农地制度改革范文

农地制度改革范文（精选11篇）

农地制度改革 第1篇

一、日本农地制度的演变过程

日本“明治维新”后, 走向了资本主义道路, 但其土地制度主要是地主制和租佃制度, 土地的封建占有关系占主导地位。广大农民无地或少地, 被迫成为佃农, 地主利用对土地的占有权收取高额地租。这种封建土地制度阻碍了农业发展, 也给战后日本的工业化、市场化、现代化建设造成极大障碍。于是, 日本开始了政府主导型的土地制度改革。日本土地制度改革大体分为三个阶段。

1. 建立自耕农体制阶段。

政府采取强硬措施废除封建半封建土地所有制, 实行“耕者有其田”。这个阶段主要特点是统一农地的所有权和使用权。1945年1950年, 日本政府采取强硬措施购买地主的土地专卖给无地、少地的农户。通过土地改革, 日本确立了自耕农体制, 自耕农在总农户中的比重占到88%, 耕地占到90%, 农户土地规模限制在3公倾以内。为了巩固土地改革成果, 日本政府于1952年制定了《农地法》, 把以上规定用法律形式固定下来。从此日本形成了以小规模家庭经营为特征的农业经营方式, 据统计, 1950年, 日本共有农户618万户, 户均耕地0.8公倾, 其中1公倾以内的农户占75%, 2公倾以上的农户只占3.5%。

2. 建立“自立经营农户”阶段。

放宽土地所有权流转限制, 提倡土地转让和相对集中, 鼓励扩大土地占有规模。日本政府1961年制定的《农业基本法》, 标志着农业政策发展到一个新阶段。其主要目的就是提高农业生产力, 消除农业与其他行业的收入差距。为实现这一目标, 该法采取了一些措施, 有选择地鼓励农业生产的扩大和农业结构的调整。在1962年的《农业基本法》修正案中, 出台了鼓励扩大农业生产的具体措施。修订后的《农业基本法》允许农民拥有土地量超过1952年《农地法》规定的3公倾。但其前提条件是:这些农民只能使用本家庭的劳动力。同时, 《农业基本法》修正案也允许那些离开村庄, 长期工作和生活在城里的农民将其土地委托给小规模的农业合作社代理。这些合作社可以成立公司, 这些公司也可以购买土地从事农业生产, 但有两个规定:一是股份公司不得购买农地;二是这些小规模的合作社也必须像自耕农家庭农场那样进行农业生产。在这些法律法规下, 1950年1964年间, 日本的农业年增长率为4%, 高于大多数国家的农业增长率, 也满足了当时由于人们收入提高而对食物消费需求的增长。

3. 第三阶段, 从1970年《农地法》第二次修改至今。

这一阶段, 日本经历了战后经济的高速成长。由于工业化、城市化发展, 占用了大量的农业用地, 使农地总面积不断减少。在经济高速发展的30多年间可耕地减少了17%。另一方面, 经济高速发展也创造了大量的非农就业机会, 农民兼业化现象十分普遍, 1950年-1970年的20年间农业劳动人口减少了46%, 兼业农户由50%上升到84.4%, 甚至兼业收入占到农户收入的50%以上。在此背景下, 大量的农村青壮年劳动力、知识程度较高的农民离开农村, 进城谋生, 从而造成农业生产者高龄化, 后继乏人, 农地抛荒现象严重。基于这种形势, 日本的农地政策重点发生了变化, 突破了土地占有和使用方面的限额, 以土地的经营使用权转移为中心内容, 鼓励土地的租借和流转。其主要目的是促使土地向有耕作能力的农户集中, 扩大农地经营规模, 改善农地的规模结构和经营结构, 提高农地的使用效率, 实现高效、稳定的农业经营。围绕这一目标, 日本政府制定了一系列的政策, 促进了农业经济发展和农地的有效利用, 确保农民安心出租土地, 促进农地流动, 鼓励农民之间相互形成农地的合作利用, 从制度上促进规模经营发展, 取得了相当的成效。

二、日本农地制度变迁的原因分析

从日本农地制度的变迁历程来看, 无论是“强制私有化”, 还是走“合作社”化的路子, 都是随着日本经济社会的发展而不断变革发展的, 它适应了经济社会发展的内在需求, 既推动了日本农业的发展, 又为日本二、三产业发展奠定了坚实基础。

1. 日本农地制度的变迁是农业基础地位的必然要求。

尽管随着经济社会的发展, 农业产值在整个国民经济中所占的比重逐步降低, 但农业的基础地位及其战略作用是其他产业不能替代的, 任何时候都不能忽视农业。农业不仅关乎国家粮食安全, 还是其他产业发展的

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基础, 关系整个国民经济的发展。巩固农业基础地位不仅是确保大中城市主副食品稳定供给的需要, 也是维持农业与国民经济协调发展的需要。从战后恢复经济到为了推动国民经济的快速发展, 日本适时调整农业政策, 逐步实现从土地零星分散、私人所有、小规模家庭经营向零星所有大规模经营的方向发展等等, 无不说明了农业的基础地位和战略作用。

2. 日本农地制度的变迁是与日本经济发展相适应的实时变化。

战后日本经济的变革是以土地制度变革为突破口的。战后初期重点是实现耕者有其田, 建立和巩固自耕农制度, 使得农业在较短时期内实现了恢复, 为国民经济的全面恢复发展奠定了坚实基础。20世纪70年代后期, 由于工业经济的高速发展, 农地制度的改革重点是实现所有权和使用权的分离, 以促进农地集中, 实现规模生产。同时, 农业合作组织应运而生, 并在日本农业经济发展中发挥了重要作用。

3. 日本农地制度的变迁是农业生产率提高的内在要求。

起初, 随着日本农业装备的不断改善, 现代科技在日本农业中的应用, 日本的农业生产率不断提高。从1960年到1997年, 10公亩水稻的劳动时间从173小时下降到36.8小时。农业机械的使用在提高了劳动生产率的同时, 对土地规模化也提出了新的要求。

4. 日本农地制度的变迁是适应农业国际化发展的需要。

主要表现在日本加入WTO农业协定生效后, 在面对国外廉价农产品冲击的压力下, 为提高本国农产品的竞争力, 势必发展大规模农业经营。日本调整农业补贴政策, 一改过去对包括小规模兼业农户在内的所有农户给予补贴的做法, 只对有一定规模的骨干农户和有一定规模的而且比较规范的生产合作组织进行收入直接补贴。2007年政策实施后, 小规模的兼业农户面临着生存发展的危机, 为土地的更大规模经营创造了条件。

三、对我国农地制度改革的启示

日本与中国农业虽然处在不同的发展水平上, 但在人均土地状况、农业生产组织结构方面等有很多相似之处。如农业生产经营主体以农户为单位, 分散经营, 规模小, 人多地少的矛盾突出等。因此, 日本在农地制度变迁过程中的政策措施有许多方面是可供我们学习借鉴的。

1. 农地的流转应以其经营权流转为主。

土地不仅是农民的生产资料更兼有社会保障功能, 关系到社会稳定。日本上世纪六七十年代试图通过政府提供优惠贷款帮助农户购买土地扩大经营规模, 受到挫折。这是一个很好的例证。因此, 在我国农村土地集体所有的体制上, 必须要保护好农民的土地承包权, 这是关系到社会稳定的大事。党的十七届三中全会指出, 按照依法自愿有偿原则, 允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权, 发展多种形式的适度规模经营。土地承包经营权流转, 不得改变土地集体所有性质, 不得改变土地用途, 不得损害农民土地承包权益。

2. 提高农业的组织化程度。

日本的农协作为农业的最广泛组织, 对促进日本农业经济发展、恢复政治稳定、减少政府的社会管理成本发挥了很重要的作用。尽管日本的农协组织总量呈现下降趋势, 但规模不断增大。以日本的香川县为例, 原有基层农协组织45个, 目前其中的43个基层农协组织已合并成一个大区域规模的农协, 合并后该农协的正式社员达到69000户, 非正式社员30600户, 农协的农户组织率达到75%。日本农协在促进农业规模经营方面发挥了不可替代的作用。借鉴日本发展农协的成功经验, 我国要引导农户由一家一户的小生产向大市场迈进, 必须提高组织化程度。大力发展各类专业协会, 坚持民办、民营、民管的原则, 发展合作经济组织, 不仅要鼓励发展专业合作经济组织, 而且要重视发展为农民提供综合服务的社区性合作经济组织。只有这样, 才能促进现代农业的发展。

3. 通过经济立法保障农业发展。

日本政府根据农业发展各个时期的需要, 通过经济立法把各种政策、目标和经济措施法律化。我国应在《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国农业技术推广法》、《农业机械化促进法》等法律的基础上, 处理好农地所有权、承包权以及经济发展与制度建设的关系, 使新的土地法律制度适应不断变化的形势和经济发展的要求。

4. 农业现代化要兼顾保障供给、农民收入和环境保护三大目标。

事实上, 我国政策上确定的农业发展目标也是在不断丰富的, 从20世纪80年代强调有效供给的增加, 到90年代初提出的增加农民收入目标, 到现在提出农业的生态功能、发展现代农业等等, 也反映了这一规律。日本农业的教训是在旧基本法时期片面强调收入目标, 而且收入目标的实现又是以兼业化和政府高补贴实现的, 这又进一步削弱了农业的发展能力。由此可见, 三者之间并不存在替代关系。日本在这方面的经验教训对我国发展现代农业有着重要的借鉴意义。

5. 实行最严格的农地保护制度。

同日本一样, 我国也是人均土地资源匮乏的国家。特别是我国正处于工业化快速发展时期, 非农产业势必与农业发展形成“争地态势”, 加之一些地方政府为发展经济的内在需求, 也会形成对当地土地的侵蚀。目前, 我国耕地已由2000年的19.24亿亩减少到18.26亿亩, 随着工业化和城镇化的发展, 对土地呈现刚性需求, 因此守住18亿亩耕地红线的任务异常艰巨。要层层落实责任。地方各级政府主要负责人应对本行政区域内的耕地和基本农田保护面积负总责。要强化耕地占补平衡的法定责任, 严格落实“耕地实行先补后占, 不得跨省区市进行占补平衡”的精神。同时对“划定永久基本农田, 建立保护补偿机制, 确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”的要求, 在全国范围内划定永久基本农田, 严格保护, 不得占用。

摘要：文章通过对战后日本农地制度改革的简要回顾, 以日本农地制度改革得失, 得出对我国农地制度改革的借鉴意义。要加快建设现代农业, 提高我国农业的竞争力, 为实现国民经济健康快速发展发挥基础性作用。

关键词：日本,改革,土地制度

参考文献

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[2].胡霞.日本农业扩大经营规模的经验与启示.经济理论与经济管理, 2009 (3)

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[4].韩鹏, 许惠渊.日本农地制度的变迁及其启示.世界农业, 2002 (12)

[5].郭红东.日本扩大农地经营规模政策的演变及对我国的启示.中国农村经济, 2003 (8)

[6].张尧智.战后日本农地制度的变迁及其启示.山东财政学院学报, 2004 (6)

成都农地改革 第2篇

2007年6月，国务院批准重庆、成都两地设立全国统筹城乡综合配套改革试验区。接到批准后，成都市委、市政府高度重视，认真讨论调研。08年初，成都率先启动农村产权制度改革试点。都江堰、温江、双流、大邑等４个区、市、县和14个重点镇是这次改革首批试点区。成都农村产权制度改革就是对农民家庭联产承包土地经营权、集体建设用地使用权、房屋所有权和林权，进行登记确认，让农民与城镇居民一样享有同等物权。然后，通过农村产权交易市场等形式促进农村土地流转和适度规模经营。

成都的土地产权改革，并不是要土地私有化，而是坚持既有的宪政框架，以物权法为主要改革依据，增加物权弹性，让农民获得以土地为核心的物权权利。

成都这样城市化高速推进并且正在进行统筹城乡试验区建设的地区，有工业化、城市化扩张的强烈需求，有较好的前期发展基础,同时承担有带动周边区域快速增长的任务。在这样的局部区域，以相对封闭的方式，采取风险可控的措施，实施渐进的农村集体建设用地流转的改革探索。中国土地改革可以分区域、分步骤推动，未来改革方向是产权清晰、充分流动，同时有效实施用途管制推进方式和推进节奏。

在所有试点中，温江最具代表性，故称为“成都温江模式'。成都温江模式的第一步是农村集体土地和房屋所有权的确权登记。

2008年1月，温江区正式启动对全区集体土地进行确权登记，然后核发相关的确权证书。确权的过程是先对村里的土地进行测量，由地方国土资源局等相关部门参与，然后将测量的结果公示，以此为依据，再由当地国土局、房管局、农业局发放各种权证。2008年６月，温江区就有部分农民拿到了权属证书———“四证”：《土地承包经营权证》、《集体建设用地使用权证》(即宅基地使用权证)、《房屋所有权证》、《集体林地使用权证》。

拿到确权证书只是第一步，让农民把土地变成可在市场上流转的资产，是成都市农村产权制度改革的主要目标。2008年４月，由成都市委、市政府牵头组建的成都市农村产权流转担保有限公司成立。公司除对土地承包经营权、林权等流转行为进行担保之外，还将对利用宅基地、农村房屋、新居工程等抵押融资进行信用担保。

农地制度改革 第3篇

关于我国的农地产权改革，理论界有不同的观点。有些专家认为，中国农地产权关系较为特殊，在当前的确权颁证过程中，要明确农地所有权是集体的，所谓确权是赋予农户承包权，承包给农户的使用权可以是多元的，这样农地就可能有多个使用权主体。我认为这种观点具有一定的合理性，但仍然没有解决产权主体与产权关系问题。因为农地所有权决定其他权能主体由谁代表，怎样发挥作用，怎样实现其职能，这些问题都需要明确。我认为，如果能确保农地经营权与收益权长期不变，实际上就确保了农户成为农地产权主体，即使多元化也是农户分散自己的经营权和收益权。可以借鉴其他国家（比如老挝、越南等国）的经验，不让农地所有权缺位是解决问题的关键。

关于如何实现农地流转，在一些专家看来，通过确权颁证确定了农地承包权主体之后，农地使用权就可以在不同主体之间流转。但问题在于，当前能够成为农地使用权主体的只有有资格的其他农户，一些企业资本只能通过租赁形式成为有限期的使用主体，而无资格的其他农户或者市民不能成为农地使用权的主体。同时，许多农户们仍然视农地为生活的最终保障，宁愿将土地撂荒，也不愿把农地流转出去。我认为，当前农地流转的困难仍然是农地产权关系没有理顺造成的。

实现农地的合理流转及经营，目的在于优化农地资源配置，实现农业的现代化，达到此目的的关键在于使农民的收益、集体的收益乃至国家的收益最大化，因此，农地流转及经营的收益实现及收益分配问题至关重要。根据所有权决定其他产权权能的马克思经济学观点，按照统分结合、双层经营体制，我认为农地流转及经营收益应在集体和农户之间进行合理分配。农地的绝对地租由农地集体所有权形成，应当归集体所有，且只能适当将其部分分配给承包农户，不能全部给农户。在现实生活中，绝对地租没有属于农民集体所有的现象十分严重。级差地租也应该进行合理分配。例如，国家投资修建道路，会改变农地的交通条件和价格，形成级差地租，国家理应参与这个地租的分割，而不能全部归于承包农户。

农地制度改革 第4篇

改革以来, 中国农村广泛实行了农户承包经营为基础、统分结合的双层经营体制, 这是中国农村改革中实现的第一次制度创新。迄今为止, 农户承包经营已成为中国农业的基本经营制度。这一经营制度的实行极大地调动了农民的生产积极性, 促进了农业生产的迅速发展, 取得了举世注目的辉煌业绩。然而, 我们也应当看到, 农户承包经营为基础的经营制度还很不完善, 这既严重制约着农业生产的进一步发展, 也严重阻碍着农业现代化的进程。中国农业经营制度之所以存在种种缺陷, 其原因无疑是多方面的, 但其主要的或根本的原因则在于不合理的农地产权制度。中国农地产权制度不合理性的主要表现有三:

其一, 农地最终所有权的模糊性与行政性。中国农地产权制度的首要缺陷就是土地所有权边界不明确、土地所有权主体不统一。由于历史原因特别是人民公社化以后, 中国农村土地所有权多次变动, 造成土地所有权关系比较复杂。中国《土地管理法》规定, “农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的, 由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民所有的, 由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡 (镇) 农民集体所有的, 由乡 (镇) 农村集体经济组织经营、管理。”根据这些规定, 中国农村土地集体所有权的归属是不明确、不统一的:或者归乡 (镇) 集体所有, 或者归村集体所有, 或归村民小组集体所有, 究竟归哪一级集体所有是模糊不清的。从现实来看, 往往是行政村和乡 (镇) 政府作为农民集体的代表来掌握和行使土地的集体所有权。这样, 就使土地所有权与行政权或准行政权混淆在一起。

其二, 农地经济所有权的虚置性与残缺性。中国农地产权制度的根本缺陷是土地的实际占有权、支配权与抵押权等产权主体缺位。一方面, 乡、村或村民小组只作为土地的最终所有者而不再直接拥有土地占有权、经营权与抵押权等经济所有权;另一方面, 农户只在一定程度上享有土地使用权或经营权, 而不拥有对土地的实际占有权、完全经营权、自由转让权、抵押权与继承权等经济所有权。在这种产权制度下, 农户只被作为经营主体而不被当做产权主体;农户只拥有一少部分土地产权 (一定的使用权与收益权) , 而不拥有其他大部分土地产权。这样, 就形成了农地产权的虚置性与农户土地产权的残缺性并存的局面。

其三, 农地经营权流转的困难。由于农户自主经营的权利缺乏保障, 限制了土地使用权的转让, 使土地流转既缺乏动力又缺乏必要的条件, 从而严重地阻碍了土地使用权的流转。据统计, 到1993年, 全国发生转包、转让土地的农户数占农户总数的2.3%, 流转耕地面积占全国承包耕地面积的比重只有0.9%。土地经营规模过小、缺乏规模经济效益成为中国现有农业经营制度的一个突出缺陷。

总的来看, 中国现行农地产权制度是一种归属不清、权责不明、保护不力、流转不畅的产权制度。农地产权制度的弊端集中表现为农村行政机构 (乡镇政府) 和准行政机构 (村民委员会) 对广大农户的严重侵权现象。具体说来, 中国农地产权制度的弊端主要有三个方面:一是侵犯农户土地承包权。在许多地方, 乡、村行政与管理机构以集体的名义, 经常随意地调整土地的承包, 剥夺农民的土地承包权。二是侵犯农户土地经营权, 危害农户承包经营为基础的基本经营制度。农户的生产经营仍要受到地方行政机构 (县、乡镇政府) 的干预, 不能完全自主经营。实行农户承包经营制度使农户获得了经营自主权, 但这种经营自主权既是不完整又是没有保障的。在相当多的地方, 县、乡政府机构通过行政手段指定农民或农业组织必须种植某一种作物, 在播种面积、农产品销售数量和品种上定指标、定任务, 并要求农民将生产的农产品出售给指定部门。许多地方限制农户自由种植, 强令农户必须执行一部分上级下达的种植计划, 必须完成上级规定的生产任务。所有这些, 都使农户自主经营的权利受到很大损害。现有农地产权制度不仅使农户不能完全自主经营、不愿致力长期经营, 而且也使农户难以实现适度规模经营。三是在农村滋生了许多特权腐败现象。在实行土地家庭承包经营制度后, 集体不再直接使用或经营土地, 而拥有土地所有权和发包权。尽管在理论上说土地归农民集体所有与支配, 但在现实中, 则是由乡、村或村民小组的领导者以集体的名义掌握与行使土地所有权与支配权。其结果, 乡 (镇) 长、村支书和村委会主任以及村民小组长们自然地成为实际拥有与真正支配土地的“全权主人”。侵犯农户经营权, 强迫农民执行上级种植计划, 强令农民向指定部门销售农产品等行为大多都是在乡 (镇) 长和村支书、村委会主任的指令下进行的。这样, 在中国农村的许多地方便滋生了许多特权腐败现象, 从而使农村干群关系十分紧张, 农村稳定受到严重威胁。

中国农地产权制度不完善的直接后果有三个方面:一是农户市场主体地位难以确立起来。在现有的农地产权制度下, 广大农户既缺乏完全而有保障的自主经营权, 又缺乏完整而有保障的经营收益权, 从而使农户未能真正成为独立的市场主体。二是农业劳动者主人翁权利难以真正实现。迄今为止广大农民只获得一定的土地使用权和收益权, 而不拥有实际占有、自主经营和自由转让土地的主人翁权利。因此, 在现有的农地产权制度下, 并没有完全实现农业劳动者与土地这一基本生产资料的直接结合。三是严重制约了中国农村经济的发展, 产生了举世注目的三农问题。从总体上来说, 中国农地产权制度的缺陷是导致农业经营制度不完善和三农问题产生的根源所在, 进行农地产权制度的改革是中国农村进一步改革与发展的根本问题所系。

二、农地产权制度改革的基本方向与战略目标

鉴于中国农地产权制度的主要缺陷, 适应农村经济发展的客观要求, 中国农地产权制度改革的基本要求与战略目标应当是建立健全农地现代产权制度, 实现农地产权归属清晰、权责明确、保护严格和流转顺畅。所谓农地产权归属清晰, 一方面, 农地最终所有者得以准确界定并为有关的法律条文所认定;另一方面, 农地经济所有权主体明确, 并经过有关法律程序所确认。所有这些, 都是农户等有关经济主体积极性、主动性和富有创造性的行为发生的产权基础, 也是农户自主经营权利和自我约束的经营责任得以实现的保证。因此, 农地产权归属清晰, 可以使各有关权利主体的权利边界清晰, 有助于降低内部交易成本, 有助于提高农村土地资源的利用效率。所谓权责明确, 就是产权对产权主体和非产权主体都具有约束作用, 各产权主体都只能以各自的产权在市场上进行交易, 并承担产权交易的成本、获取产权交易的收益。农地产权在其具体实现过程中, 亦即它通过各种形式如租赁、售卖、转让和联合等运营或流动过程中, 以及通过运营或流动所形成的某种生产组织形式下, 各相关土地产权主体权利到位、责任落实。这是农户优良经营行为得以产生和不良经营行为得以约束并能够对后者进行有效追究的直接条件。所谓保护严格, 就是指产权归属一经明确认定, 就具有了排他性, 并受到法律的严格保护, 其他任何主体不得侵犯。对农地产权的严格保护, 既可以规范其产权主体自身的经济行为, 又可以约束其非产权主体对产权主体的不良行为, 这有助于减少机会主义行为的可能性。依法对农地产权实施有效的、严格的保护, 是确立农户市场主体地位、保护农民利益的法制前提。因此, 深化农地产权制度改革, 不仅要把农地产权清晰地界定到特定的经济主体身上, 而且更要加大对农地产权的保护力度, 以确保农地产权在经济活动过程中的充分实现, 从而充分发挥其在农业生产经营中积极的驱动作用和有效的约束作用。所谓流转顺畅, 就是根据生产经营活动的实际需要并最终服从于实现产权收益最大化的目的, 各类产权可以在产权市场上自由流动。这既是拓展产权的财产类型、实现资产保值增值的基本途径, 又是提高资源配置效率的基本前提。农地产权的流转顺畅, 就是在土地家庭承包的基础上能够自主、顺利而有效地实现土地使用权的转让, 如实行承包土地的转包、出租和入股等。这不仅是实现土地适度规模经营、提高土地资源配置效率的必然要求, 而且是实现农业产业化经营、加快农业现代化进程的必由途径。

根据建立现代农地产权制度的基本要求, 当前及今后中国深化农地产权制度改革的主要内容, 一是应当明确集体对土地的最终所有权, 二是应当确立农户对土地的经济所有权。集体土地所有权是农业经营制度的存在基础, 明确集体土地所有权是完善农业经营制度的关键措施与根本保障。明确集体土地所有权, 关键是要明确规定土地集体所有权主体。进行农地产权制度改革, 明确集体土地所有权和确立农户土地产权, 统称为土地的“确权”。进行这种确权, 对于深化农村改革、促进农业发展是至关重要的。一方面, 可以完善土地的集体所有制, 使广大农民群众真正成为土地的集体主人, 另一方面, 可以使农民个人真正拥有土地的占有权支配权, 从而实现农业劳动者与土地这种基本生产资料的密切结合。这样, 进行农地产权制度改革, 既可以进一步完善农村社会主义生产关系, 又可以确立农户的市场主体地位, 完善农村社会主义市场经济体制, 从而可以进一步解放与发展农村生产力, 加快农业现代化步伐。

三、中国农地产权制度改革的基本思路和主要对策

在上述改革理论与思路的指导下, 应当采取切实可行的农地产权制度改革的对策措施。具体说来, 应当采取以下三方面主要对策:

第一, 明确规定土地的集体所有权主体。从现实出发, 应当以立法形式确定土地村农民集体所有制, 并将村民委员会作为集体土地所有权主体, 对集体土地和其他集体资产进行控制和管理, 并以法人身份承担民事责任。之所以如此, 是因为:“农地所有权主体代表, 应当代表社区内的全体成员来行使所有权, 保障全体成员的利益。村民小组作为农村最基层的经济组织, 虽然掌握着占全国80%的农村土地, 但由于其存在组织分散、实力薄弱、构成单一、管理水平低等问题, 难以成为农地所有权主体的代表。”[6]而村民委员会作为土地集体所有权主体, 不仅离农地使用者较近, 而且具有行使所有权权利义务的管理能力, 也有助于农民群众行使土地所有权。法律应当赋予村级经济组织以土地所有者的权利和责任, 如发放和签署土地承包合同, 监控合同的执行, 有权对浪费农地、滥用农地的不合理行为进行制止等。地方的国家土地管理局履行对村级经济组织实行宏观调控和指导的行政管理职能。

第二, 强化、拓展和稳定农户土地承包权。所谓强化农户土地承包权, 就是要把农户土地承包权作为一种新的物权, 用法律的形式予以确认。强化农户的土地承包权, 必然形成中国特有的新型土地制度, 即不论土地如何流转, 承包权都可以独立存在。与其他物权一样, 土地承包权在市场经济条件下必然表现为一种具有交换价值的资本, 占有它可以取得相应的利润, 转让它可要求获得等价的补偿 (王德起、吴淑莲, 2000) 。从法律上确认农户土地承包权, 赋予承包权一般物权的特性, 农户可依物权的绝对性、排他性、优先性等特性来拥有和行使自己的权力, 防止他人的不法干预和侵犯, 保护农民的权益, 增加农民对农地收益的预期。所谓拓展农户土地承包权, 就是把农户对土地单一的承包经营权, 拓展到占有、使用、收益和处分四权统一的土地经济所有权。具体说来, 农户在土地承包期限内, 对土地有实际上的占有权;有自主种植和经营的权利;有剩余产品的收益权;特别是应当拥有土地的处分权, 即农户对土地使用权的转让、出租、入股、继承和抵押等。

第三, 努力建设农地流转市场。农地产权制度的改革, 不仅应当有利于确立农户的市场主体地位, 而且应当有利于发展农地流转市场, 以促进土地资源的合理流动与优化配置, 从而在土地承包权初始公平分配的基础上, 提高土地资源利用的效率 (艾建国, 2000) 。土地流转就是使土地使用权商品化, 即农地使用权的转让和出租。土地流转市场是最重要、最活跃的土地市场。从农地自身特点以及农地物权特性来看, 建立市场化的农地流转机制, 是完善农地产权制度的必然要求, 是实现土地资源优化配置的必由途径。农地使用权流转的方式, 可以是通过使用权的转让、出租等, 将农地重新优化配置, 而承包农户作为权利持有者得到一定的补偿;也可以按照股份制的经营模式, 让农民将土地使用权入股, 专业农业技术人员以技术入股, 把分散的地块化零为整, 取得规模效益。土地使用权的流转, 不能局限在一村一乡范围内, 而应当根据客观发展的需要由市场机制来调节和配置土地资源, 要突破社区限制, 也不要受户口制度的束缚。地方政府的职能是对土地使用权流转进行引导、监督和提供服务。特别是要加强土地流转市场基础设施建设, 加强通讯和信息网络建设, 促进土地流转市场的发展。

从总体上说, 中国农地产权制度的改革应当在理论创新的基础上实现制度创新。这就是由原有的农地“两权分离”发展为农地产权的“两级构造”, 并进一步实行农地的“三权分离”。农地产权的“两级构造”, 是在农地所有权与使用权分离的基础上, 构造农地的两级产权制度, 即集体以法律所有权的形式拥有农地的最终所有权, 农户以法定承包权的形式拥有农地的经济所有权, 从而形成农地的两级产权主体。这样, 就使中国农地所有制成为一种复合所有制, 即在农地集体所有的基础上的农民个人所有制。在此, 农户的承包权实质就是农民对农地的个人所有权。实行这种复合所有制既坚持并明确了集体所有权, 又使农户拥有了独立的土地产权, 从而确立农村集体所有制的崭新实现形式。在农地产权“两级构造”的前提下, 进一步形成农地所有权、承包权和经营权的分离, 明确规定农地最终所有权归集体、承包权归农户、经营权可以自由流转 (韩俊, 1998) 。农地的“三权分离”也就是要进一步实现“稳制活田”, 即在长期坚持和稳定农地的集体所有制和农户承包制的前提下, 搞活农地经营权, 实现农地资源的合理流动与优化配置, 最终实现农地产权分配上公平与效率的密切结合与有机统一。

摘要：深化农村改革、完善农村土地制度必然要求改革中国现有的农地产权制度, 建立归属清晰、权责明确、保护严格和流转顺畅的现代农地产权制度。中国农地产权改革的主要内容是在确认村农民集体对土地最终所有权的基础上, 确立农户对土地的占有权、使用及其转让权和收益权等经济所有权, 使农户由单纯的经营主体转变为独立、完整的产权主体。

关键词：现代产权制度,集体最终所有权,农户经济所有权

参考文献

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[2]张红宇.中国农村土地产权政策:持续创新[J].管理世界, 1998, (6) .

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[5]迟福林, 等.赋予农民长期而有保障的土地使用权[N].人民日报, 1999-01-05 (9) .

农地制度与农村社会保障 第5篇

在广大的中国农村，几乎还没有一个有效的社会保障制度。就大多数村庄而言，仅有的社会保障是以农村“三提五统”收费为基础的“五保户”制度和低级的医疗保障制度。除少数发达地区外，一般的农村地区根本就不存在养老保险，更不用说失业保险了。以现金支付为基础的社会保险之所以无法大面积地在全国推广的根本原因在于中国农村目前很低的现金收入水平。在，农村居民人均收入为元左右，其中66%用于食品、衣着和住房之类的生活必需支出(SSB，)。因此，要想在短期内建立起一种以个人付费为基础的社会保障制度是不现实的。另一方面，对于一项涵盖中国8亿农村人口的社会保障计划，要政府来承担其全部或部分费用是一件不可能的事情。在这篇文章里，我要论述的是，中国目前以均分土地为特征的平均主义农地制度在为农村人口提供社会保障方面，不失为对现金型社会保障的一种有效替代。这种农地制度以土地集体所有为法律基础，以家庭土地占有和耕种为实现形式。在土地分配方面，它采取平均主义的原则，一个家庭所拥有的.土地量随其人口的增减而变化，以使全村每个人所拥有的土地量大体相等。这样的一种农地制度既不是完全的集体所有制，也不是完全的私有制。在一定程度上，它意味着生产效率的损失，因为平均主义原则要求间歇性地调整农户间的土地分配，引起土地占有的不稳定性，从而降低农户对土地进行长期投资的动力。但是，这种平均主义的农地制度具有一种内在的社会保障机制。在本文里，和现金型社会保障制度相对应，我将把这种机制称为土地型社会保障制度。这种制度的正面作用可能足以抵消平均主义农地制度在生产效率方面的损失。其主要表现如下。

首先，土地是一种“廉价的”生产资料，即使与受训练极少的劳动力组合在一起，也能够为劳动者提供足够的食品。因此，一个建立在平均主义农地制度之上的社会保障制度，加上家庭储蓄等其它手段，可以有效地保护农民免受不利收入冲击的影响，这对那些家庭贫困或没有能力挣取非农收入的人来说尤其重要。其次，土地本身是一种财富，这对老年人来说更显得重要，因为一旦丧失了劳动能力，他们可以通过出租土地获得必要的收入。因此，土地均分可以作为一种有效的养老保险工具。第三，不论是在最近的人民公社时期，还是在更早的历史上，土地一直为村民提供基本生计和公共物品，这也证明了土地作为社会保障基础的有效性。第四，最近的事实表明，平均主义的土地制度是多数村庄自己的选择。均分土地要付出生产效率方面的代价，农民仍然选择这样的一种土地制度正说明它必定为他们带来一定的好处。许多学者认为，最大的好处就在于均分土地具有收入保险功能;而经验研究也证明了这一点。第五，土地是一种廉价的生产资料，但是，如果一个家庭不仅要求温饱，而且还想过得更好一些，它就必须要有非农收入。土地型社会保障制度能够以较低的成本，解决当前中国农村存在的一个问题，即在保障农民的基本生活的同时，提高农民挣取现金收入的积极性。第六，平均分配土地对长期劳动力流动可能有正面的作用，因为它一方面降低了农村劳动力在城市就业的索取工资，另一方面使得土地对劳动力外出就业的财富效应和替代效应达到了一种平衡，从而可能提高农村地区整体的劳动力迁移率。最后，尽管平均主义的土地制度可能阻碍了对土地的长期投入，从而导致动态效率的损失，但是，迄今为止的研究表明这些损失相对而言并不大，并很可能被这种制度的社会保障功能和对劳动力流动的促进作用所抵消。

在本文中，我将对这些论点加以扩展。在第一节里，我将援引理论和历史的资料证明，在中国这样的人口稠密的乡村经济中，土地可以成为收入和养老保障的有效基础。在第二节里，我将探讨当前的平均主义农地制度对于长期的农村劳动力转移的影响。在第三节里，我将讨论以土地为基础的社会保障制度的成本问题。在最后的第四节里，我将简要讨论一下这种社会保障制度的实施问题，同时对本文做一小结。

一、土地分配作为村庄收入保障的手段

社会保障的首要目的是为穷人提供保障，原因在于穷人无力靠自我的积累获得保障所需的资金，并且容易遭受不利冲击的影响。土地是一种“廉价”的生产投入，在土地上生产食物要求的其它互补要素很少，少到只要一个受过有限训练的劳动力就足够了。这样一来，土地作为一种保障手段对穷人更为重要，因为他们通常没有

农地制度改革 第6篇

关键词：农地制度；农地流转；借鉴

1国外农地流转的趋势与特点

目前，各国的农地制度大多经历了两个过程，土地分散经营和土地集中经营。国外大都实行土地私有制，与中国情况大不相同，土地市场比较成熟。国外农地流转具有以下特点：一、农地流转的目的和结果都是扩大农地规模经营。二、在农地流转中充分发挥政府职能。三、农地流转形式多样化。四、农地法律健全。由于国外大多实行土地私有制度，土地是私有财产。

2国外土地制度和农地流转经验

2.1日本土地制度和农地流转。日本的土地流转方式主要是买卖和租赁两种方式。日本人多耕地少，人地矛盾相对紧张，人均耕地少，属于小农制经营模式。为了促进土地规模经营，在农业现代化得进程中，日本的土地制度得到了也不断完善，政府通过各种手段促进农地规模经营。日本农协它不仅促进了农民间的合作，作为农地流转过程中重要的媒介，加快了流转的速度，保障了农民的有效权利。

2.2美国土地制度和农地流转。美国农业是当今世界上最发达、最具有代表性的现代农业。家庭农场制度是美国主要的土地制度，不仅美国把农村土地经营制度的主要载体和基本单位，也构成了农村土地经营制度的运行基础。美国的农村土地有三种形式：私人所有、州政府和联邦政府土地。美国的土地流转方式有两种，意识出售干活有土地，主要通过出台相关法案，如《土地优先购权法》、《宅地法》等来鼓励拓荒和土地开发。二是通过市场交易，要想使用不属于自己的土地，都需要通过购买或租赁等方式在市场交易中获得。

2.3英国土地制度和农地流转。英国的农业一直是以地主一佃农制为基础。英国的农业发展中经历了租佃制农场为主导，到目前的自营农场为主导的经营形式的转变。英国政府通过一系列的法律出台，以及对农业生产和土地关系进行调整，保护自营农场主的权益，限制地主的权利，促使了自营农场的快速发展。

2.4法国土地制度和农地流转。法国是农地流转成功的现代农业国家之一，其农地流转的一大特点就是实施土地集中政策，扩大农业经营规模。小农农业经济模式在法国持续较长时间，由于土地较分散，农场规模小，不利于农地的规模经营。1920年以来，法国出台了一系列政策，推进土地集中，促进规模经营。法国1980年颁布的《农业指导法》规定法国实行土地经营合同制，确定了政府与农民的契约关系。法国政府还通过完善的法律、法规以及政策保障，规范了流转双方的权利和义务，减少了谈判成本和履约成本，降低了流转的交易费用。

2.5越南土地制度和农地流转。越南是社会主义国家，实行农地国有制度。越南宪法规定，土地属于全民所有，国家将土地委托给个人和组织长期使用，这些个人和组织可依法转让土地使用权。越南的土地可以买卖，也可以申请农转非，但是办理农转非的手续费用较高，所以很好的保障了农地用于农业生产，农民用土地生产粮食，不得用于其它用途。

3.国外土地制度对我国农地流转的借鉴和启示

以上国家的农地流转都具有代表性，它们的农业现代化水平都相对较高，土地市场和相关法规都比较成熟，在流转过程中对农民权益的保护也比较到位，各国政府为促进农地的规模经营，所采取的对策和措施对我国的农地流转有一定的帮助。通过分析各典型国家的土地制度和农地流转经验，结合我国农地流转特点，得出对促进我国农地流转的启示。

3.1发挥政府在流转过程中的引导作用。在我国，土地实行公有制，是一种公共资源，国家对其有管理和规划权。土地的流转并不能完全依靠市场机制的运作来完成，也需要国家对土地流转加以管理引导，出台相关政策法规，保证农地流转健康运行。

3.2建立政府和非攻府中介服务机构。在农地流转的过程中，光靠政府的引导还是不能完全保障土地流转的有效进行。各国为促进土地的集中形成规模效益，通过建立政府和非政府中介组织来实现。

3.3加强市场机制建设，明晰产权。国外由于大多实行土地私有制，土地是私有财产吗，具有物权性质，可以直接进入市场买卖。而我国农地是集中所有，农地流转过程中发生转移的只是使用权，所有权不发生改变。

3.4完善的法律体系。我国虽然也出台了很多与农地流转的相关法律，以促进农地流转进行，但是这些法律法规还不够完善，还没形成一套完整成熟的法规，在农地流转过程的前、中、后三个过程能够全方位保护农民权益，提高农地流转的规模效益。因此，借鉴国外的相对完善法的法律法规，结合我国自身特点，总结出有利于我国农地流转的政策和措施，完善我国的农地流转法律体系，获得更好的流转效益。

当前农地产权与流转制度改革研究 第7篇

关键词：农村土地制度,现代土地管理,确权颁证,土地流转

新型城镇化涉及“人、业、钱、地、房”五大要素,其中,“地”是有效推进新型城镇化的一个重要内容。土地具有生存保障与致富资本的双重功能,是农民赖以生存和发展的根基,推进土地制度改革是城镇化进程中的重要“制度红利”。农村土地制度改革是重要的要素市场改革。2014年,习近平总书记主持召开的中央深改组第五次会议第七次会议都研究了土地改革的问题。中央深改组第五次会议提出“三权分置”,即土地所有权不变,承包权归农民也不变,经营权或者使用权流转,为推进农村土地制度改革、引导土地有序流转作出了重要的制度安排。

一、推进农村土改 激发“三农”活力

农村土地制度改革是涉及到农民、农业、农村的综合性改革,是解决“三农”问题的关键,其成败关系到农民收入能否较快增长,农业发展方式能否加快转变,农村事业能否持续发展,必须予以重视。

(一)农村土地制度改革是推进农民增收、加快农民工市民化进程的重要举措

一方面,承包权和经营权的分离,既能使农民在不失去土地承包权的前提下获得土地经营权流转的收入,又能将大量农民从土地中解放出来,使其进入非农产业,增加非农收入。《中国统计年鉴》数据显示,2005—2012年,家庭经营纯收入占农民纯收入的比重由56.7%下降为44.6%,农业对于相当多农民来说已成为“副业”,工资性收入、财产性收入与转移性收入的占比逐渐上升并成为收入的主要来源,其中土地流转带来的财产性收入增加是促进农民增收的重要原因之一。一项针对全国17个省市1452个农户样本的调查显示,农户承租与转租土地面积每提高一单位,会导致人均纯收入增加13.2%[1]。以进行土地流转试点的河南滑县为例,进行土地流转的农户人均收入水平明显高于未流转的农户(图1)。

资料来源:李丽明,吴一平.农村土地流转与农民收入关系实证分析———基于滑县 176 户调研数据[J].现代农业科技,2015,(5).

另一方面,农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革这“三块地”的改革可以激活“沉睡的资产”,增加农民的财产性收入和进城置业创业的资本,有利于加快农民工市民化的进程。一直以来,我国农民财产性收入所占比例非常低,仅占3%左右。据测算,我国共有13亿亩可承包土地,其流转价值约为50万亿~80万亿元,平均可为每位农民增加约6万~10万元的收入[2]。可见,推进农村土地制度改革将大大增加农民的财产性收入。

(二) 农村土地制度改革是加快推进农业规模化、专业化,保障国家粮食安全的必经之路

从农地数量来看,我国人均耕地1.52亩,不足世界平均水平的一半,粮食安全责任重大;而从农地利用质量来看,我国农业生产经营模式以家庭为主,农业机械化程度低,农业生产效率不高,且农村承包地具有细碎化、条块化的特点,所形成的大量田埂也造成了耕地资源的浪费。推进农村土地制度改革、加快土地经营权的有序流转,有利于促进土地资源的高效配置和充分利用,减少耕地撂荒,保障国家粮食安全;有利于促进土地向农业产业化龙头企业、农民专业合作社、经营大户、种田能手集中,提高农业机械化水平,建设专业化的农业生产基地,推进农业适度规模经营和专业化生产。推进农村土地制度改革也有利于引入工商资本进行产业化经营,延长农业产业链,提高农业产品附加值,增强农业生产经营者抵御市场风险的能力。

(三)农村土地制度改革是统筹城乡发展、促进新农村建设、健全城乡发展一体化体制机制的必然选择

随着农业规模化、专业化、现代化经营的推广,以及大量工商资本进入农村投资,将带动农村地区水利、供电、通讯、教育和卫生等基础设施建设,有利于逐步提升农村人口的生产效率与生活质量,促进新农村建设,加快农村经济发展,实现城乡共同繁荣。同时,通过推进农村土地制度改革,逐步破解城乡土地二元结构,推进城乡要素平等交换,对缩小城乡发展差距,统筹城乡发展具有重要意义。

二、当前农村土地制度改革存在的问题

在推进农村土地改革的过程中,存在着农村土地权属不清、部分地区农地流转急躁冒进、土地流转市场尚未完全建立、土地权利二元格局、农村宅基地制度不完善、土地的致富资本功能难以发挥、土地出现“非农化”“非粮化”趋势等多种问题,亟待解决。

(一)农地确权颁证进展缓慢

土地财产权是法律赋予农民的合法权利,不能随意剥夺。在农村土地流转过程中,确权颁证是基础和前提,只有坚持这个前提,给农民吃上“定心丸”,才能让他们敢于流转。当前,农村土地的确权、登记、颁证工作进展缓慢,农村土地存在产权不清、权属不明等现象,埋下了纠纷隐患。确权颁证工作不完善,不利于保护土地流转过程中农民的合法利益。产权主体缺位使得农民难以依据市场原则获取土地收益,从而难以分享土地增值成果[3]。

(二) 部分地区农地流转过程中没有严格贯彻“自愿”的原则

2008年以来,我国土地流转面积迅速增加,截至2013年底,全国承包耕地流转面积约3.4亿亩(表1),占全部家庭承包耕地的26%,达到2008年的3.1倍[4]。这一方面是由于土地流转符合众多农民的利益;另一方面,也是由于地方政府的积极引导。然而,一些地方政府在推进土地流转时存在盲目求快倾向,不尊重农民土地流转的主体资格,无视农民意愿,出现政府主导甚至依靠行政命令强迫农民进行流转土地的情况,违背了“自愿”原则。进行土地改革的主要目的之一就是保护农民利益,强迫农民进行土地流转严重侵害了农民的合法权益。

数据来源:农业部经管司,经管总站.全国 2011 年农村土地承包经营及管理情况[EB/OL].中国农经信息网,2012-04-17;冯华.土地流转要尊重农民意愿[N].人民日报,2014-02-24.

(三)土地流转机制不完善、市场不健全

近年来我国农村土地流转面积持续增加,但是,许多地区仍存在着土地流转机制不完善、缺乏统一规范的土地流转交易市场等问题。一方面,土地流转过程不规范,土地流转尚处于自发、无序状态。相当比例的土地流转并未签订正式的合约或所签合约不规范,导致土地流转关系混乱,极易出现土地流转纠纷。据统计,仅2013年一年,全国受理的土地流转纠纷就高达18.8万件。另一方面,由于统一的土地流转市场尚未建立,供求信息传播不通畅,土地流转主要在熟人范围内进行,严重制约了土地流转规模和效率。统计显示,2013年流转入农民专业合作社的土地比重虽有所提高,但流入主体仍以农户为主,占比达60.3%(图2)[5]。

资料来源:农业部经管总站体系与信息处.2013 年农村家庭承包耕地流转情况[J].农村经营管理,2014,(5).

(四)城乡二元土地制度格局亟需破解,土地增值收益分配不公

权利二元是我国土地制度的一大弊端。长期以来,我国土地市场处于城乡分割状态,不同类型的土地适用的市场准入规则、出让方式等存在严格区别。政府是土地一级市场的唯一供地主体,在通过征收方式将农用地转为非农用地的过程中,土地增值收益分配严重不公,主要增值收益归地方政府获得,用于农民、农业、农村的部分较低。从辽宁、浙江、河南三省的数据(表2)来看,2007至2010年期间,尽管各地征地补偿标准均有不同幅度的上调,但占地补偿费占土地出让收入比重却出现大幅下降。地方政府通过低价征地获得了大量的收益,却严重损害了农民的权益。同时,土地权利二元格局造成土地价格的扭曲,也导致部分地方政府过度依赖低价征地、高价卖地的土地财政,土地利用粗放,土地红利呈现日益衰竭的趋势。据统计,早在2001年,沿海各省市已提前十年用完了2010年的城市建设用地指标,甚至部分城市连2020年的用地指标也已用完[6]。

数据来源:刘守英.中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革[J].国际经济评论,2014,(3).

(五)宅基地资源利用不充分,流转不畅、权属不清

随着越来越多的农民进城置业,农村人口与村庄逐渐分离,出现了大量的“空心村”,造成土地资源的严重浪费。据统计,我国农村常住人口以1.6%的速度在逐年减少,但农村宅基地却以1%的速度在逐年增加,这使得大量农村宅基地闲置,“城镇用地紧缺”与“农村用地闲置”并存[7]。此外,农村宅基地权属不清,宅基地用益物权得不到有效保障,极易引发纠纷。

(六)农地金融发展滞后,农民融资难、融资贵

发展农地金融是农村土地制度改革的重要环节。以土地流转推进规模经营、发展现代农业需要大量的资金投入,然而长期以来,我国农村金融发展滞后,农业发展缺乏有力的资金支持,农民面临融资难、融资贵等困境。一项针对湖北、甘肃、吉林、四川、青海5省共1938个农户样本的调查显示,“资金匮乏”是影响三农发展的主要因素。其中,“农户抵押担保不足”使得金融机构采取“理性”排斥行为是导致农村金融发展滞后的重要因素[8]。

(七)耕地损失严重,流转农地“非农化”“非粮化”现象日趋明显

我国人均耕地面积不足世界平均水平的一半,耕地保护意义重大。统计显示,2012年我国征地规模约为400万亩,由耕地转为建设用地的面积占批准建设用地的40%以上,耕地损失现象严重。同时,由于从事农业收益低,许多农民进入城市谋生,农村存在着弃耕、撂荒现象,且随着耕地流转面积的增加,部分经营主体为追求经济利益转向种植收益高的经济作物或利用农地从事非农活动“,非农化”“、非粮化”趋势逐渐显现。统计显示,2013年全国流转出的耕地中,仅有56.5%的耕地用于种植粮食作物,占比不足六成。一项针对浙江和河北的耕地状况调研显示,浙江、河北两省流转后耕地的非粮化率(非粮作物面积/耕地总面积)分别为原有耕地的5.6倍和5.0倍(表3),耕地流转过程中的“非粮化”问题明显。

资料来源:王勇,陈印军,易小燕,肖碧林.耕地流转中的“非粮化”问题与对策建议[J[.中国农业资源与区划,2011,(4).

三、完善农村土地管理制度的对策思考

当前推进农村土地改革,必须完善农村土地管理制度,建立以权属管理和用途管制为核心的现代土地管理制度,以制度创新推进改革进程。

(一)要加快确权颁证工作,以土地流转实现农民财产权,确立权属管理的基本依据

土地确权是农村土地资本化和土地权利虚拟化的基础[9]。只有把产权界定清楚,土地流转才能有序、有效。要加快农村土地确权、登记、颁证工作,以法律形式明确农村土地产权主体,稳定土地承包关系,强化土地承包经营权的物权性质,维护农民的权益。要全面落实承包地块、面积、合同、证书和基本农田“五到户”,在农地产权设计中,农民应该有三权:承包土地的经营权、农民宅基地的使用权、宅基地上自住房的房产权,对应这三权就应该有三证或五证,即农民承包土地经营权证、农民宅基地使用权证、农民在宅基地之上自建住房的房产证。要从各地的实际情况出发,决定确权的形式与范围,允许不同的产权主体和产权形式并存[10]。

(二)要把握基本农情,“稳”字当头,坚持“依法、自愿、有偿”的原则,保障农民合法权益,把握土地流转与农业规模经营的“度”

在未来相当长的时期内,经营自己承包耕地的普通农户仍占大多数,这是我国的基本农情,土地改革必须尊重这一基本农情。土地对农民而言是一种心理意义上的社会保障,土地改革必须以“稳”为主,循序渐进,不能片面追求“快”和“大”。要防止“一哄而起”,盲目搞“大跃进”式的土地改革,不能搞强迫命令、不能搞行政瞎指挥,防止因大量的农民一夜之间失去土地而使社会稳定受到影响。要坚持“依法、自愿、有偿”的原则,保障农民享有土地是否流转的决定权和土地流转形式的选择权。部分农民对土地有特殊情感,必须充分尊重其作为土地流转主体的权利。严厉禁止依靠行政手段或高压强迫农民进行土地流转,保障农民的合法权益。农业规模化经营要坚持适度原则,重点支持发展粮食规模化生产。规模农业会排斥劳动力[11],当前我国仍有大量农业劳动力尚未转移进城,要从我国人多地少的实际国情出发,采取发展种粮大户、农民专业合作社等形式的规模经营,不可盲目照搬和移植西方国家的大农场模式。农业经营规模化程度必须要以现实情况为准,以农民的利益为出发点和落脚点。具体而言,要做到“三个适应”:发展农业规模经营要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应,与农业科技进步和生产手段改进程度相适应,与农业社会化服务水平提高相适应。

(三)加强土地流转市场的制度建设,实现公正有序流转,放活农村土地经营权

要健全土地流转机制,规范土地流转程序,鼓励土地流转双方签订正式合同,对土地流转面积、流转价格、流转期限、流转条件、操作规程、双方权利义务及违约责任等细节做出明确规定,稳定土地流转关系。要建立土地流转的纠纷仲裁机构和制度,加快土地仲裁立法[12],为纠纷各方提供合理的仲裁渠道。要建立公开、公正、规范的农村土地产权交易市场,推进土地流转信息公开、透明,使土地流转能够在更大的范围内进行。要培育市场化的土地流转中介组织,充分发挥其在法律法规咨询服务、合同拟订审查服务、土地估值服务、流转信息审查服务等方面的作用,为促进土地流转的规范有序提供保证。

(四)探索农村集体经营性建设用地进入市场的有效途径,改变土地权利二元格局,实现国有土地与集体土地“同地、同权、同价”

要建立农村集体土地与城市国有土地两种所有制土地权利平等的土地产权制度,赋予农村集体经营性建设用地与国有土地同等的占有权、使用权、收益权和处分权,使二者受到平等保护。在用途管制上,农村集体土地与其他主体土地应依法享有平等进入市场和平等享有土地增值收益的权利。完善公开、公平、公正的交易规则,使农村集体经营性建设用地可以直接入市,与国有土地在同一个平台上交易。要规范农村集体经营性建设用地的流转程序,保护广大农民利益,对流转方式、流转用途、流转规则、基准地价、收益分配等做出明确规定,防止农村集体经营性建设用地入市成为“少数人的盛宴”[13]。要尽快完善农村集体经营性建设用地的价格形成机制,通过市场供求关系决定价格,促进土地市场健康发展。要完善土地征收制度,重点在于建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。要规范征地程序,合理确定征地补偿标准,建立并完善资金、社保、就业等相结合的综合补偿制度,切实解决失地农民生计保障问题。

(五)保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让

要完善农村宅基地制度,加快宅基地的确权登记颁证工作,保障农户宅基地用益物权,加强宅基地使用权管理。保障农民的合法居住权,避免为了扩大城镇非农建设用地来源,以行政手段强行收回农民宅基地。要在保障集体土地所有权人权益的前提下,赋予并落实宅基地使用权人在占有、使用、收益、处分等方面更多权益。要探索宅基地有条件流转制度,允许宅基地使用权在农村集体组织成员之间流转,避免宅基地闲置和土地资源的浪费,为农村土地要素流动创造条件。要通过改革试点,推进农民住房财产权的抵押、担保及转让,建立宅基地自愿有偿退出机制,做好集体经济组织内部退出的市场和外部市场的衔接,通过政府主导、村民自愿自发推进、市场手段配置的形式[14],实现外部市场对内部市场定价,盘活闲置宅基地资源。

(六)要让农民用好土地担保和抵押权能,发展农地金融

推进土地改革必须用好土地抵押权、担保权,充分发挥土地作为致富资本的功能。首先,政府要通过政策优惠等手段支持金融机构开展农地金融业务,监管农村金融机构的不当排斥行为,合理降低农业贷款利率,并根据农业生产周期科学制定贷款期限,促进金融机构加大对农业中长期信贷的投入,缓解农民融资难融资贵的问题。其次,要鼓励银行进行抵押品创新,允许农民通过土地经营权抵押贷款,盘活土地这一“沉睡的资产”。同时,要以惠农利民为原则建立土地银行,构建以政策性土地银行为支撑、商业银行为补充、土地合作社为基础的多层次农地金融体系[15]。

(七)要严格用途管制,实施最严格的耕地保护制度,守住耕地红线不突破,防止土地“非农化”“、非粮化”

粮食安全是国家安全的基石,保障国家粮食安全的根本在耕地。为此,要依据宪法,完善征地制度,严格限定“公共利益征地”的范围。要在确权的基础上对农村宅基地的建筑面积进行严格控制,防止宅基地无序扩张占用耕地,减少耕地资源的流失。要严格进行农村土地用途管理,坚持农地农用的底线,落实耕地保护责任。要加强流转土地的事后监管,任何流转土地都不能随意改变用途,遏制农地的“非农化”“、非粮化”倾向。要强化征地占补平衡的法定责任,严守耕地红线,避免因“实优虚劣”、“实占虚补”而导致的耕地占补平衡模式运行异化的风险。要探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度,对准入和监管制度作出明确规定,严格遵守工商业资本参与农地流转的门槛限制。同时要建立风险保障金制度,定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展监督检查,严格控制风险。

四、结语

我国农地使用权制度改革模式探析 第8篇

关键词：农地使用权制度,改革,企业化农村合作农场模式,对策

一、农地使用权制度改革的理论基础

(一) 农地使用权制度概述

“农地”是指用于从事农业生产经营的一切土地。农地使用权是指以农业经营为目的, 对集体所有的农用土地进行占有, 使用、收益的权利。农地使用权是一种综合性、概括性的权利, 是我国农地使用制度的法律体现形式。我国农地使用权取得采取无偿行政划拨、有偿出让或转让。农地使用权制度是指国家对农地使用权的一系列法律规定。农地使用权制度包括三个方面的涵义:第一, 农地使用权是一种“成员权” (1) 每个农民都有权人口平均分得一份农地。第二, 农地使用权保障了农民“就业权”。直到今天, 我国绝大多数农民包括已经向非农产业转移的农民仍然以种地作为最后的就业出路。第三, 农地使用权体现了农民的“社会保障权”。农户通过土地生产经营获得维持家庭基本的生存需要的收入。我国的农地使用权制度体现产权制度、农业生产经营制度, 还体现对农民的社会保障制度内涵。

(二) 农地使用权制度改革的相关理论

1. 马克思的土地所有权理论。

马克思认为土地所有权是生产关系的一种表现, 是和社会生产方式相适应的, 它是一个历史范畴, 在不同的历史时期具有不同的存在形式, “土地所有权和一切其他和一个确定生产方式相适应的所有权形式都一样, 要有生产方式本身, 也就是, 要由各种由此生出的生产关系和交换关系具有历史的暂时的必然性这样一个事实, 来说明它是正当的。” (2) 马克思认为土地所有权是一个集合概念, 包括土地所有、占有、使用、收益等权能组成的权利束;地租是土地所有权在经济上的实现和增殖价值的形式;土地私有权是农业规模经营的障碍。小块土地私有制不利于社会劳动生产力的发展, 耕者必须把一个资本投在土地的购买上, 土地价格是生产费用中一个特别重要的要素。土地私有制不仅限制小农业生产, 而且对大农业和以资本主义生产方式为基础的大地产来说也是一种限制。“因为它会限制租地农业家的结局不是对他有利而是对地主有利的生产投资。” (3) 土地所有权具有交易商品化和配置市场化的特点。

2. 新制度经济学的土地产权理论。

新制度经济学土地产权理论认为, 产权是一种权利, 是一种社会关系, 是规定人们相互行为关系的一种规则, 并且是社会的基础性规则。产权是一组权利束, 包括所有权、使用权、收益权、处置权等。当一种交易在市场中发生时, 就发生了权利的交换。交易中的产权所包含的内容影响物品的交换价值, 这是新制度经济学的一个基本观点之一。产权实质上是一套激励与约束机制。新制度经济学认为, 产权安排直接影响资源配置效率, 一个社会的经济绩效如何, 最终取决于产权安排对个人行为所提供的激励。

马克思的土地所有权理论和新制度学派的土地产权理论具有共同点又存在很大差别, 要合理借鉴, 正确使用。一方面, 在土地制度设计上要以马克思的土地所有权理论为指导, 在坚持土地公有制的前提下, 实现土地使用权的适当流转。另一方面, 在具体的土地产权问题上, 要吸收新制度学派的研究方法, 对土地产权交易成本和收益进行详细的分析和衡量, 强化土地产权的界定, 充分发挥产权的激励和约束功能, 使有限的土地资源得到最优化的配置和使用。

二、我国农地使用权制度的历史变迁

(一) 新中国成立后我国农地使用权制度变迁历程

建国以来, 我国农地使用权制度经历了五次重大变革, 对我国农村经济产生了深远影响。第一次是从封建土地所有制转变为农民土地所有制 (19501953年) 。19501953年, 通过土地改革, 基本上实现了农地权益的均等化, 形成了按人口平均分配农地为基本内容的农民土地所有制。第二次是从农民土地所有制转变为高级合作社集体土地所有制 (19531957年) 。这一阶段经历了互助组初级农业生产合作社高级农业生产合作社的农地集体所有, 形成了农地集体所有统一经营的农地使用权制度。第三次是从高级合作社集体土地所有制转变为人民公社集体土地所有制 (19581961) 。实现了农业生产合作社合并升级以及农地集体更大范围的统一经营。第四次是从人民公社集体土地所有制度转变为“三级所有, 队为基础”集体土地所有制 (19621978) 。这一阶段农村土地由人民公社所有、统一经营转变为人民公社、生产大队和生产队三级所有, 以生产队为基本单元统一经营。第五次是从“三级所有, 队为基础”的土地集体所有、统一经营转变为土地集体所有、集体和家庭双重经营 (1978年至今) 。

农地使用权制度的变迁历程表明, 如果土地制度安排不能给农民以获得农地收益的合理预期, 就不能激励农民生产劳动积极性, 稀缺的农地资源也不会得到优化配置。我国农地使用权制度变迁过程中虽然出现过失误, 但其变迁的进程实质上是先进的农地使用权制度不断取代落后农地使用权制度的过程。同时, 我们也注意到, 从20世纪90年代后期开始, 我国农业现代化的进程受阻, 农民的收入增长缓慢, “三农”问题开始日益严峻, 因此, 社会主义新农村建设的当务之急就是改革与农民利益息息相关的农地使用权制度, 明晰农地使用权利体系, 赋予农民公平、自由、合法的农地使用权益。

(二) 我国现行的农地使用权制度的局限性

1. 土地承包经营权制度下呈现的农业兼业化经营模式, 导致农民增收困难。

我国有着较为严重的人地矛盾, 在农业生产力整体较低的情况下, 形成我国农业的“小规模兼业经营”的特征。呈现出与西方国家由于农业生产机械化, 使农业劳动力相对过剩而形成的农业兼业化有很大的差别。

2. 一家一户狭小规模的农业经营, 难以形成规模经济效益。

我国农村实行土地集体所有, 均田承包制度, 这就造成了人地关系结构性失衡, 地块日趋零碎分散, 小规模的土地经营模式, 不利于引进资金和技术, 难以形成规模效益。

3. 农业科技的进步和利用受阻, 农业可持续发展受到严重影响。

目前农业家庭经营规模狭小且分散, 生产要素的配置被局限在相对封闭有限的范围内进行, 导致农业科技进步的动力不足, 农业基础设施建设滞后, 农业生产条件的改善缓慢;农业家庭经营, 由于受土地承包经营权制度不确定性因素的影响, 农户在农业生产中盲目性和短期性阻碍了农业科技进步, 农业生产发展的后劲不足, 农业的可持续发展受到严重影响。

4. 农地使用权流动性受限。

土地承包经营权制度, 既形成了集体内部的对土地的均等占有, 也形成了对集体之外的排他性, 使土地使用权的流转受到限制。集体内部农地使用权流转缺乏具体的操作设计和政策规范, 农地流转的强制推行, 使农民的权益不断受损。农地成为农民社会保障的载体, 固化人地关系。土地流转缺乏制度规范和有效途径, 土地严重抛荒现象与农地资源十分稀缺并存, 土地抛荒导致了极大的效益损失。

5. 土地权属转移中农民利益受损严重。

农地的国家征用或征收导致集体农地的权属转移, 由于土地承包经营制度下对农地征用范围、程序、补偿和失地农民安置等环节缺乏科学有效的规范, 权属转移必然导致利益分配格局的变化, 直接影响着农民权益。

三、农地使用权制度改革模式探索

(一) 我国现有可选择的农地使用权制度改革模式概述

农地制度的现代化大体经历两个发展阶段, 即耕者有其田阶段和农地规模经营阶段。耕者有其田即平均地权阶段的典型特征, 就是建立起农民的自耕农制度占主导地位的农地制度。农地规模经营即农业发展的高级阶段, 实现对农地、劳动力、资金和技术等生产要素进行合理组合以达到农业集约经营。目前我国各地出现了农地使用权制度改革的各种模式, 其中有典型意义的方式只要有:“增人不增地、减人不减地”或“大稳定, 小调整”的均田稳定经营模式;以“两田制”经营形式为代表的农地分类经营模式;农地规模经营模式;“返租倒包”农地经营模式;农地股份合作制经营模式。

我国农地使用权制度模式改革旨在实现公平、稳定和提高农地使用效率, 但由于操作不规范, 存在许多弊端, 农民权益经常受到损害。针对这些情况, 国家以保护土地承包经营权制度为核心, 通过完善政策、制定法律, 不断推进土地承包关系的长期化和稳定化。2001年中央发布的第18号文件中明确要求村集体或乡镇政府应尊重农民的土地承包经营权制度, 禁止返租倒包、两田制和规模经营等做法。

(二) 农地使用权制度改革的难点与对策

1. 农地使用权制度改革应突破的难点问题农地使用权市场化。

我国农地使用权制度改革的目标是要在稳定农村基本经营制度的基础上, 提高农地使用效率。这一目标的实现, 最大的难点是农地使用权市场化问题。农地使用权的市场化是指具有用益物权性质的农地使用权作为商品进入市场进行交易, 主要包括农地使用权买卖、抵押、有限期转让。农地使用权的价格是由农地的增殖能力决定的, 农地使用权的交易实际上是买卖农地利润享有权。只有通过农地使用权的市场化交易, 才能推动农地使用权的流转和集中, 使兼业式农户, 通过等价交换获得合理市场价格补偿而脱离农业成为二、三产业的从业人员;才能解决农地的适度规模经营问题, 促进传统农业向现代农业的转变, 推动股份制农场、家庭农场以及农业合作经济组织的崛起, 同时, 随着农业劳动力向二、三产业转移, 可以加快我国农村城镇化的步伐;才能健全农地流转机制, 避免农地适度规模经营过程中农民权益受损;才能促进农村金融业的发展, 为开发和改良农地提供新的融资渠道。通过农地使用权市场化, 农户以具有用益物权性质的农地使用权做抵押, 并由此获得偿贷期限长, 利息率合理的贷款, 有助于改变我国农业生产资金短缺, 生产行为短期化的现状。

2. 农地使用权的市场化应解决的问题。

(1) 农地使用权的法定永久效力。农地使用权制度创新的最终目标是保障农民土地权益和实现农地资源的优化配置。我国的农业用地, 除部分国家所有外, 均为农村集体所有。实行土地承包经营制度以来, 农户拥有一定量的农地使用权, 但却没有永久的法定使用效力, 2007年3月通过的《物权法》赋予农地使用权以用益物权性质, 将在很大程度改变发包方的随意性和不稳定性。但是由于农地使用权的期限性以及我国征地制度的不完善, 农地公有权和农地使用权依然处于对立之中, 国家应进一步加大对农民的农地赋权, 以收取地租的形式赋予农户对农地的永久使用权, 地租取之于农用之于农, 确保农地资源的可持续利用。

(2) 农地使用权的合理定价。农地价格分为农地所有权价格和农地使用权价格, 我国目前农地一级流转市场上的农地有偿使用费和农地二级流转市场的有偿转让费都是农地使用权价格。农地有偿使用费包括绝对地租、级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ, 应在市场机制的作用下由市场竞争形成, 但我国农地使用权市场还远未形成, 农地分配和使用还带有明显社会保障使命, 目前还无法通过健全的市场机制形成合理的农地使用费。没有对农地使用费的市场化作价, 农地使用权的商品化就难于规范进行。农地有偿转让费是指农地从一个经营者手中转到另一个经营者手中时, 由转入者向转出者支付的全部费用, 包括农地有偿使用费及对未来收益预期而形成的交换价格, 这部分的交换价格是由市场机制作用形成。农地一级市场上实现农地使用费, 体现所有权主体与使用权主体的财产权益关系;农地二、三级市场上实现农地有偿使用费体现使用权主体之间财产权益关系。不论在哪一级市场上, 拥有不同农地权利的权利人都只能获得相应的财产利益, 农地的商品属性才能得到真正的体现。农地使用权制度改革是既敏感又艰难的问题, 如果我们能认识农地使用权的市场化问题的重要性, 并有针对性地解决这些问题, 农地使用权制度改革就能够比较顺利地推进了。

四、农地使用权制度改革模式选择

(一) 农地使用权制度改革模式选择的总体思路

农地使用权制度变迁是公平和效率的交互替代过程, 是公平和效率关系的重轻、主次的实践探索过程, 今后我国农地使用权制度创新的总体思路应是:

1. 明确土地产权及其功能, 提高土地产权制度的运行效率。

即通过农地使用权能的分解与重组, 确保农民享有稳定的农地使用权利, 并达到最大限度利用稀缺资源的目的。

2. 农地使用权制度改革要具有历史的延续性、现实性和前瞻性。

我国的农地使用权制度改革要结合经济、社会、政治和文化背景, 在现有的制度框架内, 明确区分政府、集体对农地的权利, 强化农户的土地使用权, 培育承包使用权交易市场加快农地使用权市场化进程, 构建有利于农业可持续发展的农地使用权制度。

3. 以企业化农村合作农场作为现代农地使用权制度改革的主导模式。

我国当前农地使用权制度创新蕴涵着经济发展的要求, 由于各地经济发展水平、自然资源禀赋、社会历史传统等诸多因素的不同, 这种差异必然导致作为农村自发创新结果的农地使用权制度的差异 (4) , 形成多种适合当地情况的农地使用权制度模式。其中, 企业化农村合作农场模式是当前农地使用权制度改革的最为现实的选择, 它具有很强的适应性, 能够兼顾公平和效率, 充分发挥农村和农地在农地使用权制度创新中作用, 减少改革成本, 实现农地使用权制度的渐进式转变, 降低变革的成本和震荡, 理应成为我国农地使用权制度改革的主导模式。

(二) 农地使用权制度改革的主导模式企业化农村合作农场模式

2008年10月, 党的十七届三中全会提出稳定完善农村基本经营制度和深化农村改革, 促进城乡一体化发展的新一轮农村改革和发展目标。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是宪法规定的农村基本经营制度, 必须毫不动摇地长期坚持, 在实践中加以完善。企业化农村合作农场模式, 是深化农地制度改革, 保障农民土地权益, 稳定和完善农村基本经营制度的有效途径。

1. 企业化农村合作农场模式的内涵和特点。

(1) 企业化农村合作农场模式的内涵。企业化农村合作农场以股份合作制为运作基础。股份合作制是以合作制为基础, 吸收股份制的特征, 实行劳动合作和资金联合相结合的经济组织形式。股份合作制最早产生于乡镇企业的组织形式改革中。浙江温州、山东周村和安徽阜阳是我国最早出现股份合作制的全国三大乡镇企业制度建设实验区 (5) 。2001年6月, 四川省宜宾市南溪县的24户农民在协议书上签字, 将各自承包的土地以股份的形式集合起来, 实行公司化管理, (6) 得到了学者们的广泛重视。在股份合作制度发展过程中, 逐渐形成两种主要类型的股份合作制形态。一种是企业型的股份合作制。这种模式以浙江温州、山东周村最为典型, 企业型的股份合作制适用于乡镇企业组织形式改革。另一种是企业化农村合作农场, 企业化农村合作农场是股份合作制在农地使用权制度改革过程中的应用, 这一模式适合在村集体经济组织层面上运用。20世纪90年代中期, 深圳市横岗镇和深圳市宝安区沙井镇成功地进行了企业化农村合作农场改革模式尝试, 农地使用效率不断提高, 并加以推广产生了其他种类的股份合作制。

(2) 企业化农村合作农场模式的特点。第一, 企业化农村合作农场模式实现资金联合和劳动联合相结合。企业化农村合作农场内部成员既是经济组织的劳动者又是经济组织的出资者, 他们在经济组织中的财产以“共有共营”的形式存在, 是一种比较稳定的劳资协作组织, 经济组织全体成员持有股份是企业化农村合作农场模式的基本特征。第二, 企业化农村合作农场模式实行按劳分配和按资分配相结合。企业化农村合作农场是劳资联合的经济实体, 因此, 组织内部成员收入包括按劳分配和按资分配两部分, 按劳分配部分一般以工资形式支付, 按资分配部分一般按成员投入的生产要素折股量化, 并按一定股权分配股息利。第三, 企业化农村合作农场组织经营决策以“一人一票制”为基础, 按股额适当扩权。企业化农村合作农场经营决策有全体集体农场成员共同参与, 但权利大小是有差别的, 入股多者权利大些, 如大股东具有两票以上的投票权, 即不完全“按股取权”, 也不完全“按人分权”。第四, 企业化农村合作农场内部产权归属比较清晰。企业化农村合作农场经济组织内部具有清晰的“终极所有权”, 集体农场投资者对此具有收益权, 集体农场中留有公有财产, 用于集体农场整体规划、公共工程建设和集体农场成员的社会保障等事业。第五, 企业化农村合作农场的治理结构较合理。在企业化农村合作农场条件下, 集体经济组织内部治理结构采取股份公司治理结构。其权利决策机构为股东大会、董事会、经理层和监事会, 形成较为合理的治理结构体系。

2. 企业化农村合作农场模式的优势。

首先, 企业化农村合作农场模式和市场经济具有相容性。企业化农村合作农场模式采取股份制作法, 界定和组织乡村集体财产, 产权归属清晰, 经营者即经理由董事会任命, 实现了所有权和经营权的分离, 同时, 在界定清晰农地收益的前提下, 可以吸收集体农场外投资主体参与, 使原本较为封闭的农村经济具有了开放性特征, 解决人力、资金、生产要素和运行机制等问题, 为市场配置资源创造良好的条件, 企业化农村合作农场经济组织拥有独立的法人财产权, 为企业化农村合作农场经济组织实现财产商品化和股权的市场化交易奠定了坚实的基础。

其次, 企业化农村合作农场模式表现出明显的民主性和协调性。企业化农村合作农场经济组织内成员符合规范要求的均可成为股东, 既追求了资本利益又追求了股东利益, 有效地解决了劳资矛盾, 把农民组成一个有机整体, 建立独立经营的经济实体和农民利益共同体, 走共同富裕道路。经济组织内部一人一票为基础并参照入股数适当扩权, 扩大了农民参与管理的权利, 对调动广大农民生产积极性起到应有的作用。

第三, 企业化农村合作农场模式能较好处理公平和效率的关系。企业化农村合作农场模式能够较有效地解决农民对产权的要求, 增强了集体农场成员的凝聚力;坚持合作制原则, 股权差异性不大, 又有公共积累, 可以起到防止两极分化, 加强公共工程建设和投入, 能人带动和经营等良好效果, 既体现公平又保证了效率的实现;这一模式保证了集体财产不被分割, 发展规模经济, 提高资金利用效率, 同时由于可能吸收到农民新投入的股金而壮大集体经济组织的实力。

第四, 企业化农村合作农场模式与农地使用权制度改革目标具有一致性。农地使用权制度改革旨在通过改革实现农地适度规模经营, 提高农地投入产出效益, 同时, 确保农民土地的合法权益。企业化农村合作农场是诱致性制度变迁过程中农民自主探索出的一种经济组织形式, 实现了家庭经营和农地适度规模经营的有效结合, 有利于提高农业生产效益和农产品的国际竞争力。企业化农村合作农场中的集体股和个人股只是分红派息的凭证, 财产的集体公有制性质没有改变, 农民凭借个人股, 分红派息, 有效地保障了农民的合法权益。集体凭借集体股提取了公基金和公益金, 使社员个人权益显性化, 集体公共权益显性化, 在相当程度上改变了农村集体经济主体缺位、集体经营不利的状况。股份合作制以其产权清晰, 收益公平, 有利于农地集聚和合理流动, 实现适度规范规模经营等方面的特征成为我国农地使用权制度改革的主导模式。

3. 企业化农村合作农场模式的运作规范。

首先, 确定改制组织单元。所谓改制组织单元是指改制单位的选择, 即改制是以乡为单位或以村为单位。在确定改制组织单元时, 最基本的依据是“独立核算单位”, 具体有以下两个运作范式:其一以行政村或自然村为基本核算单位的应以行政村或自然村为改制组织单元, 先改制全乡 (镇) 所有的村, 再进行乡 (镇) 一级改制, 乡 (镇) 一级经济组织以所属各村改制后的经济组织为股东, 建立有限责任公司, 全乡 (镇) 组成类似集团式的经济联合体。其二以乡为基本核算单位的应以乡为改制组织单元, 先以未改制的各村集体经济组织为法人股东, 建立乡一级有限责任公司, 再进行各村农场股份合作制改造。

其次, 明确改制的具体程序步骤。企业化农村合作农场模式具体运作程序涉及产权界定、机构变动、人员调整、权益分割和传统习惯冲击等, 改革态度要积极而慎重, 有计划地进行。综合各地改制实践经验, 具体程序步骤涉及如下十大环节:组建改制小组;做好周密细致的思想工作;核定评估集体资产;核准户口, 进行劳动工龄登记;拟订企业化农村合作农场经济组织章程包括组织名称、原则、注册资金、股权设置、组织机构、收益分配等, 要切合实际, 通俗易懂;进行股权设置, 产权界定;召开集体农场成员代表大会, 通过企业化农村合作农场经济组织改制文件;审议企业化农村合作农场经济组织章程, 建立企业化农村合作农场经济组织机构;颁发股权证书, 制定财务等相关制度;向政府主管部门进行社团法人登记, 领取集体资产产权证书。

参考文献

[1]周其仁, 刘守英.湄潭:一个传统农区的土地制度变迁、土地制度建设试验监测与评估.中共贵州省委政策研究室, 中共贵州省湄潭县委编, 1997

[2]马克思.资本论[M], 第三卷, 第907页, 人民出版社, 1966

[3]马克思.资本论[M], 第三卷, 第950页, 人民出版社, 1966

[4]姚洋.中国的农地制度.一个分析框架[J].中国社会科学.2000 (2)

[5]陈雨露, 沈承刚.中国农村股份合作制导论[M].北京经济学院出版社, 1996.第12页

日本农地制度改革及对我国的启示 第9篇

关键词：日本,农地制度,土地流转,规模经营

自二战结束以后, 日本政府成功进行了农地改革, 铲除了寄生地主制度, 将以佃农为主的农地制度改革为以自耕农为主的农地制度。1952年, 日本通过制定《农地法》巩固改革成果, 建立了严格的土地管理制度, 对农地买卖、权利流转、土地非农转用作出了强有力的限制, 形成了分散的小农经营格局。然而, 随着日本经济腾飞与人口高龄化、少子化的进展, 日本出现了农地撂荒严重、农民人口锐减、农业生产停滞与农村衰退的困境。为了拯救农业与农村, 日本政府通过实施农地改革, 促进农地流转与规模经营, 以期实现提高农业竞争力、保障粮食供给、恢复农村活力的目的。日本农业的特点与我国有诸多相似之处, 虽然现有的农地制度仍然存在很多问题, 但其对农地管理与改革的相关政策和经验, 对我国的农地流转具有一定的借鉴意义。

一、日本农业现状及问题

随着战后日本经济的复苏, 日本农业也取得了快速的发展。从上个世纪50年代到70年代, 日本用了近20多年的时间实现了农业现代化。然而, 日本农业在取得快速发展的同时也面临前所未有的危机。

(一) 农业生产停滞、粮食自给率低

自上个世纪60年代开始, 日本粮食自给率一直呈下降趋势, 从79%下降到39%。尽管日本政府一直在呼吁振兴农业, 但是日本粮食自给率低的局面丝毫没有改观。2011年日本政府提出了新的发展目标, 计划到2015年将粮食自给率提高到45%, 到2020年提高到50%。低粮食自给率使得日本严重依赖进口, 目前日本是世界上最大的粮食进口国。根据相关资料显示, 如果日本每年进口的农产品全部在日本国内生产的话, 需要将近1200万公顷的耕地, 是现在日本耕地面积的2.5倍①。2011年东日本大地震的发生, 使日本农业雪上加霜。据统计, 截至2011年11月24日, 东日本大地震引发的受害农地面积2万3600公顷, 受害金额2兆3410亿日元②。

(二) 农业劳动力减少, 老龄化加速

随着日本经济的发展, 日本从50年代开始农业劳动力大批外流, 农村人口大量减少, 再加上日本老龄化、少子化严重, 使得日本青壮年农业劳动力缺失越来越严重, 农村各地先后出现后继无人的局面。2010年日本农业就业人口近260.6万人, 比2005年减少74.7万人, 减少22.3%。2010年日本农业就业人口的平均年龄为65.8岁, 比2005年增加2.6岁。

销售农户与农业经营体①是日本农业生产的主体力量。日本农业劳动力的缺失还表现为销售农户与农业经营体的减少。从2005年到2010年, 日本农户的数量减少320218户, 比2005年减少11.2%。与此同时, 日本农业经营体也呈现减少趋势。2010年日本农业经营体数量为167.9万个, 比2005年减少16.4%。从农户结构来看, 具体构成为销售农户减少332218户, 比2005年减少16.9%;自给农户增加12000户, 比2005年增长1.4%, 而拥有土地的非农户②增加172672户, 比2005年增长14.4%。

(三) 农户兼业化严重, 撂荒面积增加

与中国相同, 日本农业也以小规模的分散经营为主。小规模的分散经营使得大多数农户农业收入过低, 单靠农业收入不足以维持生计, 纷纷走上了兼业化的道路。2011年, 日本的销售农户中, 专业农户有44万户, 只占全部销售农户的28%。在兼业农户中, 以农业收入为主要生活来源的“第一兼业农户”22万户, 占14%;以非农收入为主的“第二兼业农户”占压倒性多数, 高达58%。

2010年日本撂荒耕地面积为395981公顷, 比2005年增长2.6%, 与90年代相比, 则增长了1倍左右。日本撂荒耕地面积的增加主要表现为自给农户和拥有土地的非农户撂荒面积的增加。究其原因, 主要为, 一是农业劳动力老龄化引发劳动力供给不足, 导致了耕地撂荒严重。二是土地的农业比较效益低, 而非农地价格高。农地所有者宁愿放弃耕种, 而抱有资产持有的心态等待被征用③。

二、日本农地流转基本状况

长期以来, 日本政府一直对农业采取支持与保护政策, 以应对农业生产停滞, 农村衰落的局面。但是, 完备的农业保护体系与高额的农业补贴并没有带来农业生产的高竞争力。近年来, 日本政府意识到小规模的分散经营是导致农业人才外流, 限制农业发展的主要因素。因此, 日本政府通过农地制度改革, 推出一系列政策与措施, 在推动农地流转与规模经营上, 取得了部分成效。

(一) 农地流转的农户的变动情况

从2005年到2010年, 从事农地租入的农户减少59125户, 租出农地的农户则增加51916户。2005年耕地租入户数大于耕地租出户数, 而到了2010年耕地租出户数大大增加, 超出耕地租入户16016户。

(二) 从农地流转面积情况

从2005年到2010年无论是耕地租出面积, 还是租入面积, 都有了大幅度的提高, 但是耕地租出与租入面积差距巨大, 2010年耕地租入比租出多414201公顷。对比农户变动情况, 2010年耕地租出户远远大于耕地租入户, 这说明土地实现了一定程度的集中。另外, 具备一定经营规模的销售农户在耕地流转中占据了重要地位。从2005年到2010年, 销售农户的耕地租入和租出面积都有了较大幅度的增加, 而自给农户主要倾向于租出耕地, 租入耕地面积只占很小的比例。

另有数据表明, 在农业经营体数量减少的情况下, 2010年农业经营体租入耕地面积1063139公顷, 比2005年增长28.9%。从具体的耕地集中度来看, 耕地面积30公顷以上的农业经营体数占全体的26.2%, 比2005年增长5.5%。在以水田为主要对象的农业经营体中, 耕地集中的趋势表现的更为明显。以上数据表明, 在农户内部之间的农地流转, 耕地主要从自给农户流向销售农户;在农户外部之间的农地流转, 耕地主要从农户流向农业经营体, 农户土地集中趋势不断加大。

三、日本农地制度形成与演变

日本农地法律制度的核心主要由四部法律构成, 分别是《农地法》、《土地改良法》以及《农业振兴地域建设法》 (以下简称农振法) 和《农业经营基础强化促进法》 (以下简称农促法) 。近年来, 农地制度的改革主要是通过《农地法》的修改和《农促法》的扩充和完善完成的。目前, 《农地法》仍然是日本农地管理的基础法律制度, 而《农促法》已成为指导农地流转与规模经营最重要的法律。

日本农地制度改革可以分为“权利移动统制”和“参入规制”两个时代, 改革经历了严厉统制、规制缓和、允许参入和规制参入等阶段。本节将结合以上发展阶段, 对日本农地制度改革历程与主要做法进行简要介绍。

(一) “权利移动统制”时代的农地制度改革

“权利移动统制”是日本农地制度的指导思想, 起源于二战时的农业立法, 并通过二战后的农地改革, 继承于1952年制定的《农地法》之中。权利移动统制主要有四个方面:一是农地权利移动的许可制;二是农地转为非农用地的许可制;三是租赁合同节约的限制①;四是租种地的所有限制。日本的农地改革过程也就是“权利移动统制”的缓和过程。这种缓和过程开始于1962年日本对《农地法》的修改。当时的修改主要包括:放宽了农户拥有最高土地面积的面积;设立农业生产法人制度。1970年, 日本又一次对《农地法》进行了大幅度的修改, 主要内容包括:取消了农户或农业生产法人购买或租地的最高面积限制;放宽了土地流转管制 (土地面积、价格及成员资格等) 。从七十年代开始, 日本农地流转的重心逐渐从促进农户之间的流转, 转向农户与农业生产法人之间的流转。到了2000年, 农业生产法人的资格进一步放宽, 允许股份公司参股农业生产法人, 从事农地经营。

(二) “参入规制”时代的农地制度改革

2005年, 为了促进撂荒农地的开发利用, 日本将“农业特区”的特殊农地流转政策进行总结提炼, 在《农促法》的框架下, 开设了“特定法人出租事业②”。在日本农地流转制度中, “特定法人出租事业”的开设, 对“权利移动统制”的法律原则产生了巨大的冲击。它首次面对非农业生产法人, 开启了农地流转之门, 具有里程碑意义。它标志着日本从“权利移动统制”时代进入到了“参入规制”时代。

“参入规制”主要是指对一般的企业、公司或非营利组织进入农业领域, 参入土地流转的规制问题。支持企业等主体参与农地流转, 开展农业生产经营的学者认为, 任何产业的发展都需要高度的自由度, 不断有新的主体参与, 并随之而来引发竞争。一个产业只有在竞争中, 才能聚集资源, 吸引资金与人才, 促进产业升级换代与长久发展。农业作为第一产业, 自然也不例外。

进入“参入规制”时代后, 关于放宽农地流转限制要求的争论愈演愈烈, 主要表现为两个方面:一是“统制废止论”, 指彻底放宽一般的企业或公司开展农地流转的限制;二是“统制缓和论”, 指仅对那些不会给当地企业造成影响, 并与当地农村发展相一致的企业开放。近年来, 日本学界与政界对于以上两种论调存在很多争论与批评, 目前尚未达成共识。

(三) 农地制度改革的新进展

2009年12月, 日本农地制度又再一次被修改, 主要内容有, 对于企业通过土地租赁, 参与农业等行为, 实行“原则自由化”。企业只要满足一定条件后, 可以在日本国内任何地方租赁农地, 参与农业生产经营。根据日本农林水产省资料显示, 从2009年12月到2010年6月底, 近7个月的时间里共有144家企业参与农业, 经营土地总面积504公顷。与2009年农地制度修改之前相比, 仅7个月的时间内, 参与企业数增长33%, 经营面积增长37%。

农地制度改革虽然取得了一定的进展, 但并没有彻底清除限制农地流转的制约因素。在日本土地价格的二重制背景下, 同一块土地因其作为农地或者非农地而产生巨大的价格差异。农户即便拥有多余的农地, 也不会以农用地的形式出售, 而宁愿选择农地撂荒, 以等待时机作为商业用地销售。有学者批评《农地法》根本变革艰难的主要原因是, 《农地法》是日本农林水产省赖以存在的基础。当今的农林水产省实际上是“土地管理省”。农地法保护的不是开展农业经营的农民或企业的利益, 而是拥有农地的财产所有者的利益。

四、日本农地制度对我国的启示

中国和日本都属于东亚小农社会, 人口众多、耕地资源稀缺, 都面临提高农业效益, 促进农业与农村发展的历史使命。当前, 我国也将农村土地制度改革, 作为推进城乡一体化的重要举措。因此, 以“促进改善农业经营, 推进土地集约利用”为核心的日本农地制度改革, 无疑将对我国的农地制度具有一定的借鉴意义。

(一) 政府要充分重视农民的开创精神, 与时俱进推动农地改革

当年小岗村的土地包产到户证明, 中国的农地制度改革离不开广大农民的伟大创造。在农业与农村发展的新阶段, 农民从“重土”到“离土”, 在其自身的理性选择下, 演绎和构建着新型人地关系。日本的农地改革成功与否也是依靠日本农民的实践检验。政府应该鼓励农民开展积极创造, 及时总结各地的农地流转模式的新探索, 将其成熟经验进行推广。农地制度的改革既是农业生产力发展的根本要求, 经济增长的必然结果, 也是为了满足社会经济多样化以及面临国际农业竞争的客观需要。因此, 政府应该遵循农业生产规律, 与时俱进, 推动农地制度改革。

(二) 要加强对工商资本进入农业的监管

日本农地改革的历史基本上是一个对企业等主体放宽条件, 从明令禁止, 到允许进入部分特定区域, 最后到全国放开的过程。日本政府对其限制的主要原因是, 认为企业参与农业的真正目的是获得土地, 而不在于真正经营农业。政府对企业的监管主要是防止将农业用地转化为非农用地。因此, 直至今日日本企业进入农业, 仍然面临诸多审查条件。

与日本相比, 在中国企业进入农业拥有无比宽松的环境。全国各地积极倡导的“龙头企业+基地”、“公司+农户”的农业发展模式就是最好的证明。目前在政府的引导下, 各地呈现出投资主体多, 投资金额巨大, 涉及土地面积广的特点①。借鉴日本经验, 我们既要积极支持工商资本进入农业, 参与土地流转, 又应避免盲目引进, 应加强对工商资本的监管, 防范其损害农民利益、非法侵占农地、改变农地用途的行为发生。例如, 在农地流转过程中, 建立农业经营能力审查核准制度, 依据企业经营能力与管理水平, 选择合适的土地流转项目等。

(三) 政府要加大补贴力度, 完善农地流转政策

日本为推动农地流转, 开设了一系列新事业, 建立健全了资金扶持、技术支持、人才培养等一整套农业支持体系。日本政府还根据实践发展及时调整各种相关政策。例如, 针对近年来“农业后继无人”的困境, 将农地流转补贴制度与骨干农民培养制度相结合, 并将农地流转补贴的重心由补贴“土地出租方”转至补贴“土地租入方”。

因此, 中国也应借鉴日本经验, 因地制宜, 因时制宜, 健全农地流转支持政策体系。该体系应包括:农地流转补贴制度、农业经营保险制度、农地流转资金支持制度等等。除此之外, 结合我国国情, 还应该开设一些专项支持项目, 例如, 应创造宽松的社会环境, 与农民工返乡创业相结合, 建立农村企业家培育项目;在粮食种植方面, 为维护国家粮食安全, 政府应该在粮食直补政策中开设专项资金, 重点扶持种粮大户参与农地流转, 设立种粮耕地流转专项支持项目;为防止土地撂荒, 应开设专项资金, 设立撂荒耕地流转专项支持项目等。

(四) 农地功能区的划分, 构建全国的农地信息数据库

在农地流转过程中, 为维护土地利用秩序, 合理开发利用土地, 日本通过制定农村土地利用规划, 针对不同类型的土地, 适用不同的农地政策。为了保护优良耕地, 合理开发利用土地, 中国应该借鉴日本经验, 在促进农地流转的同时, 划分农地主体功能区, 建立农村土地利用规划。例如, 根据土地性质划分为粮食种植区、经济作物区、套种示范区、公共服务区以及村庄建设用地区等等。在粮食主产区和重要商品粮基地上, 应加强农地流转监管, 既要防止农业用地向非农用地转移, 也要对粮食种植向经济作物种植进行审查。

另外, 国土资源部门还应该加大力度, 做好农村土地调查统计工作。例如, 根据调查, 重庆市江津区按照原有统计数据, 农村耕地面积为88.28万亩, 2011年结合农村土地确权颁证工作, 对农村耕地重新统计后的面积为167.61万亩, 增长了近一倍①。因此, 应该在农村土地现状普查的基础上, 构建全国的农地信息数据库, 对各地区农村土地变动进行实时监控。

参考文献

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农地制度改革 第10篇

一、中国农地制度经历的三次变革

第一次变革是在1949年到1952年, 这次土地制度的变革, 按1950年的《中华人民共和国土地改革法》的规定, 目的是废除地主阶级封建剥削的土地私有制, 实行农民的土地所有制, 借以解放农村生产力, 发展农业生产, 为新中国的工业化开辟道路。这次土地制度变革使中国农民享有了完全的土地产权, 使绝大多数农民提高了生活水平。以土地私有制为基础的农民个体经营是当时中国农村经济生活的基本形式, 也促进了农业和农村的发展, 并为国家工业化、城市化提供了可观的资本。所以这次土地制度的变革是受欢迎的, 是成功的尝试和探索。

第二次土地制度的变革发生在1956年, 并一直延续到改革开放。这次土地制度变革的目的是抑制土地改革后农村产生的贫富分化现象, 同时利用社会主义制度的优越性加快农村和农业发展。人民公社化后, 农业生产的规模经营对快速积累工业化资金有积极的作用。但是这样导致的结果却是农业、农村生产力发展缓慢, 农民生活水平提高缓慢乃至下降。农民普遍缺吃少穿、城市居民生活也普遍清苦的事实也引发了第三次土地制度的变革。

第三次土地制度变革起始于1978年, 在改革开放的背景下, 国家因势利导, 推行家庭承包制度。这次农地制度变革把土地的生产经营权再次赋予家庭, 但土地所有权仍然属于集体。由于这种制度在计划经济体制尚未打破的情况下能够部分地满足农民对土地和劳动时间的自由支配, 农民的生产积极性被充分地调动起来。中国的农业和农村在短短的几年内便发生了翻天覆地的变化, 中国农民的生活水平也有了显著的提高。绝大多数农民摆脱了饥饿, 获得了温饱。

二、中国农地问题现状

中国的经济体制改革是从农村家庭承包制的推行开始的。现在的家庭联产承包责任制赋予了农民三十年的土地使用权, 但农民拥有的仅仅是土地的使用权而不是土地的所有权。农村家庭承包制调动了农民的生产积极性, 并为乡镇企业的兴起创造了条件。在现行农地制度下, 农村的土地名义上是集体的。而且现有的土地集体所有制也使农地无法流转, 不利于农业的适度规模经营, 农民没有土地所有权, 土地使用权经常变动, 这就必然造成农民对土地长期投资行为的扭曲, 影响农业和农村的正常发展和农业产量的提高。农村土地集体所有权的性质在立法上的模糊不清导致了理论和实践上的混乱和矛盾, 其结果是农民的土地使用权、收益权、流转权等权益受到严重损害, 进而不利于整个国家的工业化和城市化。

随着中国经济的发展, 现有的农地产权制度因为各种问题而激发出各种矛盾, 有一些是历史遗留下来的, 如户籍制度造成的二元结构问题;也有各级政府在土地法规执行过程中的不作为、乱作为以及法律制度的不完善导致的, 如征地问题和小产权房问题等。所有这些问题都严重损害了中国农民的利益。这些矛盾每年都有扩大激化的趋势。有一些更深层的矛盾同样值得引起社会的严重关注, 如人口问题和粮食安全问题。人口越多, 对粮食生产的压力就越大, 对政府的公共产品的供给需求就越多, 人均收入也就越低, 对就业的压力也就越大, 而如何解决好人口问题与粮食安全问题, 都是关系到国民经济发展的关键问题。

三、农地所有制度改革的关键问题

无论中国实行何种农地制度, 中国政府都要面对农地制度改革中的两个关键性的问题:一是粮食安全问题;二是人民就业问题。中国的农地所有制度是否能产生足够的激励使中国的土地生产出足够如今13亿而未来更多人口生存所需要的粮食, 这是一个基本问题, 在这个问题上我们没有必要去参考外国的经验, 因为中国所处的历史状况和时代背景与世界上的其他发达国家不同, 中国所拥有的资源禀赋也不同。人民就业问题, 归根结底就是人民的生活能否得到保障。这些除了一些基本的福利保险外, 还要看适龄劳动人口是否有重组的劳动岗位, 通过就业来实现自我生存的保障。很显然, 中国的13亿人口的就业问题是一个非常严峻且非常艰难的问题, 中国的现有的生产力发展水平很显然不能提供如此之多的就业岗位。因为农业的规模报酬不变, 而工业的规模报酬递增, 很多原来的农民都有意愿放弃了农业生产而进入城市, 但是放弃农业生产的农民却不一定具有在城市工作的技能和就业机会, 这样就会造成大量的人口失业, 从而对城市的发展造成极大的危害。

1、粮食安全问题

中国是个负责任的大国, 粮食已经能够自给。但是中国的人口持续增加, 而农业用地却不断减少, 如何能保证中国的13亿多人口的吃饭问题, 是一个非常现实和严峻的问题, 而中国的基本禀赋与世界其他经济发达国家还有很大差距, 表1的数据可以做些参考。

(数据来源:国家统计局网站, 2006年。)

在表1中可以看到发达国家所实际拥有的总国土面积为2881.2万平方公里, 而总人口为61444.6万人, 总耕地面积为31339万公顷。这些国家拥有大量的资本, 通过上百年的飞速发展, 这些国家早就完成了国内的工业化, 它们农业机械化程度高, 农业技术水平高, 粮食单产高。而中国就完全不同, 我国人口众多, 但是土地资源少, 粮食单产低, 机械化程度低, 农业技术相对落后。中国因为是劳动力密集型的国家, 自然希望多出口一些劳动力密集型的农产品, 发达国家尤其是粮食产量多的国家自然希望能将土地密集型的粮食出口到中国来, 但是主要障碍是各国都有粮食安全的考虑。从经济学角度来看, 中国作为一个快速发展的国家, 多进口没有比较优势的粮食, 对资源配置的改善和经济的增长, 甚至对农民收入的提高都有好处。但是, 有些粮食出口大国经常以粮食作为武器来达到自己的政治目的, 各个国家都不愿意自己的粮食安全被其他国家控制, 中国为了自己的发展, 自然也就不能也不愿意大量进口粮食。所以保证农业生产的稳定和农业从业人员的稳定, 对国家的战略发展有重要意义。

因此一个设计良好的农地所有制度必须能产生足够的激励使农业人口能生产出足够整个国家需要的粮食。目前来看, 农地制度在这个问题的作用还是较好的, 但是有恶化的趋势, 因为现在对土地的肆意占用和浪费非常严重, 大量的耕地被转为其他用途, 虽然我们可以通过技术的提升缓解这一恶化的趋势, 但是这也只是减慢了恶化的速度而已, 因此, 农地所有制度的改革应该更加明确在土地从农用地转为非农业地上的产权, 并对其加以控制。

2、就业问题

2006年, 我国的经济活动人口为78250万人, 到2010年、2015年、2020年, 我国经济活动人口将分别达到81142万人、83729万人、85860万人。也就是说, 在未来的十几年, 除了现有的失业人口之外, 我国年均增加劳动力将达到660万人, 这会给社会带来巨大的压力。

在我国, 非农就业是农民增加收入的最主要途径。因此, 失业率的提高将会降低农民非农就业的机会, 进一步扩大城乡之间的差距。此外, 我国中、西部地区有几千万人口在经济较发达的东部就业。因此, 失业率的提高也会进一步扩大我国地区之间的差异, 不利于建立和谐社会的目标。再者, 失业率的提高会使得一部分非农就业的农民被迫回到农村从事农业, 这会扩大农村内部的收入差距, 从而阻碍我国农村经济和全国经济的长期发展。但是一个国家要实现长期稳定的经济增长, 必须要有良好的社会环境, 社会各阶层之间关系比较协调, 基本不出现社会摩擦和政治不稳定。失业率的提高会导致一部分人失去在城市就业的机会, 导致在城市出现大量贫困人口。在物质上、人文上, 这一部分人被排斥在主流社会之外, 他们会对社会产生不满和仇视, 成为社会消极的因素, 可能会铤而走险从事违法行为, 甚至成为社会动荡的隐患。

目前已经有1亿多农民进城务工, 而中国的农业人口实际超过6亿, 这么多的农业人口的就业问题, 如何解决。以目前的发展形势来看, 全部转到城市并在城市获得就业极不现实。另外, 城市人口增加, 也会导致失业率的增加。而在6亿农村劳动力资源中, 文盲3593万人, 占6.8%;小学文化程度17341万人, 占32.7%;初中文化程度26303万人, 占49.5%;高中文化程度5215万人, 占9.8%;大专及以上文化程度648万人, 占1.2%。因为我国农民的受教育水平比较低, 所以他们到城市里一般只能从事体力劳动, 这也在一定程度上降低了农民工留在城市的可能性。而且还会给城市带来一些问题, 其中最突出的就是“贫民窟”问题。

世界各国的城市发展历程表明, 贫民窟是城市化进程中很难回避的问题, 只要具备一定的经济规模和聚集效应, 大城市总是会吸引越来越多的农村和周边中小城市的移民, 从而引发并加重贫民窟问题。可见, 无论如何, 贫民区都具有经济贫穷和居住条件恶劣的特点。贫民窟问题主要产生于城市的快速发展。城市化从某种意义上意味着对农业耕地的侵蚀, 造成大量无地农民向城市流动, 然而城市化过程中农民的就业机会却严重不足。农民单向流动虽然推动了城市工业的发展, 但城市经济发展创造出来的就业机会远远满足不了不断扩展的城市人口的就业需求, 加上进城农民自身的素质偏低和工作技能缺乏, 出现进城农民失业、就业不足、就业质量差等问题, 导致他们由农村的无业农民转而成为城市的贫民。因此中国的城市化进程还是不宜过快, 而是应该实行“离土不离乡”的政策, 大力发展乡镇和农村的基础建设, 吸收农民就业。

四、结束语

中国农村和中国农业如果不能吸引大量农民在农村就业, 土地不能生产出足够的粮食的话, 这些都是极其严重的问题。“贫民窟”的问题还好解决, 毕竟农民进城能促进城市化的发展, 能扩大城市的规模, 但是政府并不能够创造出那么多的就业岗位。没有那么多的就业岗位和就业机会, 有那么多的人失业, 这对社会是一个非常大的隐患。因此中国农村土地所有制的改革不能太激进;农业人口向非农业人口的转换绝对不能操之过急, 必须有一个过渡阶段。保证农业用地, 保证农村和农业还能吸纳大量的劳动力, 在乡村发展城镇化建设, 大力发展小城镇和农村的基础设施建设, 将会成为我国经济的下一个增长点, 同时保护农用地数量, 稳定农业就业人口, 保证粮食生产, 确保城市化和我国经济的平稳发展, 对我国建设“和谐社会”有重大意义。

作为经济人, 人们会对激励做出反应, 而制度作为最权威的一种激励模式, 会对人类的行为产生巨大的作用。设计良好并运行良好的农地制度, 能在极大程度上提升农村和农业的产出, 保证国家的粮食安全;同时作为对农村的补贴, 政府必将加大对农村基础设施和公共产品的供给, 提高农村的福利和人口的素质, 为农业劳动力的转移打下坚实的基础。但是农地产权制度的改革并不是一蹴而就的事情, 而是有一个长期的路径演变过程。在这个过程中, 各种内部外部条件成熟之后, 农地产权制度的改革才能真正获得成功。因此, 如果在农地制度创新方案选择时只顾效率而忽视公平的作用, 损害了大多数人的利益 (即使这种损害是短期的) , 就会使农地制度变革的成本过大, 从而极大地侵蚀制度变革带来的绩效, 甚至会将变革毁于一旦。

摘要：改革开放以来, 中国的经济取得了飞速发展。但是伴随这经济的发展, 以家庭联产承包责任制为基础的农村土地集体所有制形式越来越不适应新时期的农村经济市场化发展的要求, 针对这种由体制而导致的发展中的矛盾和突出问题, 本文试图从历史的角度来分析现有农村土地所有制形成的过程和根源, 并针对目前呼声很高的改革浪潮, 提出改革所必须面对问题, 通过对这些问题的分析, 希望能对中国的农地所有制改革进程有所裨益。

关键词：农地所有制,改革,粮食安全,就业

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农地制度改革 第11篇

马克思在《资本论》第三卷第六篇中用了十一章的篇幅系统论述了资本主义地租理论,他在导论一开始便先交代了他是在资本产生的剩余价值的一部分属于土地所有人,研究土地所有制范围内的土地所有制问题,因此,他把地租看成是由超额利润转化而来的剩余价值的一部分。他批判地继承了古典经济学地租理论,在劳动价值论的基础上,从生产关系的角度分析了地租的性质和几种形式的地租。马克思的地租理论在以下几个方面进行了总结:

1.1 地租的本质

马克思认为:“由于土地的工作条件与土地所有制和土地所有者完全分离,土地所有者只代表一种货币税,这是他由他的垄断,从工业资本家那里的租客那里来收集的”。1“无论是如何的特殊形式的租金,它都有一个共同点:占有土地租金是土地所有权,以实现经济形式,租金是对土地所有权和所有权的一些土地的个人作为前提”,2的基础上的土地租金是分离的土地所有权和土地使用权,土地租金是存在的前提,土地所有权,土地所有权,以实现经济形态。

1.2 地租的几种形式

马克思在《资本论》中系统地阐述了资本主义级差地租、绝对地租、建筑地段地租、矿山地租等,分析了其形成的根本原因及其变动的一般规律。下面主要论述级差地租和绝对地租。

1.2.1 级差地租

据马克思思想,差分地租是一个农业资本主义优越的土地获得,并最终返回到土地所有者分享超额利润,其来源是个人之间的价格和社会生产价格的差异。马克思指出,超额利润可以按不同的途径形成3。他把差分地租分为两种形式:差地租的第一种形式(差租一)和差地租,第二种形式(差租二)。并分别论述了在生产价格不变、下降和上涨情况下的级差地租Ⅱ,即在资本主义制度下,无论耕种的土地质量优或劣,只要通过追加投资能够产生超额利润,都会转化为土地所有者手中级差地租Ⅱ。在租赁期内,农业资本家的额外投资和超额利润(差分租金Ⅱ)都将转化为农业资本家。在租约期满时,级差地租Ⅱ就会转归到土地所有者手中4。因此,这就会产生农业资本家和土地所有者之间争夺超额利润的矛盾。

1.2.2 绝对地租

马克思认为:“简单的土地所有权法,业主不会创造任何土地租金。但这种所有权,使他有权不让别人使用他的土地,直到经济关系可以使土地使用,为他提供一个平衡,无论土地是真正的农业,或用于其他用途,如建设等。可以看出,绝对地租是由于土地私有制的垄断。马克思还指出:“如果一个生产部门在资本构成上低于社会资本的组成…然后,他的产品的价值就必然会高于他的生产价格…从而生产出更多的利润。”即农业部门的有机组成比工业部门的实际情况的有机组成,农产品的价值将大于生产价格,和平均利润形成的差异,差异形成了绝对地租的来源。

2 我国现阶段农地制度存在的问题

新中国成立以来,我国的农村土地制度大致经历了从土地所有权以集体所有制和以家族企业为基础,二元管理体制的整合。近年来,随着工业化、城镇化的加速推进以及农业比较收益较低,使得大量农村劳动力转移和人口迁移,引起了农业劳动力老龄化、兼业化和农地撂荒现象;由于法律规定的农村土地承包经营权期限与实际随着人口增减变动而引起的土地使用权调整存在分歧,加之土地流转机制不健全、不规范,影响了土地经营综合效率。农村土地所有权缺位、土地承包经营权、土地流转机制不健全等阻碍了农民的生产积极性和规模经营的农业,现有的农村土地制度已逐渐不能适应中国经济的发展。

立足我国当前的历史条件,以马克思地租理论指导我国农地制度改革成为必然选择。在资本主义市场经济条件下,马克思的地租理论进行了研究和分析,但它揭示了市场经济条件下地租理论的一般原理。中国的土地所有制属于国家和集体所有,并有一个分离的土地所有权和土地使用权。因此,马克思主义地租理论的基本原理,对现阶段我们分析和研究我国社会主义地租问题依然具有一定的现实意义,尤其是农地制度改革等问题上,如今在我国仍然具有重要的指导意义。

3 马克思地租理论的重要启示

3.1 坚持农村土地集体所有制

有人认为土地私有化可以节约交易成本,提高土地流转效率,促进土地规模经营。其实不然,私有化与经济效率提高并没有必然的联系,相反,土地的私有化可能增加协调成本,妨碍土地流转,影响土地的集中统一调度,引起土地撂荒和土地非农化现象,而土地集体所有能够弥补私有化情况下的不足。在我国现行的农村土地制度下,土地承包经营权显然已经成为农民财产的一部分,虽然大量农村劳动力外移,但是真正愿意放弃农村土地的农民并不多,针对当前农民稳定就业问题尚未解决,社会保障制度还未健全的背景下,土地承包经营权显然成为了农民退一步选择的最基本的保障。因此,必须坚持农村土地集体所有的基本原则,而在真正能够影响土地利用效率实质的土地使用权上进行制度创新,即在土地家庭联产承包责任制的前提下将土地承包经营权分置为承包权和经营权,既有利于解决承包农户的后顾之忧,又有利于土地从事农业生产大家庭、管理大家庭的转移,实现土地资源的优化配置和适度规模经营。

3.2 明晰农村土地产权关系

根据马克思主义土地地租理论的基本理论,阐述了土地所有制的前提是建立土地所有制、土地所有制和土地管理权。因此,产权明晰不管是土地所有者还是土地管理者都能刺激他们主动去追求利益的最大化,中国目前的农村土地所有制是“除农村和城市郊区的土地由法律规定属国家所有外,都属于集体所有”,农村土地属于集体所有制,但对于所有的集体土地,集体到底是指什么层次的集体不清楚,土地归属权的模糊使得在土地征收中,地方政府获得了相当于地价30%-40%的土地出让金增值部分,集体经济组织和仅拥有土地使用权的失地农民被排除在地价升值收益分配之外。产权的不明晰,还使得产权主体缺乏对农地的保护意识,同时,土地承包关系的长期稳定性缺乏相应的法律法规保障,使得农户对土地追加投资而形成的级差地租Ⅱ具有不完全性,导致农户追加投资的积极性降低。因此,明晰产权主体及其相关的权利和义务,稳定产权关系及其政策保障,做到规范运行,才能提高农村土地的使用效率。

3.3 合理进行地租分配

根据马克思的级差地租理论,级差地租主要应归土地所有者所有。我国的农村土地的所有者为集体,承包经营者为农户,差异地租形成是各种因素相互作用的结果。所以,要考虑这部分的价值分配,级差地租Ⅰ主要土地所有者———集体经济组织所有,和级差地租II是由于集约化管理的实施,额外的投资而形成的,因此应该主要由土地所有者的收入。根据2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中提出,在坚持农村土地集体所有的原则下,承包权与经营权分置,建立所有权、契约权、经营权三权平行分割农地权利制度。三权分置的提出有效地推进了我国的农地流转,根据农业部统计,我国农村土地流转比率由2013年6月的23.9%上升到2015年年底的33.3%。随着土地承包权与经营权分置,所有权、承包权、经营权三权并行分置的农地权利体系的建立,必须统筹兼顾,处理好级差地租在集体经济组织、承包户、经营户之间合理分配的利益关系,使集体经济组织能够留存部分公共费用资金、承包户能够放心流转土地并能获得一定稳定收益、经营者能够获取经营土地和追加投资收益。只有处理好级差地租的分配,才能使得离土离乡农民较容易放弃对土地实物的占有权,从而盘活生产要素,促进生产要素合理流转,解决土地细碎化问题,提升农业综合经营规模效益和竞争力。

参考文献

[1]马克思.资本论:第三卷[M].北京:人民出版社,2004:697.