立法情况范文

立法情况范文（精选8篇）

立法情况 第1篇

一、美国电子档案管理方面的法律法规

1.《信息自由法》。

《信息自由法》主要是为了保障公民的信息自由, 但同时也是为了保障国家的安全, 因此, 该法利用“例外”的形式将需要保护的信息加以列举:国家安全问题, 即根据行政命令的标准被设定为保密的材料, 其目的是维护国防、外交政策的利益, 依照行政命令对其划分保密等级;内务材料, 是指仅涉及一个政府机构的内部人事制度和活动情况的材料;法律规定豁免的材料, 如人口普查档案、公共设施信息、专利利用、纳税申报单、银行档案、老兵津贴以及中央情报局和国家安全委员会持有的文件;商业秘密;工作文件, 指当事人特权性的材料;个人隐私文件, 包括人事档案、医疗档案和类似档案;符合法定条件的执法档案, 如按常理预计, 公开该信息会妨碍执法过程, 会剥夺一个人接受公正审判和判决的权利等的材料;金融机构材料;地质数据。

2.《惩治计算机欺骗与滥用法》。

该法规定:未经授权, 擅自进入在线的计算机获取已经被分类的、访问受限制的或受保护的数据, 或是试图这样做, 就应受到刑事指控。这些数据包括:金融和信息卡信息、医疗信息、法律文件、国防和国家安全文件以及其他存储于政府或私人计算机上的保密信息。

3.《联邦信息安全管理法案》。

该法对“国家安全系统”的概念进行了界定, 并授权各管理部门行使国家信息安全管理职责, 如授权国家标准与技术局 (NIST) 为联邦政府使用的系统制定安全标准与指南;授权管理与预算办公室 (OMB) 对安全政策、原则、标准、指南等的制定情况进行监督。

4.《电子政务法》。

该法对联邦政府信息技术管理和规划从危机管理到电子档案的查询索引等方面做出了规定, 该法还第一次拨专款3.45亿美元支持“电子政务计划”。在具体内容中, 特别强调了电子政务中的信息安全问题, 为保护政府计算机网络安全提供管理框架。

5.《数字签字示范法》。

1991年, 美国律师协会 (A-BA) 信息安全委员会开始着手拟订《数字签字示范法》, 1995年发布了《ABA数字签字指南》, 它提供一种解决方案, 使得获得州政府许可的认证机构在应用PKI系统后, 数字签字得到承认。犹他州1995年5月1日率先公布了《数字签字法》, 其特点在于对认证机构实行许可证管理制度, 并为数字证书当事人规定了详尽的法律义务。后来, 美国又制定了《华盛顿电子认证法》, 其特点在于法律直接锁定某种具体技术, 将大量的技术术语与技术标准直接纳入法律规范, 又被称为“指定式”立法。1999年6月30日, 美国总统克林顿以数字签字的方式签署了《全球与国家商务中的电子签字法》, 直接从联邦政府的层面对州法中的未达之处包括州际和国家贸易作了规范。

二、欧盟电子档案管理方面的法律法规

1.《信息安全框架决议》。

为了加强欧盟各国打击此类犯罪的司法合作, 欧洲理事会于1992年3月31日作出了有关信息安全的决议。该决议的目标是为了给一般用户、行政管理部门和工商业界存储电子信息提供切实有效的安全保护, 使之不危及公众的利益。为了实现上述目标和保障决议的执行, 该决议还同时决定建立一个由高级官员组成的信息安全委员会。该委员会主要职责是为欧洲理事会在信息安全方面采取的行动和已经采用的一个两年期行动计划提供咨询。欧盟为这个两年期的行动计划拨付了大约1 200万欧元的预算。这个行动计划的细节列在该决议的附件之中。欧洲理事会定期就信息安全事宜, 特别在制定信息安全战略和工作程序方面, 向信息安全委员会寻求咨询。

2.《关于计算机犯罪的协定》。

1999年5月27日, 欧盟委员会在欧盟条约第34款的基础上, 起草了关于打击计算机犯罪协议的共同宣言, 规定各成员国必需承担的义务包括:在协议所定义的犯罪范围内建立适当的权限;支持建立预防犯罪的合作, 包括相互援助;支持采纳关于高科技犯罪数据存储的规定;支持跨国界的计算机搜索, 并遵从欧盟关于接触和使用业务资料的有关规定。此协议已于2001年11月在各成员国征集签署。

3.《打击信息系统犯罪的框架决议》。

2002年4月, 《打击信息系统犯罪的框架决议》送往欧洲议会征求意见, 同年8月欧盟正式公布《关于打击信息系统犯罪的欧盟委员会框架决议》的提议, 要求至2004年12月31日向欧洲议会和委员会呈交一个关于申请应用这个法律框架决议的报告。经过两年半的讨论, 欧洲理事会于2005年2月24日通过了该框架决议, 并于2005年3月16日开始实施。

4.《建立欧洲网络和信息安全机构的规则》。

野生动物保护地方立法有关情况汇报 第2篇

‍根据市人大常委会立法计划，市人大常委会农村办公室会同法制办公室、市司法局、市园林绿化局、市农业农村局，运用《市实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》(以下简称《实施办法》)立法后评估成果，对制定《市野生动物保护条例》(以下简称《条例》)进行了立项论证，并提前介入《条例》起草。现将此项立法有关情况报告如下：

‍一、立法背景。‍野生动物是生态系统的重要组成部分，对维护生态平衡、保障人类生存发展环境具有不可替代的重要作用。同时，野生动物是国家所有的自然资源，是工农业生产和科研、教育、医疗、文化、旅游等领域不可或缺的重要资源。保护野生动物是生态文明建设的重要内容。

‍是南北方动物过渡性地带，野生动物资源比较丰富。随着生态环境的持续改善，本市野生动物呈增长态势。据调查，本市有自然分布的野生动物500多种。其中：国家一、二级重点保护陆生野生动物52种，市一、二级重点保护陆生野生动物222种和市二级水生野生动物17种。

同时，位于东亚──澳大利西亚候鸟迁徙通道，每年春秋两季约有330多万只候鸟过境。也是国内外野生动物及其制品的重要集散地和大市场。因此，野生动物保护工作具有关注度高、流通环节多、监管任务重等特点。加强野生动物保护，是国际一流和谐宜居之都建设的重要内容，关乎生态安全、公共卫生安全，关乎国际形象。

‍为规范野生动物保护，国家和本市逐步完善了相关法律体系。1988年，《中华人民共和国野生动物保护法》(以下简称《野生动物保护法》出台，并先后三次修改；国家还制定或修改了环境保护法、森林法、渔业法、陆生和水生野生动物保护实施条例等相关法律、行政法规和部委规章。

1989年，本市制定了《实施办法》，并配套制定了一些zf规章和政策性文件。30年来，《实施办法》和有关法律法规，为本市野生动物保护工作提供了有力的法制保障。但是，由于2016年《野生动物保护法》在立法理念和栖息地保护、许可管理、人工繁育、经营利用等方面进行了重大修改，且实践中出现了一些新情况、新问题，为了增强立法的系统性、针对性、操作性，迫切需要在《实施办法》基础上，制定一部具有特色的地方性法规。

‍二、立法的必要性和可行性

‍(一)必要性。‍1、推进生态文明建设的战略需要。党的*大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局；*大提出构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性。中央和市委领导高度重视野生动物保护。指出：野生动物是地球上所有生命和自然生态体系的重要组成部分，它们的生存状况同人类可持续发展息息相关。总理在肯尼亚内罗毕国家公园焚烧象牙纪念地表示：保护野生动物就是保护我们共有的家园。蔡奇书记指出：应当是个生态和谐的城市，要加强城区野生动物及其栖息地保护并研究立法。因此，开展野生动物保护立法，是落实中央和市委生态文明建设部署的必然要求。

2、加强野生动物保护的现实需要。随着经济社会的发展，相关改革的深入推进，现有野生动物保护制度已不能完全满足实践需要。一是，在野生动物及其栖息地保护的规划管理等方面，需要与《市城市总体规划(2016-2035)》对接。二是，超大城市监管任务重，需要突出城区野生动物保护工作，严格市场监管，固化收容救护、放生放归、外来物种管理、社会参与等方面行之有效的措施。三是，野生动物保护专业化建设有待加强，监督执法机制有待完善。与机构改革要求相适应，需要明确主管部门与相关部门的职责分工与协作机制，细化乡镇(街道)属地管理职责。四是，为推动京津冀在野生动物保护领域的协同，需要总结实践经验，建立疫源疫病监测、监督执法等协作机制。

3、落实法律行政法规的客观需要。一方面，《野生动物保护法》第四十一条明确授权省级人大或者其常委会制定地方重点保护野生动物和其他非国家重点保护野生动物管理办法，给地方立法预留了空间。如，对地方重点保护野生动物名录管理、狩猎许可等制度需要立法补充。另一方面，《野生动物保护法》及有关行政法规的一些规定比较原则，需要结合实际细化。如，当前网上违法销售野生动物及其制品问题突出，《野生动物保护法》第三十二条仅原则规定了禁止网络交易平台为违法买卖利用野生动物及其制品提供服务，对网络交易平台及经营者的权利义务仍需具体规范。

‍(二)可行性

‍1、法律政策比较充分。以《野生动物保护法》为核心的野生动物保护法律体系已经形成，立法有上位法依据。《实施办法》的施行积累了经验，为废旧立新提供了基础。《市重点保护陆生野生动物造成损失补偿办法》《市核发驯养繁殖许可证管理办法》《市地方重点保护水生野生动物名录》等规章和政策性文件，也为立法提供了支撑。

2、社会基础较好。本市已连续37年组织开展了“爱鸟周”、“野生动物保护宣传月”等宣传活动，通过广泛宣传，形成了良好的舆论氛围。随着生态文明建设推进，社会各界野生动物保护意识不断增强。特别是一些科研机构、协会组织和公众等积极加入志愿队伍，在野生动物资源监测调查、救护放归等方面发挥了积极作用。

3、工作实践比较扎实。在管理机构方面，市园林绿化局设立野生动植物和湿地保护处、森林公安局、执法监察大队、野生动物保护自然保护区管理站、野生动物救护中心；市农业农村局设立畜牧渔业处、渔政监督管理站、水生野生动植物救护中心；各区也明确了相应工作机构。在资源调查方面，2001年、2016年先后两次完成陆生野生动物资源调查，2010年完成渔业水域野生水生动物资源调查，资源底数基本摸清。

全市野生动物繁育利用和危害补偿数据库已经建成使用。在栖息地保护方面，全市建立自然保护区、风景名胜区、地质公园等6大类自然保护地80多处，约占市域面积的27%，90%左右的国家和本市重点野生动植物及其栖息地得到有效保护。此外，强化了野生动物救护和疫源疫病监测体系建设，严厉打击违法行为，取得积极成效。“十三五”以来，救护各类野生动物160种2万余只(头)，放归132种1万余只(头)；查处刑事案件243起、抓获犯罪嫌疑人276人，查处行政案件2038起、处罚3483人次。

‍三、立法思路和具体建议

‍(一)基本思路。‍以*思想为指导，认真贯彻落实生态文明思想，坚持“人与自然和谐共生”、“保护野生动物就‍是保护人类自己”等理念，着眼建设国际一流和谐宜居之都，坚持“保护优先、规范利用、严格监管”，从名录管理、栖息地保护、经营利用、监督管理、京津冀协同、社会参与等方面完善具有特色的野生动物保护制度。‍立法注意把握三个原则：

‍一是维护法制统一。把握《野生动物保护法》立法宗旨和制度内容，在法律体系中找准立法空间，细化保护内容，规范利用形式，完善多层次全方位监管措施。

二是分类分级管理。

针对城乡不同区域(城市和郊区)、不同类型(陆生、水生以及不同保护等级)野生动物保护的差异性，健全野生动物及其栖息地分级分类管理制度。

三是坚持问题导向。

立足城市功能定位，针对名录管理、栖息地保护、繁育利用、网上交易、宠物饲养、放生放归、部门协作、监督执法、京津冀协同等方面的重点问题，研究符合野生动物保护工作实际、切实管用的制度。

‍(二)具体建议。‍1、关于完善管理体制机制。‍一是建立党政同责及目标考核制度。2016年，中办、国办《生态文明建设目标评价考核办法》明确考核实行党政同责，实行地方党w和zf领导成员生态文明建设一岗2责。本市相应制定了《市生态文明建设目标评价考核办法》及《绿色发展和生态文明考核2个指标体系》。2018年，本市根据“五位一体”总体布局，成立了市委生态文明建设领导小组。可见，本市高度重视生态文明制度建设。

梳理发现，本市现行考核指标体系中，耕地保有量、污水处理率、地表水环境质量目标完成情况、森林覆盖率、城市绿化覆盖率、湿地保护率、陆域自然保护区面积等二级考核指标与野生动物保护密切相关。从立法看，野生动物保护作为生态文明建设的重要内容，可以通过立法体现党政同责改革措施，并健全考核指标。为此，建议：将野保工作纳入生态文明建设考核，在资源利用、生态保护等一级考核指标下，设定疫源疫病监测、栖息地保护、救护野保关键考核指标。

‍二是建立野生动物保护规划管理制度。受野生动物资源调查和科研、队伍建设相对滞后等因素影响，本市虽然有园林绿化事业发展规划，但是尚未制定野保工作中长期规划，一定程度上造成此项工作缺乏明确目标引领。从需要看，建设国际一流和谐宜居之都，需要明确生物多样性保护领域的专项规划。从可能看，本市野保工作比较扎实，有实践基础。冀、沪、浙等省市条例均有相关制度设计。

如，浙江省陆生野生动物保护条例规定各级zf应当制定野生动物资源保护、发展和合理利用规划和措施，纳入国民经济和社会发展计划，主管部门制定实施方案。鉴于组织制定实施野保专项规划，是落实党政同责和目标考核的重要抓手。为此，建议：明确市、区两级园林绿化部门会同规划自然资源、农业农村、水务等部门，根据野生动物资源调查结果，制定野生动物保护规划并组织实施。同时，明确野生动物保护规划主要内容及其与目标考核制度的衔接关系。

‍三是明确部门职责。野生动物保护工作与公安、工商、城管综合执法等部门密切相关，实践中在执法协作上存在合力不强的问题。‍本市常见非法鸟类交易市场执法职责不够明晰。从区域上看，野生鸟类非法交易点，在城区主要隐藏在一些自发市场(流动摊贩集聚场所)内，近郊区存在非法交易点8‍处，远郊区主要隐藏在农历大集内，约有非法交易点6处。

‍野生动物保护行政执法需要固化机构改革成果。目前，市级层面，野生动物保护行政案件主要由园林绿化局执法监察大队负责，刑事案件由森林公安局负责。其中，市森林公安局和6个直属派出所现有民警85人，执法监察大队设政法专项编制执法人员21人。

‍此外，鉴于野生动物保护需要各部门齐抓共管，建议总则部分明确规划自然资源、生态环境局、水务、工商、经济信息化、海关等主要部门和航空、铁路等单位的概括责任。同时，从资源调查、监督检查、信息共享、执法协同等角度做细化规定。

‍2、关于野生动物及其栖息地分类分级管理。‍一是健全野生动物分类分级制度。野生动物分为国家级、市级和三有动物。国家级细分为一级和二级。三有不分级。立法中分歧意见主要是：对于市级重点保护野生动物，原法规中和实践中区分了一级和二级。这次是否沿用分级制度。一种意见认为，不用分级，理由是出售、购买、利用市级重点保护野生动物及其制品的许可，根据放管服要求，改变了以往市级、区级分别负责市一级、二级保护动物许可的做法，全部由区野生动物保护主管部门统一审批。另一种意见认为，需要分级，理由是管理中仍有需求。如执法机构认为，区分市一级和二级重点保护，对于确定处罚额度有一定意义。不分级，是一种倒退。我们赞同后一种意见。理由是：

‍一方面，本市野生动物分级有实践基础。据统计，本市有国家I级重点保护野生动物7种，包括褐马鸡、黑鹳、白头鹤等；国家II级重点保护野生动物45种，包括斑羚、大天鹅、灰鹤、鸳鸯等；市I级重点保护野生动物48种，包括貉、豹猫、黄腹山雀等；市II级重点保护野生动物174种，包括野猪、黄鼬、苍鹭等。此外，市II级重点水生野生动物17种，暂无I级。这种分级，是根据野生动物资源的稀缺性等因素确定的。

‍另一方面，分级意义不仅在于行政审批，与栖息地分级、行政处罚、目标考核等其他制度也密切联系。如，野生动物保护栖息地制度，涉及到重要栖息地和一般栖息地。重要栖息地，按照野生动物保护法是国家一级、二级野生动物的栖息地。如，2017年底《国家重点保护水生野生动物重要栖息地名录》(第一批)》中：中华鲟是国家一级重点保护野生动物，湖北省长江新螺段中华鲟重要栖息地，保护形式是湖北省长江新螺段白鱀豚国家级自然保护区。大鲵是国家二级重点保护野生动物，在湖北、湖南、山西等省划有8个大鲵重要栖息地，保护形式均为国家级自然保护区。以此类推，区分市一级、二级重点保护野生动物，对确定栖息地分级管理有意义的。

据统计，全市共有陆生野生动物387种。其中，国家一级和二级共有52种，市一级和二级共有222种，二者合计274种。此外，还有165种非重点保护野生动物。又如，江苏省野生动物保护条例明确规定，对分布在本省境内的麋鹿、丹顶鹤、江豚、中华虎凤蝶等国家重点保护野生动物，应当实行重点保护。表明分级对分类施策具有意义。

‍二是健全栖息地分级管理制度。栖息地是野生动物赖以生存和繁衍的特定区域，栖息地面积减少、破碎化、隔离和质量下降是造成野生动物资源减少和物种濒危的主要因素。根据野生动物保护法释义，重要栖息地包括：极度濒危野生动物种群的栖息地，集群活动区域，迁徙路线(含候鸟迁飞通道，迁徙通道包括停歇地、越冬地等)，连接野生动物重要种群的生态廊道。本市栖息地管理主要问题：保护方式多样，关系不够明确(比如，野生动物重要栖息地和自然保护区核心区、缓冲区以及自然保护地、生态保护红线的关系)；城市栖息地保护缺乏规范(如，城市森林中采取了本杰士堆等野生动物招引措施)；京津冀栖息地保护协作机制不明确(如，雄安新区规划充分考虑京津冀候鸟迁徙通道协同保护)。

为此，建议：明确野生动物栖息地分为国家级重点保护野生动物重要栖息地、市级重点保护野生动物栖息地和一般栖息地；根据野生动物调查、监测和评估情况，结合国家公园、自然保护区、风景名胜区、湿地等自然保护地划定，确定各类栖息地；细化城市栖息地和一般栖息地保护的措施。避免林木采伐、过度去除灌草等，破坏动物生存繁衍场所。结合超大城市野保实际，规定在城市公园、绿地、林地、河湖等适宜小型动物生息繁衍的区域，市、区野生动物保护部门应当根据城市野生动物种类及生活习性，划定或者设置小微型栖息地进行保护与修复。市、区zf应当与毗邻地区协作，明确京津冀野生动物生态廊道和迁徙通道，并纳入重要栖息地进行管理。

‍3、关于宠物管理。‍作为超大城市，市民饲养动物很常见，主要是猫狗等家养动物，但也不乏野生动物。据农业农村局相关调查，从种类来看，有鹦鹉、乌龟等常见动物，也有蜥蜴、蛇等另类动物。将野生动物作为观赏动物进行饲养，不仅可能涉及人畜共患病危害公共卫生安全，而且可能因为随意放生带来生态破坏。比如，紫竹院公园附近发现放生的牛蛙吞噬麻雀。巴西龟多了，本地龟少了。北松鼠掏鸟蛋。专家表示，国际影响大，花鸟虫鱼市场多，网上销售野生动物问题多，观赏动物的监管任务重。可以涉及宠物管理。中国林科院专家表示，据全国网上野生动物交易情况调查，2400个交易记录，涉及310种脊椎动物，含11种国家级重点保护野生动物。广东最多，第二。专家表示，最终交易一只野生动物，可能在流通中会有好几倍的动物死亡。宠物贸易涉及腾讯、百度等网络平台。考虑到宠物贸易完全禁止不可能，为了加强生态文明建设，构建国际一流和谐宜居之都，建议加强观赏动物饲养的规范管理。加强宣传，合理引导，严格处罚。可以考虑规定：禁止个人饲养来源于野外的野生动物。个人可以饲养具有合法来源的人工繁育野生动物，但是不得危害公共卫生安全和其他公民的人身财产安全。放弃饲养时，应当送交野生动物救护机构，不得随意放生。野生动物保护主管部门应当制定野生动物作为宠物的管理办法，明确可以饲养的野生动物种类及其饲养条件，并明确禁止饲养的野生动物。

‍4、关于社会参与。‍野生动物虽然公众有所了解，但是总体上保护意识不强。这与野保工作队伍专业化水平不高，科研相对滞后，科普宣传不够等有关，也与社会参与机制不健全有关。实际上，野生动物保护的社会参与度正在逐步提高。如民间保护组织蓬勃发展，在协助查处破坏野生动物资源案件中发挥了重要作用。有企业家捐资参与雨燕的保护；有志愿者参与野鸭湖等湿地资源调查，等等。

为此，建议：一是针对野保科研相对滞后的实际，明确zf加强本地物种科研。二是明确主管部门组织编制宣传资料职责。三是细化表彰奖励制度。四是鼓励教育科研机构、环保组织、志愿者参与野生动物保护。设置野生动物保护基金等。沪、苏等地有立法例可资参考。如，上海市实施野生动物保护法办法规定，本市设立野生动物保护基金。资源来源包括财经专项拨款、野生动物保护机构自行筹集、国内外单位或者个人捐赠。野生动物保护基金由市野生动物主管部门管理，应当全部用于野生动物保护事业。

‍5、关于人工繁育野生动物及其制品可追溯监管

‍本市人工繁育的野生动物共349种，其中：国‍家I级重点保护野生动物61种，包括大熊猫、亚洲象、朱鹮等；国家II级保护野生动物84种，包括猕猴、马鹿、藏马鸡、红腹角雉等。作为超大城市，人工繁育野生动物种类多，规范利用非常重要。它不仅涉及传统中医药文化的传承发展问题，也涉及人畜共患病防治、生物安全等公共安全问题，事关形象。

立法情况 第3篇

江西省人大教科文卫委员会根据省人大常委会2013年工作计划和立法安排, 依据立法与监督法律法规的要求, 提前做好审议《江西省科技创新促进条例 (草案) 》 (以下简称草案) 各项前期工作。为了做好审议工作, 省人大教科文卫委员会提前介入, 在省人大常委会及其主任会议领导组织下, 省人大教科文卫委于2013年3月至5月及时与科技厅进行工作联系沟通, 了解草案起草及修改情况。2013年6月, 省人大教科文卫委和科技厅联合派员携省政府法制办通过的草案第十八稿, 赴福建、厦门、安徽等省市学习考察科技创新与科技进步条例立法经验。6月, 省人大教科文卫委书面征求了省内11个设区市人大教科文卫委对草案的修改意见。6月下旬和7月上旬, 省人大教科文卫委和科技厅联合派员到吉安、南昌两市分别召开了省直机关单位代表、高等院校和科研院所的专家学者、企事业单位代表和两市人大、政府科技部门、知识产权局及相关部门负责同志、高新技术开发区、企事业单位代表参加的征求意见座谈会, 征求对草案的修改意见。在此基础上, 省人大教科文卫委员会于7月12日举行全体会议, 对草案进行了审查。7月18日向省人大常委会主任会议提交了《省人大教科文卫委关于<江西省科技创新促进条例 (草案) >有关情况的汇报》。在2013年7月24日召开的省十二届人大常委会第五次会议上, 由省人大教科文卫委王海副主任委员作了《江西省人大教育科学文化卫生委员会关于<江西省科技创新促进条例 (草案) >的审查报告》。在2013年9月24日、26日省十二届人大常委会第六次会议上, 省人大法制委沈亚平主任委员分别作了《江西省人大法制委员会关于<江西省科技创新促进条例 (草案) >修改情况的汇报》和《江西省人大法制委员会关于<江西省科技创新促进条例 (草案修改稿) >审议结果的报告》, 省十二届人大常委会第六次会议通过并颁布了《江西省科技创新促进条例》 (以下简称条例) , 并自2013年11月1日起施行。

1 制定条例的重要性、必要性及迫切性

科学技术是第一生产力, 1993年7月2日, 全国人大常委会通过了《中华人民共和国科学技术进步法》 (以下简称《科技进步法》) 。2007年12月29日, 全国人大常委会修订了《科技进步法》, 重点突出自主创新内容, 把自主创新作为战略基点, 建立激励机制, 明确保障措施。《科技进步法》的颁布实施, 对于推动社会各方面重视科技创新与技术进步工作, 增强国家和企业科技创新核心竞争力, 发挥了积极作用。

随着知识经济的到来, 科技创新与技术进步和经济全球化发展的进程加快, 科技创新与专利等知识产权保护在国际竞争上日趋重视, 科技创新与知识产权现已成为世界各国普遍采用的促进经济发展的基本制度, 是国家发展的战略性资源和国际竞争力的核心要素, 成为建设创新型国家的重要支撑和掌握发展主动权的关键。国际社会更加重视鼓励创新。发达国家以创新为主要动力推动经济发展, 充分利用创新成果的知识产权制度维护其竞争优势。

党的“十七大”把“提高自主创新能力, 建设创新型国家”作为国家发展战略的核心和提高综合国力的关键。党的“十八大”提出“实施创新驱动发展战略。科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑, 必须摆在国家发展全局的核心位置”。省委、省政府重视科技创新工作, 始终坚持“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”的科技工作方针, 2009年起实施科技创新“六个一”工程, 科技创新工作取得长足发展;2012年全国创新大会后作出了大力推进科技协同创新的决策部署, 为依靠科技创新加快经济发展方式转变, 实现创新驱动发展营造了良好的氛围。

经过多年发展, 我国科技进步与科技创新法律法规体系逐步健全。据统计, 至2013年, 我国大陆31个省 (直辖市、自治区) 已有29个省 (直辖市、自治区) 先后制订了省科技进步条例, 己有重庆、广东两省市出台了省科技创新条例。

我省围绕建设富裕和谐秀美江西的奋斗目标, 深入实施促进中部地区崛起、鄱阳湖生态经济区建设和赣南等原中央苏区振兴发展三大国家战略。要依靠科技创新, 来落实中央和省委、省政府对科技创新促进经济社会协调发展的新部署、新要求, 解决我省科技创新过程中面临的各类新问题, 都迫切需要加强科技立法, 尽快制定出台我省科技创新促进条例。因而制定本条例显得十分必要和紧迫。

2 福建、安徽两省科技进步条例立法情况及经验

2.1《福建省科学技术进步条例》立法情况及经验

1997年5月29日, 福建省人大常委会通过了《福建省科学技术进步条例》 (以下简称《福建条例》) , 1997年5月29日起施行。2012年12月14日, 福建省人大常委会修订了《福建条例》, 2013年3月1日起施行。《福建条例》修订后的主要特色有:

2.1.1 突出科技创新, 制订修订基本原则

一是准确把握和客观反映全省科技发展的现状及存在问题, 对需要解决的问题进行专题研究、梳理分类, 提出解决问题的对策措施。企业是技术创新的主体, 科技产业化中应重点抓好高新技术产业和战略性新兴产业, 这些都是新修订草案的重点。二是搞好制度设计, 做出有利于提高自主创新能力的整体制度安排, 突破现行体制、机制方面的障碍和束缚, 保障和促进科技进步。三是充分考虑到改革发展中的不确定因素, 既要总结、巩固改革发展的成果, 又要有一定的前瞻性, 为今后改革发展留有空间。四是突显地方立法特色, 如分别专设“高新技术研究与产业化” (第三章) 、“闽台科学技术交流与合作” (第六章) 等2个章节。《福建条例》修订着力在解决突出问题上、在各种矛盾的交叉点上、在相关法律法规的概括、集成和衔接上下了功夫。

2.1.2《福建条例》重点解决技术创新的主要问题

(1) 解决企业技术创新主体问题。必须强化企业在技术创新中的主体地位, 《福建条例》明确了支持企业技术创新的三大措施:一是对企业加大科技投入, 实行优惠和奖励政策。《福建条例》第四十九条规定:企业实施的研究开发项目所发生的费用, 税务部门应当按照国家规定在计算应纳税所得额时给予加计扣除。二是为企业技术创新获得资金提供制度保障。省人民政府设立企业科学技术创新与成果转化专项资金, 主要用于引导和支持企业技术开发与产品研制、科学技术成果转化、专利技术或者产品产业化、创新平台建设、服务环境建设等。三是为企业技术创新提供人才保障和管理培训、技术咨询等方面的配套服务。《福建条例》第三十五条明确规定:科学技术研究开发机构、高等学校的科学技术人员被选派到企业或者农村开展技术服务期间, 原单位应当保留其职务 (岗位) 和工资福利;根据其服务的时间、所取得的经济效益、社会效益, 计算教学、科学研究工作量;同等条件下, 优先评聘相应的专业技术职务任职资格和专业技术职务;业绩突出的, 可以破格申报相应的专业技术职务任职资格。省人民政府有关部门应当在科学技术计划项目和资金安排上优先支持派出单位。

(2) 解决科技成果转化和产业化问题。为引导更多国内外科技成果在福建省转移转化, 更多的科研机构在福建省落地建设, 加速科技成果转化为现实生产力, 推动企业真正成为技术创新主体, 切实增强福建省自主创新能力。《福建条例》第四十九条明确规定:省人民政府设立企业科学技术创新与成果转化专项资金, 主要用于引导和支持企业技术开发与产品研制, 科学技术成果转化、专利技术或者产品产业化、创新平台建设、服务环境建设等。设区市以及有条件的县 (市、区) 应当设立相应的专项资金。

(3) 重视和发挥科技人员的自主性、积极性和创造性。《福建条例》对被选派服务企业的科学技术人员的培养和科技奖励、所在单位和县级以上人民政府相关部门对科技人员权利的保障措施、专业技术职务的评聘、鼓励来闽科技人员的对策、科技人员诚信档案、科技人员职业道德、宽容失败等方面, 作出了符合福建省实际的规定。

(4) 着力推动产学研结合、促进高新技术产业化。《福建条例》规定:鼓励企业自建或者与高等学校、科学技术研究开发机构共建科学技术创新平台;鼓励企业与科学技术研究开发机构、高等学校建立产业技术创新战略联盟。支持联盟组织企业联合开展核心技术攻关, 申报和承担政府各类科学技术开发项目。符合本省重点产业发展的重点战略联盟, 政府有关部门应当给予优先支持;鼓励高等学校和企业创办科学技术企业孵化器, 为高新技术企业提供办公与生产场地、融资、信息、培训、技术咨询等方面的配套服务。为促进高新技术产业化, 《福建条例》还专章对高新技术研究与产业化作了具体规定。

(5) 大力推进闽台科学技术交流与合作。闽台两地在科技发展上具有相当的互补性。福建省在一些基础科学研究上较为领先, 台湾在应用技术的研究和开发方面有着自己的特色与优势。如何深化闽台科技交流合作, 提高闽台科技的创新能力, 对推进海峡西岸经济区建设具有重大的现实意义。为此, 《福建条例》专设一章 (第六章) “闽台科学技术交流与合作”, 对长期以来制约闽台科技交流与合作的重大问题作出了明确规定。为了鼓励引进台湾科研机构, 第四十一条、第四十二条中对支持台湾地区科研机构、高校、居民和企业等的相关优惠待遇作出明确规定。四十四条还专门规定:省级科学技术经费中应当安排专项资金用于支持闽台科学技术交流与合作, 设区的市、县 (市、区) 人民政府及其有关部门可以根据需要安排资金用于专持闽台科学技术交流与合作等。

2.1.3 激励自主创新的政策体系不断完善

近几年来, 福建省认真贯彻国务院《配套政策》及其实施细则和省委、省政府《决定》, 提出了制订增强自主创新能力实施细则, 目前已颁布53个政策性文件, 其中涉及财税金融支持6个, 3/5以上的政策与支持企业技术创新密切相关。特别是省科技厅、省经贸委、省国税局、省地税局联合印发的《关于贯彻落实企业研发费用税前加计扣除政策有关事项的通知》的制定实施, 明确了研发费用的支出范围和归集办法, 建立了研发费用税前加计扣除的审核和征询制度, 强调了科技、经贸、税务等部门加强政策的宣传与辅导的工作职责, 为推动该项政策贯彻执行提供了有效的制度保障。2011年, 福建省人民政府印发《关于促进科技成果转化与产业化的若干意见》, 采取加快引进一批高水平研发机构、支持创新平台建设、推进重大科技成果转移转化、着力引进培育一批高水平的企业技术创新团队、鼓励专利生产运用与产业化、促进高校和科研机构职务成果转化、引导科技人员服务企业、完善企业科技项目管理机制、加大财政性资金支持科技创新力度等九项措施, 加速科技成果转化为现实生产力, 推动企业真正成为技术创新的主体。经过这些年的不断努力, 福建省激励自主创新政策体系不断完善, 科技工作环境得到有效改善。

2.1.4 政策充分提炼后将其上升为地方性法规条款

福建省对2006年以来国家和省里颁布的一系列增强自主创新能力的配套政策实施细则, 特别是一些实施后取得明显成效的政策, 将其充分提炼后, 上升为地方性法规条款。《福建条例》主要有: (1) 企业研发费用税前加计扣除政策……第十二条第一款; (2) 企业固定资产加速折旧政策……第十二条第二款; (3) 《福建省人民政府关于与产业化的若干意见》……第十五条、第十六条、第四十九条、第五十三条; (4) 《关于促进创业投资企业发展有关税收政策的通知》 (财税[2007]31号) ……第二十三条; (5) 《福建省重大科技创新平台引进和建设资助办法》……第二十七条; (6) 《福建省大型科学仪器设备协作共用管理办法 (试行) 》……第二十九条; (7) 省科技厅等部门《关于更加广泛地动员和组织科技人员服务企业行动方案》……第三十五条; (8) 《福建省促进高校和科研院所职务成果转化实细则 (暂行) 》……第三十九条。

2.2《安徽省科学技术进步条例》立法情况及经验

1994年7月16日, 安徽省人大常委会通过了《安徽省科学技术进步条例》 (以下简称《安徽条例》) 。2011年2月24日, 安徽省人大常委会修订了《安徽条例》, 2011年5月1日起施行。修订后的《安徽条例》所取得的成效有:

2.2.1 区域创新能力大幅提升

科技部《中国区域创新能力报告2012》显示, 安徽区域创新能力居全国第9位 (比2011年上升6位) 、中部地区第1位。近年来, 安徽省专利申请量、授权量、发明专利申请量、认定高新技术企业数等指标保持全国先进、中部领先位次, 自主创新已成为安徽发展的一面旗帜。

2.2.2 科技创新主要指标快速增长

2012年, 全省高新技术产业产值达10255亿元, 较2008年增长219.2%, 实现增加值占全省规模以上工业增加值和GDP的比重达34.8%和15.2%, 较2008年提高8.9和5个百分点;发明专利授权量突破3000件, 较2008年增长了5.3倍;全社会研发经费投入达275亿元, 较2008年增长176.4%, 年均增长28.9%;2012年财政科技投入达96.67亿元, 较2008年增长306.5%, 年均增长42%。

2.2.3 重大创新载体建设取得突破

安徽省成为全国首批3个技术创新工程试点省之一。合芜蚌自主创新综合试验区在全国影响力不断提升, 被列入国家重点创新区域, 获得企业股权和分红激励以及中关村示范区3项国家重大政策试点。启动建设中国科技大学先进技术研究院, 继合肥高新区后, 芜湖、蚌埠、马鞍山慈湖高新区升格为国家级。

2.2.4 大力推进合芜蚌自主创新综合试验区建设

《安徽条例》明确要求, 以国家和省确定的示范区、试验区、开发区为重点, 推进各具特色和优势互补的区域创新。2008年10月, 我省启动建设合芜蚌自主创新综合试验区, 按照“先行先试、勇于突破”的原则, 积极探索体制机制创新。一是建立健全省市共建、以市为主的工作机制。二是加大政策扶持力度, 省委、省政府及时出台了关于试验区建设的实施意见和若干政策措施两个文件, 并制定了试验区政策落实的保障措施。三是探索建立科技金融结合的体制机制。建立完善创投资金引导机制, 省财政投入8亿元引导设立创投基金17支, 基金规模达54.78亿元, 实收资金44.2亿元。2012年, 合芜蚌试验区主要创新指标中高新技术产业、战略性新兴产业产值已占全省的61.9%和57.5%, 高新技术企业总数占55.5%, 发明专利授权量占72%, 技术合同交易额占86.1%。

2.2.5 着力构建技术创新体系

安徽省坚持强化企业技术创新主体地位, 加快建立产学研紧密结合的技术创新体系, 引导企业成为科技研发项目决策、资金投入、组织实施和成果应用的主体。一是深入开展创新型企业培育试点工作。奇瑞汽车、科大讯飞、黄山永新、宁国中鼎等企业进入首批中国创新型企业100强, 全省国家创新型 (试点) 企业达32家, 总数居全国前列。二是不断提升企业创新能力。全省建有国家级重点 (工程) 实验室、工程 (技术) 研究中心、企业技术中心等73家, 省级957家, 企业新产品开发能力逐年提高。截至2012年底, 全省累计认定高技术产品4225个, 安凯公司纯电动旅游客车入选国家首批战略性创新产品。启动实施“千百专利企业”培育计划, 建立企业专利联络员制度。2012年, 全省申请专利74888件, 获授权专利43321件, 申请发明专利19391件, 分别较2008年增长了6.2倍、8.9倍和6.1倍, 其中企业创造的专利占2/3以上。三是深入推进产学研用合作。2012年, 全省实现技术合同交易额86.16亿元, 较2008年增长165.2%。四是不断完善创新服务平台体系。合芜蚌科技创新公共服务中心全面运行, “科技路路通”工作服务体系加紧建设, 认定国家级科技企业孵化器、示范生产力促进中心、技术转移示范机构8家、省级31家。加快省及合肥等市大型仪器协作共用网建设, 价值10万元以上入网仪器达2272台 (套) 。目前, 安徽省有研发机构的规模以上企业数、研发经费增长率、研发人员增长率、新产品开发项目数、开发经费及新产品销售收入等指标, 均居全国前10位。

2.2.6 加快发展高新技术产业

全省在建战略性新兴产业亿元以上项目371个, 到位资金542.1亿元。引进建设了京东方一大批重大新兴产业化项目, 带动了新型显示等新兴产业爆发增长。2008年以来, 全省高新技术产业实现产值和增加值年均分别增长为33.7%和30.5%;全省高新技术企业总数达1920家, 年营业收入10亿元以上的达94家。2008—2011年, 高新技术企业共享受所得税优惠政策约74.5亿元, 兑现企业研发费加计扣除所得税政策36亿多元。

2.2.7 加强农业科技创新工作

安徽省获批国家首批农村信息化示范省, 实施方案率先通过国家论证, 确定30个农村信息化示范县 (市、区) , 启动建设信息综合服务平台和农产品电子商务平台, 实施了农业物联网和农村电子商务等一批示范工程项目。大力实施粮食丰产科技工程, 建设种植业核心区、技术示范区、辐射区和高产攻关田等“三区一田”1615.5万亩, 增产稻麦75.1万吨。

2.2.8 加强科技人才队伍建设

一是引进培养高层次人才。安徽省委、省政府出台了《建设合芜蚌试验区人才特区的意见》, 实施“611人才行动”, 出台专门扶持政策, 重点引进培养领军和高端人才。在合芜蚌人才特区的带动下, 全省入选国家引进海外高层次人才“千人计划”、“青年千人计划”、“外专千人计划”110人。二是加强人才和创新载体建设。实施科技创新创业人才“特支计划”、“百人计划”, 抓好“115”产业创新团队建设等工作。中国科学院和中国工程院在皖设立了院士工作办公室。新建院士工作站34家, 柔性引进院士48名。新建国家级海外高层次人才创新创业基地3家、省级11家。三是激发人才创新创业活力。安徽省暨合芜蚌三市出台实施意见和操作办法, 启动企业股权和分红激励业50家。

2.2.9 大力促进科技进步保障措施落实

一是加强创新考核、评价和奖励。安徽省政府将科技创新相关指标纳入市、县政府目标管理考核。完善科技创新奖励体系, 组织开展了省科学技术奖、创新人才奖、创新型企业奖、创新型园区奖等系列表彰奖励工作。二是推进科技计划管理改革。实行四个“跟着走”, 即“项目跟着需求走, 资金跟着项目走, 合同跟着资金走, 监督跟着合同走”, 强化科技项目合同管理, 把拉动投入和形成成果作为跟踪问效的重要依据。三是督查落实创新政策。组织开展企业税收优惠等重点创新政策落实情况督查评估工作。

3 条例的亮点

江西省是全国第三个出台省科技创新促进条例的省份, 该条例凝集了数任省科技厅领导班子的集体智慧和心血。在条例中, 积极吸收采纳了修订后《科技进步法》的内容和我省实施科技创新“六个一”工程及大力推进科技协同创新的有关内容。省政府根据《科技进步法》和《江西省中长期科学和技术发展规划纲要》 (2006—2020年) 、《省委省政府关于大力推进科技协同创新的决定》、《江西省实施科技创新“六个一”工程若干配套政策》等有关内容, 结合我省实际, 在广泛调研和充分论证基础上形成的条例, 较好地吸收了近年来全国各地好的经验和做法, 突出创新驱动发展, 具有较强的针对性和可操作性。条例有以下亮点:

3.1 目标明确、操作性强

条例较好的把握了科技进步法有关规定和新时期科技创新面临的新任务, 着眼于实施创新驱动发展、推进科技协同创新、建设创新型江西, 以各级政府及其相关部门促进科技创新行为为着力点, 把促进科技创新的政策措施、典型做法和成功经验通过立法加以固化, 具有较强的可操作性。同时, 从内容上看, 按“科技创新引导”、“科技创新成果转化与产业化”、“科技创新人才队伍建设”、“科技创新保障”等科技创新要素表述, 涵盖了协同创新的内容和要求, 整个框架完整可行。条例一些重要条款如第三十七条“财政对科技经费投入”、第二十四条和第四十一条“成果转化激励和税收优惠政策”等条款有较强的可操作性。

3.2 强化了科技创新责任

条例不仅规定了省、设区的市、县 (市、区) 人民政府和有关部门在科技创新中的责任, 也规定了企业、研究开发机构、高等学校等各类组织和科技人员的权利和义务, 还明确了各级科技行政部门负责本行政区域科技创新工作的法律地位, 这些规定有利于科技创新工作的协调推动和组织落实。

3.3 细化了创新保障

条例从科技投入、税收优惠、土地利用、政府采购等方面细化了科技创新的法律保障。同时, 还把近年来关于科技创新的财政、税务、科技创新人才激励等方面已有的政策通过法规加以固定。如设立基金、资金, 支持科技创新活动;从事科技创新相关活动的公民、法人和其他组织按照规定享受相关税收优惠等。

3.4 提出了“宽容失败”

条例第三十六条依据《科技进步法》中第五十六条的规定, 对科技人员承担探索性强、风险高的科技研究开发项目提出了“宽容失败”的可操作性规定。这样有利于鼓励科技创新, 充分调动科研人员攀登科学高峰的积极性。

4 下一步修订条例的建议

(1) 因为法规具有时效性、长期性, 我省科技创新也在不断发展中, 在第三十七条第二款之后增加“以后随着经济社会的发展, 其比例应当逐步增长”表述内容。这样表述比两个不低于2.5%、2%, 更有科技创新激励作用。此条修订协调的重点是政府财政部门。

(2) 根据我省高等院校和科研机构及单位反映的意见和实际状况, 应留有适当的创新宽松环境。第四十三条最后一句“主管部门不得批准利用财政性资金新购、新建大型科学仪器设施。”修改为“主管部门不得批准利用财政性资金新购、新建大型科学仪器设施;若有急需特例情况, 主管部门应严格把关审核批准利用财政性资金新购、新建大型科学仪器设施。”这样修改有利于改变省内仅有一套大型科学仪器设施由所属单位形成省内科研与课题申报垄断, 人为因素造成高等院校和科研单位无法及时使用该大型科学仪器设施。此条修订协调的重点是政府财政部门和政府统一采购部门。

(3) 根据调研基层单位的意见, 在第五章科技创新保障中, 增设一条优惠政策。借鉴己出台的《重庆市科技创新促进条例》第三十八条的成熟经验和做法, 具体内容表述如下:

“第×××条高新技术企业和国家级创新型企业, 从认定次年起, 由属地财政连续三年按其企业所得税地方留成部分的百分之五十计算给予奖励, 用于科学研究和技术开发活动。

列入国家级、省级新产品项目计划的新产品, 经鉴定投产后, 按现行财政体制, 由属地财政按国家级新产品三年、省级新产品两年新增增值税地方留成部分的百分之六十计算给予奖励, 用于科学研究和技术开发活动。

属地财政连续三年按其企业所得税地方留成部分的百分之五十计算给予奖励数和属地财政按国家级新产品三年、省级新产品两年新增增值税地方留成部分的百分之六十计算给予奖励数, 全部计算在属地财政实施奖励当年的财政科技拨款基数内, 作为属地政府财政科技拨款定向投入给高新技术企业、国家级创新型企业、生产国家级、省级新产品项目计划的新产品企业。”

这条优惠政策的第一款和第二款是完全借鉴己出台的《重庆市科技创新促进条例》第三十八条的成熟经验和做法, 第三款是针对协调财政部门有较大阻力时, 把奖励数列入当年的政府财政科技拨款投入基数内, 使财政部门、科技部门、获奖励的企业三方都获得了有效激励。若财政部门认为奖励比例过高, 也可以把高新技术企业和国家级创新型企业的50%和国家级、省级新产品项目计划的新产品60%分别降低为25%及30%, 甚至降为更低比例, 有奖励比例总比没奖励比例好。

此条修订协调的重点是政府财政部门。省财政厅认为, 根据国家相关文件精神, 税款征收后不得变相实行税收返还, 政府对科学研究和技术开发活动的投入, 应主要根据财政预算安排给予支持。省财政厅主要依据是2009年1月19日下发的财税[2009]1号文件, 财政部、国家税务总局《关于坚决制止越权减免税加强依法治税工作的通知》中有“中央税、共享税以及地方税的立法权都集中在中央”。但是, 《重庆市科技创新促进条例》是2009年7月24日重庆市第三届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的, 并于2009年9月1日起施行。重庆市人大常委会、重庆市政府也看到了2009年1月19日下发的财税[2009]1号文件, 但他们“实现了制度创新、政策创新、措施创新” (科技部网站:WWW.MOST.GOV.CN.重庆市颁布施行《重庆市科技创新促进条例》) 。在2013年7月上旬, 作者曾打电话向重庆市人大教科文卫委和重庆市科技厅了解《重庆市科技创新促进条例》第三十八条是否还在执行, 他们都肯定回答是在执行。现在按增设这一条的第三款来理解, “奖励数全部计算在属地财政实施奖励当年的财政科技拨款基数内, 作为属地政府财政科技拨款定向投入给高新技术企业、国家级创新型企业、生产国家级、省级新产品项目计划的新产品企业”。并没有越权减免税, 只是规定了在属地政府财政科技拨款基数内, 属地政府财政科技拨款定向投入给高新技术企业、国家级创新型企业、生产国家级、省级新产品项目计划的新产品企业, 并按第一款、第二款的规定项奖励数全用于科学研究和技术开发活动, 与财税[2009]1号文件精神并无冲突。若省财政厅能同意这一条的增设, 下一步立法修订将有重大创新, 将进一步推进我省科技创新工作。

摘要：本文提出制定条例的重要性、必要性及迫切性, 介绍了福建、安徽两省科技进步条例有关科技创新立法情况及经验, 探讨了条例的亮点和下一步修订的建议。

立法情况 第4篇

六、关于法案起草的立法：法的构造

法的构造直接关联立法质量 法案起草以至整个立法过程中的一个特别重要的环节，是完成法的构造，形成一个理想的或是可为多方面认可的正式的法案稿。立法质量以及所立之法的质量如何，与法的构造科学化程度直接关联。国外、境外对立法所作的规定中，有许多是关涉法的结构问题的，有的还有对法的构造问题加以集中规定的。台湾的《行政机关法制作业注意事项》对法案草拟亦即法的构造就有专条规定，其内容涉及多方面。综合国外、境外关于法的结构的立法规定，可以看出，其基本要求至少有这样若干方面：

(一)关于结构要完善的立法规定

《统一规则》关于法的结构的规定 立法质量是与法的结构的完善程度分不开的。法是由若干部分构成的一个统一整体。构成法的整体的各个部分，称为法的结构的要件。 [7] 美国《统一规则》第24 条对法的结构及其要件安排，有具体而规范化的规定。按照《统一规则》的要求：其一，法要为读者安排最实用和最符合逻辑的结构。避免出现理解前面的条款需借助后面条款内容的情况。同一内容的条款应当集中在一起。其二，法的结构可能需要分编或进一步分章、节。篇幅长的法可以分编并应考虑进一步划分。其三，法的结构中的各种要件或条款条款可以作如下安排：(1)定义;(2)适用范围、例外、保留(如有的话);(3)机构和其他有关主体的`设立;(4)实质性条款;(5)禁止和处罚;(6)统一适用和解释条款;(7)标题的简称;(8)可分性条款;(9)生效日期;(10)法律的废止或撒销;(11)但书和过渡性条款(如有的话);(12)现有法律关系的适用(如果有的话)。

《立法技术总方法》关于法的结构的规定 前罗马尼亚《立法技术总方法》则规定：“在起草规范性文件草案时，必须采用最适当的法律结构和立法技术方法，使得条文能够准确反映研究报告中就问题实质提出的解决办法。”(第50条)又规定：“规范性文件草案中通常应具有下列部分：名称;必要时应有序言和前言;一般性规则或原则，基本规则;最后条款和过渡性条款。”(第70条)这些规定，都是就法的构造方面的结构安排问题所确定的制度。

(二)关于名称要适当的立法规定

法的名称与立法质量 法的名称作为法的内部结构中第一层次的、每个法必备的要件，它的科学化、完善化，对立法、司法、守法以至法学研究的科学化、完善化，都有重要意义，因而是提高立法质量必须注重对待的问题。法的名称是适当的，立法者在立法时容易明确正在立的法有什么样的效力等级、性质和内容;在立法后能明确这个法只有哪个机关才能对其加以解释、补充、修改或废止;还有利于对法进行分类、清理、汇编、编纂及其他法的系统化工作。一个法的名称是否科学，是衡量立法者在这个法的立法过程中是否获得成功的一个标准。法的名称问题解决好了，也有利于对立法资料进行分类、编排、整理和统计，有利于开展法学特别是立法学的研究。迄今尚无关于法的名称的系统的学问。人们还没有普遍认识到法的名称问题的重要程度。现今各国立法在法的名称上还存在许多缺陷。因此，有必要注重法的名称的意义，解决这些问题，实现法的名称的科学化。 [8]

国外境外的有关规定 国外、境外的立法对法的名称问题主要有这样一些规定：其一，名称是法的结构中特别重要的要件。其二，名称应当与它所体现的内容相吻合。其三，以一个法修改、补充和变动另一个法时应当准确表述后者的名称。其四，一国法的名称应当是一个效力等级清晰分明的体系。有的对名称问题还有较为集中的规定。台湾《行政机关法制作业应注意事项》将解决名称问题作为法案正式起草应当注意的五个事项之一，规定“名称要适当：何种法律应订明为法、律、条例或通则?何种性质之命令得称：规程、规则、细则、办法、纲要、标准或准则?法未明定。惟今后订立新

立法情况 第5篇

我国学界一般认为立法程序是指一定的国家机关在创制、修改、补充和废止规范性法律文件的活动中所必须遵守的法定步骤和方法。根据美国宪法第一条第一款“本宪法所授予的全部立法权, 均属于参议院和众议院组成的合众国国会”[1], 第八款第十八项“指定为执行上述各项权利和由本宪法授予合众国政府或其任何部门或官员的一切其他权利所必要而适当的各项法律”[2], 以及宪法修正案第十三条、十四条、十五条等规定的“国会有权以适当立法实施本条”[3]可以看出, 美国国会有立法权、法律修正权、法律补救权。

二、我国现行的立法程序

1954年, 新中国召开了第一届全国人民代表大会第一次会议, 制定了第一部宪法, 还制定了五部国家机构的组织法, 标志着我国的法制建设进入了一个新时期。当时, 我国实行高度集中的立法体制, 立法权集中在全国人大, 人大常委会没有立法权, 也没有赋予国务院和地方人大立法权。由于全国人大无法适应繁重的立法任务的需要, 因此, 1955年7月第一届全国人大三次会议授权全国人大常委会, 可以依照宪法的精神, 根据实际的需要, 制单行法规;1959年第二届全国人大一次会议进一步授权常委会在大会闭会期间, 对现行法律中的一些已经不适用的条文适时加以修改。从1979年开始, 为了适应改革开放、加快立法步伐的需要, 我国对立法体制进行了重大改革, 表现在:第一, 扩大了全国人大常委会的立法权;第二, 国务院可以制定行政法规;第三, 赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要, 在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规的权力;第四, 民族自治地方的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点, 制定自治条例和单行条例, 对法律和行政法规作变通规定;第五, 授权省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定地方性法规。

另外, 在2000年3月, 九届全国人大三次会议通过了《立法法》, 将立法听证会引入立法程序。在全国人大成立初期, 一部法律草案一般一审二审就通过了, 而现在一般改为三审, 争议较大甚至进行了四审、五审, 例如, 2007年通过的《物权法》就是经过了八次审议, 成为我国立法史上审议次数之最。

我国现行的立法程序包括以下四点:

(一) 提出法律议案, 即依法享有立法提案权的机关或个人, 向立法机关提出的关于制定、修改、废止某项法律的正式建议。

(二) 审议法律草案, 即立法机关对已经列入议事日程的法律草案正式进行审查和讨论。代表团或30名以上代表联名提出的议案是否列入议程, 由大会主席团决定, 或者先交有关委员会审议后在根据审查意见决定是否列入议程。由人大主席团、常委会、其他中央国家机关提出的议案, 由主席团决定交各代表团审议, 或交有关专门委员会审议后提出报告, 再由主席团交大会表决。提交全国人大常委会的议案, 由委员长会议决定是否提交常委会会议审议。

(三) 表决法律草案, 即立法机关对法律草案表示最终的态度。这是立法程序中具有决定意义的一个步骤。表决的结果有两种:草案获得了法定数目以上的人的赞同, 即通过;没有获得法定数目以上的人的赞同, 即不通过。

(四) 公布法律, 即立法机关以一定的形式将通过的法律正式公开, 以便全社会遵照执行。法律的公布权由国家主席来行使。法律的法定公布形式是在全国人大常委会公报上公布的全文, 传媒可予下载。

(五) 美国的立法程序。美国国会是美国的立法机构。美国国会分为众议院和参议院两院。众议院议员有435人, 每一个议员代表一个国会选区, 任期为两年。美国立法过程中最重要的一个步骤可能就是委员会的行动。委员会或委员会小组成员在这个阶段对提出的立法草案进行密集的考虑, 仔细研究和辩论如果立法议题由足够的重要性, 委员会会通过举行公共听证会, 来了解正反两方对这项立法的意见。接下来, 委员会小组成员将对这项新的立法投票, 来决定对这项立法采取什么行动。对于上面两段关于美国立法程序的论述, 可以总结为我们一般认为的“三读”, 与我国立法程序中的“三审”相类似。需要注意的是, “三读”中的三读是对议案进行文字修改和正式表决。这里的表决是将要对议案进行逐条的表决。如果有一条表决不通过, 则该议案仍要进行修改。

三、美国立法程序对我国立法程序完善的借鉴意义

虽美国任何人都可以拟定立法草案, 而我国实际上只有《立法法》中规定的享有提案权的国家机关和个人可以拟定法案, 这就对普通公民参加国家立法活动的积极性造成挫伤。而且普通公民参加立法活动更能体现一国的民主程度。另外, 美国国会在立法的过程中, 对提出的每项议案都举行听证会。这更有利于立法的公开性程度, 公民对立法的知晓程度以及立法的更加合理性、准确。而我国《立法法》仅仅规定, 列入常务委员会会议议程的法律案, 法律委员会、有关专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、讨论会、听证会等多种形式。我国立法对此没有做出强行性规定, 而美国不同, 它是对议案进行逐条的表决, 逐条通过。这就避免了上述的情况, 是值得我国立法程序借鉴的。

参考文献

[1][美]杰罗姆·巴伦, 托马斯·迪恩斯著.美国宪法概论[M].刘瑞祥等译, 北京:中国社会科学出版社, 1995.

[2]周农, 张彩凤主编.法理学[M].北京:中国人民公安大学出版社, 2011.

立法情况 第6篇

一、危险驾驶罪的立法理念

危险驾驶罪作为刑法修正案 (八) 新规定的罪名, 在贯彻执行过程中一直有着各种不同的意见, 司法机关在执行中也曾产生过不同的意见, 产生过广泛的争议。最高人民法院主管刑事案件工作的副院长在全国法院刑事审判工作座谈会上提出要严格按照犯罪构成要件把握危险驾驶罪;公安部《关于公安机关办理醉酒驾驶机动车犯罪案件的指导意见》规定醉驾一律以涉嫌危险驾驶罪立案侦查。各地纷纷出现危险驾驶罪第一案, 音乐人高晓松的被拘等事件都曾引起广泛的争议和讨论。那么, 危险驾驶罪的规定是否恰当, 醉酒入罪是否符合刑法的基本理念, 危险驾驶罪是否与刑法的谦抑性原则相背离?要解决这些问题, 首先要明确危险驾驶罪的立法理念问题。那么危险驾驶罪到底体现了什么样的立法理念呢?本文认为, 危险驾驶罪主要体现了刑法对社会风险的控制。

当今社会是一个风险社会, 正如德国社会学家乌尔里希·贝克所言, 人类社会正“生活在文明的火山上”。除了自然风险之外, 人类本身的行为也会给整个社会造成巨大的潜在风险, 汽车的存在给人类带来了巨大便利的同时, 交通事故也正在成为人类的杀手, 尤其是醉驾、飙车等行为已经成为严重的社会风险, 随时可能造成巨大的人员财产损害, 威胁着整个社会的稳定与和谐。刑法作为社会控制的工具之一, 其一项重要的功能就是通过处罚犯罪, 控制人类的行为, 从而实现打击犯罪和预防犯罪的双重功能, 这也是所谓安全刑法的基本内容, 安全刑法的基本理念就是要将刑事处罚提前化。“所谓刑事处罚提前化, 是指刑法功能需要从事后报扭转向事前预防。这在刑事立法上主要是通过象征性立法或抽象危险犯的规定来实现的。”刑法修正案 (八) 将规定危险驾驶罪, 就是要贯彻安全刑法的理念, 注重事先预防, 防范化解社会风险, 真正实现刑法的功能。我们在认识和对待危险驾驶罪的时候, 也要树立正确的理念。

二、危险驾驶罪的立法完善

(一) 危险驾驶罪行为种类的完善

危险驾驶罪的主要犯罪行为方式是驾驶机动车追逐竞驶、醉酒驾驶两种行为, 将这两种行为纳入刑事责任的追究范围本身没有问题, 因为驾驶机动车追逐竞驶行为置他人生命安全不顾, 容易造成重大的人员财产损失。典型的案例如2009年5月7日发生在浙江省杭州市文二西路发生一起改装三菱车富家子飙车撞人案, 导致浙江大学一名学生当场死亡, 社会影响极其恶劣。醉酒驾驶的危害更是自不待言, 醉酒后人的控制力减弱, 反应迟钝, 难以正常控制驾驶车辆, 必然会造成严重的后果。现在的问题, 除了驾驶机动车追逐竞驶、醉酒驾驶两种行为外, 其他的严重违法驾车行为是否也应该纳入到危险驾驶罪中, 按照罪行法定原则, 现行法律没有规定的其他驾驶行为, 就意味着不能被作为刑事犯罪追究刑事责任, 但其他的一些危险驾驶行为, 典型的如吸毒驾驶、无证驾驶等, 其社会危害性并不一定就比驾驶机动车追逐竞驶、醉酒驾驶两种行为弱, 甚至比驾驶机动车追逐竞驶、醉酒驾驶两种行为的社会危害性强, 比如吸毒后驾驶车辆, 毒品同样会麻痹驾驶者的神经, 导致驾驶者鲁莽驾驶, 其危害相对于醉酒驾驶只会有过之而无不及。又比如无证驾驶, 主观恶性强, 理应也纳入到刑事犯罪的范畴内。

但是, 刑法修正案 (八) 仅仅规定了醉酒驾驶机动车和在道路上驾驶机动车追逐竞驶两种危险驾驶行为, 并且没有兜底条款的规定, 导致危险驾驶行为种类单一, 难以真正发挥打击犯罪预防犯罪的作用和功能, 所以笔者认为有必要增加危险驾驶罪的犯罪种类。

另外, 正如有的学者指出的那样:“即使现在的两种行为方式入罪, 但是, 在对客观行为表述上还不够周延, 如法条中所规定的“追逐竞驶”, 客观上要求必须有两辆以上的机动车, 才可能实现互相追赶竞驶, 这就把单独驾驶一辆机动车飙车的情况排除在本条文的规定之外, 因此这种表述方法不够确切。”可见就已有的规定仔细分析也存在问题, 在今后的立法的法律修订中必须要解决这些问题。

笔者认为, 可以考虑两种思路, 一种是不断随着实践的发展适时扩充列举危险驾驶行为的内涵和种类, 逐渐将吸毒驾驶、无证驾驶等危险驾驶行为纳入刑法规范的范围内, 从而弥补现行规定的法律漏洞。另一种可以考虑的方式是在法律条文中规定兜底条款, 便于司法实践中比照执行, 从而实践扩大刑法调整范围的目的。不过, 规定兜底条款也面临着与罪行法定原则相冲突的问题, 而且过意宽泛的兜底条款难免会出现授权过宽, 实践中可能会导致各地标准不一, 同样的行为受到不同的处罚情况的发生。目前比较可行的方案是加强实践经验的总结, 不断适时修改法律规定, 确保法律的规定能够跟得上形势的发展。

(二) 危险驾驶罪的追诉期限问题

追诉时效是指刑法规定的对犯罪人追究刑事责任的有效期限。在追诉期限内, 国家有权追究犯罪人的刑事责任。超过时效期限, 国家追究犯罪人刑事责任的权力即归消灭。刑法设立追诉时效制度的意义在于:犯罪人在犯罪以后, 随着时间的推移, 社会对该犯罪行为的谴责、惩罚情感逐渐缓和、淡化, 以至于不必要处罚。犯罪随着时间的推移而渐渐成为遥远的过去, 并失去“旧事重提”的必要性。此外, 追诉时效还有一些其他意义。比如有利于敦促国家司法机关及时追诉犯罪行为, 以免时过境迁难以查清、证实案件情况;有利于鼓励犯罪人在犯罪后改过自新、长期保持善行, 因为追诉时效以犯罪后保持善行为前提, 犯罪后逃避审判或再次犯罪就会丧失时效制度的恩惠。如果犯罪人在犯罪后从此不再犯罪, 安分守己地工作、生活一段时间, 足以表明他接受教训、改恶从善了, 已经收到了预防犯罪的效果, 没有必要打乱犯罪人长期安分守己的生存状态、追溯其遥远过去的罪行。

按照刑法修正案 (八) 的规定, 危险驾驶罪的处罚最高法定刑只有拘役, 这是我国所有犯罪中处罚最轻的犯罪, 这样一方面需要讨论处罚过轻的问题, 刑罚的目的最终能否实现值得研究, 另一方面, 随之而来的问题是, 危险驾驶罪的追诉期限需要进一步地讨论。

我国现行的犯罪追诉时效规定是以有期徒刑为基准的, “犯罪经过下列期限不再追诉: (一) 法定最高刑为不满五年有期徒刑的, 经过五年; (二) 法定最高刑为五年以上不满十年有期徒刑的, 经过十年; (三) 法定最高刑为十年以上有期徒刑的, 经过十五年; (四) 法定最高刑为无期徒刑、死刑的, 经过二十年。如果二十年以后认为必须追诉的, 须报请最高人民检察院核准。”第87条所称“法定最高刑”, 是指与犯罪危害程度相应的法定刑幅度的最高刑, 不一定是触犯条文的最高刑。例如《刑法》第234条规定, 故意伤害他人身体的, 处3年以下有期徒刑、拘役或者管制。致人重伤的, 处3年以上10年以下有期徒刑;致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾的, 处10年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。这一条文的法定最高刑是死刑, 但是并非所有的故意伤害罪都按 (该条文法定最高刑) 死刑来确定追诉时效, 而是根据罪行应当适用的法定刑幅度最高刑确定追诉时效。例如甲故意伤害他人造成轻伤后果的, 其应当适用的法定刑幅度为“处3年以下有期徒刑、拘役或者管制”, 这一幅度的法定最高刑为3年, 甲这一伤害罪行的追诉时效为5年;假如是重伤, 其应当适用的法定刑幅度为“处3年以上10年以下有期徒刑、拘役或者管制”这一幅度的法定最高刑为10年, 甲这一伤害 (重伤) 罪行的追诉时效为15年。这一规定里没有涉及到最高刑为拘役的犯罪追诉时效问题, 那么危险驾驶罪的追诉时效岂不是无所适从了?按照罪刑法定原则, 对于危险驾驶罪如何来适用追诉时效呢?这是明显的法律漏洞, 需要立法者去面对。产生这样立法漏洞的原因是什么呢?仔细分析一下, 在危险驾驶罪进入刑法之前, 所有的犯罪处罚最高刑都是有期徒刑, 所谓在追诉时效的规定中也就以有期徒刑为基准, 而当时没有预料到若干年后刑法中会出现一个罪名, 最高刑只是拘役。而在规定危险驾驶罪时, 也没有注意到规定最高刑为拘役会与追诉时效相冲突, 最终就造成了这一明显的法律漏洞。

要解决这一法律漏洞, 其实也很简单, 只要在刑法第87条第1项的规定修正为“犯罪经过下列期限不再追诉: (一) 法定最高刑为不满五年有期徒刑、管制、拘役的, 经过五年”, 或者是再单独规定一项, 将管制、拘役另行规定追诉时效, 比如可以规定三年或者两年, 因为管制和拘役相对于有期徒刑来说处罚更为轻微, 追诉时效也可以考虑比有期徒刑规定的更短。

参考文献

[1]解晓玲.关于危险驾驶罪若干问题的探讨[J].安康学院学报, 2011 (, 04)

[2]李云, 张会杰.醉酒驾驶犯罪之证明[J].国家检察官学院学报, 2011 (, 05)

[3]褚琰.浅议飙车行为的入罪条件———以刑法修正案 (八) 为视角[J].贵州警官职业学院学报, 2011 (, 04)

[4]史晓娟.论刑法修正案 (八) 的危险驾驶罪[J].湖北广播电视大学学报, 2011 (, 08) .

[5]张越.“醉驾入刑”的理性思考[J].商品与质量, 2011 (, S6) .

立法情况 第7篇

一、我国环境立法体系更加科学化

为实现科学立法,《立法法》此次修改,新增了立法规划、年度立法计划、等立法要求,符合科学性的第二和第四方面的要求,这些立法要求使得今后我国环境立法体系更加科学化。例如,《立法法》第五十二条规定,要求国家立法机关作出立法规划、年度立法计划来统筹立法工作。通过对环境立法项目作出立法规划、年度计划,一方面表明有进度、有步骤地进行法律制定或修改,可以使得规范性环境法律文件更符合自然生态环境的客观发展规律;另一方面也便于立法机关适时根据环境要素、环境标准等的变化作出调整,及时应对我国自然资源管理和污染防治的现实需要。

二、我国环境立法体系更加民主化

此次《立法法》修改,将立法公开作为一项基本原则写入本法第五条,要求立法机关在立法活动中,保障社会公众的参与和监督权利,充分实现民主立法。此外,本法第三十七条、第六十七条以及第一百零一条分别对常务委员会会议议程的法律案、行政法规、全国人大有关的专门委员会和常务委员会工作机构的审查建议应当向社会公众征求意见、反馈并予以公布作出规定。为此,今后立法机关在制定和修改规范性环境法律文件的时候,将会更多地向社会公众征求意见,向社会公众公布审议情况,让立法活动在公众的监督下进行,使得环境立法体系朝着民主化方向发展。

三、我国环境立法体系更加专业化

环境立法是一项领域独特、专业性强的立法活动,需要立法机关要充分考虑环境要素的独特性,环境标准的科学性等影响因素,需要结合环境自然科学的知识、技术,再运用法律手段来调整环境与人类活动的关系,从而实现保障规范性环境法律文件的专业化才能保障法律公平正义的效果。《立法法》第三十六条的修改,表明今后立法机关在制定规范性环境法律文件的时候,碰到涉及环境要素、环境标准等的难题,将会更多地向有关环境科学家、环境法学家等专家或有关人大代表进行咨询,征求其意见和建议,这样有助于该规范性环境法律文件更加具有专业性,从而使解决专业领域法律问题实现公平正义的效果。

四、我国环境立法体系更加体系化

我国环境立法体系最主要的特征体现在法律效力上,从国家立法权制定的规范性环境法律文件到地方立法权制定的规范性环境文件,由上到下,形成从中央到地方的纵向体系。此次《立法法》修改,最大的地方在于扩大了地方立法权。根据第七十二条和第八十二条的规定,设区的市被赋予在一定事项范围内的地方立法权,即设区的市、自治州的人大及其常委会、政府可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规、政府规章。由于环境保护方面的事项地方性差异较大,国家不好做出统一的规范予以适用,所以必须由地方立法机关在《宪法》、法律、行政法规的统筹性规定之上,结合自身的实际情况,予以补充和细化,使得环境保护事务可以得到有效实施。扩大了设区的市、自治州的地方立法权,使得我国环境立法体系的主体从较大的市扩展到设区的市、自治州,使得规范性环境法律文件的效力层级发生了新的变化,影响环保法律执行的地域性差别问题将随着地方法规规章针对性的增强而得到有效缓解。②

五、我国环境立法体系更加严格化

修改后的《立法法》使我国环境立法体系更加严格化表现在两个方面,一是加强备案审查,防止相互交叉矛盾、重复立法;二是规范立法机关权限,防止滥用权力,保障公民权利。我国环境立法体系中涉及众多的部门规章、地方性法规、规章等等,存在着相互交叉矛盾的隐患,如果不加强对这些规范性文件的备案审查,将会出现适用混乱、落实不力的情况,也会不利于国家法制的统一建设。在赋予有关机关立法权的同时,也要对其进行约束和限制。今后我国环境立法体系的规范性文件将更加严格化,不能违背《宪法》、环境法律、环境行政法规的基本原则和基本制度,不能损害公民的环境权益、参与和监督环境事务的权利,地方立法机关和政府及其部门将不能滥用职权牺牲环境正义,而要更多地去履行环境事务的法定职责,要严格遵守《立法法》的立法要求,保障我国环境立法体系的严格化。

我国环境立法体系的发展与完善任重而道远,它将是推进依法治国进程中浓墨重彩的一笔,借此《立法法》修改契机,我国的环境立法将会迈向一个新的高度,实现人与自然的可持续发展,彰显环境正义的价值追求。

摘要：《立法法》修改之后,我国立法工作将朝着更高的目标而努力,我国整个立法体系都将得到完善和发展。近几年,我国环境立法工作得到党和国家的高度重视,我国环境立法体系也借此契机得到调整,不断发展和完善,从而推进我国立法事业和环境保护事业的和谐发展。

关键词：《立法法》,环境立法,环境立法体系

注释

1王树义等著.环境法基本理论研究[M].北京:科学出版社,2012.88.

立法情况 第8篇

随着经济全球化的迅速发展, 首都北京在建设国际化城市的进程中, 也与中国一同处于城市的转型期。改革开放30年, 北京地方性的立法工作体现出了几个趋势:一是经济立法先行, 占有比重大;二是立法向经济、政治、社会共同发展趋势迈进, 后期立法中, 民主政治建设立法、社会发展立法的比例在上升;三是前期以“立”为主, 后期表现为“立、改、废”相结合等。同时北京市立法数量的不断扩张源于政策对地方立法具有激励效应。北京地方立法近些年来还体现了一个突出特点是对党和国家政策与地方立法一致性的表现。每当党中央对经济、政治、社会发展作出重大决定, 地方立法数量就会大增。

二、北京地方立法工作所面临着的新任务

法制统一与地方特色相结合, 凸显创制性立法特征。地方立法之所以能独立存在, 一个重要的原因就是地方立法有着独特的立法根基, 它要扎根于本地的土壤上才能生长, 离开了它的经济基础、政治环境、文化氛围、区域环境、外部条件, 地方立法就会失去它的生存活力与动力。因此, 地方立法者必须注重把握本地的客观条件, 确定立法目标, 突出立法重点, 进行有针对性立法。

(一) 构建适合北京地方特色的立法原则

北京地方立法是一项艰巨而复杂的系统工程, 加之作为首都具有自身不可复制的特点, 因此在北京地方立法的过程中, 不能照搬其他国家、地区的做法, 而是要从北京所处的具体情况出发。因此, 确立北京地方立法的原则, 方能确立起北京地方立法的指导思想。笔者认为, 北京地方立法要把握如下原则:第一, 以促进与保护为原则, 管制为例外。北京地方立法还处于逐步完善的阶段, 这些多要求市委、人大常委会在地方立法工作中以促进与保护为原则, 管制为例外。

第二, 坚持系统化原则。北京地方立法的发展具有很强的关联性, 所以在构建北京地方法律体系, 要统筹兼顾, 尽量减少北京地方法律和其他方面法律的矛盾。

(二) 构建适合北京地方特色的立法体系

法律体系作为一个系统工程, 由相互关联的若干子系统组成。适合北京地方特色的法律体系, 笔者认为, 要在确立北京地方立法指导原则的同时, 规范、细化系统层面的立法, 构建一整套相对独立、完整、具有自己特定调整对象和范围的地方法律体系。一方面, 笔者认为在立法框架上, 要逐步形成以北京地方基本性法律为基础, 以专项法律法规为骨干, 以部门规章和地方性文化法规为补充的科学合理、层次分明、功能齐全并适合北京地方特色法律框架体系。另一方面, 笔者认为在构建这些法律体系的过程中, 其法律内容应偏重于北京地方的法律治理。

(三) 构建适合北京地方特色的立法模式

纵观世界各国, 对于立法模式的选择有"自上而下"和"自下而上"两种。在我国, 笔者认为宜采取以"自上而下"的立法模式。我国正处于社会转型时期。即由计划经济向市场经济进行转轨, 是一种政府主导型的体制建构, 因此由于我国缺乏像西方那样完善的立法程序, 故北京地方立法也应采取和我国社会转型相配套的立法模式。

三、我国文化产业发展面临的新挑战

在新形势下, 北京城市的国际化必然要求地方立法呈现全球化、广泛化、融合化等特点, 这便要求北京地方法律体系能与之相适应, 而北京地方立法方面还存在这些方面的缺失。长期以来, 北京地方的国际性法制理论基础较薄弱, 导致北京地方立法存在一定的盲目性, 很难与新形势下的发展特点相适应。其次, 随着可持续发展理念的不断深入, 要求北京地方立法要与全球化趋势相适应, 亦要与立法的可持续化相衔接, 而北京许多这些方面的立法层面尚属空白。

北京目前也处于一个城市的转型时期, 地方城市管理体制带有明显的计划经济体制痕迹, 协调各种社会组织带有明显的行政性质。一方面, 由于管理体制是一种部门分割状态, 北京地方相关立法便带有部门利益倾向, 导致缺乏北京地方管理法的协调出现交叉管理、多头管理和相互冲突的现象。另一方面, 北京的部分地方法律管理规范都停留在政策文件管理上, 一些行之有效的政策也没有以法律法规的形式加以确定。目前, 北京市委、人大需尽快调整内部各部门之间的结构, 通过北京地方立法的管理法规来解决部门分割状态, 制定地方性管理法条。

四、北京地方立法的新价值探索

依据《中华人民共和国立法法》确立的地方立法的三层次构架, 可以将地方性法规大致分为三种类型:执行性法规、地方事务性法规和先行性法规。从北京地方立法实践来看, 追求地方性事务的特色立法和先行立法才是浙江法制的总体特征, 其理性价值就体现为“特色”和“先行”。

(一) 特色立法的理性价值

北京立法的“特色”, 体现了地方性知识的法律观念, 具有本土化特征。北京地方立法表现出民间法作为社会法律秩序的一部分。民间法广泛存在于国家法之外, 填补着国家法遗留的空隙, 甚至构成国家法的基础, 其往往基于各地的风俗、习惯而有所不同。北京具有地方特色的法律制度建构, 可以表现出对全国各地都有示范效应的普适性规则, 为中央与地方之间、地方与地方之间的利益平衡立法, 提供参考模式, 理顺中央与地方、地方与地方的利益关系, 形成了独具特色的地方治理基础。

(二) 先行立法价值的探索

《立法法》在制定过程中遵循“权限划分宜粗不宜细”的原则, 就地方性法规和政府规章之权限仅做了粗线条的勾勒, 两者之间的界限并未作出明确列举和规范。基于这种模糊的原则, 北京在地方立法规则形成上进行大胆尝试, 构筑了“模糊地带”的分权关系。并在实践中进一步探索尝试确定地方国家权力机关和地方国家行政机关的具体立法事项, 并概括两者之间立法权限之划分标准, 为国家立法体系权限分工的精细化提供实践基础。

摘要：北京市作为首都且经济发达的城市, 不断完善立法理念, 创新立法技术, 提高立法质量, 在地方立法方面取得了突破性成就, 实现了从立法数量的扩张到立法质量提升的重大转折。文章通过对本市当前阶段立法的现状及特点, 揭示出提高立法工作质量的价值, 提炼出本市地方立法面临的新形势、新任务和新要求。