旅游生态补偿范文

旅游生态补偿范文（精选11篇）

旅游生态补偿 第1篇

1 旅游资源生态补偿价值评估标准

生态补偿标准的确定决定了补偿的额度, 关系到补偿的效果, 在我国对于究竟应如何确定补偿标准仍然存在不同观点。生态补偿标准的确定一般参照以下方面进行初步评估与核算。

1.1 按生态系统服务价值评估

主要是针对由生态保护或环境友好型的旅游资源开发经营方式产生的生态服务价值进行综合评估与核算, 主要包括旅游资源的水土保持、水源涵养、气候调节、生物多样性保护、景观美化等生态服务功能。一般观点是生态系统服务价值可以作为生态补偿标准的理论上限值, 而不是作为现实的旅游资源生态补偿价值评估标准。

1.2 按生态保护者的直接投入和机会成本评估

以成本和保持旅游资源持续发挥服务功能为基础, 分析旅游资源生态保护所需的各项经营成本, 从而确定需要提供多少经济补偿, 即生态保护者为了保护旅游资源, 保护生态环境, 投入了一定的人力、物力和财力, 同时, 由于生态保护者要保护旅游资源, 牺牲了部分发展权, 产生了机会成本, 这两部分之和可以作为旅游资源生态补偿的价值额。依据这种成本评估标准确定的补偿额度, 是目前国际上普遍接受的补偿水平, 可以作为旅游资源生态补偿标准的理论下限值, 即作为现实价值评估的最低标准。

1.3 按生态受益者的获利计算

旅游资源生态受益者没有为自身享有的产品和服务付费, 使旅游资源生态保护者的保护行为没有得到应有的回报和补偿, 产生了正外部性, 使这部分正外部性内部化, 需要旅游资源生态受益者向生态保护者支付这部分费用, 以使外部性内部化, 这部分费用的额度即旅游资源生态补偿的价值, 可通过产品或服务的市场交易价格和交易量来计算, 这种方法简单易行, 同时有利于激励旅游资源生态保护者采用新的技术来降低生态保护的成本, 促使旅游资源得到有效补偿, 合理利用, 旅游产业健康可持续发展。

1.4 按生态破坏的恢复成本计算

旅游资源开发活动会造成一定范围内的植被破坏、水土流失、水资源破坏、生物多样性减少等, 直接影响到水源涵养、水土保持、景观美化、气候调节、生物供养等生态服务功能, 减少了社会公共福利。因此, 按照谁破坏谁恢复的原则, 可以将生态破坏的恢复成本作为确定补偿价值的依据对旅游资源进行生态补偿。

在选择旅游资源生态补偿价值的评估标准时, 需要综合考虑国家和地区的实际情况, 特别是经济发展水平和旅游资源生态破坏程度, 通过协商、博弈或计算确定当前的补偿标准, 再根据旅游资源生态保护和经济社会发展的阶段性特征, 与时俱进, 进行适当的动态调整。

2 旅游资源生态补偿价值的评估

2.1 评估的前提假设

生态旅游资源价值评估一般理论模型的假设前提为:一是社会拥有生态旅游资源产权, 生态旅游资源开发和消费的总体目标是实现社会效用最大化;二是生态旅游资源消费和开发没有终止时间的限制;三是生态资源有一个自然生成条件决定的自然增长率, 这一增长率与生态旅游资源的总储量和消耗强度有关, 如果生态旅游资源的消耗强度超过其自然增长率, 就会发生生态环境恶化和生态服务供给能力下降的问题。

2.2 指标体系的建立和量化

指标体系按递阶层次结构建立旅游资源生态价值影响因素集合, 即“总目标层目标层准则层指标层”。第一层为总目标层, 是指标体系的最上层, 反映旅游资源价值评估的总体目标;第二层为总目标下的具体目标, 以A1和A2分别代表生态旅游资源价值和生态旅游资源开发价值, 生态旅游资源价值下的指标主要侧重于旅游资源的自然属性和环境, 生态旅游资源开发价值则主要是考察旅游资源的外部客观环境和区位交通条件;在第三层准则层中定义目标层的结构, 用AiBj (i=1, 2;j=1, 2, , 6) 表示;第四层为指标层, 是整个指标体系的基础层, 设置原始数据指标对旅游资源生态价值的影响因素进行描述, 选择具有代表性的, 对生态价值的判断具有重要作用, 并且可测、可比、独立性较大的变量作为具体指标, 以Xi表示。

A1B1资源价值。反映旅游资源的美学观赏价值、康娱价值、科学考查和教育价值等。

A1B2资源自然属性。主要包括资源要素种类、资源规模、资源稀缺度、资源组合条件和资源集聚度等。

A1B3旅游环境价值。主要包括空气洁净度、植被覆盖率、适游期长度、自然灾害频率、空气负离子含量、植被的危害性和危险天气等。

A2B4客源条件。主要包括客源地的区位条件、区域人口出游率、与相邻旅游地关系等。

A2B5社会经济条件。主要包括区域人均GDP、区域高等教育普及率、可依托城镇条件、旅游服务质量、旅游产业资金投入等。

A2B6区位及交通条件。主要包括与客源市场的距离、便捷性、严重事故发生频率、往返交通费用等。

数据的量化包括两个方面:首先是转化为数值型数据。特征价值模型中所有变量都要求是可以用数值计量的, 对于能够直接获取观测资料的数值变量, 如资源要素种类、区域人均GDP等, 则可以直接使用这些数值, 对于通常表示某种属性的等级关系或存在与否的属性变量, 则需要将这些文字的属性描述转化为数值, 如美学观赏价值, 可分为7个等级, 分别赋值为1、2、37。其次是数据的归一化处理, 即将有量纲的表达式, 经过变换, 化为无量纲的表达式, 使其成为纯量。

2.3 评估方法的选择

旅游资源生态补偿价值的评估就是要找出生态补偿价值和影响价值各种因素之间的关系, 建立一个数学表达式, 计算某一旅游资源需要补偿的价值额度, 值得注意的是, 这个数学表达式可以不是严格的、确定的函数关系, 而是一个适合于特定旅游资源的通用数学模型。这样, 旅游资源生态补偿价值评估就可以选择能够处理变量间相关关系的数理统计方法多元回归分析方法, 将生态补偿价值作为被解释变量 (因变量) , 把影响其价值的若干因素作为解释变量 (自变量) , 依据被解释变量和解释变量之间的内在关系, 建立评估模型, 从而计算出旅游资源生态补偿价值。

2.4 评估模型的设定

由于旅游资源生态补偿价值相关变量之间的内在关系不同, 评估模型有多种函数形式, 生态补偿价值评估的目的是计算出具体的补偿额度, 既可以用绝对量表示, 也可以是基于某一时期的增长量, 因此, 常用的形式有两种:

(1) 线性模型 (linear model) 。基本形式:

3 结语

依据旅游资源生态补偿价值评估的标准, 通过上述六个步骤, 即可完成生态补偿价值的评估, 但是, 实际补偿额度的确定要将理论补偿值与实际支付能力相结合。由于各地区经济发展水平及可能的支付能力不同, 所以在评估过程中, 首先应对区域进行划分, 再对每个区域范围内旅游资源生态补偿的价值进行评估, 这样可以使评估值切合区域实际, 使旅游资源生态补偿具有可执行性和可操作性。

参考文献

[1]李宁, 丁四保, 王荣成, 赵伟.我国实践区际生态补偿机制的困境与措施研究[J].人文地理, 2010 (1) .

[2]刘兴元, 龙瑞军, 尚占环.草地生态系统服务功能及其价值评估方法[J].草业学报, 2011 (l) .

[3]王蕾.自然保护区生态效益补助方案研究[D].北京林业大学, 2010.

[4]高新才.甘肃生态补偿机制研究[D].兰州大学, 2011.

[5]孔凡斌.中国生态补偿机制理论、实践与政策设计[M].北京:中国环境科学出版社, 2010.

[6]BRENDAN F, KERRY T R, PAUL M.Defining andclassifying ecosystem Services for decision making[J].Ecological Economics, 2009.

生态补偿试水 第2篇

绿色GDP报告展示了神农架巨额的绿色财富，然而为了保护生态，自然资源却不能进行充分开发利用。

一边是长期的富裕，人均绿色GDP30万元；一边是现实的贫穷，人均GDP只有全省平均水平的57％，属国家级贫困县。现在，神农架富饶又贫困的怪圈正在被破解。

据神农架林区政府消息，湖北省政府决定，从2009年起将神农架林区作为首个省级生态补偿试点单位，并为林区增加1万亩退耕还林指标，并按每年每亩500元标准予以补助，列入省财政预算。经测算，这一补偿的含金量在1000万元以上。

基础生态正有望成为支柱财源。

曾经的绿色GDP

2005年8月，神农架成为全国绿色GDP首批核算的试点地区之一。在绿色GDP报告面世无期的形势下，神农架却于今年下半年发布了绿色责任蓝皮书。

据神农架林区政府介绍，神农架克服各种技术难题进行绿色GDP核算。对有形的自然资源采用现实收益的标准来核算，而对无形的生态价值，神农架则采用多种方法：森林涵养水源的价值采用影子工程法，计算同等蓄水功能水池的工程造价；旅游价值采用旅行费用法，以游客抽样调查为基础进行测算；生物多样性价值则采用面晤、电话采访和邮件调查三种途径，进行支付意愿调查法进行评价。

绿色GDP报告展示了一个立体的神农架，其绿色财富是物质财富的4.6倍，人均30万元，大约是全国人均GDP的30倍。然而，为了保护生态，神农架的自然资源不能进行充分开发利用，经济社会发展滞后，2007年神农架人均GDP只有全省平均水平的57％，属国家级贫困县。

生态补偿规划

神农架林区政府认为，生态补偿体现了一种社会公平原则，可以在一定程度上弥补为保护生态而失去的机会成本。

按照省长李鸿忠提出的“低水平起步”原则，神农架林区将结合实际情况采取“模糊决策，讲究实效”的办法推进生态功能区公共财政补偿机制的建立，在试点方案中坚持三个原则：补基本的原则，是成本补偿而非价值补偿；保公平的原则，做到区域公平而非区域交易；重增量的原则，即动态补偿而非政府赎买。

按照实效原则，神农架林区政府将试点主要政策定为：公共财政政策、税费调节政策、项目扶持政策、产业发展政策、对口支援政策，由此逐步建立公平公正、权责一致的生态补偿机制，促进林区经济发展、社会进步、生态保护三者有机结合。

公共财政，直补机会成本

首先，增加激励性转移支付。对林区一般预算收入增长激励性转移支付和工商四税增长激励性转移支付，分别以林区2005年～2007年一般预算收入和工商四税激励性转移支付三年平均水平188.3万元和104.3万元为基数，按全省当年财政一般预算收入和工商四税平均增幅递增。

再者，增加结算转移支付补助。继续实施对林区天保工程、退耕还林还草影响地方财政减收转移支付补助，并作为长期政策执行。补助标准分别以2001年核定的701万元和90万元为基数，按全省当年财政收入平均增幅递增。

另外，加大财政专项转移支付。建立城乡一体化社会保障体系，全面实施林区生态公益林补偿，设立生态保护管护专项，加强保护能力建设，实施林区污水、垃圾处理设施运行费补贴，增加政策性转移支付资金，实施农作物兽灾补助。

税费调节，扩容补偿资金

“神农架生态补偿专项”正在设立：将林区收取的资源性非税收入省级分成部分全部留存林区设立生态补偿专项，用于林区水土保持、地质灾害治理等方面。

同时，提高资源性税收标准；除此，还要提高林区现行资源税率，扩大资源税征收范围，增强资源有偿使用效率，促进地方经济发展；另外，对企业在神农架投资发展环保、生态型建设项目的实行税收减免等优惠政策；合理增加林区环境容量指标，支持林区资源使(取)用权、排污权交易等市场化运作，积极探索市场化生态补偿模式。

项目扶持，减少生态干预

第一，继续实施退耕还林。新增退耕还林面积4.5万亩。对林区2008年新增的退耕还林1万亩，在执行国家现有政策基础上，另外由省财政每亩补贴300元。

第二，加大城镇和景区环保基础设施建设力度。支持神农架尚未建立污水、垃圾处理设施的城镇和景区，加大环保基础设施建设的力度。力争用2－3年的时间，优先在神农架建设一批生活污水和垃圾处理示范工程，增强林区广泛保护、深度保护的能力。

第三、继续实施生态移民搬迁工程。比照西部开发政策人均5000元的标准设置林区生态移民搬迁补助费，三年内完成剩余1250户、5000人搬迁。对移民小区建设中省收取的有关规费给予全免，所需用地予以重点保证，对移民下山后将原宅基地改为农林用地的，可享受退宅还耕(林)政策。同时，加大搬迁农民的转移就业培训工作，基本实现宜搬则搬、异地致富、原地恢复的目标。

第四、免除林区世界银行贷款“森林资源发展与保护项目”债务。免除林区“森林资源发展与保护项目”贷款本金利息(2000年至2008年利息)1104.4万元。

第五、加大生态项目建设。对林区重大生态建设项目和基础设施建设项目，其投资主要由财政性建设资金、其他专项建设资金、银行贷款和利用外资解决，取消地方配套，不留资金缺口。

生态补偿体现了一种社会公平原则，可以在一定程度上弥补为保护生态而失去的发展机会成本。

引导产业，实现持续发展

支持林区“旅农林”生态经济产业链和“矿电化”循环经济产业链建设。支持神农架利用资源优势异地发展，实行6:4税收分成政策，从体制上、政策上为林区招商引资、异地开发给予支持，为林区异地发展创造有利条件，减轻区内资源环境压力，增强神农架区内保护、区外发展的能力。支持林区生态旅游发展，对林区境内酒店、餐饮等旅游行业用电按照居民用电价格执行。支持林区优势企业上市。

对口支援，补偿有的放矢

一方面，按照“谁受益、谁补偿”原则，实施三峡工程、南水北调中线工程对口帮扶林区计划。由三峡总公司、南水北调中线水源有限责任公司每年各安排资金300万元，并按全省当年财政收入增幅递增，支持林区经济社会发展，改善移民生产、生活条件，用于水污染防治、水土保持和水源区保护。

另一方面，实施医院、学校对口帮扶工程。由省大中城市支医、支教等形式。对林区实行对口帮扶，帮助培训林区卫生、

教育人才，提高林区医疗卫生和教育水平。

考核评价，强化责任推动

对神农架林区实行特殊的党政领导干部政绩考核办法，将资源保护、生态建设和环境质量、民生改善纳入林区经济社会发展评价体系，作为衡量林区经济社会发展水平的重要指标和林区干部考核主要依据。对神农架的财政收入增长幅度、固定资产投资、出口创汇等指标在纳入全省考核时作为特殊情况对待。

抓住契机，扩大保护成果

对于此次省级生态补偿试点的契机，神农架党委政策研究室杨峰主任说，在省1万亩的退耕还林补偿的基础上，林区还将认真组织好公路沿线和景点景区的退耕还林工程，确保工程质量。此外，杨峰还表示，林区将全面推进“旅农林”生态经济产业链建设，不断加大林业科研的力度，切实巩固退耕还林和天保工程成果。

一系列的先行政策，将令神农架的未来充满期待：从绿色GDP核算试点，再到生态补偿演绎，最终实现生态强县富民。而业内专家则称，更重要的是，神农架应把生态补偿与当地的产业结构转型发展结合起来。神农架完全可以依靠其自身的资源优势，借助生态补偿政策，发展制药、生态旅游业、农产品深加工、科考服务业，以及其他对环境要求较高的技术密集型产业，形成绿色GDP下新的发展模式。

依靠自身资源优势，借助生态补偿政策，神农架将实现绿色GDP下的新发展模式。生态补偿试水

刘彦

神农架，坐拥生态财富却守候现实清贫，绿色GDP核算让神农架看清了手中的绿色财富，而生态补偿试点则将助力神农架走出清贫困惑。

绿色GDP报告展示了神农架巨额的绿色财富，然而为了保护生态，自然资源却不能进行充分开发利用。

一边是长期的富裕，人均绿色GDP30万元；一边是现实的贫穷，人均GDP只有全省平均水平的57％，属国家级贫困县。现在，神农架富饶又贫困的怪圈正在被破解。

据神农架林区政府消息，湖北省政府决定，从2009年起将神农架林区作为首个省级生态补偿试点单位，并为林区增加1万亩退耕还林指标，并按每年每亩500元标准予以补助，列入省财政预算。经测算，这一补偿的含金量在1000万元以上。

基础生态正有望成为支柱财源。

曾经的绿色GDP

2005年8月，神农架成为全国绿色GDP首批核算的试点地区之一。在绿色GDP报告面世无期的形势下，神农架却于今年下半年发布了绿色责任蓝皮书。

据神农架林区政府介绍，神农架克服各种技术难题进行绿色GDP核算。对有形的自然资源采用现实收益的标准来核算，而对无形的生态价值，神农架则采用多种方法：森林涵养水源的价值采用影子工程法，计算同等蓄水功能水池的工程造价；旅游价值采用旅行费用法，以游客抽样调查为基础进行测算；生物多样性价值则采用面晤、电话采访和邮件调查三种途径，进行支付意愿调查法进行评价。

绿色GDP报告展示了一个立体的神农架，其绿色财富是物质财富的4.6倍，人均30万元，大约是全国人均GDP的30倍。然而，为了保护生态，神农架的自然资源不能进行充分开发利用，经济社会发展滞后，2007年神农架人均GDP只有全省平均水平的57％，属国家级贫困县。

生态补偿规划

神农架林区政府认为，生态补偿体现了一种社会公平原则，可以在一定程度上弥补为保护生态而失去的机会成本。

按照省长李鸿忠提出的“低水平起步”原则，神农架林区将结合实际情况采取“模糊决策，讲究实效”的办法推进生态功能区公共财政补偿机制的建立，在试点方案中坚持三个原则：补基本的原则，是成本补偿而非价值补偿；保公平的原则，做到区域公平而非区域交易；重增量的原则，即动态补偿而非政府赎买。

按照实效原则，神农架林区政府将试点主要政策定为：公共财政政策、税费调节政策、项目扶持政策、产业发展政策、对口支援政策，由此逐步建立公平公正、权责一致的生态补偿机制，促进林区经济发展、社会进步、生态保护三者有机结合。

公共财政，直补机会成本

首先，增加激励性转移支付。对林区一般预算收入增长激励性转移支付和工商四税增长激励性转移支付，分别以林区2005年～2007年一般预算收入和工商四税激励性转移支付三年平均水平188.3万元和104.3万元为基数，按全省当年财政一般预算收入和工商四税平均增幅递增。

再者，增加结算转移支付补助。继续实施对林区天保工程、退耕还林还草影响地方财政减收转移支付补助，并作为长期政策执行。补助标准分别以2001年核定的701万元和90万元为基数，按全省当年财政收入平均增幅递增。

另外，加大财政专项转移支付。建立城乡一体化社会保障体系，全面实施林区生态公益林补偿，设立生态保护管护专项，加强保护能力建设，实施林区污水、垃圾处理设施运行费补贴，增加政策性转移支付资金，实施农作物兽灾补助。

税费调节，扩容补偿资金

“神农架生态补偿专项”正在设立：将林区收取的资源性非税收入省级分成部分全部留存林区设立生态补偿专项，用于林区水土保持、地质灾害治理等方面。

同时，提高资源性税收标准；除此，还要提高林区现行资源税率，扩大资源税征收范围，增强资源有偿使用效率，促进地方经济发展；另外，对企业在神农架投资发展环保、生态型建设项目的实行税收减免等优惠政策；合理增加林区环境容量指标，支持林区资源使(取)用权、排污权交易等市场化运作，积极探索市场化生态补偿模式。

项目扶持，减少生态干预

第一，继续实施退耕还林。新增退耕还林面积4.5万亩。对林区2008年新增的退耕还林1万亩，在执行国家现有政策基础上，另外由省财政每亩补贴300元。

第二，加大城镇和景区环保基础设施建设力度。支持神农架尚未建立污水、垃圾处理设施的城镇和景区，加大环保基础设施建设的力度。力争用2－3年的时间，优先在神农架建设一批生活污水和垃圾处理示范工程，增强林区广泛保护、深度保护的能力。

第三、继续实施生态移民搬迁工程。比照西部开发政策人均5000元的标准设置林区生态移民搬迁补助费，三年内完成剩余1250户、5000人搬迁。对移民小区建设中省收取的有关规费给予全免，所需用地予以重点保证，对移民下山后将原宅基地改为农林用地的，可享受退宅还耕(林)政策。同时，加大搬迁农民的转移就业培训工作，基本实现宜搬则搬、异地致富、原地恢复的目标。

第四、免除林区世界银行贷款“森林资源发展与保护项目”债务。免除林区“森林资源发展与保护项目”贷款本金利息

(2000年至2008年利息)1104.4万元。

第五、加大生态项目建设。对林区重大生态建设项目和基础设施建设项目，其投资主要由财政性建设资金、其他专项建设资金、银行贷款和利用外资解决，取消地方配套，不留资金缺口。

生态补偿体现了一种社会公平原则，可以在一定程度上弥补为保护生态而失去的发展机会成本。

引导产业，实现持续发展

支持林区“旅农林”生态经济产业链和“矿电化”循环经济产业链建设。支持神农架利用资源优势异地发展，实行6:4税收分成政策，从体制上、政策上为林区招商引资、异地开发给予支持，为林区异地发展创造有利条件，减轻区内资源环境压力，增强神农架区内保护、区外发展的能力。支持林区生态旅游发展，对林区境内酒店、餐饮等旅游行业用电按照居民用电价格执行。支持林区优势企业上市。

对口支援，补偿有的放矢

一方面，按照“谁受益、谁补偿”原则，实施三峡工程、南水北调中线工程对口帮扶林区计划。由三峡总公司、南水北调中线水源有限责任公司每年各安排资金300万元，并按全省当年财政收入增幅递增，支持林区经济社会发展，改善移民生产、生活条件，用于水污染防治、水土保持和水源区保护。

另一方面，实施医院、学校对口帮扶工程。由省大中城市支医、支教等形式。对林区实行对口帮扶，帮助培训林区卫生、教育人才，提高林区医疗卫生和教育水平。

考核评价，强化责任推动

对神农架林区实行特殊的党政领导干部政绩考核办法，将资源保护、生态建设和环境质量、民生改善纳入林区经济社会发展评价体系，作为衡量林区经济社会发展水平的重要指标和林区干部考核主要依据。对神农架的财政收入增长幅度、固定资产投资、出口创汇等指标在纳入全省考核时作为特殊情况对待。

抓住契机，扩大保护成果

对于此次省级生态补偿试点的契机，神农架党委政策研究室杨峰主任说，在省1万亩的退耕还林补偿的基础上，林区还将认真组织好公路沿线和景点景区的退耕还林工程，确保工程质量。此外，杨峰还表示，林区将全面推进“旅农林”生态经济产业链建设，不断加大林业科研的力度，切实巩固退耕还林和天保工程成果。

一系列的先行政策，将令神农架的未来充满期待：从绿色GDP核算试点，再到生态补偿演绎，最终实现生态强县富民。而业内专家则称，更重要的是，神农架应把生态补偿与当地的产业结构转型发展结合起来。神农架完全可以依靠其自身的资源优势，借助生态补偿政策，发展制药、生态旅游业、农产品深加工、科考服务业，以及其他对环境要求较高的技术密集型产业，形成绿色GDP下新的发展模式。

世界遗产地旅游生态补偿实践及启示 第3篇

世界遗产是一项由联合国支持、联合国教育科学文化组织负责执行的国际公约建制, 以保存对全世界人类都具有杰出普遍性价值的自然或文化处所为目的。本文以九寨沟、武陵源及武当山三座世界遗产为代表, 对国内正在实施的以旅游资源有偿使用费征收为主要形式的旅游生态补偿实践经验及借鉴意义进行分析。

一、我国世界遗产地旅游生态补偿实践——以九寨沟、武当山和武陵源为例

(一) 九寨沟的旅游生态补偿

九寨沟实施的旅游项目生态补偿分为对区内自然资源的补偿和区内居民的补偿。

(1) 对自然旅游的生态补偿。从2002年到2012年的10年间, 九寨沟累计接待游客1500万人次, 总收入20亿元。其中, 2亿元用于科研保护投入资金, 约12亿元用于环保基建。景区用于生态环保和建设的资金主要来自门票收入, 每年达1000多万元, 约占年门票收入的1%左右。从工作内容来看, 保护区的常年性保护工作集中在森林和水土生态保护方面。有步骤地实施“沟内游沟外住”工程、旅游垃圾动态保洁管理、景区生态资源的动态保护等;同时区内修建近70公里长的观光栈道、采用绿色环保观光车、生态厕所设置、建设生态标示系统、最先建成以环保教育为主要功能的游客中心等。

(2) 对社区旅游生态补偿。2001年《九寨沟风景名胜区总体规划》修编完成后, 开始严格实施“沟内游, 沟外住”的管理政策, 九寨沟管理局[九寨沟管理局, 以下简称“九管局”。]采取一系列措施对沟内居民实施旅游生态补偿及相关帮扶。主要有:第一、直接补偿。以1998年的游客为基数, 每年提836万作为居民最低生活保障金, 在居民中平均分配, 人均约7000多元。根据章锦河 (2005) 等测算生态补偿的合理水平为2002年九寨沟居民户均应补偿4983元, 人均应补偿1088元;第二、特许经营补偿。九管局和沟内居民联合投资修建了诺日朗游客综合服务中心, 股份比例为:管理局占51%, 景区居民占49%;收入分配比例则为管理局23%, 景区居民77%。另外特许居民在自家铺面从事租衣、照像、经营旅游商品等等特许经营服务;第三, 间接补偿。如优先安排社区居民在九管局或下属企业就业, 优先聘用为护林员和环卫工人等。

(二) 武陵源旅游生态补偿

武陵源作为世界自然遗产, 保护遗产资源, 减小旅游环境影响是旅游经济发展亟待解决的问题, 因此武陵源地区完成《关于开征武陵源世界自然遗产资源有偿使用费的有关情况汇报》, 并于2011年10月1日起由张家界市财政局征收或委托其他部门代征武陵源世界自然遗产资源有偿使用费, 征收标准有两类 (表1) , 该费遵循“专款专用、封闭管理、跟踪问效、结余留用”的使用原则, 纳入财政预算管理。

目前, 武陵源世界遗产地根据省物价局和市人民政府有关文件规定, 在核心景区门票中征收34元/张的资源有偿使用费, 其中武陵源区人民政府和张家界国家森林公园管理处使用的资源有偿使用费共14元/张 (区人民政府实得6.3元/张, 森林公园7.7元/张) ;二类景区景点黄龙洞、百龙天梯等载人工具门票价格中政府构成部分的资源有偿使用费、旅游宣传促销费及价格调节基金统一调整为价格调节基金, 由市物价局征收, 市人民政府管理和使用。

(三) 武当山的旅游生态补偿

武当山是世界文化遗产保护单位同时也是风景名胜区, 武当山旅游生态补偿的征收形式为“旅游资源有偿使用费”。2010年1月1日起武当山风景名胜区按《湖北省物价局、省财政厅关于武当山风景名胜资源有偿使用费收费标准的批复》征收武当山风景名胜资源有偿使用费。资源费由武当山特区管理局负责征收, 同时也可由特区管理局委托其他单位代征。

根据不同的征收对象分为六类征收标准 (表2) , 另外, 在武当山风景名胜区内从事小规模经营活动的当地居民 (月税收额不足100元的) 和享受减免税政策待遇的经营单位, 可申请减免风景名胜资源有偿使用费。

二、世界遗产地旅游生态补偿分析

(一) 补偿依据分析

世界遗产作为全人类共有的财产, 理应得到应有的保护和呵护。旅游是世界遗产的一项功能, 该功能的使用不能破坏世界遗产的完整性。因此, 通过旅游生态补偿的形式对旅游造成的生态环境及文化环境影响补偿, 建立良性的反馈机制是保持世界遗产活力的必要手段。

九寨沟、武陵源和武当山作为世界遗产名录成员, 在启动世界遗产旅游生态补偿的过程中, 依据各有不同。九寨沟管理局基于“保景富民”的战略目标, 一方面, 以生态保护、生态恢复、生态监测、科普宣教等要求进行生态补偿;另一方面, 在退耕还林 (草) 、禁养牲畜及“沟内游, 沟外住”等政策的影响下, 实施社区旅游生态补偿;武陵源征收《武陵源世界自然遗产资源有偿使用费》是以履行《世界遗产公约》的需要, 确保世界自然遗产资源共享、可持续发展的目标, 增加对武陵源世界自然遗产保护的资金投入的基础上, 通过征收对自然遗产资源进行具体补偿;武当山则以促进武当风景区资源保护和合理利用, 依据《湖北省风景名胜区管理办法》 (省政府第123号令) 和《湖北省武当山风景名胜管理办法》 (省政府第324号令) 以及湖北省人民政府第146专题会议纪要等文件, 进行武当山风景名胜资源有偿使用费的收取。

从收取依据来看, 九寨沟根据管理实际需求和保护要求进行费用收取和支配, 武陵源则根据世界遗产的保护需求收取费用, 武当山则为风景名胜区资源的保护和管理收取。同样为世界遗产, 补偿依据来自于三条不同的政策路径。说明目前旅游生态补偿的政策统一性有待完善, 政策执行的部门协调程度有待提高。但无论基于怎样的考虑, 旅游生态补偿收取目的无外乎保护自然和人文生态环境, 对社区进行相应的补偿, 用于世界遗产的保护和管理等。

(二) 资金来源方式分析

从旅游生态补偿资金的收取来看, 三个世界遗产地采取不同的收取方式和收取标准, 体现出不同的补偿理念和目标。

九寨沟的旅游生态补偿费用来源于两个资金源渠道, 一是来自门票收入, 用于支付景区部分的生态环保和建设费用;另一部分来自于旅游股份有限公司, 专项用来解决社区的旅游补偿。

而武陵源及武当山补偿收取方式主要以收费的形式, 并且根据不同的收费项目划分了不同的收费标准。这种差异化做法, 主要是从世界遗产资源有效保护的角度来考虑, 通过大幅度提高补偿费用标准, 避免过多旅游经营服务项目进入世界遗产保护地带, 从而减轻遗产保护管理的压力。按旅游项目在相关地域所处的空间位置不同实行差异化的补偿费用收取标准, 也是国内其他一些地区采取的做法。

(三) 补偿效果分析

九寨沟实施的旅游项目生态补偿, 分为对保护区自然的补偿和保护区内居民的补偿。从实施效果来看, 九寨沟管理部门组织实施的各项生态环境保护行为产生了持续良好的环境效应。通过森林和水土生态保护, 景区内的崩塌、滑坡、泥石流、水土流失等现象得到了有效控制。对社区的补偿不仅有输血式补偿, 也有造血式补偿。这种“保景富民”的旅游生态补偿形式取得了较好的效果。

相比来说, 武陵源和武当山的资源使用费征收时间较短, 生态效益和社会效益尚未明显显现, 对于生态保护和社区发展的贡献有待观察。

三、世界遗产地旅游生态补偿经验启示

世界遗产地旅游生态补偿以保护人类共同的遗产为目的, 通过经济补偿等手段为世界遗产地保护提供了新思路。从上述三个案例来看, 旅游生态补偿在世界遗产的保护过程中起到了相当重要的作用, 有的甚至成为保护的主要方式。从世界遗产地旅游生态补偿的内容和形式可以得到以下经验启示:

(一) 站在世界遗产保护角度进行旅游生态补偿

世界遗产的保护在中国保护地保护实践中具有突出意义。世界遗产地旅游生态补偿的实践是中国旅游生态补偿实践的重要尝试。中国世界遗产地的旅游生态补偿应站在世界遗产保护的角度进行。在《世界遗产公约》和中国具体国情的指导下, 无论从资源使用的角度来说还是从遗产保护的角度来说, 确保世界自然遗产资源共享、可持续发展的目标, 旅游生态补偿制度的建立是必然趋势。

(二) 兼顾世界遗产保护和社区的发展

遗产地的旅游生态补偿不仅兼顾到生态的保护, 同时也考虑到了社区的利益和发展。如九寨沟从90年代初开发起, 每年提836万作为居民最低生活保障金, 平均分配给九寨沟社区百姓, 社区居民在九寨沟也获得工作机会, 解决了大批社区就业问题。

将旅游生态补偿与社区结合起来, 兼顾了世界遗产的保护和社区生存与发展问题, 是确保世界遗产地得到有效保护同时促进当地发展的必然选择。世界遗产的保护得到多数社区居民的认可和积极支持, 为世界遗产保护工作提供了保证。但不容忽视, 社区的旅游生态补偿中涉及到较为复杂的补偿标准和内容的矛盾, 解决好社区问题, 是维护世界遗产地可持续发展的重要基础。

(三) 世界遗产的旅游生态补偿任重道远

从上述案例可以看到, 旅游生态补偿达到了一定效果, 世界遗产的旅游生态补偿也会对我国旅游生态补偿的研究与实践产生较为明显影响, 九寨沟等三家世界遗产的旅游生态补偿实践模式具有一定的典型性, 会对今后的旅游生态补偿实践起到一定的借鉴意义。

但世界遗产地的旅游生态补偿的长期机制尚未形成, 维护自然遗产的功能, 建立协调的工作机制等问题尚未解决。对于自然遗产、文化遗产采取不同的旅游生态补偿方式和内容的实践探索还存在不足。今后需要世界遗产保护者和管理者共同努力完善。

摘要：旅游生态补偿是解决旅游发展矛盾的重要政策工具, 为世界遗产保护提供了重要支撑, 本文基于九寨沟、武陵源及武当山三座世界遗产的旅游生态补偿政策、内容和效果, 分析世界遗产旅游生态补偿的经验、存在问题及启示, 为推进旅游生态补偿政策的发展提供借鉴。

关键词：旅游生态补偿,世界遗产地,补偿效果

参考文献

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民族地区生态补偿机制研究 第4篇

民族地区生态补偿机制研究

民族地区生态补偿机制是一项关系到我国民族地区生态保护和建设成败的`系统工程.从法律制度上解决民族地区生态补偿机制理论现实根据、核心内容和实现保障,是有效建立和实施民族地区生态补偿机制的紧迫任务.民族地区生态补偿机制的现实根据是实现民族地区在缓解贫困中对日益恶化的生态环境进行保护和恢复;民族地区生态补偿机制的理论根据是环境建设和保护正外部性的内部化原理.民族地区生态补偿机制的构成可以设计为静态框架结构和动态实现安排两大部分.

作 者：杨道波 YANG Dao-bo 作者单位：中央民族大学经济学院,北京,100081刊 名：贵州民族研究 PKU CSSCI英文刊名：GUIZHOU ETHNIC STUDIES年，卷(期)：26(1)分类号：X24关键词：民族地区 生态环境,生态补偿机制

生态补偿应该抓紧进行 第5篇

生态补偿机制包括由生态系统服务受益者向生态系统服务提供者补偿因保护生态环境所造成的损失，还包括由生态环境破坏者向生态环境破坏受害者的赔偿。有些地区，可能因涉及环境保护，而被限制发展工业，导致地方经济相对落后；可能因为牺牲自身的环境，来促进其他地区经济的发展——对于这两种情况，国家财政均应进行补助。

近年来，四川省除在国家重点生态功能区的生态补偿、“三江”（岷江、沱江）流域生态补偿、矿产资源开发的生态补偿外，又进一步明确了饮用水水源保护区域、能源资源开发和水电开发区域建立生态补偿机制；在省内一些地区还自主探索，建立了增殖放流、碳汇贸易、飞地工业发展型补偿等协调补偿机制。

补偿主体涉六大领域

生态补偿作为一个系统、完整的政策设计，就四川省而言，其补偿的主体包括生态功能区、森林、草地、水资源、矿产开发和水电开发六大重要领域。这些领域不仅在四川省的生态建设和区域可持续发展中占有重要地位，而且代表着全省生态补偿的全局概貌。

这六大领域既有共性，又有各自的特点和重点。其共性是，各领域的生态补偿都具有重要意义，迫切需要，都要求在补偿主体、补偿客体、补偿标准、补偿政策、管理、监督等方面上，及时采取措施，予以实践。但是，六个领域具体的补偿内容、区域，补偿主体、方式和补偿对象等，又各有不同或各有侧重，既不能相互代替，也不能套用同一模式。

需要着重指出的是，这六个补偿领域中，生态功能区和森林，重点是对保护其服务功能成本的补偿；而对于生态系统服务与资源利用交叉的草地和水资源来说，则重点是对机会成本、修复成本、建设成本、保护成本的补偿；对于资源开发的矿产、水电开发来说，重点是赔偿。

建立三大组织机构

——建立生态补偿实施管理机构。生态补偿作为一项新的经济政策和社会发展制度，需要以政府为主导和实施主体，强化、健全领导和管理。但四川省至今没有明确的管理机构，没有代表政府的统一实施主体，有关生态补偿工作处于分散、临时、半空白状态，缺乏统一的规划、规范、安排、协调、监督，其有效性、权威性都不适应生态补偿客观形势发展的要求。

为此，我们建议由四川省发展和改革委员会作为行政实施管理主体，成立专门管理机构或委员会、处室，仼命专职管理人员，负责具体管理事务。由省发改委负责的好处在于，它是综合管理部门，有利于不同生态补偿领域的协调、统一管理，有利于生态补偿的综合预算、综合平衡和规划实施。

——建立生态补偿中介评估机构。其主要职能是处于补偿方与被补偿方之间的非利益相关地位，公平评价补偿的内容、标准、范围，确定补偿责仼方（两个以上时可分比例负担），补偿重点、资金。中介机构必须具备评价能力和水平，公平公正，为政府实施生态补偿提供科学依据和标准依据。中介机构应为有权威的非政府机构，但负有评价责仼、权力和推进补偿实施的仼务。

——建立生态补偿监督机构。其主要仼务是：一是监督中介机构的评价程序、收费标准、评价公平性和科学性。二是对生态补偿的过程和落实进行监督。三是对违反生态补偿法规、拒不执行补偿的单位提岀处理措施。四是对违反生态补偿主体提岀法律诉讼。建议生态补偿监督机构设立于省监察厅。

细化补偿法律解释

当前，全国没有生态补偿立法，有关法律依据可从环境保护法、森林法、大气环境保护法、水资源保护法、草原法等中得到支撑，并进行相关的法律解释。此外，四川省应针对本省实际，细化生态补偿的法律解释，制定相关的法规。

——制定生态补偿实施和管理条例作为全省生态补偿的法律依据与行动指南。建议由省法制办、省环境保护厅、省发展与改革委员会合力主持制定，省林业厅、国土厅、水利厅、农业厅参与。

——逐步建立自然资源产权制度，开展自然资源普查。对全省森林、水资源、水电开发、矿产等自然生态空间进行统计确权登记，明确各种自然资源的所有权、使用权和处置权，完善资源有偿使用制度，制定相应的资源管理与生态补偿实施细则；推动建立领导干部自然资产和环境、资源离任审计制度，编制自然资源负债表。

——规范生态补偿诉讼程序。健全企业生态环境损害惩罚赔偿制度、环境损害评估制度、环境公益诉讼制度等。建立环境审判庭、生态补偿分庭，或将生态补偿法律实施，包括诉讼、受理、庭审等列入环境法院审判内容。

打造财政支撑体系

生态补偿作为一种新的经济活动形态，在财政运行中基本上还处于空白或很不完善的状态。因此，急需尽快构建起与之相适应的财政体制、制度、运行机制和可操作模式。

总的要求是建立以政府投入为主，全社会支持的生态补偿投资融资机制，努力增加公共财政对生态补偿的投入，积极引导社会参与，拓宽生态补偿市场化、社会化路子，探索利用国债基金、贷款、公益基金、国际赠款等集资途径；强制破坏环境企业赔偿，探索多渠道、多形式生态补偿方式。

——构建全省生态补偿财政政策的基本框架。岀台全省生态补偿的财政政策和管理办法，确定生态补偿的财政管理机构。加快建立“环境财政”，加大财政转移支付中生态补偿的力度，在中央和省级政府设立生态建设专项资金，优化财政支出结构。

建立全省财政转移支付机制，确定均衡性转移支付、一般性转移支付、专项性转移支付、奖励性转移支付的原则、标准和范围；初步确立生态补偿的财政渠道；初步提岀生态补偿的资金使用原则、监管措施。

——完善现行环境税收政策。增收生态补偿税，调整和完善现行资源税，将资源税的征收对象扩大到所有矿产、非矿产资源、水资源、森林、草原；将现有资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税；对非再生性、稀缺性资源课以重税。增设生态修复和环境恢复税。制定各种资源利用效率标准，增收不达标的资源浪费税。完善资源开发环境治理与生态恢复保证金制度，改革现有企业成本核算方法，将环境治理与生态恢复费用计入企业成本。

——初步划定生态补偿的补偿主体、补偿方式和补偿对象。明确中央、省、区域之间，行业、企业之间大的补偿领域和补偿范围、标准。建议主体功能区、森林、水资源补偿以中央财政支持为主，草地补偿以省财政为主，矿产开发和水电开发补偿以企业补偿为主，其中，水资源水质保护以受益区补偿为主。

——建立生态补偿基金。由生态保护受益区按年GDP或财政收入比例建立对囗援建基金，建立生态保护募捐基金，接受国内外企业、团体、个人捐助。探索或试发行生态补偿彩票。

生态补偿市场化

——探索市场化生态补偿模式。培育资源市场，开放生产要素市场，使资源资本化、生态资本化；探索资源使用权、排污权交易等市场化补偿模式；建立完善资源合理配置和有偿使用制度，加快资源取用权、出让、转让和租赁等交易机制建设，推进排污指标有偿分配制度，推行排污权交易。

——建立碳汇、环境容量、排污权、生态功能交易平台。初步明晰政府与市场的关系，建立生态补偿标准的评估机构，完善有利于资源节约和环境保护、生态修复、生态功能服务等的价格形成机制，实行差别化资源价值评估，按反应市场供求、资源稀缺性程度、生态环境损害成本和修复成本，确定科学的价格。完善市场运作和税收政策。

——依托四川联合环境交易所，重点开展资源环境税费改革试点。推进排污权有偿使用和加以试点，完善排污权交易工作方案，建立初始排污权分配机制，积极推进碳排放权、森林碳汇和水权交易市场建设。建立环境产权交易市场，制定排污权交易管理办法和实施细则。

强化生态补偿教育

省科技厅设立生态补偿研究专项，持续支持四川省生态补偿的研究；在大学有关院系开设生态补偿课程，开展生态补偿法律教育，培养相关人才，依托在川科研院所和大学培养造就一批生态补偿专业人才；建立生态补偿培训机构，重点培训市县生态补偿管理人才，相关企业和事业单位从事生态补偿工作人才；着手培养生态补偿律师，逐步建立相关律师事务所；开展生态补偿宣传教育，对各级领导和广大民众普及生态补偿知识，建立生态补偿公众参与制度，公开生态补偿实施情况与信息，建立公众评议平台，建立生态补偿公示制度，开通公众意见反馈渠道。

“十三五”规划先行试验区

生态补偿是新生事物，牵连到复杂的利益分配，补偿的标准、范围、时间等又与生态系统的功能、价值、可逆性与不可逆性，以及资源的价值、稀缺性、可更新性等有关，科学的较客观的计算与定量化，需要有大量扎实的基础研究作支撐，短期内很难做到。也就是说，生态补偿的科学实现还面临着很多空白。但是，生态建设与社会经济发展又迫切需要生态补偿支撑，必须尽快将生态补偿付诸实施，并在实施中不断完善。不能等到什么都研究清楚了（实际上科学研究是无止境的）才开始生态补偿。因此，生态补偿必须抓紧进行，逐步扩展，先易后难，先抓重点领域，后全面推行，逐步完善，走向成熟规范。

“十三五”是个重要机遇，应结合社会经济发展规划，将生态补偿作为重要内容，统一规划，组织有序实施。在全省启动生态功能区、森林、草地、水资源、水电开发、矿产开发的生态补偿。建议设立“十三五”首批生态补偿先行试验区。

（ 课题组组长：陈国阶 中国科学院成都山地所研究员

课题组成员：王益谦 四川大学教授，博士

黄 寰 成都理工大学教授，博士

朱 婧 成都理工大学副教授，博士

刘新民 四川省环境科学院博士

慕长龙 四川省林业科学研究院副院长，研究员

骆宗诗 四川省林业科学研究院副研究员

傅 斌 中国科学院成都山地所副研究员，博士

刘 菊 中国科学院成都山地所，博士

旅游生态补偿 第6篇

关键词：湖南民族地区,旅游资源开发,长效,生态环境补偿机制

湖南民族地区包括武陵山、雪峰山、南岭山脉及罗宵山等边远山区, 该区域地貌类型复杂、气候环境多样、生物资源丰富、自然景观奇特, 其中已开发的风景区包括武陵源、永顺县、吉首凤凰、怀化、邵阳、永州浯溪、九嶷山等旅游区。湖南民族地区不仅是高品质旅游资源密集区, 也是生态环境易遭破坏的脆弱区。由于环保意识缺乏, 近年来掠夺式和粗放型的旅游开发, 这些地区在旅游发展过程中产生了相当多的“旅游公害”, 使得原本脆弱的生态环境进一步恶化, 成为旅游开发的主要制约因素, 致使旅游资源开发形成“贫困—生态破坏—更贫困”的恶性循环。在旅游产业发展过程中, 如何协调旅游资源开发与生态环境建设, 促进两个产业的良性互动, 实现旅游产业发展环境的优化和自然生态环境优化, 将是构建湖南民族地区旅游业可持续发展的首要任务。

一、湖南民族地区旅游业发展过程中引发的生态环境问题

湖南民族地区旅游业的发展、旅游资源的开发对生态环境的破坏主要表现在大气污染、噪音污染、水污染、废弃物污染、自然生态系统平衡的破坏这五个方面。

(一) 大气污染

随着私家车保有量的飙升, 进出湖南民族地区旅游景区的自驾游车辆也与日俱增, 汽车排放的尾气对景区造成极大的大气污染;景区内道路扬尘、寺庙游客烧香、燃放鞭炮, 饮食区、烧烤摊、饭店排放的油烟等也是一个严峻的问题;同时游客随地乱扔垃圾或随地便溺, 这些污染物在高温高湿条件下发出恶臭, 也使得景区大气环境质量下降。因大气污染, 国家首批5A级旅游景区南岳衡山在2012年还曾遭遇降级危机。

(二) 噪声污染

45-50d B (A) 以上的声音在景区属噪声。景区内大量人流发出的嘈杂声、导游的扩音器、车辆的喇叭声、商贩的叫卖声、游乐设施所发出的刺耳声响、酒吧、KTV的喧嚣声, 如凤凰古城的“酒吧一条街”每到夜晚鼓乐喧嚣, 歌舞升平, 吵闹、嘈杂声充斥整个小镇。造成了景区的噪声污染, 给景区动物栖息带来较大影响, 也使植被生长受到影响。

(三) 水体污染

宾馆、酒店、游船、休闲场馆、临时搭建的舞台 (凤凰古城每每在沱江江面搭建临时舞台) 等旅游设施在建造和使用过程中排放污水、泄漏油料对水体产生污染和破坏;在水上开展的游乐项目以及游客往水体乱扔废弃物、在溪沟 (如清澈的金鞭溪) 捞鱼抓虾、在水中肆意游泳等, 使得原本洁净的水体受到不同程度污染, 也破坏了水生生态系统的自然平衡。

(四) 废弃物污染

包括景区设施建设所弃废物和景区游客抛弃废弃物污染。如索道修建、进山公路、观光电梯、栈道等大型建筑 (如天门山索道、玻璃栈道和鬼谷栈道) , 使得当地原本就比较脆弱的砂岩地质结构受到一定程度的破坏;游客随地乱扔垃圾或随地便溺, 造成废弃物污染。

(五) 自然生态系统平衡的破坏

建设旅游设施而导致大量植被被砍伐, 道路硬化导致生物群落被隔断, 大型实景演出 (如天门狐仙、烟雨凤凰) 导致生物昼夜难分, 栖息紊乱, 如;动物活动栖息地受到较大干扰, 迁移频率加快, 物种减少迹象明显;外来生物入侵案例增多, 如龙虾 (又称克氏螯虾, 学名克氏原螯虾) 在澧水河的出现, 大庸桥白蚁伤人事件等就是范例。

构成自然景观的生态系统对旅游活动本身存在一定的承载能力, 这种承载能力由生态系统的结构所确定, 超过其承载能力的旅游活动将使旅游区生态系统结构发生变化, 旅游区旅游功能丧失。[3]有些景区只注重短期效益, 盲目扩大规模, 超过景点容纳容量无限制地接待游客, 破坏了旅游区自然生态系统平衡。[1]

二、湖南民族地区旅游业各利益相关者对旅游资源和生态环境的需求及影响

旅游活动中主要的利益相关者包括中央和各级政府、旅游企业、旅游者和当地居民。

(一) 中央和各级政府

旅游业发展对湖南民族地区经济增长有着不可替代的作用, 中央和各级政府一直非常重视, 并给予了湖南民族地区旅游业的发展极大的政策和资金支持, 比如西部大开发政策和战略的实施就对湖南民族地区旅游业的发展产生了重大作用, 极大地改善了民族地区旅游的可进入性。在支持湖南民族地区旅游业发展的同时, 中央和各级政府也通过立法、税收和行政管理等形式对旅游景区的开发及经营行为提出了严格要求。如在环境问题上, 全国人大常委会先后通过了《清洁生产促进法》和《环境影响评价法》, 把全程控制的环保模式以国家法律的形式确立下来, 确保其贯彻实施, 为防止因重大决策失误造成对环境的破坏提供法律保障, 有利于防止景区规划中的短视行为, 减少景区开发过程中生态环境遭破坏的可能性;例如党的十八大报告更是突出了生态文明建设的地位。[4]

(二) 旅游企业

旅游企业是能够以旅游资源为依托, 以有形的空间设备、资源和无形的服务效用为手段, 在旅游消费服务领域中进行独立经营核算的经济单位。包括旅游开发公司、旅行社、宾馆、餐馆、旅游商店、运输公司、旅游景点、娱乐场所等。它们利益诉求的重要目标就是追求经济利益, 但同时它们也给旅游开发区带来了不小的收益。他们对旅游资源和生态环境的依附性很强, 因为旅游资源的优势、优良的生态环境和人文环境是旅游企业赖以生存和发展的根基。但在实践中, 由于旅游企业受逐利动机驱使对资源采取掠夺性开发、对旅游景区的粗放式管理, 反造成对生态的破坏、环境的污染、风俗的同化变异等使旅游资源遭到破坏, 有的甚至消失。

(三) 旅游者

旅游者是旅游活动的主体, 是旅游资源的主要消费方。旅游资源的可观赏性和不可替代性是旅游者关注的问题。旅游者在享受旅游资源的同时, 由于个人习惯和素养不高等原因, 也对旅游资源和生态环境造成一定的破坏, 如损毁景观、随意丢弃垃圾、践踏植被、随地便溺、采摘植物、污染水体等, 旅游资源和生态环境遭受破坏后反过来又影响游客感官, 使其旅游兴致降低。

(四) 当地居民

旅游资源、生态环境和当地居民是共存共荣的关系, 当地居民是湖南民族地区旅游资源的一部分, 他们以独特的民俗、服饰、原汁原味的文化氛围和生活场景融入到湖南民族地区旅游资源景观中。当地居民对旅游资源和生态环境既爱又恨, 一方面游客的增加使得当地的经济增长, 当地居民收入也得到增加, 因为旅游业带来了大量的就业机会和附属产业, 如民间小吃、艺术品、纪念品等, 当地居民感激旅游资源和生态环境带来的经济实惠和收入增加;但另一方面他们也成为旅游资源和生态环境的受害者和破坏者, 旅游资源的过度开发让当地居民失去了世代赖以生存的生态系统, 也对当地居民生活造成干扰, 发展旅游带来的社会成本上升, 如物价上涨、交通拥挤、环境污染;当地居民在从事附属产业时也产生一些破坏生态环境的行为。[2]

三、湖南民族地区旅游业可持续发展的长效生态环境补偿机制

由于旅游资源 (环境) 的外部性、公共物品性、产权模糊性以及旅游资源开发过程中的不合理行为和观念等导致了旅游业生态环境的不可持续, 而这恰与“生态环境补偿”的主要理论工具:外部性理论、公共物品供给理论、生态资本理论、信息经济学理论、福利经济学理论和生态经济伦理理论等是一致的。正确处理好旅游持续发展与环境保护的关系需要建立一种“旅游和环境保护共生模式”———生态环境补偿机制, 以实现旅游产业发展中经济利益与生态利益、保护者与破坏者、受益者与受损者之间的协调。湖南民族地区旅游业可持续发展的长效生态环境补偿机制可以从以下几个方面来构建:

(一) 生态补偿的主体

按照“谁受益, 谁补偿;谁破坏, 谁赔偿。”的原则, 生态补偿的主体包括受益和破坏两类主体。受益主体指从旅游资源上获利的个人或组织, 包括政府和旅游企业。旅游资源的开发和宣传, 游客的增多, 会相应带动政府GDP的增长和旅游企业收入的提高, 因此, 他们是旅游资源开发中的受益者。破坏主体是指从旅游资源获利的同时对生态资源造成破坏的个人或组织, 包括旅游者和旅游企业。旅游者通过参与旅游活动, 享受旅游资源带给身心愉悦的同时, 也会对一些不可替代性的旅游资源 (如自然景观) 造成一定的破坏, 因此旅游者除了需支付参观旅游景点的费用外, 还应该支付对景点所造成破坏的费用。旅游企业, 也是如此。以自然遗产为例, 旅游企业从自然遗产的独特性上获得了经济利益, 既需要把旅游的付费部分拿出来用于生态补偿, 也需把自己获得的净利润分出一部分用于自然遗产保护。

(二) 生态补偿的客体

生态环境补偿的客体指由于旅游资源开发导致自身利益受损害的一方。包括长期依赖当地的生态环境和致力保护当地生态环境的个人、企业和群体。为了当地的旅游资源能得到有效的开发, 他们不得不离开原住地, 致使其原有的生存方式被迫改变, 他们在这种迁移行为中牺牲了个人利益, 理应得到相应的补偿。同时, 那些一直以来为了保护当地生态环境投入了人力、物力和财力的群体, 由于旅游资源的开发致使其投入得不到应有的回报, 保护生态环境的积极性容易受到挫伤, 也应得到相应补偿。[5]

(三) 生态补偿的强度

生态补偿强度问题是生态补偿机制的一个重要问题, 只有通过对成本和效益的科学分析, 制定合情合理的补偿强度, 才能有效保障旅游资源开发生态补偿机制的顺利运行。当前湖南省的生态补偿强度定价机制还是单一的政府行政定价。由于湖南省民族地区各地经济发展水平不一致, 各地区不能采用“一刀切”的方法, 这样容易导致利益分配的不公, 有违公平、公正的原则。因此, 在制定补偿强度时应该立足各地实际情况, 基于旅游资源保护成本和价值损失来确定补偿强度, 这是目前比较通用的方法, 其中价值的损失主要包括物质和非物质的利益损失, 还包括相关的发展成本。其中的保护成本则主要是为保护旅游资源所付出的成本和相关损失。同时, 还要根据通过条件价值评估法 (CVM) 来估计旅游生态环境的改善或损失的经济价值, 它主要是根据受访者的意愿来进行价值评估, 以此确定生态补偿强度。此外, 也要考虑补偿对象的实际情况, 针对不同的情况采取不同的补偿强度, 对于那些在旅游资源开发过程中遭受到较大损失的主体, 应该适当提高补偿强度;对于那些所受损失较小的主体, 可以按平均的强度进行补偿。[6]

(四) 生态补偿的渠道

1. 生态补偿税 (费) 。

对生态环境的破坏主体开征生态补偿税或生态补偿费。一方面通过税收杠杆把旅游资源开发使用同生态环境保护结合起来, 提高旅游资源的开发利用率;另一方面通过加强生态补偿费征收使用和管理工作, 增强其生态补偿功能。生态补偿税 (费) 的开征需进一步完善水、土地、矿产、森林、环境等各种资源税费的征收使用管理办法, 加大各项资源税费使用中用于生态补偿的比重, 并向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜。这样一方面解决了生态补偿机制资金问题, 另一方面, 提高了人们对生态资源稀缺性的认识, 抑制过度消耗生态资源的行为。这是税制改革的要求, 也是经济、社会、环境和谐发展的需要。

2. 生态补偿保证金制度。

煤炭、石油、天然气和各种有色金属等都是面临枯竭的不可再生的宝贵资源, 如果要在旅游地进行上述资源开发, 开采者必须向资源所有者———国家交纳相应的生态补偿保证金以获得开采权。保证金应根据每年生态损害需要治理的成本加以征收, 要能满足治理所需全部费用。保证金可以通过地方环境或国土资源行政主管部门征收后上缴国家, 也可以采用在银行建立由政府监管使用的企业生态修复账户的方式交纳。若开采企业未按规定履行生态补偿义务, 政府可动用保证金进行生态治理。

3. 财政补贴制度。

政府财政预算外资金来源主要包括排污费、资源使用费等。在生态利益主体明确的情况下, 应直接要求受益者或者破坏者付费;在受益范围广、利益群体不清晰的情况下, 生态环境补偿的费用通常由政府以公共财政的方式承担。就目前环保阶段和市场经济发展水平而言, 在生态环境补偿上起主要作用的仍是政府, 只有在一些受损方和受益方都十分明确的前提下, 才可以充分发挥市场的补充调节作用。除此外, 政府还可对有利于资源保护的经济行为适用税费减免政策, 如对农民减免农业税、特产税、教育附加费等等, 同样可以起到鼓励正确的行为方式的作用。

4. 优惠信贷。

可以采用向有利生态环境的行为和活动提供一定的低息贷款启动资金或者延长贷款偿还期的信贷政策, 鼓励旅游地区当地人从事该行为和活动。反过来, 优惠的信贷又可以刺激借贷人有效的使用贷款, 提高其行为活动的生态效率。

5. 国内外基金。

可以设立由政府、非政府、机构或个人出资用于支持生态保护的基金, 这仅需要一个有效的地方财政管理体系。这种基金渠道由于受国家财政体系影响较小, 因此其较易操作。捐款是国外非政府机构经常使用的补偿手段。一般是以个人或机构通过非政府机构以捐款的形式购买生物多样性或湿地环境, 且无需偿还。由于这种形式的资金是有限的, 因此更适用于湖南民族地区这样的贫困地区。但这要求政府部门提高金融开放度、资信度和透明度及保持金融政策的一致性和稳定性, 创造良好的条件以引进海外资金。

(五) 生态补偿的方式

可采用直接补偿和间接补偿两种方式。直接补偿是受益对象根据旅游地提供的资源和生态, 结合其经济发展水平以及支付意愿而提供给旅游地的补偿, 由于采用市场化的方式, 又称为市场化补偿。其表现形式为具体的受益对象对生态供给者的直接补偿, 是一种点对点的补偿形式。旅游资源的受益者与供给者之间的补偿方式可以采用资金或实物补偿。资金补偿是最为常见的补偿方式, 也是最为直接的补偿方式。为了提高物质使用效率, 补偿者也可运用物质、劳力和土地等进行补偿 (即实物补偿方式) , 解决受补偿者部分生产要素和生活要素, 改善受补偿者的生产和生活条件, 增强生产能力。[7]间接补偿是旅游地生态受益者以税收或生态基金等形式将资金转移给财政部门, 然后通过财政转移支付等形式补偿给旅游地, 因此又称为政府补偿。间接补偿主要针对生态效益和社会效益, 其形式主要表现为上级财政转移支付补偿。这种补偿完全依靠中央或上级政府完成数额巨大的财政转移支出, 财政压力很大。另外, 这种补偿方式涉及的因素错综复杂, 加上统计数据不完备, 计算不准确, 从而导致补助程序透明度差、随意性大, 同时由于缺乏有效监督, 转移支付效益低下。

参考文献

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旅游生态补偿 第7篇

1 我国流域生态补偿存在的问题分析

当前, 流域水环境污染、水生态破坏和退化问题突出, 给我国经济社会发展和人民身体健康带来了严重的影响和威胁, 对此, 我国高度重视流域的生态环境保护和建设, 制定了一系列相关法律法规, 并不断增加各种相关投入。经过多年的不懈努力, 我国流域生态补偿工作取得了一定的成效, 但从流域可持续发展的角度来看, 我国流域生态补偿仍存在诸多问题, 突出表现在以下几个方面。

1. 1 流域生态补偿缺乏完备的法律法规依据

近些年来, 我国对一些流域进行了生态补偿的试点并取得一定的进展。但是从总体来看, 我国流域水资源的生态补偿进展缓慢。我国还没有建立一套完备的流域生态补偿规章制度, 甚至有些法规之间还存在相互矛盾的问题。新《中华人民共和国水法》 ( 以下简称新《水法》) 第12条规定确立了“流域管理与区域管理相结合的管理体制”, 并确立了流域管理机构的法律地位, 新《中华人民共和国水污染防治法》 ( 以下简称新《水污染防治法》) 所确立的是一种区域管理体制, 而新《水法》中的流域管理体制并未得到新《水污染防治法》的确认, 两部法律之间存在着明显的矛盾以及体制上的冲突。现有的《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国环境保护法》等法规对流域生态补偿没有做明确的规定, 约束力不强。一些地方省级部门发布和实施的流域生态补偿政策, 大多是以规章或规范性文件的形式发布, 其内容主要是关于流域生态补偿的原则、标准和指导措施等方面的规定, 实践指导性不强, 无法有效地指导具体的生态补偿工作, 生态补偿的制度建设滞后于现实的要求。

1. 2 流域生态补偿方式单一

我国的流域生态补偿方式单一, 财政转移支付是我国实施生态补偿的最主要和最重要的方式, 纵向财政转移支付主要用于流域上下游之间的补偿, 横向财政转移支付是跨流域生态补偿的主体, 这2种方式的资金来源都主要是依靠中央政府的财政支出, 地方政府的投入较少。市场机制的作用在流域生态补偿中没有充分发挥, 资金筹集渠道过窄造成政府的财政压力, 有限的政府财政支出资金还被分散在不同的流域单元中, 造成生态补偿资金的利用率较低, 难以起到有效治理环境的目的。我国流域生态补偿方式主要以资金补偿为主, 多元化的生态补偿方式暂未应用到实际的生态补偿实践中。

1. 3 缺乏有效的跨流域和跨地区的协调发展机制

我国目前的流域生态补偿体制存在部门管理的条块分割色彩, 各部门之间没有明确分工, 权责不明, 导致出现问题时, 部门之间相互推诿扯皮, 因此缺乏统一的生态补偿管理体制。跨流域和跨地区的协调发展机制尚未健全, 还没有建立专门的跨地区跨部门的流域生态补偿协调和开发的管理机构, 生态补偿工作缺乏整体性和统一规划, 各地区和各部门为了局部利益和眼前利益争取项目和资金, 普遍存在利益部门化的问题, 导致生态补偿的焦点从对生态环境的治理和利益受损者的补偿到部门间的利益分配, 造成国家生态补偿工作效率不高、缺乏长效性。

1. 4 公众参与程度不够

长期以来, 在国家流域水环境管理中, 公众的环保意识和环境治理意识整体不高, 我国的公众参与机制不健全。一方面, 环境自身的稳定性和包容性的特点, 在较短时间内变化较小, 环境破坏和污染短期内显现不出来, 导致公众尚未形成正确的生态环境价值观念。公众对生态补偿专业知识了解不多, 对其重要性和作用更知之甚少, 导致人们对生态补偿的意识淡薄, 没有形成良好的环境保护氛围; 另一方面, 公众参与缺乏法律保障, 现有法律没有明确公众参与在水环境污染治理中的主体地位, 阻力重重, 缺乏专业性强的社会环保组织引导公众参与到水环境治理的监督和决策中, 因此在生态补偿实践中, 全民参与环保治理的观念还没有形成, 广大社会公众参与流域水环境的积极性不高。

2 国外生态补偿机制的经验借鉴

为应对环境污染问题, 当前国外许多国家, 如欧盟各国、美国、加拿大、日本和澳大利亚等国家已经广泛建立和实施了生态补偿机制, 其内容涉及河流、森林和矿产资源等领域, 在实践中取得了较好的效果, 并形成了许多有益的经验。

2. 1 构建完备的生态补偿制度

国外在环境污染的生态补偿治理中, 建立了完备的法律法规, 为相关机构开展环境治理工作提供了制度保障。当前生态环境税收制度在经济合作发展组织 ( OECD) 内的很多国家发展已比较成熟, 美国的生态补偿政策已经融入各行业的法律法规, 比较典型的是美国的农业法案, 该法案的很多条款都明确了因各种生态环境问题而对农业生态补偿的规定[1]; 日本较早树立了建立水源区利益补偿制度的意识, 早在20世纪70年代, 日本颁布了《琵琶湖综合开发特别措施法》, 这是建立水源区的综合利益补偿机制的首例。次年颁布的《水源地区对策特别措施法》中, 将生态补偿机制作为普遍制度固定下来。日本现行的水源区利益补偿分3种: 水库建设主体以支付搬迁费等形式对居民进行直接经济补偿、根据《水源地区对策特别措施法》采用的补偿措施以及依据“水源地区对策基金”采取的补偿措施[2]。

2. 2 建立可持续的生态补偿资金供给机制

在生态环境治理过程中, 许多国家都依靠行政和市场等手段, 综合运用市场交易手段和公共财政手段, 建立了以财税、信贷和市场等为主要内容的生态补偿资金机制。美国采用水土保持补偿机制, 对流域内水土保持的保护者给予经济补偿, 而资金来源于水土保持的受益者。例如纽约市通过征税、发行公债和基金等方式筹集资金, 补贴Catskill流域上游的生态环境的保护者, 激励其改变生产生活的方式, 调动其保护流域生态环境的主动性[3]。英国泰晤士河从1858年至今不断进行治理, 总耗资在300亿英镑以上, 其资金主要来自于政府的财政支出、征收的水资源费和市场融资等方面。德国在易北河流域整治的过程中, 为改良农用水灌溉质量, 保护两河流域生物多样性, 积极拓宽资金筹集渠道, 建立了以财政贷款、研究补贴和排污费为主的生态补偿资金机制。哥斯达黎加的Sarapiqui流域上的水电公司Energia Global ( 简称EG) , 为哥斯达黎加的4万多户居民提供电力服务, 为保证河流年径流量均匀增加, 确保水量供应, EG按每公顷土地18美元的标准向国家林业基金缴纳资金, 国家政府基金在此基础上按每公顷土地增加30美元, 以现金的形式直接支付给上游的私有土地主, 资助和鼓励其造林、从事可持续林业生产, 来保证Sarapiqui流域的水量和减少水库泥沙沉积。

2. 3 建立流域综合开发管理机制

国外大多数河湖流域和矿山等资源的开发规划以注重综合协调发展为特点, 通过综合协调开发来达到环境污染治理的目的。澳大利亚在制定墨累河———达令河流域的综合治理规划中, 考虑到农业发展、土地资源保护和旅游管理等多方面内容, 这种综合治理规划不但实现了墨累河———达令河流域的有效管理, 而且将生态环境保护因素也作为重点纳入流域开发管理之中, 实现了经济社会发展与资源环境的协调。美国建立的田纳西河流域管理局, 一方面注重土地资源的综合治理, 通过倡导植树造林来防止水土流失, 这不但提高了农业的产出水平, 而且增加了农民收入; 另一方面开展水资源的综合开发和治理, 在田纳西河流域上大力发展交通、电力和水利等事业, 从而有效地控制了洪水灾害, 实现了流域经济社会和生态环境的双赢。

2. 4 建立和健全环境污染治理机构和协调机制

为了治理和恢复因发展而受到破坏的环境, 经过实践探索, 国外许多国家建立了适合本地特点的环境污染治理机构和协调机制。一方面建立由中央政府直接领导的环境污染管理机构, 指导地方政府具体实施环境污染治理。针对田纳西河流域的水污染问题, 美国建立了直接隶属于国会和具有高度自治的田纳西河流域管理局, 以加强流域水环境污染治理; 加拿大环境部在水环境污染严重的圣劳伦斯河专门设立了环境治理中心, 专门负责解决圣劳伦斯河跨界流域污染问题。另一方面建立和健全有效的环境污染治理协调机制, 加强地方政府各相关部门或流域内各地方政府之间的相互协作。为了治理莱茵河流域的跨界水污染问题, 欧盟各国成立了莱茵河流域水污染防治委员会, 协调处理流域内各国的水污染治理工作。

2. 5 形成广泛的社会公众参与机制

生态环境的治理涉及广大社会公众的利益, 也离不开广大社会公众的支持, 社会公众在环境治理和环保立法中发挥着十分重要的作用。国外很多国家都相当重视社会公众参与环保工作, 并将其作为环境保护和治理的关键因素。美国社会公众的环保意识比较强, 除了通过个人保护自己的环境权益外, 还成立了很多社会公众环保团体, 这些环保团体通过演讲、展览和游说等多种形式来进行环保宣传教育。此外, 美国的《清洁水法》中规定在相关环境污染管理决策中实行社会听证制度和公民权益诉讼制度, 这些为社会公众参与环保工作提供了制度保障;澳大利亚注重社会公众在参与环境污染治理中的作用, 规定公众可以组成社会团体或选派代表参加政府的流域管理委员会, 集思广益, 与政府共同解决环境污染问题, 实现资源开发利用效益的最大化。

3 对我国流域生态补偿的几点思考

国外生态补偿有法律、政策制度支撑, 生态补偿方式透明, 生态补偿方法灵活多样, 这些都有效地推动了生态补偿工作的有序开展, 也给我们很多有益的启示。由此, 在我国开展流域生态补偿实践中, 针对我国流域生态补偿中面临的现实问题, 我国流域生态补偿迫切需要在以下几个方面加快推进。

3. 1 建立适合我国国情的流域生态补偿制度

完备的流域生态补偿制度是开展生态补偿实践工作的基础, 在结合我国现有国情的基础上, 借鉴国外如美国、德国和日本等国家建立的生态补偿制度的经验, 一方面对原有关于生态补偿方面的法律法规做系统梳理, 对存在矛盾和重复的法律法规组织专家进行研究并整合修订, 建立一套统一有效的法律法规。同时对流域生态补偿的对象、方法、标准及适用条件等做出明确具体规定, 明确流域生态补偿利益相关者的职责和权利, 尽快出台适合我国的《生态补偿法》以及相关的环境税法, 对流域生态补偿机制的实施做出详细的操作规定。选择有条件的地方先行先试, 总结经验之后再向全国逐步推广, 建立流域生态补偿工作的长效机制, 使流域生态补偿工作走向规范化和法制化[4]。

3. 2 发挥政府与市场机制的互补作用

西方学者德鲁克 ( Drucker) 和德姆塞塔 ( Demseter) 主张公共物品的供给要引入市场因素, 单独依靠政府, 容易出现政府失灵问题, 科斯定理提出可以通过市场交易方式将外部成本内部化, 从国外建立完善的生态补偿资金机制来看, 国外许多国家除依靠传统的政府财税手段之外, 特别注重发挥市场机制的作用来获得生态补偿的资金, 以提高生态治理的效益。因此, 我国的生态补偿机制也应该借鉴国外经验, 在完善政府财政转移支付制度的同时, 探索市场化的交易方式, 一方面充分发挥政府与市场机制的互补作用, 如对生态保护者进行政策优惠、技术培训等方式, 弥补他们因流域生态环境资源保护而所受的损失, 帮助其改善生活环境, 综合使用多种方式进行生态补偿, 逐步建立政府引导、市场推进和社会参与的生态补偿模式; 另一方面积极探索资源使用权和排污权交易等的市场化生态补偿模式[5], 扩宽资金筹集渠道, 尝试采用BOT和TOT等融资方式, 引导和鼓励社会资本参与环境保护和生态建设事业。

3. 3 建立超行政的流域综合治理和开发管理机构

生态系统是一个不可分割的整体, 国外的生态补偿实践证明, 必须打破部门分割和区域的限制, 建立专门的跨地区跨部门的流域生态补偿协调和开发管理机构, 协调和推动各地区的环保工作, 才能成功实现环境污染治理[6]。由于我国的特殊国情, 建立像美国的田纳西河流域管理局这种拥有独立自主权, 不受行政级别限制, 直接向总统和国会汇报的超政府管理机构, 较为困难和不现实。但我国流域生态补偿工作中, 须打破部门管理的条块分割现状, 应当按照流域统一管理和水环境污染治理的要求, 统筹规划, 建立跨流域和跨地区的水环境污染综合治理和开发管理机构, 实现中央政府与地方政府之间纵向合作, 地方政府与地方政府之间横向合作, 以及不同行业之间的协调与合作, 指导各地区之间协同开展生态补偿工作和综合开发流域资源[7], 实现经济社会发展与生态环境保护的双赢。

3. 4 进一步完善流域水污染治理的公众参与机制

国外许多国家取得环境治理成功的关键因素之一就在于: 这些国家都十分重视社会公众参与环保工作, 并积极引导、鼓励和通过各种方法为社会公众参与环保治理工作提供各种便利。弗里曼在1984年提出的利益相关者理论, 其核心思想是利益相关者的自身利益受到某种决策直接或间接影响, 应该及时有效地参与到决策制定过程中[8]。我国流域水环境污染治理工作要紧紧依靠人民群众, 建立全民参与环保的机制。一方面要广泛开展环境宣传教育, 帮助公众了解流域水环境管理的相关知识, 提高人民群众的政策参与意识, 营造人人关心、处处支持和全民参与流域水环境治理的良好氛围; 另一方面要保障公众权利, 强化社会监督。政府部门通过政府网站、宣传栏、网络平台等及时发布流域水质、流域水环境治理规划和流域生态补偿实施进展等信息, 增强信息透明度, 推行环境信息公开化, 健全环境保护的公众举报制度和公众听证制度, 畅通公众参与途径, 如座谈会、信访、民意调查等, 保障公众的环境知情权、参与权和监督检举权。鼓励社会环保组织的建立和发展, 并提供资金支持, 确定其法律地位和权利, 更有效引导和动员人民群众参与环境治理工作。

4 结 语

长期以来, 人们认为中国地大物博、资源丰富、环境无价, 这种观念也渗透在制定经济和社会发展的体制和政策中。随着经济的飞速发展, 人们无限制地使用和破坏生态环境资源, 导致我国流域水资源已处于岌岌可危的境况。流域生态补偿机制的实施是改善生态环境质量现状、缓和环境保护与经济发展之间矛盾的重要手段。因此, 应尽快建立和健全生态补偿机制, 优化生态补偿模式, 重新调整相关主体环境和生态利益的分配关系, 鼓励民众参与生态保护行为, 实施科学有效的生态补偿。

摘要：针对目前我国流域生态补偿存在补偿的法律法规不完备、补偿方式单一、缺乏有效的跨流域和跨地区的协调发展机制以及公众参与不足等方面的问题, 分析产生问题的原因, 通过借鉴国外生态补偿在制度建设、补偿资金持续供给机制、流域综合开发管理机制、环境污染治理协调机制以及公众广泛参与等方面的成功经验, 提出科学、合理、有效地开展流域生态补偿、保障流域水环境质量和水生态安全的对策和建议。

关键词：流域,生态补偿,经验借鉴

参考文献

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旅游生态补偿 第8篇

关键词：韶关,生态屏障,生态补偿,可持续发展

自然环境是人类生存的唯一家园, 经济发展不能以破坏自然环境, 摧毁人类健康和幸福为代价, 这是整个中国社会的共识。韶关是国家环保部批准的全国首批六个生态文明建设试点地区之一, 是广东省重要的生态屏障。国家出台的《全国主体功能区规划》将韶关山区南雄、始兴、仁化、乐昌、乳源等五县列入南岭山地森林及生物多样性生态功能区, 并于2012年开始享受国家生态转移支付补助, 平均每个县补助资金约为3000万元, 补助金额低于全国其他生态发展区。《欧盟排放交易体系规则》详细阐明了碳交易市场规则, 《千年生态系统评估报告》针对生态系统变化与人类福祉的关系, 提出改善生态系统管理水平, 以保证可持续发展。

一、生态补偿的定义

生态补偿, 是指通过生态系统服务的使用者向服务的提供者付费, 将生态系统服务的非市场价值转化为当地参与者提供生态系统服务的财政激励机制。和生态产品、工业品、农产品一样, 生态系统提供的清新的空气、清洁的水和宜人的气候, 都是人类生存发展的必需品。下面着重研究韶关在广东生态系统中提供的生态系统服务重要性, 及对山区进行生态补偿必要性。

二、韶关山区控制着全省的地理格局, 生态屏障作用具不可替代性

广东省北高南低, 北部是海拔最高的南岭山地, 韶关属于北部山区地级市, 包括有曲江、南雄、始兴、仁化、乐昌、翁源、新丰和乳源瑶族自治县等行政县, 北部山区影响着全省的地理生态格局与环境演变。

1、韶关山区对全省气候和河流地理格局具有重大影响

韶关地处于东经112°50′—114°45′、北纬23°5′—25°31′之间, 全境地处华夏活化陆台的湘粤褶皱带, 地貌形态呈自北向南三列弧形山系排列, 且向南突出, 新丰县内石坑崆山, 海拔1902米, 为广东第一高峰。山地对全省气候和河流地理格局具有重大影响, 对全省河流流域格局与地域分布起着支配作用:冬季, 高大的山脉阻挡盛行东北季风长驱直入, 保护全省农业作物和各种生物。夏季, 在地形抬升下盛行西南和东南季风, 形成“地形雨”。集雨面积100平方公里以上的河流有62条, 其中1000平方公里以上的河流8条, 发育了浈江的支流———墨江、锦江、武江、南水等, 浈江自北向南贯穿全境汇入北江, 北江流域属于珠江水系, 处于珠江流域上游的韶关山区, 对珠江流域的水质、径流量和三角洲地区的生态系统有着重要影响。

2、韶关山区奠定了全省的生态地理格局

韶关是广东省重要的用材林、水源林、天然林基地及重点的毛竹基地, 森林覆盖率66.1%, 林木绿化率68.9%, 活立木总蓄积量6524万立方米, 森林资源居广东省首位。人均森林资源居全省地级市第一位。南岭国家级自然资源保护区、始兴县车八岭国家级自然保护区 (属于世界生物圈保护区) 、仁化县丹霞山国家级自然保护区等三个国家级自然保护区, 12个省级自然保护区, 自然保护区面积17.9万公顷, 是全省生态环境质量最好的地区。

3、韶关山区生物的多样性

韶关山区复杂多样的生态条件, 形成了生物多样性, 是广东省最大的天然生物基因库, 区域内蕴藏着丰富的野生动植物资源, 高等植物有271科, 脊椎动物有34目99科。国家一级保护动物有华南虎、云豹、黄腹角雉、黑鹿和瑶山鳄蜥, 国家二级保护动物有穿山甲、猕猴等52种, 列入国家重点保护的野生植物有水松、红豆杉、广东松等36种。高大山脉是水汽和动植物的天然屏障, 分布在山区的森林、草地、沼泽湿地, 具有不可替代的生态服务功能, 对珠江三角洲平原地区具有重要的生态环境屏障作用。

4、韶关山区是人类的发祥地, 孕育着多民族文化, 科研价值无法估量

韶关的丹霞地貌是广东省仅有的世界自然遗产, 还有国家级景区景点17处, 省级及以下景区景点100多处, 包括南华禅寺、珠玑巷、梅关古道、广东大峡谷、满堂客家大围、南岭国家自然保护区等高品质旅游景区。曲江县有马坝人遗址和石峡文化遗址, 是中国古人类的起源地。南雄县集旅游、知识和考古于一体, 其白垩纪红层中的古生物恐龙化石、恐龙蛋化石是世界上保存得最好的地区, 科研价值无法估量。在韶关山区还居住着瑶族、畲族等少数民族, 多种文化的共存繁荣、多样深厚的民族文化使山区乡村民俗丰富多彩, 形成了灿烂的文化遗产, 也构成了广东特有的旅游资源, 使韶关山区成为广东省旅游资源最丰富、旅游文化品位最高的地区。

三、生态屏障获得生态补偿的必要性和迫切性

尽管韶关山区自然资源丰富, 但是依然没有摆脱贫穷的状况, 新丰县职工年平均工资21733元, 在全省倒数第二, 低于河源市最穷的东源县24535元 (见表1) 。近年来, 河源市在东江水资源中获得了广东省政府和香港政府的流域生态补偿, 县财政状况得到了很大的改善, 为了保障东江水质达到国家Ⅱ类, 河源市取消了环境污染大的工业项目建设, 从生态环境保护中获得了经济效应。韶关山区作为广东省最重要的生态屏障, 生态功能的重要性与生态系统的脆弱性已经得到一致认同, 然而山区却没有得到相应的生态养护补偿, 即使在2012年5个县获得了3000万生态补偿, 所有金额共计仅1.5亿, 与2011年韶关地区GDP值792.01亿相比, 只有0.19%, 与山区投入大量的人力、资金在山区生态环境养护相比, 呈入不敷出的状态, 不利于调动山区人民对自然环境保护的积极性。

(注:资料来源:广东省统计年鉴 (2012) 。)

1、生态补偿有助于解决韶关山区经济社会的贫困问题, 建设环境友好型社会

国际对于生态补偿成功的做法是:主要河流的上游地区开发充分考虑对下游地区生态环境的影响, 下游地区要帮助上游修复生态环境和实现人口的脱贫, 因为上游砍伐森林, 可能使水源枯竭, 导致河流下游径流量萎缩。韶关山区的生态系统发挥了森林固碳、固氮、生成氧气、涵养水源、调节气候的作用, 维护了生物的多样性, 为建设环境友好型社会奠定了基础。生态产品提供服务的正外部性, 没有得到相应的补偿, 显然有失社会的公平和公正。对生态产品提供的服务不支付成本, 将继续纵容对自然环境只摄取, 不养护的行为, 遏制环境继续恶化也将是空话。因此, 迫切需要通过生态补偿的方式, 对韶关山区人民为生态屏障的保育工作作出的贡献进行经济补偿, 建设环境友好型社会。

2、生态补偿有利于产业调整

韶关是广东老工业基地, 韶关山区每单位的GDP能耗是全省最高的。虽然从2005—2011年单位的GDP能耗下降了37.57%, 但韶关山区每单位的GDP能耗仍是全省最高的, 能耗超出了全省平均水平的1.37倍 (见表2) 。其原因是高耗能、高污染的钢铁、有色金属是地区主要经济部门。2011年韶关七大支柱产业是钢铁、有色金属、电力、烟草、机械制造、制药、电子信息等行业。

(单位:吨标准煤/万元)

(注:资料来源:广东省统计年鉴 (2012) 。)

韶关地区分布了南雄精细化工、乳源氯碱化工、仁化有色金属循环经济、韶关钢铁厂、韶关冶炼厂、凡口铅锌矿、大宝山矿等高耗能、高污染企业, 工业排放大量的废水、废气和固体垃圾污染了周围的环境。韶关是“中国有色金属之乡”, 已探明储量的矿产23种居全省的第一位, 只要充分利用工业自然资源禀赋, 工业产值会迅速提高, 但有色金属开采和冶炼可造成各种环境污染问题, 如引起塌陷、固体废弃物堆砌、污染地下水和地表水、侵蚀土壤和干扰生物群落的演替变化。因此, 韶关山区经济发展面临突出的矛盾问题是:第一, 维持经济增长与环境保护的矛盾, 如果淘汰目前高耗能、高污染产业, 又要发展地区经济, 就必须有可以替代的新兴产业, 使企业顺利转型。第二, 丰富的自然资源开发与污染、生物多样性丧失的矛盾, 开发强度增加, 生态系统会遭到破坏, 有些甚至是难以逆转的。因此, 需要通过生态补偿项目资金的安排, 开拓新兴产业, 转变经济发展模式, 消除威胁生态屏障的潜在因素, 生态屏障是山区和平原的共同福祉, 生态补偿势在必行。从经济学角度看, 这是受益的平原地区适当让利于山区, 山区放弃发展获得的机会成本, 符合福利最大化原则。

3、生态补偿有利于扶持生态产业发展

韶关山区农业资源优势显著, 农业产值占地区生产总值 (地区GDP) 的14.22%, 人均耕地面积位于全省第一, 高品质农业物种资源丰富。例如“马坝油粘米”、“曲江火山粉葛”、“乐昌马蹄”、“张溪香芋”等12种地理标志保护产品, 成为农业成功增效、农民增收的源泉。“南雄烟”形成了农业生产规模, 烟叶种植面积22.7万亩, 总产量3.2万吨, 实现了产供销一体化, 烟草企业成为全国500家最大工业企业之一。“中国兰花之乡”的翁源县与台商打造“兰花基地”, 花卉销往亚洲地区。生物制药进入了韶关的七大支柱产业中, 成为了山区新经济的增长点。由此可见, 韶关山区不缺乏农业发展的自然条件, 但缺乏资金、农业科学技术、经济管理水平和山区合理的产业规划。翁源县常见药材有360多种, 全球生物制药以14%增长, 也是国内未来最具潜力的领域, 完全可以建立山区生物制药资源输出。2011年韶关地区旅游总收入71.38亿元, 占地区GDP的9.01%, 由于旅店住宿、卫生设施等旅游配套条件较差, 休闲度假的游客人数低于珠三角地区, 需要投入资金, 才能发挥丰富自然遗产的功能与潜力。韶关山区具备发展山区高效农业的良好条件和高品位的休闲度假旅游资源, 实施生态补偿机制, 有利于规划山区产业布局, 开发山地特色农业与生态旅游, 建立山区资源输出。

四、结论

韶关山区一直承担着广东省生态保护、水源保护、生物多样性保护和农业资源遗传多样性保护, 以及世界自然遗产保护和文化遗产保护等多种重要功能, 生态系统脆弱, 资源环境承载能力低, 不具备大规模高强度工业化开发的条件。对于山区放弃开发的机会成本应给予生态补偿, 对于已有的工矿企业应加强环境监督力度, 污染严重的企业要及时停产关闭, 通过补偿项目, 实施产业转型。通过项目补偿形式对农村进行农业技术培训, 积极倡导生态农业, 少施化肥、少用除草剂, 建立农业土壤污染检测体系和农产品检测体系, 发展生态高效农业和生态旅游。改善农村的居住条件, 通过建设农村户沼气或净化沼气池, 可以有效地处理人畜粪便、污水, 治理农村居住环境脏乱、卫生状况恶劣、严重污染等一系列问题, 减少薪柴使用量, 减少森林砍伐量。广东省是我国第一经济大省, 连续24年GDP全国第一位, 因此有能力提供生态补偿的资金。加强韶关山区生态补偿, 有利于提高广东在全国生态社会建设领域的影响力和引领作用, 具有重大的战略意义。

参考文献

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[2]张用民译:生态系统与人类福祉[M].北京:中国环境科学出版社, 2007.

[3]广东省统计局:广东省统计年鉴[Z].2012.

[4]广东省人民政府:广东省功能主体规划[Z].2012.

生态补偿机制研究 第9篇

经济发展与生态环境破坏之间的互斥不兼容已成为阻碍社会进步的瓶颈。尽快完善生态补偿机制,实现人类社会与自然环境和谐相处是贯彻落实科学发展观、建设生态文明的迫切需求,是平衡生态环境保护权、责、利关系的有效载体,是促进区域、群体间公平和社会和谐发展的关键。

1 生态补偿机制

生态补偿作为一种将环境外部效应内部化的经济手段,定义尚不统一。借鉴国际成功实践,结合国内学者的探索研究,生态补偿由生态服务价值付费和破坏生态环境行为的恢复性补偿构成,以保护生态环境、实现人天和谐、提高社会福利为目的,以生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本为理论依据,以环境经济学、资源经济学、资源价值学为学科基础,运用经济和市场调节手段,实现生态环境、经济社会协调可持续发展。

生态补偿在国际又被称为“生态服务付费(PES)”、“生态效益付费(PEB)”,体现了生态保护与社会发展的耦合关系。我国的生态补偿与我国特有的生态环境和社会管理体制相适应,与国际生态服务付费有所区别[1](表1)。

1.1 生态补偿理论依据

(1)生态资本理论。

生态环境具有价值且具有资本属性。按照等价交换原则,遵循利益溢出效应,建立生态补偿机制,由生态保护成果的“受益者”对其使用行为进行补偿,消除生态产品消费中的“搭便车”现象,使生态保护者得到相应回报,激励人们加大对生态保护行为的投资,实现生态补偿正外部效应最大化。

(2)可持续发展理论。

人类社会的可持续发展建立在地球生命支持系统、维持生物圈及生态系统服务功能可持续性的基础之上。人类在发展过程中应认清生态服务功能的巨大经济效益,避免在资源开发过程中的短期行为,完善生态补偿机制,实现人口、资源、环境协调发展。

(3)外部性理论。

如果生态环境受益者无须付费,生态环境资源配置与利用便很难达到帕累托最优。为实现生态环境对社会经济发展的持续促进作用,就需对生态产品的边际个人成本、边际个人收益进行调整,使之与边际社会成本、边际社会收益相等,达到“外部经济性与不经济性”的均衡,实现外部效应内在化(图1、图2)。

(4)公共物品理论。

生态环境作为一种公共物品具有非竞争性和非排他性。某些人付出代价所提供的生态产品或服务,其他人完全可以“免费”享受,产生众多“搭便车”者。只有实施生态补偿,才能避免过度索取导致的“公地悲哀”。

1.2 生态补偿模式

公共物品理论将生态补偿分为纯公共物品、公有资源、俱乐部产品、私人产品的生态补偿4种类型。不同的生态补偿类型对应着不同的生态补偿模式,典型的基于市场补偿机制的生态补偿模式也有4种(表2)。

1.3 生态补偿遵循原则

(1)谁受益,谁补偿;谁污染,谁付费。

将对生态环境干预所产生的外部效应内部化,将私人收益(成本)接近社会收益(成本),消除生产者因破坏环境追求超额利润的目的,激励环境保护者加大对环境污染的治理力度。

(2)公平性。

区域、代内、代际、种际之间在破坏环境遭受的损失与保护环境获得的利益面前均等。

(3)灵活性。

不同区域间的发展不平衡,加之补偿主客体间关系错综复杂,因此在制定生态补偿标准、落实补偿机制时,不能搞“一刀切”,应因地制宜,分类指导。

(4)广泛参与性。

生态补偿制度实施中,只有利益相关方广泛参与、监督,才能弥补当前法规实施中的漏洞,使补偿机制的管理及运行规范化、明晰化。

(5)循序渐进。

完善生态补偿机制是一项复杂的系统工程,中央在全国尺度进行生态补偿试点,取得成功经验后再加以推广;地方应在所辖范围内进行重点领域的试点,探索适合区域的生态补偿机制。

(6)有效性。

建立生态补偿机制应将长期、短期效应结合起来,以保证补偿策略实施的有效性、延续性、滚动性。

1.4 生态补偿理念拓展

当不存在“生态阈值”时,在经济发展初期环境污染会随经济发展而加重,当经济发展到某一水平,环境污染程度最大化,而后环境污染程度随之下降。但任何地区的环境承载能力都存在一个上限阈值。因此,在环境污染不超过“生态阈值”时,应充分运用生态补偿理念促进生态环境保护、社会经济发展和谐相处(图3、表3)。

2 国内外生态补偿现状分析

在生态补偿研究方面,国际PES有坚实的理论基础,充分利用市场机制,依靠政策与制度扶持,形成了较为完备的生态补偿框架体系,实现了生态补偿理念明晰化、普及化。20世纪90年代,鉴于现行经济核算体系与环境生态外部效应的不包容性,我国政府基于国际生态补偿实践经验,才从理论上构建起了我国的生态补偿机制框架。近几年来,我国在国家、地方、区域层面均开展了试点性的生态补偿,但主要限于林业、流域及矿产资源方面的研究。国内外生态补偿研究现状如图4所示。

在生态补偿实践方面,国际凭借完善的产权制度、完备的法律法规体系、成熟的市场调节机制,充分运用公共支付、市场自由调节手段,将资源开发的外部成本内部化,利于生态补偿机制的实施。国内主要在探索的基础上,结合我国现行经济发展模式给人类赖以生存的生态环境带来的负面影响,针对国家“以人文本、建设生态文明”的生态恢复发展策略进行了卓有成效的实践探索,一定程度上遏制了日益恶化的生态破坏,维持了生态服务功能价值的多样性,但我国实施生态补偿的难点与重点、补偿标准的复杂性、补偿方式的社会性制约了我国以公共支付为主的生态补偿模式的发展。国内外生态补偿的实践现状如图5所示。

当前,国外许多国家为有效解决资源、生态保护与经济协调发展的矛盾,都已成功的建立了一套有效的生态补偿机制。西方国家的先破坏后治理的发展模式严重违背了基于生态文明的经济发展规律,我国在发展中一定要从中吸取有益的经验教训。由于国家所处的发展阶段和政治经济制度的不同,我国在适当借鉴国外经验的同时,需要针对我国实际情况开展研究。我国对江、河、湖泊、森林、矿产的补偿基本上以行政干预的方式介入,没能形成规范有效的补偿机制,缺乏相应的保障体系。尽管我国在理论研究和实施案例上已做出了许多探索,但在理论基础、测算方法和实施机制等方面仍存在急需解决的问题。

3 完善我国生态补偿机制策略探讨

在充分考虑我国具体国情、生态环境现状的基础上,通过国内外对比研究,本文将我国在生态补偿基础研究、政策制定、实施、监管方面存在的问题加以总结,并在参考成功范例基础上,针对我国实际提出生态补偿有效改进策略,利于生态补偿机制的规范化、科学化、普及化。

3.1 我国生态补偿机制现状分析

(1)从生态补偿的法制构建基础考虑。

当前生态补偿的法律供应和配套技术性规范不足,如《环境保护法》至今尚未涉及生态补偿的细则条款,《森林法》尚未出台“补偿办法”。法律对生态补偿的规定原则性过强,立法中重视税费征收却忽视规范,如补偿资金多头管理,层层审批,形成补偿资金“上面等”、“下面要”使用效率低下的局面。生态补偿法规对各利益相关者的权、责、利界定不明,导致现行的补偿标准不明、责任不清、补偿不足而且相关立法前瞻预测性差,偏重于事后补救,滞后于生态保护和建设的实际。

(2)从生态补偿实施层面考虑。

我国当前的生态补偿主要限于林业、矿产资源开发、流域补偿方面,几乎全为经济补偿,补偿范围过窄且实施形式单一,造成生态保护付出者心理失衡,引发社会公平性争议,如有些资源保护单行法虽规定了生态补偿制度,但缺少实施细则和下位法,且偏重经济效益,忽视资源生态效益。资源和环境管理部门受自身职能约束,各为其主,具有分而治之的管制主义色彩,导致生态保护与受益脱节,生态保护效率低下;制度实施中缺乏相关利益者广泛参与、监督,忽视生态补偿的公众参与平台建设。

(3)从生态补偿资金管理层面考虑。

我国当前生态补偿资金筹措以财政转移支付为主,配套专项补偿基金,忽视地方政府、NGO、企业和个人对生态补偿实施进展的贡献;补偿标准的制定缺乏科学依据,基本延续“一刀切”政策,因地制宜、自由协商难以体现,导致政策实施脱离实际,如在退耕还林补偿中,全国仅有南、北方两个补偿标准,易出现“过度补偿”或“踩空”现象;生态产品及其服务功能定价因人而异,导致科学、合理的补偿标准量化困难,补偿标准偏低,如生态公益林补贴标准是75元/hm2,远低于林地所产生的经济效益546元/hm2。

(4)从生态补偿长效机制考虑。

当前有限的生态补偿资金难于均衡分摊到各生态补偿区,资金的低效使用和浪费难以保证生态补偿的持续进行;“输血型”的补偿资金在使用上缺乏有效监督,注重经济支付,忽视社会监督机制,使用过程未能明晰化;现行的生态补偿制度实施以工程建设为载体,具有期限性,缺乏持续性、滚动性。

3.2 有效生态补偿机制改进策略探索

(1)强化资源环境产权意识,建立有效评估机制。实现生态环境产权明晰,探索基于生态产权交易的生态补偿机制,明确补偿主体,科学界定补偿对象,有效保护生态环境;借鉴国际经验,建立一支社会化的生态补偿制度监管和评估机构,或参照国家体制设置格局建立地区生态补偿管理机制,对生态补偿建设项目的实施进展、技术指导、日常维护加以监管。

(2)加强生态补偿专项立法,健全融资体系。明确生态补偿主体责任和义务,完善法规体制,适时修订环境保护单行法,制定专门的《生态补偿法》,实现生态补偿机制的网络健全化;设立专项发展基金,利用政策打通环保融资的“瓶颈”,充分利用财政、信贷、证券三种方式推进融资市场建设,建立以政府支付为主,其他社会力量补偿为辅的工作机制,并加强对市场化补偿机制的探索。

(3)加强生态补偿综合管理,实现补偿方式多元化。推进国家、地方、区域、行业多层次协调一致,政府主管、市场运作、公众参与的多元化运营模式建设;鼓励生态环境利益相关者间通过自愿协商实现适合本区域、本项目的财政纵向补偿、地区横向补偿、市场补偿三位于一体的生态补偿模式,实现资金、技术、实物、政策、智力补偿形式的有机结合。

(4)建立环境财政制度,完善资源环境补偿政策。在完善现行环境保护税收政策基础上,将环境财政纳入到当前的公共财政体系,以生态环境补偿基金彩票、生态补偿税、引进国外资金和项目等形式加大财政转移支付中生态补偿力度,同时应规范其征收使用及管理工作,由财政部门统一征收,合理调配,完善资源环境补偿政策。

(5)因地制宜合理确定生态补偿标准,科学制定生态补偿优先序。依据机会成本、生态服务价值理论,坚持因地制宜、分类指导原则,制定可控性强的补偿标准;我国尚不具备全面实施生态补偿的条件,为提高有效补偿资金的使用效率,通过开展基础研究工作,遵循优先补偿项目、重点补偿项目、拓展性补偿项目原则基础上,设立重点领域补偿试点,建立跨区域的生态共享机制。

(6)逐步完善生态补偿基础支撑制度,调整产业结构,加大人力资源开发力度。在中央层面,从立法角度入手对生态补偿措施给予保障,在地方层面,根据当地实际情况出台相应的地方法规;调整产业结构,实现受偿区社会经济系统良性循环;加大对人员生态补偿技术和教育培训,确保受偿区劳动力自主就业,改“输血型”为“造血型”。

(7)完善管理体制,提高公众参与意识,促进生态补偿机制实施可持续性。改变当前生态补偿多头管理、各行其是的现状,建议由环境保护部作为生态补偿的主要管理部门,协调、统一其他各部门的工作;由财政部、税务总局统一收取各项补偿金,制定规范化、系统化的征缴、补偿程序。依托社会舆论的引导作用,提高公众环保参与意识,鼓励公众广泛参与、监管补偿机制的实施,实现有效补偿机制的可持续性。

参考文献

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[10]FONAFIFO.The Environmental Services Payment Program:ASuccess Story of Sustainable Development[Z].

关于流域生态补偿的思考 第10篇

2013年，十八届三中全会提出“坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度”。2014年政府工作报告提出要“推动建立跨区域、跨流域生态补偿机制”。流域是开展地区间横向生态补偿的重要载体，流域通过水将生态受益区和生态保护区有机联系到一块，利益关系相对明确，有关利益主体具有开展横向生态补偿的现实需求和可能。

一、国外流域生态补偿

国外一般将流域生态补偿称为“流域生态系统服务付费”（Payment for Water-shed Ecosystem Services，PWES），起源于流域管理，通常包括流域生态破坏补偿和流域生态重构与建设补偿。美国1933年实施的田纳西河流域管理计划，被认为是最早将流域生态补偿应用于流域管理和规划的实践，该计划通过生态补偿筹集到了用于流域管理和综合开发的资金。国外开展流域生态补偿，主要是根据水质和水量，流域上下游地区经过协商确定双方都能接受的补偿额度，大部分都是市场化的生态补偿模式。

（一）国外流域生态补偿主要采取市场化的方式

在国外流域补偿中，基本以市场化的流域生态补偿方式为主，但政府也发挥了积极作用。国外之所以能够在流域补偿时采用市场化的方式，最主要的原因就是国外的自然资源产权比较明晰，补偿的对象十分明确，相关的利益主体可以通过协商的方式确定双方都能够接受的补偿额度。同时，政府也在推进流域补偿中发挥了积极作用，比如颁布法律、制定标准、加强监管等，同时还为流域生态补偿的参与主体积极搭建合作平台。

（二）国外流域生态补偿一般将水质水量作为补偿额度的重要参考

水是重要的生态产品，并通过水将补偿方和受偿方联系起来。在国外流域生态补偿中，一般将水质和水量作为生态补偿额度的重要参考。比如在国外的主要饮用水源区，往往通过对用水户征收相关费用，对上游地区农户进行补偿，促进上游地区农户采用环境友好型的耕作方式，确保上游地区能够为下游地区提供优质的水源。国外除了根据受偿方提供的水质和水量确定补偿额度外，还会通过提供技术援助、购买环保设备等方式对上游地区进行补偿。

二、国内流域生态补偿

（一）新安江流域生态补偿机制

新安江流域生态补偿试点是我国构建跨省间流域生态补偿机制的一次重要实践，对推进我国跨省流域生态补偿机制建设具有重要意义。新安江流域之所以可以作为全国首个跨省际流域生态补偿试点除了安徽和浙江省政府的积极合作外，还有一些不可忽略的客观因素：其一，补偿双方责任主体易于确定，新安江所流经的省份仅有安徽和浙江，两省上下游之间的关系明晰；其二，利益关系较为明显，安徽境内的新安江流域占到了流进千岛湖径流量的68%以上；其三，下游浙江省政府经济发展状况良好，地方财力能够支持进行横向生态补偿。

（二）海河流域京冀间生态环境补偿

在京冀两地政府的共同努力下，北京市围绕农业节水、水污染治理、水源涵养等同张家口和承德两市开展水资源利用合作和流域生态补偿。具体的生态补偿项目有：一是小流域治理。1996—2004年，北京市每年向承德的丰宁、滦平两县各提供资金100万元，1997年向张家口赤城县提供资金50万元，用于局部小流域综合治理工程。二是水资源节约和水环境治理。2005年，北京市与张承两市分别组建了京张、京承水资源环境治理合作协调小组，确定北京连续5年每年支持资金2000万元，用于张承地区相关区县水资源环境质量项目。三是根据2006年北京市与河北省签署的《关于加强经济和社会发展合作备忘录》，实施潮白河流域水稻改种玉米等低耗水作物的“稻改旱”工程。2006年，在张家口赤城县实施“稻改旱”1.74万亩，北京市按照每年每亩450元给予农民补偿。2008年，密云水库上游继续实施10.3万亩“稻改旱”工程，补偿标准由每亩450元提高至550元。同时增加每亩10元的管理费用。四是水源保护林工程建设。北京市财政支持河北省有关市县开展生态水源保护林建设、森林防火基础设施建设和林木有害生物联防联治等项目。

（三）省内流域生态补偿

中国东部省份，如辽宁、山东、浙江、江苏、福建、广东等，已在行政辖区内的流域开展了流域生态补偿工作。2003年，中共浙江省委《关于贯彻落实党的十六届三中全会精神进一步完善社会主义市场经济体制的决定》明确提出，“建立生态补偿机制，推动欠发达地区跨越式发展，使欠发达地区的发展成为经济新的增长点”；2005年起，浙江省人民政府发布《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》中明确提出，要探索区域间生态补偿方式；2008年，浙江省人民政府办公厅颁布了《浙江省关于生态环保财力支付试行办法》，明确了“谁保护、谁得益；谁改善、谁得益；谁贡献大、谁多得益”以及“总量控制、有奖有罚”的财力转移支付原则。辽宁省2008年出台并实施了《辽宁省跨行政区域河流出市断面水质目标考核暂行办法》，以地级市为单位，对主要河流出市断面水质进行考核，水质达不到目标值的上游地区将给予下游地区补偿资金。福建在省辖区、市辖区的3个流域的上下游实施生态补偿机制试点。

三、流域生态补偿的主要思路

（一）加快自然资源资产所有权、使用权、收益权、转让权、监管权等产权制度建设

完善自然资源资产产权，明确自然资源的“主人”，确定补偿的主体和对象，这是开展流域生态补偿的前提和基础。自然资源资产产权界定或者说初始分配的不同造成了事实上的发展权利的不平等，而我国自然资源资产产权行使人的过度虚化又使得自然资源资产所有人和使用人很难获得生态产品收益。通常，生态功能区要比非生态功能区遵守更为严格的生态保护标准，从而在很大程度上丧失了一定的发展机会。比如在流域的上游要比下游地区遵守更为严格的水环境保护标准，这就迫使上游地区对其经济行为做出超出一般的限制和调整，这种调整或者限制实际上造成上游地区发展权利的部分丧失，以便使下游地区的生态服务得到保障，因此需要下游地区对上游地区给予一定的补偿。中共十八届三中全会提出要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。明确界定依附在自然资源资产上的所有权、使用权、收益权、转让权和监管权（“五权一体”）是形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度的核心，是建立流域生态补偿制度的前提和基础，要加快完善以“五权一体”为主要内容的自然资源资产产权制度，即进一步明晰自然资源资产的所有权、规范自然资源资产使用权、保障自然资源资产收益权、激活自然资源资产转让权和理顺自然资源资产监管权，为推进建立流域生态补偿制度提供保障。

（二）探索资金补偿、共建园区、人才培训等多元化补偿方式

流域生态补偿的补偿方和受偿方之间具有密切的利益关系，双方可以探索资金补偿、共建园区、人才培训等多元化的补偿方式，在确保水质水量的前提下，实现流域生态补偿补偿方和受偿方的互利共荣。一是按照生态有价的理念，积极开展资金补偿。根据受偿方提供的生态产品的数量和质量，合理确定补偿资金额度。二是流域补偿方和受偿方之间可以通过共建园区的方式开展补偿。上游地区或者送水地区由于生态环境保护的需要，很多产业发展受到限制，其财税收入受到很大影响。下游地区或者受水地区一般经济比较发达，在产业发展方面有着独特的优势。下游地区或者受水地区可以在自己的产业集聚区内专门划定一定的范围，与上游地区或者受水地区共建园区，在财税收入等方面共同分享，实现对上游地区或者送水地区的补偿。三是上游地区或送水地区可以与下游地区或受水地区积极开展人才培训合作。上游地区或送水地区为了加强生态环境保护，需要逐步向外迁移人口，减轻生态环境压力。下游地区或者受水地区可以为上游地区或送水地区人才培训提供帮助，提高其劳动年龄人口的就业能力，促进其人口逐步外迁，从根本上缓解上游地区或送水地区的资源环境压力。

（三）构建政府引导、市场为主、社会参与的资金筹集模式

流域生态补偿的补偿方和受偿方之间的利益关系比较明确，因此，流域生态补偿的资金筹集模式主要以市场为主，通过市场化的手段将生态建设的经济外部性内部化。同时政府可以出资进行适当引导，并鼓励社会资金积极参与，形成政府引导、市场为主、社会参与的生态补偿资金筹资模式。流域生态补偿的资金额度主要根据水质和水量，通过水权交易由补偿方和受偿方协商进行确定，并可根据物价指数的变化情况进行动态调整。上级政府或者补偿方政府亦可出资进行补偿，以发挥对流域生态补偿的引导作用。政府补偿资金应主要瞄准受偿区方生态执政能力建设，通过政府引导资金提高受偿方的生态执政能力，为受偿方改善生态环境提供保障。同时，积极鼓励社会资金参与生态补偿，为上游地区和送水区开拓生态保护资金来源渠道。

（四）完善上级政府、补偿区、受偿区、第三方等多方参与的监管机制

在推进流域生态补偿制度建设过程中，如何建立相应的监管机制是实现流域生态补偿长效化的关键。流域生态补偿监管机制的重点是上游地区要能够为下游地区、送水地区要能够为受水地区提供保质保量的水资源，下游地区和受水地区能够及时足额地为上游地区和送水地区提供生态补偿资金。为了体现流域生态补偿监管机制的公平性，可以建立由上级政府、补偿区、受偿区、第三方参与的监管机制，共同对流域的水质水量和生态补偿资金进行监管。同时要建立严格的奖惩机制，对于能够在确保协议水质水量基础上的水质改善和水量增加，可以约定相应的奖励机制，对于不能够满足协议水质水量的行为，要制定严格的惩罚机制。通过奖惩机制的建立，提高上游地区和送水地区保护生态的积极性。同时，也要加强对下游地区和受水地区提供生态补偿资金的监管，确保生态补偿资金能够及时足额地支付给受偿区，并确保生态补偿资金主要用于生态建设。可探索建立保证金制度，即由补偿区和受偿区共同出资设立保证金，确保补偿区和受偿区能够认真履约。■

生态文明与我国生态补偿制度的重构 第11篇

生态, 指生物之间以及生物与环境之间的相互关系与存在状态;生态文明, 是指人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和;是指人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态。生态文明将使人类社会形态发生根本转变。首先是伦理价值观的转变。西方传统哲学认为, 只有人是主体, 生命和自然界是人的对象;因而只有人有价值, 只能对人讲道德, 无需对其他生命和自然界讲道德。生态文明认为, 不仅人是主体, 自然也是主体;不仅人有价值, 自然也有价值。因而人类要尊重生命和自然界, 人与其他生命共享一个地球。其次是生产和生活方式的转变。工业文明的生产方式, 从原料到产品到废弃物, 是一个非循环的生产;生活方式以物质主义为原则, 以高消费为特征。生态文明却致力于构造一个以环境资源承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续社会经济文化政策为手段的环境友好型社会。人的生活方式以厉行节约为原则, 以适度消费为特征, 崇尚精神和文化的享受[1]。

生态文明是人类对传统工业文明进行理性反思的产物。工业文明为人类创造了非常丰富的物质财富和精神财富, 但它的高投入、高能耗、高消费, 也使全球出现了极其严重的环境污染、资源短缺等生态灾难。在过去20多年中, 我国虽然取得了举世瞩目的发展成果, 但生态负担却日益沉重, 生态破坏对人们的生产生活形成了现实威胁。如果不尽最大可能节约能源资源和保护生态环境, 很可能造成“资源难以支撑, 环境难以容纳, 社会难以承受, 发展难以持续”的严重后果。生态文明不仅是个经济问题, 也是个生活问题, 政治问题。生态文明写入十七大报告, 既是我国多年来在环境保护与可持续发展方面所取得成果的总结, 也是人类对人与自然关系所取得的最重要认识成果的继承和发展。这充分体现了生态文明对中华民族生存发展的重要意义, 实际上是建设和谐社会理念在生态与经济发展方面的升华[2]。

作为一个仍在形成中的理论, 生态文明观可以被视作是由多个相互联系、相互支撑的生态价值观念构成的理论体系。生态价值观的主要内容是自然界具有内在价值。“我们不仅要承认人的价值, 而且也要承认自然的价值。”2002年, 美国作家莱斯特R布朗在他的新作《生态经济》一文中指出, 生态经济是一种有利于地球的经济模式, 它遵循生态学原理, 主张生态平衡与经济发展相协调。“经济和地球生态系统之间的稳定关系, 是经济持续发展的基础。”生态政治观萌发于20世纪七十年代的绿党。各国绿党的理论基础、政策主张等都有共同的特点, 譬如要求政府的政策、法令、规章制度、教育方式等, 以人与自然的协调关系来制定有关的法律政策, 对生态环境问题进行调节;生态化的政治发展必将促进公民的政治参与, 而生态问题的最终解决, 不仅是人与自然的关系协调, 更重要的是人与人之间的关系的和谐等等[3]。显然, 要建设生态文明, 环境问题必须要进入政治结构、法律体系, 成为社会的中心议题之一, 必须要有完善的生态补偿制度。正如马克思、恩格斯指出, 要防止对生态环境的污染和破坏, “单是依靠认识是不够的, 还需要对我们现有的生产方式, 以及和这种生产方式相连在一起的我们今天的整个社会制度实行完全的变革” (《马恩选集》第3卷) 。

2 现行生态补偿制度与生态文明的要求相距甚远

已如前文所说, 要建设生态文明, 环境问题必须要进入政治结构、法律体系, 必须要有完善的生态补偿制度。但非常遗憾的是, 我国现行的生态补偿制度存在着较为严重的缺失, 与生态文明的要求相距甚远。

(1) 我国尚无环境基本法, 也没有生态补偿方面的专门立法, 相关的“环保”法律则存在着较为严重的缺陷, 未重视生态本身的价值。我国现行的《环境保护法》明显忽视生态本身的价值及对人类社会可持续发展的意义。由于当时的立法背景, 《环境保护法》偏重于污染防治, 只规定了对排污行为所产生的外部经济进行收费, 而没有考虑对生态保护行为所产生的正外部性进行补偿。自然资源保护单行法对生态保护的力度不够。主要表现在自然资源保护法律中资源有偿使用原则未体现资源生态效益价值, 对开发利用自然资源的主体应承担的保护生态的义务未作规定以及资源保护法律的有些规定不利于生态环境保护等方面。新刑法虽然将环境犯罪独立出来进行规定, 但生态保护的指导思想并没有贯彻始终。有些罪名注重保护的是人身和财产, 对生态利益的损失没有纳入考虑的范围。如《刑法》第338条, 重大环境污染事故罪规定:“违反国家规定, 向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物, 造成重大环境污染事故, 致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的, 处三年以下有期徒刑或者拘役, 并处或者单处罚金;后果特别严重的, 处三年以上七年以下有期徒刑, 并处罚金”。按犯罪的构成要件, 构成该罪的客观方面的必要条件表现为公私财产的重大损失或者人身伤亡的严重后果, 该罪的结果要件只是人身和财产。这一规定反过来说明若没有人身伤亡和财产重大损失, 即使造成了重大环境污染也不构成重大环境污染事故罪[4]。这与该罪设立的目的是为了保护公民的环境权益, 包括清洁、舒适的环境权益和合理开发利用并可持续发展的环境资源保护权益等相违背, 更与保护生态毫无关系。还有一些罪名如盗伐、滥伐林木罪等环境犯罪的规定也有类似的问题。

(2) 生态补偿采取全国“一刀切”的政策设计, 导致政策实施脱离实际, 效果欠佳。如在退耕还林补偿中, 全国仅分南方和北方两个补偿标准, 这样的补偿方式在有些地区出现了“过度补偿”, 但是在有些地区经常是“低补偿”和“踩空”现象。譬如西藏的林业补偿方面, 尽管中央政府对西藏自治区的林业非常重视, 在森林资源保护和恢复以及天保、退耕还林、保护区建设、公益林补偿等方面投入了部分资金, 促进了西藏的森林保护和生态建设工作的发展。但是在上述资金中, 只有公益林补偿基金是真正意义上的生态补偿资金, 并执行全国统一标准 (75元/hm2 ) , 其余的天然林保护、退耕还林 (还草) 、自然保护区建设等生态工程建设国拨资金中有一小部分作为生态补偿支付给相应农户。从资金投入百分比来分析, 西藏退耕还林占全国总投资的0.11 %, 天保占0.13 %, 即便是总投资少, 但不应小于全国的平均水平, 至少与面积比相当, 这还没有考虑西藏成本高的因素。从西藏森林面积、蓄积在全国中的比例和西藏的生态地位来看, 应该扩大补偿面积, 提高补偿的标准。在保护区的面积中, 西藏所占比例较大, 高达26.14 %, 但“十五”期间西藏保护区建设国家总投入仅有0.5亿元, 这个数据应该不会高于我国“十五”期间自然保护区平均投资水平[5]。由于藏区高寒缺氧、交通不便, 生态环境和生活环境比较恶劣, 生活、工作 (包括物价、劳动力、材料等) 等等所有的成本都是内地的两倍以上, 所以, 对藏区的生态补偿投入当然应该高于国内平均水平。

(3) 补偿方式单一, 导致部分公民财产权与发展权的受损。我国现行的生态补偿方式以货币补偿为主, 以一些项目工程为表现形式 (退耕还林、天保工程) , 与这些工程配套的补偿政策通常固定为58年, 在期间内对相应主体发放固定金额的补偿金。这种补偿方式缺乏稳定性, 八年过后, 受偿主体就很难得到生活保障;而自己赖以生存的生态资源也已另有归属。这种情况在我国藏区的大江大河源区经常发生。在三江源地区, 为了保护环境, 防止环境污染和生态破坏造成的生态环境价值减损, 实施封山育林、退牧还草等措施, 政府对源区林木所有人的林木所有权进行限制, 不能随意砍伐甚至不能砍伐。另外, 三江源区地处偏远, 条件艰苦, 经济不发达, 可供选择的产业不多, 发展后续产业难度较大[6]。财产权受限对财产所有人构成一种直接的经济损失。同时, 政府通过公用征收等方式来进行生态维护, 必将给当地居民带来发展权的限制。发展权与新兴的环境权存在着权利冲突, 藏区本身属于生态脆弱地区抗干扰能力薄弱, 国家应按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等四类主体功能区进行定位。对国家限制开发和禁止开发的这些区域, 其发展权的受限应由国家、开发地区、受益企业和个人给以多方面长效性的生态补偿。如果继续按照统一的标准, 以单一的模式进行生态补偿, 受偿主体在补偿届满后, 由于没有相应的技术扶持, 难以找到在社会的立足点, 很容易重操旧业, 对环境造成新一轮的破坏。

3 重构生态补偿制度, 建设社会主义生态文明

3.1 应早日颁布环境法典, 明确生态补偿的原则

生态补偿立法的缺失, 是限制和阻碍生态补偿机制建立的主要原因之一。目前我国尚没有环境法典, 也没有生态补偿方面的专门立法, 各省区缺乏制定生态补偿机制的法律依据。所以, 尽快出台环境法典, 建立权威、高效、规范的管理机制, 促进生态补偿工作走上法制化、规范化、制度化、科学化的轨道, 并以此将补偿的对象、范围、方式、标准等以法律的形式确定下来。仅就生态补偿而言, 应当建立以下原则:第一, 生态安全原则。所谓生态安全是指国家生存和发展所需的生态环境处于不受或少受破坏与威胁的状态, 生态安全包含两重含义:一是生态系统自身是否安全, 即其自身结构是否受到破坏;二是生态系统对人类是否安全, 即生态系统所提供的服务是否满足人类的生存需要[7]。由于生态安全直接关系到生态本身的价值以及人类社会的安定和可持续发展, 所以成为生态补偿最重要的原则。第二, 生态公平原则。生态受益地区不能以生态保护为名来限制生态保护地区的发展。只有共同发展, 才能从根本上恢复和重建生态系统, 恢复生态功能, 才能跳出生态破坏贫困生态恶化更贫困的恶性循环。第三, 可持续发展原则。可持续发展作为一种发展观, 是针对传统的“不可持续发展”提出的, 是对传统经济模式的一种变革。现阶段, 我国政府提出的建设“生产发展、生活富裕、生态良好”的和谐社会的理论, 在很大程度上, 是对可持续发展认识的系统和深化。第四, 污染者付费, 受益者补偿原则。根据权利义务的对应性的法理要求, 体现在环境保护过程中, 则表现为谁污染谁赔偿、谁受益谁补偿的原则。污染者有责任对自己污染环境所造成的损失做出补偿, 环境受益者也有责任和义务对生态功能保护区域及其居民提供补偿。第五, 直接补偿和间接补偿相结合的原则。直接补偿是指对生态效益的生产者直接给予金钱和实物的补偿;间接补偿是指产业补偿, 以解决富余居民的再就业为主[8]。

3.2 完善纵向补偿制度, 加强横向补偿力度

我国生态补偿渠道主要有财政转移支付和专项基金两种, 其中财政转移支付是最主要的生态补偿资金来源, 并且在财政转移支付方面, 纵向转移支付即中央对地方的转移支付占绝对主导地位。有关资料统计, 从2000年至2005年, 中央累计投入西部地区退耕还林、退牧还草、天然林保护、防护林建设和京津风沙源治理五大生态建设工程的投资1 220多亿元, 水土流失综合防治、三峡库区、滇池流域水污染防治、塔里木河综合治理、中心城市污染治理等工程450多亿元[9]。这种完全由中央政府买单的方式显然与“受益者付费”的原则不协调, 不仅没有调动全社会的积极性, 而且使许多地方产生了依赖思想。我国生态服务的提供者大多集中在西部, 我国藏区则是西部最大的生态服务提供者, 而生态服务的受益者大多集中在东中部, 生态服务提供者和受益者在地理范围上的不对应, 导致西部生态服务提供者无法得到合理补偿, 形成“贫困地区负担, 富裕地区受益”、“上游地区负担, 下游地区受益”的不合理局面。区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支付微乎其微。我国西部地区提供的生态环境公共物品和服务对中、东部地区具有正的外部经济性, 根据谁受益, 谁补偿的原则, 建立科学的生态价值评估体系, 对于接受西部地区生态利益的中、东部省份采取统一的衡量标准, 通过税收与财政分流等方式, 采取相应的经济和非经济形式, 以省际之间的横向补偿弥补或加强我国西部生态补偿的力度, 达到一种共赢的局面。

3.3 实现生态补偿方式的多样化, 增强生态补偿的针对性和有效性

补偿方式的多样化, 可以大大增强生态补偿的针对性和有效性。多样化的补偿会强有力地刺激补偿的供给和补偿的需求, 促进补偿供给与补偿需求良性动态关系的形成和维持。不同的补偿方式也尽可能自由组合, 形成众多的新补偿方法。第一, 政策补偿。利用制度资源和政策资源进行补偿是非常重要的, 尤其是在藏区这个资金相对贫乏, 经济十分薄弱的情形中显得更为重要。利用补偿金、赠款、减免税收、退税、补贴、财政转移支付、贴息等等提供补偿资金, 来提高生态效益。第二, 项目补偿。即政府和补偿者为藏区受补偿者提供项目, 将补偿资金转化成为技术项目和产品, 帮助受补偿地区建立起替代产业, 此类补偿即所谓“内动力”补偿。第三, 培训与技术补偿。对藏区受补偿者无偿提供技术培训和指导, 提高其生产技能和管理组织水平, 使他们掌握更多的生存本领, 彻底改变贫穷的现状, 此即所谓“造血式”补偿。第四, 道德补偿。道德补偿是一种保护生态环境理念的教育和树立在公民心中的道德要求。保护生态环境、补偿生态资源是每个公民的义务。法律仅仅是手段, 形成保护生态环境的理念, 使藏区生态环境的破坏者进行自觉补偿才是目的。

3.4 进行共同开发经营, 创造生态补偿制度实现的新形式

共同开发经营是指生态补偿主体与受偿主体共同开发经营由受偿者保护的生态资源, 双方之间是股东关系。这种股权关系是基于生态资源的生态价值和生态补偿制度而非生态资源的财产价值和物权法律制度建立起来的。生态资源所有的所提供的生态价值可以量化形成资本进行投资, 形成股权。2004年11月国土资源部颁发的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第2条第7款规定:“关于被征地农民可以以入股分红安置。对有长期稳定收益的项目用地, 在农户自愿的前提下, 被征地农村集体经济组织经与用地单位协商, 可以以征地补偿安置费用入股, 或以经批准的建设用地土地使用权作价入股。农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益。”本规定虽然不是关于生态补偿的实现形式的专门规定, 但可以说明, 法律承认被征地农民的共同开发经营权。通过这种方式不但可以缓解开发方的补偿资金周转, 还可以利用双方的优势, 将受偿主体的利益纳入实体的利益之中, 既解决了当前的补偿标准与额度的问题, 又在将来的持续过程中很好的解答了生态开发带来的生态区群众发展权益问题[10]。共同开发经营模式赋予了生态区居民同等的参与权、分配权和发展权, 受偿者享有环境权的同时, 对补偿者的开发利用行为进行监督, 这种监督内化为股东之间的相互制约, 既有利于解决当地经济发展与环境资源保护的矛盾, 又有利于当地社会的安定团结, 符合国家构建和谐社会的要求。

3.5 开征生态税, 为生态补偿提供稳定的资金来源

生态税是指国家为实现特定的生态环保目标, 筹集生态环保资金, 调节纳税人相应行为而开征的有关税收的总称, 生态税的主要目的就是为了保护生态环境和自然资源, 让企业去承担环境成本, 实现生态和资源价值的合理补偿。生态税收可以溯源到英国“福利经济学之父”庇古的外部性理论。在市场经济运行中, 由于自然环境提供的服务不能在市场上进行交易, 因此, 市场机制无法对经济运行主体在生产和消费过程中可能产生的副产品环境污染和生态破坏发挥作用。为了克服这种“负的外部性”所导致的边际私人成本和边际社会成本之间的差异, 政府理所应当负起责任, 采用行政、法律和经济手段实施干预, 而税收手段则是不可或缺的。目前, 发达国家所使用的生态税收手段主要包括:第一, 对污染排放的污染物直接征收污染税, 如荷兰的噪音税、超额粪便税等。第二, 对与污染排放间接相关的产品征产品税收, 如瑞士对碳氢燃料、CFC等的征税。第三, 各项鼓励生态保护的税收优惠政策, 如各国对所得税、增值税和消费税的减免。第四, 多数国家正在加速进行的税收制度“绿色化”进程。早在1996年8月, 我国《国务院关于环境保护若干问题的决定》就指出, “要建立并完善有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制”。但是, 我国的生态税收制度一直没有建立起来。目前, 生态税的标准正在研讨中。我们应该加快立法进程, 不仅要开征生态税, 而且还要开征森林资源税和草场资源税, 以避免和防止生态破坏行为, 并为生态补偿提供长效的稳定的资金来源, 最终实现人类社会经济发展与自然生态系统协调一致的目的。

参考文献

[1]潘岳.社会主义与生态文明[EB/OL].人民网环保频道, 2007-10-19.

[2]李丽侠.“生态文明”:发展理念的升华[EB/OL].人民网环保频道, 2007-10-25.

[3]周京成.现代生态文明观[EB/OL].http://www.china.com.cn, 2008-1-29.

[4]张建伟.生态补偿制度构建的若干法律问题研究[J].甘肃政法学院学报, 2006 (5) :21-24.

[5]王景升, 等.西藏生态补偿问题及对策[J].林业资源管理, 2007 (6) :21-24.

[6]王作全.三江源区生态环境保护法治化研究[M].北京:北京大学出版社, 2007:150.

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[8]曹明德.论生态法的基本原则[J].法学评论, 2002 (6) :60-68.

[9]王健.我国生态补偿机制的现状及管理体制创新[J].中国行政管理, 2007 (11) :87-91.