安庆市人民政府关于加强耕地保护

安庆市人民政府关于加强耕地保护（精选6篇）

安庆市人民政府关于加强耕地保护 第1篇

安庆市人民政府关于加强耕地保护、改进占补平衡的实施意见

（征求意见稿）

为认真贯彻落实《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）、《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（国土资规〔2017〕13号）和《安徽省国土资源厅关于改进耕地占补平衡工作的通知》（皖国土资规〔2017〕3号），坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，改进耕地占补平衡管理，建立以数量为基础、产能为核心的占补新机制，促进耕地数量、质量和生态“三位一体”保护，结合我市实际，现提出如下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党的十九大和中央经济工作会议、中央农村工作会议精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，按照党中央、国务院决策部署，坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，像保护大熊猫一样保护耕地，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，着力加强耕地管控、建设、激励多措并举保护，采取更加有 1 力措施，依法加强耕地占补平衡规范管理，落实藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食综合生产能力，保障国家粮食安全，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦构筑坚实的资源基础。

（二）基本原则

——坚持严保严管。强化耕地保护意识，强化土地用途管制，强化耕地质量保护与提升，坚决防止耕地占补平衡中补充耕地数量不到位、补充耕地质量不到位的问题，坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象。已经确定的耕地红线绝不能突破，已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用。

——坚持节约优先。统筹利用存量和新增建设用地，严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率，实行建设用地总量和强度双控，提高土地节约集约利用水平，以更少的土地投入支撑经济社会可持续发展。

——坚持统筹协调。充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，强化耕地保护主体责任，健全利益调节机制，激励约束并举，完善监管考核制度，实现耕地保护与经济社会发展、生态文明建设相统筹，耕地保护责权利相统一。

——坚持改革创新。适应经济发展新常态和供给侧结构性改革要求，突出问题导向，完善永久基本农田管控体系，改进耕地占补平衡管理方式，实行占补平衡差别化管理政策，拓宽补充耕地途径和资金渠道，不断完善耕地保护和占补平衡制度，把握好经济发展与耕地保护的关系。

（三）总体目标。牢牢守住耕地红线，确保实有耕地数量基本稳定、质量有提升。到2020年，全市耕地保有量不少于564.33万亩，永久基本农田保护面积不少于467.1万亩，确保建成93.4万亩高标准农田，稳步提高粮食综合生产能力。耕地保护制度和占补平衡政策体系不断完善，促进形成保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加高效的耕地保护新格局。

二、严格控制建设占用耕地

（四）加强土地规划管控和用途管制

充分发挥土地利用总体规划的整体管控和引领作用。从严核定新增建设用地规模，进一步优化城乡建设用地布局，从严控制建设占用耕地特别是优质耕地。重大建设项目规划选址国土部门要全程参与，要对选址方案进行优化比选，确保项目尽可能地不占或少占耕地，尤其是优质耕地。

加强新增建设用地计划指标管理。实行新增建设用地计划安排与耕地保护责任目标完成情况、土地节约集约利用水平以及补充耕地能力等指标挂钩，对建设用地存量规模较大、利用粗放、补充耕地能力不足的区域，适当调减新增建设用地计划。新增建设用地计划优先安排脱贫攻坚、乡村 振兴以及交通、能源、水利等基础设施，我市重点发展的新产业、新业态，以及教育、养老、美丽乡村等民生工程。

（五）严格永久基本农田划定和保护。全面完成永久基本农田划定，将永久基本农田划定作为土地利用总体规划的规定内容，在规划批准前先行核定并上图入库、落地到户。粮食生产功能区和重要农产品生产保护区范围内的耕地要优先划入永久基本农田，实行重点保护。永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。强化永久基本农田对各类建设布局的约束，各地区各有关部门在编制城乡建设、基础设施、生态建设等相关规划，推进多规合一过程中，应当与永久基本农田布局充分衔接，原则上不得突破永久基本农田边界。一般建设项目不得占用永久基本农田，重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，在可行性研究阶段，必须对占用的必要性、合理性和补划方案的可行性进行严格论证，通过国土资源部用地预审；农用地转用和土地征收依法依规报国务院批准。严禁通过擅自调整县乡土地利用总体规划，规避占用永久基本农田的审批。

（六）以节约集约用地缓解建设占用耕地压力。实施建设用地总量和强度双控行动，逐级落实“十三五”时期建设用地总量和单位国内生产总值占用建设用地面积下降的目标任务。盘活利用存量建设用地，推进建设用地二级市场改革试点，促进城镇低效用地再开发，引导产能过剩行业和“僵尸 企业”用地退出、转产和兼并重组。完善土地使用标准体系，规范建设项目节地评价，推广应用节地技术和节地模式，强化节约集约用地目标考核和约束，推动有条件的地区实现建设用地减量化或零增长，促进新增建设不占或尽量少占耕地。

三、改进耕地占补平衡管理

（七）严格落实耕地占补平衡责任。进一步完善耕地占补平衡责任落实机制。非农建设占用耕地的，建设单位必须依法履行补充耕地义务，无法自行补充数量、质量相当耕地的，应当按规定足额缴纳耕地开垦费。各县（市）政府应依据县（市）域内土地整治新增耕地平均成本，区分耕地类型、质量状况等，制定差别化的耕地开垦费标准，提高占用优质耕地成本。对经依法批准占用永久基本农田的，缴费标准按照当地耕地开垦费最高标准的两倍执行。

（八）大力实施土地整治，落实补充耕地任务。各县（市、区）政府负责组织实施土地整治项目，统筹落实本地区补充耕地任务，确保县域内建设占用耕地及时保质保量补充到位。各地要大力推进土地整治和高标准农田建设，实施田、水、路、林、村综合整治，形成“耕地增加、生态改善、农民得利、城乡发展”的多赢格局。各地要充分挖掘耕地后备资源，合理确定新增耕地来源。对于历史形成的未纳入耕地保护范围的园地、残次林地等适宜开发的农用地可统筹纳入土地整 治范围；沿江圩区在提高防洪标准的基础上利用废弃堤埂和河道，开展“联圩并圩、复耕增地”；结合高标准农田建设，对田坎、坑塘、沟渠等开展整理，增加有效耕地面积；同时应结合脱贫攻坚和乡村振兴，大力实施城乡建设增减挂钩试点、工矿废弃地复垦利用试点项目；有条件的地方还要注重改造水田，将适宜的旱地和水浇地改造成水田。

对于耕地开垦费、各级政府财政投入以及社会资本、金融资本等各类资金投入所补充和改造的耕地，国土资源主管部门组织实施的土地整治、高标准农田建设和其他部门组织实施的高标准农田建设所补充和改造的耕地，以及经省级国土资源主管部门组织认定的城乡建设增减挂钩和历史遗留工矿废弃地复垦形成的新增耕地节余部分，均可纳入补充耕地管理，用于耕地占补平衡。

（九）规范市域内补充耕地指标调剂管理。补充耕地指标以县域自行平衡为主、市内调剂为辅。除省、市政府调度的重点项目外，原则上土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内项目用地补充耕地指标由项目所在地自行落实。县（市、区）政府无法在本行政辖区内实现耕地占补平衡的，可在市域内其他县（市、区）通过双方协商调剂补充。省、市政府调度的重点项目需要从县（市、区）调剂指标的，县（市、区）政府应优先调剂。市级及以上立项的交通、能源、水利等独立选址项目在市域内无法落实占 补的，可申请跨市调剂指标。国务院、国务院有关部门、省级政府批准或核准的铁路、高速公路及大中型水利水电项目，因受资源条件限制，确实难以按先补后占方式落实耕地占补平衡的，项目所在地县政府可以承诺方式补充耕地。

为加强市域内补充耕地指标交易管理，市政府印发了《安庆市补充耕地指标交易管理办法》，明确了指标调剂数量和价格，每两年调整一次。

（十）严格补充耕地项目管理。各县（市、区）政府要加强对土地整治项目的全程管理，规范项目规划设计，强化项目日常监管和施工监理，严格新增耕地数量认定，依据相关技术规程评定新增耕地质量。经验收合格的新增耕地，应及时组织耕种并采取有效措施加强后期管护，同时应及时在土地利用变更调查中进行地类变更。

四、推进耕地质量提升和保护

（十一）大规模建设高标准农田。按照“统一建设标准、统一上图入库、统一监管考核”总体要求，“十三五”期间，全市建成高标准农田93.4万亩。各地要对照目标任务，建立以政府主导、社会参与的工作机制，以财政资金引导社会资本参与高标准农田建设，充分调动各方积极性，确保按时按质按量完成和“十三五”高标准农田建设任务。加强高标准农田后期管护，按照谁使用、谁管护和谁受益、谁负责的原则，落实高标准农田基础设施管护责任。高标准农田建设情 况要统一纳入国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，实行在线监管，统一评估考核。

（十二）实施耕地质量保护与提升行动。全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用，对能够剥离耕作层的建设占用耕地项目必须做到应剥尽剥。县（市、区）政府要督促建设单位落实责任，将相关费用列入建设项目投资预算。未将耕地耕作层剥离费用列入建设项目投资预算的，相关部门不得批准项目立项和开工建设；未开展耕地耕作层剥离的建设项目，相关部门不得通过竣工验收。县（市、区）政府要加强对已剥离耕作层的管理和利用，剥离的耕作层要尽可能地用于补充耕地项目，以提高补充耕地质量。将中低质量的耕地纳入高标准农田建设范围，实施提质改造，在确保补充耕地数量的同时，提高耕地质量。各地要加强新增耕地后期培肥改良和管理，综合采取工程、生物、农艺等措施，开展退化耕地综合治理、污染耕地阻控修复等，加速土壤熟化提质，实施测土配方施肥，强化土壤肥力保护，有效提高耕地产能。

（十三）统筹推进耕地休养生息。对25度以上坡耕地、严重沙化耕地、重要水源地15—25度坡耕地、严重污染耕地等有序开展退耕还林还草。不得将确需退耕还林还草的耕地划为永久基本农田，不得将已退耕还林还草的土地纳入土地整治项目，不得擅自将永久基本农田、土地整治新增耕地和坡改梯耕地纳入退耕范围。探索开展耕地轮作休耕。因地 制宜实行免耕少耕、深松浅翻、深施肥料、粮豆轮作套作的保护性耕作制度，提高土壤有机质含量，平衡土壤养分，实现用地与养地结合，多措并举保护提升耕地产能。

（十四）加强耕地质量调查评价与监测。建立健全耕地质量和耕地产能评价制度，完善评价指标体系和评价方法，定期对耕地质量和耕地产能水平进行全面评价并发布评价结果。完善土地调查监测体系和耕地质量监测网络，开展耕地质量监测成果更新。

五、健全耕地保护补偿机制

(十五)加强对耕地保护责任主体的补偿激励。积极推进中央和地方各级涉农资金整合，综合考虑耕地保护面积、耕地质量状况、粮食播种面积、粮食产量和粮食商品率，以及耕地保护任务量等因素，统筹安排资金，按照谁保护、谁受益的原则，探索建立耕地保护补偿机制。鼓励地方统筹安排财政资金，对承担耕地保护任务的农村集体经济组织和农户给予奖补。奖补资金发放要与耕地保护责任落实情况挂钩，主要用于农田基础设施后期管护与修缮、地力培育、耕地保护管理等。

（十六）实行跨地区补充耕地的利益调节。在生态条件允许的前提下，支持耕地后备资源丰富的地区有序推进土地整治增加耕地，补充耕地指标可向市域内其他地区调剂，补充耕地指标调剂收益由县级政府通过预算安排用于耕地保 护、农业生产和农村经济社会发展。支持国家级贫困县增减挂钩节余指标省域内流转使用，流转收益全部用于脱贫攻坚和乡村振兴。市政府统筹耕地保护和区域协调发展，支持占用耕地地区在支付补充耕地指标调剂费用基础上，通过实施产业转移、支持基础设施建设等多种方式，对口扶持补充耕地地区，调动补充耕地地区保护耕地的积极性。

六、强化保障措施和监督考核

（十七）加强组织领导。各县(市、区)要按照本实施意见，抓紧研究制定贯彻落实具体方案，强化耕地保护工作责任和保障措施，建立党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的共同责任机制。地方各级党委和政府要树立保护耕地的强烈意识，切实担负起主体责任，采取积极有效措施，严格源头控制，强化过程监管，确保本行政区域内耕地保护责任目标全面落实。地方各级政府主要负责人要承担起耕地保护第一责任人的责任，组织相关部门按照职责分工履职尽责，充分调动农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体保护耕地的积极性，形成保护耕地合力。

国土、财政、发改、农委、水利、林业、环保等部门要密切配合，齐抓共管，共同做好可用于占补的补充耕地项目立项、实施和高标准农田建设等各项耕地保护工作。

（十八）落实保护经费。各县(市、区)政府要在一般公共预算中安排专项资金用于土地整治，确保土地整治工作的 财政资金投入。各地要统筹使用好各部门资金，充分发挥引导和杠杆作用，积极创新实施方式，吸引社会资本、金融资本等参与土地整治和高标准农田建设，鼓励农村集体经济组织和农户投工投劳，加大补充耕地资金和人力投入，获取合理的土地收益。

（十九）完善考核制度。进一步完善耕地保护责任目标考核制度，将永久基本农田保护、高标准农田建设、补充耕地等内容纳入县（市、区）政府耕地保护责任目标，严格实行考核。同时将耕地保护责任目标作为领导干部实绩考核、生态文明建设目标评价考核和粮食安全考核的重要内容。实行耕地保护党政同责，对履职不力、监管不严、失职渎职的，依纪依规追究党政领导责任。

（二十）严格监督检查。完善国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，扩大全天候遥感监测范围，对永久基本农田实行动态监测，加强对土地整治过程中的生态环境保护，强化耕地保护全流程监管。加强耕地保护信息化建设，建立耕地保护数据与信息部门共享机制。健全土地执法联动协作机制，严肃查处土地违法违规行为。

安庆市人民政府关于加强耕地保护 第2篇

(津党发[1997]17号 一九九七年七月十五日)

各区县党委和人民政府，市委各部委，市级国家机关各党组(党委)，各人民团体党组：

最近，党中央、国务院发出关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知(中发[1997]11号，以下简称《通知》)，提出必须认真贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，扭转在人口继续增加情况下耕地大量减少的失衡趋势。为全面贯彻中央《通知》精神，实现我市耕地总量动态平衡，促进我市国民经济持续、快速、健康发展和社会进步，现作如下决定：

一、切实加强土地的宏观管理

我市作为中央直辖城市，必须严格按照耕地的总量动态平衡的要求，做到耕地总量只能增加，不能减少，并努力提高耕地质量。

(一)加强土地利用计划管理。各级人民政府要根据国家产业政策和我市国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划的要求，按照国民经济和社会发展计划的编报程序，制定包括耕地保护、各类建设用地征用、土地使用权出让、耕地开发复垦等项指标在内的土地利用计划，加强土地利用的总量控制。各项建设用地必须符合土地利用总体规划和城市总体规划，并纳入土地利用计划。土地利用计划由市计委和市土地局按指令性计划管理。计划一经下达要严格执行，不得突破。土地管理部门要抓紧建立全市土地管理动态监测系统，采用现代技术手段，加强对全市土地利用状况的动态监测。

(二)冻结非农业建设项目占用耕地1年。对农地和非农地实行严格的用途管制。自1997年4月15日至1998年4月14日，冻结非农业建设项目占用耕地一年，确实需要占用耕地的报国务院审批。解决城镇中低收入家庭住房困难户住房和安居工程以及经国家批准或市政府建设投资计划管理部门确定的重点建设项目用地，仍按原规定报批。土地管理部门要加强对冻结占用耕地的监督检查。

(三)严格贯彻执行《天津市基本农田保护条例》。在完成基本农田保护区规划编制工作的基础上，今年要把基本农田保护区具体落实到地块。各级人民政府要层层签订基本农田保护责任书。切实做到保护面积落实、保护措施落实、保护责任落实、保护组织落实和保护工作的目标管理落实。依照《天津市基本农田保护条例》和《天津市基本农田保护规划》，全面推行基本农田占用许可制度，切实加强基本农田保护的监督管理，对违反者依法严肃处理。各级人民政府对本地区划定的基本农田至少要每半年检查一次，发现问题及时采取措施，并将检查情况如实报上一级人民政府。

(四)实行占用耕地与开发、复垦挂钩政策，实现耕地总量动态平衡。非农业建设确需占用耕地的，必须开发、复垦不少于所占面积且符合质量标准的耕地。

开发复垦耕地所需资金应作为建设用地成本列入建设项目总投资，由计划管理部门审核把关，并由市计划、财政、农业、土地等管理部门共同下达开发复垦计划。各区县人民政府要负责本辖区占用耕地与开发复垦之间的动态平衡，并从政策导向、资金扶持、技术指导等方面做好协调。要鼓励耕地后备资源不足的地区与耕地后备资源丰富的地区进行开垦荒地和农业综合开发等方面的合作。实行集体土地所有权不变、农业开发使用权可以流转。在不侵害农村集体经济组织利益的情况下，可动员社会力量引资开发，也可参股开发，兴办集体农场。开发荒地从事粮食生产的，享受国家有关优惠政策。

(五)严格审批，搞好农业结构调整。农业内部结构调整要充分开发利用非耕地，除改善生态环境需要外，不得占用耕地发展林果业和挖塘养鱼;为改善生态环境占用耕地(基本农田除外)，必须经区县农业和土地管理部门批准。

(六)加强城乡建设取土、用土的统一管理。凡占用耕地进行建设用地取土的，必须依照《天津市土地管理条例》规定，到所在地的区县土地行政管理部门申请办理有关手续，预交复垦保证金，并按规划取土，避免乱采乱用。非农业建设占用耕地的，逐步实行由建设单位将所占耕地地表的耕作层用于重新造地，区县土地管理部门对此依法严格管理。

二、严格控制城市建设用地规模

(一)各项建设用地必须严格按照法定权限和程序报批。在建设项目可行性研究报告评审阶段，土地管理部门就要对项目用地进行预审。凡建设项目不符合本土地利用总体规划、不符合城市总体规划、未纳入土地利用计划以及不符合土地管理法规和建设用地有关规定的，都不得批准用地，项目不得开工建设。

(二)城市规划、建设和管理必须认真执行《中华人民共和国城市规划法》和《国务院关于加强城市规划工作的通知》(国发[1996]18号)等有关法律、法规，有效控制城市的用地规模。至2010年，中心市区人均建设用地应控制在75.8平方米;滨海新区人均建设用地控制在119平方米以内;中心市区和滨海新区人均城市建设用地控制在90.2平方米左右;城镇居民片人均建设用地控制在100平方米以内。对各类建设用地都应实行规定标准管理。

(三)城市总体规划、土地利用总体规划经国务院批准后具有相应法律效力。需进行局部调整或作重大变动，必须逐级得到审批机关认可，并按法定程序报批。对城市建设用地要充分挖掘现有潜力，尽可能利用非耕地和提高现有土地利用率。要坚持城市工业东移的战略布局，充分利用滨海地区不宜农的滩涂和荒地或填海造地。

(四)要加强对规划土地的集中统一管理，不得下放规划管理权和用地审批权，非规划、土地管理部门核发“一书两证”的，均须依法纠正。

三、积极推行农业土地整理

(一)抓紧编制土地整理规划，积极推进和开展土地整理工作。重点抓好农村土地整理，通过对田、水、路、林、村、企实行综合整治，增加耕地面积并提高耕地质量，改善农业生产条件和环境。在天津市土地利用总体规划的指导下，各村镇要把基本农田保护规划、村镇建设规划、乡镇企业发展规划三者结合起来，编制好土地整理规划，力争用15至20年完成全市农村土地整理。

(二)各级党委和人民政府要充分调动广大农民实施土地整理的积极性。按土地整理的需要，依靠集体积累，保证土地整理的劳动投入。同时，要建立土地整理专用资金。区县人民政府可将耕地占用税、土地出让金(返还部分)、占用基本农田造地费作为土地整理的经费。积极引导农民以股份合作制等形式融集资金，投入承包土地开发整理项目，也可以引导外资投入开发，形成政府投入和社会投入相结合的土地整理投资机制。

(三)把“双优化工程”从城市推向农村。走挖潜和内涵式发展道路，控制增量，盘活存量，实行乡镇企业向工业园区集中，村民向集镇和中心村集中，耕地向规模经营集中。实行城乡工业联动，互为依托，优势互补，充分发挥乡镇企业在劳动力、土地、资金等方面的优势，引导乡镇企业走节约用地、合理布局的现代化道路。

四、加强农村集体土地的管理

(一)村镇建设规划必须与基本农田保护区规划相衔接，并纳入村镇土地整理规划。要按照布局合理，集中紧凑，尽可能利用废弃地和荒坡地，不占好地的原则，搞好村镇建设。提倡通过村镇改造将适宜耕种的土地调整出来复垦、还耕。

(二)村民住宅建设要符合村镇建设规划。集体经济实力较强的村庄，要建设节约用地的集中多层公寓式楼房。可以迁村并点、移地建村、改造旧村等形式改善村民居住条件的住宅建设，拆除旧房后要退宅还耕、节约还田。此项工作由各区县人民政府负责监督实施。暂时无能力集中建设的，村民要依法取得宅基地，每户用地面积执行《天津市土地管理条例》规定的标准，超标部分应退出，拒不退出的予以处罚(处罚办法由市土地管理部门会同有关部门另行制定)。

(三)发展乡镇企业要节地挖潜，在盘活、嫁接老企业上作文章，把闲置的厂房、厂地充分利用起来，尽量不占或少占耕地，节约使用土地。乡镇企业用地按经批准的村镇建设规划的要求，合理布局，适当集中，依法办理用地审批手续。要严禁占用耕地兴办砖瓦窑，大力推广新型墙体材料，限制粘土砖生产。对已占用耕地兴办砖瓦窑的，要限期调整、转产、复耕。严禁将耕地用做制砖取土用地。

(四)除国家征用外，集体土地使用权不得出让，不得用于经营性房地产开发，也不得转让、出租用于非农业建设。集体所有的各种荒地，不得以拍卖、租赁使用权等方式进行非农业建设。用于非农业建设的集体土地，与本集体外的单位或个人发生各类土地使用权交易的，应依法严格审批，并注意保护农民利益。

(五)鼓励采取多种形式进行集约化经营，严禁耕地撂荒。对于因不再从事农业生产、不履行土地承包合同而弃耕撂荒的土地，要按规定收回。要积极推进殡

葬改革，移风易俗，提倡火葬和建骨灰堂，严格控制占用土地。对占用耕地形成的坟地，要在做好思想工作的前提下，采取迁移、深葬等法妥善处理，防止影响耕种或复垦还耕。

五、加强对国有土地资产的管理

(一)严格控制征用耕地的出让土地使用权。禁止征用耕地、林地和宜农荒地出让土地使用权用于高尔夫球场、仿古城、旅乐宫、别墅等高档房地产开发建设及兴建各种祠堂、寺庙、教堂。

(二)国有土地使用权有偿出让，主要采取公开招标、拍卖的方式，鼓励公平竞争。要逐步建立租赁供地方式，制定颁布土地租赁办法。实行土地基准地价和标定地价的公布制度。土地基准地价一般两年调整一次。国有土地使用权拍卖底价须在科学估价的基础上确定，成交价格应适时向社会公布。

(三)涉及国防安全、军事禁区、国家重点保护区域等特殊情况的国有土地使用权出让和外商投资进行成片土地开发的项目，一律报国务院审批。

(四)对原以划拨方式取得国有土地使用权用于非农业经营的，除法律规定的可以继续实行划拨外，应逐步实行有偿有限期的使用办法。国有企业改制为有限责任公司或股份有限公司及股票上市涉及的原划拨土地使用权，必须经过地价评估，并依法制定具体办法实行有偿使用。国有企业改组涉及的原划拨土地使用权，按国家有关规定办理。旧城区改造涉及的原划拨土地使用权，可由政府依法收回，除按有关规定范围实行划拨外，其余应依法实行有偿有限期使用。

(五)规范土地使用权转让市场，严禁炒买炒卖“地皮”等非法交易。以出让方式取得的国有土地使用权，未按法律规定的期限和条件开发、利用的，其土地使用权不得转让。非法转让的，要依法处罚，直至终止其土地使用权。要加大对划拨土地的使用权进行自发交易的清理力度。国有土地使用权转让，必须依法进行土地权属变更登记，对未经登记的非法转让，要依法查处。对以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的，要依法追究刑事责任。国有土地使用权抵押必须依法进行登记。

(六)按照中央规定，原有建设用地的土地收益全部留给地方，专款用于城市基础设施建设和土地开发及土地整理、中低产田改造;农地转为非农建设用地的土地收益，上缴中央。

六、深入开展非农建设用地的大清查

各级人民政府要组织力量，对1991年以来辖区内各类建设用地(包括各类开发区建设)以及农村宅基地用地情况进行全面的清查，对发现的问题依法处理。清查工作要在1997年9月底之前完成。

清查的主要内容包括：(1)凡未经国务院或省级人民政府批准的各类开发区一律撤除，并立即停止一切非农业建设活动，限期复垦还耕;对已经国务院或省

级人民政府批准的各类开发区未按计划进行开发的土地，要依法处理。(2)全面清理整顿经营性房地产开发项目用地(包括高尔夫球场等)。对未按审批权限依法办理审批手续的用地，要逐个依法清理检查。对未按照合同规定期限进行开发的土地，也要依法清理检查，属于农田的，必须限期恢复农业用途。(3)依法全面清查土地使用权转让、出租、抵押等交易行为。对于非法炒买炒卖“地皮”牟取暴利的行为，要依法从严惩处。(4)全面清理整顿乡镇企业用地、村镇建设用地、农村宅基地和以村民住宅为名搞房地产开发等占用的土地，特别是要清理整顿其占用的耕地。

土地执法监察要形成制度，对发现的问题要依法从严查处。对违反土地利用总体规划、破坏耕地的，国家工作人员滥用职权违法批地、严重渎职的，要依法追究刑事责任。

七、加强对土地管理工作的组织领导

(一)广泛深入地搞好宣传教育工作。各级党委、人民政府要加强对全民的土地国情国策和市情的宣传教育。重点是教育广大干部特别是领导干部增强土地忧患意识，提高保护耕地的自觉性。在各级干部培训中要增加土地国情国策的内容，教育广大干部认清保护耕地是我们的生命线，办一切事业都要十分珍惜和合理利用每寸土地。

(二)各级党委、人民政府都要重视土地管理工作。要将加强土地管理、切实保护耕地、合理利用土地资源的工作情况，作为考核地方各级党政领导干部政绩的重要内容，认真实施监督、监察，并接受社会的监督。各级党委、人民政府要坚决和认真贯彻中央关于土地管理的大政方针，令行禁止，通过深入细致的工作，落实到实际工作中去，务求见到实效。要进一步加强土地管理的法制建设。划拨土地、土地评估、土地抵押、土地市场都应有管理规定，要列入立法计划，尽快形成土地管理法规体系。

(三)要加强土地管理队伍建设。各级党委、人民政府要充分发挥土地管理部门的职能作用，支持土地管理部门依法行政。造就一支作风正派、业务熟练、秉公执法的管理队伍，作为加强土地宏观管理、切实保护耕地的组织保障。要健全和充实加强乡(镇)级规划土地管理队伍，加强规划土地管理基础工作，由市编委牵头，会同市财政、土地等有关部门和各区县人民政府，研究提出充实加强乡镇土地管理队伍的方案，按程序报批，年内完成。各级土地管理部门要认真履行职责，严格执法，依法管好土地。

安庆市人民政府关于加强耕地保护 第3篇

耕地保护问题是我国土地管理的基本命题。“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国的基本国策,为了保障国家粮食安全及社会经济的可持续发展,我国实行了最严格的耕地保护政策。目前,我国耕地保护的研究已涉及到耕地退化等对土地利用和环境的影响,涉及到土地利用的有效管理、土地流转市场的发展、非法耕地转用的控制和耕地保护区域补偿机制的建立,涉及到耕地退化等对国家粮食安全、土地利用权利和管理等方面,涉及到农业结构调整与耕地保护、耕地保护的行动逻辑、农村转型与耕地保护和经济增长与耕地保护等问题。然而,大多数学者仍未能脱离单纯性的耕地保护思路,还没有摆脱习惯修补式惯性思路的束缚,鲜有把耕地保护问题置于统筹城乡综合配套改革的背景之下。可见,在统筹城乡发展的背景下,如何突破传统的耕地保护模式,从耕地、人口、区

域的关系进行解构,从区域统筹视角探讨耕地保护问题,是值得研究的重大课题。重庆市城乡差距和区域差距很大,两翼地区整体上来说不需要更多的建设用地指标,而主城区及“一小时经济圈”部分区县的建设用地指标却远远不能满足需求,耕地保护压力很大。因此本文从城乡统筹角度出发,探讨重庆特色的耕地保护模式,以期为目前全国范围内其他省市的耕地保护模式创新提供参考和借鉴作用。

1 耕地保护的内涵

耕地保护是为了满足国家计划和区域可持续发展的需要,维持区域人地关系在一定时间内、一定社会经济、科学技术和人民生活水平下协调发展,所必须保有的一定数量、具有较高的生产能力,能够直接服务于农业生产的农田以及立法、管理、监测等手段的总和。耕地保护有狭义和广义之分,狭义的耕地保护指防止耕地被转化为其它用途的土地,保持耕地总量不变;广义的耕地保护既包括狭义的耕地保护的含义,还包括采取有力措施和行动、稳定和扩大耕地面积、维持和提高耕地的物质生产能力、预防和治理耕地的环境污染,以满足我国经济、社会可持续发展中对耕地利用产品数量和质量不断增长的需求。

2 城乡统筹与耕地保护的矛盾分析

2.1 城乡统筹中农业结构调整对耕地保护的压力

统筹城乡的核心目的是缩小城乡差距,促进“农村发展、农民增收”。而传统的农业种植效益低下。在统筹城乡过程中必然会发生农民调减生产粮食的耕地,因地制宜的改为园艺用地、水产用地和畜牧用地,甚至有的地方在优质耕地上种上了经济林。但是,如果城乡统筹中肆意调整农业用地,不仅导致耕地面积减少而产生粮食安全问题,也将破坏农业结构调整的合理性。

2.2 城乡统筹中非合理操作对耕地保护的压力

城乡统筹过程中,不可避免地会产生农用地的流转。部分企业或业主由于流转期限较短,在经济利益与耕地质量保护发生矛盾时,企业或业主往往会对耕地实行掠夺性经营,导致耕地质量下降;部分企业或业主随意改变土地用途,导致耕地数量减少,增加了耕地保护的难度。另外,部分地方政府大力推行“面子工程”、“政绩工程”,盲目修建农民新村,个别地方甚至出现了农民“被上楼”现象,占用了部分优质耕地,给耕地保护工作带来了一定压力。

3 重庆市创新耕地保护模式的提出

3.1 重庆市耕地保护现状

根据重庆市土地利用变更调查数据,2010年末,重庆市耕地面积为244.39万公顷,占全市土地总面积的29.71%。从类型来看,主要为旱地,占耕地总面积的60.01%;水田面积为97.62万公顷,占耕地总面积的39.95%;水浇地面积为0.09万公顷,占耕地总面积的0.04%。重庆市人均耕地较少,比全国人均耕地面积0.091公顷少0.017公顷,且后备资源匮乏,开发难度大。

3.2“基于城乡统筹的重庆市创新耕地保护模式”的提出

结合重庆市实际,提出了“基于城乡统筹的重庆市创新耕地保护模式”,主要内容包含5个方面:

3.2.1 实施移土培肥重大工程。在全国创造性地开展大规模非

农建设占用耕地耕作层剥离转移工作,剥离建设占用(包括水利工程、道路、城镇建设等占用耕地)并具备实施条件的耕地耕作层,覆到一定距离内的耕地上去,可提高土壤的保水能力,增加土壤有机质含量,能有效提高转移地耕地质量。

3.2.2 编制村级土地利用规划,控制农村建设用地非理性发展。

率先开展村级土地利用规划试点工作,积极探索完善土地利用规划体系。将乡镇土地利用规划落实到图斑,规划各类用地的数量和空间位置,避免盲目建设和重复建设,确保现有优质耕地得到有效保护。

3.2.3 推进户籍制度改革,拓展新增耕地潜力来源。在转户农民

自愿、有偿退出宅基地前提下,按照“益农则农、宜林则林、宜耕则耕”的原则,农民退出宅基地优先考虑复垦为耕地,最大限度地拓展新增耕地来源。

3.2.4 创新农村土地整治模式,提高新增耕地数量质量。引入耕地产能核算机制,保证新增耕地生产力,实现耕地生产力动态平衡。

3.2.5 市域统筹建设用地指标。仿照国有建设用地市场化配置

形式,积极开展地票指标的市场化运作,通过拍卖等土地出让形式来统筹建设用地指标,促进耕地的高效利用和保护。

4 城乡统筹背景下耕地保护模式可行性分析

4.1 保护现有优质耕地的可行性

重庆市国土房管局出台了《关于在新农村建设中开展村级土地利用规划试点工作的通知》,明确了开展村级土地利用规划的重要意义、基本原则、试点范围、主要任务、规划审批、规划编制的相关要求,并确定在100个村开展试点。2010年又出台了《关于推进村级土地利用规划试点工作的通知》。随着农村各项建设用地的规范,农村的违法用地必将得到有效遏制,加之三峡库区移土培肥重大工程的实施,优质耕地将得到较好地保护。

4.2 拓展新增耕地潜力来源的可行性

《中共重庆市委关于加快农村改革发展的决定》提出“建立非农转移自愿退出承包地和宅基地补偿激励机制、农民变市民的相关社会保障政策。”2010年,制定了《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》的重要配套政策《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法(试行)》,出台了《重庆市户籍制度改革转户居民农村宅基地处置与利用管理实施暂行办法》,建立了转户不以退地为前提、自愿、有偿退出农村土地的市场化机制。转户居民可以采取保留、转让和退出的方式处置宅基地。截至2011年4月底,全市已转户190.4万人、50万户,收到406户、914人的退地申请。在重庆市新一轮土地利用总体规划、城乡总体规划实施期间,通过全市统筹城乡综合配套改革的工作大力推进、户籍制改革度和农村宅基地处置与利用机制的完善,新增耕地来源的潜力非常大。

4.3 实施农村土地整治,实现新增耕地数量质量全面平衡的可行性

重庆市大力推进农村土地综合整治,在市国土房管局原土地整理中心的基础上成立市农村土地整治中心。把农村土地整治工作放在“保经济增长、保耕地红线”的重要位置,围绕经济建设,科学布局,“以两翼为重点,兼顾一圈发展”,大力推进造地工程,搭建新农村建设和城乡统筹发展的新平台。在重庆市新一轮土地利用总体规划实施期间,通过耕地产能核算机制的引入,土地整治项目耕地质量考核体系和后期管护机制的建立,实现新增耕地数量质量的全面平衡是切实可行的。

4.4 市域统筹建设用地指标促进耕地保护的可行性

在国务院及国家有关部委的支持下,2008年12月,重庆成立了全国唯一的农村土地交易所(以下简称土交所),创建了地票制度。地票是在农民或农村集体经济组织自愿的前提下,将闲置、废弃的农村建设用地复垦为耕地并保障当地农村发展空间后,通过土交所公开交易,形成可用于重庆市域范围内的建设用地指标。两年来,土交所不断完善运行机制和地票交易等方面的配套政策,积极开展有关制度和理论研究。出台了《重庆农村土地交易所管理暂行办法》、《重庆农村土地交易所交易流程》、《地票价款使用指导意见》、《关于规范地票价款使用促进农村集体建设用地复垦的指导意见(试行)》及《关于完善地票价款分配的补充意见》等规范性文件,形成了规划管控、保障投入、严格验收、规范实施和加强利用管理等“五条规定”,切实保护耕地。截至2010年底,土交所共组织成交地票2380公顷(3.57万亩),成交价款46.19亿元,均价12.93万元/亩。通过地票交易,主城区等经济发达地区购买两翼落后地区建设用地指标,大大缓解了经济发达地区的耕地保护压力;同时,两翼地区通过地票交易获得的大量资金后会增加对耕地保护的投入,促进其耕地的保护。总之,通过土交所的地票交易,可以利用日益高涨的城市化需求为耕地保护筹集资金,更好地促进耕地保护和城乡统筹发展。

5 结语

在明确耕地保护的内涵和分析城乡统筹与耕地保护的矛盾的基础上,重庆市紧紧围绕保护现有耕地质量、拓展新增耕地来源、提高新增耕地数量质量、市域统筹建设用地指标等方面,提出基于城乡统筹的重庆市创新耕地保护模式:(1)实施移土培肥重大工程;(2)编制村级土地利用规划,控制农村建设用地非理性发展;(3)推进户籍制度改革,拓展新增耕地潜力来源;(4)创新农村土地整治模式,提高新增耕地数量质量;(5)市域统筹建设用地指标。基于城乡统筹的重庆市创新耕地保护模式在一定程度上缓解了“发展”与“保护”的矛盾,对我国耕地资源的保护具有重要的意义。相对其他已有的耕地保护模式来说,重庆市市域统筹的耕地保护模式更具有可实施性,为我国其他省市的耕地保护提供了一个新视角。

参考文献

[1]张效军,欧名豪.对构建耕地保护区域补偿机制的设想[J].农业现代化研究,2006(3):144-147.

[2]张效军,欧名豪,李景刚.中国耕地保护制度变迁及其绩效分析[J].社会科学,2007(8):13-20.

[3]刘友兆.农业结构调整与耕地保护的协调研究[J].南京农业大学学报:社会科学版,2001(3):110-116.

[4]钱忠好.耕地保护的行动逻辑及其经济分析[J].扬州大学学报:人文社会科学版,2002(1):32-37.

[5]蔡运龙.中国农村转型与耕地保护机制[J].地理学报,2001(1):1-6.

[6]胡敏华.论中国耕地保护制度创新:一个基于区域协调发展的视角[J].财贸研究,2009(3):30-37.

加强土地管理 严格耕地保护 第4篇

【关键词】土地；耕地；管理

我国是农业大国，也是人口大国，为了保证国民的基本温饱和国内粮食的自给自足，必须确保基本农田基数、农产品供需平衡以及国家粮食安全。我国实施对耕地进行保护是解决人口与耕地、粮食之矛盾的重要途径，也是提高粮食综合生产能力的重要前提。一般而言，国家把土地管理权授予政府及其土地行政主管部门。因此，土地管理也是政府及其土地行政主管部门依据法律和运用法定职权，对社会组织、单位和个人占有、使用、利用土地的过程或者行为所进行的组织和管理活动。

一、加强耕地保护工作为经济社会发展提供强有力的保障

（一）耕地保护是国家实行长期环境资源保护的重要措施。土地是农民最基本的生产资料，也是农民最可靠的生活保障。而耕地保护必须与土地的可持续利用结合起来，实现全面发展，真正起到保护国家资源的作用。同时，耕地保护也是解决人口与耕地、粮食矛盾的重要途径，是提高粮食综合生产能力的重要前提，更是国家经济发展和社会安定的重大举措。耕地是农业最基本的生产资料。当前，走可持续发展的道路已经成为世界各国的共同选择。土地作为一种自然资源，它的存在是非人力所能创造的，土地本身的不可移动性、地域性、整体性、有限性是固有的，人类对它的依赖和永续利用程度的增加也是不可逆转的。因此，通过立法强化土地管理，保证对土地的永续利用，以促进社会经济的可持续发展是发展方向，也是耕地保护是国家实行长期环境资源保护的重要措施。

（二）充分利用和保护土地资源，改善生态环境，实现经济和社会的可持续发展。耕地的保护工作直接关乎着粮食的供给问题，近年来，我国人口数量依然呈现出一种逐年增长的趋势，但是由于农民意识、政府制度和征收工作的影响，对于耕地保护制度的落实存在着不到位的情况，这种情况的存在不仅影响着农民的生活。实践证明，今后增加粮食播种面积的余地越来越小。同时我国人口增长、耕地减少的矛盾将越来越突出，粮食增产的难度越来越大，保持粮食长期供求平衡的任务十分艰巨。粮食如果出问题，就是全局性的问题，就会影响经济平稳较快发展和社会稳定。因此必须认真落实最严格的耕地保护制度，切实保护好基本农田，加强农田水利建设，大力推进科技进步，不断提高粮食综合生产能力。

（三）保持一定数量的耕地，确保粮食安全。随着我国经济的迅猛发展，建设占地面积不断扩大，尤其是对于占用耕地的面积还将增大，这就造成了经济发展和耕地可持续发展之间形成了尖锐的矛盾。耕地是重要的粮食生产基地，一旦耕地不能得到有效的保护，就将严重影响到国家的发展以及子孙后代的生活。因此，必须建立一套完善有效的耕地保护的土地管理新机制，进而实现耕地的可持续发展。因此，要保证我国有粮、棉、油等主要农产品的生产能力，满足我国今后各阶段经济发展、人民生活不断增长的物质需要。

二、实行最严格的土地管理和耕地保护制度是一项长期性的工作

（一）要注重宣传引导提升全民耕地保护意识。要充分认识新形势下土地市场治理整顿的艰巨性和复杂性，保持治理工作力度，巩固已有成果，把中央宏观调控的政策措施落到实处。实行最严格的耕地保护制度必须真正统一思想。我们要从全局、长远考虑问题，树立科学合理节约用地的观念，正确处理耕地保护与经济社会发展的关系，切实解决占地用地不合理不科学、过多过滥的问题。要采取日常宣传与集中宣传相结合、现代传媒与传统宣传相结合的方式，对各级政府领导、各有关部门单位、各村民委员会和广大农户开展耕地保护宣传活动，使各级政府领导切实增强保护耕地的紧迫感、责任感和使命感，使保护耕地特别是保护基本农田的重大现实、深远意义日渐深入人心，使广大人民群众认识到保护耕地就是保护自己的生命线，形成耕地“红线”不能触碰、基本农田不容破坏、保护耕地是为了更好发展的共识，营造人人关注耕地、人人珍惜耕地、人人保护耕地的良好氛围。

（二）重视耕地表层土壤的保护和再利用。我国耕地的总体质量水平不高，其中1/3为高产田，2/3为中低产田，后备土地资源也比较贫乏。要按照严控增量，盘活存量，管住总量，集约高效的原则，大力推进节约用地、集约用地，坚持不懈地加强土地管理。因此，在城市建设占用耕地时，一定要建立耕地表层土壤保护和再利用制度，保证耕地的再生产力。当耕地变为建设用地后，至少要将耕地表层土壤20厘米取出再利用，并在生态条件允许的条件下对贫瘠土地进行再造。这项工作可以结合耕地占补平衡，作为土地复垦和土地整理的一项内容。

（三）开展土地整治，提高土地资源的生产能力。土地整治是一项与土地利用密切相关的综合性工作，其内容复杂多样，主要包括有：荒山、荒坡、荒滩和荒沙是最具开发价值的后备土地资源，我们要根据其具体特征，因地制宜地加以开发利用。但后备土地资源数量也有限，在开发利用后备土地资源的同时，应大力改善土地质量，提高土地的生产能力，才能在数量有限的情况下保证土地资源的永续利用。

（四）加强法规学习，加大宣传力度。要加强土地管理法律法规的宣传，不仅要注意宣传对象，还要注意宣传内容。让干部群众都知道：耕地是我们的生命线，耕地是母亲，没有了耕地，就没有了衣食父母。还应该大力积极宣传耕地保护方面好的做法和成功经验，同时加大对违法用地反面典型案件的报道力度，起到警示教育的作用，树起全民保护耕地的意识。国土部门要加大国土资源法律法规知识的宣传力度，积极营造依法管地、依法用地的社会氛围，促进各级领导干部增强对严格土地管理和切实保护耕地重要性和紧迫性的认识，进一步提高依法管地、依法用地的水平和能力。

三、结束语

耕地是确保国家粮食安全的基础，保护耕地是落实科学发展观，走可持续发展之路的必然选择。人多地少是我国的基本国情，改进和创新土管理机制已成为一个迫在眉睫的问题。因此，必须建立健全土地管理新机制，规范耕地使用与保护的相关制度，以夯实农业发展的基础，促进国家经济的持续发展和社会的长期稳定。

参考文献

[1]李彦芳，张晓霞.建立耕地保护利益引导机制必要性的探讨[J].当代经济管理，2010年05期

[2]冯业茂.建立土地协管员制度 构建执法监察新机制[J].资源导刊，2008年07期

安庆市人民政府关于加强耕地保护 第5篇

司诉 讼

理由

是什么？

中共天津市委 天津市人民政府关于进一步加强土地管理切实保护耕地的决定

(津党发[1997]17号 一九九七年七月十五日)

各区县党委和人民政府，市委各部委，市级国家机关各党组(党委)，各人民团体党组：

最近，党中央、国务院发出关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知(中发[1997]11号，以下简称《通知》)，提出必须认真贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，扭转在人口继续增加情况下耕地大量减少的失衡趋势。为全面贯彻中央《通知》精神，实现我市耕地总量动态平衡，促进我市国民经济持续、快速、健康发展和社会进步，现作如下决定：

一、切实加强土地的宏观管理

我市作为中央直辖城市，必须严格按照耕地的总量动态平衡的要求，做到耕地总量只能增加，不能减少，并努力提高耕地质量。

(一)加强土地利用计划管理。各级人民政府要根据国家产业政策和我市国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划的要求，按照国民经济和社会发展计划的编报程序，制定包括耕地保护、各类建设用地征用、土地使用权出让、耕地开发复垦等项指标在内的土地利用计划，加强土地利用的总量控制。各项建设用地必须符合土地利用总体规划和城市总体规划，并纳入土地利用计划。土地利用计划由市计委和市土地局按指令性计划管理。计划一经下达要严格执行，不得突破。土地管理部门要抓紧建立全市土地管理动态监测系统，采用现代技术手段，加强对全市土地利用状况的动态监测。

(二)冻结非农业建设项目占用耕地1年。对农地和非农地实行严格的用途管制。自1997年4月15日至1998年4月14日，冻结非农业建设项目占用耕地一年，确实需要占用耕地的报国务院审批。解决城镇中低收入家庭住房困难户住房和安居工程以及经国家批准或市政府建设投资计划管理部门确定的重点建设项目用地，仍按原规定报批。土地管理部门要加强对冻结占用耕地的监督检查。

(三)严格贯彻执行《天津市基本农田保护条例》。在完成基本农田保护区规划编制工作的基础上，今年要把基本农田保护区具体落实到地块。各级人民政府要层层签订基本农田保护责任书。切实做到保护面积落实、保护措施落实、保护

责任落实、保护组织落实和保护工作的目标管理落实。依照《天津市基本农田保护条例》和《天津市基本农田保护规划》，全面推行基本农田占用许可制度，切实加强基本农田保护的监督管理，对违反者依法严肃处理。各级人民政府对本地区划定的基本农田至少要每半年检查一次，发现问题及时采取措施，并将检查情况如实报上一级人民政府。

(四)实行占用耕地与开发、复垦挂钩政策，实现耕地总量动态平衡。非农业建设确需占用耕地的，必须开发、复垦不少于所占面积且符合质量标准的耕地。开发复垦耕地所需资金应作为建设用地成本列入建设项目总投资，由计划管理部门审核把关，并由市计划、财政、农业、土地等管理部门共同下达开发复垦计划。各区县人民政府要负责本辖区占用耕地与开发复垦之间的动态平衡，并从政策导向、资金扶持、技术指导等方面做好协调。要鼓励耕地后备资源不足的地区与耕地后备资源丰富的地区进行开垦荒地和农业综合开发等方面的合作。实行集体土地所有权不变、农业开发使用权可以流转。在不侵害农村集体经济组织利益的情况下，可动员社会力量引资开发，也可参股开发，兴办集体农场。开发荒地从事粮食生产的，享受国家有关优惠政策。

(五)严格审批，搞好农业结构调整。农业内部结构调整要充分开发利用非耕地，除改善生态环境需要外，不得占用耕地发展林果业和挖塘养鱼;为改善生态环境占用耕地(基本农田除外)，必须经区县农业和土地管理部门批准。

(六)加强城乡建设取土、用土的统一管理。凡占用耕地进行建设用地取土的，必须依照《天津市土地管理条例》规定，到所在地的区县土地行政管理部门申请办理有关手续，预交复垦保证金，并按规划取土，避免乱采乱用。非农业建设占用耕地的，逐步实行由建设单位将所占耕地地表的耕作层用于重新造地，区县土地管理部门对此依法严格管理。

二、严格控制城市建设用地规模

(一)各项建设用地必须严格按照法定权限和程序报批。在建设项目可行性研究报告评审阶段，土地管理部门就要对项目用地进行预审。凡建设项目不符合本土地利用总体规划、不符合城市总体规划、未纳入土地利用计划以及不符合土地管理法规和建设用地有关规定的，都不得批准用地，项目不得开工建设。

(二)城市规划、建设和管理必须认真执行《中华人民共和国城市规划法》和《国务院关于加强城市规划工作的通知》(国发[1996]18号)等有关法律、法规，有效控制城市的用地规模。至2010年，中心市区人均建设用地应控制在75.8平方米;滨海新区人均建设用地控制在119平方米以内;中心市区和滨海新区人均城市建设用地控制在90.2平方米左右;城镇居民片人均建设用地控制在100平方米以内。对各类建设用地都应实行规定标准管理。

(三)城市总体规划、土地利用总体规划经国务院批准后具有相应法律效力。需进行局部调整或作重大变动，必须逐级得到审批机关认可，并按法定程序报批。对城市建设用地要充分挖掘现有潜力，尽可能利用非耕地和提高现有土地利用

率。要坚持城市工业东移的战略布局，充分利用滨海地区不宜农的滩涂和荒地或填海造地。

(四)要加强对规划土地的集中统一管理，不得下放规划管理权和用地审批权，非规划、土地管理部门核发“一书两证”的，均须依法纠正。

三、积极推行农业土地整理

(一)抓紧编制土地整理规划，积极推进和开展土地整理工作。重点抓好农村土地整理，通过对田、水、路、林、村、企实行综合整治，增加耕地面积并提高耕地质量，改善农业生产条件和环境。在天津市土地利用总体规划的指导下，各村镇要把基本农田保护规划、村镇建设规划、乡镇企业发展规划三者结合起来，编制好土地整理规划，力争用15至20年完成全市农村土地整理。

(二)各级党委和人民政府要充分调动广大农民实施土地整理的积极性。按土地整理的需要，依靠集体积累，保证土地整理的劳动投入。同时，要建立土地整理专用资金。区县人民政府可将耕地占用税、土地出让金(返还部分)、占用基本农田造地费作为土地整理的经费。积极引导农民以股份合作制等形式融集资金，投入承包土地开发整理项目，也可以引导外资投入开发，形成政府投入和社会投入相结合的土地整理投资机制。

(三)把“双优化工程”从城市推向农村。走挖潜和内涵式发展道路，控制增量，盘活存量，实行乡镇企业向工业园区集中，村民向集镇和中心村集中，耕地向规模经营集中。实行城乡工业联动，互为依托，优势互补，充分发挥乡镇企业在劳动力、土地、资金等方面的优势，引导乡镇企业走节约用地、合理布局的现代化道路。

四、加强农村集体土地的管理

(一)村镇建设规划必须与基本农田保护区规划相衔接，并纳入村镇土地整理规划。要按照布局合理，集中紧凑，尽可能利用废弃地和荒坡地，不占好地的原则，搞好村镇建设。提倡通过村镇改造将适宜耕种的土地调整出来复垦、还耕。

(二)村民住宅建设要符合村镇建设规划。集体经济实力较强的村庄，要建设节约用地的集中多层公寓式楼房。可以迁村并点、移地建村、改造旧村等形式改善村民居住条件的住宅建设，拆除旧房后要退宅还耕、节约还田。此项工作由各区县人民政府负责监督实施。暂时无能力集中建设的，村民要依法取得宅基地，每户用地面积执行《天津市土地管理条例》规定的标准，超标部分应退出，拒不退出的予以处罚(处罚办法由市土地管理部门会同有关部门另行制定)。

(三)发展乡镇企业要节地挖潜，在盘活、嫁接老企业上作文章，把闲置的厂房、厂地充分利用起来，尽量不占或少占耕地，节约使用土地。乡镇企业用地按经批准的村镇建设规划的要求，合理布局，适当集中，依法办理用地审批手续。要严禁占用耕地兴办砖瓦窑，大力推广新型墙体材料，限制粘土砖生产。对已占用耕地兴办砖瓦窑的，要限期调整、转产、复耕。严禁将耕地用做制砖取土用地。

(四)除国家征用外，集体土地使用权不得出让，不得用于经营性房地产开发，也不得转让、出租用于非农业建设。集体所有的各种荒地，不得以拍卖、租赁使用权等方式进行非农业建设。用于非农业建设的集体土地，与本集体外的单位或个人发生各类土地使用权交易的，应依法严格审批，并注意保护农民利益。

(五)鼓励采取多种形式进行集约化经营，严禁耕地撂荒。对于因不再从事农业生产、不履行土地承包合同而弃耕撂荒的土地，要按规定收回。要积极推进殡葬改革，移风易俗，提倡火葬和建骨灰堂，严格控制占用土地。对占用耕地形成的坟地，要在做好思想工作的前提下，采取迁移、深葬等法妥善处理，防止影响耕种或复垦还耕。

五、加强对国有土地资产的管理

(一)严格控制征用耕地的出让土地使用权。禁止征用耕地、林地和宜农荒地出让土地使用权用于高尔夫球场、仿古城、旅乐宫、别墅等高档房地产开发建设及兴建各种祠堂、寺庙、教堂。

(二)国有土地使用权有偿出让，主要采取公开招标、拍卖的方式，鼓励公平竞争。要逐步建立租赁供地方式，制定颁布土地租赁办法。实行土地基准地价和标定地价的公布制度。土地基准地价一般两年调整一次。国有土地使用权拍卖底价须在科学估价的基础上确定，成交价格应适时向社会公布。

(三)涉及国防安全、军事禁区、国家重点保护区域等特殊情况的国有土地使用权出让和外商投资进行成片土地开发的项目，一律报国务院审批。

(四)对原以划拨方式取得国有土地使用权用于非农业经营的，除法律规定的可以继续实行划拨外，应逐步实行有偿有限期的使用办法。国有企业改制为有限责任公司或股份有限公司及股票上市涉及的原划拨土地使用权，必须经过地价评估，并依法制定具体办法实行有偿使用。国有企业改组涉及的原划拨土地使用权，按国家有关规定办理。旧城区改造涉及的原划拨土地使用权，可由政府依法收回，除按有关规定范围实行划拨外，其余应依法实行有偿有限期使用。

(五)规范土地使用权转让市场，严禁炒买炒卖“地皮”等非法交易。以出让方式取得的国有土地使用权，未按法律规定的期限和条件开发、利用的，其土地使用权不得转让。非法转让的，要依法处罚，直至终止其土地使用权。要加大对划拨土地的使用权进行自发交易的清理力度。国有土地使用权转让，必须依法进行土地权属变更登记，对未经登记的非法转让，要依法查处。对以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的，要依法追究刑事责任。国有土地使用权抵押必须依法进行登记。

(六)按照中央规定，原有建设用地的土地收益全部留给地方，专款用于城市基础设施建设和土地开发及土地整理、中低产田改造;农地转为非农建设用地的土地收益，上缴中央。

六、深入开展非农建设用地的大清查

各级人民政府要组织力量，对1991年以来辖区内各类建设用地(包括各类开发区建设)以及农村宅基地用地情况进行全面的清查，对发现的问题依法处理。清查工作要在1997年9月底之前完成。

清查的主要内容包括：(1)凡未经国务院或省级人民政府批准的各类开发区一律撤除，并立即停止一切非农业建设活动，限期复垦还耕;对已经国务院或省级人民政府批准的各类开发区未按计划进行开发的土地，要依法处理。(2)全面清理整顿经营性房地产开发项目用地(包括高尔夫球场等)。对未按审批权限依法办理审批手续的用地，要逐个依法清理检查。对未按照合同规定期限进行开发的土地，也要依法清理检查，属于农田的，必须限期恢复农业用途。(3)依法全面清查土地使用权转让、出租、抵押等交易行为。对于非法炒买炒卖“地皮”牟取暴利的行为，要依法从严惩处。(4)全面清理整顿乡镇企业用地、村镇建设用地、农村宅基地和以村民住宅为名搞房地产开发等占用的土地，特别是要清理整顿其占用的耕地。

土地执法监察要形成制度，对发现的问题要依法从严查处。对违反土地利用总体规划、破坏耕地的，国家工作人员滥用职权违法批地、严重渎职的，要依法追究刑事责任。

七、加强对土地管理工作的组织领导

(一)广泛深入地搞好宣传教育工作。各级党委、人民政府要加强对全民的土地国情国策和市情的宣传教育。重点是教育广大干部特别是领导干部增强土地忧患意识，提高保护耕地的自觉性。在各级干部培训中要增加土地国情国策的内容，教育广大干部认清保护耕地是我们的生命线，办一切事业都要十分珍惜和合理利用每寸土地。

(二)各级党委、人民政府都要重视土地管理工作。要将加强土地管理、切实保护耕地、合理利用土地资源的工作情况，作为考核地方各级党政领导干部政绩的重要内容，认真实施监督、监察，并接受社会的监督。各级党委、人民政府要坚决和认真贯彻中央关于土地管理的大政方针，令行禁止，通过深入细致的工作，落实到实际工作中去，务求见到实效。要进一步加强土地管理的法制建设。划拨土地、土地评估、土地抵押、土地市场都应有管理规定，要列入立法计划，尽快形成土地管理法规体系。

关于加强耕地保护的提案 第6篇

摘要：全国政协十一届一次会议提案第0128号

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_ 案 由:关于加强耕地保护的提案

审查意见：建议国务院交国土资源部会同国家林业局研究办理 提 案 人：致公组 主 题 词：土地 提案形式：小组 内 容：

根据“十一五”规划纲要，到2010年末全国耕地面积必须确保不低于十八亿亩。坚守18亿亩耕地红线，是国家经过科学测算、精心研究作出的重大决策，事关我国粮食和经济安全，事关社会稳定和国家长治久安，也是贯彻落实科学发展观、保障经济可持续发展的重大课题。

但是，根据国土资源部公布的2006年度全国土地利用变更调查结果报告显示，截至2006年10月31日，全国耕地比上年度末净减少460.2万亩，总面积已经下降到了18.27亿亩，这意味着，我国目前人均耕地只有1.39亩。按照这个耕地净减少速度，2700万亩的缓冲期不出六年就会被突破。从目前的18.27亿亩到2010年末的18亿亩，事关十三亿人口吃饭问题的“生命线”到底该如何才能牢固守住。如何建立和谐的人地关系已成为非常紧迫的问题。

一、造成我国耕地保护难题的原因分析

目前，导致我国耕地面积越来越少的因素主要有以下几个方面：

1、各级地方政府在招商引资过程中，忽视了耕地保护职责，地方财政在很大程度上变成了“卖地财政”。据了解，仅2006年以来查出的违法占地面积就接近九十万亩。2006年全年共发现土地违法行为13万多件，涉及土地面积近150万亩。更为严重的是，在很多地区，土地出让金已经成为某些地方政府财政预算外收入的最主要来源。

2、保护耕地目标和退耕还林目标的冲突。“十五”期间因退耕还林减少的耕地达8065万亩，占全国“十五”期间耕地减少量(9240万亩)的大部分。国家林业局曾经表示，“十一五”期间退耕还林的基本目标是3500万亩。如果按照这个目标，仅是生态退耕一项，就突破了18亿亩的耕地红线。

3、土地监管制度落实不到位，奖惩机制不健全。

4、房地产过热现象更加激化了土地买卖。

5、城市周边占用耕地开发的不断扩大和小产权房的大量增加。尽管小产权房的产权不受法律保护，但法律对其也没有处罚方面的明确规定，尚处于模糊地带，小产权房有扩大趋势，更加重了对耕地的占用。

6、土地的粗放利用加剧了保护耕地的压力，而集约用地还缺乏必要的政策法规和制度保障。

二、关于保护耕地的对策建议

（一）从退耕还林入手，调整退耕的总量和节奏

林业部门今后应更多地考虑如何完善退耕还林的政策、保证退耕农户不再伐林种地，而不是继续扩大退耕还林的面积。

（二）落实非农建设用地的“占一补一”政策

根据我国土地管理的法律法规，非农建设占用耕地必须“占一补一”，以实现耕地的占补平衡。“占一补一”，关键在于两点：一是后备资源，二是资金。

（三）加强土地监督管理，提高奖惩力度

保护耕地，要从严管上下狠功夫。加大对各级政府当年耕地保护责任目标履行情况的监督检查；加强违法用地执法监察，将违法行为的发现率、制止率列为考核地方政府的重要指标，建议对保护耕地实行“一票否决制”；严把土地供应闸门，严格审批手续；引入工业用地招标拍卖挂牌出让制度，加强对土地市场的监管；严厉查办官商勾结、权钱交易的案件，制止房地产开发领域中存在的商业贿赂等腐败行为。

（四）政府当弃“卖地财政”

这是目前控制侵占耕地行为的最关键环节。现行对领导干部的考核办法缺少资源保护和土地利用方面的考核内容，部分领导干部不惜以过度消耗土地资源为代价来换取政绩。因此，一方面，要制定耕地保护责任目标，对目标层层分解，作为对各地政府以及领导干部考核与奖惩的重要依据；另一方面，要严格限制征地范围，并修订目前的用地定额，要按照节约集约、合理合规的原则科学划定城市发展边界，实行城市发展“红线”控制，杜绝大广场、大立交等形象政绩工程，引导各级政府实现从“供地招商”向“无地招商”的转变。

（五）利用经济手段，发挥市场机制作用

一方面，通过市场机制降低房地产等产业对耕地侵占的经济利益驱动。这需要从房地产的供应和需求两方面齐下手。中国目前对房地产的经济调控如税收调节手段大多是从供给入手，包括土地使用税、土地增值税、二手房交易营业税等，但在国内房地产业严重供不应求的情况下，这些税费负担大部分被转嫁给了购房者。因此，房地产供求矛盾未得到根本解决的前提下，进入了“房地产供不应求—房价上涨—政府调控房价—增加土地供应—侵占耕地—土地成本提高—房价上涨”的恶性循环。要降低房地产过热现象对保护耕地造成的压力，还要同时从解决需求入手，而非依赖于增加土地供应。降低需求的关键在于：一是调整对土地用于经济适用房、高档商品房的审批比例，通过增加经济适用房的建设从根本上减少需求；二是降低有房者对房地产业过度投机行为的利益，减少潜在的投机需求。

另一方面，实施土地节约集约化经营，不断提高土地利用率，提高耕地效益，提高耕地所有者保护耕地的积极性。这需要给以政策支持，完善相关配套措施。可以考虑成立农村土地流转交易市场，通过合法有效流转农村土地使用权，促进土地高效利用和农业规模化发展等。