合理利用农村耕地

合理利用农村耕地（精选5篇）

合理利用农村耕地 第1篇

关键词：农村耕地,使用现状,合理利用

耕地是人类赖以生存的基础, 为我们提供了充足的粮食和丰富的生产原料, 是工业等其他物质生产部门和一切非物质生产部门存在与发展的必要条件, 更是社会安定、国家自立的基础。我国耕地面积只占世界耕地面积的9.5%左右, 却承担着养活世界22%以上人口的重任, 这对我国农业事业发展是个严峻的挑战。笔者通过多方面的资料调查, 结合实际分析了目前中国农业耕地利用现状及其问题, 探索性提出了合理利用农村耕地的对策。

一、目前中国农村耕地使用现状

由于现代化建设逐步推进, 一方面, 促进农村发展, 提高农民生活质量;另一方面, 大量的耕地转为非农业用地, 使耕地数量逐年递减。目前, 我国的耕地存在着种植结构不合理、转为非农用地以及闲置耕地大量出现问题。

(一) 农村耕地种植结构不合理

根据传统经验和农业发展新阶段的到来, 各地大都注意到因地制宜的改变单一的粮食种植结构, 恢复和发展间作套种技术。在保证粮食稳增长的前提下, 扩大经济作物的比重, 显著增加了经济效益和农民收入。但是也应该清醒地看到, 农村耕地种植结构存在着许多不合理的情况: (1) 种植类型不能因地制宜。单方面追求地区经济的高速增长, 盲目命令农民减少或停止种植粮食作物, 形成一种恶性循环。 (2) 种植结构比例失调。我国由计划经济到市场经济转变, 农民素质普遍较低, 从而导致农民只能根据自己片面的眼界, 根据以往传统旧的种植经验来决定种植类型和种植比例, 从而导致结构比例失调。

(二) 部分耕地占用, 转为非农业用地

根据我国经济发展速度和国家建设的需求, 采取合法的途径和手段征用部分农业用地是有必要的, 不仅为农民提供了娱乐休息场所, 提高农民的生活质量, 合理利用农村土地, 建设工厂或企业, 既利于农村交通的改进, 又带动了农产品销售量, 同时也解决了农村劳动剩余劳动力的转移。在促进农民增收的情况下, 更加有利于国家秩序的稳定。总而言之, 合理合法地占用农村耕地, 并合理科学地利用转为非农业用地是利大于弊。

反之, 部分地区和一部分地方政府及开发商, 不正当的占用农村耕地, 转为非农业用地, 导致了盲目投资, 低水平冲建设和圈占土地, 滥占耕地, 不合理不科学地利用农村耕地, 转为非农业用地是弊大于利。

(三) 闲置耕地大量出现

所谓闲置耕地出现, 在如今中国农村实际上是一种抛荒现象。土地是农民的命根, 那又为何有如此多的农民放弃耕地呢?

1. 农业效益低和劳动力转移造成抛荒

农产品经常受结构性、暂时性和低水平过剩的影响, 市场风险大, 价格相对偏低, 特别是水稻等粮食价格近几年持续下跌, 并且农业生产成本逐年增加, 导致种田效益进一步降低。农业效益低, 直接影响农民的生产积极性, 这是耕地抛荒最根本的原因。

2. 土地流转困难和土地征而不用造成抛荒

造成土地流转难的原因, 既有土地权证不清等历史遗留问题, 也有土地流转机制不够健全、缺乏灵活性和可操作性等因素。当前, 农村中“有田无人种和有人无田种”的现象比较普遍, 特别是农业税免除后, 有些农户自己不想种也不愿别人种, 从而造成部分土地抛荒。

二、不合理利用农村耕地出现的问题

耕地对于人类意味着生命的延续, 是人类生存的基础, 因此, 常把土地比喻为人类的母亲, 母亲总是无私的奉献着, 而人类却从不考虑大地母亲的承受力, 无止境地掠夺、利用和开发。在这一系列的开发过程中, 耕地的不合理利用, 种植结构的不合理, 土地的大量抛荒, 引发了众多的农业问题出现, 影响农民增收, 阻碍农业发展。

(一) 种植结构不合理, 耕地质量逐年下降

在种植结构上由于种植比例不合理, 要么片面种植经济作物, 要么片面种植粮食作物, 不因地制宜, 错误搭配, 种植过程中不合理地使用化肥, 直接导致耕地质量下降, 耕地质量下降, 对于农产品的质量和数量都有影响, 农民对于激烈的市场竞争显得更加无力对抗。

(二) 耕地挪作他用, 影响农业发展

随着我国农村现代化, 非农业用地的需求量不断扩大, 非农业用地数量递增的趋势是必然的。然而, 在土地征用过程中和耕地征用后利用率由于某些领导人判断失误、农业法律的不健全以及农民耕地意识的减弱, 造成不同程度的问题凸显, 以至影响到中国农业发展的前景。

1. 土地资源流失, 部分国有土地使用权“私产化”

在许多地方, 从农村征来的土地的使用权似乎已通过种种方式被“私产化” (农村土地被征用后就变成了“私有资产”, 占全部出让、转让土地的90%以上) 。有些地方喊出, “只要你来, 土地不要钱”的口号, 甚至制定土地出让给投资者价格低于征用补偿的投资政策, 政府向农民征用土地时, 其自身要倒贴钱, 行成恶性竞争。在某些地方, 政府争相降低地价, 招商引资, 一些地方甚至要对外商投资实行零地价, 负地价政策。在这种情况下, 不可避免地要出现土地资产流失问题。

2. 失地农民增多, 影响社会经济发展

土地征用后, 失地农民增多, 农民成为了流动人口游走于城市边缘, 会对社会治安进行破坏。根据司法部近年来对民事和刑事犯罪案件研究成果表明:流动人口犯罪比例高, 主要是由于农村大量失业人口过剩, 生活没有基本保障造成的。由于失地农民离城市近, 群体性强, 失地农民问题没有解决好, 很可能引发社会矛盾, 农民正日益成为社会稳定的巨大隐患和经济发展的重大难题。

三、合理利用农村耕地的对策

虽然土地对于一切物质财富的生产都是不可缺少的必要条件, 但是在农业生产中却具有特殊的重要意义和作用。耕地的减少对于农民意味着减少一份生活保障, 对于社会则增加一份不稳定因素, 且耕地是一种有限的、不可再生的资源, 所以耕地保护是保障群众生活的突出问题, 也是可持续发展的需要, 耕地的合理利用更是耕地保护的核心所在。

(一) 增加农业科技投入

众所周知, 农业理论研究者认为, 农业的发展, 一靠政策, 二靠科技, 三靠投入, 但最终还是要靠科学解决问题。特别是在世界范围内科学技术迅速发展的今天, 要从根本上解决关系到国家兴衰的农业问题, 科技兴农尤为重要。在耕地数量有限的情况下, 只有提高单位面积出产率才是农业发展的趋势, 是立农之本的重要因素之一, 如何加强农业科技投入是一个值得探讨的问题。

1. 进一步稳定和发展农村科技队伍

要继续提倡和发扬艰苦奋斗、团结协作和为人民、为事业的奉献精神, 稳定和巩固现有农业科技队伍, 动员更多的科技人员走向农业生产第一线。要保证农村科技人员有更多的时间搞本职工作, 一般不要抽调他们搞与专业无关的行政工作。

2. 建立健全各种形式的农业技术推广服务组织

积极支持以农民为主体, 农民技术员、科技人员为骨干的各种专业科技协会和技术研究会, 逐步形成国家农业技术推广机构与群众性的农村科普组织及农民专业技术服务组织相结合的农业技术推广网络, 以疏通科技流向千家万户和各生产环节的渠道。

3. 多渠道多形式筹集资金, 不断增加农业科技投入

提倡科技兴农, 必须广辟资金来源, 增加农业科技投入。在不断增加农业投入的同时要采取对农业科技倾斜的政策。对农业科技成果的推广应用项目, 要安排专项贷款或低息贷款。省、市、县政府要把按规定建立的农业发展基金重点用于农业科技投入。有条件的地方, 要积极开展外引内联, 办好农业新技术和优良品种基地, 特别要办好南繁育种基地, 以满足省内外对杂优水稻、玉米种子的需要。

(二) 健全法律制度, 加强土地执法力度

目前, 我国土地法律体系还不够完善, 可操作性不强, 如我国现行的基本农田保护条件中对基本农田的利用, 保护和调整措施、手段没有做具体规定, 对政府, 土地权益人的责任、义务和行为规范没有具体说明, 致使土地违法现象、隐形土地市场比较普遍, 当务之急应加快立法进程。

1. 改革征地制度, 完善征地程序

各级政府都要制定土地利用规划, 强化规划对建设用地总量的控制, 把对耕地占用规模限制在规划数量, 范围之内, 严禁随意占用耕地行为的发生, 因社会发展需要, 占用规划外耕地的必须按法定程序进行, 国家重点建设也应尽量节省用地, 减少对耕地的作用, 同时减少非生产性建设项目占用耕地的审批。实施批中批后的全程管理, 真正把好“节约用地, 合理用地”关。

2. 完善征用补偿机制, 保障农民既得利益

农民失去土地, 并不仅仅失去那一点土地的表面价值, 而且意味着失去所看不见的土地蕴藏的价值。失去土地后, 失地农民的生存权、经济权、就业权、财产权以及政治、文化、教育等方面的权利和利益均受到不同程度的损害, 所以在土地征用制度改革的同时, 适当提高土地征用补偿标准, 进一步完善土地征用补偿制度及安置办法, 保证失地农民依法获得合理补偿, 为了真正维护农民的合法权益, 也为了抑制不合理征用土地现象, 必须进一步细化补偿项目, 扩大补偿范围, 建立和完善农用地分等定级和农地价评估体系。

3. 加大执法力度, 加强耕地监管

加大对国土管理干部的培训力度, 提高管理干部的素质, 以便及时发现研究和处理耕地利用与保护中出现的新情况、新问题, 对耕地违法现象进行严格执法, 促使国土管理干部成为合格的“国土卫士”, 国家加强对耕地资源的统一管理, 依法管理耕地, 特别是基本农田的保护, 要确实予以保障, 防止出现建设用地审批不严, 乱占滥用, 破环耕地和不批就用、多批少用、少批多占等违法、违规行为的发生。

(三) 国家实行政策倾斜, 调动农民耕地积极性

对于如此庞大的农业人口, 如此重要的经济济出, 要想实现高速发展, 国家的扶持和投入是核心所在。农民放弃耕地的根本原因在于农业耕种收入低, 农产品价格低, 所以国家要通过宏观调控, 合理调整农产品价格, 特别是粮食价格, 甚至在进入WTO后, 有必要加大农民的粮食补贴, 这是农民减税政策实行后又一应该重新考虑的政策, 其次对于农产品加工企业在政策上要有优先和优惠, 因为农产加工业是农产品销售的一大渠道, 是农民增收的一大途径, 最后重点强调继续和完善已有的保护政策, 加大农业的科技投入, 大力发展科技农业, 不断提高科技成果对农业增效、农民增收的贡献。

参考文献

[1]刘斌, 张兆刚, 霍功.中国三农问题报告[M].北京:中国发展出版社.2005:105-124.

[2]廖小军.中国失地农民研究[M].北京:社会科学文献出版社.2005:240-273.

农村耕地的利用现状与处理 第2篇

设计者姓名：孙志瑞、马靖佳、林东升、刘颖、赵胜迪

所在学校：首都师范大学大兴附属中学

所在班级：高二

（七）班

研究学科：地理

指导老师：裴翠丽

一、发展思路

高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，深入贯彻党的十六大及三中、四中、五中全会精神，牢固树立和落实科学发展观，以建设社会主义新农村为契机，结合我村实际，确立今后五年发展思路为“三个牵动”，即：以特色农业资源牵动农业生产规模化；以发展劳动密集型企业牵动村民收入增长的快速化；以旅游业牵动我村特色农业资源产业化。

二、奋斗目标

（一）、总体目标

到2008年末，全村建成以主导产业为核心、基础设施配套、人居环境优美、村风文明的社会主义新农村。

1、生产发展：主导产业干鲜果种植面积达到 亩，年销售收入实现 万元，种植干鲜果农户占全村农户总数的100%，户均 亩。全村工业总收入 万元，人均实现收入 万元，年均增长 %。村集体收入达到 万元。

2、生活宽裕：农民人均纯收入年均增加 元以上，到2008年达到 元，外出务工人数 人，人均工资性收入超过 元。基本消灭特困人口。人均居住面积达到平方米。

3、村风文明：计划生育率100%，义务教育普及率100%，参加合作医疗农户100%。村有活动中心、书报阅览室、文化广场、体育健身等公共设施。创建和谐家庭，培训新型农民。全村无偷盗行为、无犯罪案件，村民对社会治安满意率达到100%。

4、村容整洁：全村主干道全部铺上油面，架设太阳能路灯。村路绿化率达到100%。建成垃圾处理中转站，保持全村清洁卫生。初步建成村民集中居住、住宅样式统一、基础设施配套齐全的定居点。

5、管理民主：村两委班子团结，战斗力强。实行村务公开制、财务公开制、一事一议制、重大事项实行村民代表会议表决制，村民对村务公开、民主管理满意率达到100%，对两委班子满意率达到98%以上。

（二）主要建设内容

1、发展主导产业。大力发展干鲜果种植产业，到2008年面积增加到 亩。引导农户发展“五味子”生产，使玉米等低效农作物逐步退出耕地，到2008年“五味子”生产面积达到200亩。

2、基础设施建设。新修柏油路6公里，实现组组通油路目标；新修自来水井3眼，自来水入户率100%；治理河道7.6公里；修建桥梁6座；建设蔬菜气调库1000平方米，调节干鲜果及蔬菜供应峰谷；老厂房翻建2000平方米，修渔池3个，增加村集体收入；完成爱河提水工程及蓄水池、管网建设，做到水系畅通。

3、亮化、美化人居环境。架设太阳能路灯，完善亮化工程；搞好村路及庭院的绿化美化；主干道旁设垃圾箱26个，购买垃圾清运车一辆，实现垃圾日产日清；完成居民定居点的选址，初步建成住宅样式统一、基础设施配套齐全的新村落。

4、完善公共设施。建设一个党员（村民）活动中心，建设一个书报阅览室，建设一个文化活动广场、建设一个标准的卫生医疗室，增添一批体育健身器材。

通过三年努力，全村100%的农户都有一个5000元以上的增收骨干项目，都能用上清洁干净的自来水，全村实现“八个联”：交通道路联成网、公共汽车联村组、水利灌溉联到山、绿化美化联庭院、技术培训联市场、骨干产业联成片、文化医疗联农户、文化阵地联民心。

三、实施措施

（一）坚持村民的主体作用，充分调动群众在新村建设中的积极性。村民是新农村建设的直接受益者，也是新村的建设者、管理者和维护者，是建设活动的力量源泉。村两委要始终坚持相信群众、依靠群众，尊重群众的自主权，发挥其主体作用。在新农村建设过程中，把群众愿不愿意、满不满意作为检验新农村建设成功与否的标准；规划、建设的过程置于村民的监督中，让村民参与规划，参与建设，让他们真正把新农村建设当成家业来办、产业来兴、事业来管，把村民的积极性充分调动起来。

（二）加强领导，形成建设新农村的整体氛围。在镇党委、政府的领导下，村两委班子认真做好新农村建设工作的引导和服务，明确建设目标、措施和远景规划，责任到人，确保工作循序、持续推进，按制定的规划一抓到底。用舆论发动、用典型带动、用服务触动、用政策激动全体村民自发参与新农村建设，形成全村参与的良好氛围。

（三）把握重点，循序渐进。一是产业建设。增加村民收入是关键，只有村民口袋充实，才有投资建设的能力。干鲜果产业是我村农民增收的核心基础，进一步加大各种果树的发展力度和速度，做大做强干鲜果产业。大力培训村民务工技能，加大转移输出力度，把务工经济建成村民增收新的增长点。二是基础设施建设，重点解决路通、水畅的问题，实现道路联成网、户户饮用卫生洁净的自来水，提高农户的生活质量和人居环境。三是努力做好公共、公益事业。争取上级支持，加大公共设施建设力度，逐步缩小城市、农村在公共设施方面的差距。四是办好户办工程，将规划内容进行分解，逐户规划建设内容，做到户户有项目，年年有事干。

合理利用农村耕地 第3篇

【摘要】农村城镇化是衡量一个国家文明发达和社会进步程度的主要尺度之一，农村城镇化建设包括人口、经济活动和空间地域等方面的演变和转换。其中耕地资源作为一切生产、生活的载体而扮演着重要角色，在推进城镇化进程中，耕地利用与经济发展之间存在着非常突出的矛盾，若处理不好将制约绥化市经济的可持续发展。本文针对绥化市农村城镇化建设中出现的耕地利用方面的问题进行分析，并就耕地保护提出相应的建议。

【关键词】农村城镇化;耕地利用;绥化市

国务院总理李克强在2014政府工作报告中指出，今后一段时期内，着重解决好现有“三个1亿人”问题：促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。提高农村城镇化水平是解决“三农”问题的关键，对农村经济发展具有重要意义，也是实现可持续发展的重要保障。因此，本文分析绥化市农村城镇化发展过程中出现的各种矛盾，特别是城镇化对农用地的占用等问题进行深入的研究，对于绥化市农业经济的发展具有重要意义。

1 绥化市农村城镇化建设的现状

绥化市处于124°50′～128°30′E，45°21′～ 48°2′N，位于黑龙江省中南部，地处中国寒地黑土、松嫩平原的核心区，东接伊春市，北邻黑河市，西北与齐齐哈尔是毗邻，西靠大庆市，南与省会哈尔滨市接壤。绥化市被誉为“中国寒地黑土特色农业物产之乡”，持有寒地黑土品牌商标。这里是甜菜、亚麻、烤烟三大经济作物基地，是国家大型商品粮基地和农副产品出口创汇基地。绥化市是个典型的农业市，农业人口众多，2009年绥化市总人口580.2万人，乡村人口424.7万人，即农业人口占总人口的73.2%，严重制约了经济的发展，加快农村城镇化进程成为绥化市社会进步的重要保障。

随着社会经济的发展，农村人口逐渐向非农方向转化已成为必然。自改革开放以来，一方面由于农业生产水平、机械化率大大提高，一部分农业人口得以脱离土地迁往城市;另一方面，农村人口为了追求更高的生活品质、享受更好的医疗设施和教育环境而主动迁出农村，由此推进了城镇化建设。但是绥化市城镇发展规模普遍偏小，全市176个乡镇，具有集聚人口功能的乡镇并不多，没有足够的经济优势吸引周边经济和人口向小城镇聚集，带动辐射功能不强。所以该地区主要以“就地城镇化”为主，即农村人口在原有的居住地，通过发展生产和增加收入，完善基础设施，发展社会事业，提高自身素质，来改变原有生活方式的过程[1]。

2009年绥化市总人口580.2万人，城镇人口155.5万人，城镇人口占总人口比例为26.8%，从2002年到2009年城镇人口占总人口比例在27.7%左右。2009年绥化市地区生产总值为60.5亿元，城镇GDP为39.7亿元（以上数据来源于《绥化市统计年鉴》），城镇GDP占地区GDP比重为65.6%，市辖区1个，县级市3个，6个县，71个镇，3个民族镇，89个乡，每百万人口拥有城镇14.2个，建制镇占乡镇总数47.2%，由此可见，绥化市城镇化水平处于初期阶段，并且发展缓慢。

2 绥化市耕地利用现状及存在的问题

2.1 土地集约化程度及土地利用效率较低

城镇化过程中需要大量土地，应当充分地挖掘其潜力，但现阶段城镇化进程中土地粗放利用，在城镇外围大搞开发区、新区建设，由于经济实力不足，许多开发项目得不到落实，致使土地闲置现象普遍。乡镇企业过于分散，普遍占地规模过大，浪费了土地资源，导致了土地利用效率低，不利于城镇化水平的进一步提高。乡村居民点建设占地过大且布局极为散乱，用地结构不合理。

2.2城镇扩展占用耕地

改革开放以来，绥化市城镇化速度加快，无论生产生活都要占用一定数量的土地。农村城镇化过程中需要独立工矿企业提供经济动力，伴随着人口的迁移和集聚，建设居民点、商业区是必然的结果，城镇扩展势必导致城镇建成区面积的扩大和耕地的减少。

2.3城镇化速度过快给土地、生态环境带来沉重压力

城镇发展要求充裕的空间处理生活垃圾，无论堆放还是填埋都要占用土地并且造成污染，农村城镇化速度过快会给土地带来很大压力。另外，乡镇企业一般规模较小，技术设施简陋，工业“三废”未经处理大量排放，由于乡镇企业布局分散而导致污染扩散程度和影响范围极大。农业生产人力投入减少，普遍依赖于农药、化肥，而需要较多人力投入的有机肥施用量逐年减少，土壤养分不足造成耕地土壤退化，耕层变浅，耕性变差，保水肥能力下降[2]。这些都威胁绥化市绿色农业的品牌信誉和持续发展。

2.4城镇土地利用管理制度不健全

城镇化进程离不开土地要素的流动和集聚，而土地要素的流动与集聚需要有健全的制度。健全城镇土地利用制度可以加强土地管理、减少闲置宅基地、杜绝土地投机买卖，从而达到保护耕地的目的。土地供应政策滞后会使小城镇旺盛的用地需求与土地资源之间矛盾突出。另外，一些基层政府急功近利或在集体利益的驱动下，忽视对存量土地的开发利用，开发独立工矿企业、居民点、商业区等是不合理占用耕地，而对闲置宅基地的复垦却迟迟不到位，导致小城镇违法用地现象突出。

3 农村城镇化建设中的耕地保护对策

3.1 统筹发展，优化区域城镇布局

针对绥化市土地利用效率低、城镇扩展占用耕地的问题，在制定土地利用规划时，将下辖的各县纳入绥化市整体规划中，明确各分区功能定位，统一规划基本农田保护区、独立工矿区、居民点、商服区、城镇绿化带，科学规划交通运输线路。

3.2 坚持节约用地、集约用地

针对绥化市土地集约化程度低的问题，可以通过挖掘土地潜力、积极开展土地整理、开发利用宜农荒地等方式改变农业粗放经营模式。

3.3 加快村镇合并，实现耕地规模经营

城镇化有利于人口集中、土地集约，之所以出现耕地面积急剧减少、耕地利用不合理的现象，主要由于城镇化不完全。要解决这个问题，推进城镇化建设，关键一点就是解放农村剩余劳动力，不仅实现地域城镇化，还要实现人口城镇化。

3.4 完善土地产权制度，加大执法力度

完善土地产权，制定一套科学合理的农地价格核算體系和土地转让制度，对保证农民利益、优化配置城乡土地资源、推进城镇化建设是至关重要的。

参考文献：

[1] 杨世松，农村就地城市化——中国特色城镇化道路的创新 [J]，经济师，2008，（5）：17-19

耕地资源减少的原因及合理利用对策 第4篇

1 耕地资源减少的主要原因

据国土资源部提供的资料显示, 19962003年, 中国耕地面积减少了700万hm2, 而且减少的多是城郊村旁的优质耕地。耕地数量减少的主要原因有以下几点:一是城市规模盲目扩张是耕地面积减少的最大原因。在城市发展过程中, 由于盲目追求大规划、大规模, 不注意内涵挖潜, 使城镇用地规划不断扩大, 造成优质耕地的大量减少。二是农村居民点建设缺乏管理和监督。长期以来, 农村在土地使用上缺乏法制观念, 宅基地审批缺乏严格的管理和监督, 使宅基地占用耕地数量呈逐年增长态势。三是土地利用缺乏长期规划、监管不利。在征用和使用土地方面, 由于缺乏长期规划、监管不利, 存在越权审批、擅自占用、少批多占等以地谋私现象, 造成耕地资源的严重浪费。四是耕地闲置、弃耕、浪费严重。前几年, 农产品价格走低, 农民增收相对缓慢, 农民种粮积极性大幅度降低, 许多农民进城务工, 将耕地闲置或弃耕, 造成良田闲置、土地撂荒。

2 耕地减少对经济发展的影响

在城市化、工业化快速发展的新形式下, 耕地资源已经成为国家经济发展、社会和谐稳定的关键因素, 耕地减少对经济发展的影响突出表现为以下几点:一是粮食安全。民以食为天, 首先取决于有没有足够种粮的土地, 耕地资源无疑是中国粮食安全的生命线。只有保证一定数量的耕地, 才能保障粮食安全。二是社会稳定。耕地不仅是重要的生产资料, 也是基本的社会保障。失去耕地的农民就意味着失去了最基本的生活保障, 社会政治就不稳定。三是生态环境。耕地是最好的绿地, 在有机物质生产、维持大气中二氧化碳和氧气的平衡等方面, 具有重要的生态功能和价值。因此, 耕地问题是一个复杂的国家经济安全问题, 必须高度重视。

3 耕地资源合理利用的对策

耕地是人类赖以生存的物质基础。保护好耕地资源和科学合理使用每一寸耕地, 提高农业综合生产能力, 才能使农业处于可持续发展的状态, 实现农民收入提高的愿望。1994年, 江泽民总书记指出:“保护耕地就是保护我们的生命线”。我国人多地少且呈现人增地减的发展趋势, 在今后相当长一段时期内, 土地资源的危机将突出表现在耕地上。耕地面积不断减少、弃耕抛荒增多是耕地存在的重大问题。“十分珍惜和合理利用土地, 切实保护耕地”是必须长期坚持的一项基本国策。

3.1 严格执法, 加强土地利用管理

党中央、国务院历来十分重视耕地保护工作, 先后制定了一系列重大方针、政策, 一再强调要加强土地管理, 切实保护耕地。如《中华人民共和国土地管理法》《土地法》《基本农田保护条例》等;1991年确定了每年6月25日为全国土地日;1998年耕地保护写进了《刑法》, 增设了“破坏耕地罪”、“非法批地罪”和“非法转让土地罪”等, 这一切都说明了我国对耕地保护的重视[1]。土地利用总体规划是各项建设和土地用途管制的法律依据。按照“十分珍惜和合理利用每一寸土地, 切实保护耕地”的基本国策, 科学编制并严格执行土地利用总体规划, 宏观控制各项用地, 加大对违法占用耕地的处罚力度。真正做到依法切实保护耕地, 实现土地资源合理配置、合理利用, 从而保证耕地数量稳定。

3.2 严格控制人口增长, 协调人地矛盾

人口过快增长是耕地面积不断减少的重要原因, 这就使得耕地保护面临着巨大压力, 人地矛盾日渐突出。因此, 必须将耕地与人口平衡纳入到计划体系中, 通过严格控制人口增长、提高人口素质, 才能缓和人地之间的矛盾。

3.3 开展耕地地力调查与质量评价, 建立耕地信息系统

只有健康的土地, 才有健康的农业。没有农田的“安全”, 就谈不上餐桌上的“安全”。开展耕地地力调查, 摸清耕地质量和耕地质量变化的因素及条件, 是实施耕地根本性保护的重要举措, 现在距全国第二次土壤普查已有30年, 这期间我国的农村经营体制、耕作制度、种植结构、产量水平、肥料和农药的使用等均发生了巨大的变化, 这些变化在很大程度上影响着耕地养分和质量的变化。因此, 全面开展耕地质量调查和评价是非常必要的。随着科学技术在农业生产中贡献率持续的增长, 建立耕地保护动态监测系统已刻不容缓[2]。

3.4 优化耕地利用结构

科学合理地开发和利用耕地资源, 因地制宜, 开拓农业生产新领域。努力发展现代农业, 实现高产、优质、高效的目的。合理调整优化耕地利用结构, 合理利用每一块耕地, 从而提高土地利用率及其经济效益。保证粮食种植面积不变、扩大经济作物种植面积及适当加大饲养作物的比重, 为发展养殖业提供条件。采取间作和套作2种高效的种植技术, 对耕作制度进行改革和优化, 利用有限的耕地资源产出较高的经济效益[3,4]。

3.5 采取多种措施, 提高耕地质量

不断挖掘耕地的潜力, 采取多种措施, 坚持用养结合, 改良和利用相结合, 提高耕地的综合生产能力。一是加大农业基础设施建设的资金投入, 提高抵抗自然灾害的能力。加大对中低产田的综合治理力度, 使之向高产农田生态系统发展, 增加高产、稳产农田面积。二是牢固树立用地和养地相结合的观点, 促进土地生产力的提高。通过采取增施有机肥、秸秆还田、平衡施肥等技术来提高耕地质量。合理地施用化肥及科学喷施农药, 才能保证农作物所需营养及土壤养分, 才能有效防治作物的病虫害。在盐碱化地区, 则通过推广增施有机肥及以沙压碱和客土压沙等先进科学的改良土地的方式来提高土地生产力, 切忌大水漫灌[5]。

3.6 提高农民种粮积极性

提高农民种粮积极性, 使农民真正从种田中得到实惠, 解决耕地危机。一是稳定农业生产资料价格, 减轻农民负担。简化农业种植技术, 让农民不仅能轻轻松松种田, 还能获得较高的收入。二是提高粮食收购价格, 保证农民增收。狠抓农田水利等基础设施建设, 加强农业设施的管理和保护。加大对农民的技能培养, 积极引导广大农民科学种粮, 为农民提供产前、产中、产后服务。

参考文献

[1]贾文竹.耕地地力调查与质量评价技术[M].北京:中国农业出版社, 2004.

[2]许月卿, 李秀彬.河北省耕地数量减少原因及对策研究[J].自然资源学报, 2002, 17 (1) :123-128.

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对我国农村非耕地开发利用的思考 第5篇

党的十六届五中全会作出了建设社会主义新农村的重大决定, 提出了建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的宏伟目标。这是以胡锦涛为总书记的党中央在新形势下统筹城乡协调发展的重大战略部署;这是提高广大农民群众生活质量、健康水平和文明素质的必由之路;这是我国现代化进程中的重大历史任务。

土地是农民生产生活中必不可少的生产资料, 其中非耕地资源占了农村土地资源的绝大部分。所以, 非耕地资源的合理开发与统筹, 是新农村建设的关键环节, 对新农村建设起着至关重要的作用, 主要表现在以下几个方面。

非耕地资源的合理开发与规划, 有利于解决农民之间的土地纷争, 实现农村经济的和谐发展;有利于农业经营的科学化、产业化、规模化;有利于农民增产增收, 促进社会主义新农村经济建设的快速发展。

非耕地资源法律法规的完善, 土地所有权和使用权的明确界定, 能够稳定农民的生产积极性, 解除农民开发过程中的疑惑, 给他们一颗定心丸, 使他们投身于非耕地的开发建设中去。这就解决了非耕地的承包开发问题, 使农村的非耕地资源和耕地资源协调发展, 为社会主义新农村土地建设的全面、健康、稳步发展提供了保障。

非耕地资源流转市场的完善和规范, 是统筹城乡土地市场协调发展的组成部分。在土地流转市场尚未完善的今天, 建立有序的非耕地流转市场, 是对统筹城乡发展的有力补充, 不仅促进了社会主义新农村建设, 而且为建设和谐社会, 发展科学社会主义作出了贡献。

二、农村非耕地资源的含义、范围及现状

1. 非耕地的含义

非耕地在学术文献中的解释是:除农村现有耕作的其他被使用土地之外的一切未利用, 但经开发之后又可利用的土地, 它包括荒山、荒坡、沙地、草地、滩涂、低洼地、沼泽地、盐碱地等一切储备性土地资源。

按照《中华人民共和国土地管理法》第四条的规定, “土地分为农用地、建设用地和未利用地农用地是指直接用于农业生产的土地, 包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地, 包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。”按照《中华人民共和国农村土地承包法》第二条的规定, “农村土地, 是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地, 以及其他依法用于农业的土地。”

所以, 非耕地主要指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的除耕地以外的所有建设用地、未利用地、坡地、荒地、草地、园地等。本文的研究又把非耕地资源分成非建设用地资源和集体建设用地资源。

2. 非耕地的利用状况

我国现有耕地20亿亩, 人均不到1.7亩, 耕地资源总量丰富, 相对不足, 已经是影响我国经济发展的重要问题。通常我们所说的人地关系高度紧张, 就是相对于人均耕地占有状况来说的。但是, 未利用或者说未合理利用的非耕地资源却相对丰富。目前, 荒地和林业用地面积共5 5.6亿亩, 人均占有的这两项非耕地面积4.7亩, 是耕地面积的3.9倍。宜农宜林荒山荒地14.8亿亩, 与现有耕地面积总量基本持平。若这些非耕地资源得到充分开发, 将会大大减轻我国人口对土地资源和生态环境的压力。

自我国建国以来, 非耕地制度也和耕地制度一样, 经历了多次变动。19501956年中央政府进行了土地改革, 把原来属于地主、官僚和木材商人的林地及农牧主的牧场没收, 重新分给无地少地的农牧民。在从初级社到人民公社的集体所有制期间 (19561980年) , 所有的生产资料包括林地、牧草地和主要的农业生产工具都归集体所有, 并且集体必须以最低价格把林产品和畜产品上缴给政府。在20世纪80年代初期, 中国的家庭联产承包责任制取得成功之后, 草地、荒地、滩涂等的使用权也落实到了单个农户。《中华人民共和国农村土地承包法》规定, “耕地的承包期为三十年;草地的承包期为三十年至五十年;林地的承包期为三十年至七十年;特殊林木的林地承包期, 经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”

三、农村非耕地相关法律要求

非耕地资源的界定和管理已经明确地写入了国家的根本大法中, 以法律的形式保护农民对非耕地的使用权, 使非耕地得到更好的开发管理。有关于非耕地的规定, 主要体现在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》等相关的法律中。

在《中华人民共和国宪法》第十条中明确了非耕地的权属问题, “农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于集体所有;宅基地和自留地、自留山, 也属于集体所有。”

但是, 值得一提的是, 我国关于非耕地的法律法规还没有形成体系。在现行的法律体系中, 非耕地一向是作为农村集体土地的一部分, 比照耕地的要求进行说明, 对非耕地的规定比较零散, 而且部分规定不明确, 容易在现实操作中出现问题。笔者认为主要存在以下问题。

1. 非耕地的产权问题

按照《中华人民共和国民法通则》第71条, “财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”也就是说产权包括四个方面, 即占有权、使用权、收益权和处分权, 但是农民只能得到非耕地的使用权、占有权;收益权和处分权的主体模糊, 这可以说是造成现在非耕地问题的主要原因。

⑴占有权主体虚置

非耕地资源和耕地资源在本质属性上存在很大的差别, 主要表现在自然属性、生产属性、文化属性等方面。在过去很长一段时间里, 无论是理论工作者, 还是政策法规制定者都没有对这些差别给予足够的重视。在法律条文中, 对非耕地资源的规定不全面。但是, 从法律本身来看, 土地、包括耕地和非耕地的所有权归属似乎是很清楚的。不论是《中华人民共和国宪法》, 还是《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等国家法律, 都明确提出非耕地资源除属于国家所有外都属于集体所有。

集体所有是一个很模糊的概念, 从法律的角度看, 是一个不具有法律责任也不能承担法律责任的虚体。在现实生活中, 农村集体土地的所有权属于村委会。由于种种原因, 村委会很难行使主体的责任。

除了这个方面, 所有权主体不明还表现在非耕地资源的界址划分模糊。在村委会和村委会之间, 自然村之间, 村民小组之间甚至农牧户之间的边界划分不清, 经常会发生纠纷和冲突。究其主要原因是由于许多地方还没有综合土地利用规划, 即使有, 也没有明确什么样的土地是农地, 什么样的土地是牧地等等。落实到具体操作中, 人为因素也是影响界址划分的重要原因。非耕地资源的边界很多是由没有经过实地调查的办公室工作人员划定, 以至于各个地方之间国家所有和集体所有差别很大, 也很不确定。

⑵使用权不完整

非耕地和耕地的性质和特点不同, 其开发周期之长, 投入资金之多, 收益额之不明确, 决定了非耕地使用权的承包经营政策要与耕地政策有所区别。自从农村改革尤其是土地制度改革之后, 我国实行了土地所有权和使用权分开的政策。但是, 几经变革之后, 农民还是没有像耕地一样完全得到非耕地的使用权。

使用权的不完整主要表现在这几个方面, 首先非耕地的承包使用权不稳定。正如上面说到的, 非耕地需要更多的时间开发, 如果承包使用权的稳定性差, 农民的长期预期不足, 那么农民作为理性的经济人, 就不得不重新考虑投入与收益之间的关系。在承包期内无法获得相应的报酬, 甚至无法收回成本, 就会严重打击农民开发非耕地的积极性。事实已经证明, 永佃制或者土地私有制行不通, 学界正在研究的是通过延长土地承包期限的方法来稳定土地承包使用权。有的人认为应该延长为5070年, 有的人认为改为2代或3代, 不管多少, 能给农民一颗定心丸就是成功的政策。

其次, 一些非体制性的因素也会导致农民对非耕地开发信心不足, 限制了非耕地资源的主人行使使用权。比如一些大的草地恢复项目要求牧民不能到一些特定地区放牧, 尽管这些地区是某户或者某几个放牧小组已分到户的草场。这些非体制性因素导致农民对非耕地的热情不高, 尽管已经分给了农民, 但是在经营的过程中却束手束脚, 没有主人的感觉。

2. 农村建设用地流转中存在的问题

集体建设用地是集体土地的一类, 它是指位于农村, 属于农民集体所有的, 已用于非农业目的土地。主要包括:⑴宅基地, 即农民住宅用地; (2) 乡 (镇) 村企业用地; (3) 乡 (镇) 村公益事业用地, 例如中小学、卫生所、幼儿园、敬老院用地; (4) 乡 (镇) 村公共设施用地, 例如道路、桥梁、码头用地。本文中的集体建设用地不包括第一类用地。

现阶段, 我国的建设用地的管理实行双轨制原则, 即城市的建设用地遵循《物权法》中的规定, 可以自由流转;农村的集体建设用地则遵循《中华人民共和国土地管理法》第五十九条至六十二条的规定, 不能自由流转。依照《城市房地产管理法》第八条规定, “城市规划区内的集体所有的土地, 经依法征用转为国有土地后, 该幅国有土地的使用权方可有偿转让。”然而, 《中华人民共和国宪法》第十条和《中华人民共和国土地管理法》第二条规定, “土地使用权可以依法转让。”中发[2003]第3号文《中共中央、国务院关于做好农业和农村工作的意见》中指出, “各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策, 通过集体建设用地流转、土地置换、分期交纳出让金等形式, 合理解决企业进镇的用地问题。”

在实际操作中, 在我国集体土地所有权的流转是普遍存在的, 在经济发达地区尤为明显, 如珠江三角洲地区, 从改革开始的那一刻起, 农村集体建设用地流转就开始了。现在通过流转方式使用的集体建设用地已经超过了集体建设用地总数的20%, 即使是在一些欠发达地区, 这一数字也超过了20%。

此时, 矛盾就出现了, 关于集体土地使用权流转的法律规定的矛盾, 以及法律规定和现实生活中的实际需要之间的矛盾。这两个矛盾的存在使得集体土地使用权的流转处在一个相当尴尬的地位。

四、如何发挥非耕地资源在新农村建设中的作用

1. 完善非耕地的产权

非耕地的产权改革目标是, 明确所有权、稳定承包权、搞活使用权、加强土地管理权。要实现这个目标, 笔者认为应该从以下几个方面改善政策体制。

⑴明确界定非耕地资源的所有权, 颁发土地所有权证。这是非耕地制度建设中的一项基础内容, 确定了土地的使用权, 就能很好地解决非耕地在实际操作中的界址不清的状况, 还能够很好地稳定农民的信心。与法律中的规定相比, 一个证实其土地所有权的证书更会让农民有种这是自己的土地的感觉, 会更好地调动农民开发的积极性。地方政府相关主管部门应该做好划清界址工作, 为土地所有权证的颁发提供依据。

⑵确定非耕地的使用年限, 稳定土地使用权。只有一个长期的预期, 才会给非耕地的开发者长期投资的信心。应该在现在的使用年限的基础上再延长一定的期限, 足够农民回收投资并取得一定的收益, 或者能够通过其他方式的投资流转获得收益。

⑶建立健全法制, 切实保护使用权法人的合法权益。国家有关职能部门应该尽快完善现有法律法规中关于非耕地问题的条款, 维护包括农牧民房前屋后、自留地、自留山和以承包或其他合法方式取得的、有合法使用权土地上种植的树木、牧草等一切土地上的产品的所有权, 将一些对调动农民积极性有重大影响、长期稳定、并被实践证明成功的政策上升为法律, 以依法维护农牧民及其他法人的合法权益, 依法行政、依法治农、依法兴农, 促进农村经济再创新局面。

⑷法律对于农村集体非耕地使用权流转的规定应该更加完善。非耕地的流转方式多样, 包括租赁、入股、拍卖、兑换、抵押和继承。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十六条规定, “荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营, 也可以将土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后, 再实行承包经营或者股份合作经营。”法律只规定了可以以多种方式进行流转, 但是如何流转, 土地的价值和价格如何体现, 并没有明确的规定, 也没有统一的衡量标准, 以致农民在非耕地的流转中并没有获得应得的利益, 甚至损害了他们的利益。不止是非耕地, 耕地市场上也存在这一问题。如何对现在的土地流转市场进行规范, 使之有序、健康地发展, 我认为应该建立合理的土地估价标准, 制定相关政策, 由专业人士专门操作, 建立完善的土地二级市场。

⑸在完善有关草地、坡地、荒地的国家法律政策上, 应该给予地方更大的灵活性, 让他们因地制宜地设计和执行包括共有资源共同管理在内的草地、坡地、荒地使用权制度安排及管理制度。现在, 有相当一部分地区存在着草地共有财产共同管理制度, 针对草地这种非耕地资源, 如果分配到户经营就会改变长期以来的传统, 牧民无法接受, 面对这种情况就有必要制定适应地方特殊情况的非耕地资源的使用权和管理制度。立法者和决策者应该给予地方一定的政策空间, 包括允许地方采取共有财产共同管理制度, 而不应该试图让不同的地方和不同的资源适应狭窄的法律政策规范。

⑹建立健全监督管理体制。村合作经济组织村民委员会, 应当对已承包给个人或已进行流转的土地实施监督、管理和服务职能。发现有“包而不治”或者破坏当地水土保持的现象, 要及时制止, 并给予一定的处罚措施。

⑺政策上的倾斜, 资金上的扶持。国家应该在资金政策等方面对非耕地给以一定的扶持;地方政府制定鼓励和促进农民开发非耕地的政策;金融部门发放的贷款要向其倾斜;国家经济技术部门在规划、设计、信息、技术等方面为农户提供帮助;鼓励社会各方面力量以资金、技术入股参与非耕地的开发。

2. 确定农村集体建设用地流转政策

现在关于农村集体建设用地是否应该放开限制, 是否应该允许自由流转而不通过国家征收, 存在很多观点, 有的认为应该加强管理, 不允许其自由流转, 有的则认为自由流转可以让农民获利, 所以应该允许其流转。农村建设用地流转是一个大的趋势, 正如有的学者指出的“实践证明, 堵不如疏。在日前的形式下, 靠堵’的办法禁止农村建设用地的交易极不现实, 当务之急是如何尽快立法予以规范。”

如果允许农村集体土地使用权流转, 就要正确处理好国家与农村建设用地流转当事人的利益分配关系, 完善土地收益分配机制, 协调各方利益关系, 相关做法可以参考广东省实施的《办法》。广东省2 005年发布的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》中规定, 农村集体建设用地使用权可以出让、出租、转让、转租和抵押, 并且使用权的流转所得的50%以上存入银行专户并以专款的形式用于集体经济组织成员的社会保障安排, 不得挪做他用。

如果允许农村集体土地使用权流转, 就要允许集体建设用地使用权无需通过征收变成国有土地而直接进入一级市场, 并且按照“同地、同价、同权”原则进行流转。这样也会减少在国家征收土地过程中由于公共利益的界定不清而引起的纠纷。

如果允许农村集体土地使用权流转, 就应该制定相关法律法规, 从法律上肯定农村集体土地使用权的流转, 并对其进行规范使其符合土地利用总体规划及城镇规划, 从法律法规上规范土地流转市场, 而且流转的过程要有专门的主管部门进行监督。