财政转移支付法律制度

财政转移支付法律制度（精选11篇）

财政转移支付法律制度 第1篇

一、我国西部开发中财政转移支付制度及其法制现状

(一) 当前我国西部开发中实施财政转移支付制度的概况。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出:落实和深化西部大开发政策, 加大政策扶持和财政转移支付力度, 推动建立长期稳定的西部开发资金渠道。随着中央财力的增加, 逐步加大中央对西部地区一般性转移支付的规模。在农业、社会保障、教育、科技、卫生、计划生育、文化、环保等专项补助资金的分配方面, 向西部地区倾斜。中央财政扶贫资金的安排, 重点用于西部贫困地区。对国家批准实施的退耕还林还草、天然林保护、防沙治沙工程所需的粮食、种苗补助资金及现金补助, 主要由中央财政支付。对因实施退耕还林还草、天然林保护等工程而受影响的地方财政收入, 由中央财政适当给予补助。不难看出, 中央财政对西部的转移支付, 呈现一般性转移支付规模逐渐加大、专项补助基金分配进一步倾斜的趋势。中央对西部的转移支付方式主要有:税收返还、体制补助、民族地区转移支付、过渡期转移支付等。此外, 国家还对西部给予了大量的专项转移支付, 广泛用于西部的基础设施建设、义务教育投入、生态环境保护、重点技术改造、机关事业单位职工工资等。中央财政从2000年起, 专门安排了针对西部民族地区的财政转移支付补助。2000年为25.53亿元, 2001年达到32.99亿元, 净增加7.46亿元。据了解, 此项补助每年还会随着中央财力的扩充和民族地区经济的发展而增加。国务院西部开发办副主任、国家发展改革委副主任李子彬在接受《中国投资》记者专访时说:“西部地区经济出现了加快发展的好势头。2000～2004年, 西部地区生产总值分别增长了8.5%、8.8%、10.0%、11.3%和12.7%, 比1999年的7.2%明显加快;全社会固定资产投资增速大幅提高, 5年年均增速在20%以上;地方财政收入保持高速增长态势, 其中2004年有望超过2, 000亿元, 比1999年增长近一倍;商品进出口贸易总额大幅增长, 其中2004年为367.3亿美元, 是1999年的近3倍。”可见, 我国的财政转移支付制度已日益成为中央政府进行宏观调控的重要手段。它的实施在缩小地区间发展的差距, 均衡公共服务水平差异等方面发挥了重要的作用。同时, 中央财政对西部地区社会公益事业的发展, 社会保障能力的增强, 基础设施建设的完善, 边境安全稳定和边贸的开发与扩大等均具有重要意义。

(二) 当前我国西部开发中财政转移支付法律制度存在的问题。

1.西部自身相关配套法律的不健全。

目前我国西部开发面临投资环境差, 交通、通讯、供电、供水等基础设施落后等不利条件。而改善西部投资环境, 既要加强基础设施等硬件建设, 更重要的是要加强市场观念、法律制度等软件建设。因此制定相应法规, 将一些有益的制度创新固定下来, 长期利用就显得尤为重要, 而目前西部地区显然缺乏这一系列的配套法律法规。

2.财政转移支付法律制度本身存在的问题。

我国目前实行的《过渡期财政转移支付办法》, 在制度设计上存在诸多缺陷。以至于有观点认为:该办法是有利于发达省市, 不利于贫困地区;有利于扩大差距, 而不利于缩小差距。特别是针对西部“富饶的贫穷”现象 (资源丰富, 但经济落后) , 中央财政的转移支付数量在逐年增加, 但由于西部原既得财力水平低、基数小, 而公共事业范围宽、支出增长需求大, 使得其获得的实际利益反而减少, 与东部地区的财力差距还在进一步拉大。其中反映出的问题, 主要表现为以下几个方面:

(1) 中央与地方事权划分不明晰。对于中央事权, 我国《宪法》规定:中华人民共和国国务院, 即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关, 是最高国家行政机关。它负责贯彻执行党的路线、方针、政策和全国人大及其常委会通过的法律、法令, 统一领导国务院各部、各委员会和其他所属机构以及地方各级政府的工作, 管理国家的外交、国防、财政、经济、文化、教育等事务, 领导社会主义现代化建设。据此, 我国中央政府拥有最广泛的事权:行政领导权、行政立法权、行政提案权、行政监督权、人事行政权、建制权及全国人大及其常委会授予的其他职权。而根据目前《宪法》和《地方组织法》所规定的地方政府事权也很大, 包括:行政执行权、行政领导权、行政监督权、行政管理权、人事行政权等其他事项的办理权。把目前法律规定的中央政府事权和地方政府事权作一比较, 我们可以看到:宪法明文规定的国务院职权是极其广泛的, 几乎涵盖了所有方面。就地方各级政府的事权范围而言, 除了少数事权, 如外交、国防等专属中央政府外, 地方政府拥有的事权几乎全是中央政府的事权翻版。也正是由于事权划分的模糊, 致使中央政府陷入了繁杂的小事之中, 没有太多的精力考虑全盘的事务, 也使得地方政府在处理本区事务中受到财力及权限的束缚而表现出缺乏责任感的状况。基于以上原因, 对中央与地方的事权范围必须依法重新划分, 对地方事权的界定也有待进一步明晰。

(2) 财政转移支付资金分配不合理。我国地区间财政资金的横向转移是通过中央政府集中收入再分配的方式实现的。但是, 由于这种横向转移的过程是与中央政府直接增加可用财力相向而行的, 因而对中央增加的财力是用于中央本身开支, 还是用于补助某些经济不发达地区, 在认识上难免不一致。另外, 在财力转移上, 也没有建立一套科学而完善的计算公式和测算办法, 资金的分配缺乏科学的依据, 主要体现为:第一, 分配透明度不高。许多补助分配缺乏科学依据, 具有较大随意性, 常常以人的主观愿望为转移, 无法达到财政转移支付理应达到的效果;第二, 过渡期转移支付补助不足。这种补助虽然考虑了一定的因素按公式分配, 且只分配给中西部地区, 是为了真正起到缩小地区间差距的作用, 但受以上财政转移支付方式和中央财力限制, 实施力度很小, 而且其分配办法的合理性和科学性还有待进一步提高。

(3) 财政转移支付方式不规范。我国现行的财政转移支付制度仍然保留了原有的体制, 即资金双向转移模式。也就是说, 实际工作中还可能存在资金由下级财政向上级流动的现象, 这将会导致财政资金的使用效率大打折扣, 且增大了财政部门的工作量, 同时也不利于中央政府实施宏观调控。现今税收返还是我国无条件转移支付的主要形式, 它是以维持既得利益为前提的, 形成了一省一率、一省一额的非常不规范的财政转移支付制度。西部由于受原有经济水平的限制, 财政收入低, 所获得的财政返还也低;而东部经济发达, 财政收入高, 获得的财政返还也高。这在一定程度上加剧了东西部财力分配的不均, 使得由于历史原因造成的地区间财力分配不均和公共服务水平差距较大的问题依然未能解决, 不能充分体现财政均衡的原则。

(4) 中央对地方的专项支出效果不佳, 对西部各地区缺乏扶持力度。中国目前的专项补助内容庞杂, 除了一部分专款目标定位明确外, 相当部分专款未与中央政府的特定政策目标相联系。从专款覆盖范围上看, 几乎设计了所有支出项目, 既有中央事务由地方负担支出, 出现中央政府职能“缺位”的情况, 又有地方事务由中央安排支出, 出现中央政府职能“越位”的情况。同时安排项目的多少和数额大小主要取决于地方政府的讨价还价能力, 使中央财政的专项拨款实际成为各地的固定拨款。西部地区在这种讨价还价竞争中缺乏明显的能力和优势。

(5) 财政转移支付制度缺乏有效的外部法律监督。对转移支付资金的拨付和使用情况, 缺乏有效的监督和制约机制, 效率损失问题严重。主要表现为:一是资金被挪用。在缺乏有效监督、惩治和管理机制的情况下, 当下级政府与上级政府的支出偏好排序不一致时, 资金挪用行为就会出现。二是资金被截留。在多级政府财政转移支付过程中, 省、地级政府将中央拨付给贫困地区的专项拨款层层截留, 真正落到实处的资金大打折扣, 其结果将严重损害财政转移支付的效率, 出现背离财政转移支付目标的趋势。

总之, 现行的转移支付制度是按照1995年财政部制定的《过渡期财政转移支付办法》来执行的, 它是作为分税制的配套措施出台的, 在实践中起到了一定的作用, 但效果并不十分明显, 表现在转移支付在执行过程中的随意性与不确定性。而导致目前这种状况的一个重要方面, 就是没有从立法上根本解决财政转移支付的问题, 即不能以立法的形式保证与监督转移支付的及时足额到位。因此, 上升至立法层级体现转移支付的规范与科学就显得尤为迫切。

二、完善我国西部开发中财政转移支付法律制度的对策

(一) 构建完善的西部区域法律体系。

通过立法开发欠发达地区, 美国、德国、日本等都有成功的范例。我国西部大开发是一个长期的过程, 至少需要30～50年时间, 这样一个大跨度的时间范围, 十分需要构建一整套包括财政转移支付制度在内的完备的法律法规体系。在该体系制定过程中, 应结合国外的立法经验, 考虑以下几个因素:

1.以人为本、实事求是, 充分考虑西部地区的实际情况西部地区属于我国的民族聚居地, 也是我国的落后地区, 在健全法律的过程中, 应以人为本, 充分考虑其特性。重点包括:一是地域因素。西部地区地域面积较大, 人口密度较低, 因此如果其行政区划设置越多, 公共设施受益系数就越小, 公共产品的投入产出效率就越低。二是贫困因素。由于自然条件、经济基础、资金投入、基础设施等因素, 西部地区普遍存在着贫困面大, 扶贫开发任务艰巨的问题。而西部地区的财力又薄弱, 供需矛盾加大了西部地区的扶贫难度与开发难度。因而必须考虑加大这一地区的转移支付量。三是民族因素。民族问题是一个政治问题, 也是一个社会问题, 但说到底是一个经济问题, 经济的平等是民族平等的根本基础。在转移支付制度方面必须既考虑西部民族人口的比重, 又考虑民族人口的数量, 缺一不可。四是社会发展水平因素。一个地区经济水平越高, 公共服务水平就越高, 需要的转移支付量也就越小。反之, 一个地区经济越落后, 公共服务水平就越低, 需要的转移支付量也就越大。西部地区的经济发展水平, 不仅远远落后于发达地区水平, 而且也大大落后于全国平均水平。所以在建立西部地区特殊转移支付制度时, 必须考虑其经济落后的因素。

2.建立西部地区特殊转移支付制度原则。一是法律原则。根据我国国情与西部地区经济发展现状, 按照社会主义市场经济的要求来制定和建立西部地区特殊转移支付制度办法。二是公开原则。要及时公开转移支付的测算依据与方法及结果, 让下级政府与公众及时了解转移支付实现的政策目标、政府责任及资金分配使用情况, 尽可能减少随意性与主观性, 从制度上保证公平与公正。三是均衡原则。首先, 中央政府通过法律、经济、行政的调控手段, 对西部地区经济发展中的市场失灵与缺陷予以弥补, 缩小西部地区与全国发展水平的差距, 使西部地区经济社会发展与全国水平相对均衡;其次, 保障西部地区财政向当地居民提供与全国大体均等的社会公共服务能力, 体现中央财政总量援助政策的效应, 以正确处理中央与西部地区的财政分配关系。四是效率原则。效率是公共财政所追求的目标之一, 转移支付制度要体现市场经济条件下, 财政合理优化资源配置的职能。不仅要考虑转移支付的管理效率, 而且要重视财力再分配后转移支付资金的使用效率和为社会带来的经济与社会效益。五是及时原则, 对西部地区转移支付补助资金要及时足额下达, 以利于西部地区政府统筹安排支出预算, 确保地方财力的完整性及转移支付资金的效率。

3.高度重视教育发展, 强调环境保护。“与其说资金短缺是西部开发的关键, 不如说人力资源素质低下是西部开发的瓶颈。”西部地区经济社会发展相对滞后, 深层次原因是劳动力素质低、人才缺乏, 而且一直存在严重的人才外流问题。因此, 必须优先发展教育, 采取有效的政策措施, 加强人才培养, 可以适当考虑从东部地区和国外引进相关紧缺人才。同时, 西部地区自然条件独特, 包含有青藏高原、黄土高原、以及以喀斯特地貌为主的云贵高原, 生态环境都很脆弱。而西部地区水土流失和荒漠化十分严重, 不仅制约其经济和社会发展, 而且给人民生活带来很大危害。因此, 我国当前要加快西部开发, 千万不能再对原本已很脆弱的生态环境造成更大的负担, 与此同时更应通过财政转移支付, 加大对其生态环境的保护与建设, 避免走“先破坏后治理”之路。

(二) 完善财政转移支付法律制度本身。

完善我国财政转移支付制度, 最主要的办法是加强立法工作, 对转移支付制度加以法律规制, 以便在客观上增强其在执行中的权威性、规范性、可操作性和透明性。主要是制定《财政转移支付法》, 并对与此相关的法律法规加以完善。

首先, 在《财政转移支付法》中主要对我国转移支付法律制度的战略目标、基本原则、转移支付额的计算方法、转移支付的主要模式、转移支付的机构确定等基本问题作出明确规定。只有这样, 转移支付作为一种宏观调控手段才能发挥其应有的作用;也只有这样, 转移支付的最终目标才能真正实现。

其次, 在财政转移支付手段上, 应当以事权和财权的明确合理划分为基础。科学界定中央与地方的事权, 是理顺财政转移支付关系的重要前提, 因此应进一步完善我国的分税制财政体制, 明确划分中央政府与地方政府之间的事权、财权范围。宪法中对其的规定不应含糊不清。政府间的事权划分应当以成本效益分析为标准, 将政府间相互交叉的事权彻底分开, 明确各级政府的开支责任。对政府间的共同事务应当按照支出责任和收益程度的大小确定负担的比例, 并以转移支付的方式将资金归集至具体事务的承担政府。

第三, 在财政转移支付数额计算方法上, 应用“因素法”代替“基数法”。采用因素法是规范化财政转移支付的主要标志, 是世界各国经过多年探索得出的共同经验, 当然也应是我国依法完善财政转移支付的重要步骤和改革关键。这样不仅可以有效地排除人为因素的影响, 使中央政府对地方政府财政转移支付的数额较为公平合理, 避免基数法模式下中央政府与地方政府之间的利益冲突与摩擦, 增加财政转移支付制度的科学性与透明度, 而且可以有效地解决基数法中目标模糊、效率低下等问题, 从而大大提高有限财政转移支付资金的使用效率。

第四, 加快专项财政转移支付法律制度建设。专项转移支付与一般转移支付的均等化功能不同, 它主要是针对特定项目的转移支付, 在我国主要表现为中央对地方的专项拨款, 目前中央正在加强对西部省区的专项拨款, 但西部开发不仅需要朝夕之争的政策倾斜与政策调整, 更需要将这种倾斜与调整变成长期稳定的制度安排与制度保障。因此, 制定与专项转移支付制度相关的法律法规, 将这一制度规范化、制度化就显得尤为重要。当然, 考虑到西部的实际情况, 中央理应进行适当的专项财政转移支付, 其主要用于西部地区的交通、能源、通讯、邮电等基础设施及大型农田水利建设项目与农业开发、教育、环境等方面。同时, 西部地区要根据其地方财力, 提供相关的配套资金, 扩大对以上产业的财政投入。

第五, 完善我国财政转移支付的法律监督体系。西部大开发启动后, 国家要投入大量人力物力, 筹集大量资金注入西部的经济和生态等建设。为了使这些资金真正取得预期效益, 进而使我国财政转移支付法律制度得以良好地运行, 必然需要一套有效的法律制约和监督体系。财政转移支付的法定监督体系应当包扩人大监督、司法监督、财政部门内部监督和社会监督。但由于实际工作中各级人大, 包括全国人大的财政支出权地位存在弱化的现象, 因此要采取切实可行的措施强化人大对财政转移支付权力的监督, 在财政转移支付法中应明确全国人大常委会和地方各级人大常委会的监督权限和职责范围。各级司法机关的监督主要是通过依法查处和审理有关财政转移支付的违法犯罪案件, 对具体执行主体所进行的监督;财政部门内部监督要着重加强财政转移支付资金绩效审计机制, 不仅要求查清账目, 而且要提出降低财政转移支付管理成本的要求;社会监督指各民主党派、大众媒介及人民群众对财政转移支付违法行为的批评、曝光与举报。

三、结语

西部大开发是一个漫长的过程, 不可能一蹴而就, 需要几代人甚至更长时间的努力。同时这个过程不仅需要西部人民的艰苦奋斗, 也需要国家政策的扶助。而财政转移支付即是实现西部开发的重要手段之一, 它不仅体现着国家对西部的重视, 也饱含着全国人民对西部人民的心意。我们有理由相信, 随着我国法律制度的进一步完善, 财政转移支付必将在西部开发中发挥更大的作用。

摘要：财政转移支付是指一个国家的各级政府之间在既定的事权、支出责任和税收划分框架下, 为实现双向均衡而进行的财政资金的相互转移。西部开发作为一项关系西部复兴伟业的世纪工程, 具有十分重大的经济和政治意义。大开发的实现, 财政转移支付法律制度无疑要发挥重要的作用。本文从西部地区自身发展的客观要求, 以及中央宏观调控目标的需要两方面, 探讨了西部开发中实施财政转移支付的必然性。强调在财政转移支付法律制度的总体规划上, 不仅要制定法律层级的《中华人民共和国财政转移支付法》, 还要健全西部自身的区域法律体系, 从而让财政转移支付法律制度在西部开发发挥更大更好的效益。

关键词：转移支付,西部开发,法律制度,完善对策

参考文献

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[2].杨紫煊.经济法[M].北京:北京大学出版社、高等教育出版社, 1999:395

[3].徐孟洲.健全财政转移支付制度的法律思考[J].法制日报, 2004年2月26日第5版

财政转移支付制度 第2篇

关于省以下财政转移支付制度，邱益中（2009）认为是现代市场经济国家处理中央与地方(各级政府)之间财政关系及实现基本公共服务均等化和特定政策目标时,所普遍采用一种财政再分配制度。上海财政转移支付制度建设是伴随着上海财税体制改革实践同步进行的。张宪法（2005）认为对于转移支付中的若干内容，包括政府支出责任、收入划分、转移支付规模、估算办法等均以法律条文的形式加以规定，甚至计算转移支付的一些技术性比例也用法律形式加以明确规定，而在我国对于转移支付资金的管理没有一套比较完善的制度安排，存在许多的问题和漏洞，财政转移支付缺乏法律的支撑和保障，法律约束、监督机制不够健全。田发、黄燕（2010）提出了转移支付对控制行政成本的软约束，以及资金下达存在时间滞后问题，目前，市对区县转移支付资金一般要在当年的11~ 12 月份才能确定，影响预算安排的严肃性，造成区县财政在安排年初预算时，只能将估算的金额纳入预算进行统筹安排；区县财政需要隔年才能计算出区县准确的转移支付资金金额，影响全区的财力预测和区县财政调整预算的安排，削弱了预算编制的准确性和预算执行的严肃性。杨聪杰（2006）认为分税制最突出的弊端就是导致了基层财政困难和地区间差距的日益扩大。其中转移支付制度的薄弱和不规范则是导致地区间差距拉大的因素之一。转移支付是为了实现均等化目标,而我国的转移支付制度推行的结果却与均等化的目标形成了冲突。我们必须借助国家财政的二次分配职能,建立科学规范的转移支付制度并加大规模和力度，尽量缩小区域财力差距,为新一轮的财税改革做好先决条件。统筹区域发展。上海市青浦区财政局（2007）认为“十二五”规划中提出适当赋予地方税收管理权限、调整财政体制和加大一般性转移支付力度，正是为地方摆脱土地财政而提出的解决路径。上海财政局（2007）近日发布的《上海市财政改革和发展“十二五”规划》中提出，要适当提高与服务业和制造业发展密切相关的税种收入中区县财政的分享比例，适当降低与土地、房产直接相关的税种收入中区县财政的分享比例；调整优化土地出让金收入和农业土地开发资金分配办法。上海财政局（2007）在《上海深化市区（县）两级公共财政体制改革研究》中则指出，计划经济下一些财政介入的一般性、经营性领域的事项患有严重的“政府依赖症”，目前仍然处于政府财政的给养之下；一些对社会经济发展具有战略性、前瞻性的产业或企业，财政在其发展初期给予适当的输血是完全必要的，但当其造血机制形成后，政府财政支出退出的步伐则相对缓慢；再加上一些原由财政全额承担的社会事业项目，在市场化过程中已有部分转化为准公共品或完全转化为盈利性商品，但政府财政支出尚未及时退出。上述情况使得两级政府在竞争性领域的公共支出规模仍然居高不下，中短期内公共支出“越位”现象难以消除。李小春、朱友国（2010）认为中国在五级政府的行政架构下，通过牢牢控制资金配置权，上级政府确保了下级政府的“听话”和政令的畅通。但由于层层委托代理关系导致信息严重流失，其代价必然是资金使用效益的下降。政府是由具体的部门和行政官员组成的。应当看到，政府官员也是追求个人效用的理性人。就官员个人而言，主管领域社会事业发展、审批决策、职务晋升等带来的成就感、职务消费乃至灰色收入等，都是其个人效用的来源。在存在多级政府、由行政主导政府间事权财权划分格局的背景下，必然会出现“财力逐级集中、支出义务逐级下放”的局面。

财政转移支付法律制度 第3篇

政府间转移支付制度是市场经济国家处理中央和地方之间因财力和事权不匹配而引起的问题的一种制度安排。本文集中关注我国的财政转移支付制度，通过比较近十年来的转移支付中各部分的变化情况来凸显我国转移支付制度的变化趋势以及存在的问题。

1994年我国财政转移支付制度建立以来，在一定程度上缓解了各级政府之间财力分配不均衡的问题，缩小了各地区之間财力的差距，推进了基本公共服务均等化。然而，我国转移支付制度仍然存在诸多问题，例如，一般转移支付比重较低，没能达到均等化目标，税收返还的改革速度比较慢等，笔者在对我国转移支付现状分析的基础上，进一步提出需要改革和完善的地方以及完善的方法。

一、我国财政转移支付制度的现状

（一）中央转移支付制度的规模变化

近几年来，我国财政收入虽然出现很大幅度增长，但中央和地方本级的财政收入和支出却出现了不平衡的现象。总体规模来看，财政收入和支出的大幅增加，中央对于地方转移支付的规模在逐渐扩大，转移支出占中央财政支出的比重逐渐提高。纵向的中央补助收入在2013年达到48037.64亿元，是2004年的4.6倍之多，平均增长率达到16.94%；转移支付的总数与中央财政支出的总数比例已经上升至70.1%。从转移支付规模的发展壮大可以看出，我国正在增强地方政府的财力，推进财政均衡化，为实现公共服务均等化的目标努力。

2013年，地方公共财政支出合计为119740.34亿元，75150亿元来自中央对地方的补助支出，这说明在地方政府和中央政府之间财权与事权不匹配的问题在加大，地方政府面临更多的公共产品提供需求，但是自身的财力有限，于是陷入困境之中。在此情形下，就需要中央拥有更多的财力资源通过转移支付的手段来解决这一问题。

（二）中央转移支付的结构变化

税收返还、一般性转移支付和专项转移支付在中央对地方转移支付制度中的地位随着时间推移逐渐发生变化，并逐渐进入财政能力发展的良性轨道。

1.税收返还。一般而言，税收返还占中央转移支出的比重相对较大，2004年税收返还占中央转移支付的36.9%，以后年度逐渐下降，到最近两年达到9%左右。由于税收返还数额以地方税收收入为基数，使得经济发达地区拥有更加充裕的财政收入，欠发达地区自身收入少，相应的得到的税收返还规模也小，结果是地区之间的财力差距拉大，体现的效果是逆财政均等化。近几年来，税收返还的数额占中央补助支出的比重越来越低，逆均等化的趋势逐渐减弱。

2.一般性转移支付。从实现公共服务均等化效果的角度来说，一般性转移支付是均等化效果最为显著的转移支付方式。从规模和发展的角度看，一般性转移支付同专项转移支付一样，在近几年来保持着稳中有升的发展趋势，且上升趋势更为明显，平均增长率为14.9‰

比较2004年到2012年之间的变化，不难看出，一般性转移支付和专项转移支付之间的规模差距不是很明显，但是到2013年之后，两者之间的规模变化呈相反趋势，差距逐渐变大。到2014年，一般性转移支付占中央补助支出比例达到52.43%，说明转移支付制度的均等化效果逐渐显现出来。

3.专项转移支付。不同于税收返还逐渐减弱的趋势，专项转移支付占中央转移支付的比重大体上呈上升趋势，有中国统计年鉴数据，除了2006年低于30%以外，其余年份均高于30%的比例，并在2008年之后呈上升态势，到2010年开始又逐渐下降，但下降幅度并不是很大，从总体来说，专项转移支付一直保持着相对较高的规模。

二、国际比较

（一）各国转移支付模式

1.日本政府的税收返还模式。日本的转移支付制度主要是中央在掌控财政资金的情况下进行的，作为中央集权国家，财政收入中央掌控了2/3，对地方政府的支出达到2/3，这样一来，使得财政的纵向不平衡凸显出来。从抓翼支付方式来说主要有两种：一种是无条件拨款，地方政府可以不受限制地使用，称为地方交付税；另一种是专项拨款，即中央有目的的财政拨款，地方政府在使用过程中受到特定条件的约束。两种方式结合使用，比较有效地解决了中央和地方之间的职能、财政关系。从转移支付特点来看，首先是转移支付制度相对分权的完美性，使得中央和地方之间的积极性都调动起来了，增强了资金使用效率。其次是因素量化的科学性，用“因素法”得出转移支付的数额等，比较科学合理。最后是调节的灵活性、法制化、透明度高等特点。

2.德国政府纵横交错的财政平衡体系。作为一个在政治上分权自立的联邦制国家，其转移支付制度有明显的法制化特征，有明确清晰的法律形式来规范，而且财权与事权的划分在联邦政府、州政府和地方政府之间有比较明确的划分，在此基础上，德国的分税制得以建立。从转移支付的方式来看，主要有两个层次：第一层是联邦对于州的转移支付。增值税的第一次分配，把一部分增值税除以各州居民总人数，得出人均收入税额，然后用人数乘以分配份额得出按人均的增值税份额。第二次分配是对特别贫困、达到要求的州进行的财政分配，具体条件有税收能力测算、税收需求等，进行横向的分配。第二层是州与州之间的转移分配，也是大国特有的转移方式。通过测算州与州之间的财力来转移财政资金，从富裕的州转向贫困的州，从而形成纵向转移与横向转移相结合的财政转移支付制度。

（二）各方面比较

1.中央在转移支付中的主导地位。各国的转移支付制度都实行由中央到地方的转移模式，并且中央政府或联邦政府处于主导地位。无论联邦制国家，还是单一制国家，中央政府都掌握着较为集中的财力，这既保证了中央宏观调控的高效率，也建立了地区间均衡发展的基础。中央政府掌握财政大权，依据各地方的财政缺口，进行财政转移支付，较为公平地实现了税收收入的再分配，并且有利于转移支付制度的不断改进。因此，想要顺利而有效地实施政府间纵向转移支付，缩减财力差距，就必须提高中央政府的财力，只有拥有雄厚的财力才能解决这一问题。

2.各国转移支付方式不同。例如，美国有无条件拨款、专项拨款；日本有地方交付税、国库补助金和地方让与税；德国不但有纵向之间的转移支付，而且还有州与州之间的转移支付。不同的转移支付能够帮助中央政府实现不同的目标，根据不同时期的政策重点，在固定原则下实施灵活多变的转移支付形式。

3.以公共服务均等化为目标。中央政府对于一般性转移支付不规定资金用途，多用于平衡地区财政收支状况，保证各地区的基本公共服务。日本的公共服务均等化水平最高，基本上各个州的公共服务水平都达到全国平均水平，即使对于规定特殊用途的专项转移资金，也多用于民生领域的社会服务。

4.资金分配标准公式化。各国在确定各个地方的转移支付额时都采用较为公正的、科学的“因素法”，如美国的公式专项补助、日本的地方交付税、印度财政委员会安排的税收返还和补助。这些国家在测定地区收入和标准支出方面均使用的

“因素法”，测算收入考虑的因素包括地方税收、税收努力等，测算标准支出考虑的因素包括自然条件、经济条件、社会发展条件等。“因素法”所选因素的客观性保证了转移支付制度的公正性，已经成为各国政府所依赖的工具。

三、结语

完善我国财政转移支付制度 第4篇

我国现行财政转移支付制度是在1994年分税制改革后逐步建立起来的。目前, 我国现行财政转移支付主要由体制补助、税收返还、专项补助、结算补助等多种形式构成, 1995年又实行了过渡期转移支付 (2002年后并入一般转移支付) 。

总的来看, 现阶段我国财政转移支付具有三个特征:一是总量持续增长。1995年中央的各类转移支付总额为2, 530亿元, 到2005年已增长到11, 483亿元, 为1995年的4.5倍。二是结构趋于优化。从转移支付的结构看, 体制性转移支付的比重下降, 专项转移支付和一般性转移支付比重上升, 整个中央转移支付的格局已由体制性转移支付占绝对优势, 调整为各占1/3左右, 标志着我国的转移支付结构向着合理化的方向发展。三是作用日益凸现。主要表现在:弥补了地方财力的不足、支持了重大经济改革、促进了地方相对均衡发展。

二、我国财政转移支付制度存在的主要问题

尽管建立了分税制财政体制的基本框架, 但受多种因素的影响和制约, 作为分税制财政体制重要组成部分及主要保障的转移支付制度, 却远没有做到科学规范和切实可行。我国现行的转移支付制度存在着诸多问题, 主要表现在以下几个方面:

(一) 转移支付结构不合理。

自转移支付制度实行以来, 其结构一直在不断改进完善之中, 财力性转移支付增长过快, 比重逐年上升, 专项转移支付所占比重呈下降趋势。到2006年, 中央财力性转移支付占转移支付总额比重提高到51.8% (其中一般性转移支付占16.7%) , 专项转移支付占48.2%。但就现状来看, 从为实现基本公共服务均等化方面衡量, 结构比例还不够合理, 专项转移支付比重仍然偏高, 财力性转移支付规模仍然偏低, 一般性转移支付规模就更低, 承担均等化职能的转移支付力度仍然不够大。

(二) 转移支付的测算依据没有体现区别对待的原则。

有的地方反映, 按照全国统一的平均有效税率来测算增值税标准收入, 难以体现各地因产业结构、行业结构、产品结构等导致的税源结构差异。有些地方认为, 确定标准支出的依据涵盖不够, 没有将某些新发生的支出及时纳入标准支出的测算范围。一些边疆省份和困难省份认为, 按照全国统一支出水平确定各地区标准支出有不尽合理之处。

(三) 监督管理制度不健全。

监督管理制度不健全, 特别是专项转移支付问题突出。一是立项不规范, 缺乏总体规划。有些项目的确立没有严格的论证和审批程序, 一事一议的专项转移支付项目不断增加, 致使专项转移支付项目散乱, 很不规范。二是专项转移支付资金的分配操作不够规范。有些资金的分配安排, 随意性大、透明度不高、拨款的依据和标准没有严格明确的界定, 有的资金多个部门参与安排分配, 不仅没有严格的规程, 而且很容易与实现基本公共服务均等化的目标和要求相脱离。三是专项转移支付配套政策不规范。一些部门不切实际地自行提出配套要求, 致使一些项目出现被迫负债配套或弄虚作假现象。有些专项资金由于零散, 被挤占挪用现象比较严重, 部分资金成了地方的“吃饭”钱。

三、完善我国财政转移支付制度的措施

(一) 优化转移支付结构。

调整转移支付结构的目的是扩大均等化转移支付的规模, 强化财政均等化功能, 最后建立一个以公式化为基础, 一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系。第一, 简化转移支付的基本类型, 调整为均等化和专项两种。这样, 可以使转移支付目标和对象更明确, 减少重复补贴。第二, 扩大一般性转移支付规模。应逐步提高一般性转移支付的比例, 使其成为转移支付的主要形式。近年来, 财政收入连年大幅度超速增长为一般性转移支付规模的扩大提供了有利条件。同时, 转移支付方式的简化也使更多财政资金能够转移到这方面来。还可以考虑将国债转化为中央政府转移支付资金, 对地方政府采用国债转贷的方式, 把发行的一般性国债中的一部分用于转移支付。第三, 规范专项转移支付。通过严格的项目准入机制, 减少立项的随意性和盲目性。同时, 可以在资金分配时, 考虑地方的支付能力和提供公共产品成本的差异以及人均收入等指标, 使资金的再分配实现公平的目的, 充分发挥专项转移支付在均等化方面的作用。

(二) 改革一般性转移支付的计算方法。

发达国家转移支付公式设计主要有两种方法:一是以反映地区支出需求差异为主, 如日本;二是主要反映收入差异, 如德国。依据支出法设计的财政均等化模式相对简单, 而财政需求均等化模型虽然非常合理, 但测算支出需求的公式需要反映为提供全国标准程度所需资金数额, 需要设置大量参数, 搜集大量信息, 因而比较复杂。从我国情况来看, 可考虑将收入法与支出法结合起来。当前, 在均等化转移支付还难以全面引入因素法的条件下, 可以先将基本行政经费、基础教育经费和公共卫生经费作为基本要素引入均等化转移支付公式, 以保证地方政府对基本公共服务的有效供给。同时, 应尽可能选取地方政府无法直接控制的客观变量, 尽量减少对地方政府的影响以及与中央政府的“讨价还价”行为。

(三) 建立完善的财政转移支付法律制度体系。

转移支付制度论文财政关系论文 第5篇

：

我国现行转移支付制度问题及对策研究

摘要：要处理好政府间的财政关系，必须建立合理有效的转移支付制度，降低各级政府间的财政不均衡程度，最终实现财政均等化。但是由于我国的转移支付制度是与财政体制改革交织在一起的，比较复杂，它既要努力实现财政均等化目标，又要照顾在原体制下地方政府的既得利益，维持它们的积极性，这两者之间是矛盾的。这也就决定了现行的转移支付制度必然存在一些不合理的地方，必须进行进一步的改革和完善。

关键词：转移支付;问题;对策

我国转移支付制度现状

1.1 转移支付制度的组成

从目前来看，我国的转移支付制度主要由转移支付，税收返还和体制补助三大部分组成。

(1)转移支付包括财力性转移支付和专项转移支付。其中财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付，年终结算财力补助等。专项转移支付一般有特定的用途，地方必须把资金用在中央指定的项目上，主要包括基本建设支出、支农支出补助和社会保障补助。

(2)税收返还是1994年分税制改革时，为了维护地方的既得利益而实行的一种资金分配方法。包括“两税”返还、所得税基数返还及出口退税基数返还。

(3)体制补助是固定数额的补助，不会随着时间推移而增长或减少，主要分为定额补助（原体制补助）和企事业单位划转补助。定额补助是包干体制下中央对地方的补助项目，企事业单位补助是由于企事业单位隶属关系改变而进行的改变。

1.2 中央对地方转移支付数额已具相当规模

实行分税制以来，中央对地方转移支付的数额是不断增加的。2004年，中央对地方的转移支付的规模达到了6028亿元，相当于1994年的12倍。其中，财力性转移支付2605亿元，专项转移支付3423亿元。中央对地方的补助比例逐步提高，1993－2004年，中央对地方转移支付占地方财政支出总额的比重从14.3％提高到29.3％，分地区，中央对中西部地区补助比例上升幅度较大，分别从18.5％、12.1％提高到44.1％、49.7％。而且随着社会的不断发展，转移支付数额还会不断增大。

1.3 转移支付的效用得到了一定程度的发挥

为了支持民族地区发展，设立了民族地区转移支付。此外中央还设立了农村税费改革转移支付，从而推动了农村税费改革的顺利进行。而且中央的转移支付资金大多分配在财力比较薄弱的中西部地区，2004年全部转移支付中，中西部占86％，东部占14％，其中，财力性转移支付中，中西部占91％，专项转移支付中西部占82％。这些都大力促进了中西部地区的经济发展。

1.4 省以下政府转移支付制度逐步形成

现在省以下转移支付大多是把县作为转移支付的主体，资金主要

来源于两个方面：一是中央对省级的均等化转移支付，另外一个是地方政府自己安排的资金。我国转移支付制度存在问题

我国一直在不断进行转移支付制度的改革与完善，也取得了一定进展，但由于我国的转移支付是与传统的财政体制改进交织在一起的，比较复杂，要改革也不是那么简单容易。所以与国外规范、科学的转移支付制度相比，仍有许多不足之处。

2.1 中央与地方事权划分不清，转移支付依据不明确

中央对地方转移支付的数额及方向是依据二者之间的事权进行的，属于中央的职责范围，就需要中央进行资金安排，属于地方的，则需要地方去行使自己的职责。但由于我国在进行分税制改革时，并没有界定清楚中央与地方的事权范围，造成了二者事权的重叠、模糊和遗漏。事权界定不清，财权也就界定不清，故而造成转移支付的依据不明确，造成资金的重复使用，或资金没有用到该用的地方，浪费了资源。

2.2 转移支付形式繁杂，结构不合理

我国处在经济发展的上升阶段，社会也在不断完善，有很多东西都在改革。为了减少改革阻力，使改革顺利进行，中央政府往往会采取设置转移支付的办法。如为了推进农村税费改革顺利进行而设立的农村税费改革转移支付；为配合增资政策实施而设立的调整工资转移支付等。但对这些补助形式并没有进行合理整合，不利于转移支付制度的规范。西方国家目前一般只有一般性转移支付和专项转移支付两

种形式。我国的现状是一般性转移支付的规模较小，而专项转移支付的比例过大，涉及的范围十分广泛，几乎覆盖了预算支出的所有科目，这都是不合理的，操作起来也不规范。

2.3 转移支付数额确定缺乏科学依据，随意性较大

我国现在转移支付数额计算没有一个科学标准的计算方法，主观因素太多，造成制度透明度不够，缺乏公允性，地方之间待遇有差异。例如从原体制中保存下来的体制补助，其数额确定就是中央与地方讨价还价的结果，随意性太大，没有科学的依据；税收返还是为了维护地方既得利益而设置的，其本身就是不合理的。而且税收返还采用基数法确定，数额多少是建立在地方原有财力基础上的，这就会造成富的地方得到的返还数额越多，穷的地方越少，这不仅没有缩小差异，反而进一步扩大了差距；另外专项补助涉及的范围太广泛，没有一个标准的计算方法，资金分配的随意性较大。

2.4 转移支付政策导向不明确，与均等化目标相悖

我国转移支付的目的是为了实现均等化，但实际上转移支付的各种形式中，真正实现这个目标的却很少。税收返还就是一个典型例子，税收返还是为了维护地方既得利益，其最终结果是地方之间的财力差距越来越大。而且资金运用主动权在地方政府手里，中央没有办法进行调控，不能用它来实施国家政策，也无法规定地方的支出方向，这都不利于均等化目标实现。其次，对其缺乏有效监督，地方在运用转移支付资金时，优先考虑的是地方利益，造成用这部分资金来弥补地方损失的状况，这就使资金没有去到它该去的地方，与最终的均等化

目标相悖。

2.5 缺乏完善的法律法规，监督机制不健全

关于转移支付，西方国家基本都有相应完善的法律制度和有效的监督约束机制，而我们国家在这方面做得则不够到位。在1994年颁布的《中华人民共和国预算法》中，对中央和地方收入体制和范围划分作了较为明确的规定，而对于支出的体制、范围以及转移支付制度则没有规定。正是由于法制不健全，造成了政府间事权的模糊，导致现行财政转移支付执行时缺乏权威性，可操作性差，缺少透明度。此外，对于目前转移支付资金的运用也缺乏有效的监督和约束，缺乏有效的监督审计和绩效评价系统。当资金到达地方政府手中后，地方怎样用、用在哪里，中央对此都缺乏有效的监督及约束，导致地方在使用资金时随意性很大，造成资金运用的低效率。

2.6 横向转移支付机制缺失

目前，我国的转移支付以纵向为主，横向转移即省际之间、县际之间的转移支付很少，这是一种缺失，说明我国的转移支付制度还不健全。西方发达国家如德国，加拿大等在这方面都做得很好，既解决了地方的资金需求问题，也缓解了中央的压力，同时也能在一定程度上缓解地方财力不均的情况。横向转移是一种很好的机制，能使转移支付的整体功能得到充分发挥，我们国家在这方面做得显然不够。

完善转移支付制度的政策建议

3.1 合理划分政府间事权范围，明确支出界限和转移支付依据

事权清晰是财权清晰的前提和依据，必须合理清晰的划分好政府的事权范围，明确各自的职责，杜绝事权不清、交叉重叠的现象发生。归中央管的，中央进行管理，不归中央管的，中央不要越位。科学界定职能范围，全国性的公共物品由中央提供，如国防、外交等；地方政府提供地方享有的公共物品，如警察、消防等；对于那些有“外溢性”的公共物品，如跨地区的交通设施，中央政府可在一定程度上参与。

摘要：要处理好政府间的财政关系，必须建立合理有效的转移支付制度，降低各级政府间的财政不均衡程度，最终实现财政均等化。但是由于我国的转移支付制度是与财政体制改革交织在一起的，比较复杂，它既要努力实现财政均等化目标，又要照顾在原体制下地方政府的既得利益，维持它们的积极性，这两者之间是矛盾的。这也就决定了现行的转移支付制度必然存在一些不合理的地方，必须进行进一步的改革和完善。

关键词：转移支付;问题;对策

中图分类号：F8

文献标识码：A

文章编号：1672-3198（2011）06-0067-02 我国转移支付制度现状

1.1 转移支付制度的组成

从目前来看，我国的转移支付制度主要由转移支付，税收返还和体制补助三大部分组成。

(1)转移支付包括财力性转移支付和专项转移支付。其中财力性

转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付，年终结算财力补助等。专项转移支付一般有特定的用途，地方必须把资金用在中央指定的项目上，主要包括基本建设支出、支农支出补助和社会保障补助。

(2)税收返还是1994年分税制改革时，为了维护地方的既得利益而实行的一种资金分配方法。包括“两税”返还、所得税基数返还及出口退税基数返还。

(3)体制补助是固定数额的补助，不会随着时间推移而增长或减少，主要分为定额补助（原体制补助）和企事业单位划转补助。定额补助是包干体制下中央对地方的补助项目，企事业单位补助是由于企事业单位隶属关系改变而进行的改变。

1.2 中央对地方转移支付数额已具相当规模

实行分税制以来，中央对地方转移支付的数额是不断增加的。2004年，中央对地方的转移支付的规模达到了6028亿元，相当于1994年的12倍。其中，财力性转移支付2605亿元，专项转移支付3423亿元。中央对地方的补助比例逐步提高，1993－2004年，中央对地方转移支付占地方财政支出总额的比重从14.3％提高到29.3％，分地区，中央对中西部地区补助比例上升幅度较大，分别从18.5％、12.1％提高到44.1％、49.7％。而且随着社会的不断发展，转移支付数额还会不断增大。

1.3 转移支付的效用得到了一定程度的发挥

为了支持民族地区发展，设立了民族地区转移支付。此外中央还

设立了农村税费改革转移支付，从而推动了农村税费改革的顺利进行。而且中央的转移支付资金大多分配在财力比较薄弱的中西部地区，2004年全部转移支付中，中西部占86％，东部占14％，其中，财力性转移支付中，中西部占91％，专项转移支付中西部占82％。这些都大力促进了中西部地区的经济发展。

1.4 省以下政府转移支付制度逐步形成

现在省以下转移支付大多是把县作为转移支付的主体，资金主要来源于两个方面：一是中央对省级的均等化转移支付，另外一个是地方政府自己安排的资金。我国转移支付制度存在问题

我国一直在不断进行转移支付制度的改革与完善，也取得了一定进展，但由于我国的转移支付是与传统的财政体制改进交织在一起的，比较复杂，要改革也不是那么简单容易。所以与国外规范、科学的转移支付制度相比，仍有许多不足之处。

2.1 中央与地方事权划分不清，转移支付依据不明确

中央对地方转移支付的数额及方向是依据二者之间的事权进行的，属于中央的职责范围，就需要中央进行资金安排，属于地方的，则需要地方去行使自己的职责。但由于我国在进行分税制改革时，并没有界定清楚中央与地方的事权范围，造成了二者事权的重叠、模糊和遗漏。事权界定不清，财权也就界定不清，故而造成转移支付的依据不明确，造成资金的重复使用，或资金没有用到该用的地方，浪费了资源。

2.2 转移支付形式繁杂，结构不合理

我国处在经济发展的上升阶段，社会也在不断完善，有很多东西都在改革。为了减少改革阻力，使改革顺利进行，中央政府往往会采取设置转移支付的办法。如为了推进农村税费改革顺利进行而设立的农村税费改革转移支付；为配合增资政策实施而设立的调整工资转移支付等。但对这些补助形式并没有进行合理整合，不利于转移支付制度的规范。西方国家目前一般只有一般性转移支付和专项转移支付两种形式。我国的现状是一般性转移支付的规模较小，而专项转移支付的比例过大，涉及的范围十分广泛，几乎覆盖了预算支出的所有科目，这都是不合理的，操作起来也不规范。

2.3 转移支付数额确定缺乏科学依据，随意性较大

我国现在转移支付数额计算没有一个科学标准的计算方法，主观因素太多，造成制度透明度不够，缺乏公允性，地方之间待遇有差异。例如从原体制中保存下来的体制补助，其数额确定就是中央与地方讨价还价的结果，随意性太大，没有科学的依据；税收返还是为了维护地方既得利益而设置的，其本身就是不合理的。而且税收返还采用基数法确定，数额多少是建立在地方原有财力基础上的，这就会造成富的地方得到的返还数额越多，穷的地方越少，这不仅没有缩小差异，反而进一步扩大了差距；另外专项补助涉及的范围太广泛，没有一个标准的计算方法，资金分配的随意性较大。

2.4 转移支付政策导向不明确，与均等化目标相悖

我国转移支付的目的是为了实现均等化，但实际上转移支付的各

种形式中，真正实现这个目标的却很少。税收返还就是一个典型例子，税收返还是为了维护地方既得利益，其最终结果是地方之间的财力差距越来越大。而且资金运用主动权在地方政府手里，中央没有办法进行调控，不能用它来实施国家政策，也无法规定地方的支出方向，这都不利于均等化目标实现。其次，对其缺乏有效监督，地方在运用转移支付资金时，优先考虑的是地方利益，造成用这部分资金来弥补地方损失的状况，这就使资金没有去到它该去的地方，与最终的均等化目标相悖。

2.5 缺乏完善的法律法规，监督机制不健全

关于转移支付，西方国家基本都有相应完善的法律制度和有效的监督约束机制，而我们国家在这方面做得则不够到位。在1994年颁布的《中华人民共和国预算法》中，对中央和地方收入体制和范围划分作了较为明确的规定，而对于支出的体制、范围以及转移支付制度则没有规定。正是由于法制不健全，造成了政府间事权的模糊，导致现行财政转移支付执行时缺乏权威性，可操作性差，缺少透明度。此外，对于目前转移支付资金的运用也缺乏有效的监督和约束，缺乏有效的监督审计和绩效评价系统。当资金到达地方政府手中后，地方怎样用、用在哪里，中央对此都缺乏有效的监督及约束，导致地方在使用资金时随意性很大，造成资金运用的低效率。

2.6 横向转移支付机制缺失

目前，我国的转移支付以纵向为主，横向转移即省际之间、县际之间的转移支付很少，这是一种缺失，说明我国的转移支付制度还不

健全。西方发达国家如德国，加拿大等在这方面都做得很好，既解决了地方的资金需求问题，也缓解了中央的压力，同时也能在一定程度上缓解地方财力不均的情况。横向转移是一种很好的机制，能使转移支付的整体功能得到充分发挥，我们国家在这方面做得显然不够。

完善转移支付制度的政策建议

3.1 合理划分政府间事权范围，明确支出界限和转移支付依据

事权清晰是财权清晰的前提和依据，必须合理清晰的划分好政府的事权范围，明确各自的职责，杜绝事权不清、交叉重叠的现象发生。归中央管的，中央进行管理，不归中央管的，中央不要越位。科学界定职能范围，全国性的公共物品由中央提供，如国防、外交等；地方政府提供地方享有的公共物品，如警察、消防等；对于那些有“外溢性”的公共物品，如跨地区的交通设施，中央政府可在一定程度上参与。

3.2 规范转移支付形式，使其结构更合理

（1）逐步降低并最终取消税收返还。税收返还是为了维护地方政府的既得利益，结果使地方间财力差距进一步扩大，与转移支付的均等化目标相悖。现阶段，为了维护改革成果，应逐年降低比重，等到条件成熟时取消。

(2)清理整合专项补助，建立规范的专项补助体系。我国现在专项补助覆盖的面十分广泛，形式繁杂，结构不合理。应优化结构，属于中央事权范围的，继续安排补助；属于中央和地方共同事权范围的，中央按照范围大小继续安排；属于地方事权的，则不再安排专项补助

资金，由地方自行解决。同时要确保重点，我国目前专项补助资金应主要用在国家重点支持的项目，如救灾扶贫、环境保护等，提高资金的使用效益。此外严格准入机制，减轻专项补助设立的盲目性和随意性。

(3)逐步扩大一般转移支付的比重。逐步将其他补助和决算补助中具有一般财力补助性质的资金合并到一般性转移支付中进行分配。一般性转移支付最能体现均等化目标，要逐步扩大其比重，确保资金的公平合理分配。

3.3 改进转移支付分配方法，用“因素法”代替“基数法”

采用“基数法”确定财政收支数额和转移支付数额，是为了减少改革阻力、稳定政府间财政关系，其不合理性是显而易见的。为了规范转移支付制度，应用“因素法”代替“基数法”，科学确定转移支付的规模。选取对各地财政收支影响最显著、且不易受人为干扰的因素，如人口数量、人均GDP、人口密度等，进行科学的分析测算，确定转移支付数额。以公式化方法进行测算，提高转移支付的透明度和公允性，减少不必要的资金浪费，提高资金的使用效率。与“基数法”相比，“因素法”更多考虑的是地方的实际情况，更能满足地方的资金需求，也能更好的实现均等化目标。

3.4 完善法律制度建设和监督机制

(1)要想规范转移支付制度，必须以完善的法律法规作为支撑和约束。我国目前对于财政支出的范围及转移支付没有明确的法律，必须加强这方面的立法，尽快修订《中华人民共和国预算法》，在《预

算法》中增加有关财政转移支付的条款，以法律形式规定下来各级政府事权、财权的划分及转移支付目标、原则、形式、分配方法、监管内容，从而更好的规范转移支付制度，使制度运行时有法可依、有法必依，提高运行效率。

(2)加强监督，完善监督约束机制。成立专门机构对转移支付资金的使用进行跟踪、调查和监督，确保资金用在该用的地方，明确转移支付的政策导向。同时建立一套绩效评价系统，用一些考核指标对资金使用效率进行评价和考核，提高资金使用效益。

3.5 加快建立横向转移支付机制，构建纵横交错的转移支付框架

我国经济发展不平衡，地区财力差异大，公共服务能力差距大，中央负担又太大，单靠纵向转移不能很好的解决问题，需要积极的建立横向转移支付机制。对于省际之间的横向转移，由中央根据实际情况、使用科学测算方法计算出需要转移的数额，富裕的省能够承担的，全额承担，能力不足的，中央可以补助一部分资金；县际之间的，有各省根据本省的实际情况进行测算，具体方法可参照省际转移的方法。这样既能减轻中央财政压力，使其有能力更好得贯彻执行国家政策，提供公共服务。同时也能均衡地方的公共服务能力，使转移支付整体功能充分发挥，更好地实现均等化目标。

参考文献

［1］郭振乾.中外专家论财政转移支付［M］.北京：中国财政经济出版社，2003.［2］黄佩华，迪帕克．中国：国家发展与地方财政［M］.上

财政转移支付法律制度 第6篇

摘要：政府间财政转移支付制度是以中央和地方财政之间存在收支差异为基础，为实现区域间各项社会经济事业协调发展而采取的财政政策。它是最主要的区域补偿政策，也是世界缩小区域经济发展差距实践中最普遍使用的一种政策工具。本文通过分析韩、德两家财政转移支付制度， 并与我国政府间财政转移支付制度进行比较， 从而对我国转移支付制度有所裨益。

关键词：财政转移支付；分税制；中央政府

财政转移支付制度的实质就是“抽肥补瘦”，是政府把以税收形式筹集上来的一部分财政资金转移到社会福利和财政补贴等费用的支付上，从而抑制区域间差距的过分扩大，调整各区域之间经济发展的横向不平衡。我国从1994年开始实行分税制，初步建立了以税收返还为主体的转移支付制度，即根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权，确实有一定的作用，但是也存在一些不规范的地方，因此，借鉴国外相对规范的财政转移制度，对于完善我国公共财政体制下转移支付制度，具有重要的现实意义。

一、 韩国财政转移支付制度内容及特点

韩国属单一制国家，也是实行市场经济的发展中国家，在财政制度上也实行分税制，即按税种划分中央与地方政府的基本收入来源。它目前的做法是将中央政府的一部分收入通过转移支付制度补助给一些地方政府。

韩国财政转移支付制度包括一般性转移支付制度、特殊转移支付制度以及财政调整补助和道政府补助。早在1983年韩国就实行“零基预算”的转移支付编制方法，不以上年度的预算作为确立所需经费的决策需求；而且其中央和地方政府事权严格划分，以分税制确立中央和地方财政分配关系，不同的事权决定不同的财权，中央地方政府根据各自的职能划分支出范围，量入为出，不打赤字；总的来讲，韩国的中央财政集中程度很高，中央对地方财政转移支付规模大，从而有效地解决了地方政府收不抵支的问题以及财政上监督控制地方政府。

二、 德国财政转移支付制度内容及特点

德国财政注意支付制度包括纵向平衡体系，也就是通过调整增值税分享比例、完成共同任务拨款、适当补助等渠道实现，同时通过一般财政拨款和专项财政拨款来实现；还通过从财政较富裕的州按比例拨款给较穷的州，使各州的财政收支水平保持基本的平衡，同时在年末汇总结清时计算下一年度州际间的平衡数额，即横向平衡体系。其主要特点是事权分明。虽然说税收共享，但是各级政府在财政管理上具有獨立性，三级政府间事权划分有一定交叉，但各自基本事权范围明确，支出责任与事权范围相一致；其二，几乎所有的税收都是联邦与州共享。对增值税、个人所得税和企业所得税实行分享，三种税的分享比例倾向于联邦政府，通常占50%及以上，其实质是尽享纵向资金分配。

三、 中国财政转移支付制度

我国政府转移支付制度建设旨在通过中央或上级财政转移支付，使各级政府拥有相应的财力，保障能够提供与全国大致相同的公共服务。

我国现行的政府间财政转移支付制度是“分级包干”下的转移支付和分税制中提出的转移支付的混合体。税收返还是用税收优惠形式的一种对地方利益的保护，就是以1993年为基期年，合理确定分税制规定中央从地方净上划的数额（消费税+75%增值—中央下划收入）返还给地方，作为1994年的返还数额。以后年度，在1994年的基数上逐年递增，递增率为当年增值税和消费税平均增长率的30%。税收的返还虽然不是针对于个人，但整体仍体现其返还性。

同韩国相似，我国也存在一般性转移支付制度，但其具体内容有各自的特色。我国也设立了专项补助制度，掌管财力的中央财政向会根据特定用途以及地方的特殊需求，拨付地方财政的专项资金，正是所谓的事权决定财权；同时，我国也会先确定各个地方的收支基数，对于支出基数大于收入基数的地方会按照差额进行补助，而对于支出基数小于收入的地区按差额上解中央，从而保持财政的稳定性。

四、 对于我国的借鉴意义

通过对比可以发现，我国的财政转移支付制度的概述确实存在一定的问题，所以需要我们从其他国家适当的吸取经验，完善我国转移支付制度。

首先应充分发挥财政转移支付制度的协调作用。通过上文对比可以看出，韩国的财政转移支付制度已然成为一种政治与经济结合的手段，从而强有力的确保了国家公共服务的水平，所以对于我国来讲，应大力加强国家对经济的宏观调控；其次，财政转移支付制度需要建立在各级政府合理的事权、财权划分基础之上，所以我国应该建立规范的分税制体系，才能在存在税收共享的条件下，同时确保中央和地方政府双方的税收来源；其实德国的纵、横向转移支付相结合对公平起到了很好的作用。而我国也是像德国一样，主要税收是由中央和地方共享的，所以中国政府现阶段还是要加强财政控制，但是同时一定要做好监管机制，在注重效率的同时加强管理，注重公平。

总而言之，中国与韩国、德国在财政政策方面虽说都有相似之处，但在制定财政转移支付的制度上也不能完全照搬，只能取其精华，并据此转化成符合我国国情的政策，促进我国经济的可持续发展。（作者单位：西南财经大学）

参考文献：

[1]张红羿.财政转移支付制度的国际比较与经验，经济视角，2011.1

[2]姜海.政府间财政转移支付制度的国际比较与借鉴，山东财政学院学报，2002.2

中国财政转移支付制度问题研究 第7篇

(一) 各级政府事权和财权范围模糊, 造成部分财政支出的责任不清

合理划分各级政府的事权与财权是政府间财政转移支付制度运行的重要依据。西方各国都对各级政府的事权和财权作了明确的法律规定, 各级政府的事权由法律来界定。中国现行的分税制主要是划分了中央和省一级的财政, 但对事权界定不够明晰, 财权和事权不统一。

(二) 财政转移支付形式不规范, 管理分散

中国转移支付制度种类繁多, 补助对象涉及各行业, 缺乏统一、严密的制度, 资金分配的标准或依据尚不够具体和科学, 造成专款的分配过程不透明, 资金零星分散, 难以发挥财政资金的规模效应。这种转移支付制度, 不可避免地出现分散、浪费和低效益现象, 各地不平衡状况难以有效解决。

(三) 转移支付的分配不规范, 缺乏科学的方法

一是从无条件转移支付看, 中央政府对地方的税收返还和补助按“基数法”确定, 不仅起不到调节地区间财政经济能力差距的作用, 而且因“基数”中包含了旧体制的不合理因素, 在逐年的滚动过程中, 不合理因素还有扩大之势。二是对于专项拨款, 分配过程中普遍存在着“跑部钱进”和“人情款”的问题, 项目的确定和范围选择不够合理, 使用也缺乏事权依据, 亦无相应的基础设施法规和单项事业法规可依, 费用分摊和专项资金在各地区间的分配方法都缺乏严格的制度约束, 随意性大, 导致了资金使用分散、浪费和低效率问题。三是对地方政府供应公共产品和服务缺乏激励机制, 无法有效地促进地方公共产品和服务的供应。

(四) 转移支付在管理层面上存在问题

一是预算不公开、不透明;二是资金分配不公正、不公开;三是管理不规范, 转移支付资金未能全部纳入地方预算管理。

问题主要出在两个方面:一方面, 专项转移支付资金没有一个统一的部门集中管理, 有权动用这些资金的部委多达37个。参与资金分配的部门太多, 难免造成资金分配的混乱。另一方面, 地方政府在申请资金时, 目标就是“跑部钱进”, 只要能拿到钱, 多跑几个部门也无所谓。

地方政府在使用转移支付资金中也存在问题。一是转移支付中的专款补助要求地方匹配比例过多、过大, 在为支持地方发展起到积极作用的同时, 对地方财政也造成了一定的负面影响。二是转移支付款项中, 大部分在年度预算执行过程中下达, 一小部分在次年进行批复决算时明确。三是管理使用违规。截留挤占和挪用问题是转移支付资金在管理使用上存在的最大的问题。

(五) 财政转移支付监督机制缺失

1. 缺乏规范中央转移支付的法律法规。

中国每年几千亿元的转移支付资金只有财政部门制定的规章《过渡期财政转移支付办法》来规范, 对财政转移支付资金的监督乏力。一是缺少专门的转移支付法律法规;二是《过渡期财政转移支付办法》对转移支付的规定较原则, 不利于具体操作;三是现有的《过渡期财政转移支付办法》立法层次较低, 使得监督乏力。

2. 相当数量转移支付资金使用游离于人大监督之外。

2006年, 审计署对二十个省 (区、市) 地方预算进行抽查, 这些省、区、市2005年本级预算共编报中央返还收入只有3 444亿元, 约占中央实际转移支付7 733亿元的44%, 有占总数56%的资金没有纳入地方财政预算, 也就是说中央转移支付有一半以上没有纳入地方财政预算, 脱离了人大的监督, 有的甚至脱离了政府的监督[2]。

3. 审计监督存在问题。现阶段财政转移支付制度的监督

主要由地方政府通过高层监督和审计来完成, 一是审计机关缺乏独立性。二是中央转移支付这种多头管理以及预算决算的不公开、不透明的状况, 显然加大了对掌握审批权官员审批行为进行监督的难度。

4. 缺乏问责机制。

对每年数千亿元的转移支付资金, 只有国家财政部门1995年制定的《过渡期财政转移支付办法》来规范, 缺乏应有的刚性约束。

5. 转移支付监督缺乏必设的机构和工作职责。

中国在转移支付资金的使用方面还没有建立一套有效的监督、审计系统, 对资金是否做到专款专用, 还不能及时、准确地掌握信息。

二、完善中国财政转移支付制度的建议

(一) 合理划分中央与地方的事权与财权

首先, 明确划分各级政府的事权是建立完善的政府间转移支付制度的前提。其次, 财权划分是政府间转移支付制度的经济基础。政府收入的绝大多部分来源于税收, 因而, 中央与地方财权的划分实际上是进行税收的分割。

(二) 明确财政转移支付制度的目标

建立规范的财政转移支付制度的根本目标是实现地方公共服务能力或水平的大体均等。中国转移支付的目标应为逐步调整各地区之间横向不平衡, 缩小地区间经济发展的差距, 促进区域间均衡发展, 确保全国各地都能提供最低标准

(三) 调整财政转移支付的形式

从转移支付的整体组合模式选择来看, 建立一个以公式化为基础、一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系, 有利于区域均等化目标的实现。从国际经验来看, 这种模式不同于大多数发达国家所采用的以专项转移支付为主的模式, 它反映了对地区均衡的特别关注, 为大多数发展中国家所采用。改革现有的财政转移支付模式, 实行以纵向为主、横向为辅、纵横交错的财政转移支付模式。

(四) 规范财政转移支付的方法

1. 对于一般性转移支付, 要确定地方的标准财政收入和标准支出。

解决收入能力评估问题, 要参照国际经验, 结合分税制改革, 客观地分析地方可用财力, 同时要考虑国家的收

2. 对于专项拨款, 也要有统一客观的分配公式可供操作。

在公式的设计过程中, 应根据各地不同情况和项目不同特点, 选择相关性因素, 如项目时期长短、受益范围大小、地方财力水平等, 进行精确客观的测算, 并保证资金使用的安全、

(五) 加强对转移支付资金的管理

1. 设立专门的管理和分配机构。

针对现阶段中国财政支付存在着多头管理、权责不清的情况, 可以考虑改变把分散在各部门的管理中央支付的职能集中起来, 交由一个专门的中央转移支付管理机构去行使, 从而提高支付效率, 降低监

2. 中央转移支付收支可以单独编制预算, 细化财政预算

和决算的项目, 详细列出支付项目, 并对社会全程公开, 接受社会各界的监督, 以减少暗箱操作的违规行为。

3. 增加财政转移支付的透明度。

目前, 中央政府各部门掌握着资源分配权或项目审批权的官员, 享有的自由裁量权太大, 并且运作程序不透明, 加大了监督的难度。

4. 探索改变目前存在的地方或单位“跑部”申请专项拨款

和资金做法的途径, 逐步将专项性转移支付资金纳入财政预算统一分配至地方, 不再经由各部委, 再逐级对口往下分, 杜绝因“跑部钱进”和部门利用审批权而滋生的腐败问题。

5. 改革专项资金配套制度, 对欠发达地区减免一定的配套资金 (扭转目前一些地方无力配套局面) 。

(六) 加强财政转移支付的监督

1. 要赋予财政转移支付的法律地位。

要以法律形式明确均等化目标和转移支付的法律地位, 确定中央与地方各级政府之间的事权与财权, 转移支付的目标、框架和具体形式, 从法律上为转移支付目标的实现提供法律保障。制定专门的《转移支付法》, 对转移支付制度的内容、具体用途、监督形式、处罚规则等, 以立法的形式明确下来, 赋予财政转移支付相应的法律地位, 增强人们对财政转移支付的重视程度。

2. 组建以政府监督为主体的多方结合的监督框架。

一是要突出主体, 强化有效监督。二是要建立并完善地方财政部门的自律体系。三是要充分发挥社会舆论监督的力量, 鼓励社会公众和新闻媒体参与监督。

3. 对专项转移支付资金进行加强专项审计, 改进监督方式, 防止腐败现象的发生。

国家审计部门要从转移支付的预算、资金分配、直到资金使用的每一个环节, 进行全过程审计

4. 建立财政转移支付考评机制。

按照转移支付资金的类型和用途, 设计一套科学合理的效益评价与考核指标, 据此对转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核;对按照中央意图使用, 经济效益和社会效益好的, 应给予一定的奖励, 而对于违反规定的地方政府, 要制定相应的处罚措施, 强

5. 加大对有关违纪官员惩处的力度, 提高有审批权的官员行为扭曲的成本。

参考文献

[1]王丽娟, 李亚宁.中国政府间转移支付制度的发展方向[J].经济师, 2004, (2) .

[2]李健.中央的钱流到村里渠道长“渗水”多:第1版[N].中国青年报, 2006-06-04.

[3]刘剑, 张筱峰.完善中国政府间财政转移支付制度的政策建议[J].中国软科学, 2002, (9) .

[4]齐守印.转移支付制度的调整和规范[J].经济理论与经济管理, 2001, (11) .

[5]李齐云.完善中国财政转移支付制度的思考[J].财贸经济, 2001, (3) .

[6]罗荆, 唐红军.对中国财政转移支付立法的思考[J].新疆财经, 2006, (2) .

[7]王书文.深化中国政府间转移支付制度改革[J].经济问题探索, 2003, (8) .

[8]章杰.对建立财政转移支付制度监督体系的思考[J].湖北财税, 2002, (18) .

建立规范稳定的财政转移支付制度 第8篇

客观地讲, 我国完整意义上的转移支付制度是在1994年分税制基础上建立的, 其内容包括一般转移支付和专项转移支付。

笔者就当前我国转移支付在实际运行过程中存在的问题做一剖析, 在此基础上提出构建我国财政转移支付制度的理论框架。

一、政府间事权与财权界定不清, 事权与财力不相匹配

合理划分各级政府的财权与事权, 科学配套与事权相适应的财力是政府间财政转移支付制度顺利运行的基础。所谓事权是指政府所应承担的所管辖范围内事务的权利。财权是指政府所拥有的财产支配和控制的权利。财力是指政府在财权范围内可支配资金的能力。1994年分税制财政体制改革, 对中央和各省之间的财权划分相对来说比较明确, 但对事权及省以下的财权事权没有清楚的界定。这就导致在实际具体的事务中, 中央和地方、地方各级政府之间经常存在事权不清, 发生缺位越位现象。就基础教育来说, 本应由中央政府来负责, 但现实却是由各地方政府承担了支出, 而且, 中央也没有配套的财力予以支持, 这无疑给财力本就十分有限的地方政府雪上加霜。对于高等教育而言, 中央政府却过多地承担了责任。

二、转移支付结构不合理, 测算不科学

结构方面的问题, 一是转移支付仍以税收返还为主要, 而用于均等化财力性转移支付尤其是其中的一般性转移支付规模很小。二是专项转移支付比重过高。中央财政2005年对5省 (区) 的转移支付总额为2094.21亿元 (其中专项转移支付824.49亿元) , 是1994年的5.8倍, 专项转移支付高达39.37%。 (1)

税收返还的计算公式没有发生变动, 还是依照1994年分税制改革所确定的“存量不动, 增量调整”的原则, 并在此基础上采取“基数法”计算财政转移支付资金数额。这种测算办法不仅不能解决地区财力分配不均的历史欠账问题, 而且一定程度上助长了这种差距, 照顾了地方既得利益者。

转移支付结构的失调、测算的不科学严重扭曲了财政分配手段所欲达到的劫富济贫、抽肥补瘦的初衷, 违背了财政分配职能的公平原则。

三、专项转移支付的问题

首先, 其存在的问题可概括为多、散、乱三个方面。

多指的是其种类繁多, 规模过大。《2006年中央预算执行情况审计报告》显示, 目前部分专项转移支付项目设置交叉重复、资金投向较为分散, 据不完全统计, 2005年中央财政补助5省 (区) 的190项专项转移支付中, 有53项存在内容交叉重复的问题, 涉及资金56.66亿元;按项目分配的有92项, 涉及资金299.22亿元, 具体分配到30818个项目单位。其中10万元以下的项目9415个, 平均每个项目仅3.4万元。 (2)

散指的是资金分散, 政出多门。目前我国财政、民政、教育、卫生、文化等多部门均享有专项资金的拨付权, 没有专门的机构对财政专项转移支付进行统一安排和管理, 导致专项转移支付政出多门没有统一的标准。这种做法犹如盲人瞎马, 政策的制定缺乏科学性, 给实践带来盲区。好多专项转移支付还要求地方有配套的财政资金, 无形中使得转移支付错位。

乱指的是其管理混乱, 实际操作不透明。由于专项转移支付是多头管理, 审批和分配过程的不透明, 导致管理监督难以到位, 资金下拨后又缺乏有效地跟踪监督, 致使相当大比例的专项转移支付资金下拨后就进入失控状态。

其次, 专项转移支付还存在越位的问题。实际运行过程中, 有相当一部分专项转移支付资金投入到了本该由市场来承担的事项, 最终导致财政资金过多承担了市场的责任。2010年为防止金融危机造成经济下滑, 政府出台了一系列刺激经济增长的措施, 短期内虽然给经济的增长注入了动力, 但其中有相当一部分财政资金投入到了竞争领域。

四、转移支付的法律体系不完善

毫不夸张地说, 我国财政转移支付法律体系严重滞后。目前, 我国尚没有涉及政府间转移支付制度的法律, 根本上影响了转移支付的可操作性和权威性。在《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的审查结果报告》中, 有关财政体制改革中提到“尽快制定转移支付管理条例”, 这说明转移支付方面的法律建设尚未破冰。 (3) 其次, 相关法律建设比较滞后。再次, 对财政转移支付违规违法行为责任的认定和处罚缺少全面、明确的规定, 致使实际中很多违规操作没有得到应有的惩罚, 使转移支付的权威性受到影响。

五、构建适合我国国情的财政转移支付框架

1. 科学定位财政转移支付的功能。

转移支付作为财政政策的一种手段, 归属于分配范畴。这就要求其分配应遵循公平原则, 应该起到劫富济贫的功效。转移支付应该回归理性, 在财政职能范围内充分发挥其作用, 否则, 超出了此范围将会出现越位现象, 在此范围内不作为, 将会出现缺位现象。

2. 规范财政转移支付制度, 提高财政转移支付的科学性。

增加一般性转移支付, 尤其是均衡性转移支付。因为一般性转移支付是不附带使用条件或无指定用途的转移支付, 其目标是重点解决各级政府之间财政收入能力与支出责任的不对称问题, 使接受转移支付的地区能有足够的财力履行政府的基本职能, 提供与其他地区大致相等的公共服务。 (4) 一般性转移支付的增加, 才能使转移支付发挥自身的功能。

科学测算转移支付的规模和数量, 逐步过渡用“因素法”来测算。当然, 改用因素法来测算不是朝夕之事, 要结合我国具体的实际情况, 逐步加以完善。尽管计算一般转移支付分配公式也包括财政收入和支出两方面的估算, 但在计算支出时, 主要的依据是标准财政供养人数。足见, 现行的分配公式中, 吃饭财政的意味依然浓厚。可以借鉴国外先进经验, 逐步推进, 逐渐尝试从合理的财政收入估算、本源性的财政支出估算的角度出发完善公式化的因素法。

3. 归并、清理、压缩专项转移支付。

首先, 将中央现有专项转移支付项目分为取消类、整合类、固定数额类、保留类等四种类别, 并分别处理。对到期项目、一次性项目以及按照新形势不需要设立的项目, 予以取消;对使用方向一致、可以进行归并的项目予以整合;对每年数额固定, 且分配到各省数额固定的项目, 调整列入财力性转移支付;对符合新形势需要的项目继续予以保留。

其次, 提高专项转移支付管理的透明度。每一项专项转移支付资金的设立、审批和分配, 要做到有合理明确的分配依据、有操作规程, 坚持公开、公正、透明、效率的原则。

再次, 专项转移支付应根据具体事权的范围来科学确定是否应有地方配套资金, 取消一刀切的模式所有专项资金都有地方配套资金。对属于中央事权的项目, 由中央财政全额负担;对属于中央与地方共同事权的项目, 分别研究确定配套政策, 区别不同地区具体情况制定不同的配套政策;对属于地方事权的项目, 为了鼓励地方推进工作, 可采取按地方实绩予以奖励或适当补助的办法。 (5)

4. 完善转移支付的法律体系。

通过立法科学划分中央和地方的财权事权, 使各级政府在行事权时有一个明确的事情界限, 然后根据事权的范围对财政转移支付做出明确规定, 使其权威性和操作性得到法律的保证。目前, 我国转移支付的法律体系比较薄弱, 相关方面的法律亦不完善。应加快制定和完善《转移支付法》、《预算法》, 使转移支付有法可依, 有法可遵。

5. 建立健全财政转移支付的监督评价体系。

科学公正的转移支付评价体系对于转移支付政策的落实至关重要。一项制度的完整与科学, 不仅要有事前的决策, 事中的监督, 也要有事后的评价, 每一个环节都相互联系。笔者认为人大、审计、财政部门与拨款委员会应当相互配合、合理分工, 对专项资金的使用效益进行考核, 予以监督, 确保资金使用到位。

摘要：转移支付作为调整横向和纵向不平衡差异都起着举足轻重的作用, 但是, 转移支付毕竟是一种工具是一种手段, 这种手段运用得当就会发挥出积极的功效, 运用不当将会适得其反。文章通过对现阶段转移支付所存在的问题进行分析, 进而提出了重新定位转移支付的功能, 完善法律体系、压缩专项转移支付等措施来规范现行转移支付制度, 目的是为了规范转移支付的制度, 让转移支付这种财政手段发挥出应有的作用。

关键词：财政转移支付,功能,法律体系

参考文献

①第十届全国人大常委会第二十八次会议关于2006年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告

②第十届全国人大常委会第二十八次会议关于2006年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告

③第十一届全国人民代表大会财政经济委员会关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的审查结果报告

④王爱萍.财政转移支付制度存在的问题及对策

现行财政体制下转移支付制度初探 第9篇

我国现行的转移支付制度, 除财政一般性转移支付采用基数法, 使基期的不合理因素在扩大, 以及转移支付审批程序不规范, 审批项目不严格, 主观随意性较大等弊端外, 还存在以下主要问题:

一是转移支付结构不尽合理, 专项转移支付比重较大。纵向的转移支付有税收返还、体制补助、结算补助等多种方法, 它们之间应该保持一个合理的比例。然而, 分税制改革以来, 我国却形成了目前的财力转移支付和专项转移支付体系。原因在于在分税制实施过程中, 大部分转移支付项目的设立都是为了配合当时中央宏观调控政策的需要, 随着各项新政策的出台, 转移支付项目逐年增多, 导致专项转移支付比重偏大, 这样, 使转移支付并非制度化, 而成了政策化。专项转移支付项目过多的直接后果是, 一方面它加重了地方财政负担, 因为专项转移支付一般都要求地方政府安排配套资金, 另一方面, 在一些财政困难的地方容易造成挤占挪用专款的现象。

二是对转移支付资金的使用监管力度不够, 影响了资金的使用的效率。主要原因在于我国转移支付法律制度不健全, 特别是目前还没有《财政转移支付法》, 对转移支付资金的使用监管缺乏法律依据, 缺乏有效的监督制约机制。

三是省级以下的转移支付制度不完善。目前, 我国还没有建立全国统一的省以下的转移支付制度, 分税制以来, 大部分省、市 (区) 相继参照中央对它们的转移支付办法建立了省级以下的转移支付制度。但目前存在两大问题:形式多样化, 不够规范以及纵向财力分配不合理, 省级财政对县乡镇财政的转移支付力度很不够, 这也是造成目前我国乡镇财政困难的一个重要原因之一。

为解决地区间存在差异, 且不平衡差距不断扩大的趋势, 实行行之有效的政府间转移支付制度是十分必要的。为使转移支付制度能够有效地发挥横向均衡作用, 必须对现行转移支付制度作较大调整。

1 实行纵横结合的转移支付模式

规范的转移支付制度有单一的纵向转移支付与纵横结合的转移支付模式。如前所述, 我国一向采取的是纵向的转移支付制度模式, 而且中央转移支付力度不够, 难以实现既定的目标。为缩小地区间财力差距, 我国应选择纵向转移支付为主纵横结合的转移支付模式。一方面, 国家应设立欠发达地区 (主要是东北老工业基地和西部地区) 专项资金, 加大对这些地区 (主要是东北老工业基地和西部地区) 的转移支付力度和政策倾斜, 促进它们的发展, 以缩短与发达地区的差距, 实现各地区经济协调发展。另一方面, 要建立和完善横向转移支付制度, 加大东部地区对经济欠发达地区的转移支付力度, 重点帮助财政薄弱地区缓解财政困难。

2 规范省级以下的转移支付制度

目前我国省级以下的转移支付制度不规范, 应该由中央制定出相对统一的比较规范的省级以下的转移支付制度, 各省市应针对地区内部经济发展不平衡等情况, 加大省级财力对本区域经济欠发达地区的转移支付力度, 尤其要加大对乡镇这一级的转移支付力度, 以缓解乡镇财政困难。

3 尽快完善转移支付法律制度

市场经济是法制经济, 要建立规范的转移支付制度, 首先必须有法律保障。目前, 我国应尽快制定一部《财政转移支付法》, 对转移支付的原则、项目、形式、标准和程序 (特别是审批程序) 、监管、法律责任等都应做出明确的规定在此基础上完善相应的法律法规, 将转移支付纳入法制轨道。同时还要加大对转移支付资金分配和使用的监管力度, 使其发挥应有的效率。

一个国家财政体制的具体情况是基于基本国情, 综合考虑各种政治、经济、社会因素而确定的, 同时财政体制也应顺应这些因素的发展而不断变革和完善。财政体制改革要与其他方面改革协调配合。从系统论角度看, 改革是一项复杂的系统工作, 各个子系统之间存在互补性很强和结构偶合关系, 某一方面改革的推进必然要以其他方面改革的协调配合为前提条件。财政体制的改革是社会改革的一个重要组成部分, 从制度的互补性出发, 在改革过程中必须注意与其他方面改革的协调配合, 以促进整体改革的有序实施, 从而推动市场经济的健康发展, 从而使我国能以经济强国的身份屹立于民族之林。

论财政转移支付制度操作层面的创新 第10篇

关键词：财政转移支付制度,区域发展,制度创新

1 财政转移支付概念

财政转移支付也称财政转移支出, 本意是财政资金转移或转让, 主要是指上下级预算主体之间按照法定的标准进行的财政资金的相互转移。转移支付制度是分级预算体制的重要组成部分。根据分级预算管理体制, 上下级预算主体间、同级预算主体间的收支规模是不对称, 转移支付制度就是均衡各级预算主体间收支规模不对称的预算调节制度。它既有政府对家庭的转移支付如养老金、住房补贴等, 又有政府对国有企业提供的补贴, 还有政府间的财政资金的转移。但是一般我们称的财政转移支付, 是指政府间的财政资金转移, 是中央政府支出的一个重要部分, 是地方政府重要的预算收入。

2 财政转移支付制度产生的原因及其存在的意义

“地理上的二元结构”理论认为, 发展过程是一个不平衡的过程, 如果听其自然, 由于“循环积累因果关系”的作用, 将会出现富的更富、贫者更贫的“马太效应”。政府不应消极地等待发达地区产生“扩散效应”来消除这种差别, 而应采取一定的特殊措施给予不发达地区一定的补助或刺激其经济发展, 以缩小差距。财政转移支付制度的产生正是基于该原因, 以积极态度去弥补“扩散效应”迟延所导致的不利后果。

作为国家职能重要组成部分的财政转移支付制度之所以成为任何历史类型国家都不能舍弃的制度形式之一, 其存在意义不言而喻。正如上面提到的“地理上的二元结构”理论, 它的研究成果表明这种二元结构并不是永续存在的, 在“扩散效应”的作用下这种结构将会解体并最终呈现出均匀分布。但是“扩散效应”效果显现必须以一方结构的饱和为基础, 而在这个相对漫长的过程中间“马太效应”的出现会使得社会各种矛盾得到激化, 导致国家的各方面的紊乱。此时国家必须有所作为, 他必须运用自己的职能去防止“马太效应”的产生。财政转移支付制度的意义就在于此, 一方面国家通过该制度替代“扩散效应”提早发挥作用, 另一方面国家又通过该制度避免了“马太效应”的影响。正是财政转移支付制度这种双重功效的发挥才能保证国家的长期稳定发展。

3 财政转移支付在当前实际操作过程中存在的突出问题

财政转移支付制度虽然在国家的经济发展中发挥着巨大的作用, 但就目前我国情况而言, 财政转移支付制度虽说并不完善, 但更多是在实际操作过程中缺乏有效的手段保证调控资源的合理有效的利用, 突出的问题主要有以下几点:

3.1 财政转移支付的金额不公开使得资金流向无章可循容易被寻租

现在普遍存在现象是上级政府只管给不管监督, 只要账面没有大的差错基本就不会有专门人员到转移支付地进行相应的项目核实。地方主管部门忽视专项资金管理, 对事先申请转移支付资金的项目评估失误、审批不严, 未坚持专款专用、专人管理、专户核算, 使有限的资金未能发挥应有的效益。另外财政部门对资金的检查监督力度不够, 对转移支付资金的事前、事中、事后工作缺乏检查监督。 再者转移支付的金额并不公开, 资金流向哪里政府说了算, 使得资金的流向无章可循带有很大的肆意性, 这就给他人的寻租和政府官员的腐败创造了机会。

3.2 各级政府的层层克扣使得转移支付资金实际使用率低

在现有的权力构建格局下, 财政转移支付资金的拨付还是主要通过省级市级政府再最终拨付到作为转移支付对象的县级地域, 在这种层层拨付的过程中各级政府都试图转移部分资金用以支持本身发展, 使得作为受支付对象的县级地域真正拿到的资金相当少, 最终使得真正需要转移支付资金加以扶持的产业缺资金甚至无资金可用。各级地方政府雁过拔毛式的克扣以往不胜枚举的例子早就得到证明, 不少地方政府不仅未能对中央财政转移支付或者扶持专项资金依法依规予以配套, 相反, 由于常常层层克扣, 每每落实到基层时已寥寥无几, 造成“中央倾盆大雨、地方和风细雨、基层久旱无雨”的局面。

3.3 财政转移支付制度模式不利于实现均衡地方财力的目标

规范的转移支付制度有两种目标模式:一是单一的纵向转移支付模式, 二是纵向转移与横向转移相结合的模式。在中央可支配财力充裕的情况下, 实行单一的纵向转移支付既可均衡公共服务水平, 又可体现中央的政策意图。在中央财力有限的情况下, 实行纵横结合的转移支付制度, 更有利于调节地区间的利益分配格局, 促进地区间公共服务水平均等化。我国目前实行的转移支付制度是一种单一的纵向转移支付制度, 还没有建立地区之间的横向转移支付制度。在中央财力比较有限的情况下, 仅仅依靠中央对地方的转移支付难以实现均衡地方财力的目标。这是导致我国转移支付制度在均衡地方财力方面效率低下的一个重要制度因素。

4 财政转移支付在实际操作层面的改进建议

4.1 完善财政转移支付法律制度

我国财政转移支付制度缺乏法律的支撑和保障, 法律约束和监督机制不健全, 主要表现在如下四方面:一是相关的法律法规体系的建设滞后, 我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章, 还没有专门的或者相关的规定财政转移支付的法律。缺乏法律权威性和统一性, 客观上降低了财政转移支付制度决策和运作的民主性和规范性。二是没有专门机构对财政转移支付进行统一安排和管理, 标准不合理, 政策功能相互冲突, 政策目标实现难以保证。三是财政转移支付的决定与支付缺乏明确的程序规范。四是对财政转移支付违规违法行为责任的认定和处罚缺少全面、明确的规定。 以上几点完全可以通过加强财政立法, 制定中央级《财政转移支付法》来加以解决。因此, 建议有关部门借鉴发达国家财政转移支付经验, 对财政转移支付制度的内容、具体用途、监督形式、处罚规则等, 以立法的形式明确下来。

4.2 对政府拨付方式进行创新

以往都是政府对政府式的申请, 各级地方政府通过对该地域产业的了解确定需要的资金并向上级政府部门进行申请, 主动权完全掌握在地方政府手中, 是否真正反映需要援助产业的要求却是次要的。在这种制度下, 一方面使得寻租盛行并且得不到应有的监督, 另一方面使得转移支付资金被低质低效的使用。因此应建立这样一种制度, 其核心就是把转移支付资金的申请权还给真正具有发言权的单位。也就是说让这些真正懂得自己需要的单位能够直接跨过受转移支付地的地方政府直接向转移支付方进行申请, 并由转移支付方征求受转移支付方地方政府的意见后进行必要的论证和审查, 最终批准决定权掌握在支付方手中, 而由受转转移支付方地方政府对其进行备案和监督的这样一项制度。

4.3 改变财政转移支付模式

财政转移支付法律制度 第11篇

1 政府间财政转移支付内涵的厘清

1.1 生态补偿的内涵

生态补偿就是提取资源开发收益中的部分资金作为基金, 以物质或服务的形式反馈给生态系统, 用来维系生态系统的动态平衡, 它突显的是人为的介入去修复生态系统, 用以维持其生态平衡。

政治经济学意义上的生态补偿涵盖以下几方面:第一, 对生态环境自身的补偿;第二, 对于破坏生态环境的行为在经济上给予严惩, 将外部效应逐步内部化;第三, 针对流域内的农户及各级政府因参与环境建设和保护而丧失的部分机会成本进行补偿;第四, 针对重点生态功能区或农户, 亦即特定的社会经济系统对其所消费的成本进行弥补或补偿的行为。

1.2 政府间财政转移支付的概念

转移支付是指金融资产或商品的所有权向另一方无偿转移。转移的商品可以是服务或实物。它主要包括:政府对个人、政府与企业以及政府间的转移支付。

广义的政府间财政转移支付既包括各国政府间的转移支付, 又涵盖国内各级地方政府间财政资金的无偿转移, 主要有补助资金和同级政府间的横向转移收入等。狭义的政府间财政转移支付是指有行政隶属关系的上、下级政府间无偿的财政资金转移, 亦即纵向的、单一的转移支付。

2 政府间财政转移支付制度实现生态补偿的现实意义

完善各级政府间财政转移支付制度, 有利于稳定各地区生态环境的均衡现状, 促使我国经济沿着可持续发展轨道前进。

我国地域辽阔, 地理环境呈多样性特点, 且各地区的资源种类的蕴涵也各有不同。在环境建设和保护的实践进程中仍存在结构性政策缺位, 如生态环保财税政策严重缺乏, 其结果导致生态服务的提供者与获取优质生态服务的受益者间的不公平分配, 提供者得不到应有的补偿与激励, 而受益者却无偿获得良好的生态效益, 这不仅严重影响了区域间的均衡发展, 也是我国生态环境质量不断恶化的根源。生态环境的建设和保护就其自身而言是一个涉及面很广的公共物品, 目前实施政府间财政转移支付制度进行生态补偿已势在必行。本文通过对政府间财政转移支付制度的研究来探讨生态补偿机制, 得出完善我国政府间财政转移支付体系对于促进区域内基本公共服务水平均等化、调整利益相关者间的分配关系、促进生态建设和保护具有重要的现实意义, 并为国家不断完善生态补偿机制积淀更多的实践经验。

3 政府间财政转移支付制度存在的缺失

3.1 政府间财政转移支付制度目标不明确

现行政府间财政转移支付制度目标不明确, 存在着很多争议。总体上看, 转移支付主要划分终极、基本和直接三大层次目标。但其中每个层次目标均未包含生态补偿因素, 中央在划拨财政转移支付时, 依据的是各地方政府的GDP等经济因素, 并没有考虑到那些为我国环境改善做出突出贡献的源头地区, 没有顾及到该地区民众的贫困和生态移民问题, 也没有考虑源头地区为了保护生态环境而丧失的诸多机会成本, 更没有顾及到这些地区的生态功能价值, 使他们只落得“抱着金饭碗要饭”的尴尬局面。

若“生态目标”长期不能确定, 将会制约财政转移支付制度的执行成效。如:源头地区的生态防护林, 其发挥效益约需十年左右的时间, 且生态效益又兼公益属性, 所以易沦为急功近利的牺牲品。而“经济补偿”无法到期拨付, 不但会使生态保护区的环保措施难以持续, 还可能会加剧地区间的不稳定, 最终导致源头地区的民众放弃保护生态环境, 进而为了维持自身的生存不得不去毁山造田及滥砍滥伐, 演变为生态环境恶化的主要成因。长此以往, 环境灾难将会频发, 终将妨碍社会、经济的发展步伐。

3.2 生态补偿中各级政府间事权划分不明晰

目前, 我国存在中央、省、市、县、乡五级政府。《宪法》和《中华人民共和国国务院组织法》等都对各级政府的事权作了一般性规定, 但这种划分不够明晰。对于中央和地方各级政府都具有的, 抑或相互间交叉、渗透的事权, 则难以判断其归属。而双方共同肩负的事权, 如基础设施建设和环境保护等, 同样缺乏明晰的界定, 相互推诿的现象时有发生;在国家现行垂直管理体制下, 上级政府常常随意变更支出责任, 将事权调整下移, 出现“上级请客、下级买单”的不合理现象。

对于跨区域的生态功能区, 隶属于国家级保护的公共物品, 其针对整个地域、以至于全国的生态气候都起着巨大的调节功能, 最应当得到中央财政纵向转移支付的支持。但基于种种原因, 中央将环保的责任下移, 使得原本就财力不足的地方政府更加举步维艰, 最终将人为遏制生态环境建设和保护进程;遵循各级地方政府关于事权的法律规定, 各级地方政府兼具保护本区域生态环境资源的责任, 但某些地域的地方政府却相互扯皮, 将本应自己承担的职责推向中央, 过度依赖中央财政纵向转移支付对生态功能区的补偿, 最后造成本应得到保护的生态功能区陷入无人维护的局面, 无法遏制生态环境恶化的趋势。

4 优化地方政府间财政转移支付制度的建议

4.1 政府间财政转移支付制度在生态补偿中的功能定位

财政转移支付制度是政府财政体制重要构成要素, 在生态补偿实践中起到了不可或缺的作用, 即保证了生态补偿工作的顺利实施, 又督促了生态环境建设和保护的进程。其在生态补偿进程中发挥了以下功能。

首先是补偿功能, 即补偿了地方政府参与生态功能区建设和保护而造成的地方财力不足, 能够为其提供充实的资金保障, 进而确保辖区内的民众享有大致均等的基本公共服务。

其次是资源配置功能, 通过政府间财政转移支付制度, 以这种方式引领地方财力投向亟待保护和建设的生态功能区, 如限制开发的生态主体功能区等, 以期达到不断优化配置生态环境资源的目的。

再次是宏观调控功能, 中央利用纵向财政转移支付针对生态环境恶劣的地域进行环境保护, 一方面可以阐明中央环境保护的决心及政策取向, 另一方面能够集中彰显中央财政资金的宏观调控作用, 努力实现各地域间生态环境资源的合理调配。

最后是再分配功能, 利用政府间财政转移支付制度, 对生态保护源头地区的农户进行直接的转移支付, 针对他们因生态环境建设而丧失的机会成本进行补偿, 这样既可以保证其现有的生活质量, 还可以使其享受与其他地区的民众大致相同的基本公共服务。

以上功能的达成和地域内基本公共服务均等化目标实现, 都是与政府间财政转移支付制度的功能定位及政策目标的设置息息相关的。

4.2 合理制定生态补偿转移支付的原则

生态补偿机制涉及社会、生态和经济等诸多方面, 其本身就是一个极其复杂的系统工程, 运用政府间财政转移支付进行生态补偿时要坚持:“谁污染谁付费”、“谁保护谁受益”、“赡养式和扶持性补偿相结合”的原则。要处理好生态补偿的几个关系。

首先是中央与地方政府的关系。中央在生态补偿的实践进程中居领导地位, 负责为转移支付提供财政支持、政策引导及法律法规支撑。各级地方政府作为生态补偿的主要责任者和具体操作者, 其主要职责是做好各类配合工作, 督促生态补偿的实施进程能够得到有效的落实和执行。

其次是政府与市场的关系。在生态补偿机制构建过程中, 政府与市场都可以发挥各自的功用。目前, 政府在生态补偿的实施过程中居领导地位, 不仅要引领市场的成型与完善, 提供法律法规的支撑, 还需要为生态补偿转移支付提供财政支持。在主客体明晰的现状下, 在流域的上下游间可以考虑采取设立市场的模式, 立足市场多方筹集资金, 如发行生态建设债券等, 来弥补各级地方政府财力不足, 以期共同促进生态环境的改善。

再次是“造血”补偿与“输血”补偿的关系。在生态补偿初始, 宜采用“输血”为主的扶贫方式, 通过该种方式, 使得转移支付能够切实落到农户手中, 让农户可以真正享受到因保护生态环境而得到了补偿。在当地农户的生活质量得到基本保障的前提下, 要不断挖掘当地农户的自身“造血”潜能, 鼓励农户开发既能保护生态环境, 又能提升当地经济发展能力的项目, 如农家乐、生态采摘等, 进而实现发展与保护的双赢。

最后是优先与最后补偿的关系。政府间财政转移支付在实施进程中, 在中央财政资金不足的背景下, 要合理拟定补偿的顺序, 依照生态主体功能区的规定, 严禁开发区宜采用优先补偿的原则, 以确保重点功能区的生态环境质量。稍后依序对限制开发区执行次级补偿, 对优化开发区进行有选择性补偿, 对重点开发区域最后进行补偿, 理顺上述四者关系, 确保在不同的阶段补偿的重点区域要有所区别, 使生态补偿机制在实践的进程中越来越完善。

4.3 健全环境保护等相关法规, 兼顾经济和生态效益

《环境保护法》, 作为环境保护领域的基本法在结构上存在不足, 它偏重于污染防治, 只限定对污染企业所造成的外部不经济性进行收费, 却未对具有正外部效应的生态环境进行补偿, 没有起到《环境保护法》应有的作用。

订立统一的环境税管理办法及征收制度, 界定其适用范围和所得流向, 从而使生态补偿转移支付拥有充足的财政资金支持和严格的法律约束, 确保对生态环境资源的财政转移支付能够长期稳定的执行。

应着手修订《环境保护法》, 厘清其与各项环境法律法规间的关联, 逐步构建生态环境资源利益补偿机制, 理顺地方政府间财政转移支付行为。扭转传统的《环境保护法》只针对损毁生态环境的行为进行经济惩罚而忽略保护、宣传和建设生态环境的行为, 充分发挥《环境保护法》的作用。

建议国家制定“生态补偿基本法”, 各级地方政府要参照“生态补偿基本法”制定相应的实施细则。以期

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