公共财政框架研究论文

公共财政框架研究论文（精选8篇）

公共财政框架研究论文 第1篇

逐步建立公共财政框架，是今后一个时期我国财政改革的主要目标。但对什么是公共财政，为何要构建公共财政，目前还存在许多认识上的误区。只有澄清这些认识上的误区，才能创建实质意义上的公共财政。

一、什么是公共财政

财政是国家(政府)为主体的经济活动(分配活动)，这在我国已经形成了共识，因此财政从来就是国家(政府)财政，这是财政的本质，或财政一般，问题的关键在于国家的性质不同，社会经济运行机制不同，决定着国家为主体的经济活动(分配活动)目的及达到目的途径不同。从而形成了不同的财政类型(模式)或称财政特殊。公共财政作为我国社会主义市场经济下财政改革与发展的目标模式，对其内涵的认识，必然要从社会主义市场经济环境入手。

社会主义生产的目的在于要最大限度地满足全体人民日益增长的物质文化生活的需要。问题的关键在于满足人们需要的资源总是有限的，要使有限的资源尽可能地满足人们的需要，效率是关键，是第一位的。要使经济活动符合效率的要求，必然要相应的效率装置，而迄今为止，市场机制是人们发现的使经济活动有效率的唯一装置。换句话说，在经济制度中，没有市场机制也就没有效率。但市场失败的存在决定着市场机制只能有效率地提供具有排他性和竞争性的私人物品，满足社会成员的私人需要，对社会成员个人需要图谱中的公共需要则无法有效满足，而公共需要又是社会成员个人图谱中客观存在的。既然市场机制无法有效提供，就只能通过某种非市场机制来提供。这种非市场机制在我国约定俗成称为财政机制。市场机制提供的满足私人需要的物品称为私人物品，与此相对应，财政机制提供的满足公共需要的物品称为公共物品。据此，在市场经济下，财政就是政府通过非市场机制提供公共物品满足社会公共需要的经济活动或分配活动。

问题到此还没有完结，关键在于资源稀缺的前提下，政府如何提供公共物品才能使社会成员的私人需要和公共需要得到最优满足，实现社会成员个人福利水平最大化，或者更明确地说，政府财政机制提供公共物品如何才能符合经济活动效率的要求?既然市场机制是使经济活动有效率的唯一装置，财政机制要符合经济效率的要求，其实质上也必然是一种模拟市场机制。财政采用模拟市场机制提供公共物品，实质上也就是要求按社会成员的意愿(偏好)提供公共物品。问题是社会成员众多，而公共物品只能统一提供，这就需要通过某种装置将社会成员个人对公共物品的个人偏好汇总成集体偏好。这就是说，在市场经济体制下要使社会成员福利水平最大化，政府财政机制提供公共物品满足社会公共需要必须按社会成员的集体偏好(大多数人的意志)进行，由社会成员对政府财政活动进行约束和规范。由此可见，公共财政就是市场经济体制下政府按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共物品满足社会公共需要的经济活动或分配活动，而公共财政制度就是确保政府按社会公众的集体意愿提供公共物品满足社会公共需要的经济活动或分配活动的基本规则。

二、如何正确理解公共财政

上述公共财政的简单定义中，实际上包含着十分丰富的内涵。对此应从以下几个方面来理解：

1．公共财政是一种着眼于满足社会公共需要的经济活动或分配活动。这里的分配指广义的分配，包括资源配置、收入分配。最优满足社会公共需要构成公共财政的出发点和归宿。社会公共需要决定着公共财政的存在，决定着公共财政的活动范围和活动效果。公共财政则着眼于满足社会成员的公共需要，公共财政不应该成为超越市场的力量去满足社会成员的私人需要。

2．公共财政活动的对象是提供公共物品。有需要就要有供给，满足社会公共需要的供给途径就构成了公共财政活动的对象，这就是要提供公共物品。在这里，我们把政府公共财政为社会成员个人提供的各种产品和服务都称为公共物品。私人物品则由市场提供，公共财政不能够超越市场力量去提供私人物品，只能够提供市场无法有效提供的公共物品。

3．公共财政的核心是效率。效率是经济活动的核心，公共财政作为政府为市场提供公共物品满足社会公共需要的经济活动，其核心也是要解决效率问题。从计划财政转向公共财政说到底也是提高经济活动效率的必然要求。

公共财政的效率表现在两个方面：一是配置效率，二是生产效率或X-效率。配置效率指的是资源根据最终产品消费者的偏好和预算约束线配置，从而使私人和公共物品的资源配置都达到帕累托效率状态。从实践角度看，配置效率是指下列问题：公共部门是否生产选民所需要的服务(公共支出)水平和组合?选民在政治市场上是自主的吗?谁的偏好最重要?X-效率是从供给方来考虑的，指的是公共财政采用最好的方法和最有效的技术以最低成本生产公共物品。建立公共财政制度就是要最优化制度安排，确保配置效率和生产效率得以实现。

4．公共财政的立足点是非市场赢利性。公共财政立足于非市场赢利性包括三个层次：一是指公共财政活动范围立足于非市场竞争领域，不介入一般竞争性领域，不应“与民争利”；二是指公共财政活动立足于非市场竞争领域，也应立足于非赢利性。政府向社会成员征收收入只应以弥补公共物品的生产成本为限。通俗说法就是公共财政活动中应做到“以支定收”，即根据社会成员对社会公共需要的需求确定公共物品的生产规模及相应的公共支出规模，公共支出规模确定公共收入的规模，而不能以政府能够征得的收入多少来安排支出，即不能“以收定支”。“以支定收”是政府公共活动的行为准则。“以收定支”则是企业和家庭经济活动的行为准则。

5．公共财政是运行机制法治化的财政。公共财政运行机制法治化就是说整个公共财政活动都置于法治化轨道上，在法律法规约束下进行，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，实现依法理财。当然这里的“法”是民主基础上反映最广大人民群众根本意志的“法”，是“合法的法”，即“正义之法”、“理性之法”、“合法之法”。通过民主的方式将社会成员对公共财政活动的集体意愿上升为法律，从而使社会成员的意志得以真实决定、约束规范和监督政府公共财政活动，确保政府公共财政活动符合社会成员的根本利益。阿克顿曾言：“权力使人腐化，绝对的权力使人绝对腐化”。既然国家(政府)为了提供公共物品满足社会公共需要的职责而被社会成员委以强制性的公共权力(政治权力)，那么有效防范掌握了公共权力的公共部门及其官员滥用权力损害社会成员利益就成了社会公众最关注的问题，而唯一的途径就在于政府行为法治化，而政府公共财政活动法治化是关键。因此构建公共财政框架，就不仅仅是从“公共性”方面入手“甩包袱”(缩减财政支出供给范围)，而且更为重要的是要从政府自身行为规范化入手，推进政府公共财政活动的法治化。

三、澄清认识误区 创建我国公共财政

客观地说，建立公共财政框架的目标虽然很明确，但目前无论是理论界还是政府部门都还对建立公共财政存在着认识上的误区。澄清这些理论认识上的误区，才有利于建立实质意义上的公共财政制度。目前存在认识误区大致可归纳为以下几个方面：

1．公共财政就是财政，而财政从来都是国家(政府)财政。这种误解的错误就在于只看到了财政的共性，而没有看到财政的特性。的确，公共财政是财政的一种模式，财政从来也都是国家财政，但是不同的社会形态及经济运行方式下的财政呈现出各自不同的特征，财政的职能及实现机制都体现出明显的差别，从而“财政一般”中显示出“财政特殊”。如果说“公共财政就是财政，财政从来都是国家财政”，实质上是否认了不同社会形态及经济运行方式下财政的特殊性。照这种观点，也就不存在中国财政适应市场经济要求转轨——建立公共财政的必要。正确的认识应当是，公共财政是财政的一种：具体类型或模式，即与市场经济相适应的财政模式。

2．“公共财政论”是对“国家分配论”的否定。这种观点的错误就在于把财政的类型(模式)同财政的本质混淆在一起。“国家分配论”强调的是财政的本质，即财政是以国家为主体的分配，“公共财政论”则强调的是财政的类型或模式，强调的是财政的本质在市场经济下如何体现出来，或者说强调的是财政的运行机制。公共财政强调的是财政作为国家为主体的分配活动在市场经济下“应按社会公众的意愿，提供公共物品满足社会公共需要”来进行。因此，搞公共财政并不是否定财政的本质，而是要求国家财政按社会主义市场经济要求，系统地改变具体的财政制度安排，公共财政并没有否定国家财政。

3．公共财政的“公共性”否定了国家财政的“阶级性”。这种观点的误解在于把“公共性”与“阶级性”看作了完全对立的两方面。实际上，公共财政的“公共性”与国家财政的“阶级性”是对立统一的，而不是完全对立的，强调公共财政的“公共性”并不等于否认财政的“阶级性”。这是因为公共财政作为与市场经济相适应的一种财政模式，其根本特征即是“公共性”，而阶级性寓于“公共性”。公共财政通过为市场经济活动提供公共服务，实现“阶级性”的要求。在资本主义市场经济下，资本主义国家只有通过公共财政这个工具弥补市场失效，为市场提供公共服务，才能为私人资本榨取剩余价值创造共同的外部条件。例如如果没有公共财政进行收入再分配，工人阶级将因基本生活无法满足而导致劳动力再生产萎缩，进而导致资本主义生产关系萎缩的致命后果。因此，公共财政进行收入再分配实际上是资产阶级利用国家为主体的分配活动为私人资本更好地剥削创造共同的外部资本，也就是说，“阶级性”通过“公共性”体现出来。

在社会主义市场经济下，由于社会主义政治经济制度的确立，广大人民群众是国家的主人，行使当家作主的权利，因而公共财政表现出真正意义上的为社会公众提供公共商品满足社会公共需要，公共财政的公共性得到了严格意义上的体现，从而我国的公共财政才称得上是真正的公共财政。

4．公共财政就是与传统“生产建设型财政”相对应的“吃饭财政”。这种认识的误解在于把财政类型的两种不同分类方式混在一起。公共财政是按国家(政府)提供公共商品的决策方式来划分的类型，与此相对应的应是“家计财政”和“计划财政”。“生产建设型财政”则是按财政支出中经济建设投资支出的比重的大小来划分的财政类型，与此相对应的是“吃饭财政”，即经济建设投资支出占财政支出比重大，就是“生产建设型财政”，反之，则是“吃饭财政”。在公共财政模式下，经济建设投资支出的比重，随着市场经济发展阶段的变化而改变，著名发展经济学家罗斯托和财政学家马斯格雷夫关于“公共支出增长的发展模型”大致为我们在公共财政模式下安排经济建设投资支出的比重提供了定性参考，但具体比重则要视经济发展的具体情况而定。因此搞公共财政不是说财政不安排投资支出，只安排政府自身的“人吃马喂”即退回到“吃饭财政”。搞公共财政的目的在于根据社会主义市场经济下社会公众的意愿来提供公共物品，满足社会成员的社会公共需要，从而通过财政与市场的分工与合作，充分发挥两种机制各自的优势，尽可能提高全社会资源配置的效率，使有限的资源更好地满足全社会成员不断增长的物质文化生活的需要。

5．建立公共财政就是政府为了缓解财力拮据而向社会“甩包袱”。这种认识的误解在于“只见其一，不见其二”，只看到了建立公共财政框架所采取的—些具体措施，而没有把握建立公共财政的根本目的。的确建立公共财政模式必须根据市场经济的要求，重新界定政府和市场的职责范围。从而必然会出现政府向社会“甩包袱”的现象——将应由市场承担的职责还给市场，财政不再给予资金支持，特别是中国从传统的大包大揽的计划财政转向公共财政的过程，“甩包袱”现象可能更易为人们感觉到——原来都是政府“免费”提供的公共服务现在都要自己掏腰包了。但是“甩包袱”不是目的，而是手段，是财政适应市场经济的要求而采取的改革措施，而且“甩包袱”是为了更好地“背包袱”——更好地提供公共物品满足社会公共需要。更为重要的是建立公共财政是要根据社会主义市场经济发展要求，系统地改造财政制度安排，重塑财政运行机制，因此建立公共财政更多的是政府行为，是政府自身的改革，是政府自身的“革命”。

公共财政框架研究论文 第2篇

监督体系的研究

公共财政框架下建立健全地方财政监督体系的研究

*市财政局地方财政监督课题组 当前，财政改革正向纵深方向快速推进和拓展，而与之相配套的财政运行机制却还没及时得到健全和完善，财政制度的建设明显“滞钝”于改革步伐的“弊端”已在不少的地方及不少的方面都暴露和凸显了出来，并已成了影响和阻碍财政改革进一步深化、发展的主要症结，甚至于障碍，特别是在地方财政监督体系中占主导地位的预算编制、执行与监督三者职能之间的关系问题，如何“摆布”才能使他们既相互分离牵制，而又保持协调一致的综治合力，是关系到财政改

革措施如何才能最大限度地发挥和提升改革成果的关健所在。对此，我们选择建立健全财政监督体系，特别是财政预算编制、执行、监督职能之间的制衡关系进行研究和探讨，旨在通过浅薄的观点，引起大家对这一问题的重视和关注，从而起到推进财政改革，规范财政行为，保障财政改革成果的目的和效果。

一、建立健全地方财政监督体系的“现实意义”

大家都很清楚，研究和探讨地方财政监督体系，特别是财政预算编制、执行、监督职能之间的制衡关系问题，是提高财政工作运行效率、规范财政行为、提升财政工作整体合力的关健举措，对解决财政预算编制中的一些不规范行为、防范预算执行中的一些苗头或倾向性问题等，都具有较强的针对性和现实意义。=、实际工作中，有些预算编制机构对其年初编制的预算，经常发生“调整”现象，“追加”也较为频繁，且缺乏应有的透明度，从而使得财政资金的使用变相

地逃避了严格的预算监督，同时也使得预算的编制因此而丧失了严肃性和原则性。从财政预算的编制过程来看，不仅有《预算法》及国家各项任务、方针、政策的约束，而且又有完善严格的“两上两下”编制操作程序，同时，编制的预算还得通过同级人大机关的审查通过，可见，财政预算的编制过程是相当严格的，更是公开而透明的，可以这么说，在预算编制阶段，财政预算编制部门基本上用的是同一把刀子，使的是同一把尺子，财政预算“一碗水”端得是比较公平的，各个预算单位也是比较心服口服的。可这公平合理的预算在其执行过程中，却常常会出现各种“问题”，有的预算单位以各种理由为借口，不是“打报告”，就是找关系，千方百计地要求“追加”预算，或“调整”预算支出的规模或用途等，并且，不少的“追加”预算，其操作人员的范围很小，人大部门也不清楚，其他相关的兄弟部门更是一无所知，透明度较低，这种形式的追加预算，从纵向上讲，使财政预算编制丧失了严肃性，从横向上讲，使财政预算失去了公平合理。在有些地方，靠这种“追加”预算等措施来变相调整年初预算，以逃避人大等部门监督的现象较为普遍，不对其加以规范和制约，将会严重地影响到地方财政部门的形象。

=、财政预算在执行中，有的随意性很强，擅自或变相调整支出项目，有的在发现年初编制的预算偏离了实际，却又不及时建议或要求调整预算而仍教条地执行等等，从而导致财政预算的执行丧失了原定的目的和宗旨，迫切需要加以全面地规范。财政预算一经批复就具有法律约束力，要求预算单位必须要严格地遵守执行，可在实际工作中，却有一些预算单位采取“偷梁换柱”等手段，变相调整其支出项目，如，财政预算安排其采购电脑等必备办公设备的，预算单位却在具体的采购活动中，与供应商“串谋”采购空调设备等；有的预算单位将其征收的行政性收费等，擅自放入私设的

银行账户中，以截留或挪用；有的预算单位在其预算执行过程中，明知财政预算执行的前提条件发生变化，却不及时向财政部门反馈信息情况，不提出修定预算的建议等等，导致该追加预算的，不根据实际情况要求追加，该削减或停止执行的预算却在继续浪费等等，从而使得财政预算的执行达不到应有的目的和效果，丧失了预算的经济发展功能。=、不少地方的财政监督职能，其目的和宗旨不够科学明了，责任不够强化，就事认事或甚至于任务式的监督现象比较普遍，从而导致财政监督职能弱化或错位，事前防范、事中监控功能几乎丧失殆尽，对此迫切需要加以充分、全面和彻底地发挥。在实际工作中，我们查阅了不少的地区有财政检查报告，结果发现不少的检查结论都是针对具体违纪问题提出的，很少有针对预算编制不够科学合理的，或预算执行进度上存在问题的等等，如有的地区仅对不少被查单位将费用挂列暂付款的问题提出了整改

公共财政框架研究论文 第3篇

1 财政支出绩效评价的的实施意义

财政支出绩效评价作为改善公共管理水平的重要工具,具有判断、预测、激励、约束等多项功能。建立财政支出绩效评价的制度和方法,是深化财政改革的必然,有利于进一步完善财政资金分配的科学性,缓解财政收支矛盾。能够通过对财政收支对比关系的深入分析,对财政资金运用结果的绩效评价,促进财政资金供给理念从供给保障向“有效供给”的实质性转变,进而更好地满足区域经济社会发展的财力需求。

1.1 有利于确立以财政支出效果为最终目标的财政支出取向。

财政支出和管理的全过程应该是:从预算的编制到执行再到决算,到最后的追踪问效。而我们常说的财政三步曲只是预算、执行、决算,缺少了问效这一环节。长期以来受传统管理模式的影响,财政资金管理中普遍存在着“重收入轻支出、重分配轻管理、重项目轻效益”的问题,存在着财政支出规模与支出效果脱节的缺陷。财政预算支出以规模而不是以效益为基本目标取向,财政的主要任务被误解为要最大程度地满足各部门的资金需要,各部门把大量时间和精力放在争项目、争资金上,而投资责任和支出效果却往往无人负责,造成财政支出效率较低,导致行政成本加大和公共资源的浪费。实施财政支出绩效评价,将支出控制的重点从投入转到了产出或结果,突出强调财政支出的责任和效益,要求支出机构承担起对于产出或结果的管理决策的责任,提高财政资金的使用效率。

1.2 突出了财政支出绩效评价对财政支出的约束。

顾名思义,公共财政是公众的财政,公众有权知道财政的钱都用到哪里去了。同时,公众不仅希望有一个廉洁的政府,更希望有一个高效的政府。高效使用纳税人的钱,是纳税人对政府的要求,也是政府自身提高执政能力和行政管理水平的需要。通过对财政资金的使用情况进行综合评价,判断钱花出去有没有达到预期的目标,有没有取得较好的政治效果、社会效益和经济效益,发现并分析资金使用上和管理上存在的问题及其形成原因,将目标主要锁定在提高部门的服务质量和挖掘潜力上,有利于控制预算规模,防止预算支出膨胀。寻求以最低成本最大限度地满足公共需要,最合理、最有效地促进经济社会协调发展,从而有效地提高财政管理水平,完善财政政策。

1.3 有利于增加财政支出的科学性和透明度,进而逐渐推动“绩效预算”模式的建立。

通过对财政资金投入情况进行绩效评价,把评价结果作为预算安排的重要依据,从资金分配源头上予以规范,进一步管理好财政资金支出的闸门,体现了以结果为中心的理财思想。在政府与财政的关系上,财政不再是过去那种被动的出纳机构,而真正成为“政府的理财者”。这对那些“只想要钱,不想办事”的机关肯定是有压力的,至少他们先得想想要办成哪些事,然后才去要钱。部门单位向财政申请款,不能再像以前那样,报一个文件说要多少钱就行,而是从一开始就要把资金的绩效目标以及评价结果与预算结合起来,实现绩效与预算的匹配,彻底改变预算单位申请预算随意要价的做法,硬化预算的约束。

2 财政支出绩效评价工作面临的难点分析

目前财政支出绩效评价工作虽然已有初步的基础,但由于起步较晚,仍然处于理论准备和试点摸索阶段,全面建立和完善财政支出绩效评价制度并使评价结果具有科学性和合理的鉴证性还需要经历较为漫长的过程。

2.1 发展和建立一套成熟而且运行成本比较低的绩效测评体系,需要较长过程。

绩效评价的核心是建立起一套完整的能够反映政府公共活动效能的指标体系、评价标准和计量方法,使项目的绩效目标能够量化、具体化,为评价各项目的绩效提供技术支持。由于财政支出范围广泛,具有不同层次、不同领域、不同支出性质评价的复杂性。如何采取一种比较准确的办法,来对财政支出绩效进行衡量,是财政支出绩效评价中的核心问题和主要难点。制定一套科学完整的评价指标体系,采集编制一套系统和公正合理的评价标准值,熟练掌握和应用评价方法,优化评价手段等都还需要一个过程。

2.2 全社会对绩效评价的认识还有一个过程,缺乏支持财政支出绩效评价的氛围。

我国财政支出绩效评价工作刚刚起步,目前还没有财政支出绩效评价工作相关的法律和制度,工作缺乏硬约束。也没有法律法规明确财政部门就是绩效评价工作的执行主体,工作起来难免出现个别部门、单位不积极主动配合的现象。同时传统的、固有的观念给绩效评价工作带来相当大的阻力。长期以来人们认为财政资金是“唐僧肉”,不吃白不吃。绩效评价工作对人们固有的思想观念带来了巨大的冲击,要打破长期形成的管理方式,其难度可想而知。在目前考核机制下,单位领导最看重的是其在任职期间的发展业绩,最重视的是“争项目、争投资、争规模”等“外延扩大再生产”方式以求得发展效应,即期望的是眼前或很快能看得到的成绩。绩效评价在推动发展效应方面更是一种“内含扩大再生产”方式,而且绩效评价是对过去已支出的、现在正在支出的和将来要支出的财政资金或项目的有效性进行更深层次的监督,这些矛盾将或多或少限制财政部门绩效评价的开展。此外财政支出涉及到各个层面,牵涉到部门、单位甚至是个人的利益,财政支出本身错综复杂的利益关系,也增加了绩效评价工作的难度,这在很大程度上削弱了财政资金使用部门、单位和项目追求较好支出的动力。

3 对开展财政支出绩效评价的对策建议

要着力培育支持财政支出绩效评价的制度环境,不断建立和完善实施财政支出绩效评价所需要的各种基础条件,采取定性与定量相结合的方法,从多角度看待财政支出的绩效问题,从而逐步有效地推进财政支出绩效评价实施的广度和深度。

3.1 强化财政支出绩效评价宣传力度,树立绩效评价理念。只有破除传统观念束缚,才能从根本上提高对公共资金绩效评价的重视程度。一是财政部门必须积极采取措施,开展对绩效评价工作重要性的宣传。通过重要工作会议加以强调、通过媒体宣传等多种形式,让公共资金绩效评价理念深入人心。要运用绩效评价试点成果,积极争取各部门领导对绩效评价工作的重视。二是制定并完善相关奖励制度,建立领导任用及提拔与财政资金绩效评价挂钩的考核机制,扭转以往注重短期内“短、平、快”政绩的做法。

3.2 充分调动各方面的积极性,努力营造支持财政支出绩效评价的氛围。对财政支出进行追踪问效,不仅仅是财政部门的事情,也是资金使用单位和财政部门的共同责任。财政部门应注意调动各方面的积极性,善于利用各方面的力量,加强沟通联系,注意听取意见,做好解释、说明工作,达到相互理解、配合和支持,形成共识,推动绩效评价工作的开展。

3.3 设立专门的财政支出绩效评价组织机构,作为财政支出绩效评价的执行主体。通过成立有权威性的财政支出绩效评价综合管理机构,负责财政支出绩效评价的制度建设和具体评价工作的组织落实,为绩效评价工作的开展提供制度保障。本着“先易后难、先简后繁”的原则,选择部分财政支出项目,开展试点工作。现阶段财政支出绩效评价工作的实施范围主要是重大项目建设资金、大宗申请款及教育、水利、社会保障、基础建设等财政支出。逐步有序扩展绩效评价的实施范围和完善组织管理程序,收集评价衡量体系中所需的基础(下转309页)(上接155页)信息,建立和完和完善满足不同层面、不同行业、不同支出性质等方面的指标体系,保障财政支出绩效评价的客观公正性。

3.4 增加评价结果的约束力,确立财政支出绩效评价工作的权威性。逐步探索绩效评价结果公示制度,根据财政支出评价结果分析诊断单位和部门的主要政绩水平,建立绩效评价结果的应用机制。绩效评价结果既作为部门单位后续拨款的重要依据,倘若一个部门经过考核,存在绩效或与经费不配比,将成为预算主管部门削减预算的重要依据。同时也作为该单位目标管理考核的重要内容,甚至可以作为干部任用的重要参考。

3.5 逐步推动“绩效预算”模式的建立。绩效预算是指根据确定的绩效目标和成本,计算确定部门或单位使用财政资金的额度或计划,它是财政绩效管理的基础环节和基本方式。建立绩效预算管理的约束机制和激励机制,能够切实提高政府的管理效能和财政资金的有效性。其最终目的是将绩效评价与预算编制和预算管理紧密结合起来,建立科学、规范、高效的财政资金分配和管理体系,形成效率与支出相匹配的财政资金供给制度。因此,应在继续推进部门预算改革的基础上,初步建立起完善的绩效评价体系,并尝试将绩效评价结果与部门预算编制相结合,逐步将绩效预算的理念引入到财政支出管理中,使预算管理模式从投入控制预算转到效果导向预算,提升财政效率。

摘要：在公共支出管理制度中引入和突出财政支出绩效评价环节,是我国财政支出管理改革和公共财政框架构建过程中的重要内容。财政支出绩效评价工作,得到越来越多有识之士的推崇。针对这一问题进行了论述。

公共财政框架下的财政监督研究 第4篇

关键词：公共财政 财政监督 有效策略

财政监督作为我国公共财政框架下的重要内容，是保障国家财政分配活动运行正常的基础工作。为实现财政监督工作效率的促进，本文对公共财政框架下的财政监督工作现阶段的工作情况进行了简要分析，并针对其存在的问题提出了有效的推进措施。

1、公共财政框架下的财政监督现状

公共财政指的是国家通过集中部分的社会资源形式，将其应用到市场中提供公共服务，满足社会经济发展需要的经济行为，是适应于市场经济发展的客观需求的财政管理模式。我国公共财政职能框架的完整表述主要有两种，一种是包括资源配置、收入分配与稳定经济三大职能的表述，而另一种则是包括资源配置、收入分配、稳定经济、财政监督四种智能的表述，早期西方财政理论中并未将财政监督职能纳入公共财政框架，强调三职能理论[1]。财政监督的主要内容包括对财政预算、收支、投资分配等监督，主要范围包括国家财政部门与国有企业财务。

现阶段公共财政框架下的财政监督工作存在着诸多限制性因素，如财政监督工作的观念滞后，无法实现公共财政框架下积极有效的财政监督；财政监督制度不够齐全，监督方式不能良好适应市场经济体制；财政监督法制性不强，影响公共财政下财政监督的工作效率。以上问题使公共财政框架下的财政监督工作不能达到有效的监督效果，在当前国家财政政策不断改革创新，市场经济体制与结构不断变化的经济发展背景下，财政监督工作无法适应市场经济的飞速发展和变化，严重影响公共财政框架下的财政监督效率。

2、公共财政框架下的财政监督推进措施

2.1、财政监督市场经济基础地位加强

财政监督活动在我国公共财政的框架中，起着关键的保障作用，广义的财政监督是对政府财政活动的监督，狭义的财政监督则主要指的是财政部门的监督。处于多层次性的市场经济监督管理中的基础地位[2]。但现阶段财政监督工作的主要工作为对政府财政部门决策、预算监督，审计监督工作多为政府公共财政的外部或独立财政手段，失去了基础性、必要性地位。针对财政监督在国家市场经济中的基础地位动摇问题，细化工作环节，加强财政监督在市场经济中的基础地位。

具体财政监督工作中应当充分尊重群众监督的力量，更新财政监督观念，将财政监督的监督工作范围扩大化，让群众参与到对国家财政的监督工作中，实现财政监督的透明化，实际性。财政监督工作在市场经济基础地位的主要表现，是其在财政监督基层建设中的有效促进作用，实际工作中需要针对市场经济基层建设，加强监督工作力度，实现财政监督工作的科学性、有效性。转变财政监督工作在公共财政框架下，单纯调控国家财政决策与预算等方面的宏观监督工作角度，将财政工作落到实处，实现财政监督工作队市场作用改革进步的推进作用、价值，从而达到财政监督市场经济基础地位的加强目的。

2.2、财政监督队伍工作质量水平提高

公共财政框架下的财政监督工作团队是监督工作的核心，是实现有效财政监督工作的基本保障。现阶段财政监督工作人员培训工作力度较小，影响财政监督工作整体效果，若想实现财政监督在政府部门间的有效监督工作，需要加强财政监督队伍素质建设，并在实际监督管理工作中应用新型管理方式，提高财政监督队伍工作的质量与水平[3]。

财政监督工作应当将工作队伍建设作为工作重点，对财政监督工作人员的专业性知识进行集中培训，使财政监督工作人员积极汲取国内外财政专家的学术精华，学习先进的财政监督、管理手段，还应当着重对财政监督工作队伍整体思想政治素质的建设，保持团队整体的高度工作责任心与积极性，从而实现更加有效的财政监督工作效率。另外，在实际财政监督工作中应当积极运用信息化管理技术，对财政监督数据信息进行信息化管理和分析，实现统计结果的精确化，工作人员需要积极学习信息化管理技术，使其达到在财政监督工作中更加有效的应用效果。通过财政监督谈对建设与技术应用，可以有效促进财政监督团队工作的整体工作质量、水平，促进财政监督工作效率。

2.3、财政监督法制性监督制度推进

随着市场经济体制改革的推进，我国经济市场中第三产业的发展愈发迅速，企业种类也愈发多样化，与此同时，出现了利用财政手段偷税漏税、逃避国家制裁的情况。市场经济作为法治社会下的经济，国家的公共财政框架下的财政监督还应加强法制化建设，在法制化市场经济中保持高效监督能力[4]。财政监督法制性监督制度在建设中需要积极为公共财政的法制化建设贡献力量，保证监督工作效率的同时提供积极有效的法律保障。

法制性财政监督实际监督工作中，需要注意与财政监督的实际情况紧密结合，并根据相关财政法规加紧建设财政监督法制体系，出台财政监督管理相关法律法规，在财政监督工作中能够以专业法律法规治理违法行为。在财政监督检查工作中结合财政法规加强法制力度，将常规财政监督与着重检查工作有机结合，突出加强对违反财政法规企业行为的惩处力度，加快财政监督法制化的监督制度建设进度。另外，还需要在法制化财政监督制度建设的基础上，与实际工作情况结合完善科学合理的日常法制化监督制度，规范企业、单位财政行为，加强企业、单位对自身财政行为的约束与管理，提高财政监督效率。

3、结语

公共财政框架下的财政监督工作，需要积极提高财政监督团队素质的培养，应用创新的监督管理工作技术，建立科学性、完善性、法制性的监督制度，巩固与加强财政监督工作在市场经济中的基础地位，从而实现财政监督工作在公共财政框架下有效的监督效率，推进国家市场经济体制的建设进度。

参考文献：

[1]梁瑞平.浅谈市场经济条件下的财政监督[J].中国外资，2013，13（08）：68-69.

[2]张红荣.我国公共财政框架下财政监督问题的研究[J].经营管理者，2014，25（03）：125-126.

公共财政框架研究论文 第5篇

公共支出范围是由财政的内涵决定的外延边界问题，公共财政就是满足社会公共需要的社会资源配置活动。以“公共财政”为导向，以“有所为有所不为”为原则来进行财政职能的调整，已在财经界达成共识。在这种大原则下，应当收缩财政的生产建设支出，逐步退出一般竞争性领域，主要提供公共产品和公共服务，并促进公平分配、维护宏观经济和社会的稳定。

1 界定我国公共财政支出范围的基本原则

（1）弥补市场失效原则。公共财政是指为市场提供公共服务的政府分配行为或经济行为，它的逻辑起点是假设完全竞争的市场是资源配置的最有效方式，其理论意义在于明确提出了划分政府计划与市场各自的活动领域，从理论上阐明了计划与市场相辅相成的关系。因此，只要是市场机制能够正常发挥作用的领域，政府就不应介入。但是，市场缺陷的存在需要政府在提供公共产品、公平收入分配和保持宏观经济稳定等方面发挥作用。因此，公共财政的活动领域应严格限制在市场失效的范围内，即根据市场失效原则确定政府的事权范围。

（2）比较效率原则。公共支出的市场失效原则表明公共财政的活动范围应局限于市场失效的范围之内。但是“市场有效”与“市场失效”的界限十分模糊。拿准公共产品来说，准公共产品是介于纯粹公共产品与私人产品之间的广阔地带。准公共产品供给方式的选择受一个国家的历史、政治、文化和生产力发展水平的影响不同。这就存在一个比较效率问题。比较效率原则是指，当准公共产品既可以由市场提供也可以由政府提供时，应该比较二者的效率，采取效率高的供给方式。因此，应该以此来界定公共支出范围，以保证社会资源在整个公共部门和私人部门之间配置的高效率。

（3）制度约束原则。不同国家的公共支出范围受各自不同的政治经济制度的制约。我国以公有制为主体的所有制结构在一定程度上影响着公共支出的范围。如财政应退出对经营性领域的国有企业的亏损补贴，逐步退出一般竞争性领域，这是财政公共支出范围的必然调整。但是，由于市场调节本身的长期性，政府也有必要进行部分风险产业的投资，加快产业升级和经济技术进步的步伐。这就要求公共财政支出范围的调整要在基本原则的大方向下，按照实际情况适时地、阶段性地进行调整。

（4）相对发展原则。市场失效与政府职能的具体内容是历史的而非绝对的。随着技术的突破、管理体制与市场条件的变化，公共产品、准公共产品和私人产品之间的界限会发生漂移。公共支出的范围不是静态不变的，而是不断发展变化的。因此，随着经济的发展，公共支出的目标将逐步由提供社会基础设施转向提供教育、卫生和社会保障等方面。

按照上述原则，目前我国公共财政支出的范围主要可以界定为两大类：一是弥补市场缺陷的支出，如满足社会对国防安全、社会秩序、行政管理、外交事务等方面的`需要，满足社会对社会公益事业如社会基础性文化、教育、科技、卫生事业、社会保障等的需要；二是矫正市场偏差的支出，如调节总量平衡和结构优化的支出，调节地区之间、产业之间和个人之间的利益关系，宏观效率与公平兼顾的支出等。

2 公共财政支出总量的提高

财政支出总量的多少在一定程度上是由财政的支出职能来决定的。我国在经济体制改革以前实行“统收统支”制度，财政支出占GDP比重是比较高的。随着经济体制改革的进行，我国的生产效率得到了很大提高，国民经济实现了快速增长，财政支出占GDP比重从1978年以来下降了近20个百分点，平均每年降低一个百分点。虽然后比重略有回升，但总体发展趋势显然违背了公共支出增长的“瓦格纳法则”，而且与西方发达国家财政支出规模的发展趋向相反。从世界范围来看，随着经济的发展和人均GDP的增长，各经济发达国家的财政支出无论在绝对规模上还是在相对比率上都呈现出不断膨胀的趋势。  从静态的角度来看，我国20世纪90年代的财政支出比率平均在12%左右，与其他国家相比，我国目前的财政支出比率比经济发达国家低20~30个百分点，比其他发展中国家的普通水平也低10~20个百分点；从实际需要来说，我国的经济发展处于改革攻坚和经济转轨时期，过小的财政支出总量必然限制财政职能的有效发挥，财政支出规模的下降与经济发展的支出增长极不相称。

从动态的角度来看，自1980年特别是1990年以来，财政支出占GDP比重几乎每年下降一个百分点，这种趋势极不合理。从1986~10余年间，我国人均GDP的年均名义增长率在18%左右，这种高速的增长必然要求财政支出增长率的提高与之相适应。可实际情况是我国的财政支出比率却年年下降，同时财政支出的增长速度慢于GDP 的增长速度。因此，随着中国公共财政框架的建立，财政支出占GDP的比重应该进一步提高，以满足社会主义市场经济发展的需要。

3 公共财政支出结构的优化

从以上的分析可以看出，我国目前的财政支出结构存在不合理的现象。调整优化财政支出结构，不仅是加强财政宏观调控和支持可持续经济发展的需要，同时也是保持政治、社会稳定的需要。在财政支出结构中，经济建设支出、科教文卫支出和行政管理支出在财政总支出中所占的比重都是很高的，一直比较平稳地保持在80%左右的水平。因此，对这三类支出的分析在一定程度上可以把握整个国家财政支出结构的变化趋势。自改革开放以来，我国经济建设支出急剧下降，由1978年的64.1%降到了的38.4%，而科教文卫支出和行政管理支出分别增加了1.1倍和2.3倍。这在一定程度上反映了财政职能的变化，即财政从过度介入的经济建设性事务中逐步退出，进而转向提供更高比例的社会服务性和维持性的公共产品和公共服务。因此，应该在公共财政支出总量增长的基础上，按照社会公共需要的先后顺序合理界定财政支出范围，进一步优化公共财政支出的结构。

3.1 从横向的公共财政支出结构

（1）继续保持和适度提高经济建设支出在财政总支出中的比重。随着生产力的发展和政府干预经济程度的加深，许多发达国家的经济投资比重出现了日益扩大态势，这既反映了市场经济发展规律的基本要求，也是各国财政发展的大趋势。目前在我国资本市场发育水平不高，市场化筹资能力有限的情况下，能源、交通和农业等基础设施建设投资的不足，必然促进“瓶颈”制约和结构失调的加剧。国有经济在宏观总量中始终占有主导地位，政府负有更多的调控经济的职责，由此决定了我国在向市场经济转轨过程中财政应该承担更多的支出责任。从目前和今后相当长的一段时期看，政府还要对基础设施建设、经济结构调整与优化、促进地区间经济的稳定发展和推动现代化进程等战略性任务负责。因此，财政对经济建设支出的比重不但不能降低，还应根据政府财力适当的有所提高，充分发挥财政政策在经济发展和结构调整中的重要作用，从而保证国民经济的可持续健康发展。

（2）采取综合治理措施，控制行政管理支出。从我国的实际情况来看，政府机构日渐庞大，财政供养人口太多，财政负担沉重。因此，在今后的经济体制转轨过程中必须推进行政改革，合理控制行政管理支出，提高行政效率。压缩行政管理支出，关键在于精简机构，裁减冗员，并在此基础上科学核定人员的编制和各项行政开支的标准。一方面大幅度降低国家行政管理支出的数额，另一方面在不断提高行政人员待遇的同时，保证行政机构有必要的财力提供高质量的公共产品和公共服务。

（3）进一步提高教育与科学研究支出的比重，调整支出结构优化。科技是第一生产力，教育是生产力发展的源泉和动力。20世纪80年代以来，国家财政对教育和科技的投入大幅度提高，科教文卫支出占财政总支出的

比重在逐年上升，从我国目前财政收支占GDP比重偏小和科教事业的长远发展看，对其投入应在现有的基础上继续增加，并注意按照公共财政理论的要求调整其内部结构。对于基础教育、基础科研、高新技术、计划生育和公共防疫等具有明显公共性的服务，财政要确保其基本经费的投入；对于高等教育、职业教育、广播电视等高层次教育和图书馆等准公共性服务，则由财政经费和使用者收费两种方式按照效率原则共同解决；对于纯粹的私人服务和经营性单位，如应用科研、中介服务等机构则应逐步将其推向市场，使其成为自负盈亏的市场经济实体。

（4）继续加大财政对农业的支持力度。根据WTO农业协议，将不同的国内支持措施分为两类：一类是不引起贸易扭曲的“绿箱”政策，一类是引起贸易扭曲的“黄箱”政策。目前我国财政支农中的各项支出基本上属于“绿箱”政策范围，但与WTO农业协议相比，总体的支出范围和力度还不够。因此，今后财政支农政策的主要任务是，按照WTO规则的要求，针对中国农业发展后劲严重不足的现实矛盾，着力强化政府的财政对农业的支持和保护。

3.2 纵向的公共财政支出结构

通过对财政支出的进一步研究表明，地方政府的财政支出在整个国家财政支出中占有十分重要的地位。从调整和规范财政职能的意义上讲，地方财政支出对财政支出总量、结构以及职能的调整都有很大影响。因此，从地方财政支出的调整入手优化财政支出结构，是调整财政职能、推进公共财政改革的根本性途径。

加快构建公共财政基本框架 第6篇

加快构建公共财政基本框架

财政是国家职能的重要体现,是国家政权活动的`物质基本,是党和政府工作的重要组成部分.去年以来,无锡市各级财政部门围绕建立科学、合理的公共财政运行机制,财政改革迈出了新步伐,创新力度进一步加大,为实现财政与经济、社会发展的良性循环奠定了基础.

作 者：张士怀 Zhang Shihuai 作者单位：江苏省无锡市财政局刊 名：江南论坛英文刊名：JIANGNAN FORUM年，卷(期)：2002“”(1)分类号：F8关键词：

公共财政框架研究论文 第7篇

一、内部会计监督是法律赋予单位和财务人员的职责

单位内部会计监督是指由本单位的会计机构、会计人员通过日常会计工作对本单位经济活动进行的监督以及由内部审计机构、审计人员定期进行的内部审计。《中华人民共和国会计法》（以下简称《会计法》）规定“会计机构、会计人员依法进行会计核算，实行会计监督”。第二十七条中进一步明确规定各单位应建立健全本单位内部监督制度，并对单位内部监督制度规定提出了具体要求。根据《会计法》的要求，单位和会计人员必须自觉承担内部监督的责任和义务。如若不履行该义务按照《会计法》的规定将承担一定的法律责任。

二、内部会计监督是会计监督的基础和关键环节

会计监督是会计的基本职能，会计监督按监督的主体不同分为内部监督和外部监督。内部监督是本单位经济管理的重要组成部分，是会计监督的基础和关键环节。内部监督大多属于事前监督，它可以规范会计行为，明确责任，奖惩分明，防止工作差错和舞弊，避免因责任不清而导致互相扯皮、推委，甚至越权行事，可以制止一些违纪现象的发生，保证会计信息的真实、合法、准确、规范。倘若缺乏有效的内部会计监督，那么再严格的外部监督也难以避免上有政策、下有对策的情况出现，再完善的法律制度也难以得到贯彻执行。这一点已被实践所证明。一套完整的内部监督制度可以保护单位资产安全，保证会计记录的可靠性，及时提供可靠的财务信息。一套薄弱的内部监督制度本身就是会计信息失真和会计犯罪的诱因。所以强化内部监督具有十分重要的意义，是会计监督的基础和关键环节。

三、目前行政事业单位会计内部监督的现状

随着市场经济的发展，经济领域的法制建设相对滞后，一些很不规范的经济行为也冲击着行政事业单位的财务管理，不同程度存在会计凭证失真、会计信息模糊、内部管理松弛、会计监督不力的现象。究其原因主要是：有的行政事业单位对建立内部会计监督制度认识不足，重视不够，内部监督制度残缺不全，严重的并未建立健全内部会计监督制度；有的会计人员放弃了监督的职责，认为会计工作只是记账、报账，在经济业务处理过程中，对一些明知违规的现象不予抵制；有的以强调灵活性为由而不按规定程序办理，更有甚者为了小团体或个人利益而不择手段，弄需作假。另外还有一些单位认为行政事业单位财务核算简单，什么人都能干，所以安排一些无财务专业知识的人员做财务会计工作，这些人员无财务专业知识，对财务政策、制度本身就不了解、不熟悉，在政策和制度的执行中难免出现偏差、漏洞，丧失了内部监督的能力。这种种情况致使内部会计内部监督制度失去了应有的刚性和严肃性，造成财务管理混乱、会计信息失真，不能及时分析和控制预算执行中出现的偏差，严重的出现一些违纪现象，给国家带来损失。所以没有严格有效的会计监督，会计核算的质量就难以保证，必将导致管理的混乱。

四、公共财政框架下完善行政事业单位内部监督机制的思考

市场经济是法制经济，公共财政是法制财政，是阳光财政，行政事业单位的用财理财过程也应当是公开透明的，要做到这一点，除建立强有力的外部监督机制外，必须使行政事业单位的财务内部监督成为一种以法律为基础、为依据的有效监督，因此应从以下几方面强化管理。

范预算单位的设置

凡独立核算的单位必须具备独立核算的条件，这是实行独立核算的前提。一些行政事业单位由于业务的限制，人员较少，会计业务也较少，大部分没有财务专业人员，也不按照会计制度的要求进行合理分工，有的会计人员身兼数职，不能按要求进行合理分工，达不到互相牵制的目的。如有的单位会计兼采购，有的采购兼审批，更有甚的单位会计出纳一人兼。有的会计人员由于不是专业人员，不了解财务知识，发挥不了会计的监督作用。完全不具备独立核算的条件。笔者认为，对于编制在30人以下的单位不易独立开户，应实行财务集中支付制度；对于虽然编制在30人以上，但单位没有财务专业人员的，由财政部门予与委派或以系统、部门为单位，实行集中支付。

2、加强对会计人员的资格审查和业务培训工作

按照《会计法》的规定，从事会计工作必须具有会计资格证。行政事业单位也不能例外，财政部门要加大对从业人员资格的审查力度，没有会计资格证的人员一律不得从事会计工作。同时财政部门和主管部门要对会计人员定期进行培训。因为会计法规、政策不是一成不变的，会计理论在不断发展和完善，会计实践需要不断积累和丰富。所以会计人员不仅要具备一定的专业知识和技能，而且要继续学习，不断地更新知识，努力提高自身素质，这样才能胜任会计工作，才能熟练运用会计政策和会计方法对本单位的经济活动进行记录、预算、分析和控制，使本单位的经济活动处于良好的运行状态，使资金发挥最大的效益。

3、提高单位负责人对内部监督的认识

《会计法》规定单位负责人是本单位会计行为的责任主体，单位内部监督的成败，并不取决于会计机构和会计工作人员本身，而取决于单位负责人对会计工作的认识、重视和信任程度，取决于单位负责人对会计工作合理建议的采用率，取决于单位负责人对会计工作的“授权”和内部监督制度的建立、完善及运行有效性等方面。只有单位负责人重视，才能切实建立起有效的内部监督制度，才能在会计监督过程中遇到内部或外部阻力时，给会计人员以足够的支持，才能自觉带头遵守有关的会计监督。只有这样才能保证内部监督制度的顺利执行，会计的监督职能才能得到真正的发挥。所以提高单位负责人对内部监督的认识，是实行有效监督的前提。

4、完善单位内部监督制约机制

内部监督的核心之一是在单位内部建立起相互制约、相互监督的机制。有效的会计管理必须有健全的规章制度作保证，使会计工作有章可循，有法可依，在制度上保证会计监督职能的充分发挥，以达到互相监督的目的，防止会计事务处理中发生的失误和差错以及营私舞弊等行为，增强财务的公开性和透明性，提高会计核算质量。笔者认为各单位应根据各自不同的性质及具体情况，依据《会计法》等法律规章，建立一套适合本单位的、完整的内部管理制度，内部制度的规定要体现相互制约机制，同时制度规定应明确具体，具有可操作性。具体应包括以下内容：

（1）、明确不相容职务分离制度。一是坚持“钱、帐分管”制度，即凡涉及到款物的收付、结算及其登记的任何一项工作，必须由两人或两个以上人员分工办理；二是在会计核算上坚持复核制度，制单和审核要由两人分别负责，坚决杜绝制单、审核、财务负责人一人承包的现象；三是严格印章控制，财务专用章应由专人保管，个人名章应由本人或其授权人保管。严禁一人保管支付款项所需的全部印章。严格履行签字或盖章手续。同时会计和出纳之间分工要制度化，不能一人包办代替；四是明确审批程序，即所有开支必须先经过财务负责人审核票据是否符合规定、开支是否符合政策、手续是否齐全后，再由领导批准核销，充分发挥财务人员“闸门”作用。

（2）明确重大经济业务事项的决策和执行程序。对重要经济业务事项决策和执行程序要明确，做到制度化、规范化，实行决策权和执行权相分离，使决策人员和执行人员之间能够互相监督、互相制约的机制，既要防止权力过于集中，也要防止多头行事、各自行事。

（3）明确财产清查的范围、期限和组织程序。财产清查是会计核算工作的一项重要制度，在编制财务会计报告之前必须对各项财产物资进行实地盘点和对库存现金、银行存款、债权债务进行清查，查明实存数与帐面数是否相符，并查明不符的原因和责任，制定改正措施，做到帐实相符，保证会计资料真实完整。单位不仅要明确财产清查的范围、期限和组织程序，还要保证财产清查制度得以具体落实。

（4）对会计资料进行内部审计。内部审计既是内部监督的一个重要组成部分，又是内部监督的一种特殊形式。在单位内部除会计机构、会计人员外，要有专门机构或人员对会计资料进行再监督。有内部审计机构或人员的该项工作由内部审计机构或人员进行，没有内部审计机构或人员的要指定专人负责该项工作。

5、加强财务人员职业道德教育，是实施内部监督的重要保证

公共财政框架研究论文 第8篇

1 概念含义

基本公共卫生服务均等化是指政府在不损失效率的前提下,按照公平、公正的原则为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、大致均等的公共卫生和基本医疗服务[1]。所谓的“均等化”并不是绝对平均,而是在承认地区、城乡、人群存在差别的前提下,保障所有国民都享有一定标准之上的基本公共卫生服务,其实质是强调“底线均等”。

2 基本公共卫生服务非均等的现状

2.1 政府卫生投入与经济发展增幅非均等

2007年,山东省财政补助卫生事业费(含中医事业费,下同)为51.84亿元。自1998年以来,全省卫生事业费年均增长13.19%;而同期,全省地方财政支出年均增长18.59%,全省GDP年均增长15.35%。卫生事业费的增长幅度明显低于地方财政支出和GDP的增长幅度,说明虽然全省经济增长较快,但是政府对卫生事业的投入仍然有些滞后。

2.2 地区间卫生资源配置非均等

地区间卫生资源配置存在显著差异。2007年,山东省人均财政补助卫生事业费55.17元。从全省17个市看,最高为青岛市103.62元,最低为菏泽市19.17元,最高和最低相差5.4倍;从全省140个县(区)看,最高是崂山区133.93元,最低是岱岳区3.64元,相差近37倍。财政卫生投入的规模大小会直接导致公共卫生和基本医疗服务供给的均等与否,致使同是一个省的公民,由于居住地域的不同,享受到的由公共财政提供的公共卫生服务极不相同。

2.3 城乡之间卫生资源配置非均等

城乡之间卫生资源配置不尽合理。如2007年,山东省各级财政投入县及县以上医院与农村卫生院的比例为70:30。全省9 000多万人口中,6 000多万生活在农村。政府卫生支出普遍存在“重城市、轻农村”现象,这体现了政府卫生资源配置的不公平。城乡之间卫生资源配置的不合理造成了农村卫生服务可及性较差,同时影响到农村居民卫生服务的利用。

2.4 医疗服务和预防保健之间资源配置非均等

2007年,全省各级政府投入医疗机构29.56亿元,疾病预防控制机构8.27亿元,卫生监督机构1.59亿元,妇幼保健机构1.42亿元。全省财政投入医疗机构与疾病控制、卫生监督、妇幼保健等公共卫生机构比例为72:28。从财政投入机构看,财政投入疾控、监督、妇幼等公共卫生机构比例较低。政府将有限的卫生资源,大部分用于医疗服务,而不是优先用于公共卫生服务,“重医疗、轻预防”的现象仍较突出。

2.5 不同级别的机构之间政府投入非均等

公共卫生机构财政投入不足。2007年全省疾病预防控制机构、卫生监督机构、妇幼保健机构财政拨款占其总支出的比重分别为53.01%、85.03%、17.11%。从机构级别看,省级机构财政保障水平高于市级机构,市级机构高于县级机构。如2007年,省级疾病预防控制机构财政拨款占当年总支出95.05%,市级为78.53%,县级为43.78%。可以看出,县级疾病预防控制机构的经费自给率最高,即56.22%的支出依靠有偿服务收入来弥补。这与现行“分灶吃饭”的财政体制直接相关,基层政府由于财力有限对卫生投入水平较低。

政府卫生投入过低、卫生资源配置非均等,究其原因,主要是:政府没有承担起在卫生保健与医疗保障制度中的主要责任,没有将公共卫生支出和农村卫生支出纳入公共财政支出的优先领域予以保障;政府卫生支出没有更多向弱势群体倾斜;同时,在现行“分灶吃饭”的财政体制下,政府之间的卫生转移支付规模太小。

3 对策建议

3.1 明确政府责任,确保卫生的福利性质

健康是最大的福利,卫生保健与医疗保障制度具有基础性、战略性地位,政府在卫生保健与医疗保障制度中应承担主要责任。目前“政府预算卫生支出”数量少,难以保障为全体公民提供基本医疗卫生服务。政府要真正解决“看病难、看病贵”问题,必须将卫生财政支出置于公共财政制度框架和公共支出的优先领域和战略重点,纳入国家财政和社会公共福利财政制度“框架中”,满足人民的基本健康需要[2]。国家要随着经济的发展,加大卫生的财政投入,确保卫生的福利性质。

3.2 完善财政体制,中央承担更大的卫生投入责任

进一步明确中央和地方在公共卫生等基本公共服务的事权,健全财权和事权相匹配的财政体制。分税制以来,中央财力集中的程度显著提高。财政部《中国财政年鉴(2004)》显示,中央财政占全国财政收入的比重,由1993年的22.0%提高到2003年的54.6%;地方财政占的比重,相应由1993年的78%下降到2003年的45.4%。同时,地方财政支出中的行政经费等经常性经费增长迅速,此类支出具有较强的刚性。在当前的财政体制下,地方政府财力有限。根据事权和财权相统一的原则,建议中央应该承担更大的卫生投入责任,改变目前“财权上收、事权下放”的局面。

3.3 完善转移支付制度,促进地区卫生服务供给均等化

目前,中央的卫生转移支付主要面向中西部,而东部省份接受转移支付数额较小。这种政策的结果是,东部财力较弱的个别省,中央财政给予卫生投入的较少,地方政府又拿不出更多的资金投入卫生,导致政府卫生投入明显不足。如2007年山东省人均卫生事业费55.17元(全国平均85.50元)排在全国第23位,而1997年排在全国第18位[3]。因此,国家要进一步完善转移支付制度,加大转移支付规模,通过转移支付制度促进地区间基本公共卫生服务供给的均等化。

3.4 建立利贫的财政卫生分配机制

由于医疗卫生资源的利用大多偏向富裕人口,即使贫困人口疾病率和死亡率处于不平衡水平的高端并远远高于富裕人口[4]。因此,政府卫生支出要更多地用于弱势群体,这也符合“公平和效率”的原则。弱势群体由于受经济条件等制约不能更好地利用卫生服务,政府有责任和义务将政府卫生支出给予重点倾斜,为他们建立医疗保险和医疗救助制度,让他们同等利用卫生服务,这属“公平”原则。政府为弱势群体建立医疗保险和医疗救助制度,产生的边际效用要远远大于用于富裕群体所产生的边际效用,这属“效率”原则。建立利贫的财政卫生分配机制是实现健康公平的政府政策干预重点之一,有利于实现“基本公共卫生服务均等化”的战略目标。

参考文献

[1]沈楠.从均等化角度探析公共卫生支出结构问题[J],社会与政治,2008(1):98-99.

[2]刘继同.中国公共财政的范围类型与健康照顾服务均等化的挑战[J].学习与实践,2008(5):115-126.

[3]卫生部规划财务司.2007年全国卫生财务年报资料[Z].北京:卫生部,2008.