农村生产力的发展，使一部分农民首先富裕了起来，但同时也出现了大量农村贫困人口，加剧了广大农村地区的贫富分化现象。我国农村集体所有的土地主要是供农民维持其生存的，只有农村集体组织的成员才有权使用集体所有的土地，因此农民对农村集体所有土地的使用权具有大陆法系传统民法中人役权的性质。[3]我国《农村土地承包法》的颁布实施，在很大程度上完善了现行的农村土地制度，但这种以农户为单位的土地承包制也决定了我国农业生产分散经营的特点而无法形成规模效益，仍不能使我国农村的土地成为维持和提高农民生活的基本保障。为了发展农村的公益事业，需要农民上交“村统筹”和“乡提留”，这是建立在农民收入增加的基础之上的，而农民收入的增加，必须通过发展农村经济来实现，目前各地发展农村经济在很大程度上取决于经营土地所得。为了应对入世给我国农业带来的巨大冲击，减轻广大农民的生活负担，党的十六大将解决“三农”问题摆到重要位置，提出共同富裕奔小康的战略目标。

通过历史考察不难发现，我国当初建立农村集体土地所有制的目的是为了解决贫富差距问题，为了全国广大农民走上共同富裕的道路。尽管现在看来当时有些激进，但总的来说是正确的。完善集体土地所有权制度的基本思路必然是利用有限的农村土地维持广大农民的基本生活需要。

二、农村集体土地所有权的主体应该成为独立的法人

根据我国现行法，农村集体经济组织是农村集体土地所有权的主体。我国《宪法》中有关农村集体经济组织的规定(第8条第1款)先后进行过两次修改，现规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”我国农村集体经济组织的形式很多，各地并不统一。1998年修定的《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上的农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”根据这一规定，农村集体土地所有权的主体有三种：村集体经济组织、村内集体经济组织(村民小组)和乡(镇)集体经济组织。村集体经济组织的执行机构是村民委员会，至于村内集体经济组织和乡镇集体经济组织的执行机构，目前我国法律尚未明确。

要做到农村土地的规模化经营与市场化运作，就

必须使我国农村集体土地所有权的主体成为真正的市场主体，而市场主体也就是民事主体。若从民法的角度考察，我国农村集体土地所有权存在的主要问题首先是集体土地所有权的主体不明确。所谓“集体”一词并非严格意义上的法律概念。民事主体可以分为自然人和法人两大类，个体工商户、农村承包经营户、个人合伙组织虽然具有一定的特殊性，但仍可以适用有关自然人的规定，法人合伙也可以适用法人的规定。如果将“集体”看作一个特殊的民事主体，那么该如何认识它的内部结构，也就是说，它的决策者与其成员之间是一种什么样的权利义务关系，能否直接将“集体”作为民事主体列入《民法典》?对这些问题，如果不通过传统民法理论加以解决，将很难发挥集体土地所有权的法律功能。为了解决依靠土地生存的农民的温饱问题，土地承包经营权从土地所有权中分离出来相对独立成为必然，由此产生了经济学界所谓集体土地所有权虚置现象，于是人们不得不重新认识集体土地所有权存在的实际价值，从而使如何发挥集体土地所有权制度的.功能成为各界所关注的热门话题。

根据我国《宪法》第111条规定，在农村设村民委员会，村民委员会是农村基层群众性自治组织。1998年11月4日又颁布了《村民委员会组织法》。值得我们注意的是，有关农村集体经济组织最完整的规定是关于村的规定，所以我国农村集体经济组织有必要统一为村。解决“三农”问题的重要层面是农村集体经济组织的创新，要实现这一目标，首先要大力发展农业经济合作组织。从民商法的角度来说，农村集体经济组织作为一种民事主体应该具备法人的资格，当然这是一种非常特殊的法人。国内权威学者早已提出关于合作社法人的概念，认为合作社属于“非营利法人”，是一种“自助性经济组织”。鉴于合作社法人的特殊性，我们无法将其纳入现行法关于法人分类和法人登记制度的框架。《民法典：总则编条文草案》虽然没有明文规定“合作社法人”，但为合作社法人预留了适当的位置。第71条规定：“非营利法人，是指为社会公益或者其他非营利目的而成立的法人。非营利法人，非经有关主管机关登记，不得成立。但法律、行政法规另有规定的除外。”此处所谓非营利法人，包括传统分类的公益法人以及介于营利法人与公益法人之间的中间状态的法人。作为自助性经济组织并对社员实行非盈利原则的各种合作社，正是这种中间状态的法人。合作社法人的具体规则，则应由作为民事特别法的《合作社法》加以规定。考虑到合作社与公司均属于经济组织，有许多共同之处，《合作社法》关于出资、社员大会、董事、监事、破产、清算等，均可准用《公司法》关于有限责任公司的有关规定。[4](P339-348)有关合作社法人的概念对于农村集体经济组织的构建具有积极意义。

中国合作经济学会2002年7月5日起草的《中华人民共和国合作社法建议稿》第2条规定：“合作社，是指以城乡劳动者为主体自愿组织起来，在生产、生活上谋求互助合作或有关服务的自助性经济组织。”第4条规定：“对社员实行非盈利原则”。所谓“对社员实行非营利原则”，仅指合作社的内部关系，并不代表合作社的对外关系，因而不能否定合作社法人的营利性质。合作社的概念与我国农村集体经济组织的性质是一致的，所以我国农村集体经济组织应以合作社法人为基本发展模式。在农村逐渐走向城镇化的今天，农村集体经济组织必须承担起为集体组织全体成员谋福利的重任，将其塑造成真正的市场经济主体是非常必要的，作为合作社法人的农村集体经济组织也可以成为营利法人。必须指出，关于合作社法人的规定应该与《村民委员会组织法》协调起来，如果按照合作社法人的概念来规范农村集体经济组织，那么村民委员会就应该成为执行机构，根据《村民委员会组织法》第5条的规定，村民委员会的经济职能是维护农民的经济利益，管理本村属于集体所有的土地和其他财产。全体村民选举产生的村委会主任应该是合作社法人的法定代表人。

目前，我国东部地区相对发达的农村一般都实行村企合一的组织形式，例如作为农村建设小康社会典型的南山集团是山东省龙口市东江镇一家村企合一的企业集团。南山村的村民家家都有一本“加成手册”，所谓“加成”，其实就是一套特殊的分配机制：集体组织成员领取工资、年薪后，由集团再追加同等金额的报酬，作为“第二年薪”，这笔钱不发现金，而是记入“加成手册”，计息参与集体流动资金，每年发“利息”，当村民因买房、购车、办喜事等需要大笔开销时，可以申请动用。按照集体财富的积累程度和村民个人对集体的贡献，在“加成”的基础上，村民还可以获得5至10倍的“股份”，作为个人对集体企业的内部持股。但“加成”不是“铁饭碗”，若成员有重大失误，则立即取消“加成”，也意味着失去了集体组织成员的资格。当然，若能以功补过，则仍可以重新加入村籍，“加成”从零开始计算。[5]可见，农村集体经济组织即使成为企业法人也能达到全体村民共同致富的目的，在这种情况下，农村集体经济组织可以根据现代企业制度进行规范。

三、完善农村集体土地所有权制度的基本思路

鉴于目前我国城乡分治的状况，在农村普及社会保障仍需要相当长的时间，所以农村土地仍然是农民生存的基础，通过农村土地的有效经营进行原始积累是在农村实现小康目标的基本途径之一。

虽然我国《农村土地承包法》已基本将农村土地承包经营权塑造成物权，有利于保护农民的利益，但由于农业税只针对土地征收，有地征税，无地不征，地多税多，地少税少，粮农的负担并没有根本解决，再加上劳动条件、经营能力等方面的原因，仍有许多农民生活贫困，有的甚至因欠债而将其土地承包经营权出售或者抵押，从而又失去了土地。事实上，我国农业用地与非农业用地相比，所创造的价值比例很小。农村大量过剩的劳动力进入城市打工的状况将在我国长期存在。加入WTO后，面对农业生产遇到的重大冲击，农村必须进行产业结构的调整。我国农村许多地区还要根据环境保护的要求进行退耕还林、还草、还湖，这些地区农民的生活问题除国家给予适当救济外，尚需农村集体组织积极采取措施予以解决。

以单个农户为主的家庭联产承包责任制在一定程度上决定了我国目前农业生产的特点是小规模分散经营，在每个农村居民只占有1亩多耕地的条件下，即使不顾客观经济规律而把农产品收购价提高一倍甚至几倍，农民的收入水平也难有大的提高，他们的生产和生活设施也难有大的改善。因此，应该鼓励土地的规模化经营。扩大规模的做法之一是要继续坚持和完善家庭承包责任制，特别是要在更大程度上允许土地的流转，允许不在农村的农民把土地转让给他人，但保留自己的相应股份，并按股份获得土地的收益。这样操作自然会使单个农户耕种的土地面积扩大，带动土地的规模化经营。对于一些全部农转非的地区，可以吸引现代化的企业对土地进行现代化的农业经营，这也是扩大规模的有效方式。土地经营的规模化程度高了，也会带动农产品的质量提高。

解决“三农”问题最主要的障碍就是我国城乡隔离的传统做法，对此学界已有共识。“城乡统筹、一体规划”意味着农村城镇化是一种发展趋势，于是，城乡土地法律规范的一体化成为必然。我国现行的土地制度一般均是为城市制定的。只有将我国现行的房地产法律法规适用于农村，

才能为农村土地的有效经营提供可能。在城乡土地法律法规一体化的前提下，我国农村集体土地所有权制度作以下调整具有一定的客观必然性。

第一，从民法角度规范集体土地所有权的主体。目前国内各种乡村集体所有制企业、乡镇企业、农民股份合作制企业已经成为集体经济组织中最活跃的因素，乡镇企业根据投资主体的不同，可以分为乡村集体所有制企业、合伙企业或个人独资企业等，②而乡村集体所有制企业和农民股份合作制企业本身就是集体经济组织，但不同于农业生产合作社、农村供销合作社、农村信用社。因此，农村集体土地所有权的主体可分为合作社法人和企业法人两类。乡镇集体、村集体与村民小组分别拥有土地所有权的范围和界线必须严格界定，以防止“一物二权”的现象发生，也为今后可能出现的合并与重组提供正式的法律依据。

第二，村集体可以根据自愿原则进行合并，提高土地的规模化经营程度。例如，南山集团的前身是前宋村，前宋村先富起来以后，从1994年到2000年，后隋、西马、达沟、南张家、西涧、曲家、上观、刁崖8个贫困村先后加入了前宋村，使前宋村的土地总面积由1平方公里扩大到20平方公里，2001年，前宋村改为南山村，南山村通过对这些土地的集中管理和统一经营，产生了较好的经济效益。

第三，使集体土地所有权名符其实。从民法的角度考察，我国农村集体土地所有权缺乏核心权能-处分权，使集体土地所有权名不符实而成为虚有权。1)集体土地所有权不得转让，但国家却可以根据所谓公益目的对集体所有的土地进行强制征用，使集体所有的土地变为国有。我国《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”2)集体所有的土地不得出让。《城市房地产管理法》第8条规定：“城市规划区内集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”3)根据《土地管理法》第61条的规定，农村集体公共设施、公益设施建设用地，仍须由县级以上政府批准，集体经济组织没有批准权。4)根据《土地管理法》第62条的规定，农村集体经济组织的成员无论是利用原有宅基地、村内空闲地建房，还是申请新的集体土地建房，均由县级以上政府批准，集体经济组织没有批准权。因此，若使集体土地所有权名符其实，必须赋予其处分权，使集体土地所有权的主体能够根据市场行情，结合其自身状况，在执行土地规划、保护耕地、保障粮食生产的前提下，通过出让、出租、抵押集体土地使用权的方式有效经营农村土地，不断积累集体财产，以此作为集体成员的基本生活保障。

第四，严格限制对集体土地的征用。目前，国内房地产开发企业疯狂占用农民耕地的现象就是滥用土地征用权的表现之一，既破坏了国家有限的耕地资源，又危及到农民的基本生存权。因此，防止土地征用权的滥用一直是立法所关注的重要问题。根据我国旧《土地管理法》第21、22条的规定，国家征用的对象是集体所有的土地或集体使用的国有土地，征用的目的是为了进行经济、文化、国防建设以及举办社会公共事业。征用的条件基本上有两条，一是列入国家固定资产投资计划的或准许建设的国家建设项目才能征用土地;二是必须经过法定机关的批准。新《土地管理法》虽然进一步严格了农用地转为建设用地的条件和审批手续，但是关于征用土地的规定仍有缺陷。一方面，征用目的过于含糊，难以明确，容易导致土地征用权的滥用。另一方面，将征地对象确定为集体，忽视了征地行为其实主要涉及拥有土地使用权的个人利益，使得因征地受到损害的个人无法主张权利。另外，建设单位通过划拨的方式取得被征用土地的使用权，法定的征地补偿费和安置补助费无法真正补偿被征用者所受损失，而建设单位又不一定符合我国《城市房地产管理法》第23条规定的划拨条件，有悖于市场经济的公平原则。因此，我们一方面要对土地征用目的作限制性解释，另一方面应该按市场价格对被征地者给予补偿。发达国家的有关立法对于征地目的一般采取列举性规定，具体而明确，在实践中也便于操作。至于征地补偿问题，发达国家或地区均以弥补实际损失为原则，按市场价格予以补偿。[6](P173-179)

第五，农村集体经济组织实力的壮大对于解决“三农”问题意义重大，所以应该为农村集体经济组织提供继续发展的空间。根据客观需要，也可以扩大农村集体使用土地的面积，应该鼓励经营效益好的农村集体使用国有土地，对此我国《民法通则》第80条已有明确规定，当然，这需要地方政府的大力支持。例如，南山集团在距本村约15公里的渤海海滨买下了13.5平方公里的荒滩，建设南山集团东海高新技术开发区，使南山集团今后进一步的发展成为可能综上，由于集体经济组织在我国的特殊地位，所以有必要在《民法典》的主体部分明确农村集体经济组织既可以是合作社法人也可以是企业法人，若为合作社法人，则适用《合作社法》的有关规定;若为企业法人，则根据现代企业制度进行规范。在物权法中将城乡土地制度统一起来，对于农村集体土地，在遵守土地规划、保护耕地的前提下，允许村集体根据发展需要出让、出租、抵押其土地使用权。并应沿用《民法通则》第80条的规定，允许集体经济组织使用国有土地，有关使用费和期限的问题应与国有土地使用权出让和转让的规定统一起来。

注释：

① 据《中国统计年鉴(2002)》记载，2001年我国农业占GDP的比例为15.2%.

②《乡镇企业法》第10条规定：“农村集体经济组织投资设立的乡镇企业，其企业财产权属于设立该企业的全体农民集体所有。农村集体经济组织与其他企业、组织或者个人共同投资设立的乡镇企业，其企业财产权按照出资份额属于投资者所有。农民合伙或者单独投资设立的乡镇企业，其企业财产权属于投资者所有。”

[参考文献]

[1] 中国(海南)改革发展研究院。中国农村土地制度的变革与创新[M].海南：南海出版公司，1999。

[2] 王琢，许滨。中国农村土地产权制度论[M].北京：经济管理出版社，1996。

[3] 关涛。大陆法系民法中的人役权[J].法学论坛，2003，(6)：37-43。

[4] 梁慧星。合作社的法人地位[A].民商法论丛(第26卷)[C].香港：金桥文化出版有限公司，2003。

[5] 曲怀生。南山之谜-龙口南山集团快速发展探秘[N].大众日报，2003-07-22(1)。

[6] 柴强。各国(地区)土地制度与政策[M].北京：北京经济学院出版社，1993。

农村集体土地所有权 第3篇

关键词：农村集体土地；所有权调查数据库；规程

中图分类号：F321.1文献标识码：A文章编号：1674-0432（2014）-01-05-1

1技术路线

通过开展农村地籍调查，全面查清全市每一宗农民集体土地所有权的土地权属状况、界址、位置、面积、用途等基本情况，以本次调查形成的土地权属数据和以往的土地审批、登记资料为依据，利用计算机、GIS、数据库等技术，在二次土地调查的农村土地调查数据库最终变更成果中，重新建立行政区和宗地图层，进行宗地统一编码、土地登记审批数据录入和图层面积清算，建立包括影像、图形、属性、文档等数据为一体的集体土地确权登记发证数据库，并在该数据库基础上建立集信息获取、处理、存储、传输、分析和应用服务为一体的农村集体土地地籍管理信息系统。

2数学基础

采用1980西安坐标系统、1985国家高程基准，按高斯———克吕格投影、3度分带，分幅与编号执行《国家基本比例尺地形图分幅与编号》（GB/T13989-1992），成图比例尺为1∶10000。

3技术流程

删除双辽市2011年度土地变更调查期末数据库中除地类图斑、线状地物、零星地物以外的所有图层，然后分别提取各乡镇数据库。

采用ARCGIS软件，将外业采集的宗地权属界线导入乡级数据库的工作界层，依据邻乡镇数据库、收集的国有土地权属资料和遥感影像，核定国家土地所有权界线、检查数据接边情况，调查错误的要调整部分外业工作界线；然后复制工作界线到界址线层，用界址线分割面形成宗地层，录入宗地权利人属性，并进行宗地图层融合。

检查界址线和线状地物的拓扑关系，对不符合拓扑规则的线状地物做出调整；融合地类图斑层，然后用界址线分割地类图斑层，合并分割后产生的碎图斑；检查零星地物和其他图层的拓扑关系，对不符合拓扑规则的零星地物做出调整。

通过GIS追踪界址线新建行政区界线图层，再用行政区界线构建行政区图层，并录入行政区名称。

在界址线走向明显变化处、界址线所依附的地物发生变化处、两条以上权属界址线交汇处绘制界址点，界址点编号采用GIS软件自动生成，但要按照相邻已完成建库的乡镇数据续编。

按照宗地统一编码规则，编辑数据字典，应用南方数码LMS软件，导入数据字典，逐一赋点线面图层全部属性。

应用南方数码LMS软件进行行政区、宗地、地类面积清算，导入省级下发行政区分幅数据，执行行政区与地类面积平差操作及图斑面积赋宗地。

执行乡级数据库质量检查，修改至无错误后合并分乡镇的数据库，依次删除重复的图层，录入缺失的图层属性，执行各项拓扑和属性检查。

4数据库内容

已确认至具有所有权主体资格的农民集体经济组织的农村集体土地所有权调查确权信息数据；农民集体土地所有权登记发证信息数据；地籍调查表或集体土地权属调查表、土地登记申请书、土地登记审批表、集体土地所有权可能性来源情况说明、权利人组织机构代码证、法定代表人身份证明书及身份证复印件、土地权利证书等数字化的地籍档案数据；标准分幅1万遥感影像数据；基础地理信息数据。

5面积量算

原有的行政区删除后，把所有的宗地变成行政区，同时把宗地的某些属性赋给行政区。

对行政区域坐落、零星地物扣图斑、线状地物扣图斑、地类面积清算、基础统计表生成。

生成一、二级地类面积统计表和一级地类面积按权属性质统计表。

将地类面积填入每个宗地分类面积量算表模板中，分类面积之和不等于宗地总面积的要手工调平。

宗地内含有国有土地和其他农民集体土地面积数据的，在宗地总面积中扣除和在备注项里说明。

导出以行政村为统计单位的土地分类面积汇总表（统计到村民小组一级，争议地及国有土地单列）。

导出以村民小组为统计单位的宗地面积汇总表（其他农民集体、争议地和国有土地单列）。

6图件编制

6.1宗地图

应用ArcGis10.0软件对本乡镇数据库按宗地执行矢量数据批量裁切，依据获取的本乡镇宗地数据和已完成的相邻乡镇数据库，采用按照最新《地籍调查规程》设计的地图模板制作宗地草图及宗地图。由系统按宗地生成宗地图2份，一份装入档案，一份粘贴在土地证上。宗地图加载权利人名称、地籍号、宗地面积、界址点号及宗地四至信息，宗地图标注标准比例尺，不标注坐标信息，不加图框。

6.2地籍图

地籍图按1∶10000比例彩色打印，同时加载界址线、地籍区界线、地籍子区界线、权属单位名称、地籍号、地类界线、地类代码、界址点号、线状地物、注记等信息。还要有数学要素及图廓要素。

论农村集体土地所有权主体之选择 第4篇

一、农民集体三级所有制的历史形成

在我国农业合作化初期, 由于受左倾思想指导, 在农村所有制问题上追求“一大二公”的所有制。一些地方不顾生产力的发展水平, 将集体经济核算由生产队向大队一级过渡, 甚至后来向人民公社一级的集体核算过渡。经济核算过渡其实就将低一级集体所有的财产转归为高一级的集体所有, 即将小队所有过渡到大队所有, 大队所有过渡到公社所有, 形成了人民公社初期的公社一级所有制, 土地作为农村最重要的生产资料自然也纳入其中。由于管理权向公社集中, 又实行贫富拉平的“一平二调”政策, 严重挫伤了社员的生产积极性, 又逢自然灾害, 导致农业经济严重倒退。为了恢复生产, 1960年中共中央发出《关于农村人民公社当前政策问题紧急指示信》, 将人民公社所有制调整为以生产队为基础的三级所有制, 并强调加强生产队的基本所有制、坚持生产小队的小部分所有制, 明确提出将土地、农具等生产资料固定给生产小队使用, 并登记造册予以保护。随后于1962年发布的《中共中央关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》决定将所称的生产小队改称生产队, 原所称的生产队改称生产大队, 确立生产队为基本核算单位, 从而将生产队的生产管理权与分配决定权统一起来, 并指出土地可以归生产队所有, 即使归生产大队所有的土地, 也固定给生产队长期使用。十一届三中全会后, 政社分离工作启动, 公社、生产大队、生产队分别按照原来区划转制为乡镇、村、村民小组, 乡镇是农村最大的社区范围, 村是乡范围内的集体, 村民小组又是村内的集体组织, 从而形成了今天农民集体乡镇、村、村民小组三级所有权结构。

二、乡 (镇) 农民集体不宜作为集体土地所有权主体

回顾历史可见, 今天的集体所有制是对人民公社时期“三级所有、队为基础”的集体所有制结构的沿承, 随其留下的还有人民公社时期三级所有间的“行政隶属”印记。 (1) 带有行政从属关系的农民集体三级所有制导致权力冲突, 上级权力任意干涉下级所有权的行使, 侵占下级利益。事实上, 现行法规中未对“乡 (镇) 农民集体”形成其集体意志的组织形式以及如何形成其集体意志作具体规定, 大部分地方在政社分离改革时也未成立乡 (镇) 集体经济组织。可见, “乡 (镇) 农民集体”缺乏存在的法律基础和事实基础。于是, 乡 (镇) 集体土地通常由乡 (镇) 政府代为管理, 而现实中乡 (镇) 政府凭借其行政权力对村、组两级集体土地所有权行使的干扰最为严重。因此, 如以乡 (镇) 农民集体作为集体土地所有权主体, 姑且不论重构并未存在过的乡 (镇) 农民集体会因成本过高而不具可行性, 更重要的是公权力介入则存在农村集体土地国有化的极大可能, 将背离我国坚持农村集体所有制和保障农民集体财产的原则。

此外, 人民公社转制为乡 (镇) 农民集体时将大部分土地分给了村和村民小组, 仅留存了极少部分建设用地, 这些土地也在随后的发展中多被利用。从土地占有规模来看, 乡 (镇) 农民集体也已没有存在的必要。而改革开放后撤乡并镇等政策的实施导致乡镇规模越来越大, 一个乡 (镇) 通常包括了5~8个甚至更多行政村, 成员众多。当涉及农民切身利益的重大事项需要集体决议时, 组织全体成员参加决策势必面临高昂的组织成本, 要达成一致意见也不现实。因此, 乡 (镇) 农民集体不宜作为集体土地所有权主体。对于现存的少量乡 (镇) 集体土地, 可基于乡 (镇) 政权实际控制的事实, 将之征收为国有土地。

三、村级农民集体和村民小组的局限性与合理性对比分析

乡 (镇) 农民集体不宜作为集体土地所有权主体已被大多数学者所认可, 而对于村级农民集体与村内农民集体 (村民小组) 二者哪一个更适合作为集体土地所有权主体则争议较大。王铁雄、沈守愚、付光辉等认为, 村民小组与农民土地利益关系最密切, 并且村民小组内有巨大内聚力, [3]集体土地所有权归村民小组农民集体享有, [4]更适合农民觉悟程度。[5]但胡君、丁关良等则认为, 农村社区三级集体组织应变为村一级集体组织, [6]因为村农民集体的规模更适合当前农村的生产力水平和组织管理水平, 村民委员会和村党支部又可对其进行指导和监督。[7]这些观点都有一定合理性, 但大多基于法理、农村自治现状或者历史形成等单一因素的考虑, 少有从明确集体土地所有权之目的是为了促进集体土地市场发展、保障农民所有权权利、维护农村社会长治久安的角度进行兼顾形成历史与当前情况的全面分析, 因此有必要再作进一步讨论。

1. 对村、组两级主体组织适宜性与改造可能性的分析

虽然《土地管理法》、《物权法》规定了“村内农民集体”的经营管理组织与所有权代表为村内集体经济组织或村民小组, 但在现实中村内集体经济组织在土地承包责任制推开后多已消亡, 集体土地的经营管理者多为村民小组。但村民小组组织不健全、管理涣散, 甚至缺少固定的办公场所。对于村民小组的决策组织村民小组会议, 也无相关法规对其成立、召集、决议、监管等程序进行规范, 导致“议决民主”得不到充分体现。政社分离后, 以家庭为基础的生产劳动单位取代了以生产队为基础的生产劳动单位, 导致村民小组组织生产的经济功能被弱化。同时, 其行政功能也在乡镇改革后被逐渐上移至乡镇和村委会, 在农村行政事务中只是扮演上传下达的角色。尽管《物权法》认可村民小组作为“村内农民集体”的所有权代表, 但其在行使所有权过程中往往由于组织不健全而遭遇权利不能保障的情形。即便理论上可以通过健全组织形式、规范管理等措施将村民小组改造为农村集体土地所有权主体, 但在实践中也会由于改造成本和管理成本过高而不具有可操作性。

村级农民集体也同样面临产权主体组织不健全、集体所有权被弱化的困境。《土地管理法》、《物权法》等也只是规定村委会、村集体经济组织是村集体土地的经营管理者和代为行使所有权, 二者并非集体土地的所有权主体, 现行法律并没有具体规定集体土地所有权主体行使土地所有权的组织形式和程序, 从而造成了实践中集体土地所有权主体“错位”与“缺位”的问题。而本应代表村民利益行使集体公权利的村委会在实践中角色错位为国家权力在乡村社会的代理人, 这种情况下将经济建设功能, 尤其土地的经营管理职能赋予村委会则很有可能由于农村民主建设还处于发展规范阶段、缺乏有效的监管制衡机制而导致部分村委会负责人以权谋私, 成为扭曲村集体所有权主体角色的特殊利益集团。但另一法定集体土地所有权代表农村集体经济组织, 其建立原意本是农村集体对集体资产进行经营管理的执行机构, 但由于在政社分离改革时没有对集体经济组织的建立严格要求、详细规范, 导致集体经济组织在很多地方并没有建立, 其经营职能多被村委会取代。即便一些地方成立了集体经济组织, 但大多和村委会是“两块牌子、一套班子”, 并没有独立的经营功能。总而言之, 村委会与农村集体经济组织存在设立制度不科学、治理制度不健全、产权制度不明确、运行制度不完善等诸多制度缺陷, 导致成员权利难以实现、集体经营功能弱化。

但是, 相较村民小组, 多年来农村民主自治建设为塑造村级集体土地所有权主体提供了良好的民主土壤和丰富的自治经验。十一届三中全会后, 全国普遍开展了由生产大队改建村民委员会的村级组织建设工作, 并颁布《村民委员会组织法》, 进一步规范了村民自治的各项具体措施。通过30余年的实践, 85%以上的村建立了村民会议或者村民代表会议制度;同时, 农村基层民主政治建设的法律制度体系也基本确立, 全国有29个省 (区、市) 制定了村委会组织法实施办法, 31个省 (区、市) 制定了村委会选举的地方性法规。尽管治理结构尚存诸多不足, 但30余年的农村基层民主自治建设培养了农民群众的民主意识, 一定程度规范了村委会的管理行为, 提升了农村基层自治能力, 这为构建村级农民集体所有权主体提供了良好的民主自治氛围和实践经验。因此, 从主体改造的基础与环境来看, 将村级农民集体作为集体土地所有权主体更具可行性。

2. 基于农村集体土地市场发展与土地资源优化配置的考虑

农民集体三级所有制形成的历史背景及其演化过程中政府对其改造的政策选择决定了当前农村集体土地大部分归属村民小组所有的现状。据1999年国土资源部基于河南、湖北、辽宁、内蒙、江苏、浙江、广东、重庆、甘肃等9省的调研结论, 乡镇、村、村民小组明确土地界限实际比例为1%、9%、90%。 (2) 从占有集体土地的规模和产权形成历史来看, 村民小组似乎已经具备成为农村集体土地所有权主体的事实基础, 但仔细分析村民小组的土地占有情况会发现实则不然。因为每个村通常下设村民小组少则5~8个, 多则20~30个, 即便整体看来村民小组占有农村大部分土地, 但分摊到每个村民小组时其实土地规模非常有限。为了避免泛泛而谈, 有必要对村民小组内的土地结构进行更细微的剖析。

对于集体建设用地, 大多数村民小组所属的建设用地规模不会超过100亩, 除去宅基地和公共设施用地后可供利用的建设用地则更少, 并且村民小组之间的土地资源分配并不平均, 有的村民小组根本就没有多余的建设用地。如若以村民小组为集体土地所有权主体, 将来在集体建设用地流转市场势必存在多个村民小组联合向规模稍大的投资企业供应土地的情况, 企业需要和多个产权主体发生用地关系, 不仅交易成本上升, 还极易发生纠纷, 不利于集体土地市场发育。不仅如此, 由于村民小组间土地资源不均, 市场流转必然进一步加剧村民小组间的收入分配不均, 尤其这种不均源于历史形成与行政划分, 对于无地少地的村民小组极不公平, 势必招来其不满和抵制, 不利于集体土地市场发展, 也不利于农村社会和谐。

而对于村民小组占有最多的农地, 在家庭承包责任制改革时大多已由村民小组 (有的地方是村委会) 发包给本组成员耕作。为维护农地承包经营权的稳定, 必须认可村民小组与组员间的发包关系。但这并不能否定村级集体作为集体土地所有权主体的合理性, 因为相当一部分农村农地发包是由村级集体 (或村委会) 完成的, 农地承包经营权的稳定与所有权主体是村级集体还是村民小组并无直接关系。但是, 尊重并保留村民小组与组员间的农地承包经营关系是有必要的, 这也为我们选择集体土地所有权主体提出了不能一刀切或非此即彼的客观要求。

相较而言, 村级农民集体更有利于集体土地的统一规划与适度规模经营。在城镇建设用地供应日益趋紧的情况下, 农村经济和二三产业的发展对集体建设用地产生了大量需求, 这在市场需求层面对农村集体土地提出了统一规划、规模经营的要求。不仅如此, 统一规划、规模经营还有利于降低配套设施费用和供地成本, 有利于土地用途管制与保护土地价值。根据在上海市集体建设用地流转试点村及周边行政村的调研情况来看, 由于村庄规模和利用情况不同, 每个村下属集体建设用地占有量差别较大, 多者超过2000亩, 但大多数都在600~1000亩, 这种土地规模与村集体的经营能力相适应, 也有利于进行统一规划与统一经营。因此, 将集体土地归属于村农民集体是实现土地规模效应和优化配置的可行选择。

3. 对取消村民小组的集体土地所有权主体地位的顾虑

村民小组作为我国农村社会经济结构中最基本的组成单元, 人口规模较小, 通常包括农户10户至30户不等, 农户之间联系密切, 其内部依赖熟悉、信任、乡规民约、权威等形成了独特的乡村社会资本和行为逻辑, 长期维系着村民小组内部的各种社会事务和普遍秩序, 形成内生的自我稳定。尽管村民小组不具备成为集体土地所有权主体的组织形式, 其小规模的特点也不适应我国农村经济发展的趋势, 但如果取消村民小组, 乡村社会的底层稳定是否能继续维持?另外, 尽管村民小组的土地所有权在现行制度下恍如虚置, 但是农民一直都未曾放弃对土地使用权和所有权的追求, 如果直接剥离村民小组的集体土地所有权, 必将在很长一段时间内遭到利益受损的村民小组的抵制, 不利于农村社会稳定。因此, 尽管村民小组不宜作为集体土地的所有权主体, 但也不能完全取消其所有权权利, 尤其不能否定与小组成员利益最直接的土地收益权与农地承包经营权。

四、结论

综合上述对乡镇集体、村民小组与村级集体作为集体土地使用权主体优劣性的对比分析, 笔者认为, 在现实操作中应秉承尊重历史和路径依赖的原则, 可考虑将村民小组的集体土地所有权上移至村级农民集体所有, 即确立“村级农民集体”作为农村集体土地的统一、单一的所有权主体, 实行全村集体土地的统一经营。村民小组并不取消, 并留设村民小组长岗位, 继续发挥村民小组在稳定乡村社会中的积极作用。对村民小组原属建设用地和农地, 应通过界址、发证承认村民小组对其原属土地的收益权与承包关系, 土地流转收益在村民小组与村集体之间兼顾公平与效率自愿协商分配。这样不仅满足了集体土地流转市场发展、土地规模经营的现实需要, 也保障了农民权益不受损失, 还利于继续发挥村民小组维系农村社会稳定的积极作用。当然, 村级集体作为集体土地所有权主体还必须进行彻底的主体改造, 将其主体性质、组织形式以及组织程序等规范化、法制化。只有实现了集体土地所有权的主体构造, 方能实现集体土地所有权产权明晰、权能完整, 方能抵御来自国家公权力的不当干预, 也才能真正保障农民集体的所有权权益。

参考文献

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[6]丁关良.农村社区集体主体问题研究[J].南京农业大学学报 (社会科学版) , 2008, (12) .

农村集体土地所有权 第5篇

农村集体土地所有权确权登记发证工作的通告

义政通〔2012〕2号

为加强农村集体土地产权制度建设，保护集体土地权利人的合法权益，根据国土资源部、财政部、农业部《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60号）精神，以及浙江省国土资源厅、金华市国土资源局的工作部署，决定在全市范围开展农村集体土地所有权确权登记发证工作。现将有关事项通告如下：

一、确权登记的范围

这次农村集体土地所有权确权登记的范围为义乌市境内覆盖全部地类的农村集体土地。

二、确权登记的申请

这次农村集体土地所有权确权登记的申请人为具有集体土地所有权主体代表的村集体经济组织或村民委员会、镇（街道）集体经济组织或镇人民政府（街道办事处）。申请时间为本通告发布之日起至2012年11月15日止，具体时间和地点另行通知。申请时需提供资料：

1、土地登记申请书；

2、土地权属来源证明材料；

3、法人代表或申请人身份证明，其它单位或组织提交相应证明文件；

8．制作并颁发证书。以镇（街道）为单位集中统一发证。

五、其他说明

依法申请土地登记并在地籍调查中出席现场指界，是集体土地所有者的权利和义务。土地登记申请人应依照本通告及指界通知书在规定的时间、地点办理土地登记申请手续并出席现场指界。如一方缺席指界，其界址根据土地权属来源材料等，结合另一方指定结果确定；如双方缺席指界，其界址根据有关材料，结合实地现状界址和有关确权文件规定确定。

六、本通告自发布之日起实施。

农村集体土地所有权 第6篇

关键词：集体土地所有权制度；不可分共同共有；所有权主体；农民利益

中图分类号：F311 文献标识码：A 文章编号：1008-6439(2008)02-00091-03

Ownership reconstruction of collective land is indivisible and joint possession

TANG Man-rong

(Research Center for Policy and Laws and regulations，Guangdong Zhuguang Group，Guangdong Guangzhou 510000，China)

Abstract：In the continuous deepening process of rural reform，China's collective land ownership system has a series of drawbacks，such as absent subject and incomplete empowerment，not helpful to the protection of the rights of the peasants and to market economy development. The system of collective land ownership with indivisible and joint possession characteristics，and which defines the main body of collective land ownership，which is helpful to stabilizing rural land relation and to protecting peasant rights and interests and to using property right system to standardize land rights，should be optimal choice of the reform. Currently，China should clarify the collective land ownership，perfect the organizations and agencies for running public assets management，perfect the right and its enforcement methods for collective land ownership，restrict the obligation of public laws of the collective land，and reform the land law management system.

Key words：collective land ownership system；indivisible and joint possession；main body of property right；peasant interests

一、我国现行集体土地所有权制度的弊端

农村实行土地承包经营制度以后，土地所有权与使用权逐渐分离，使用权成为相对独立的财产权转到了农民个人手中，集体统一经营变成农户分散经营，但土地所有权仍然保持着土地改革所形成的格局，即仍归集体所有。[1]尽管集体土地所有权的主体是农民集体，但农民集体没有一个人格化的组织彰显其主体地位，并且国家对集体土地所有权的限制过严，从而导致现行集体土地所有权制度出现了主体虚位、权能残缺及效力不强等一系列弊端。

集体土地所有权主体虚位是指农村集体土地所有权的主体在法律上徒有虚名的状况。根据《土地管理法》的规定，集体土地所有权的主体是乡(镇)农民集体、村农民集体或村民小组农民集体。但集体是一个抽象的概念，其内涵模糊不清。从现实情况来看，农民集体自创立以来一直缺乏明确和健全的组织机构，无法形成自己独立的意志，作为农民集体的成员不能通过法定程序行使自己的权利，其实质上形同虚设。[2]由于所有权主体不明，集体所有成了既非法人所有、又非集体成员个人共有的高度抽象化了的悬空状态所有，集体成员缺乏对土地的有效介入和控制，从而造成农民利益得不到有效保障。

所有权是民事主体依法以占有、使用、收益、处分等方式对其物所享有的全面支配的权利。[3]土地所有权是一种特殊的财产权，但仍具有财产所有权的基本特性。然而，我国法律通过土地规划、用途管制、建设用地行政审批、土地征用等制度过分限制了集体土地所有权的行使，使其成为一种权能不完全的所有权。首先，使用权残缺。集体所有的土地只能用于农业生产，而对于房地产等有巨大经济效益的用途则严格禁止。其次，收益权残缺。一方面由于农地受到土地用途管制原则的限制只能用于农业生产，其收益大为降低；另一方面国家通过低价征购农产品拿走了大量土地收益。最后，处分权残缺。[4]集体土地不得出让、转让、抵押、出租用于非农业用途，其土地发展权被剥夺。法律的过多限制与政府的过多干预造成了集体土地所有权权能残缺和权利行使方式单一，降低了土地价值，削弱了土地的融资功能，不适应农村经济多元化发展的需要。

二、变革集体土地所有权制度的理论创新

我国现行集体土地所有权制度由于弊端明显，改革已势在必行，但是在彻底变革的风险与利益无法预测时，以任何暴风骤雨式的运动来改变集体土地所有权的做法不仅是不可取的，而且是危险的。[5]因而需要按照改革稳定稳妥的要求，把我国的特殊国情与传统民法理论结合起来，在创新的基础上指导集体土地所有权制度的重构。笔者认为，创立不可分共同共有土地权利制度切实可行，它符合我国当前国情的需要。

我国的集体土地所有权是一种类似于总有而独具特色的所有权形态。[6]总有是指多数人结合而不具有法律上人格的共同体，以团体资格对特定之物享有所有权，其成员享有收益利用权的制度。这种制度会产生主体模糊的现象。任何一种权利必须和一定的明确的主体相结合，权利的存在方有意义。因此，集体土地所有制应变革为一种权利主体明确的特殊共有——不可分共同共有。

共同共有是指两个或两个以上的人基于某种共同关系，而共同享有某项财产的所有权[7]；或者因一定原因成立共同关系之数人，基于其共同关系，而共享一物之所有权者谓之共同共有[8]。

不可分共同共有是指两个以上的权利主体，基于某种共同关系或法律规定，对于同一项特定财产不分份额且不能分割，但平等地享有占有、使用、收益和处分的权利。其特征是：所有权是一个，而不是多个；共有关系的主体即所有人不具有单一性，是两个以上；依据共同关系或法律规定而发生；客体是同一项特定财产；财产不分份额且不能分割；权利主体对财产平等地享有占有、使用、收益和处分的权利。创立不可分共同共有的意义在于：

首先，它有利于稳定农村土地关系，维护社会主义公有制。公有和私有的划分标准有二：其一是从所有权的主体划分，若权利主体是个人，则属私有，权利主体是多人，则属公有；其二是从财产权利的性质划分，若财产属于公共需要和公益目的，则属公有，反之为私有。[9]我国衡量公私的标准是前者，那么集体土地由一定社区范围内的成员共有就没有改变社会主义公有制的性质。并且这种特殊共有的财产不能分割，可以长期存在，没有必要担心私有化的产生。

其次，它明确了集体土地所有权的主体，有利于农民利益的保护。现行的集体土地所有制是一种团体所有，集体作为单一主体享有所有权，农民个人不享有所有权。变革为不可分共同所有，集体土地的权利主体是每一位集体成员，农民对集体土地拥有的是明确的所有者权利，农民享有的土地使用权是所有者行使的自物权，而不是基于承包合同基础上的用益物权。这样，农民土地权利的保护就更有据可依，从而不会出现像征地补偿款留于集体而农民无法享有的情形。

再次，它有利于用物权制度规范土地权利，促进市场经济的发展。市场经济是资源配置的高效率机制，其要求主体特定，权利明确。不可分共同共有土地权利制度可基本满足市场经济发展的要求。尽管在我国当今社会制度下，土地所有权不得买卖，但是，我们可以将土地使用权作为一项独立的可交易的财产权，利用物权法加以改造，通过土地使用权在一定年限内的出让、转让、出租、抵押、折价入股等多种方式，参与市场流转，让其发挥土地所有权的功能，从而达到推动市场经济运作、促进生产力发展的目的。

三、不可分共同共有：走出集体土地所有权变革困境的最佳选择

当代中国，在农村集体土地所有权制度的变革问题上，无论是实行农村土地私有化、国有化、股份化，还是国家、集体、个人三者所有并存，都因为存在各种各样的缺陷而不足取。于是在承认农民既得利益和保持农村社会安定的前提下，选择不可分共同共有方案是符合我国人多地少基本国情的最佳选择。改革的初步设想是：

1.明确集体土地的权利主体。农民集体所有就是一定社区范围内的农民共同所有。对于土地这一特殊财产，规定为不可分共有财产，集体土地所有权主体是集体经济组织内的每一个成员。这样，农民个人对集体土地就享有了共有权，农民成了土地的主人，对土地平等地享有占有、使用、收益和处分的权利。

2.健全行使共有财产管理权的组织机构。虽然集体土地所有权的权利主体是集体经济组织内的每一位成员，但对于共有财产必须有一个健全的组织机构来行使管理权。在民主选举、民主决策、民主监督、民主管理的基础上改革原有的集体经济组织或农村自治组织不失为一条捷径。根据各地实际，在尊重农民自主权的前提下可以选择村委会或村民小组作为管理机构，法律应承认其为一个独立的民事法律主体。在这种管理体制中，集体成员当然享有参与决策的权利与选任和罢免管理人员的权利。对于任何组织或个人侵害集体成员利益，法律应赋予被侵害者诉权来保障其合法权利。

3.完善集体土地所有权的权能和权利行使方式。集体所有权与国家所有权在法律上地位是平等的，具有所有权的全部权能，集体土地使用权应同样可以进入市场流转。农民作为享有共有权的集体成员应享有永久性的土地使用权，而不是有期限的承包经营权。我们应考虑在国家统一的监管体系下，开放集体土地一级市场，允许集体土地使用权自由流转，发挥土地的市场价值，使其进入市场优化配置的轨道，从而促进农村经济发展。

4.限定集体土地的公法义务。传统民法认为所有权人对其财产享有充分自主权；在现代社会，立法指导思想由个人本位向社会本位转变，社会利益作为一种价值载体被引入所有权制度，所有权承担一定的公法义务也就成为必然。但这种义务必须合理适度，否则所有权人的利益会受到严重伤害。集体土地所承载的公法义务主要是：保证用于农业用途的基本农田保护区内的耕地面积不减少，确保国家粮食安全。因此，必须对集体土地重新规划分类。笔者认为集体土地应该规划为：(1)基本农田用地，(2)宅基地与公益事业用地，(3)资源性土地(包括草原、林地、水面、矿藏地)，(4)经济发展用地。荒山、荒坡、荒沟、荒滩、自留地、自留山以及没有划入基本农田保护区的其他少量耕地应划入经济发展用地，赋予农民“土地发展权”，可以用于二、三产业，帮助农民脱贫致富。对于土地转让因区位优势而获得的巨大利益，可以征收一定比例的社会保障统筹基金用于全国农村医疗、养老等社会保障事业，以平衡不同地区的利益差别。

5.改革土地法律管理体系。当前，我国的土地法律管理体系是一种以行政管理为主，而不是以保障土地权利人的权利为核心的法律体系。这与土地集体所有的现实不符。实际上，土地法律管理体系应是一种综合法制体系，国家的管理应主要集中在基本农田保护以及国家因公益目的对集体土地征收征用与环境保护上，而对于集体土地的处分，除要求遵守城乡规划外，要基于国情给予合理引导。同时法律必须明确，政府应以指导、扶持、服务农业和农村的发展为其主要经济职能，杜绝政府对集体土地利用的不当干预，把政府的管理转到宏观调控上来。

参考文献：

[1] 王卫国.中国土地权利研究[M].北京：中国政法大学出版社，1997：98.

[2] 杨绪超.农村耕地法律制度解析[M]//陈小君.农村土地法律制度研究.北京：中国政法大学出版社，2004：220.

[3] 王利明.物权法论[M].北京：中国政法大学出版社，1998：239.

[4] 江平.中国土地立法研究[M].北京：中国政法大学出版社，1999：247

[5] 金锦萍.农村集体土地所有权的困境与出路[M]//王利明.物权法专题研究.长春：吉林人民出版社，2002：10-11.

[6] 吴道霞.物权法比较研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2004：298.

[7] 唐德华.民法教程[M].北京：法律出版社，2000：169.

[8] 王泽鉴.民法物权(1)通则所有权[M].北京：中国政法大学出版社，2001：375.

[9] 高富平.物权法原论[M].北京：中国法制出版社，2001：775.

农村集体土地所有权 第7篇

农村集体土地所有权, 一般意义上指的是农村劳动群众集体经济组织在法律规定的范围内依法享有的占有、使用、收益和处分自己所拥有的土地的权利, 是我国社会主义土地所有权的重要形式。”农村劳动群众集体经济组织包括城镇集体企业和合作社集体组织。这是关于农村集体土地所有权这一概念较为普遍的界定, 但目前学术界对此尚存在一定的争议。

二、我国农村集体土地所有权制度在推广过程中面临的障碍和困惑

我国农村集体土地所有权制度在推广运行过程中, 特别是在社会主义市场经济深入发展的大背景下, 面临着很多的困惑和障碍, 其主要有以下三点:

(一) 关于集体土地所有权的权属规定不够明确

我国法律条文中时常出现的“乡农民集体经济组织”实际上并不存在。现行农村管理体制下, 很难找到一个特别能够代表乡农民集体的组织或者机构作为农村集体土地所有权的所有者。乡政府作为国家一级行政机关, 从法律角度和管理角度来讲, 其不可能成为集体土地的所有者。村民委员会作为农村群众性自治组织, 它也不能作为农村土地所有权的代表。家庭联产承包责任制实施后, 村小组的组织基本解除, 它更加不能作为农村集体土地所有权的所有者。此外, 我国《土地管理法》关于土地权属问题的规定采取的是授权性规范, 这就使得农村土地所有权问题变得更加模糊、不确定。

(二) 划分国家与集体土地所有权之间的界线不够清晰

我国《宪法》里明确规定:“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外, 属于集体所有”除宪法做出相关规定之外, 《中华人民共和国土地管理法实施条例》也规定:“农村和城市郊区中依法没收、征用、征收、征购收归国有的土地, 国家未确定为集体所有的林地、草地、荒地、沙滩以及其它土地属于国家所有。”从上述这些法律规定, 我们可以看出:现行国家各类法律对于哪些土地属于国家所有, 哪些土地属于集体所有, 哪片土地属于哪一个集体所有都没有特别明确的界定。这种模棱两可, 含含糊糊的规定, 在解决农村土地问题时极不给力。

(三) 我国集体土地所有权主体存在虚位问题

从农村集体土地所有权的字面理解和理论角度来看, 农村集体拥有法定所有权, 但事实上, 我国集体所有权是一种不完全权利, 在这里之所以称之为不完全权利, 主要有以下两点理由:其一, 国家建设需要使用集体所有的土地时, 只要通过征用就可实现, 这说明农村集体土地所有权的最终处分权属于国家。国家征用土地, 使本应属于集体的土地收益进入国库, 集体土地所有者的主体地位无从体现。其二, 集体土地所有权的经济利益得不到很好的保障。在我国, 农民要使用土地, 要向集体上交一定的承包费用, 向国家低价交售部分农产品和农业税, 这就无异于国家采用隐形地租的方式从农村土地中抽取收益, 这也使的土地所有者的主体地位减弱。

三、关于我国农村集体土地所有权制度的改革设想

针对现时中国农村土地所有权问题及其产生的上述不利后果, 相关专家学者们提出了多种多样的改革思想, 甚至给出了较为具体规范的改革方案。虽然这些改革设想仁智各显、利弊兼具、众说纷纭, 但需要承认的是, 它们是农村集体土地所有权发展的必然趋势, 经过仔细归纳, 不外乎有以下四种思路:

(一) 维持农村集体土地所有权不变, 同时进一步强化土地使用权

这是一种循序渐进、慢慢改良、迂回式的改革方案, 它主张保持现行的农村集体土地所有权不变, 并重点对集体土地使用权制度进行一定程度上的改革。从此方案本身来看, 它不能立竿见影地消除集体土地所有权制度在推行过程中出现的一些阻力障碍, 但一定程度上却可以使目前的农村集体土地所有权制度与当前现实的生产力水平、现实环境中农民与土地的关系基本达到互相适应, 基本实现和谐。

(二) 取消农村集体土地所有权制度, 实行土地全部国有化

所谓土地全部国有化是指通过法律条文等方式承认土地国有的同时, 赋予农民永久土地使用权, 在使用制度上可采取国家租赁等多种经营形式。该方案看似十分简单, 操作起来却相当困难。其弊端在于它没有从人文层面考虑到农民和集体的心理承受能力, 改变了农村社会组织的一贯形态和农户利益的现有分配格局, 进而改变了农村的固有经济关系和社会秩序。这种改变是一种从农村土地制度“基部”进行的改变, 它实施起来所遇到的障碍和阻力是难以想象的。

(三) 保留农村集体土地所有权制度, 但部分土地实行农村土地私有化

这是一个相对保守的改革方案, 它所指向的土地所有权格局与其他几个方案相比, 较为科学合理, 它所要最终实现的格局是土地国家所有、土地集体所有以及土地私人所有三种状况并行存在, 互不干扰、相互协调。该方案是目前关于农村土地所有权改革较为符合现实情况并具备一定可行性的方案, 它最大的优势在于它承认了我国农村土地所有权的多元化现实情况与多样化发展趋势, 能够因地制宜、不同程度地满足各个不同主体对土地所有权的不同需求, 是清除当前土地所有权推行过程中所遇到的各种各样障碍的较为妥帖的候选处理方式之一。

(四) 彻底废除农村集体土地所有权, 推行农村土地私有化制度

从字面意义上, 我们就不难看出, 这种改革设想有点走极端, 它忽略了农村集体土地所有权的历史渊源、所产生的巨大作用, 其所要达到的目标是农村土地全部成为农民的私有产业并自主经营、自负盈亏, 逐步形成城市推行国家土地所有权与农村推行私人土地所有权的格局。这个改革方案有其一定的合理性, 从法律角度来说, 它实现了土地所有权与经营权的归一, 从生产关系角度来说, 它实现了劳动者与其赖以生存的生产资料的直接有效结合。这就从根本上消除了农村土地集体所有制推行过程中的诸多障碍, 使农民与土地的关系达到最紧密结合的程度。但我们不得不说, 这种方案, 无论是从历史经验、国家性质看, 还是从我国农村经济发展的需要来看, 都不是最佳的选择, 此方案不具备可操作性。

参考文献

[1]、王洪友、邹丽萍:《论我国农村土地集体所有权的主体虚位性》, 《经济与社会发展》, 2005年第1期

[2]、马金强等:《我国农村集体土地所有权分析》, 《黑龙江省政法管理干部学院学报》, 2004年第1期

农村集体土地所有权 第8篇

我国农村土地的确权是件十分复杂而困难的工作, 无论是从集体土地权利的主体的确认、客体的界定, 还是从土地权利内容的确定, 目前在立法和理论研究上均存在很多亟待解决的问题。实践证明, 目前农村集体土地所有权性质不明、主体虚位, 集体土地所有权客体界定不清以及土地的事实占有权属争议是农村土地确权中存在的三大最基本、最突出的问题。

1 任务概况

地理概况:

湖南省地处我国中南部, 长江中游南岸, 地理位置为东经108°47′~114°15′, 北纬24°38′~30°08′, 东邻江西, 北接湖北, 西部与贵州、重庆接壤, 南部毗邻广东、广西。全省辖13个地市、1个自治州, 共34个市辖区, 16个县级市, 65个县, 7个自治县。地理形状大致为一方形, 东西宽约540km, 南北宽约600km, 总面积为21.18万km2。

湖南省人口约6925万 (2009年末) , 其中城镇人口2980万, 农村人口3919万。湖南省有汉族、土家族、苗族、侗族、瑶族、白族、回族等41个民族, 其中少数民族大多居住在湘西、湘南和湘东地区。

2 实施背景

农村土地集体所有制是我国现行农村土地的所有制形式。农村土地既是广大农民生息劳作的空间场所, 也是其最重要的生产资料, 更是农民借以生存与发展的根本保障。农村土地集体所有制是当前中国农村处于核心地位的一种生产关系。这种所有制在法律上的反映, 就是中国农村土地集体所有权。但是在现实中, 这种所有权却未得到充分体现及实现。由于中国的特殊国情, 中国农村土地集体所有权的实现具有非常重要的意义。

湖南省于2007~2011年间实施了全省第二次农村土地调查和县区级以上城关镇城镇地籍调查, 并建立了相应的农村土地调查数据库和城镇地籍数据库, 为本次农村集体土地确权登记发证工作打下了坚实的基础。此外, 湖南省于2004~2005年间实施了省域似大地水准面精化工程, 2009~2011年建立了厘米级的HNCORS系统, 为本次对湖南省农村土地所有权确权的实施提供了基础。

3 农村集体土地所有权地籍调查

农村集体土地所有权主要有两种确权工作模式: (1) 实地指界定界并实测拐点坐标, 由拐点的坐标连线形成权属界线; (2) 依据实地调查位置在工作底图上标定权属界线。根据我省的实际情况, 主要采取第二种工作模式。

湖南省农村集体土地所有权确权登记发证工作, 主要利用1:5000正射影像, 套合土地变更调查后形成的最新土地利用现状图数据 (省、市、县、乡镇行政界线以及村权属界线, 图斑线、地类) , 按1:5000比例尺出图制作成权属调查工作底图, 在此基础上进行权属调查、界址点采集, 然后经内业上图、编辑、裁切, 编制成农村集体土地所有权地籍图和宗地图, 利用GIS软件进行权属资料建库、分类面积统计和汇总。

部分区域有高分辨率、大比例尺正射影像数据或现势性较强且符合标准的大比例尺地形图 (如1:500、1:1000、1:2000) , 可以用来替代1:5000正射影像。对于无图区域, 可购买分辨率优于0.5m的卫星遥感影像或通过航空摄影获取影像来制作工作底图。

在影像清晰的地方, 所有权界址点坐标直接在图纸上图解获取。在影像不清楚的部分区域, 可采用亚米级手持GPS、全站仪、GPS RTK或HNCORS、地方城市CORS等方式实测。

制作农村集体土地所有权地籍图和宗地图时, 地类利用全省土地变更调查最新成果。原变更数据中村权属界线存在明显位置偏离或因规划征收与实地有明显出入时, 要按实际情况进行补充调查和修改。

平面坐标基准采用1980西安坐标系, 高斯-克吕格投影, 标准3°分带。高程基准采用1985国家高程基准。

用于制作权属调查工作底图的正射影像图比例尺不小于1:5000, 其中比例尺为1:5000的影像底图由湖南省农村集体土地确权登记发证工作协调小组办公室统一制作提供。

3.1 资料收集与分析利用

(1) 我省土地利用最新变更调查成果。其中农村土地利用现状图最新变更数据可用来套合权属数据制作农村集体土地所有权地籍图和宗地图, 进行宗地地类面积汇总;

(2) 我省2010年变更调查使用的分辨率为0.5m的遥感影像。该类数据主要分布在长株潭、邵阳、衡阳等部分市本级区域, 影像获取时间为2010年9~10月份, 现势性较强, 且影像清晰、判读性强, 可用来制作工作底图;

(3) 湖南省已有或正在进行制作的采样间隔为0.5m的1:1万基础测绘航空正射影像图 (如邵阳测区、慈利测区、道县测区) , 1:5000正射影像图 (如长株潭测区) , 这些数据经坐标转换后按1:5000比例尺制作工作底图;

(4) 部分区域 (如数字城市区域、城市规划区) 有大比例尺地形图、高分辨率正射影像图 (地面分辨率优于0.5m) 等数据, 可用来替代1:5000正射影像进行权属调查;

(5) 湖南省似大地水准面精化工程的A、B、C级GPS网点、省级HNCORS系统、部分地市的城市CORS系统, 均可用来进行界址采集;

(6) 全省的省、市、县、乡镇行政界线及村权属界线, 上述界线大部分都有详细的界址说明及附图, 在本项工作中可以利用;

(7) 部分区域已有的权属调查资料。

3.2 底图制作

工作底图制作视数据来源分为两种方式。 (1) 已有数码影像或卫星遥感影像, 地面分辨率 (GSD) 优于0.5m, 通过坐标转换及数据处理, 制作成1:5000工作底图; (2) 在无可用资料区域, 可购买地面分辨率优于0.5m的卫星遥感影像数据制作工作底图, 较长时间内无法获取卫星遥感影像存档数据或编程数据的, 可利用航空摄影方式进行补充摄影获取所需底图影像数据。

(1) 对已有可利用影像数据的区域 (如长株潭区域1:5000DOM、数字长沙1:5000卫片影像) , 直接利用1:5000正射影像, 经坐标系变换处理后套合变更调查形成的最新土地利用现状图数据 (原1:1万矢量数据放大成1:5000比例尺) , 保留图斑线、地类符号, 及省、市、县、乡镇行政界线及村权属界线后, 经数据转换生成*.tiff文件, 并打印成1:5000比例尺工作底图。

对于采样间隔为0.5m的1:1万正射影像数据 (如邵阳测区、慈利及道县测区) , 或1:1万0.5m分辨率的变更调查影像数据, 经坐标系变换处理后直接套合最新土地利用现状图数据, 再裁切成1:5000比例尺工作底图。

(2) 部分区域有大比例尺地形图 (如1:500、1:1000、1:2000) 或高分辨率的大比例尺正射影像图的 (如数字城市区域、城市规划区域) , 经坐标系变换、比例尺缩放处理后, 套合最新土地利用现状图数据制作权属调查工作底图。

(3) 对没有可利用影像数据的区域, 可购买优于0.5m分辨率的卫星遥感影像 (如World View-1、World View-2、GeoEye-1等卫星影像) , 较长时间内无法获取卫星遥感影像存储数据或编程数据的, 可利用航空摄影方式进行补充摄影获取所需底图影像数据。然后通过外业像控测量、内业空三测量、DEM采集、影像纠正等技术手段制作成影像底图, 然后套合最新土地利用现状图数据制作成工作底图。

3.3 权属调查

根据《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》 (国土资发[2011]178号) 的规定, 农村集体土地所有权主体遵循“主体平等”和“村民自治”的原则, 按照乡 (镇) 、村和村民小组农民集体三类所有权主体, 将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。权属调查时, 在封闭的村界范围内, 以具有所有权的农村集体经济组织为权属单位 (宗地) 进行界线调绘和界址确认。

省、市、县、乡镇行政界线及村权属界线直接调用第二次土地调查成果, 其中省、市、县、乡镇行政界线原则不动, 但涉及行政界线上的土地权属界线以及地类图斑界线要根据实际情况进行调查核实和处理。第二次土地调查成果中村权属界线与实际情况有出入或发生变化时, 需实地进行调查、确认、修改处理。对于原飞地无文书说明的, 必须实地依界线补充调查, 并编制权属界线文书和附图。

农村集体土地所有权调查原则上不再进行地类调查, 而直接利用土地变更调查后的成果, 将变更地类图斑和地类符号套合所有权权属界线, 进行农村集体土地所有权地籍图和宗地图的制作, 以及地类面积和宗地面积汇总。涉及土地权属界线的地类及地类图斑界线要根据实际调查的情况进行核实并修改。

湖南省农村集体土地确权原则上要求采用实地调查的工作方式, 各地也可视其具体情况在实地调查的基础上采取其它切实可行的辅助办法。

4 结语

我国集体土地的实际占有、支配格局经过几十年的发展已实际形成, 所以, 在具体实现集体土地法人所有时, 应当考虑历史上和现实中的土地占有状况, 确认集体土地的事实主体, 测量土地的边界和方位, 然后认真作好土地的登记工作, 明确土地所有权的主体和客体, 最后, 实现农村集体土地的法人所有权制度。

本文中对湖南省农村集体土地的实际丈量和划分都做了详细的介绍与研究, 对登记发证给出了具体的实施方案, 并结合了新技术, 创设了登记发证数据库, 有利于土地的管理和土地确权, 有助于完善我国农村土地集体所有权确权。

摘要：改革开放以来, 我国经济体制改革和政治体制改革不断深化, 明晰产权, 营造良好的投资环境, 取得了举世瞩目的成绩。土地制度也在改革中不断深化, 通过城市土地改革, 将所有权与使用权相分离, 促进了城市化进程和城市繁荣;通过农村改革, 实行家庭联产承包制, 极大地提高农民的积极性, 粮食增产农民增收。而目前农村的产权改革却没有大的进展。本文将以湖南省农村集体土地所有权确权登记发证为例, 通过调查分析湖南省农村目前集体土地确权现状, 制定相应的实施技术方案, 对完成的成果进行数据保存, 推动所有权的明确和登记。有效规范农村住宅建设, 防止乱占滥用耕地, 切实维护农民的权益, 从而更好地推进社会主义新农村建设, 维护社会的和谐稳定。

关键词：农村集体土地,所有权,登记发证,实施

参考文献

[1]温世扬, 林晓镍.农村集体土地产权的法律思考[J].法制与社会发展, 1997 (3) .

[2]梁慧星.中国物权法研究[M].北京:法律出版社, 1998:704~709.

农村集体土地社员共有权的法律性质 第9篇

关键词：农村集体土地,社员共有权,法律性质

一、农村集体土地社员共有权的概念及内涵

农村集体土地社员共有权, 是区别于传统意义上的普通财产共有和针对同一物上的数人共同所有权的一种新型的共有形式, 是基于村民对集体土地的管理、使用、经营、改良、处分以及土地发展的权利。

该权利享有的主体是特定的民事主体, 只包括农村特定集体的居民, 亦即俗称的村民, 类似于一种古代村落共同生存群体中的种族成员。社员共有关系与学者对共同共有的论述颇为相似。共同共有是指依一定原因成立共同关系的数人, 基于共同关系, 对共有物享有权利、承担义务的共有 (1) 。在共同共有关系存续期间共同共有人不能对共有物确定份额, 擅自划分份额的应该认定为无效 (2) 。笔者认为社员共有关系是依据一定的自然形成的村落种群纽带而产生的事实状态, 而非基于法律规定或法律关系形成的状态。

社员在这此共有状态下享有哪些权利也是一个颇有争议的问题。一般理论认为, 村民对集体土地享有占有、使用、收益和处分的权利, 根据《中华人民共和国土地管理法》第九条和第十条的规定, 我们认为作为村民集体成员的社员享有的权利包括共同的管理权、使用权、经营权、改良和处分的权利。

二、农村集体土地社员共有权的法律性质

(一) 属于共有的范畴

社员共有, 顾名思义, 属于广义上的共有形态之一, 符合共有的一般特征, 是基于社员身份享有的对集体财产共同管理、使用、经营、改良、处分及发展的共有权利。

首先, 在主体上, 社员共有符合共有的多数人的主体要求, 主体是农村集体内部的全体社员。社员具有一般民事主体不具有的权利和义务, 它代表的是一种具有独特人身关系、地域关系的带有集体成员色彩的, 对农村集体土地权利人的较为贴切准确的称谓。

其次, 在客体上, 农村集体土地的集体性质决定了它的不可分割性, 不能等同于一般共有财产, 农村集体土地是集体生存、发展所必须的资源, 具有世代的延续性、稳固性, 不能随着集体成员的处分而改变其属性。

再次, 在内容上, 社员就共有财产 (即土地) 共同享有权利, 承担义务。权利主体和客体的独特性决定了其权利内容的差异性, 一般所有权人享有对自己所有物的占有、使用、收益、处分的完满权利, 社员基于农村集体组织成员身份对集体土地享有共同管理、使用、经营、改良、处分及发展的共有权利。

(二) 具有他物权的属性

区别于一般意义上的共有以及共同所有权, 社员共有权是所有权以外的权利, 同时又不属于准共有所述的用益物权和担保物权, 是一种具有社会主义特色的权利形式。对长期存在的土地承包经营权, 有学者明确提出:“土地承包经营权的权利内容不具有物权的独立性特征” (3) 。例如上文未详述的土地发展权 (4) 。对于这一新型权利的法律性质, 刘国臻教授曾就美国的土地发展权作过这样的阐述, 美国土地发展制度设计的价值取向注重“效率”, 其目的在于建立一种土地保护的激励机制。将土地发展权定性为一种财产性私权利, 体现出保护土地所有权人土地发展性利益的诉求 (5) 。这种观点强调了土地的财产性和私权性, 然而相反的观点认为, 政府征用基本农田中的无偿性, 也证明了基本农田法律处分权国有, 并认为这是一种事实处分权, 所谓事实处分权是指改变所有物性状的权利, 是所有权的权利内容之一 (6) 。

对于土地发展权的性质, 第一种观点认为, 对于农村土地的发展权更注重土地自身的财产利益和价值问题, 后一种观点认为农田的发展权更多地掌握在国家的控制支配之下。鉴于农村集体土地上的社员共有权与一般意义上的所有权的差异, 不如姑且把这种对土地的管理、使用、经营的权利理解为一种他物权, 这样更易理解。本人所述社员共有权中的土地发展权更倾向于第一种观点所论述的提高土地效益的共有财产发展的权利。

参考文献

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农村集体土地所有权 第10篇

为加快建立产权明晰、用途管制、节约集约、严格规范的农村土地使用制度, 依法保护农村集体土地所有权和使用权人的合法权益, 促进城乡经济社会发展, 推进土地管理的制度化、规范化及提升地籍管理现代化水平, 加强对农村宅基地的使用和流转管理, 科学合理使用各类土地, 推动地方经济建设和社会经济发展, 根据有关法律法规和《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》 (中发[2010]1号) 的精神, 结合各市实际情况开展农村集体土地所有权确权登记发证工作。

本次主要以临海市农村集体土地确权登记发证工作为例, 探讨农村集体土地确权登记发证的工作内容和心得体会。

2 工程介绍

临海市2171平方公里的农村集体土地所有权确权登记发证调查及数据库建设工作。测区东频东海, 南接台州市区, 西连仙居县, 北与天台县、三门县接壤。地理位置介于北纬28°40′~29°04′, 东经120°49′~121°41′之间。范围为全市5个街道14个镇995个行政村、35个社区。

3 主要工作流程

根据临海市农村集体土地所有权确权登记发证项目的相关技术及招标文件规定, 本次农村集体土地所有权确权登记发证工作, 充分利用土地变更调查成果、第二次土地调查的成果资料, 采用实地测量与影像判读相结合的技术路线, 开展农村集体土地所有权调查, 并进行确权登记发证。

利用第二次土地调查农村土地调查数据库成果, 提取村、乡 (镇) 、县 (市、区) 各级行政界线和与权属界线有关的主要地物、农村居民点与正射影像图 (DOM) 套合, 制作l:2000~l:5000比例尺调查工作底图, 实地细化调查权属主体的所有权界线, 借助地籍测量技术手段实地获取所有权界线数据。再根据外业的调查数据, 先在CAD上整理, 接边等, 再进行界址线属性录入, 宗地属性录入, 最后进行入库检查, 使得数据达到入库要求, 最终进行数据入库。

4 执行的技术参数

4.1 坐标系统

本次权属调查与二调数据库坐标系统一致, 平面坐标系统采用1980西安坐标系, 3°分带, 1:10000标准分幅图采用高斯-克吕格投影, 中央子午线为120°00′00″, 投影面为椭球面。

4.2 计量单位

(1) 长度和高度单位用米 (m) , 长度数据保留两位小数。 (2) 面积单位采用平方米 (m2) , 保留两位小数;面积汇总采用“公顷” (hm2) , 保留四位小数。

4.3 土地分类

土地权属分类按照《土地利用现状分类》 (GB/T 21010-2007) 标准执行。

4.4 地籍图分幅、编号、名称

(1) 地籍图分幅。采用国家标准1:10000标准分幅图, 图名采用该图幅中较大的行政村或单位名称。 (2) 编号。行政编码:乡 (镇) 、村行政编码以临海市2011年行政区划代码为准进行编号。宗地代码:采用五层19位层次码结构, 按层次分别表示县级行政区划、地籍区、地籍子区、土地权属类型、宗地号。

4.5 界址点精度

界址点采集主要以解析法为主, 图解法为辅。以最新遥感影像图、土地利用现状更新调查成果为基础, 核实和确定权属界线和界址点, 利用数据库计算宗地面积。并在土地登记薄和所有权证书备注栏中标注面积精度说明。 (1) 解析法界址点精度按表1中三类界址点执行。 (2) 图解法界址点精度。

5 外业权属核调查

基于收集到的资料以及数据, 外业调查人员对对所有集体土地所有权进行界线核调查。主要核调查内容:

5.1 核查二次调查中确定的土地权属界线是否与现实界线一致, 确保调查的宗地界线清楚。

5.2 对照每宗地调查表中的宗地草图与宗地图以及1:

5000现状图核查三者的权属界线类别、位置、面积、地类等相关要素是否一致, 不一致的要重新调查权属界线, 对有异议和不符合确权规定的到实地进行复查。

5.3 检查是否按村集体分别调查填写土地权属调查表, 调查表和协议书填写是否规范整洁、内容齐全, 界址双方是否已经履行签字法律程序。

5.4 核查二次调查中确定的土地权属性质, 确保调查的宗地权属合法。

依据二次调查中收集的土地申报登记材料、水利确权、军事设施、国有公路及已经批准征用的文件等资料, 按权属调查的宗地核查土地权属性质, 查看集体土地的宗地内是否有国有土地, 村集体和镇集体三者之间是否存在混淆不清情况等。

5.5 核查二次调查中确定的宗地界址, 确保调查的宗地面积准确, 对通过核查认为权属合法、界线无误的宗地, 可以直接利用农村土地调查数据库管理软件, 检查界址点成果表和宗地分类面积表是否正确, 对通过核查发现部分宗地权属和界线需要整改的, 应保证宗地的土地权属调查表、协议书、宗地图和二调的土地利用现状成果图、影像图以及数据库同时整改到位, 在此基础上, 重新生成新的界址点成果表和宗地分类面积统计表。

6 工作体会与经验总结

6.1 本次集体土地调查时间紧迫, 任务量大, 要做到非常仔细很困难, 好在临海市以往权源资料较齐全, 农转征收等已发证的土地已建立矢量数据, 这些都给调查工作带来很大的帮助, 节省了大量的时间。

6.2 开展这项工作, 需要对当地情况熟悉的当地群众参与, 特别是飞地及插花山的确认需要年长知情的老同志参与, 最好是能找到土地使用人参与, 但往往这些人员一是年岁高, 二是无工资报酬等原因, 配合力度不够, 或是怕有差错, 对指界的成果不敢签字盖章, 难担责任, 造成了工作的延误, 同时也造成部分宗地调查结束后没有进行申请登记, 无法发证。

6.3 本次调查采用1:10000遥感影像图作为底图, 对于城镇的复杂宗地, 要准确地划分宗地存在一些困难, 我们先对界线不清的国有和集体宗地进行了合并划分出争议区域暂不发证, 待城镇地籍调查结束进行分割再发证。

6.4 部分宗地所有权性质定权定量存在困难, 权属纠纷也是一项棘手的工作。

实际调查中, 确权较困难的是河流、道路两边的保护用地、过去拆乡拼镇之前的政府所在地、学校、乡镇卫生院、农村信用社、电信工作站等用地;难以定量的是村与村之间的争议地、村里不同意但已经农转的国有用地;由村民自己围垦的海塘、滩涂等。目前还有部分宗地存在权属纠纷, 无法在较短的时间内通过调解解决, 还需要后续政府的配合与村民的理解。

6.5 外县的部分飞入地只简单地提供了飞入XX乡镇XX村, 有多少宗地, 并无提供其他能证明和确定位置的权源资料, 至使在核实过程中还有部分宗地未调查出来, 待后续通过周边县各方努力才能完成。

通过本次确权登记发证, 基本查清了全县集体所有土地的位置、权属、界线、地类、面积等状况, 依法界定了产权关系, 切实维护了农民集体的合法权益, 同时在本次确权发证过程中解决了一批历史遗留的土地权属矛盾和纠纷, 维护了农村的社会稳定与和谐。

摘要：简述了农村集体土地所有权确权登记发证, 介绍了农村集体土地所有权确权登记发证所包括的内容, 工作体会。

关键词：农村集体土地所有权确权登记发证,工作内容,工作体会

参考文献

[1]地籍调查规程 (TD/T 1001-2012) .

[2]土地利用现状分类标准 (GB/T 21010-2007) .

农村集体土地所有权 第11篇

《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》（以下简称条例），已经杭州市第十二届人大常委会第十五次会议审议通过。根据立法法的有关规定，报请省人大常委会审议批准。现就本条例的有关问题作以下说明。

一、条例制定的必要性和经过

我市1998年制定并实施了《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》。该条例对规范征收集体所有土地房屋拆迁管理、保障城市建设的顺利进行、保护拆迁当事人的合法权益发挥了积极的作用。但随着国家法律、法规、政策调整和城市建设不断推进，该条例面临和上位法抵触、缺乏可操作性等问题，亟须修改。

《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例（修订）》是市人大常委会2013年立法预备项目。2013年8月，市十二届人大常委会第十二次会议审议了市人大城建环保委员会提起的《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁管理条例（草案）》。市人大法制委员会同时提出审议结果的报告。由于常委会组成人员对个别问题出现分歧，市十二届人大常委会第十二次会议未对《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁管理条例（草案）》进行表决。会后，法制委员会根据常委会的审议意见，对条例草案又进行研究，形成了《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例（草案）》，提请市十二届人大常委会第十五次会议审议通过。

二、条例的主要内容

条例的制定，主要是修改与上位法不一致的条款，由于原法规名称变动，根据《浙江省地方立法技术规范》的规定，这种情形应视为重新制定，因而采用了立新废旧的方式。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》分总则、补偿管理、住宅用房补偿、非住宅用房及其他补偿、法律责任、附则，共六章三十四条。

（一）关于条例的名称

条例原名《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》。由于征用已被征收取代，同时因房屋拆迁引发的社会矛盾日趋激烈，条例不再使用拆迁概念，而尽量用补偿代替。条例的名称也修改为《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》。

（二）关于拆迁许可制度

《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》设定了房屋拆迁许可制度，多年来对规范拆迁行为、保障被拆迁人权益起到了重要作用，但2011年出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》取消了该项制度，随后中纪委、监察部通知要求集体土地房屋拆迁应参照国有土地上房屋征收相关规定的精神执行。为此条例取消了集体土地房屋拆迁许可制度，改为征地房屋补偿实施方案审批，同时增加了公开告知被补偿人和其他利害关系人有要求听证权利的内容。

（三）关于补偿主体

《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，明确了政府直接作为房屋征收人的法律地位。根据这一精神，条例将补偿主体规定为市、区人民政府设立或者指定的实施征地房屋补偿工作的机构。

（四）关于迁建安置

在实际操作中，各区、县（市）农村宅基地审批标准不统一，执行统一的迁建安置标准操作性不强，且容易产生矛盾纠纷。条例不再采用《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》规定的迁建安置标准，规定为按照市、区人民政府农村私人建房审批标准执行。这样规定，既体现了物权法保障农民合法权益的精神，也便于实际操作。

条例同时对其他与上位法抵触的条文进行了删除或修改。

农村集体土地所有权 第12篇

我国农村土地所有制有国家所有和集体所有两种公有制形式。集体土地所有权的主体是集体土地所有权的享有者, 是权能实现的关键。我国有关立法条文对农村集体土地的所有权主体时用“农民集体”, 时用“集体经济组织”或 “集体经济组织的农民集体”, 具体没有明确。

2011年5月6日国土资源部、财政部、农业部联合下发 “关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知”[国土资发[2011]60号文件], 要求贯彻落实十七届三中全会精神[中发[2010]1号文件]的有关要求, 切实加快推进农村集体土地确权登记发证工作, 力争到2012年底把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织。因此, 明确集体土地所有权主体是确权发证的关键。

二、农村集体土地所有权主体的现状

1.产权主体类型的多元化

我国宪法第10条规定:“城市的土地属于国家所有”, “农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外, 属于集体所有”, “宅基地和自留地、自留山也属于集体所有”。[1]根据1986年的《民法通则》第74条规定:“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有。集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有, 由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡 (镇) 农民集体经济组织所有的, 可以属于乡 (镇) 农民集体所有。”该法第一次以私法的形式明确了农民集体土地所有权的法律地位。2004年的《土地管理法》第10条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有, 由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集团经济组织的农民集体所有的, 由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡 (镇) 农民集体所有的, 由乡 (镇) 农村集体经济组织经营、管理。”

通过以上法律规定, 可以概括我国农村集体土地所有权主体的现状如下:其一, “农民集体”是我国农村集体土地所有权主体。其二, 该“农民集体”的基本表现形式为“乡 (镇) 农民集体”、“村农民集体”、“组农民集体”三级。其三, 三级“农民集体”分别通过不同的组织形式各自经营管理其集体土地, 即“乡 (镇) 农民集体”由乡 (镇) 农村集体经济组织经营、管理其土地;“村农民集体”由村集体经济组织或村民委员会经营、管理其土地;“组农民集体”由村内集体经济组织或者村民小组经营、管理其土地。[2]吉林省农安县在试点确权登记中涉及村级以上419个集体经济组织, 其中村集体经济组织377个, 以村民委员会名义申请土地登记;其它集体经济组织42个。此外, 农村中还存在着各种以蔬菜种植、畜牧业养殖等各种合作社存在的“集体经济组织”。

农村集体经济组织尽管呈现出多元化的特征, 但实际上具有农村集体土地所有权主体意义的仍然表现为 “乡 (镇) 农民集体”、“村农民集体”、“村内农民集体”。三级主体之间的权属应该是明确的。但在我国, 三级“农民集体”的成员之间具有层层包涵关系, 一旦当大集体与小集体之间发生了利益冲突, 大集体就会舍弃小集体的利益, 干涉小集体的土地经营管理, 甚至是侵占小集体的土地等。[3]因此这种农村集体土地所有权主体的特征不仅没有使产权更加明晰, 反而加深了农村集体土地权属的混乱, 从而也导致了在确权登记发证过程中的一系列权属纠纷问题。村民委员会, 集体经济组织和村民小组以及其他一些农村合作社等, 农村集体土地所有权主体的多元化特征无疑是导致农村集体土地所有权不明晰的根本原因。

2.基层集体土地所有权主体组织机构不健全

(1) 集体经济组织缺位。

我国农村集体土地所有权是在农民私人土地所有权的基础上形成的。农业合作化运动之后, 特别是经过1956年开始的高级合作社阶段, 农民私有的土地逐步转归集体所有。1958年, 全国开始了人民公社化运动, 土地又转归公社所有。[4]事实上在人民公社时期, 农村集体经济组织完全能够代表“农民集体”的土地利益, 也完全有能力妥善的经营和管理集体土地。然而, 在农村经济体制改革之后, 人民公社开始解体。1983年10月, 中共中央、国务院发出《关于政设分开建立乡政府的通知》, 但是其中并没有硬性强调要建立符合要求的农村集体经济组织, 所以今天我国很多地方并没有建立起符合立法要求的集体经济组织, 也是导致集体经济组织缺位的原因。有的虽名为“农民集体”的经营管理组织, 但实质上却成了乡镇政府的附属品, 并不能为农民集体的切身利益谋福利。[3]按照国家有关精神, 农安县农村以村社模式组建村经济合作社, 有的村民小组组建合作分社, 乡镇组建乡镇联社。经济合作社和村民委员会的干部可以交叉任职, 两块牌子, 一套班子。由于诸多原因很多村民小组尚未组建合作分社, 有的村民小组组建合作社后, 一直没有换过届。村民小组的职能, 普遍由党支部和村委会代理, 按照有关农村经济管理的法规规定, 农村集体土地发包应当由村经济组织或合作社法人负责, 实际上行使职权的却是村委会。

(2) 集体土地经营管理的行政化。

为了避免村和村内农民集体经济组织的缺位而导致集体土地无人管理的发生, 法律又赋予了村民委员会和村民小组集体土地经营管理的权利, 导致了农村集体土地所有权管理的行政化[3]从经济功能的角度看, 农村集体经济组织是以农村独立的经济组织的身份来行使对农村集体土地所有权的经营和管理。乡 (镇) 政府是国家基层政权管理机构, 代表乡 (镇) 集体经济组织行使集体土地所有权的经营管理。“村农民集体”由村集体经济组织或村民委员会经营、管理其土地。村民委员会虽然是社区自治组织, 但在现实中更多的则是完成一系列政府职能, 实则已成为一个行政主体。[3]这是目前存在的普遍事实。农村集体土地所有权权利主体的缺失使村委会和乡 (镇) 政府成为农村集体土地所有权的实际主体。

(3) 村民小组组织机构不完善。

此次调查中发现, 村民小组作为农村土地所有权的最基层的主体, 具有较为完善的组织机构的村民小组不到10%, 其余的有的只有一个组长, 有的村民小组甚至连组长都没有。缺乏完善组织机构的“农民集体”或“农村集体经济组织”因不具备履行所有者责权利的实力, 从而也无法成为农村集体土地所有权的真正主体。

长期以来, 农村集体土地所有权主体制度都存在着诸多的缺陷:“农民集体”法律性质不明、具体类型多元化以及组织形式不健全等, 已成为现行集体土地所有权制度问题的一个严重问题, 也成为农村集体土地所有权确权发证中不能逾越的障碍。[5]

三、农村集体土地所有权登记发证中存在的问题

产权制度是社会发展的基础, 我国农村土地产权制度从农民私有到集体所有, 经过几十年的发展并通过土地登记逐步稳定下来。[6]本次对吉林省农安县的调查中发现, 集体土地所有权确权登记发证过程中主要存在以下主要问题:

1.产权主体间的界址确定问题

农村土地所有权形式多样, 除了集体所有外, 还有部分国有土地, 加之主体类型, 因此在确权登记过程中, 其勘界成了产权主体间首先面临的问题。其一, 一些邻村集体之间, 除部分地界外, 大多数无固定参照物, 造成勘测定界难。其二, 多数村庄与河流交界, 如果河流确定为国有, 而其河床又不固定, 河流的宽度无法确定, 因此国有和集体所有之间的土地界线难以确定。其三, 村民小组间土地插花、调整普遍存在, 确定组间的界线难道较大。

2.产权主体间权属争议问题

由于农村集体土地产权主体类型的多样化, 其权属争议问题主要是集体与集体、相邻村之间权属争议, 其次是农村集体与水利、林业、军事、铁路等国有土地之间的权属争议, 存在权属界定和界线界定两方面问题。在本次调查中发现, 农安县仅一个国营林场与一个乡13个村之间有权属争议地块就有300多处, 覆盖整个乡, 致使该乡所有村由于存在土地权属争议而无法登记发证。这些权属纠纷, 形成的历史久远、过程复杂, 并且由于部分产权主体虚化, 导致调处难度大, 给确权工作带来很大困难。

3.监管机制不健全

《宪法》、《民法通则》等相关法律并未规定三级“农民集体”的监督组织。目前, 农村集体土地所有权行使主要是采取分散的个体农民自行监督的机制。显然, 与专门的组织监督相比, 这种方法因监督途径单一、监督力量薄弱而无法起到应有的监督效果, 问卷调查中农民自治意识淡薄, 通过监督机制来维护集体或自己合法权益的意识薄弱, 这给集体土地所有权的行使留下诸多的隐患。同时, 专门监督机制的设立还可以有效地防止农户有了土地所有权证书后擅自改变土地用途或者随意卖地等违法行为的发生, 监管机制的建立正好可以向农户及时的传达相关的法律知识, 向农户普及当下的国家政策等。

四、对策建议

1.建立以村级“集体经济组织”或村委会为主的农村集体土地所有权主体

针对农村集体经济组织的实际情况, 按照《村民自治条例》有关规定, 明确村民自治组织即村民委员会负责农民集体所有土地的经营管理。各级政府、各级党组织应分别做好行政和党的工作, 加强党和行政对农村经济工作的领导, 而不要直接插手经营管理, 不要权钱合一, 不要参与土地收益的分配。村民小组组织尚未健全时可委托村民委员会经营管理并对村民委员会予以监督。村民代表大会, 对村民委员会行使重大决策、监督和人事任免权。通过国家和地方制定农民集体土地经营管理法律、法规来规范经营管理行为。

2.建立确权发证过程中的应急机制

目前, 机制尚未健全的情况下, 农村集体土地所有权证书的下发决不能以为了完成任务而草率发证, 要以农民权益为根本出发点, 做到确权一家, 发证一家。严格按照科学有序的指界方法, 完成土地权属界线的调查、勘测和确定, 必须做到真实、准确、合法, 土地权属的界标必须依法保护。

遇到有争议, 无法确定其界址的, 可以两户并发一证并注明此争议尚未解决, 其所有权行使会受到局限以及此情况下不能行使的哪些权利等, 都必须清晰地标明。并有相关的专业人员为其讲解此种情况发生所遇到的一系列问题及后续问题, 并留下录像或签名盖章, 证明此户自身已了解其中的利弊并愿承受此情况下带来的各种情况和不利。

遇到实在不愿意调解并且不服从安排的, 只能暂缓发证, 待问题解决后再办所有权证书。其次, 只要是有争议的集体土地, 即使实行了两户一证的办法, 也要将土地所有权证书放在村委会处保存, 做到组有村管, 待问题完全得到解决之后再把两户分开, 并分别分发各自的土地所有权证书, 之前暂时的两户一证的证书由工作人员收回并做好相关记录。这些应急措施, 可以有效并完整的掌握发证过程中问题农户的具体情况, 为解决纠纷以及其他后续土地工作留下相关证据。[7]

3.配合农村集体经济组织产权制度改革, 明晰农民集体产权主体及其地位

农村集体土地所有权的主体的确定是非常重要且最为基础的, 应根据具体情况具体分析, 慎重考虑。如果村民小组作为一级农村集体经济组织, 那么不管从组织建设还是经济主体等方面都存在严重的缺陷, 则不能发挥其相应的所有权主体的作用, 不能盲目设立其为农村集体土地所有权主体。

目前, 以股份合作制等为主要形式的农村集体经济组织产权制度改革已经成为解决农民集体探索农村集体经济问题的有效实现形式。农村集体经济组织产权股份制改革指农村集体经济组织在坚持农民集体所有的前提下, 按照股份合作制的原则, 将集体经济组织的资产折股量化到个人, 由农民共同共有的产权制度转变为农民按份共有的产权制度。通过改革, 创新集体经济制度, 使村集体经济组织真正构建成一个产权明晰、农民入股、主体多元、充满活力的市场主体。只有这样才能赋予农民集体绝对的支配权, 保障农民集体权益, 有利于发挥基层农民集体的积极性, 而且明晰的产权可以保证土地权利与义务的一致, 双方的权责清晰化也有助于纠纷的解决。[8]

4.完善立法, 建立权属界线的管理法规

土地权属界线是区分土地产权法律关系客体的第一标识, 是确定相邻关系的主要依据。其实物界标和指界、定界的一系列图表文字记录等所构成的物证和书证, 是土地权属界线具有证明力的原始的直接证据。因此, 为了规范权属调查和地籍测量在勘查获取土地权属界线证据过程中的行为, 使之具有实体法和程序法的合法性, 有必要制定土地权属界线管理的法律制度, 如“土地权属界线管理条例”, 目前也可以制定专门的管理办法作为过渡。该类法规应当强调:土地权属界线的调查、勘测和确定, 必须做到真实、准确、合法;土地权属的界标必须依法保护。建议在修订的土地管理法中, 增补有关加强土地权属界线管理的原则性规定, 以便为制定相关的专门条例或办法提供法律上的依据。现阶段, 应组织关于土地权属界线管理制度的研究和设计, 为建立专门法规做好立法前的准备工作。

5.严格把好权属审核关

土地确权登记发证, 权属审核至关重要。对农村集体土地所有权确权登记发证而言, 重要的是一要搞清村集体与国有土地之间的权属界线, 既不能损害农民土地权益, 也不能侵害国家土地权益。村内包含的国有土地一定要标注清楚。二要搞清村集体之间的土地权属界线, 对有争议一时又难以解决的, 应暂缓发证。建议国家应从立法层面细化土地所有权的归属, 使基层国土资源部门在办理集体所有权确权登记发证时有章可循。

五、结语

土地产权主体的确立是土地制度及土地管理秩序建立的核心, 只有主体的确立是合理合法, 同时又具有较强的现实意义, 是农村集体土地所有权确权登记的前提。

吉林省农安县的调查说明, 农村集体土地产权登记工作要与农村集体土地经济组织产权制度改革有机地结合起来, 明确农民集体主权地位。只有明晰的产权才是一切工作有效进行的保证, 也只有这样才能使确权工作进行的有序稳妥。农民的集体土地主体地位的明确清晰能保证农民的切身利益的坚决维护, 对社会的稳定和农村城市化发展也起到积极作用。

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