农村社会保障制度研究

农村社会保障制度研究（精选12篇）

农村社会保障制度研究 第1篇

农村社会保障体系是国家社会保障体系的重要组成部分, 是指在农村这一特定区域范围内所施行的社会保障和福利事业。由于我国现今社会是建立在半殖民地半封建社会基础上的, 势必使城乡分割的“二元”社会经济形态在相当长的时间内存在, 因此, 以耕地作为基础生存保障的农民的社会保障几十年来未得到应有的重视。随着农村改革的深入和经济的发展, 建立与完善农村社会保障制度, 对加快我国社会保障制度建设, 完善社会主义市场经济体制, 促进农村经济可持续发展, 具有十分重要的意义。

一、中国农村社会保障体系建立概况

民政部自1987年以来, 以由点到面逐步推开, 基本上建立起范围不同、标准有别的农村基层社会保障体系框架。即在欠发达地区以扶贫、救灾救济、优抚安置为主;中等地区在上述工作的基础上, 发展福利生产, 安置有劳动能力的残疾人, 举办福利事业, 收养孤寡老人, 开展群众性的互助储金活动, 帮助有困难的人, 达到互助、互保的目的;富裕地区在上述工作基础上, 开展以社区为单位的农村社会养老保险和救灾合作保险。1992年, 全国已经建立以敬老院、社会保障基金会以及群众优待和“五保”统筹为主干的农村基层社会保障网络的乡镇已达1.45万个, 约占全国乡镇总数的30%。全国还有17.4万个村民委员会建立了救灾扶贫互助储金会, 人会农户近5 000万户, 储备资金达16亿元, 政府投入的救灾扶贫周转资金近17亿元。1992年民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》, 且在广大农村开展了社会养老保险的试点工作。自此, 农村社会养老保险开始在全国推行。到1997年底, 全国已有30个省 (自治区、直辖市) 的2 000多个县参与, 投保的农民达8 200多万人, 投保金额达120亿多元, 已有39.4万农民领取养老金。同时, 在一些地区进行了合作救灾保险的试点工作。1999年, 全国开展合作救灾保险的试点县也已达102个, 救灾理赔支出约为8 700万元。在农村社会养老保障开始进入制度化建设阶段的同时, 农村合作医疗制度也有了巩固与发展, 参加合作医疗的面不断扩大, 医疗条件有了较大改善。国家还实施了扶贫攻坚计划, 每年国家用于扶贫的资金达100多亿元, 全国农村贫困人口已由1978后的2.5亿人下降到2000年的4 000万人, 占世界贫困人口的比重由1/4下降为1/20。自1995年, 农村最低生活保障制度有了初步建立。全国已有997个县市建立了农村最低生活保障制度, 即根据各地自身条件确定保障标准, 除按时发放救济粮款外, 还对保障对象在税收、水电、上学、医疗等方面给予优惠。这一制度正在全国逐步推广。2007年, 国务院印发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》;2008年, 全国所有涉农县 (市、区、旗) 全部建立了农村低保制度;2009年底, 农村低保对象达到4 759万人, 占农村人口的比重为5.4%, 与城市低保占5.5%的比重相当。又如, 新农保制度按照试点工作安排, 2009年试点覆盖面为全国10%的县 (市、区、旗) , 以后逐步扩大试点, 2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

二、社会保障制度建设与发展的可喜之处

总的来说, 近些年来农村社会保障事业取得长足发展, 具体表现在以下几个方面。

1. 覆盖范围不断扩大。

近年来, 各项农村社会保障制度的覆盖范围迅速扩大。例如, 新农合制度从2003年下半年开始试点, 仅用了5年多时间, 到2008年就提前实现了全覆盖的目标。参保人数从2003年的几千万人增加到2009年底的8.33亿人, 参合率达94.2%, 成为我国参保人数最多的一项社会保障制度。

2. 保障标准不断提高。

在推进农村社会保障制度建设的过程中, 随着经济社会发展和国家财力的增强, 短短几年内我国已多次提高农村社会保障标准, 更好地保障了农村居民的基本生活和基本医疗需要。

3. 管理监督不断加强。

在农村社会保障制度体系不断健全的同时, 有关部门和许多地方政府还采取了一系列措施, 强化管理和监督。一是加快推进信息化建设。特别是根据多数农村社会保障项目直接针对个人的特点, 不少地方都在加快建设以个人为单位的农村社会保障信息系统。二是加强各项农村社会保障资金的财务管理。建立健全各项农村社保资金的财务管理办法, 将各项农村社保资金全部纳入财政专户, 实行收支两条线管理。

4. 投入力度不断加大。

各级财政对农村社会保障投入力度的持续加大, 是农村社会保障制度建设加快推进的重要保障。特别是近年来, 中央和地方财政在安排预算时, 都把农村社会保障作为改善民生的重点予以倾斜, 各级财政安排的农村社会保障补助支出大幅增加。

三、我国农村社会保障存在的主要问题

当前, 我国农村社会保障面临的主要存在以下几个问题。

1. 对农村社会保障制度建设的认识还不到位。

虽然现在各级政府对农村社会保障制度的重要性已有足够多的认识, 但无论是政府部门还是实际工作部门对农村社会保障制度建设的认识都还有一定的偏差。

2. 政府投入少, 保障范围窄, 覆盖面小, 保障水平低。

在我国, 参加社会保障的农村居民仍然是少数, 大多数的农民并没有进入社会保障的安全网。同时, 社会保障能力也很脆弱, 主要表现在保险基金数量不大, 保障水平非常低。

3. 农村社会保障制度的发展模式尚不清晰。

经过几年的克难攻坚, 新型农村合作医疗和农村最低生活保障的制度框架逐步清晰, 农村新型养老保险也开始试点, 但这些制度还有许多问题值得进一步研究。

4. 农村社会保障管理体制有待理顺, 管理水平亟须提高。

农村社会保障的机构协调远远不够, 经办机构薄弱。管理的高成本抵消了制度的积极功效。监督体制不完善, 很多项目实际上还处于主管部门自我监督的状态, 农民作为受益主体参与管理监督社会保障事务的问题还未受到重视。

5. 农村社会保障法制不健全, 政府在农村社会保障制度发展中的地位和作用并不明确。

农村社会保障制度法律建设的滞后, 使农村社会保障制度的差异性过大, 不符合公平原则以及保障内容不够全面, 制度的可操作性不强。总之, 目前我国农村社会保障的框架还不够成型和完善, 区域差别较大, 保障范围有限, 保障水平较低, 存在制度上需要加以系统设计和完善, 体系上需要加以科学健全与规划等问题。

四、完善中国农村社会保障制度的几点建议

1. 加强农村社会保障制度的研究, 借鉴国外成功经验。建

议国家有关职能部门和高等学校、科研院所加强农村社会保障制度的专题研究, 深入农村, 调查了解农村社会保障工作的实际, 查找原因, 研究切实可行的实施农村社会保障制度的途径和方法, 供决策层参考, 以尽快构建和完善符合中国农村实际的社会保障制度。与此同时, 中国应当在结合国情的前提下, 借鉴国外的有益经验, 缩短摸索周期, 加快推进农村社会保障工作。借鉴成功的经验, 对于完善中国农村的社会保障制度具有十分重要的意义。

2. 理顺农村社会保障管理体制, 明确政府的责任主体地位。

中国农村社会保障制度发展缓慢的原因是多方面的, 但农村社会保障薄弱的最根本原因, 是政府对农村社会保障责任承担的缺位。在农村社会保障制度建设中, 政府应当充当主角, 承担主导责任, 全面统筹管理农村社会保障工作。概括而言, 政府责任主要包括领导管理责任、引导责任、利益主体的协调责任和资金的监管责任等。政府应当构建和经济发展水平相适应的农村社会保障制度的基本框架, 制定农村社会保障制度建设的远景规划与近期规划, 理顺管理体制, 彻底消除“条块分割、多头管理”现象, 使管理机制更加统一、规范、有序。在政府的多项职责中, 其监管职责尤为关键。政府应通过建立民主、科学的农村社会保障的监管机制, 强化对农村社会保障资金的收缴、运营、发放等具体业务环节的监管责任, 实行业务公开和信息定期发布制度, 增强工作的透明度。

3. 建立稳定的农村社会保障资金来源渠道。

解决农村社会保障资金, 一方面, 要加快农村经济的发展、壮大, 增强自身“造血功能”, 从而为农村社保资金提供可靠的来源;另一方面, 政府应当扩大财政在农村社保方面的支出, 并确保资金落实到位与有效运转。同时, 应积极推动多渠道筹集农村社会保障资金。参照国际经验, 鼓励“第三部门”参与社会保障建设, 对中国农村社会保障事业的发展尤其必要。建立适应市场经济发展的、多渠道筹集农村社会保障资金的机制, 既可以缓解国家财政压力, 又可以动员多方力量来筹集更多的资金。具体可行的做法包括:借鉴福利彩票、体育彩票发行方面积累的经验, 发行社会保障彩票。从社会广泛募集资金:开征社会保障税, 积极动员及接纳社会捐赠等。

4. 尽快构建和完善农村社会保障法律体系。

中国社会保障的立法建设是薄弱环节, 应当尽快出台《社会保障法》, 特别就农村社会保障问题进行专章规制, 就农村社会保障应遵循的原则、农村社会保障的主要内容及形式、管理体制、资金来源与发放、保障项目的标准、社会保障的监督、法律责任等方面做出明确具体的规定, 使中国的农村社会保障工作真正实现“有法可依”。同时, 各级人大和政府可以根据各地农村的实际。在不与全国性法律法规抵触的前提下, “因地制宜”地出台相应的地方性法规、规章, 以便于农村社会保障工作的顺利实施。

摘要：农村社会保障体系是中国社会保障体系的重要组成部分。加快完善农村社会保障体系, 对于促进农村经济发展、扎实推进社会主义新农村建设、全面构建和谐社会, 具有极为重要的意义。在对我国农村社会保障体系基本概况的了解基础上, 分析了农村社会保障体系建设中存在的问题, 并且提出了建立和完善农村社会保障制度的几点建议。

关键词：农村,社会保障,制度

参考文献

[1]王延中, 魏霞, 尤玉其, 等.中国农村社会保障的现状与未来发展[J].社会保障研究, 2009, (1) .

[2]杨中柱.新农村建设中农村社保制度完善之探讨[J].经济前沿, 2007, (10) .

[3]农明科.我国社会保障制度探析[J].现代商贸工业, 2009, (1) .

[4]扬翠迎.中国农村社会保障制度研究[M].北京:中国农业出版社, 2003.

农村最低生活保障制度研究 第2篇

最低生活保障制度是我国社会救助体系重要的组成部分，它根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，每一个公民，当其收入水平低于最低生活保障线而生活发生困难时，都有权利得到国家和社会按照明文公布的法定程序和标准提供的现金和实物救助，俗称“低保”。低保制度使得农村的贫困群体得到了十分及时且必要的救助，这对保持农村社会的稳定和整个国家的和谐都起到了非常关键的作用。所以，不断完善农村最低生活保障制度是建设和谐社会的需要，也是建设社会主义新农村的需要。目前，低保制度推广和完善面临最大的问题有四个方面：一是低保资金的来源，二是低保户的评审，三是低保运行的监督，四是低保人员的权益。针对这四方面的问题，我们进行研究。

一、在低保资金来源方面

在资金来源上，应该多渠道筹措资金，资金问题是农村低保制度得以实施的关键。

现行的农村低保制度主要采取市、县财政分担，省财政给予适当补助的筹资模式，中央财政至今未安排农村低保资金，许多地区由于基层财政没有能力对低保资金进行配套，严重影响了农村低保的推广，这种现象在农村的其他保障制度推广中也普遍存在。这对于经济条件尚好的东部沿海地区问题不大，但经济欠发达的中西部地区尤其是国家级、省级贫困县市的财政压力很大。考虑到中央及各级政府财力有限，支持实施农村低保制度不应平均投入支持财力，而应突出重点，有针对性地实行倾斜。根据各省经济状况的不同，中央确定转移支付低保资金的比例，对于沿海开放的省份中央可以不补或少补；对于内陆较贫困的省份，中央应加大财政支持力度（30%～50%较为适宜），尽可能的减轻省级的财政压力；对于特别贫困的省份，如青海、西藏，中央至少应负担低保总支出的一半，这是在中央与省级之间的资金划分。这样划分的依据有二：一是各省经济情况不同，自给能力有别，区分不同情况给予支持符合建立和谐社会，全国协调发展的主流；二是经济越是发达的省份和地区，需要低保救助的人越少，越是贫穷的地方，越没有能力安置配套资金，越需要大力支持。

关于中央政府是否有能力提供低保资金的问题，笔者认为中央政府完全有能力。2005年，政府的财政收入已经达到3万亿元，仅增收部分就达5000多亿元，中央财政加大支持农村低保的力度应该不成问题。建立农村低保制度究竟需要多少钱？如果按每人每月“补差”30～40元计算。如今还没有享受低保的2600多万贫困人口每年大约需要100亿元。但是，这笔钱并非都要“新增”。按辽宁省的说法，取消农业税后中央给地方的转移支付款项中，已经有“农村特困户救济”这一项，2005年在辽宁省是1.62亿元。而全省全年的农村低保资金是2.54亿元，这笔款项占的比重是64%。也就是说，实际上，有2/3的钱中央已经掏出来了。2005年辽宁省农村低保的补差金额是30元左右，即使辽宁省补差金额增加到40元，也不过再增加1.5亿元。

所以，如果假设辽宁省正在全国平均水平上，除去已有的中央转移支付的资金，全国“新增”投入也就在30～50亿元之间，而贫困人口每人每月可得到低保救助金为40元。按比较宽裕的计算，整个资金量再翻一番（每人补差70元左右），也不过100个亿，相当于2005年财政收入的0.33%。所以说，解决农村低保的资金问题的前景应该是很乐观的。2007年第二季度，民政部统计低保的补助标准是71.4元/每人每月（参照下表），6月份的计划支出为7.4亿元，按此计算全年不过88.8亿元，仅占2006年全国财政总收入（39373.2亿元）的0.2255%。这个比例低于2005年。所以中央完全有能力推进农村低保的全面覆盖。民政事业统计季报（2007年2季度）

在省份内部，各级亦应参照上述模式确定省级和市县各级分担的比例，可以按照地区人均国民生产总值的数额确定各级负担的比例，如福建省对于人均在1.5～2万元的县市给予15%的补助，对于超过2万元的县市完全由地方各级自行负担，对于1～1.5万元的省级补助30%～50%。这样就可以实现省内的平衡。做到把钱用在最需要救助的农民身上。同时各级政府要设立低保资金专用帐户，实现专帐管理，专户专用，专款专用，封闭运行，低保资金列入财政预算，到期强制划拨，优先保障的运作模式。对于来自社会各方面的捐赠要及时缴入专用帐户，防止挪用。各级政府在负担比例相对稳定的情况下还应该逐年增加资金投入量，以切实提高低保户的保障水平，增加低保户的数量。

二、对低保户的评审方面

（一）、在低保对象的选取上，要坚持评审程序化、公开化的原则

每个低保对象的确定必须在符合收入条件的基础上，经过村级评议，乡镇审核，县市民政部门审批、省级监督的程序，有效杜绝非贫困因素的干扰，同时各评审级次的结果都必须及时在乡村两级公示，给其他村民提出异议进行监督留有时间，省级政府的监督可以采取不定点抽查的方法和对宏观政策的调整方面。

（二）、在资金的发放上，应坚持社会化的原则

通过分布广泛的农村金融机构，如信用社，邮政储蓄网点代发低保金，这样做有助于避免克扣、冒领及不必要行政干预，节省人力、财力、物力。

（三）、在低保对象的管理上，应采取动态灵活的方式

三、在运行监督方面

（一）、在低保的监督上，应坚持多元化，依靠群众的原则

通过公示低保审核程序让群众参与低保的全过程，人民群众参与监督是最有效的监督。还可以通过上级的行政监督、平级及上级的审计监督，纪检监督等多种方式防止滥用职权、截留挪占、弄虚作假的行为发生。

（二）、在保障对象的范围上，应该逐步实现由指标式低保向应保尽保过渡都是贫困户，都符合低保条件，有人得不到救助就会引发诸多矛盾，与公平原则不符、与和谐社会相悖。在目前还没有能力实现应保尽保的情况下，应该给贫困市、县、乡、镇更多的指标，而不宜平均分配，因为越是经济落后的地区，贫困人口就越多，需要救助的人和相应的资金投入就越多。以吉林省为例，2006年吉林省民政厅统计全省共有特困户120万，占农村人口的7.7%。由于资金极其有限，目前仅将80万纳入低保范围，还有将近40万贫困人口无任何保障。德惠市边岗乡2006年共有贫困人口3200多人，占乡总人口的8%，目前只有1518人得到低保，有另一半贫困人口只能继续等待低保指标的增加。2007年7月9日，吉林省政府常务会决定，要加大财政投入力度，新增省级财政补助资金7600

万元，将全省保障标准提高到693元，补助标准提高到360元；投资200万元建立农村低保信息系统，推进农村低保信息化建设，适当增加农村低保工作经费和一次性专项经费，推进全省农村低保工作发展，切实保障农村贫困群众的基本生活。

四、低保户的权益方面

（一）、在低保金的发放标准上，定额补助虽然存在一定问题，目前还不适宜采取补差原则

定额补助是每月发给低保户固定金额，享受者人人平等，这样易于操作，节省人力、物力，又可以避免纠纷的发生，是目前各地普遍推广的补助模式。

（二）、在条件成熟的地区，可以对低保制度进行地方性立法

目前建立农村最低生活保障制度只是依据上级的指示、办法、意见等，随意性大，不具有持久性，这不利于低保制度的发展。各地在运作模式成型，条件稳妥的情况下可以制定地方性法规和地方政府规章，以期将低保法制化，更好地推进低保工作。2007年7月9日，吉林省政府常务会决定，在深入调研的基础上修订《吉林省农村居民最低生活保障办法》和出台《吉林省农村贫困家庭收入核算办法》、《吉林省农村低保资金管理办法》和《吉林省农村低保对象分类施保办法》，规范农村低保制度。

我国农村社会救助制度的研究 第3篇

关键词：农村社会救助；生活保障；对策

一、我国的农村社会救助制度

（一）农村社会救助制度的概念

农村社会救助制度，是社会救助制度在农村的具体体现，它是针对因各种原因不能维持最低生活水平的农村居民，由政府按照预先设定的标准和家庭状况调查的结果，给予一定的物质援助，从而保障他们最低的生活水平。

在我国，农村社会救助制度是国家和集体对没有法定抚养人、丧失劳动能力、没有生活来源的老年人、残疾人、未成年人等农村困难群体，采取物质帮助、扶持生产等多种形式，对这些弱势群体的日常基本生活给予帮助的一项社保制度。

（二）我国农村社会救助的主要内容

我国农村社会救助项目繁多，主要包含有农村最低生活保障、农村五保供养制度、农村医疗救助、农村灾害救助和农村扶贫开发五部分内容。

1、农村最低生活保障制度。所谓农村最低生活保障，即对于那些人均纯收入没达到该地区最低生活保障标准的农村居民，政府会给他们提供金钱和物质方面的帮助，并且来保证他们日常生活的一项社保制度。

2、农村医疗救助。农村医疗救助制度主要帮助的对象是那些生活比较困难，没有参加新型农村合作医疗保险的条件的农村困难人群，政府给他们提供一些财政技术上的扶植并且发动社会慈善捐助的力量来提供专项帮助和资金支持给他们，让他们在生病时可以得到基本的医疗服务，来维持基本生存能力的医疗保障制度。

3、农村灾害救助制度。灾害救助是指当公民由于自然灾害难以维持最低的生活水平，生活陷入困境时，由国家和社会紧急提供资金和物质等资源来保证他们的生存需要的社会救助项目。它既包括灾害发生时对灾民的紧急援助，也包括灾后重建过程中对灾民基本生活的保障。

4、农村五保供养制度。农村五保供养制度是指政府对农村“三无人员”（即无法定抚养人，无劳动能力，没有收入来源的老龄人、残疾人、未满十八周岁的孩子）给予最基本生活保障的一项社会救助制度。保障范围主要是保吃、保穿、保住、保医、保葬（未成年保义务教育）的五保供养。

5、农村扶贫开发。农村扶贫开发是指“在国家的帮助和扶持下，对贫困地区的资源和环境进行开发，调整当地经济结构和改善生产条件，发展商品经济，走出一条切合实际又富有地方特色的发展道路。通过经济的发展，提高当地农民的自我发展能力和生活水平，让他们走上自我保障的道路。

二、我国农村社会救助制度存在的主要问题

（一）制度建设不规范，执行不到位

主要体现在：一是制度自身设计不精细、不全面。例如对低保对象的收入水平的核定和救助标准的确定没有一个精准的制度来判定和规范。二是制度执行不到位。“招呼保、福利保”等现象屡禁不绝，这直接影响了低保的公平性。

（二）财政投入不足，救助标准偏低

我国经济的快速发展让财政收入逐年剧增，然而政府对社会救助的投入增长则相对缓慢，这就导致以财政拨款为主的社会救助资金较少，救助标准依然偏低。社会救助落后与经济发展造成困难群众的生活需要难以满足，从而出现了“接受了救助但依然贫困”的现象。

（三）政府单唱“独角戏”，社会参与度不够

我国现行的农村社会救助制度，在资金的投入和日常的管理中，几乎都是由政府一手包办，唱“独角戏”。主要体现在三个方面：一是救助资源分散，没有有效整合。二是资金来源单一。三是民间组织的力量没有得到充分的发挥。

（四）救助方式单一，缺乏开发型救助

农村社会救助的目标仅限于保障救助对象的基本生活，以物质救助为主，而没有通过制度化的方式，提高救助对象的能力，让他们自救以谋求长远的发展。社会救助手段缺乏通过投资方式来为救助对象提供自我发展所需的各项资源。

（五）制度缺乏法律保障，法制建设滞后

目前我国的社会保障主要依靠政府的行政命令和政策指示来推动，而社会保障的发展则需要相关的法律法规做基础。社会保障立法不是一朝一夕的事，也不能随便草率地进行。只有社会保障相关法律逐步建立起来，社会保障制度才能真正落地生根，广大公民才能更好的享受社会发展带来的福利。

三、完善我国农村社会救助制度的政策建议

（一）规范制度运行，打造公正透明的“阳光救助”

要打造公正透明的“阳光救助”，就必须规范农村社会救助制度的运行，可以从两个方面入手：一方面要对救助对象进行科学的识别和分类，对于他们的需求差异，给予不同的方法来施救，最大化满足其需求。另一方面要对最基础的生活救助与其他专项社会救助有明确的界定，因为每个救助对象对生活资源的需求是各不相同的，有的需要基本生活救助，有的则需要教育、医疗等专项救助。因此，我们要讲专项救助的覆盖范围适当扩大，也就是将需要生活救助之外的边缘困难人员也纳入专项救助范围。这样才能真正充分发挥各项社会救助资源的作用和功效，确保社会救助资源公平公正地运用，从而实现“阳光救助”的总体目标。

（二）保障救助资金，增加政府转移支付

社会救助资金属于国民收入再分配过程中的社会福利基金，主要由省级甚至中央政府负责筹集和发放。要实现资金的高效利用，就要加强中央和省级财政资金的转移支付，加强对地方资金的保障和使用自主权，减轻市县级财政的资金供给负担。在转移支付过程中，还要针对地区发展水平高低对资金进行合理安排，以解决社会救助资金总量不足和分配不均的问题。

（三）救济主体多元化，推动社会公益组织参与

社会救助的社会性就决定了其主体必然是多元的。社会组织可以通过自愿捐赠来整合分散的社会资源，增加农村社会救助资源的总量。社会组织数量众多，这让他们可以对多样化的救助需求做出反应，加强社会救助的实际效果。社会组织强烈的创新冲动可以在不断提高自身竞争力的同时提高资源的使用效率，弥补政府在资源使用和分配上低效率。总之社会组织参与已经成为社会救助发展的必然选择。

（四）坚持救助和扶贫开发相结合

针对贫困地区，国家应该加大资金投入，保证资金来源，对他们进行社会救助，实行救济性保障。对于另外一些生活水平较低，但是自然条件和环境相对较好的地区，可以考虑通过开展劳务输出和发展特色农业，来减缓农村贫困问题。

（五）进一步健全社会救助法律、法规

目前我国社会保障相关的立法还很不完善，层次和架构也较低，社会救助作为社会保障体系重要组成部分，也面临着同样的问题。要实现社会救助工作的“三化”，即法制化、规范化、科学化，就必须尽快建立完善社会救助的法律、法规，让法律为社会救助事业保驾护航。

总结

论文通过概述我们国家现行的农村社会救助制度发展的历史经验，详细阐述了制度现在暴露的一部分问题，来进一步完善健全我国的农村社会救助制度，希望能起到建言献策的作用。（作者单位：山西财经大学公共管理学院）

参考文献：

[1] 马林林.我国农村社会救助制度研究[J].北京：北京教育学报，2010，46-49

中日农村社会养老保障制度比较研究 第4篇

关键词：农村,养老保障制度,比较,启示

1. 中日农村社会养老保障制度沿革及基本框架

1.1 中国农村社会养老保障制度沿革及主要内容

1954年中国第一部宪法明确规定了“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候, 有获得物资帮助的权利”, 以此为基点, 我国逐渐在农村建立起不同于城市的社会保障制度, 其发展大致可分为以下阶段:

1) 五保制度与集体养老保障相结合 (19491978) 。建国之初, 农村老年人仍完全依靠家庭养老。五保制度是在农业合作化的50年代建立的, 人民公社运动兴起后, 各种制度以公社为基础贯彻实施, 在这种体制之下, 老年人除领取平均分配的口粮外, 还可通过劳动领取工分粮。60年代初, 我国农村已初步形成了以家庭、集体保障为主, 五保制度并行的养老保障制度。

2) 农村社会养老保险与家庭保障相结合 (19782009) 。20世纪80年代, 为解决农民家庭养老的困难, 我国农村少数村庄开始对农民实行退休养老, 保险费用由个人和集体共同负担, 以集体负担为主。1992年之后, 农村社会养老保险工作在全国范围推广, 社会养老保险制度在探索中初步建立起来。

3) 新农保制度与多元化养老保障方式相结合。党的十七大报告指出, 探索建立新型农村社会养老保险。2009年6月国务院常务会议决定在全国开展新农保试点, 同时, 明确新农保制度“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则。而《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中进一步明确指出:探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度, 实行社会统筹与个人账户相结合, 与家庭养老、土地保障、社会救助等其它社会保障政策措施相配套, 保障农村居民老年基本生活。

根据指导意见, 新农保养老金由基础养老金和个人账户养老金组成, 终身支付。国家为每个参保人建立终身记录的养老保险个人账户, 所需基金由三部分构成:

1.2 日本农村社会养老保障制度内容概述

1) 日本农业者年金制度。日本养老金 (年金) 最早可追溯到明治时期的“恩给制度”, 即由中央政府出钱, 对退役军人及政府官员支付老年生活费作为国家对忠诚于国家利益的军人及官吏的一种“恩赏”。真正意义上的年金制度产生于二战后, 1959年日本政府制定并颁布《国民年金法》, 并将农民阶层纳入国民年金制度, 规定农民定期交纳年金保险满25年, 到65岁时每月便可获得最低二千万日元老年年金。1970年专门为农业从业者设立的《农业者年金法》出台, 该法颁布十年来进行了不断的修改和完善, 除对老龄人提供老龄年金外, 还对提前脱离农业的老年人实行经营转移年金给付, 是一个政策性较强的年金制度。

2) 国民健康保险制度。此制度是依据1958年出台的《国民健康保险法》建立的以农民为主的医疗保障制度。农民以家庭为单位加入医保, 对未参加保险的农民实行强制加入。参保者患病就医时只需缴纳三成医药费, 便可接受医疗服务。国民健康保险制度的实施, 最终使日本进入了“人人皆保险”的时代, 对老年农民的医疗保障也产生了重大影响。

3) 老年人保健制度与护理保险制度。1982年的《老年人保健法》规定了65岁以上老年人 (包括农村老年人) 医疗中自付费用的比例, 并开始设立日间照护、短期收容, 提供医疗与护理一体化的照顾, 费用由医疗保险支付。在此制度下, 老年人就医时可享受低于国民健康保险所需的医疗费用。随着老年护理需求增大, 2000年初日本开始实施《老年护理保险法》。根据该法, 被保险者在享受特定的护理服务时, 原则上只须缴纳10%的费用, 余下部分由中央和地方财政共同承担一半, 护理保险费用承担一半。

2. 中日农民养老保险制度比较研究

2.1 两国农民养老保障制度产生背景相似

中国和日本为一衣带水的东亚国家, 文化十分接近。日本传统养老模式明显受中国儒家文化与佛教思想影响, 长期形成的家长式的社会治理传统对日本社会保障制度的建立影响深刻。古代日本以长子家庭养老为主要养老模式。战后, 随着社会经济的发展, 传统体制逐步解体, 农村老龄化问题日益显现, 日本现代养老体制正是以此为背景建立的。对我国来说, 当今社会的发展对农民传统的思维方式造成较大冲击, 传统的家庭保障养老模式已无法满足当前需要, 建立现代农村社保体制迫在眉睫, 由于两国社会文化背景相似, 日本的社保体制建设对我国有很大的借鉴意义。

2.2 两国社会养老保险模式不同

在养老保险方面, 日本采取双层养老保险制度, 第一层是覆盖所有公民的国民年金制度, 第二层为与就业收入相关联厚生年金、共济年金和农业者年金, 覆盖面较广, 制度相对完善, 资金来源主要为被保险人保险费及国家财政支持。相比之下, 我国旧农保制度覆盖面窄, 其模式以个人缴费为主, 集体予以补助, 国家政策扶持, 这就使得相当一部分农民因无力缴费而与社会保障脱离。我国出台的新农保制度尽可能扩大了保险的覆盖面, 并明确政府资金投入的原则要求, 与传统保险制度相比, 具有极大进步意义。

2.3 两国社会养老保险内容不同

日本农业者年金包括农业者老龄年金与经营转让年金 (后取消) 两项支付。接受农民老龄年金的条件是被保险者需缴纳保险费满20年, 年龄达到65岁。而接受经营权转让年金则需被保险者在6065岁之间实际转移农地经营权, 这种年金一半以上由政府支付, 目的是鼓励农地向年轻一代转移。养老保险基金管理方面, 日本政府实行统一调配, 由金融厅监管, 防止了资金流失。而在我国, 养老保险制度并不十分完善, 且带有很大随意性。大多数地区, 养老保险基金由当地民政部门独立管理, 缺乏有效监控, 为农村养老保险推行造成了不利影响。

3. 日本农民养老保险制度对中国的启示

3.1 以法律为依托, 不断推进农村养老保险体制的建立和完善

战后日本农村养老保险制度的形成和发展, 是相关法规不断完备、充实的过程。《农业者年金法》自颁布以来, 短短十年内历经六次修改, 而其《国民年金法》的确立, 也是一个不断发展完善的过程。在我国, 只有以法律形式将农村养老保险纳入社保体制, 确立统一的社会保险法制精神、原则和待遇, 才能确保社会全体成员社会保障的基本权利。此外, 农村养老保险也应根据不同地区经济发展水平、经济承受能力等因素规定各自个人帐户的缴费水平。建立不同的养老保险基金制度, 积极拓宽基金运营渠道, 允许投资多元化。在统一的《社会保险法》基础上, 因地制宜设计不同的补充法律、法规, 以形成多层次法律体系。

3.2 以政府为主导, 保障我国农村养老保险制度有序进行

日本农村养老保险制度在政府主导作用下经历了“早期发展、战后重建、后期调整与改革”三个阶段, 从传统的家庭保障形式发展到现代社会较为健全的社会保障制度, 日本政府自始自终都起了决定性作用。同样, 为农民提供养老保障是我国政府必须履行的公共职能。政府不仅应从颁布立法、组织制度、制度调整和改革等方面着手制定各项法规和政策, 对农保制度的建立加以规范和引导, 还应承担必要的财力支持。只有突出政府在农村养老保险制度中的责任和作用, 才能保障我国农保制度有序进行, 真正实现农村老年保障的目的和作用。

3.3 以国情为依据, 建立多层次、立体化的农村养老保险制度

日本农保制度具有多层次性, 国民年金制度、国民养老金基金制度与农民年金制度结合起来, 与日本国情相适应, 满足了日本农民不同层次的养老保障需求。日本年金制度在发展中逐步完善, 国民年金逐渐与其它各类年金相融通, 形成了独具特色多支柱立体化的保险制度。我国目前的养老供给主要包括家庭养老、社区养老、商业保险公司及社会养老。在农村地区, 传统家庭养老模式已开始转向保障水平较高的社会性养老。据此, 彻底解决农村养老问题, 还需将农村养老保险的社会统筹账户作为企业职工、政府机关和事业单位的各类养老金制度的共通部分, 形成双层关联结构的保险制度, 把普遍型的社会统筹账户和职域型的各类养老保险制度有效结合起来, 使农村不同层次的居民都能够老有所养。

参考文献

[1]石秀和.中国农村社会保障问题研究[M].北京:人民出版社, 2006:155.

[2]宋金文.日本农村社会保障[M].北京:中国社会科学出版社, 2007:125.

[3]岳颂东.日本老年护理保险制度及对我国的启示[EB/OL]. (2009-03-12) .http://www.chelder.cn/lnbx/29881.html.

[4]张敬一, 赵新亚.农村养老保障政策研究[M].上海:上海交通大学出版社, 2007:65.

中国新型农村社会养老保险制度研究 第5篇

一、建立新型农村社会养老保险制度势在必行

(一)当前农村养老保障仍处于“制度真空”状态

我国农村社会养老保险制度始建于20世纪90年代初，1992年民政部制定下发了《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)，农村社会养老保险工作在各地广泛开展。截至1999年底，参保人数约8 000万人。自1999年始，国务院开始对农村社会养老保险工作进行清理整顿，指出我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件，要求停止接受新业务，有条件的过渡为商业保险。至此，中国农村社会养老保险事业基本处于停滞状态。截至2006年底，全国有31个省、直辖市、自治区的1 905个县(市、区、旗)不随程度地开展了农村社会养老保险工作，积累保险基金354亿元，5 374万农民参保。据统计，近年来，我国农村社会保障覆盖率只有3%，城乡社会保障覆盖率比例为22：1，城乡人均社会保障费的比例为24：1，可以说，到目前为止，我国农村仍旧缺乏真正意义上的社会养老保险制度。导致传统农村社会养老保险制度失效的原因，主要有三个方面：

其一，农村养老保险基金难以实现保值增值致使传统制度缺乏可持续性。传统农村养老保险基金是以县为单位统一管理，基金保值增值方式主要是购买高利率财政债券和存人银行，不直接进行投资，致使参保农户实际收益率非常低，有的甚至为负收益率，严重打击了农户参保的信心。其二，政治责任和经济责任的缺失是导致制度失效的重要原因。政府在农村社会养老保险制度中的责任，包括政治责任与经济责任两方面。政治责任主要指出台专门性的法规、规章，组织引导农民参保以及采取合适的强制形式。而农村社会养老保险没有专门的法规或规章，各地实施办法基本上是在《基本方案》的基础上稍做修改后形成的，这些办法普遍缺乏法律效力，导致制度的建立、撤消，费用的筹集、运用以及养老金的发放很多时候按地方政府的意愿执行。政策法规滞后，不仅使制度缺乏保障，还给制度运行带来了一系列问题，如保险对象不明确、保险资金来源不稳定、管理混乱等。经济责任主要体现为给农民参保提供补贴性支持、对养老保险金提供保值补偿、为农村社保机构提供经费支持等。传统农村社会养老保险制度坚持“个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策抚持”原则，其中“集体补助为辅’’难以落实，“国家给予政策扶持”集中体现在乡镇企业职工参保，集体补助部分可税前列支，而农民参保并没有得到直接财政支持。因此，我国绝大部分农民是在没有任何补贴的情况下参加传统农村社会养老保险的，制度已退化为农民的自愿储蓄制度，不具有社会性和保障性。

其三，待遇水平偏低与从基金中提取管理费使传统制度丧失吸引力。《基本方案》规定农民交纳保险费时，可根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元„„20元，共10个缴费档次。由于长期以来，我国农村经济发展水平普遍偏低，加上农民对制度缺乏信心，大都选择每月2元的最低档次保费。长此以往，将直接导致参保农户的基本生活难以保障，养老保障的目的难以实现。在基金管理方面，《基本方案》允许直接从基金中提取3%的管理费，来弥补业务经费的不足。在政府投人和资金扶助均十分缺乏的情况下，农民感觉不仅要“自己养自己”，还要“出钱养活庞大的农保机构与人员”，难以获得农民的认同与支持。

(二)土地保障功能与家庭保障功能持续弱化

随着市场经济体制改革的深入，工业化、城市化进程的加快，家庭和土地这两类传统保障方 1

式的功能持续弱化，由此放大了农村人口老龄化的社会风险。

其一，家庭保障功能弱化。我国工业化和城市化的发展引发了大规模的“乡——城”人口迁移，其结果是子女远离乡村成为城市工人，代际空间距离不断拉大，土地和家庭财产不再成为束缚子女养老的工具，传统家庭保障模式的基础正在逐渐动摇，养老保障功能正在快速走向衰弱。其二，土地保障功能弱化。土地保障功能弱化的原因是：一是20世纪90年代以来，受国内外经济环境变化的冲击，农产品价格持续下跌，单位农产品成本极高，农民从土地上获得的收入在其收入结构中所占比重持续下降，农民对土地的依赖减少;二是农村土地实行小规模经营，农产品收益率一直不高，土地集体所有制又限制了农民对土地财产变现的能力，农民土地负担沉重;其三是我国农村人多地少，城市化进程的加快使我国耕地消失的速度比农业人口消失的速度更快，大量土地被征用。

(三)“乡——城”人口迁移加速农村人口老龄化进程

自20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，各种限制人口流动的政策和制度得以不断消除，人口迁移的自主性和流动性不断加强，特别是人口从农村向城镇地区的迁移，规模逐渐增大，基本进人一个持续稳定的发展过程。我国农村剩余劳动力向城市大规模转移已经成为不争的事实。据估计，1987年我国人口迁移规模超过3 000万，1994年超过4 000万，到2000年已经接近6 300万，迁移率接近5%。据预测，从2000年到2050年，我国农村向城镇迁移人口总规模累计将达到3.96亿人，年均迁移近800万人。其中，农村经济活动人口(15～59岁)向城镇迁移总数将达到3.35亿，年均迁移670万人。①

如此大规模的“乡——城”人口迁移，特别是农村青壮年劳动力向城镇迁移，在给城镇带来经济繁荣的同时，导致农村人口年龄结构失衡，老年抚养系数急剧增大，农村人口老龄化程度大大超过城市。测算结果还显示②，从2008年起，迁移后的农村60岁以上老年人口抚养比将从19.57%快速上升到2022年的30•28%、2031年的40.72%、2050年的44.59%，这也意味着在2008年将由5个经济活动人口赡养1位老年人，而到2050年将出现2个经济活动人口赡养1位老年人，届时农村人口老龄化程度将空前沉重。并且，同期迁移后的农村人口总抚养比也将快速上升，到2052年将达到75.95%。

国内外专家一般认为，中国改革开放以来享受了20多年的人口红利将在未来15年左右的时间内枯竭，人口红利的转折点将在“十一五”期间到来。随着“刘易斯转折点”的出现，劳动力由充裕转变为短缺，其所带来的一系列有利于经济发展和社会革新的外部条件也将逐渐消失，如果我们不抓住当前有利时机建立健全覆盖城乡居民的养老社会保障体系，一旦人口红利所创造的最佳改革时机消失，覆盖城乡居民的养老社会保障体系建设将举步维艰。

二、新型农村社会养老保险制度框架设想

(一)新型农村社会养老保险制度模式：最低养老金(零支柱)+农村养老保险个人账户

2007年，《劳动和社会保障部、民政部、审计署关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》(劳社部发[2007]3l号)规定，“以农村有缴费能力的各类从业人员为主要对象，完善个人缴费、集体(或用人单位)补助、政府补贴的多元化筹资机制，建立以个人账户为主、保障水平适度、缴费力灵活、账户可随人转移的新型农村社会养老保险制度和参保补贴机制。有条件的地区也可建立以个人账户为主、统筹调剂为辅的养老保险制度。”由此表明，我国新型农村社会养老保险制度将是一个以个人账户主、统筹调剂为辅的模式。

建国以来，我国农民为国家工业化建设和经济社会发展作出了重要贡献，然而农业在为国家提供巨韧累而承受重负的同时，却失去了自身的发展条件，这对广大农民来说是不公平的，政府有责任对农民多每承受的重大损失做出补偿。从“乡——城”人口迁移的角度来说，农村劳动力向城镇迁移为城镇带来了“人口红利”，缓解了城镇基本养老保险制度的财务压力。因此，政府宜重新定位在农村社会保险中的责任，建立以财政补贴为主导的新型农村社会养老保险制度。在新型农村社会养老保险制度模式的设计中，笔者以为，我国新型农村社会养老保险制度应实行“最低养老金+个人账户”的模式，其中个人账户归集体农民缴费与集体补助;体现收入再分配和国家责任的贬补贴，则专门为每位参保农民建立一个标准统一、非缴费型的最低养老金。将农村社会养老保险财政补贴机制与农村最低生活保障制度结合，建立一个“零支柱”最低养老盆度，将是我国新型农村社会养老保险制度建设的一项重要创新，其目的在于：第一，对农村老年人而言，两项制度的保障水平和目标都是以为他们提供最基本的生活保障，消除老年贫困为目标的;第二，两项制度都属于非缴费型的制度，资金来源于政府的财政收入;第三，两项制度在农村可以按照相同的计发单位发放保障金，即以单人户作为基本的计算单位，两项制度整合后，政府财政补贴可以按照人头补贴，作为人均补贴进入到最低养老金账户中，这有利于提高制度的公平性，增强农民参保积极性。

预测显示，未来我国农村老年人口在1亿人左右，按照每位农村老人每月补助100元，每年的财政补贴总额为1200亿元，相当于2007年全国财政收入的2%。而与此同时，建立财政补贴型农村社会养老保险制度之后，还将从两个方面减少财政补贴规模：一是将通过减少农村最低生活保障对象和“五保”对象的方式减少财政补贴;二是可能通过将参保农民“退休年龄”延长到65岁或根据参保农民劳动能力状况实行弹性“退休年龄”和“土地换保障”的方式减少财政补贴。

(二)新型农村社会养老保险待遇水平：保基本+缴费确定型

结合“最低养老金+个人账户”的农村社会养老保险制度模式，新型农村社会养老保险的待遇水平也将采取“保基本+缴费确定型”模式。“保基本”的意义在于通过实施“最低养老金制度”，实现人人享有基本

生活保障、免除老年贫困的目的，使农村社会养老保险的保障标准与我国现阶段生产力水平和国家、社会经济承受能力相适应。因此，当前政府应整合各类支农惠农资金的使用方向，采取缴费补贴、基金帖息、待遇调整、老人直补等多种补贴方式，探索各级财政直接建立用于支持农村社会养老保险制度建设的专项资金，将其主要用于引导扶持和激励农民参保。与此同时，集体经济发达的地区，也应在农户缴费和政府补贴的基础上，根据实际情况给予适当补助，从而体现地区经济发展水平与基本生活水平间的差异。

“缴费确定型”是指农村社会养老保险个人账户制度应采取的给付方式，强调养老金待遇水平与缴水平直接关联。采取“缴费确定型”农村社会养老保险给付方式的目的在于：在强调农民缴费积累的个人产权的同时，增强农民参保的积极性，提高参保农民的养老保障待遇水平，满足不同收入群体的养老保障需求。农村社会养老保险个人账户制度一方面是为了鼓励农民自我保障责任，满足不同收入群体的养老保障需求;另一方面也是为了实现农村社会养老保险制度与城镇基本养老保险制度的衔接，为农村劳动力在城乡之间转移和迁移提供便利。

三、新型农村社会养老保险基金管理的模式创新

选择了基金积累制就必须有相应的投资手段，治理结构与管理模式是确保基金安全的基础保障，也是基金运营监管的前提和基础。实行以个人账户为主的基金积累制模式与基金投资是一对“孪生兄弟”。从城镇企业职工基本养老保险“统账结合”的制度模式改革的过程中看，建立“实账”运行的农村社会养老保险个人账户基金在未来也将面临通货膨胀和经济增长等风险，实现基金的保值增值是建立个人账户的应有之义对我国城镇基本养老保险个人账户养老基金进行投资运营，已成为理论界与实务界的共识。选择合理科学的基金治理结构与管理模式，对于农村社会养老保险个人账户基金的保值增值显得同样重要。

(一)推行委托投资型农村社会养老保险基金管理模式

根据国际主流趋势和我国农村社会养老保险个人账户基金的性质，农村社会养老保险个人账户基金应首选委托投资管理型基金管理方式

农村社会养老保险个人账户基金属于基本保障项目，但采取基金积累制筹资方式，各级财政不提供担保。因此，农村社会养老保险个人账户基金的治理结构应采取省级农保经办机构作为受托人和(或)账户管理人，将养老保险基金的投资管理权和托管权分别委托外部竞争性商业机构的管理模式;省级农保经办机构在不具备能力的前提下，可以将养老保险基金的账户管理权委托给商业机构。省级农保经办机构、基金管理服务机构在从事个人账户养老保险基金管理服务过程中必须接受社会保障基金监管机构和金融监管机构的监督检查。

(二)探索银行质押贷款型农村社会养老保险基金管理方式

农村社会养老保险个人账户基金委托商业银行进行质押贷款的方式是当前我国农村社会养老保险试点过程中部分地区探索的一项措施，就是由农村社会养老保险管理部门将农村社会养老保险基金委托给商业银行，再由商业银行按照委托要求将农村社会养老保险基金资产进行质押贷款。目前做得比较好的地区，有新疆呼图壁县和四川通江县，这两个县采取的方式都是：银行委托贷款的对象必须是农村社会养老保险的参保农户，质押物是农村社会养老保险证，只是出质的对象有所不同，新疆呼图壁县允许农户借证贷款，四川通江县要求必须本人持证件贷款。在当前我国政府财政支持与金融机构小额信贷相对有限的条件下，积极探索农村社会养老保险基金质押贷款的基金管理方式具有重要的现实意义。

农村社会保障制度研究 第6篇

关键词：产权；农村；社会养老保险；有效性

中图分类号：F32 文献标志码：A文章编号：1002—2589（2011）08—0014—02

引言

我国政府从20世纪80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，农村社会养老保险已有二十多年的历史。实践证明，农村社会养老保险制度的实施不仅为农民提供了一种新的养老制度安排，而且连带产生了一些积极的社会效应，但到目前为止农村社会养老保险制度在实际运作过程中仍然存在很多问题。

现代产权理论是20世纪30年代以来，以科斯为代表的西方经济学家对正统微观经济学和标准福利经济学的根本缺陷进行思考和批判的过程中形成的。产权简单的说就是对财产的权利，它是人们围绕或通过财产而形成的经济权利关系。产权具有排他性、可转让性、可行使性、可分割性四个属性。只有同时具备这四个属性，产权才是最有效率的。本文将从此理论视角对农村社会养老保险制度进行分析，以求作出有益的探讨。

一、农村社会养老保险的产权理论视角分析

通过产权分割，可把农村社会养老保险产权分割为：所有权、使用权、收益权三个具体的子权利。现在具体对三个子权利进行有效性分析。

（一）所有权有效性分析

对内排他性较弱，对外排他性不强。农村社会养老保险属于俱乐部产权，当前大都采用现收现付的筹资模式，而没有建立起完备的个人账户，农民当期缴费数量与未来收益没有直接的联系，农村社会养老保险对内排他性不强。而在这个产权俱乐部之外，由于对农村社会养老保险的享受资格没有严格科学合理的规定，加上在管理上存在着诸多不足之处，当前存在着诸多不符合条件的受保者，农村社会养老保险对外排他性不强。

可转让性较弱。《县级农村社会养老保险基本方案》规定，“投保人领取养老金，保证期为十年。领取养老金不足十年身亡者，保证期内的养老金余额可以继承。无继承人或指定受益人者，按农村社会养老保险管理机构的有关规定支付丧葬费用”。因此，农村社会养老保险所有权只有在发生特殊情况时才可以根据《基本方案》的规定在代际间转让，若没有特殊情况则不能在各产权主体间进行转让。所以，农村社会养老保险所有权的可转让性较弱。

可行使性不强。当前农村社会养老保险制度不够稳定性，农民在行使其所有权的时候存在困难。此外，现在农村社会养老保险资金的挤占、挪用现象非常严重，这也严重破坏了农村社会养老保险所有权的可行使性。更为重要的是当前我国还没有专门的法律法规来规范我国的农村社会养老保险制度，这对制度的可持续发展造成了不良影响。所以，当前农民的社会养老保险所有权的行使存在很大的风险，农村社会养老保险所有权的可行使性不强。

（二）使用权有效性分析

对内无排他性，对外排他性不强。在农村社会养老保险产权俱乐部内，只要参加了农村社会养老保险，符合相关规定，在60岁之后都有享受农村社会养老保险待遇的权利。所以，农村社会养老保险对内无排他性。而在这一产权俱乐部外，因在管理上存在不足之处，且我国农村社会养老保险在给付条件等环节上缺乏科学合理的规定，存在保险金冒领、多领及死亡后继续领取等不合理现象。农村社会养老保险的对外排他性不强。

可转让性较弱。《县级农村社会养老保险基本方案》规定，“投保人领取养老金，保证期为十年。领取养老金不足十年身亡者，保证期内的养老金余额可以继承。无继承人或指定受益人者，按农村社会养老保险管理机构的有关规定支付丧葬费用”。只有在发生特殊情况下，农村社会养老保险使用权才可以转让给其继承人，而没有特殊情况则不能在不同产权主体之间进行转让。所以，农村社会养老保险使用权的可转让性较弱。

可行使性不强。当前还没有专门的法律法规来规范我国的农村社会养老保险制度，我国的农村社会养老保险制度缺乏稳定性。农村社会养老保险制度资金挤占、挪用现象严重，并且缺乏科学合理的基金运作机制，农民的未来养老待遇很难保证。农民当期交纳的养老金能否满足其未来养老需要还具有不确定性。因此，我国当前的农村社会养老保险制度的可行使性不强。

（三）收益权有效性分析

排他性较弱。当前我国农村社会养老保险资金由社会保障管理机构来统一运作，所得资金收益扣除管理费后全部充实到原有的农村社会养老保险基金中，只要是参加农村社会养老保险者都能从中获得一部分收益。因此，农村社会养老保险制度收益权的排他性较弱。

可转让性较弱。《县级农村社会养老保险基本方案》规定，“投保人在交费期间身亡者，个人交纳全部本息，退给其法定继承人或指定受益人”。“投保人领取养老金，保证期为十年。领取养老金不足十年身亡者，保证期内的养老金余额可以继承。无继承人或指定受益人者，按农村社会养老保险管理机构的有关规定支付丧葬费用”。无特殊情况收益权同样不能转让，所以农村社会养老保险收益权的可转让性较弱。

可行使性较弱。当前我国农村社会养老保险制度的资金运作由社会保障管理机构负责，在资金运作过程中单个农民对投资组合的选择及投资渠道的选择等方面基本上没有决定的权利。此外，当前我国农村社会养老保险缺乏科学合理的资金运作方法，保值增值存在困难，资金收益很能得到保证。因此，农村社会养老保险收益权的可行使性较弱。

通过上面分析可知，当前我国农村社会养老保险制度缺乏效率，需要采取措施促进其有效运作和快速发展。

二、农村社会养老保险存在问题分析

公平和效率是一个永恒的话题，农村社会养老保险制度的可转让性较弱，是由社会养老保险特殊的性质及国家社会养老保险政策规定的。在兼顾公平的前提下也要努力提高农村社会养老保险制度的运行效率，在此原则下我们来考察当前我国的农村社会养老保险制度存在哪些问题。

（一）排他性不强，农村社会养老保险存在严重的“道德风险”问题

一是对内排他性不强。当前我国农村社会养老保险制度采用现收现付的资金筹集模式，没有建立起完善的个人账户，当前农民所交纳养老金不能进入个人账户进行长期积累，而是全部进入统筹账户，统一调配。这就使得农民当期缴费多少与其未来收益没有直接联系，很多人就产生了逃避缴费现象，“道德风险”问题随之发生。二是对外排他性不强。当前我国农村社会养老保险制度建设过程中，对养老保险金给付条件、受益者领取资格的确定等环节缺乏详细的调查研究，存在诸多不科学、不合理规定。并且，当前我国农村社会养老保险在管理上存在诸多不足之处，从而造成大量的养老金代领、冒领、多领及延长领取期限等不合理现象，“道德风险”问题严重。

（二）可行使性不强，农民面临严峻的老年风险

一是当前我国农村社会养老保险制度缺乏稳定性，农民以后是否可以享受社会养老保险待遇还存在一定的未知性，农民面临严峻的老年生活风险。二是当前我国农村社会养老保险制度缺乏明确的法律法规来规范其运行，这不利于农村社会养老保险制度的长期稳定发展，农民现在所缴费，在很多年后能否得到相应的养老保险金同样存在不可知性，农民老年生活面临严重危机。三是当前我国的农村社会养老保险基金运作缺乏科学合理的投资方式，资金保值增值存在困难。并且，农村社会养老保险基金挤占、挪用现象严重，农民在年老后能否保证得到应有的养老待遇同样是不确定的，农民面临严峻的老年风险。

三、对策

（一）增强农村社会养老保险制度的排他性，解决“道德风险”问题

首先，改变现行的现收现付制的筹资模式，努力做实个人账户，避免社会养老保险空账运行。使农民当期缴费与其未来收益成正比例关系，增强农村社会养老保险的对内排他性，避免“道德风险”问题。其次，提高管理水平，杜绝养老金冒领、多领等不合理现象的发生。对受益对象进行详细调查，制定合理严格科学的养老金给付条件，严格审查养老金领取资格。此外，要建设一支高素质的农村社会养老保险管理队伍，提高管理质量，杜绝徇私舞弊现象，从而更好地解决“道德风险”问题。

（二）增强农村社会养老保险的可行使性，保障农民的老年基本生活

首先，要尽快出台农村社会养老保险相关的法律法规，不断规范农村社会养老保险制度的运行，做到有法可依，增强农民的参保信心，提高农民参保程度，增强农村社会养老保险的可行使性，减少老年风险的发生。其次，积极探索安全高效的农村社会养老保险基金运作方式，确保养老基金保值、增值，保证农民得到未来养老收益老保障其基本生活。此外，要加强监督，坚决杜绝农村社会养老保险金挤占、挪用现象的发生，保证养老金足额及时支付，以保障农民的老年基本生活。

（三）建立可持续的农村社会养老保险制度

农村社会养老保险制度是一项关系社会稳定的系统工程，因此要从长远考虑来保证它的可持续发展。当前状况下，农村社会养老保险制度要与农村家庭养老等其他的养老方式有效结合，以更好地保障农村老年人的正常生活。坚持“城乡分割→统分融合→基本统一”的可持续发展道路分阶段、分步骤地建立与经济发展水平相适应的农村社会养老保险制度，促进我国农村经济社会持续健康发展。

参考文献：

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[2]曼昆.经济学原理[M].北京：北京大学出版社，2009.

农村社会救助制度建设研究 第7篇

关键词：社会救助,制度建设,农村

农村社会救助体系的建立必须立足于满足农民基本生活需求的现实基础上,让农民生有所靠、老有所依、病有所医,所以应该先以最低生活保障制度、五保制度、农村医疗救助制度和自然灾害救助制度为主来构成我国农村社会救助体系。

鉴于历史与制度的原因,我国农村社会救助基本框架、制度建设、法律规制等方面还有很多亟需完善之处。本文着眼于分析当前农村救助面临的问题,从社会学的基本理念出发,以期对我国农村社会救助社会工作制度的进一步发展有所裨益,能对实践有些许参考。

一、先行农村社会救助面临的问题

(一)制度设计不健全,救助工作随意性大

由于贫困和救济标准不完善,社会救助工作没有一个标准的制度。一方面是没有明确谁是救助的对象,就是光凭一个感觉去判断,另一方面就是国家根本没有一个统一的标准,救助的对象够不够根本就达不到满足。从目前的情况来看,我国根本无法维持救助对象的基本生活,尤其是那些老弱病残人群,他们的生活更是难上加难。正是因为没有相关的规范程序,这种救助实施也没有强大的制度力,尤其是在对申请资格审查上,各地就是主要看村民小组交上来的报告,但是村民小组的推荐完全是由他们自己控制的,对于救助对象往往得不到详细的准确信息,因而造成缺失与遗漏。另一个方面这种资金的到位情况会随之减少,也没有一个完整的救助制度去实施。

(二)资金保障难,救助水准低

有一些经济不发达的地区,存在着资金严重不足,筹资的方式也比较乱,这样的县级财政会有很大的压力。税费改革以后,乡镇统筹取消了,地方政府的收入大大降低,这种资金问题更加突出了。在救助过程中,存在一种这样的矛盾现象,经济比较发达的地区,地方财政比较强一些,但是这些地区需要救助的对象也不多,反而那种经济不发达的地区呢,地方财政也比较吃紧,救助资金的到位也是十分困难,但是这种地方救助的对象还特别多,这种问题最后无法得到根本解决。慢慢地,城乡之间的差距越来越大。

(三)组织管理体系不到位,影响救助制度的贯彻落实

自1998年政府机构改革农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部以来,受管理体制改革、中央关于农村社会养老保险政策变动的影响,农村社会保障和社会救助的管理方面出现了一些混乱。主要表现在多头管理、政出多门。从管理机构上看,部分在国有企业工作的农村职工的社会保障统筹归劳动和社会保障部门管理;医疗保障归卫生部门和乡村劳动者所在地一位或乡村集体共同管理;农村养老、“五保”供养、最低生活保障和优抚救济等归民政部门管理。由于部门所处地位和利益关系不同,导致在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾,出现相互扯皮、办事效率低下的状况。

二、农村社会救助困境的原因分析

(一)经济发展相对落后

我国农村地区,政府财政收入不足,无法对社会救助投入足够的资金,导致救助水平较低,报销水平低下,不能满足救助需求,部分农村居民没有享受到救助,也导致了救助不公平等现象的发生。另一方面,由于资金不足,导致从事社会救助事业的人员工资低、待遇差、工作环境差,特别是基层救助机构,工作量大,收入还不如外出打工,这些导致工作人员缺失,工作不够上心,影响农村社会救助建设。

(二)政府及社会对农村社会救助社会工作的重视不够

目前有些农村虽然建立了一系列社会救助项目,但没有专业社会工作者参与,救助水平低下,管理混乱,人情保、关系保普遍存在,使真正急需社会救助的群体得不到及时的救助。相关法律法规的制定没能跟上步伐,几乎没有专业、专职的社会工作人才,农村社会救助机制不完善、管理制度落后,这些方面都可以看出各级政府未能充分重视社会救助建设的重要性和紧迫性。目前亟待建立完善的农村社会救助社会工作的体制,使农村社会救助运行正常、有序。另一方面,由于社会也没有重视农村社会救助的重要性,导致人们对农村社会救助的支持不够,具体表现在社会捐助不足、农村社会救助公益组织不足,完全依靠政府财政投入等方面。

(三)农民思想保守

在广大的农村,受封建保守、自给自足思想影响,依然保持着多子多福、邻里互助的观念,遇到养老这些问题都是自我解决,还有不少农村老年人不愿意进入敬老院,害怕“丢面子”,小病一般不愿跑远路去正规医院治疗,这些都阻碍了农村社会救助制度的发展。另一方面,由于大量年青劳动力都进城打工,留守的大多是年老的居民以及儿童,而老年人负责带孩子,导致很多老年人都放弃了社会救助的机会。

三、完善农村社会救助的对策

结合目前我国农村发展的现状,并借鉴国外成功的农村社会救助经验以及国内发达城市农村社会救助好的做法,笔者对以上现状针对性地提出了以下几点建议。

(一)理顺救助管理体制和运行机制,发挥社会工作者的优势

理顺救助管理体制和运行机制的首要任务就是将农村救助工作领导体制进行创新改革和治理,各级党委政府领导班子成员要转变救助理念,针对农村救助薄弱环节建立专门的农村救助社会工作管理机构,积极鼓励社会工作机构参与,引进专业、专职的社会工作者,拟定救助实施目标。

山东青岛鑫义社会协会就开始了大胆尝试——社工进农村。鑫义社会工作者面对的服务对象是社会中权能最弱的人群,这群人所拥有的资源与调动资源的能力也是最低的。鑫义社会工作者作为支持者与使能者,整合各种资源,发挥自己的特长和优势,不仅为被救助群体提供物质帮扶,还用优势的视角看待被救助者,从精神上激发被救助群体内在的潜力和可能性,使被救助对象增强权能,以此对抗外在环境和优势群体的压迫,让被救助者在创伤、痛苦和困境中寻找希望,并将希望转化为行动,最终让被救助者走出困境,达到自食其力之目的。

(二)完善救助审核机制和报销程序

在完善救助审核机制和报销程序方面,一是要规范农村社会救助准入机制和运行机制,对救助对象按照不同标准进行合理分类。首先,要确定救助对象“身份”的真假。村委会承担的任务就是下基层、户到户、面对面地实地调査,然后民主小组对调查结果讨论并交由乡镇人民政府审核,县民政局、审计局层层把关、层层监督,防止关系保户、骗保户的发生,避免错保户和漏保户得不到救助,确保需要救济的人能够真正得到救济,进一步严格管理低保申请工作程序,无论是谁申请都要严格按照程序和标准审核管理,首先申请人初次申请,再由上级民政部门实施二次调查,使申请、管理、监督三步到位。第二,加强救助立法监督。再好的目标缺少制度约束都是一张白纸,法律的贯彻实施既能对救助主体约束手中的权力,也能对享受救助人员加以保障,维护他们的利益,使得救助运行程序有法律根据。三是加强救助资源整合管理,完善报销程序。由于目前中国人口流动较大,看病治疗场所不固定,这就需要各市、县(区)构建信息网络系统,完善报销体系建设,简化报销程序,提高报销的比例,让老百姓真正得到实惠。

(三)整合救助资源,提高补贴和救助标准

首先,整合各相关救助部门的资源。青岛市包括六区四县(市),经济发展水平状况和生活水平还存在一定的差异,各地政府应根据当地财政支出能力制定合理有效的补偿标准,确保救济范围扩大到大多数救助对象,跨过“生命线”的杠杆,实现“温饱线”的要求,并最终建立“成长线”的效果。其次,适时提高救助补贴和救助标准。近几年来,我国CPI不断攀高,一度超越国际所制定的5%的警戒线,农村居民生活面临不少困难。民政部门应根据农村CPI与农民基本必需品的实际情况,加大与财务部门和统计部门的合作,根据当地实际的最低生活保障标准进行测算,提高当地农村居民补贴和救助标准,确保农村低保户能够生活,注重加大对城乡困难群体制定民生政策。例如青岛市政府规定自2014年4月1日起,农村低保标准由当时的每人每年3420元,提高到每人每年4200元。并根据当地发展水平提高五保户救助标准补贴生活。

(四)拓宽救助渠道,建立健全救助资金保障机制

首先政府要加大财政转移支付力度和政府补贴力度。近年来,我国国民经济的整体水平得到了大幅度提高,但农村的生活水平仍然较低,国家的税收收入不断增加,这个“蛋糕”虽然做大了,但是吃“蛋糕”的人没有相应增加。这就要求政府加强对经济的宏观调控能力,理性分配“蛋糕”,这是从根本上解决“内忧外患”情况的唯一途径。其次,政府相关部门要拓宽救济渠道,成立救助组织,规范社会救助人员行为。每个人在灾难面前伸出自己的一双手,贡献自己的微薄之力,这种集聚救助力量的强大不只是体现中国56个民族的凝聚力,而且是招募救助资金的主要来源。随着市场经济不断深化改革,我国贫富差距依然存在,贫困人口数目依然严峻,政府应主导、推动社会力量举办基金会、慈善会、福利会等筹集资金,让这部分福利基金、保障救助资金发挥最大的效益,使贫困人群得到救济。

参考文献

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[9]李薇,丁建定.主体整合:构建中国多元化社会救助制度[J].社会保障研究,2013(02).

我国农村社会养老保险制度研究述评 第8篇

关键词：农村,社会养老保险,问题,对策

1 我国农村社会养老保险的发展历程与实践模式

1.1 我国农村社会养老保险的发展历程

到目前为止, 农村社会养老保险己有20多年的历史, 一般认为可划分为四个阶段:

1) 试点阶段 (1986-1992年) :1986年, 民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。确定以一些发达地区为试点, 并在这些地方启动了建立农村社会养老保险制度的工作。

2) 推广阶段 (1992-1998年) :1991年6月, 原民政部农村养老办公室制定了《方案》, 确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则, 1992年1月在全国公布实施。1992年12月, 民政部在张家港市召开了“全国农村养老保险工作会议”, 重点总结了江苏省的经验, 并向全国各地推广。

3) 整顿阶段 (1998-2003年) :1998年农村社会养老保险由民政部移交给劳动与社会保障部。这个阶段农民参保人数下降, 基金运行难度加大, 官方认为我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件, 决定对已有的业务实行清理整顿, 停止接受新业务, 提出有条件的地区向商业保险过渡。

4) 恢复阶段 (2003年至今) :十六大以后, 中央逐步加大了解决“三农”问题的力度, 十六届三中全会提出了以“五个统筹”为核心的科学发展观。2004-2005年, 更是在事隔18年后连续两年, 党中央、国务院下发了关于农村问题的第六、第七个一号文件。在这种大背景下, 东部地区一些地方渐渐恢复了探索建立农村社会养老保险的努力。到2005年底, 参加农村社会养老保险的范围进一步扩大, 全国己有31个省、自治区、直辖市的1900多个县不同程度的开展了此项工作, 5364万农民参保, 年末基金结余305亿元, 有270多万农民开始领取养老金, 在一定程度上解决了部分参保农民的养老问题[1]。

1.2 我国农村社会养老保险的实践模式

1) 山东模式:从2003年开始, 山东省几个地区开始实行“新农保”制度, 其中以青岛市推出的“大账户、小统筹”的“新农保”模式制度最为完善, 参保人口和覆盖面大, 在全国发达地区的几个“新农保”模式中具有一定的代表性。“新农保”最为显著的特点是“个人缴费、集体补助和地方财政补贴”三方面分担保险费的筹资机制。它规定村集体以不低于6%的比例为每名参保人员进行平均补助, 乡 (镇、街道办事处) 、区财政分别按3%的比例补助, 从而明确政府财政投入的责任, 建立起政府与对养老保险有迫切需求的被征地农民之间的信任合作关系, 对农民具有更强的吸引力。山东模式的推广之处在于明确规定了地方财政部门的资助比例。既保证了农村社会养老保险的自我保障作用, 又保证了养老保险基金来源的稳定, 充分体现了地方政府的财力支持作用。

2) 苏南模式:彭希哲等认为苏南农村目前的老年保障模式是一种多形式并存的局面, 其基本特征是“以家庭保障为基础, 社区保障为核心, 商业性保障为补充”。苏南模式的主要特征是:农民依靠自己的力量发展乡镇企业;乡镇企业的所有制结构以集体经济为主;乡镇政府主导乡镇企业的发展。这种社区保障是在社区范围内统筹制度, 社区成员一般都享有类似的保障福利而不受其就业的企业经营状况的直接影响。在资金上主要依赖于社区公共资金的投入, 而社区公共资金的主要来源是乡镇企业的盈利。苏南模式的成功之处在于将乡镇企业与地方政府之间建立了一种良好的互动、合作关系。乡镇企业在享受地方政府给予的积极政策的同时创造财富, 以盈利支撑当地政府的社会养老保险资金的注入。既缓解了政府的压力, 又能保证农村社会养老保险的稳定及可持续发展。

3) 广东模式:广东模式的主要特点是通过乡镇企业中的年龄股和集体股的股份合作制来实现对农村老年人口的经济保障。所谓年龄股就是个人所拥有的股份数额随年龄的增长而增加, 因此老年人能够拥有较多的股份;集体股是属于集体经济组织或企业所有者所有, 主要作用之一是作为公益金, 作为老年福利支出的重要组成部分。另外, 广东模式将农民工纳入了城镇社会养老保险, 即直接将农民工作为城镇职工基本养老保险制度的覆盖对象直接纳入城镇职工基本养老保险制度体系中。对政府而言, 该模式能够使政府无需另外单独制定农民工基本养老保险制度和设立新的专门管理机构, 便可以顺利扩大基本养老保险的覆盖面。在能够缓解人口老龄化给基本养老基金带来支付压力的同时, 还有利于城乡基本养老保险制度的对接, 能够促进城乡一体化基本养老保险制度的建设;对企业和社会而言, 该模式有利于均衡各类企业的基本养老保险责任, 有利于为企业提供更公平的市场竞争环境;对农民工而言, 该模式能够使他们在参加和享受基本养老保险方面真正享受到“市民待遇”, 切实保护了农民工的正当权益[2]。

2 我国现行农村社会养老保险制度存在的主要问题

2.1 缺乏社会性, 共济性差

从保障的性质看, 农村社会养老保险不具备“社会保险”性质。社会养老保险与商业保险的区别在于其保障机制的社会性。现代社会养老保险虽然强调个人参与的自我保障意识, 但它是以国家、集体和社会各方面为主体的, 由国家或政府统一管理, 保险基金来源于政府、单位 (或企业) 和个人三方面, 是国民收入分配与再分配的一种形式。然而, 现行农村社会养老保险, 绝大多数保险金, 都基本或完全是由农民个人交纳的, 这就背离了“社会保险”的根本特征。此外, 目前农村地区开展的社会养老保险缺少社会统筹部分, 所采取的个人账户模式实际上是个人储蓄, 农民取得的养老保险基金完全是自己账户中的积累, 人与人之间没有互助互济, 这与社会保险应具有的社会性、互济性相违背[5]。

2.2 覆盖面狭窄, 保障水平低

与发达国家的农村相比, 我国农村社会养老保险的覆盖面过于狭窄, 保障水平过于偏低。由于我国区域经济发展的不均衡, 中、西部地区农村的社会养老保险覆盖率要远远落后于东沿海部地区。而与全国农村老年人口的总数比起来, 目前能享受到农村养老保险好处的人数比例也非常低。据新世纪初, 中国老龄科学研究中心对全国10084个农村60岁以上老人的抽样调查, 其中不享受养老保险的占96.9%, 享受养老保险的仅占1.5%[6]。此外, 与城市社会养老保障的水平相比, 农村养老保障的总体水平更不尽如人意, 很多农村居民的基本生活消费需求都无法得到满足。

2.3“保富不保贫”现象突出

目前在农村采取的完全个人帐户, 即完全积累型的养老保险模式, 带来的突出问题是参加养老保险的人大部分是收入较高的居民。这部分人即使不参加养老保险, 今后的养老问题也比较容易解决, 可是最需要养老保险的低收入农民和贫困农民则不能从养老保险中受惠。而且在许多地区, 干部和群众在享受集体补贴方面的差距过大。干部补得多, 群众补很少或不补, 加剧了原来就存在的农村不公平现象。社会保险的目标之一是减少贫困、减少收入不平等和地位不平等, 显然这种“保富不保贫”的农村社会养老保险制度与这一目标是相违背的, 不符合建立农村社会养老保险制度的初衷[1]。

2.4 筹资比例不合理

《县级农村养老保险基本方案》较多地强调了农民的自我保障, 规定个人缴费的比例不得低于投保额的50%, 却忽略和淡化了政府和集体的责任, 没有对集体补助和国家政策扶持的最低标准作出明确的规定, 因而存在明显的筹资比例不合理[1]。而按照利益对等原则, 政府用财政资金向社会提供服务及公共物品, 这些服务及公共物品的受益者应该包括所有为财政资金的积累做出贡献的人。农民作为财政资金积累的功臣理应与城镇居民一样, 成为其享受的主体, 事实上其享受的待遇却远远不如城镇居民。

2.5 基金管理存在风险

按照规定, 农村社会养老保险基金以县为单位统一管理, 保值增值主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行, 不直接用于投资。但实际上基金管理中, 存在着挪用、挤占、委托不当的问题, 农村社会养老保险基金管理缺乏监管力度, 没有相应的风险防范措施, 严重威胁着基金安全[5]。与此同时, 由于管理的不完善, 基金运营盈利的水平也比较低。此外, 近年来所出现的养老保险基金“空账”问题尤为突出, 个人账户只是一个剩下空壳的“名义账户”[7]。

3 我国农村社会养老保险制度存在问题的原因分析

3.1 制度本身存在缺陷, 缺乏法律支持

我国现行的农村社会养老保险制度本身存在较大缺陷, 可持续性差, 不能应对老龄化所带来的巨大挑战, 以及不同地区、不同年龄、不同层次农村老年群体的实际需求。另一方面, 由于我国的《社会保险法》尚未出台, 社会保障工作都是依靠国家政策、方案、部门规章来进行, 功能单一, 缺乏力度, 而没有形成有机的法规体系和有效的法律保障, 从而造成社会保障基金筹集、发放、运营等诸多方面的问题。

3.2 政府责任缺失, 职能定位不明确

现行《方案》虽然在保险金筹集问题上体现出将国家、集体、个人责任相结合, 但其更强调的, 是摆脱国家所应尽的责任, 以不给国家财政背包袱为出发点, 重点在“以个人缴纳为主”, 集体补助为辅, 国家仅仅给与“政策扶持”。由于对国家、集体的责任未通过约束性规范加以具体规定, 因而在实际工作中, “以个人缴纳为主”则变成“完全由个人缴纳”[6]。尤其是随着集体经济的式微, 农民完全依靠个人投保存在较大困难, 而国家的投入却相对欠缺, 导致农村养老保险的筹资比例不合理, 社会性与互济性水平低下, 这说明政府存在明显的责任缺失。同时在对待应享受养老保险的对象方面, 由于政府的职能定位不太明确, 对于农村大多数贫困而无力缴纳保险金的弱势老年群体, 没有提供积极的财政补助和政策扶持, 相反富裕的农民借助于养老保险的好处越来越富, 而出现“保富不保贫”的不公平现象。

3.3 农民收入水平低, 参保意识不强

由城乡二元结构的长期存在所导致的城乡贫富差距悬殊, 农民收入水平低下是农村社会养老保险覆盖面过窄和不均衡的直接原因。虽然自改革开放以来, 我国农村经济取得了一定的发展, 但是与城市的经济发展水平相比, 差距依然十分遥远, 尤其是中西部地区的农村仍存在数量众多的贫困人口。由于农民的收入水平低下, 个人缴费能力差, 无法进入社会养老保障体系。加上农民的投保意识普遍淡薄, “养儿防老”意识强烈, 愿意参保的人数非常少, 也导致农村养老保险覆盖面的狭窄和保障水平的偏低。

3.4 管理体制不健全, 监督机制缺失

我国农村社会养老保险基金在管理和运营方面存在较大风险, 主要是由于缺乏健全的管理体制, 部门分工混乱, 无法对养老基金进行统一、有序的管理和调度, 而致使诸多问题的出现。同时由于缺乏相应的监督机制和惩戒措施, 加之某些部门官僚主义与腐败问题的作祟, 而致使“上有政策, 下有对策”, 大批养老基金被掏空和挪用, “空账”危机也随之出现。

4 建立与健全我国农村社会养老保险制度的具体对策

4.1 加快立法进程, 规范基金管理

学者们普遍认为, 完善农村社会养老保障制度的首要措施就是要加快立法进程, 制定并颁布正式的《农村社会养老保险法》。我们要以法律的形式规定农村社会养老保险的原则、性质、组织结构;规定保险基金的筹集、管理和运营办法;规定乡镇企业、村级经济组织、私营企业主的法律责任;规定中央政府和地方政府扶持农村社会养老保险的方式等, 从而保证基金筹集的稳定性、基金管理的规范性、基金运作的科学性和基金增值的安全性, 使农村社会养老保险事业得以健康发展[4]。

4.2 建立多层次、非均衡与梯度推进的养老保险体系

针对我国东中西部地区经济发展的非均衡性, 以及不同县域经济发展的区域性与结构性差异, 有关学者提出应因地制宜, 建立一种多层次、非均衡与梯度推进的农村社会养老保险体系[1]。这种养老体系的特征在于:在发达与欠发达的地区制定不同层次的缴费标准, 在保障水平与时间推行上遵循非均衡性原则, 实现三大地带 (东、中、西部) 、三大地形 (山区、丘陵、平原) 与三大产业不同经济发展水平的县域农村社会养老保险体系的梯度推进, 从而建立起一种以社会养老为主体, 乡、村集体保障和家庭储蓄保障并存的多层次社会养老体系[8], 进而逐步缩小各个地区的保障差异, 提高社会化水平。

4.3 充分发挥政府作用, 正确进行职能定位

农村社会养老保险体系的逐步完善, 需要进一步发挥政府在制度供给、法律供给、财政供给、组织供给、道德舆论供给等方面的主导作用9]。首先在政策制定上, 政府要担负起立法责任, 并在考虑公平性、合理性、可行性与操作性的基础上充分进行制度创新。其次, 政府管理要逐步实现由控制向服务的转型, 加快建立公共服务型政府[10], 并进一步明确职能定位与角色分工, 从筹划组织实施、沟通协调服务、运营监督管理等方面加强行政职能[11], 提高农村社会养老保险的财政补给力度与舆论宣传力度, 避免政事不分、相互推诿与贪污腐败现象的出现, 以此保证政策在底层的落实, 保证养老保险基金真正受惠于民。

4.4 加快农村经济发展, 增强农民投保意识

全面解放与发展农村生产力, 促进农村经济发展是提高农民养老保障水平的关键。面对日益扩大的城乡贫富差距, 我们必须采取一切积极可行的措施, 让城市反哺农村, 加快乡镇企业建设, 发展科技农业与绿色农业, 提高土地流转效率与经营水平, 增强土地保障功能, 以此千方百计增加农民收入, 提高农民的个人缴费能力。此外, 针对农民投保意识较为淡薄的现状, 我们要进一步加强对农民的宣传教育, 使其认识到社会养老对于个人养老的好处, 以使更多的农民朋友纳入到社会养老保险体系当中来。

5 关于我国农村社会养老保险制度研究的简要评述

以上对学者们关于我国农村社会养老保险制度的相关研究进行了回顾与分析。前人研究成果的理论与现实意义在于:我们必须充分了解我国农村社会养老保险制度的发展历史, 以吸取宝贵的经验教训, 并在充分尊重国情的基础上, 合理借鉴国外农村社会养老保险制度的成功之处, 同时对于我国农村社会养老保险制度的现状与问题要进行深入研究, 并挖掘出问题的真正根源, 以对症下药, 找到解决问题的最佳方案。前人的不足之处在于, 重定性研究, 轻定量研究;重理论分析, 轻实证研究。因而在今后的研究中, 要进一步密切联系广大农民群众, 加强对东中西部不同农村地区的实地调查, 深入了解不同地区的社会、经济、政治、文化与人口环境, 了解不同地区的经济发展状况, 了解不同地区政府政策的具体实施情况, 了解不同地区劳动力的年龄分布状况, 了解不同农民群体的生活状况、收入水平与养老需求差异, 从而使制定的农村社会养老方案更加切实可行。

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农村社会保障制度研究 第9篇

2009年9月4日, 国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》 (简称新农保) , 标志着我国将再次在农村全面开展农村社会养老保险制度。1992年民政部曾在全国范围大力推行农村社会养老保险制度 (简称旧农保) , 在1998年国务院叫停整顿后陷入进退两难境地。部分经济发达地区, 如广东、浙江、山东等地陆续在2000年后推出有别于旧农保的农村养老保险制度, 但受覆盖范围区域性的局限影响力有限。此次国家颁布的新型农村社会养老保险制度是否能避免重蹈旧农保的覆辙, 筹资机制是关键。

新农保出台后, 学者迅速跟进展开研究。邓大松、薛惠元基于2008年数据测算新农保财政补助数额;[1]薛惠元、王翠琴同样基于2008年数据对新农保财政补助政策的地区公平性进行实证分析;[2]米红、王鹏根据新农保的基本原则设计激励机制模型, 测算省市县三级有限财政补贴;[3]王国辉基于17省农户社会保障调查认为, 新农保符合农户期望, 提出政府提高个人账户回报率等建议;[4]基于广东珠海斗门、茂名茂南的调查, 张朝华分析农户参加新农保的意愿与影响因素;[5]张朝华、丁士军分析新农保推广中存在的主要问题, 对新农保农户支付中的问题、原因进行分析并提出建议;[6][7]陶纪坤指出新农保方案的主要变化及完善对策;[8]谭琳基于四川省的调查, 分析如何在新农保政策实施中保障农村妇女权益;[9]贾宁、袁建华基于精算模型研究新农保个人账户替代率。[10]

针对旧农保的研究成果更丰硕。在资金筹集与基金管理方面, 史锦华指出加大农村养老保险基金筹集的现实意义、主要问题和解决思路;[11]宫春子探讨解决农村养老保险基金来源和养老保险基金管理及保值增值方略;[12]阳义南针对农村社会养老保险基金存在的问题提出改革包括筹资方式、筹资基数和筹资标准三个方面在内的筹资机制。[13]也有学者在新农保出台前提出构建新农保的若干设想, 如吴航、窦尔翔认为新农保应以账户体系作为载体, 以融资机制作为核心;[14]米红、项洁雯分析影响农村养老保险发展的敏感性因素, 在有限财政理念下进行政策仿真。[15]此外, 还有以区域性农村养老保险制度为研究对象的成果, 如姜作培、陈峰燕、马亮对江苏南通市新农保工作的调查和思考等。[16]

二、新农保筹资机制特点

新农保与旧农保的筹资机制有相同之处, 如采用自愿参保原则、权利与义务相结合、农民个人需要缴费等。新农保筹资机制的特点主要体现在以下有别于旧农保的四个方面。

1.在参保方式上具有半强制半诱导性

新农保在参保范围中明文规定, 农民是否参加新农保遵循自愿原则, 但是新农保制度实施时已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村老人领取基础养老金待遇的条件是符合参保条件的子女应当参保缴费。由此可见, 新农保并不是完全自愿的缴费机制, 具有一定的限制, 可将其定性为“半强制性”。

新农保的“诱导性”体现在集体和地方政府对农民缴费实行补贴。农民个人缴费全额进入个人账户, 地方政府对参保人缴费进行补贴, 补贴全额记入参保农民个人账户。在待遇计发时, 除了来自个人账户的养老金, 还有来自统筹账户的基础养老金, 基础养老金标准每人每月55元, 资金来源于财政。由此可见, 新农保具有诱导性参保特点, 鼓励农民参保。

采用半强制半诱导的参保原则, 对新农保制度的运作利弊同在。利在有利于扩大制度的参保率, 给农民看得见算得清的实惠;弊在造成财政的刚性支出, 不同省市的承受能力存在较大差异, 对于部分财政资金较为紧张的地区, 保证新农保财政资金足额补贴到位的难度比较大。

2.在资金来源上中央和地方政府责任更明确

新农保试图探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的多方筹资机制, 旧农保方案中虽然同样有体现, 但是根本没落到实处, 使得旧农保实质上成为完全积累制。新农保在资金来源上对政府承担的责任界定更为明确, 包括中央政府与地方政府的职责划分。

中央政府和地方政府在新农保“入口”与“出口”的财政补助有所区别, 如表1所示。所谓“入口”, 指新农保的参保环节;所谓“出口”, 指新农保的给付环节。中央政府负责补“出口”, 对东部与中西部省市区别对待。对中西部地区全额支付新农保基础养老金, 对东部地区按照50%进行补助。

地方政府的出资责任体现在“入口”与“出口”两方面。在新农保的“入口”, 地方政府应当对参保人缴费给予补贴, 补贴标准不低于每人每年30元;对选择较高档次标准缴费的, 可给予适当鼓励, 具体标准和办法由省区市人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体, 地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。在新农保的“出口”, 东部地区地方政府要承担50%的基础养老金。此外, 地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准, 对于长期缴费的农村居民可适当加发基础养老金, 提高和加发的部分资金由地方政府支出。

资料来源:笔者根据《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》整理。

3.在缴费方式上按年缴费多档位可选择

新农保的缴费方式从过去的按月缴费改为按年缴费, 这一变化是顺应农民收入特点的一大进步, 在管理上简化收费的繁琐程度, 有利于提高收缴率和参保率。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次, 相较于旧农保每月2～20元10个档次, 金额上极大提高。地方政府可以根据实际情况增设缴费档次, 国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。新旧农保都设立个人账户, 农民个人缴费全部计入个人账户, 参保人自主选择档次缴费, 多缴多得。

4.在筹资模式上采用统账结合的部分积累制

新农保在养老金待遇给付时, 基础养老金与个人账户相结合, 属于统账结合的部分积累制。这种模式既从根本上区别于本质上完全积累的旧农保, 也有别于转轨中的城镇职工基本养老保险制度。二者虽然都是统账结合, 但“统”与“账”这两部分都不同。关于“统”, 虽然新农保和城镇职工基本养老保险制度同为现收现付, 但前者的“现收”渠道是税收, 后者是缴费, 承担主体分别为政府与参保人, 当然, 税收的最终承担主体是全体国民。关于“账”, 新农保的个人账户为实账, 后者的个人账户由于隐性债务的存在普遍尚未做实。

三、新农保筹资机制与基金管理中存在的问题

新农保设立的近期目标是2009年试点覆盖面为全国10%的县, 远期目标是2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。虽然新农保颁布至今实施时间较短, 难以获得较为全面的数据, 但根据审计署2010年5月在9省区300多个试点区的审计结果可以一窥新农保在实施过程中存在的筹资方面的问题, 此次审计调查的时间范围为2009年9月至2010年5月。

1.集体补助资金缺位

新农保的筹资来源在制度设计中采用的是“三支柱”模式, 即个人缴费、集体补助和政府补贴, 但是农村集体经济发展状况普遍令人堪忧, 难以成为新农保筹资的支柱之一, 审计署的调研结果证实了这一判断。在吉林省近1.5亿元新农保基金累计收入中, 政府财政补助9709万余元, 农民个人缴费5272万元。该省试点参保的59.61万农民中, 只有1个村的77名参保人享受了每人30元的集体补助, 比例和金额都相当低。

旧农保之所以在1998年被国务院叫停整顿, 根源就在于其筹资机制在制度设计时名义上虽然是“以个人缴费为主, 集体补助为辅, 国家给予政策扶持”, 但后两者难以付诸实际, 实质上变成完全由农民个人缴费养老, 严重挫伤农民参保积极性, 导致农民缴费水平低、养老金数额小, 无法发挥社会养老保障作用。

2.地方财政资金到位状况缺乏监督

此次审计调查发现, 部分地方财政补助资金不到位, 但未明确公布资金不到位的具体情况。虽然制度规定地方政府对参保人缴费补贴标准不低于每人每年30元, 但地方财政资金如果不到位, 目前尚未建立相应的约束机制。地方财政补贴全额进入参保农民个人账户, 但参保农民个人无法对其个人账户进行监督, 更没有渠道了解财政资金到位状况。社会公众亦缺乏监督途径, 唯一能发现地方财政资金是否到位的就只有外部审计。由于新农保统筹层次停留在县级, 数量繁多, 审计署不可能一一审计各个县的新农保资金, 审计力量有限, 只能采用定期或不定期抽查的方式。此次审计还暴露出部分基层经办单位收取个人保费上缴财政专户不及时的问题;部分地区基础工作薄弱, 参保人信息甚至不完整。

3.年轻农民参保比例低

虽然新农保在参保机制上具有半强制性, 但实施过程中年轻农民的参保比例并不高。审计署调查发现, 44岁以下农民只有约36%加入新农保。吉林省9个试点县农民参保率为60.48%, 其中60岁以上年龄段和45至59岁年龄段的参保率均为84%, 16至44岁年龄段参保率仅为34%。年轻农民本是制度设计时的主要参保对象, 但调查反映出新农保对年轻农民吸引力较弱, 导致该现象的原因一方面是农村转移劳动力流动性强, 参保意愿弱;另一方面更主要的原因是农民参保时以家庭为单位衡量其成本与收益。

现假定:Q1为一个农村家庭的老人数量, Q2为该家庭符合参保条件的子女数量, Pi为参保人年缴费金额, A为一个老人每月获得的国家基础养老金, B为该家庭每年获得的国家基础养老金, C为该家庭年缴费额。

该家庭投保的年净收益为 (B-C) , 在追求家庭收益最大化目标下, 农村家庭愿意参保的条件为:

CB (1-1)

B与C分别由下式表示:

B=A12Q1 (1-2)

C=Q2Pi (1-3)

A=55 (1-4)

将式 (1-2) 、式 (1-3) 、式 (1-4) 代入式 (1-1) , 得到参保条件应满足

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从式 (1-5) 可知, 当该家庭老人数量少子女数量多时, 新农保对该家庭的吸引力就较弱, 年轻人的参保比例较低。新农保目前设置的缴费档次有5档, 允许地方政府增设, Pi (i=1, 2, 3, 4, 5, 6) 可表示为

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结合式 (1-6) 和式 (1-5) 不难回答, 经济实力较弱的地区和家庭为什么往往会选择金额最低档次投保。

4.筹资水平较难提供基本养老保障

现假定:M为参保人退休后每月可以领取的养老金水平, S为参保人在退休时点的个人账户累计余额, Pik为参保人在第k年缴纳的保费, Vk为参保人在第k年获得的集体补贴金额, Wk为参保人在第k年获得的地方政府补贴金额, R为参保人从参保至退休时点个人账户资金的累计全部利息, m为投保人投保年限, n为投保人退休后养老金的支付年限。

新农保养老金的计发系数设定为139, 参保人退休后每月可以领取的养老金水平可用式 (2-1) 表示

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集体补贴和地方政府财政补贴全额进入投保人个人账户, S由个人缴费、集体补贴、地方政府财政补贴、利息四部分构成, 可用式 (2-2) 表示

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约束条件为:

Vk≥0 (2-3)

Wk≥30 (2-4)

m≥15 (2-5)

在利息与通货膨胀同步增长假定下, 将利息收入忽略不计。在满足最低标准约束条件下, 若参保人历年选择最低缴费标准, 假定该标准维持100元不变, 则式 (2-2) 代表的较低水平的个人账户储蓄额为S1=1950, 将其代入式 (2-1) , 参保人每月能获得的保底养老金为Ml=69元。即便参保人历年选择最高缴费标准, 同时亦假定该标准维持500元不变, 参保人每月能获得的较高水平的养老金为Mh=125元。

在中西部贫困地区, 保底养老金无论是对老人养老、子女教育还是拉动消费都有正面效应, 但是部分贫困家庭年缴100元仍然存在困难, 从而产生逆向排斥, 将农村绝对贫困家庭拒绝在新农保制度之外。在经济发达地区, 每月125元养老金即便在新农保中属于较高水平, 但金额偏小, 作用不大。一旦参保人退休后存活期超过12年, 即n≥12, 个人账户资金支付完毕, 就只能领取到基础养老金, 保障水平下降。上海等地的平均寿命现在就已超过80岁, 在中国人口老龄化向全面化、城乡化、高龄化的发展趋势下, 不能把问题留到参保高龄农村老人难以养老时方来解决。新农保在筹资方式上保留旧农保“可选择”的特点, 沿袭其“难调整”的弊端, 成为新农保制度能否发挥养老功能的关键。

四、完善新农保筹资机制的几点建议

1.设立动态可调的新农保养老金替代率基准

旧农保制度最受诟病之处在于参保农民每月领取的养老金数额偏低, 养老金一经领取, 数额固定, 终身不变, 难以起到养老保障。海南省文昌市东阁镇侠夫乡玉山村农民余亚英从2007年9月开始领取养老金, 每月养老金仅3元, 尚不能抵扣领取养老金的成本支出, 这种情况在全国各地普遍存在。1996～2006年, 旧农保的人均月养老金领取金额最高不过90元, 如表2所示。

资料来源:宋明岷:梯度型农村养老保险发展模式论, 2008年。

新农保推出之际正值旧农保参保人进入养老金领取阶段, 较低的养老金水平以及部分地区旧农保的退保处理使农民对新农保持怀疑态度, 加之新农保的保底养老金只有中央的55元, 前车之鉴使农民对新农保在几十年后能否承担养老功能产生疑虑, 很大程度上影响参保率。基于此, 在新农保养老金替代率方面, 应当考虑设立动态可调的养老金替代率基准, 使农保养老金的给付满足适度、公平、分享原则, 适度是首当其冲应当满足的基本原则。

农村养老金替代率的公式虽然可以类似于城镇职工养老保险替代率, 以农村人均可支配收入替代城镇职工工资水平来计算, 但笔者建议以低保标准作为保险替代率水平的基准。低保标准作为整个社会保障制度的最后一道安全网, 具有科学性、唯一性和发展性。科学性体现在经过广泛调查研究和严密方法测定;唯一性体现在一个行政区域只有一个保障标准;发展性体现低保标准随经济发展、物价水平等因素进行调节。低保制度与养老保险制度分属社会保障体系中的社会救助与社会保险层次, 养老保险提供的养老金水平应当高于最低生活保障制度的低保标准, 这一基本原理同样适用于农村养老保险制度。以低保标准作为农村养老金替代率的基准, 由此也就具备动态可调的特点。

至于农村养老金如何与低保标准联动, 根据我国城乡低保的具体实践, 农保养老金替代率基准D与浮动比率r的设定有高、中、低多种选择。

高基准Dh:为参保人退休时当地城镇低保标准

中基准Dm:为参保人退休时当地城乡平均低保标准

低基准Dl:为参保人退休时当地农村低保标准

中基准Dm设定为:

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可知式 (3-2) 成立

Dl

其中, M'为引入替代率基准后每月的农保养老金水平, Z为参保人退休时当地城镇职工平均养老金水平。

部分经济发达地区有可能率先统一城乡低保标准, 即有Dl=Dm=Dh, 从而替代率基准唯一, 不再有高中低之分。

若新农保参保人每月领取的养老金M'

2.采用缴费基数属地化的比例制缴费方式

新农保的缴费方式既非均一制, 亦非比例制, 虽然和旧农保相比缴费标准提高、缴费档次减少、从月缴改为年缴, 但和旧农保一样都没有建立起缴费的自动调节机制, 缺乏反映工资、物价、通货膨胀等因素的可调整的参照标准。在设立动态可调的新农保养老金替代率基准后, 若不改进新农保养老金的筹资方式, 按照最低档次缴费自然成为参保人的最优选择, 参保率提高, 缴费档次下降, 激励机制失灵。

在采用比例制缴费方式下, 缴费基数应体现属地化, 以当地上年农民人均纯收入作为缴费基数。其一, 农民人均纯收入指标能直接反映农民的缴费能力。其二, 能形成缴费金额的自动调节机制。2009年我国农民人均纯收入达到5153元, 连续6年以超过6%的幅度增长。其三, 能体现地方经济发展的差异, 适应我国经济发展区域不均衡的客观实际。如表3所示, 2009年农民人均纯收入过万元的仅有上海、北京、天津、浙江, 这些地区农村居民2009年人均纯收入比全国平均水平高出1倍。农民人均纯收入在4000～6000元的省份最多, 有16个。7个省份农民人均纯收入不足4000元。排名首位的上海是位居末位的甘肃的4.13倍, 甘肃农民人均纯收入仅为2980.1元, 相差9343.9元。其四, 农民个体的收入难以统计和评价其真实性, 不宜类似于城镇职工采用以工资为基数的属人化的比例制。其五, 在城乡差距仍然较为显著情况下, 缴费基数不宜以城镇居民收入为参照标准。以浙江为例, 2009年, 城镇居民人均可支配收入24611元, 是当地农民人均纯收入的2.46倍。即使以城镇居民收入的50%为基数, 该标准对农民而言仍然过高。

资料来源:全国31个省、市、自治区2009年国民经济和社会发展统计公报。

根据新旧农保和城镇职工养老保险的做法, 应当设置缴费的上下限。当前新农保缴费金额的最高档和最低档分别相当于2009年全国农民人均纯收入的1.9%和9.7%, 据此可以将新农保的缴费上下限分别设定为上年农民人均纯收入平均水平的2%和10%, 中间设置4%、6%、8%一共5个档次供参保人选择。各地按照当地上年农民人均纯收入为基数, 提供5个缴费比例。在确定缴费金额时, 为方便缴费管理, 小数点后的值可以四舍五入, 让参保人缴纳整数。采用该方法后, 以上海和甘肃为例, 农民的缴费金额如表4所示。

资料来源:笔者测算。

按照比例制缴费后, 经济发达地区农民既可以按照较高的金额缴费, 如在上海农民可以选择年缴1230元, 每月100元左右, 经济条件一般的农民也可以选择较低的金额投保, 最低年缴246元;甘肃农民最低可以按照60元参保, 从而大大减少制度的逆选择。贫困的农民缴得起, 富裕的农民可多缴, 投保后的保费进入个人账户, 加之养老金至少比低保金额高, 必将扩大新农保的覆盖面, 使制度惠及更多农村居民。

3.提高新农保基金统筹层次

新农保基金的安全、保值、增值是基金管理的目标, 但是新农保和旧农保一样停留在县级统筹, 未能提高统筹层次, 虽然尚未有类似于云南红河州民政局局长挪用农保基金4280万元的大案, 但是目前已经暴露出基金记账与上缴财政专户不及时等问题。统筹层次低, 地方部门管理中容易出现账目混乱、责任不清、制度变更频繁等问题, 为基金挪用、侵占、流失等制造条件, 难以从制度上杜绝基金违规运作, 无法保证基金安全。旧农保的基金运作证明, 基金统筹层次过低意味着基金的管理单位过于分散。2006年旧农保基金累计达到354亿元, 分散在近1900个县。仅四川省就有1亿元旧农保基金违规无法收回, 占2005年底全省农保基金的15%。[17]为保证新农保基金的安全, 迫切需要提高农保基金统筹层次。

4.防范个人账户空账风险

新农保制度采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式, 个人账户采用实账管理, 需要防范个人账户空账风险。已经年满60岁的农民, 可以直接享受基础养老金, 不需补缴, 在这样的制度安排下, 基础养老金不能动用农民的个人账户资金, 而个人账户基金的积累时间长, 若没有建立起社会化的监督机制, 一旦个人账户资金被违规挪用, 除非进行专项审计, 否则很难发现。在给付刚性的约束下, 极易发生社保发放机构挪用个人账户养老金以满足当前养老金发放需要的情况, 从而和城镇养老保险制度一样陷入困境。应当把新农保纳入国家金保工程, 通过网络平台让参保信息联网, 改手工台账为系统管理, 让参保人可以实时查询监控个人账户资金, 实现对新农保基金的社会化监督。防范空账风险, 确保基金安全, 这比确保基金增值更为重要, 否则新农保就可能背离初衷, 甚至影响社会稳定与和谐。

5.理顺新农保与城乡多种养老保险制度的衔接机制

新农保推出之时, 除了民政部推行的旧农保, 我国多个省市此前已经推出面向农村居民的养老保险制度, 这些制度特点各异、内容不同、发展路径也不同。例如, 东莞早在2001年就正式实施东莞市农民基本养老保险, 并从2006年7月1日起将其与城镇职工基本养老保险并轨。从未缴费的退休东莞农民每月能获得200元的养老金, 远高于新农保制订的基础养老金标准。从我国经济发展的阶梯性来看, 必然会有更多的省市和东莞一样, 将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施。失地农民养老保险制度模式更多元, 建立的省份多、制度差异大, 无论是制度模式、参保机制还是缴费机制、给付机制都存在诸多区别。[18]上海、成都等城市建立起面向农民工的养老保险制度, 仅在上海就有城保、镇保、综保和农保。纷杂的制度安排令新农保必须要能与制度对接, 建立并理顺新农保与城乡养老保险制度衔接机制, 力求公平、公允。

摘要：我国2009年底推出的新型农村社会养老保险制度在参保方式上具有半强制半诱导性, 在资金来源上中央和地方政府责任更明确, 在缴费方式上按年缴费多档位可选择, 在筹资模式上采用统账结合的部分积累制, 但存在集体补助资金缺位、地方财政资金到位状况缺乏监督、年轻农民参保比例低、筹资水平较难提供基本养老保障等问题, 应当设立动态可调的新农保养老金替代率基准, 采用缴费基数属地化的比例制缴费方式, 提高新农保基金统筹层次, 防范个人账户空账风险, 理顺新农保与城乡多种养老保险制度的衔接机制。

农村社会保障制度研究 第10篇

关键词：农村最低生活保障,问题,对策,研究综述

国外学术界关于最低生活保障制度的研究已相对成熟, 但是由于主要发达国家社会保障制度安排不因城乡地域差异而设定, 研究对象并不明确将低保划分为城市低保与农村低保。因此, 农村低保制度是一个有中国特色的现实课题, 是中国“三农”问题的焦点。从制度安排视角寻求完善农村低保制度的有效路径, 对于统筹城乡发展、构建社会主义和谐社会, 逐步消除贫困、全面建设小康社会, 加强“三农”工作、推进社会主义新农村建设具有重要的理论价值和现实意义。

然而长期以来, 我国社会保障体系的构建呈现出明显的“路径依赖”特征, 农村社会保障缺位的现象几乎达到了静止的均衡状态。受其影响, 学者们对我国农村低保制度的研究一直处于薄弱的状态, 直到1996年民政部在山东烟台、河北平泉、四川彭州和甘肃永昌进行农村低保制度的试点, 学术界对农村低保制度才逐步重视。随着十几年来农村低保由试点到推广的运行, 国内对该项制度的研究取得了长足进步, 著述日益增多, 这些研究视角多样、方法综合, 并且紧密结合我国宏观经济社会环境和农村低保运行状况的变化。本文主要从农村低保制度实施中存在的问题和完善农村低保制度的思路对策两个方面对已有的研究成果进行归纳梳理, 以期为相关问题的未来研究提供借鉴。

一、关于农村低保制度存在问题的研究

学术界对农村低保制度的研究是随着该项制度在全国各地农村陆续建立而逐渐展开的。归纳起来, 农村低保制度目前还存在以下亟待解决的问题。

(一) 农村低保资金落实难

1、农村低保筹资责任主要由地方政

府承担是导致大多数经济欠发达地区救助资金落实难的主要原因。郭海清认为, 我国城市低保制度之所以能够普遍建立起来, 关键在于政府资金上的保证, 但是这种主要靠下级财政筹措资金的办法, 在经济条件好的地方可以维持, 在经济欠发达地区维持难度很大, 这直接影响到了农村低保制度的建立。范利祥指出, 县、乡财政紧张, 村级财政没有稳定的来源, 因此农村低保大面积推广还存在不少难题。

2、为保证农村低保制度的运行具有

稳定和可靠的资金来源, 中央和省级政府必须扮演更加积极的角色。贺大姣指出, 迄今为止中央财政并没有对农村低保资金做出具体的安排, 这显然是不合理、不公正的。钟晓敏指出, 低保资金应由中央或省一级政府通过一般性税收来筹措, 并且通过财政转移支付来补偿。

(二) 农村低保标准的保障力度不足

张时飞从农村低保标准、月人均救助额、农村和城市的低保标准差距三个方面对辽宁、河北两省的农村低保制度的救助水平进行了考察和比较, 他们认为, 如果低保标准绝对水平太低或相对水平 (城乡) 相差太大, 则不能达到保障农村低保对象最起码的生活水平从而稳定社会的政策目标。

保障力度不足的根源在于现行低保标准的制定方法存在着重大缺陷。洪凯指出, 现行农村低保标准是典型的“生存保障”, 一般由县或县级以上地方政府按维持当地农民基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定, 并根据当地经济发展水平和群众生活水平的提高, 综合考虑物价水平变化等情况进行调整。现行农村低保并不是包括教育救助、技能培训、医疗救助等改善人力资本、提高自身发展能力所需的“发展保障”。

(三) 农村低保对象难以识别

和城镇居民相比, 农村居民收入有其自身特点, 使得在收入界定上存在困难。吕学静认为, 困难主要表现在以下方面:收入的不稳定性, 除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外, 外出务工人员的增加也增大了收入的不稳定性;由于农村养老金制度远未普及, 那些丧失劳动能力和经济来源的老年人口其生活、就医、子女求学等方面的困难加大。王增文进一步指出, 由于我国农村主要采用人工手段进行收入审核, 反映在审查、审核低保对象时, 对困难家庭的收入计算虽有统计部门提供的计算农村家庭收入办法, 但实际计算时还比较困难。

(四) 农村低保管理体制不完善

规范化的管理是农村低保工作质量不断提高的重要保障。李文新认为, 在户籍制度放开、人口流动频繁的新形势下, 农村低保工作管理难度进一步加大。由于农村居民居住地相对分散, 而基层民政部门人员较少, 由乡村两级逐一调查核实的工作量较大。洪凯经过调查后指出, 目前由于地方财力所限, 许多地方都没有将低保工作经费打入低保预算, 也缺乏有效监督农村基层干部在低保物资和服务分配行为的保障措施, 这难以避免基层干部在实际操作中照顾亲朋好友或有意多报低保对象数量及瞒报低保对象收入水平等问题。

二、关于完善农村低保制度思路对策的研究

针对农村低保制度设计及其在执行过程中出现的问题, 学者们从不同层面提出了完善的思路对策, 主要集中在以下几个方面。

(一) 建立稳定的资金筹措机制

稳定的资金来源是建设农村低保制度、建立对农村特困群体长效救助机制的关键因素。学者们对完善农村低保的资金筹集渠道进行了较为深入的探讨, 概括起来主要有以下观点。吕学静认为, 省以上财政尤其是中央财政应进一步加大转移支付力度, 中央财政尽早安排农村低保资金, 重点支持中西部地区, 适当兼顾东部部分困难地区, 省财政应进一步提高农村低保专项补助资金比例, 主要投向区域内财政困难的市、县。他参考国内外经验进一步提出, 省以上财政投入以不低于资金总量的70%为宜。刘玉森等学者提出将部分个人收入所得税纳入农村低保资金的建议。他们认为, 与其用开征社会保障税的措施来确保低保资金供给, 不如直接明确目前征收的个人所得税的用途, 目前我国的个人收入所得税已达上千亿元, 从中拿出一部分用于农村低保是可行的。他们还提出将部分福利彩票销售收入纳入农村低保资金的设想。

(二) 准确界定农村低保对象

学者们对如何准确界定农村低保对象的研究主要包括两方面内容。一是对低保对象涵盖面的研究。例如, 戴卫东具体地提出, 低保对象的确定标准分为四类:家庭成员均无劳动能力或基本丧失劳动能力的无劳户;家庭劳动力严重残疾生活确有困难者;家庭劳动力因常年疾病确有困难者;家庭主要成员因病、灾死亡而子女均不到劳动年龄生活特别困难者。二是对低保对象识别方法的研究。上文提到, 农民收入具有其自身的特点, 因此, 农村低保对象的识别并非易事。对此, 洪凯提出, 要建立简便有效的农民实物收入、劳务性收入、财产性收入和赠予性收入申报评估制度和相关评估标准, 同时要建立农民财产和农民消费评估制度及评估标准;对财产数量及消费水平超过标准的农民, 即使收入低于低保标准也不能纳入低保范围。王萍认为, 要探索和完善农村贫困家庭收入的计算办法, 增强政策的可操作性;针对家庭收入难核定问题, 要积极开展专题调研。她同时提出, 要明确年度中因灾致贫的救助与低保工作关系, 对于遇到突发性自然灾害造成生活困难的群众, 在当年将按照现行的救灾救济制度, 通过救灾资金给予临时救助, 次年在低保滚动管理中, 按既定政策统一评定低保对象。

(三) 科学确定农村低保线

低保制度能否发挥其应有的作用, 关键在于能否科学地确定低保标准。针对目前低保标准偏低的原因, 学者们对如何确定农村低保线进行了不少的探索, 较有代表性的观点有:

在保障标准的制定原则上, 洪凯认为, 应变生存保障为发展保障, 逐步将低保对象的就业培训、子女基础教育、基本医疗保障和基本住房保障等支出列入农村低保范围。对财力暂时不足的地区, 可根据财力和其他条件先易后难、突出重点、分阶段提高农村低保标准。但李文新却认为, 低保制度的功能是满足困难群众最基本的生活需要, 其保障标准应根据当地最基本的生活消费水平确定, 不宜包括其他诸如医疗、教育等消费的需要。

在保障标准的制定方法上, 张平平、尹洁认为, 首先以省为单位测算全省的农村低保平均标准, 乘以区县的平衡系数, 再考虑适当的调整数, 最后所得即为区县的低保标准。在如何具体计算各地农村低保标准方面, 吕学静提出, 较为科学可行的最低生活保障线应为农民人均收入的28%左右, 由于各地的经济发展水平不同, 参照系数亦有差异。

(四) 规范和细化农村低保管理工作机制

良好的制度与有效的管理从来就是有机统一的, 要做好农村低保的制度设计, 必须与有效的管理有机结合。其中, 农村低保资金的管理问题最受学者重视。吕学静指出, 应正确选择农村低保资金管理方式, 各级政府财政负担的资金集中到县一级统一管理, 村集体负担的资金, 可由村集体直接与保障对象签订合同或协议, 按时发放。董丽则从会计核算的角度分析认为, 低保资金在会计核算时应设置相应的债权债务账户“应收最低生活保障金”和“应付最低生活保障金”, 此外还应该设立用于核算农村最低生活保障资金的“基本户”, 并专款专用。

三、现有研究成果的局限性与进一步研究的思路

上述文献对农村低保面临的问题进行了细致的分析, 并提出了有针对性的政策建议。这些创造性的研究成果, 有助于人们更充分地认识到政府在农村低保资金投入上所应承担的责任, 以及政府提高农村低保标准的必要性和紧迫性, 拓展了农村低保问题研究的视野, 启发了人们进一步开展相关研究的思路, 从而也为笔者系统深入地研究该问题奠定了良好的基础。然而, 现有的研究也存在明显的局限, 尤其是对我国作为发展中大国的农村现实国情的挖掘仍显不足, 这与我国农村低保制度改革的现实要求尚有一定的差距。具体地说:

第一, 农村低保财政转移支付制度的不完善是低保资金落实难的重要原因, 已有研究大多限于定性分析。笔者拟在研究方法上有所创新, 即通过建立博弈模型, 得到地方政府在争取上级政府低保资金转移支付时的行为函数, 进而从我国的政府体制这个角度剖析其深层原因。

第二, 现行农村低保水平是学者们研究的热点, 但笔者认为, 已有研究并未很好、系统地分析这个问题:这类文献仅从低保户需求的角度分析低保水平;评价方法偏于主观且属静态分析。笔者从低保户的需求和政府的供给两个方面对现有低保水平进行综合评价, 并运用计量模型对低保标准的动态变化加以客观研究, 以突出制度演变的动态特征。在此基础上提出“分层梯度式”低保标准体系, 可以为政府科学制定低保标准提供方法上的借鉴。

第三, 对低保标准应包含的参数, 学者们有不同的认识, 笔者认为, 研究这个问题时应有适合的分析工具和科学的方法体系。笔者拟将ELES模型引入低保户生活保障力度的研究中, 并对该模型进行了改进, 使其能帮助我们判断低保标准应包含的参数。

第四, 在完善农村低保制度的路径选择上, 一些文献照搬城市低保的做法。笔者认为, 农村低保在借鉴城市低保的做法时应根据各地农村的实际情况做出判断和取舍。

农村社会保障制度研究 第11篇

关键词：公平与效率 农村 最低生活保障制度

中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：1007-3973（2012）010-126-02

农村最低生活保障制度是国家和社会对生活在最低生活保障线下的农村居民提供满足最低生活需要的物质帮助的一种社会救济制度。我国是一个农业大国，农村居民人口占全国总人口的60%以上，而贫困人口主要集中在农村；解决农村的贫困问题一直是我国政府和社会各界共同关注的问题。2007年7月，国务院印发了《关于在全国建立农村最低社会保障制度的通知》，要求将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围内，稳定、持久、有效地解决全国贫困人口的温饱问题；这标志着我国开始进入全面推进这一政策的新阶段。但目前我国城乡存在差异，农村最低生活保障制度的实施仍然处于起步阶段，时刻面临着艰难的考验，为切实解决农村长期发展的后顾之忧，有必要进一步改进和完善农村低保制度，这对于缓解贫困、改善民生、构建和谐社会都具有重大意义。

1 公平与效率并重是建立农村最低生活保障制度的价值基础

1.1 坚持公平与效率并重原则

2010年3月10日，温家宝同志在答记者问说：“社会公平正义，是社会稳定的基础，公平正义比太阳还要有光辉。”

社会公平对于社会稳定，发展和个人发展都具有重要意义，有了公平，社会才能为人的发展提供平等的权利和机会，每个社会成员的生存和发展才有保障；有了公平，个人才能通过诚实劳动得到应该获得的东西，满足自己合理的期望，从而充分调动个人的积极性。

效率和公平是发展社会主义市场经济相辅相成，不可或缺的关系。效率优先，兼顾公平。我们要在强调效率优先的前提下，更加注重公平。这样，整个社会才能各司其职、各尽所能、各得其所，共同推动社会的持续发展。

1.2 公平与效率并重是社会主义新农村建设的核心任务

为了维护农民作为公民应当享有的生存权利的需要。我国宪法规定，中华人民共和国公民在年老、疾病和丧失劳动能力的情况下，有权从国家和社会获得物质帮助。社会的目的就在于尽可能的给予自己国家的每个成员必要的福利，保证每个成员能够满足自己真正的需求；那么，我们就应当将公正，不偏不倚的原则运用在收入和生活的其他方面的分配上。建立农村最低生活保障制度必须秉着公平和效用并重的原则，才能科学和全面的推进小康社会的发展，这将成为新农村建设的核心任务。

2 现阶段农村低保制度存在的问题

2.1 对保障对象和保障标准界定不规范

农村最低保障对象的标准是那些家庭人年均收入在最低保障线之下的成员，但由于农民收入的特点复杂多变，很难科学确定。例如：农耕收入难以准确计算，受天气影响的农作物价格变动频繁；农民经常短期外出务工，数量难以统计，并且存在不稳定性；有些子女不赡养父母并与父母分开生活，父母申请低保的情况；还有“关系户，人情保”，诸如此类的情况都使得保障对象的选定十分困难，并且由于农村养老制度远未普及，那些年老多病、丧失劳动能力和经济来源的老年人口的生活、就医、子女求学等方面的困难加大，而保障标准在一部分地区存在“一刀切”的情况，各地区农村发展情况不同，因此政策的落实很难。

2.2 资金筹集难度大，法律体系不健全

资金已经成为制约农村保障事业发展的“瓶颈”。最低生活保障制度建设制度的最大制约障碍就是资金，最低生活保障资金由县（市）和乡两级财政共同承担，但由于中西部发展较落后地区财政困难，短时间内无法根本上改善，无力为农村“低保”保证基本的需求。从目前实施的情况来看，主观层面上，部分政府基层部门对农村低保工作的重要性认识不足，资金管理混乱，导致资金被挤占甚至挪用；客观层面上，低保资金来源单一，目前完全依赖于财政投入，而且没有相应的政策法规和必要的约束手段，因此国家的政策难以实施，农民得不到相应的补贴。再者，农村最低生活保障在法律的制定上严重滞后，至今没有一部与农村社会保障有关的全国性法规，只是在相关的法律法规中提到了一些条款，法律不健全，可操作性也不强，这让农村低保制度陷入了无法可依的尴尬境地。

2.3 低保层次低，范围小，覆盖面窄

现行救助标准存在的主要问题：（1）标准制定不科学，北京市2011年城市“低保”家庭月人均标准是480元，而农村家庭月人均标准是300元；在目前物价上涨的状况下，这样的标准根本不能保障农村“低保户”的基本生活，尤其是对那些常年多病卧床、残疾、丧失劳动能力，无依无靠的孤寡老人更是如此。（2）标准的规定基本上还是以个人为对象，很少考虑到家庭规模和家庭结构的问题；例如，有些家庭本来不是低保对象，可由于突发事件导致家中劳动人口减少，亦或彻底丧失劳动能力的家庭，相关部门不能及时统计，这就导致本应接受低保的人群失去了權利。（3）区域发展不平衡，各地区低保标准差距较大；由于我国的现状就是西部地区相对落后，贫困人口占全国人口的比例较大，因此，国家制定低保的标准并不适应各地区的具体情况，存在着较大的差异。在农村，很多低保标准的设定基本上是针对特困户的救助标准的基础上，参照当地居民基本生活水平和财政支出能力制定的，比较普遍的情况就是“以钱定人”，这就导致了农村最低生活保障标准偏低的情况发生。

2.4 农民保障意识差

传统的保障观念与救助理念，阻碍着农村最低生活保障制度的发展和实施。由于受传统道义观的影响，农民对低保制度认识不清，由于我国农村低保制度突出了国家和集体对被保障对象的给予和帮助，而被保障者自身没有正确认识到责任和权利，导致了责、权。利三者的分离，使得农民养成了依赖国家和集体的心态，从而削弱了自身保障的意识。还有很大一部分农民对参保心存疑虑，担心国家政策变动，自己参保的钱没有保障，怕今后存在“不保、不管”的情况发生，因此不愿意参保。

3 公平与效率并重原则下完善农村最低生活保障制度的对策

公平和效率并重是构建和谐社会的基石，建立健全农村社会保障制度是实现公平与效率并重的保证。

3.1 完善农村最低生活保障制度法律和法规建设

任何一种制度得以稳定、实施、规范的基础和前提就是有完善的立法，农村最低生活保障制度也需要相应的法律保障，立法的完善已势在必行。我国至今还没有一部成熟的法律，为了保证农村最低生活保障制度的实施，急切需要制定一部《农村最低生活保障法》，在最低生活保障基本法中对农村最低生活保障的基本原则、“低保”的保障对象和范围、申请审计程序、保障基金的筹集和管理、基層保障机构的设置、公民享有社会保障的程序、侵害公民社会保障权利行为的处置办法等做出具体的规定，使农村最低生活保障制度真正有法可依。同时，还要抓紧制定与农村最低生活保障制度相配套的法律法规和实施细则，加强其稳定性，科学性和可操作性。各地区也应积极参照最低生活保障法制定适应本地区的规章制度，明确规定对保障对象在生活、医疗、教育等方面给予照顾的方式，并且规定对受捐助者的组织和个人的具体优惠方式，这样才能保证制度进行的有效性和持续性。

3.2 建立多种筹集基金的机制，丰富和畅通渠道

社会保障资金是农村最低生活保障制度建设的核心问题，资金的投入是建立农村最低生活保障体系的重要保证。可通过以下渠道解决：（1）中央和地方财政都适度地调整财政支出的结构，提高社会保证资金所占的比例，加大对农村最低生活保障资金的投入，相应的财政部门明确各自的投入责任和分配比例。（2）学习借鉴国外的经验，开征社会保障税，实行税款专用，统筹社保基金，在完善现有的财政投入和支出的基础上，充分运用税收和财政支出的方式，将个人所得税，娱乐税，消费税等的一定比例用于社会保障事业。（3）整合部门资源，当前，在农村社会保障领域，民政、卫生、计生、劳动、扶贫等部门多头管理，建立统一的农村社会保障管理机构，统一政策、规划、管理，逐步提高社会保障资金的使用效率，提高基层政府部门的应变能力，从而使农村社会保障工作规范化，科学化，系统化。

3.3 实事求是，因地制宜，循序渐进

目前农村全部建立最低生活保障体系尚存难度，这是一项庞大的系统工程，涉及方面广，涉及人口多，不能一蹴而就。应从实际情况出发，处理好国家、集体、个人这三者之间的关系，要在国家的大力支持和协助下，依靠社会力量和社会各界组织的帮助来发展社会保障事业，提高农民的积极参与和责任意识。从长远目标看，我国最终要实现城乡社会保障体系的统一，我们既要正视城乡存在的差异和问题，特别是对失地农民转移到城镇之后的社会保障关系如何向城镇社会保障体系接轨的方式，还要处理好城乡居民之间隐藏的矛盾，诸如养老、子女上学、看病等问题。更要处理好物质保障和服务保障之间的关系，既要做好物质上的重要保障，满足农民基本生活的需要，还要积极完善社会保障服务工作，建立一个覆盖面广，功能齐全，制度规范透明的农村社会保障信息服务网站，能让老百姓随时了解和监督。根据农村自身的特点和地域发展的情况，逐步推进，走“渐进式”的发展道路。

3.4 增强农民的保障意识，重视农民的主体性

突破思想障碍，统一思想认识，更新观念，是建立和完善农村社会保障体系的前提，只有先从思想上改变对“低保”的认识，才能从情感上接受。开展农村最低生活保障工作要多顺应农民的要求，争取满足多数人的心愿，尊重农民的感情，维护农民的权利，做事留有余地，以适应当地经济发展的水平，考虑农民心理上和物质上的承受能力。充分重视农民在新型农村发展中的主体地位和重要作用，通过建立社区文化中心，创建社会保障服务网站，开展宣传教育活动，逐步提高农民的思想认识、科学文化知识以及道德修养水平，帮助农民自己树立主人公的使命感和集体荣誉感，使他们真正的融入到建设新型农村的事业中来。

作为一项具有中国特色的社会救助制度，农村最低生活保障制度对于农村贫困人口的保障和全国经济的发展都具有重大的意义，在对现行的制度进行研究后，只有建立和完善农村社会最低保障体系，才能为公平和效率的有机统一奠定基础；只有公平和效率并重，才能促进经济社会的协调、健康发展，这是建设和谐社会的基石。

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农村社会保障制度研究 第12篇

1.1 我国农村金融

我国农村金融组织存在两种正规金融组织与非正规金融组织, 属于典型的二元制结构。其中, 正规农村金融组织以农村信用社为主, 农业发展银行和农业银行次之, 邮政储蓄、新型农村金融机构等为辅。非正规农村金融组织又称为民间金融, 主要以民间借贷、高利贷、合会、合作基金、集资以及私人钱庄等形式存在。

现阶段, 由于农村建设资金的短缺、正规农村金融组织越来越边缘化, 这使得非正规农村金融组织逐渐成为农村建设的重要金融资源。社会主义新农村建设的进一步提速, 农村金融需求日益增加, 这就需要农村金融创新, 完善和构建新的农村金融供给组织和农村金融供给方式, 以破解新农村建设的资金难题。

1.2 我国农村金融法律制度

农村金融法律制度是指有关农村金融组织的地位、职能、权利和责任以及他们彼此间关系的正式安排和行为规则。目前间接金融在我国农村金融活动中处于主导地位。我国农村地区从事金融活动的正规金融机构有四家, 中国农业银行、农业发展银行、农村信用社和邮政储蓄银行。

近年来, 随着中国农业银行逐步撤出农村金融市场, 农村金融供给处于大量减少的状态, 而农业发展银行对农业投入的资金聚集效应并没有得到有效发挥, 农村信用合作金融机构由于自身局限难以满足农户和农村中小企业的资金需求, 相反民间金融活跃, 一直都没能获得合法地位。由于农村金融制度缺陷, 直接加剧了农村金融供给与金融需求的矛盾。

2我国农村金融法律制度存在的问题

2.1 农村金融立法严重缺失

改革开放以来, 我国农村经济一直处于一个高速发展的过程中, 随着社会主义新农村建设的逐步加深, 农村金融改革的逐步推行, 农村金融立法的滞后问题凸显出来。当前, 我国调整农村金融的法律主要有《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》等基本金融法, 其中并没有专门调整农村金融市场法律关系的立法。日常农村金融的法律关系调整主要还是依靠相关部门的行政法规和规章。而作为农村金融主体的农村信用合作社也没有专门的法律进行规范, 依然处于多头管理的局面。同时, 现今较为活跃并逐渐成为农村金融强心剂的农村民间金融也缺乏法律规制, 这严重影响到其功效的发挥和农村经济的发展。由此可见, 农村金融立法加强迫在眉睫。

2.2 农村金融法律体制缺乏科学的体系

由于我国农村金融属于典型的二元制结构, 由正规金融组织和非正规金融组织组成。因此, 农村金融立法应当将两者都包含进来。但是现今的农村金融相关法律主要还是只调整诸如农村商业银行、政策性银行、信用合作社等正规金融组织。而民间借贷组织、民间互助合作金融组织、私人钱庄等非正规金融组织缺乏相应的法律来规制。从当前农村金融法律制度整体来看, 并没有一部对农村金融立法进行宏观和总体性规范的基本立法, 大多的立法还是以行政法规、部门规章和地方性法规的形式体现, 层次较低, 无法形成一个有机联系的整体, 从而导致大多数的农村金融法律制度缺乏应有的执行力和实效性。

2.3 农村金融法律体制的价值取向落后于时代发展需要

金融监管与金融创新从来都是一对矛盾体, 过强的金融监管体制会严重影响金融创新, 从而制约金融体系的效率与发展;而太过激进的金融创新, 又往往会导致金融风险的提高。我国在这一方面采用的是“安全至上、国家利益优先”, 实行金融抑制政策, 对非正规农村金融组织严格禁止。虽然此政策在初期起到了稳定农村金融市场的作用, 但随着社会主义新农村建设的加速, 此政策导致的农村金融垄断与资源配置低下的问题大大的阻碍了农村经济的发展。现阶段农户与农村中小企业融资成本高, 农村金融服务质量低下, 经营效率不高, 这都直接影响到农村经济与社会的发展。因此, 及时转变农村金融政策的导向显得非常必要。

3我国农村金融法律体制的创新构想

3.1 完善立法

随着社会主义新农村建设的进一步加深, 国家逐渐开始放宽农村金融组织的准入条件, 出现了很多新型的农村金融组织。对于这些新型农村金融组织, 我国目前还没有统一、专门的法律。这不仅不利于国家对这些新型农村金融组织进行监督管理, 也不利于这些组织自身的经营。如果不及时进行有针对的立法, 那么这些新型的农村金融组织很难在法律的框架内进行金融活动, 其合法的地位也得不到社会的承认, 这对于农村经济的稳定发展是有百害而无一利的。

现阶段, 我国关于农村金融体制的正式规定大多来自中国人民银行指定并负责实施的一些规定, 此外, 各级农村信用合作社在中国人民银行指定的权限范围内也制定了一些临时规章。这些部门规章与地方性法规显然不能替代正式法律的作用。从现有法律的修订上打开缺口不失为一个好方法。可以对《商业银行法》中的农村金融机构市场的准入门槛进行调整, 适当的降低其进入市场的难度。同时, 出台专门针对农村金融组织的法律, 明确农村金融组织的法律地位、组织架构以及功能和宗旨。对于正规的农村金融组织, 可以制定相关的法律来明确其支农职责、扩大农村金融的市场。对于非正规的农村金融组织, 要对其民间融资、借贷、利率以及监管方式进行统筹规定, 将其纳入法律调整的范围内。

3.2 农村民间金融的法制化

虽然在农村金融发展初期, 诸如中国农业银行、农村信用合作社、农业发展银行等正规金融组织起着至关重要的作用。但是从金融制度的发展来看, 内源型的农村金融才是解决农村经济发展的关键点。农村经济真正要实现健康稳定的增长, 农村金融的自我造血功能才是真正要素。目前, 我国农村正规金融组织对整个市场的供给严重不足, 农户、农民合作经济组织的金融需求得不到满足, 在此情况下, 农村非正规金融组织即农村民间金融组织的作用显得尤为重要。

对于这些农村民间金融组织, 政府不应当本着“农村金融抑制”的政策简单粗暴的限制与禁止。而应该适当的放松农村金融组织的准入门槛, 鼓励一批正当、健康的农村金融组织进入, 对其进行正确的引导和监管, 使其更好的服务于农村金融市场。正规的农村金融组织有着其天然的缺陷, 而这些不足的地方, 农村民间金融组织能起到一个有效的补充, 从而满足社会主义新农村建设的需求。政府应当合理的对两者进行调配, 并辅以相应的法律制度, 使得两者有机的结合起来为农村经济的发展提供源源不断的金融支持。

3.3 完善农村金融的监督与管理

农村金融监管是政府、企业、社会共同的责任, 以法律的手段引导和规范无疑是最有效的手段。农村金融与城市金融有着很多不同点, 对农村金融的监管模式不能直接套用城市金融的监管方式。应该根据农村金融自身的特点, 对传统的金融监管模式进行创新与完善, 使其符合农村金融的特殊性。首先, 应当还是以银监会与中国人民银行为核心不变;同时, 各个农村金融组织内部建立完善的风险核查机构进行自查, 再辅以政府审计部门的监督, 三者形成一个信息共享及时反馈的有机整体。对于不同类型的农村金融组织进行科学的划分与调配, 确定一个明确的监管主体, 做到权责分明。对于一些地方的农村民间金融组织、可以考虑由当地合适级别的人民政府进行监管, 这样不仅有利于整合分散的农村金融组织, 更有利于根据各地农村经济的发展情况进行科学的调配。

农村金融的监管模式依然还是以强化审慎经营为主, 强化风险预警制度, 建立农村金融市场的约束机制, 完善农村金融保险制度, 降低农村金融风险, 减少因农村金融经营带来的社会问题。

摘要：农村金融在推动农村经济发展中起到至关重要的作用, 这是破解我国“三农”问题的关键点。改革开放以来, 我国农村金融组织经历了一系列的变革, 初步形成了以农业银行、农业发展银行、农村信用社为主体的农村正规金融组织体系, 但法律制度对农村金融的抑制现象并没有改变。我国当前的农村金融问题比较复杂, 民间金融的不规范、农村资本市场滞后、强垄断性和不足的竞争, 严重阻碍了正常的金融秩序。为加强金融的支农功能, 必须放宽农村金融组织准入条件, 确立民间金融组织的合法地位, 完备各种农村金融组织法律, 改进对农村金融组织的管制方式。

关键词：农村金融,农村金融组织,农村金融法律制度

参考文献

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