统筹体系范文

统筹体系范文（精选11篇）

统筹体系 第1篇

十六届五中全会以后, 在以工促农、以城带乡的长效机制作用下, 各地都确定了搞好乡村建设规划、节约和集约使用土地、提高农民的整体素质、改善农村生产生活条件和村容村貌、大力发展农村公共事业等相对具体的目标和任务。村镇建设是统筹城乡发展的具体实践, 村镇体系的发展水平将从根本上影响统筹城乡发展的质量。

城乡统筹发展作为科学发展观中的五个统筹之一, 是城市规划与村镇规划之上的战略性规划。其内容主要包括以下几方面:产业一体化发展、村镇布局、土地统筹和指标的协调、基础设施布局和公共服务布局、社会管理等保障措施。城乡统筹发展的目的是缩小城乡差距, 提高乡村地区的生活水平。村镇体系规划是实现城乡统筹目标的重要途径。本文以最具代表性的甘肃省高台县合黎乡为例, 将城乡统筹发展作为基本出发点, 分析村镇体系存在的现状问题及规划决策与途径。

二、相关概念及发展现状

(一) 村镇体系

村镇体系是指一定区域内, 由不同层次的村庄与村庄、村庄与集镇之间的相互影响、相互作用、彼此联系而构成的相对完整的系统。居民点包括集镇和规模大小不等的村庄, 分布相对分散、独立, 但是在一定区域内, 以集镇为中心, 和周围的村庄组成一个群体组织, 各自之间既有明确的分工, 又在生产和生活上保持了密切的内在联系, 客观的构成相互联系、相互依存的有机整体。

(二) 村镇体系规划

村镇体系规划是指村镇行政区域内村镇布点及相应各项建设的整体部署。具体的讲, 就是要对规划范围内现有村庄分布与规模情况、分布特点进行调查研究, 分析其发展存在的主要问题, 然后根据新的发展要求, 分析确定村庄的特色类型和发展方向、发展规模及村庄的位置, 确定继续发展、迁并、取消的村庄, 引导农民居住向中心村镇、耕地向适度规模经营集中、产业向园区集中, 实现耕地增加、设施完善、用地集约、布局优化、要素集聚的目标, 从根本上改善村镇人居环境。

(三) 村镇体系发展现状

目前, 全国各地已经做好或正在进行的村镇建设规划项目, 大多为了缩短建设时间、节省资金等忽略了村镇体系规划, 导致现状村镇建设过程中出现很多问题。

1. 村镇基层机构合并不彻底

在撤乡并镇政策的影响下, 很多地方“乡”的数量明显减少, 而“村”的数量基本没有变, 或许是因为居民点聚集形式存在的村庄受乡一级政府机构的影响不明显。长期以来, 合黎乡一直是由10个行政村, 96个村民小组组成, 共有人口10759人。基层机构合并不彻底将导致居民点沿张罗公路两侧线性零散分布, 现有建筑大多以农宅为主, 功能混杂, 既浪费了有限的土地资源, 还造成了较差的人居环境 (见图1) 。基础设施建设投资大、共享性差, 不但给管理带来很大的困难, 而且影响城乡一体化发展的速度与质量。

2. 要素集聚效益不够理想

乡镇作为一定区域内的中心, 应当能够从一定程度上加速要素集聚, 发挥乡镇的辐射带动作用;村作为基本的居民点单位, 从理想角度讲, 要保护村的自然环境, 控制建设, 做到城乡面貌有别。村镇布局确定了整个城乡空间发展的大格局, 可作为城乡空间发展的指导思想。而目前, 村镇规模及定位难以充分发挥集聚生产要素及本身职能的作用, 导致整体的经济社会发展水平较低。在全乡范围内, 各村人口变化比较稳定, 但是各村人口规模差距较大, 在一定程度上影响城市化水平的提高与农业经济的发展 (见图2) 。

合黎乡虽地理位置优越, 农业发展潜力较大, 但由于要素集聚效益差, 第三产业发展缓慢且比重较小, 影响了合黎乡的城镇化发展进程。据2009年统计数据, 合黎乡国内生产总值11665万元, 在全县范围内处于较低水平。人均年收入不到1200元, 在全县范围内位列倒数第三 (见图3、图4) 。

从现状社会经济条件看, 目前合黎乡西北部人口稀少, 经济发展也较为落后, 但是六四、七坝的人均耕地面积较大, 对于发展农业经济较为有利。在未来的规划建设中, 可以在西北部增加公共服务设施等来促进西北部的经济发展, 使合黎乡的东西经济发展保持相对平衡。

3. 土地的集约化利用程度低

目前村镇发展的突出问题是村镇分布相对分散, 村镇体系规划整合力度不够, 如“空心村”继续大范围存在、宅基地严重超标、产业发展用地不切实际随意超标等, 造成村镇占用土地过于庞大, 土地资源的浪费现象严重, 明显存在着土地利用上的不经济现象。在全乡范围内, 五一、五三、六四、七坝的人均耕地面积较大, 且总耕地面积也较大, 但是集约化利用程度低, 农业经济发展速度缓慢 (见图5) 。

合黎乡全乡居民点及工矿用地面积1.03万亩, 占总面积的8.68%;耕地面积2.21万亩, 占总面积的18.6%。农作物以玉米制种、精细蔬菜、制种瓜菜、棉花、番茄为主, 养殖以猪、牛、羊、驴、鸡为主, 产业门类较杂, 规模效益和要素集聚效益较差 (见表1) 。

4. 现状基础设施配备严重不足

村镇发展往往只重视农宅规划建设, 而村镇基础设施和社会服务设施远远落后, 村镇网络中道路体系不完善、道路等级不能得到有效提升, 文化、卫生设施不是没有设置就是久未更新, 满足不了经济社会发展的需求, 不能从根本上改变村镇面貌, 提高村镇居民生活水平。

合黎乡的基本公共设施除了三所小学、一所中学、一处卫生院外, 基本没有其他的公共服务设施;基础设施方面, 全乡范围内电力、电信、广播设施基本全覆盖, 但线路乱拉现象严重;各村的饮用水仍为井水;合黎乡各村主要沿张罗公路分布, 路面宽9米, 向东至临泽县, 西南经过巷道乡, 其余道路均为自然形成的土路和砂石路, 道路等级低, 宽度一般在4米左右。村民出行工具主要有巴士、农用车和摩托车, 村内交通以步行为主。

三、村镇体系规划的重点

(一) 现状的全面调查

调查分析合黎乡的现状, 包括社会经济发展的情况;资源和环境发展条件;产业发展潜力及趋势;农业、多种经营状况;以及劳动力和人口的流向趋势;居民点分布现状对生产发展影响的分析;商业、交通、能源、科技和文化教育的分析。预测其发展水平和发展方向, 为做好村镇体系规划, 城乡统筹发展打好基础。

对合黎乡的区位、环境、人口构成、文化构成、经济结构等全面进行分析, 总结得出合黎乡城乡统筹发展的优势在于:

1. 农业基础良好。

经济作物产量高, 经营范围大, 其中玉米、蔬菜的种植面积和质量都比较高, 玉米制种尤为突出, 非常有发展潜力, 能够在一定程度上促进全乡的经济发展。

2. 交通区位优势。

张罗公路贯穿全境, 对外交通相对便利, 可在较短时间内到达乡政府和高台县, 对于招商引资和发展本地经济十分有利。

合黎乡在城乡统筹发展中的劣势在于:

1.公建设施滞后。商业设施少且规模小, 服务范围小, 缺乏统一规划, 难以满足居民需求。

2.产业发展缓慢。经济作物产量高, 但缺乏科技的支持。

3. 村庄建设落后。住宅布局零散, 建筑质量较差, 公用设施配套不齐全, 不够系统。

4. 环境卫生较差。各村庄污染情况严重, 垃圾、污水缺乏统一回收治理, 公厕卫生状况差。

针对各方面的详细分析, 对合黎乡城乡统筹发展提出以下技术思路:

发展优势充分挖掘地方区位、交通、环境及经济优势, 建设社会、经济、环境和谐共生的现代化新农村。

完善设施在现有基础上继续完善基础设施, 保护和改善人居环境, 以便更好发展经济。

保护环境规划建设与自然环境紧密结合, 高度重视自然生态环境保护, 建设新型生态型村镇体系。

(二) 村镇体系结构的合理调整

规划本着“以人为本生态农业绿色经济”的规划理念进行村镇体系的规划。贯彻有利生产、方便生活、促进流通、发展经济、改善环境的原则, 使规划达到社会、经济、环境三大效益的统一。

根据合黎乡社会经济发展条件和村镇居民生活的现实需求, 确定中心村、基层村、自然村等, 结合村镇居民意愿及发展现实条件, 提出明确合理的建设调整思路。

地域空间结构是支撑地域经济社会发展的框架, 地域经济发展只有通过空间结构上的增长极核节点发展轴来展开。

根据合黎乡目前村镇布点情况, 规划上理顺三级地镇网络, 即中心镇中心村基层村;以张罗公路作为合黎乡社会经济发展的主轴, 全乡各个村子沿黑河呈带状发展, 北面依靠合黎山, 形成背山面水的风水宝地, 有利于全面提升人居环境。同时加强区域内各村的经济开发力度, 平衡地域经济, 带动全乡的共同发展 (见表2) 。

深入研究确定合黎乡村镇的布点, 合理遴选有发展潜力的村镇区位, 主要参考要素有水源、适于发展工业的土地、交通便捷性、商业、卫生、教育等基本的社会服务。只有具备上述条件的地方才能够发展成为地方服务中心。同时分析确定村庄的特色类型和发展方向、发展规模, 确定继续发展、迁并、取消的村庄, 包括零散自然村庄的撤并整合 (见图6) 。

(三) 确定合理的经济发展结构

从土地集约化利用的角度讲, 村镇体系规划的重要任务之一是研究确定村镇行政区域内主要村镇的位置、特色与性质、人口规模、产业发展方向及建设用地发展方向与发展规模, 从而确定村镇建设用地范围和基本农田保护区范围, 合理改造和利用土地, 尤其重视河滩、滩涂、荒地和废弃地的改造和利用。

建设用地的确定尤其需要结合村镇的自然优势、特点和产业的行业性质、分类, 对村镇行政区域内产业发展进行合理规划布局。

根据合黎乡的自然环境条件, 资源分布情况和现状发展基础, 规划经济分区的结构为:一带、一心、两片区。

一带:沿黑河东西向流域形成的经济发展带。

一心:以六一、六二、六三村为基点形成农业、商业、行政综合中心。

两片区:以七坝为依托形成西北部生态农业经济片区, 以五一为依托形成东南部生态农业经济片区, 以种植经济作物为主。

基本农田保护区的确定结合了农业发展规划, 对区域范围内的各种作物、多种经营、空间布局、发展先后和农业机械化规模经营等, 提出了合理的规划设想。

(四) 主要基础设施和社会服务设施的完善

1. 社会服务设施配套规划

规划配套设施以现状存在问题为主, 结合合黎乡社会发展目标, 按合黎乡村镇体系的不同等级和不同职能及服务半径配套社会服务设施, 即农贸或综合性市场、商业金融、邮政、中小学、幼儿园、科技站、敬老院、医院、体育文化设施等建设项目。

2. 基础设施配套规划

村镇体系规划中基础设施规划布局的主要内容有:

(1) 交通网络规划:根据合黎乡现状交通网络存在的问题和优势, 以满足村 (镇) 域经济发展和生活联系的需要, 联通合黎乡各级各类交通网络, 提高公路等级, 以增强村镇沟通来增加村镇道路网密度, 从而形成村 (镇) 域贯通的交通网络。规划要以近期、远期相结合, 分期实施。

(2) 供电系统规划:村镇体系规划应根据村镇域经济发展预测, 结合考虑合黎乡用电需求量的增加等存在的问题, 村镇必须建设为本区域服务的变电所和合理的分区供电网络, 并对现有不合格的线路进行调整和改善。

(3) 村 (镇) 域供水规划:根据合黎乡自然地理、水系、生产、生活的需要, 在现有水系的基础上调整改造, 以满足工农业生产用水、村镇居民生活用水的需要。同时将集镇管网延伸、行政村自备水、组织供水网络。

(五) 生态环境、历史文化要素的保护

人与环境的协调发展应成为村镇体系规划追求的重要目标, 注重提高村镇生活质量和运行效率, 以及保护自然和生态环境。本规划根据合黎乡所在区域内的污染现状和工业规划布局, 提出域内近期、远期环境保护规划, 提出每个规划时期的保护目标和措施。

另外, 整个过程中特别注意了保存周围的环境及河流、水系、山体、林木等资源, 以便使村镇的布局与其地理环境、历史、经济、文化等各个规划要素的尺度和功能相适应, 减少村镇发展所引起的环境灾害和对历史文化要素的破坏。

四、结语

村镇体系规划作为实现城乡统筹发展中的重要实践环节, 对村镇产业一体化发展、村镇居民点布局、土地集约化利用、基础设施布局和公共服务布局、村镇社会管理、精神文化建设等提供长远的决策性参考, 是缩小城乡差距、实现城乡统筹目标的重要途径, 应在村镇规划、建设和发展中给予高度重视。

参考文献

[1]房志勇.规划先行:村镇建设规划.中国计划出版社, 2007.

[2]李有刚.关于村庄建设规划的几点思考.小城镇建设, 1999 (8) .

[3]王智勇, 黄亚平, 张毅.湖北省城镇化发展的路径思考.小城镇建设, 2010 (5) .

[4]尹杰, 李京生.城镇化进程中小城镇土地资源承载力研究.小城镇建设, 2010 (5) .

统筹体系 第2篇

关于建立安徽统筹城乡发展支撑体系的研究

安徽省是个农业大省,城乡发展的`不平衡性一直比较突出,制约了全省经济持续快速发展.统筹城乡发展,既是我省解决“三农”问题突破口,也是全面建设小康社会的一个重大战略举措.本文提出通过建立城乡统筹的支撑体系,逐步实现城乡协调发展.

作 者：柯常松 作者单位：安徽省经济信息中心,安徽,合肥,230001刊 名：安徽农业大学学报(社会科学版)英文刊名：JOURNAL OF ANHUI AGRICULTURAL UNIVERSITY(SOCIAL SCIENCE EDITION)年，卷(期)：13(5)分类号：F291.1关键词：统筹城乡 支撑体系 小康社会

“五位一体”统筹推进信用体系建设 第3篇

一、政府主导率先垂范

在推动社会信用体系建设中，陕西省充分发挥各级政府及其部门的主导作用，切实履行完善法规、整合资源、培育市场和监督管理职责。

一是建立了较为完善的信用体系建设组织架构。省政府于2007年率先建立了以省发改委为牵头部门、省信用管理办公室为管理协调机构、省联合征信中心为信用信息工作机构的省级信用体系建设组织架构。依托省信息中心的人才、技术力量和现有网络基础资源，承担规划和组织推动全省信用体系建设的具体工作。随后部署推进各市、县信用组织机构建设，逐步形成了省、市、县三级联动的信用组织管理体系。

二是明确各级政府部门信用建设和信用管理职责。建立信用体系建设联络员制度和检查评估制度，推动有关部门确定信用工作责任主体，带头推进信用信息互联共享。在行政管理和公共服务工作中带头使用信用信息和信用服务产品。针对群众反映强烈、社会影响大的突出失信问题，建立部门间联动响应机制，采取专项治理、联合执法、失信曝光等有效措施，加大联合惩治力度，主动回应社会关切，以政府的诚信施政带动整个社会诚信意识和信用水平的提升。

二、制度先行有力保障

陕西省信用体系建设起步的第一项重要任务就是信用信息立法。2011年11月24日，省人大常委会以高票通过《陕西省公共信用信息条例》，成为全国第一部公共信用信息地方性法规，荣获“全国诚信建设制度创新十大最佳事例”。

目前，全省信用法规制度建设分三个层次：有已完成立法定规的，有已进入立法程序的，有正在开展前期调研的。在信用立法方面，《陕西省公共信用信息条例》已于2012年1月1日起施行；《陕西省企业信用监督管理办法》列入今年立法计划；《陕西省社会信用促进条例》已启动前期调研。在信用标准方面，出台了《企业公共信用信息征集共享技术规范》和《企业综合信用等级评价规范》；正在制定《公共信用信息征集共享目录》和《信用信息使用目录》；今年还将开展个人信用评分和政府公信力评价方面的标准规范研究。

另外，根据有关工作安排，陕西省先后印发了《关于在行政管理事项中使用信用记录和信用报告的实施意见》、《关于落实〈企业信息公示暂行条例〉促进企业诚信建设的实施意见》、《关于全面推进“三证合一、一照一码”登记制度改革的实施意见》、《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的实施意见》、《关于做好行政许可和行政处罚等信用信息公示工作的实施方案》、《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的实施意见》、《违法失信“黑名单”信息共享和联合惩戒办法》等一系列规范性文件，并将出台《市场主体准入前信用承诺实施方案》、《守信激励和失信惩戒典型案例公示办法》以及守信联合激励方面的政策措施，从而为全面建立事前信用承诺、事中信用分类监管、事后信用联合奖惩的新型市场监管体制提供制度保障。

陕西省推进信用法规制度建设中，一是坚持系统思维和循序渐进的原则，逐步形成一整套支撑信用建设和信用管理的政策、法规和标准体系。首先，从信用信息基础立法起步，确立了企业信息以公开为原则、个人信息以保密为原则的总体工作思路，率先突破信用信息征集、披露、使用方面的障碍；随后，针对信用协同监管、失信联合惩戒、守信联合激励等关键环节逐个突破形成一系列规章制度，力求将国家和省社会信用体系建设的方针政策落实到具体操作层面；最后，将经过实践检验的各项管理经验梳理上升为综合性立法，全面规范政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，健全信用体系建设的体制机制。二是注重各项法规制度之间的相互衔接，便于操作。比如，《公共信用信息条例》规定了信用信息征集共享范围和使用原则，《技术规范》和《信用信息目录》则进一步明确了信用信息征集共享的具体方式、内容和数据标准。比如，国家发改委会同有关部委签署了一系列失信惩戒合作备忘录，陕西省在制定《违法失信“黑名单”信息共享和联合惩戒办法》时，充分吸纳备忘录的相关内容，同时对未达到纳入“黑名单”惩戒范围的失信行为，明确依据其他法律、法规予以限制。

三、企业起步促进信用信息征集共享

信用体系建设涉及包括政府、企业、个人在内的所有社会主体，在目前法制还不健全、社会认识还不统一、个人信息泄露和非法使用事件时有发生的情况下，想要在短期内全面征集各类社会主体的信用信息（尤其是个人信息）难度很大，难以很快见效。针对这一实际情况，陕西省在推进信用平台建设和信用信息共享方面，采取从企业信用信息征集起步，时机和条件成熟后启动个人信用信息征集工作，以及先从政府掌握的信息共享开始、时机和条件成熟时广泛采集社会信息的步骤，分阶段稳步实施。

陕西省公共信用信息平台按照“全省统一建设、省市分级管理、信息向上集中、服务向下延伸”的原则建设运行，从2008年启动，率先建成省级平台，逐步实现了省级部门互联互通和企业信用信息共享。2014年，我省对信用平台实施全面升级改造，统筹构建覆盖全省的统一信用信息平台，并同步推进信用信息互联共享从省级部门向各市县延伸、信用信息征集使用从单纯企业信息向包涵个人信息的多元信息内容突破。

目前，陕西省信用平台已实现网络系统上接国家信用平台、下达全省各市县、横向连接各级政府部门和单位的立体化联通，建成了省市两级信用信息综合管理系统、公共信用信息共享服务系统、法人和自然人两大基础信用数据库，具备了较为完善的信息采集、数据传输、比对核查、统计分析、监测预警等系统功能。全省52万家企业和140万个体工商户的基础信用信息已全部整合入库，各方面信用记录不断完善，逐步成为连接部门最多、辐射领域最广、服务功能较强的综合信息服务平台，为相关领域的改革和发展提供了重要服务支撑。

四、依托开发区（产业园区）全面试点

开发区（产业园区）是我国改革开放以来政策创新、体制创新、科技创新的试验田和最具成效的地方，同时也是科技企业、民营企业和新兴产业最集中的地方。在开发区（产业园区）开展信用建设试点，能充分发挥其政策和体制机制创新优势，有效促进民营企业和科技产业发展，对试点园区营造良好发展环境、汇聚优质资源要素、强化经济增长极作用具有现实意义，也容易形成试点示范经验。

陕西省于2011年启动开发区（产业园区）信用体系建设综合试点工作，先后认定了西安高新区、宝鸡高新区和安康高新区3个试点园区。目前，西安高新区已率先在园区信用管理体系建设、企业信用监管机制创新、社会化信用信息征集共享、第三方信用服务推广应用、政策扶持信用奖惩机制引入、促进企业诚信经营和提升综合发展能力等方面取得示范引领成效。比如，在信用平台建设方面，西安高新区将信用建设和支持中小企业融资有机结合，建立了信用与金融服务平台，为园区信用信息征集服务、担保机构动态监管、金融业态动态监测、企业申报产业政策，线上获取融资支持、科技企业股权融资路演等提供了技术保障；在园区管理决策机制创新方面，西安高新区先后出台了一系列规章制度，将企业信用状况作为政策扶持资金安排使用的重要决策依据，2015年对4家存在欠薪行为的企业取消了产业扶持政策申报资格，并督促398家社保缴纳异常企业及时整改；在金融服务创新方面，西安高新区着力挖掘企业信用价值，通过信用平台及时发布银行互联网信用贷款产品和企业融资需求，拓宽了中小微企业的融资渠道；在完善企业信用评价制度方面，西安高新区积极鼓励区内企业参与全省统一的第三方综合信用等级评价，并出台了给予50%评价费用补贴的政策措施，同时积极探索“互联网+”信用评级新模式，采用政府购买服务方式，委托专业信用服务机构为区内企业提供在线信用评级，并综合线上、线下评级结果科学决策。

另外，按照国家有关要求，陕西省去年又选定了8个县（区）开展县域信用建设综合试点，探索建立符合县域经济社会发展需要、具有地方特色的社会信用管理体制机制，示范推动中央和省信用体系建设各项政策法规的落实落地。

统筹城乡疾控体系公平发展的探索 第4篇

关键词：统筹,城乡,疾控体系,公平发展,探索

2007年, 中央决定在重庆、成都建立统筹城乡综合配套改革试验区。目的在于通过试验, 探索科学发展, 改革创新制度体制, 兼顾城乡公平发展, 努力缩小城乡差距, 促进城乡共同发展, 共同富裕, 着力构建和谐社会。现就疾控系统如何科学统筹, 走公平共同发展城乡疾控体系建设的道路谈点探索性意见[1]。

1 当前疾控系统中的城乡差距

在城镇人口达20万以上地区的疾控机构, 通过2003年以来的能力建设, 办公用房宽敞, 设施设备现代化, 工作经费充足或有余, 职工待遇好、人才济济, 体系完善, 疾控能力强, 科技含量高, 服务能力适应社会现代化发展。但在城镇人口不足20万特别是仅几万人口地区的疾控机构, 由于国债投入不足, 办公用房建设未得到切底改善, 还导致债务缠身, 设备尚简陋, 目前仍以创收求生存, 职工待遇差, 人才引不进, 队伍不稳, 疾控能力还远远不能适应社会现代化的发展。

2 影响城乡差距的因素

2.1 资源

自改革开放以来, 各级财政逐步削减对公共卫生的投入, 较好的地方保证了人头工资及部份业务工作经费, 较差的地方保证了人头工资且无工作经费, 甚有差额拔款只给人头工资的60%, 把疾控机构推向市场, 这样, 市场资源就成了疾控机构抓创收求生存促发展的唯一财源。但资源的配置又受地域的影响, 城镇化率高的地区由于人口多, 第三产业密集, 工业发达, 人民经济条件好, 疾控机构创收的资源丰富, 在创收中执行收费政策完全无阻力, 通过创收就能保障事业的需要和发展。相反, 在一些城镇人口少 (特别是县城人口不足10万的地区) , 工业落后, 人民生活水平仍处在贫困线地区的疾控机构, 创收的资源十分匮乏, 穷年累月地抓创收仍入不敷出或仅能维持生计, 哪能谈上能力建设与事业的发展。

2.2 投入体制[2]

目前, 疾控系统的管理体制为块块管理, 经费由地方财政负责, 资源好的地方财政投入更好, 疾控机构肥上加膘, 如虎添翼, 而资源差的地方财政投入更差, 疾控机构雪上加霜, 这种投入体制对整个疾控系统的发展就行成一种恶性循环。因此, 资源与投入体制是造成城乡疾控体系建设差距的两大主要因素。

3 探索统筹资源, 改革投入体制, 促进城乡公平发展

3.1 人员工资仍由地方财政投入[2]

鉴于目前疾控系统的编制、人事、行政等均属块块管理的体制, 人员工资仍由地方财政投入保持现有管理体制不变, 职工收入也与地方保持同一水平。

3.2 基础建设和业务公用经费由上至下分级投入[3]

中央财政负责省级, 省级财政负责区县级, 区县财政负责乡村级的投入。基础建设按照国家规定的业务用房和设备配置的标准投入。业务公用经费按人头数量, 辖区内疾病预防控制的种类和任务以及服务的幅员范围给予标准化投入。

3.3 创收经费由下至上缴国库统筹

各级疾控机构依据收费政策, 在开展正常的公共卫生服务工作的行政事业性收入全部上缴国库, 区县级上缴省级国库, 省级上缴中央国库, 中央和省级财政将上缴的收入进行宏观调控用于对下级基础建设和业务公用经费的投入, 不足部份可由中央财政统一解决。

4 小结

疾控系统人员工资由本级财政投入, 体现了疾控机构由地方办地方管理的体制不变原则。基础建设和业务公用经费由上级财政投入, 能使各级疾控机构都在同一个起点线上按标准化的建设, 真正体现城乡公平发展。各级疾控机构的政策性收入上缴上级国库统筹, 能真正解决因资源不平衡造成的“有钱就是大哥无钱就是小弟”的城乡差距现状。与其说资源与投入体制是造成当前疾控系统城乡发展差距的主要因素, 不如说统筹资源, 改革投入体制是解决当前疾控系统城乡公平发展的主要手段和途径。

参考文献

[1]中共重庆市委关于印发《重庆市统筹城乡综合配套改革试验的意见》 (渝委发[2007]64号) [Z].

[2]重庆市财政局、发改委、卫生局、药监局关于下发《重庆市卫生事业补助政策实施办法》的通知 (渝社财 (2000) 195号) [Z].

统筹体系 第5篇

2013年02月01日13:43来源：求是

在社会保障事业取得历史性成就的基础上，党的十八大把实现社会保障全民覆盖作为全面建成小康社会的新目标，明确提出了统筹推进城乡社会保障体系建设的新要求和新举措。

一、社会保障体系建设取得的成就和经验

10年来，党和国家为推进社会保障体系建设作出了一系列重大决策部署，先后建立了城镇居民基本医疗保险、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险等重要制度，颁布实施社会保险法，社会保障体系框架基本形成，社会保障覆盖人群迅速扩大，社会保险基金规模不断扩大，社会保障水平大幅提高，是社会保障制度改革和事业发展最快的时期，是广大人民通过享有社会保障得到实惠更多的时期。

制度建设取得突破性进展。社会保险法颁布实施，城镇居民基本医疗保险、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险等重要制度先后建立，实现了由单位和家庭保障向社会保障、由覆盖城镇职工向覆盖城乡居民、由单一保障向多层次保障的根本性转变。

覆盖范围迅速扩大。2011年，全国城镇职工基本养老保险、城镇基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的参保人数分别达到2.84亿人、4.73亿人、1.43亿人、1.77亿人、1.39亿人，比2001年分别增长100.2%、549.8%、38.3 %、307.2%、302.1%；新农保和城镇居民养老保险参保人数达到3.64亿人，新农合参合人数达到8.32亿人。

保障水平稳步提高。2005—2012年连续8年上调企业退休人员养老金，2012年全国企业退休人员人月均基本养老金达到1721元，是2002年的2.8倍。逐步提高基本医疗保险报销比例和最高支付限额，失业、工伤、生育保险待遇明显提高。

社保基金规模不断扩大。2011年，城镇5项社会保险基金总收入、总支出和累计结余规模分别达到2.4万亿元、1.81万亿元和2.9万亿元，分别比2001年增长6.7倍、5.5倍和16.8倍。

十六大以来的10年，我国社会保障改革发展的成就举世瞩目，积累的经验弥足珍贵，为今后社会保障的持续发展奠定了坚实的基础。第一，坚持以人为本，把社会保障作为重要的民生工程。党中央、国务院和各级党委、政府把加快推进社会保障体系建设作为保障和改善民生的重要举措，摆在经济社会发展全局的突出位置，公共财政支出更多地向社会保障领域倾斜，推动实现人民群众分享经济社会发展成果。第二，坚持从我国基本国情出发，与经济发展水平相适应。立足基本国情，充分考虑各方面的承受能力，遵循量力而行、尽力而为的原则，根据城乡、区域不平衡的特点和不同人群的实际情况，有针对性地制定相关政策和待遇标准。第三，坚持与时俱进、改革创新。根据城镇化和统筹城乡发展的新形势，在完善城镇社会保障制度的同时，大力推进农村社会保障制度建设，加强社会保障法制建设，实现城乡社会保障制度的有效衔接，不断提高社会保险统筹层次和共济能力，使社会保障覆盖人数成倍增长。第四，坚持公平与效率相结合、权利与义务相对应。坚持以缴费型社会保险制-1-

度为主体、以非缴费型福利项目为补充，建立社会保险待遇水平与缴费挂钩的激励约束机制，引导和鼓励劳动者积极就业，多劳多得，早缴费、多缴费、连续缴费、长期缴费。第五，坚持正确处理改革发展稳定的关系。注重保持政策的连续性，坚持统筹城乡、整体设计、分步实施、配套推进，坚持试点先行，及时总结经验，由点及面，渐次推进改革，充分考虑促进事业发展和维护社会稳定的需要。

二、社会保障体系建设面临的突出问题

在看到成绩的同时，我们也清醒地认识到，我国社会保障体系建设还面临着城镇化和人口老龄化带来的巨大挑战，有许多体制性、制度性的重大问题亟待解决，改革和发展的任务十分艰巨。

管理体制分割。城乡医疗保险分别由不同的部门管理，制度、机制间缺乏衔接和协调，存在重复参保和政府重复补贴、机构重复建设、资源浪费等问题。社会保险费征收体制不一，征收机构由省级政府各自确定，导致社会保险管理环节脱节。社会保险的统筹层次仍不高，不利于在更大范围分散风险。城乡低保、医疗救助与社会保险之间需要统筹安排和搞好衔接。

待遇差别较大。城乡间、不同群体间社会保障待遇差距仍然较大，不同群体内部和之间相互攀比，成为影响社会稳定的因素。

基金长期平衡及保值增值压力大。社会保险基金目前收大于支。但据测算，到2050年我国每4个人中就有一个老年人。人口老龄化对养老保险和医疗保险影响巨大，将导致社会保险基金收支缺口逐步扩大，制度运行有隐患。目前，结余积累的社会保险基金只能存银行、买国债，投资渠道窄，保值增值困难。

管理服务体系不能适应发展的要求。随着社会保障制度覆盖人群的快速扩大，特别是向农村的延伸，基础建设薄弱、人员配备不足、能力建设滞后的问题越来越突出。

三、统筹推进城乡社会保障制度改革的重点任务

党的十八大报告提出全覆盖、保基本、多层次、可持续的社会保障工作方针，把“广覆盖”调整为“全覆盖”，要求实现人人享有基本社会保障的目标。首次提出以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点的社会保障制度改革原则，具有很强的针对性和前瞻性，我们应当深刻理解、认真贯彻。增强公平性，就是要更好地体现制度的公平性，实现城乡各类群体的全覆盖，逐步提高社会保障的总体水平，着力缩小城乡差距和地区差距，同时注重“机会公平”，坚持公平与效率、权利与义务、统一性与灵活性相结合，增强社会保障的激励约束机制；适应流动性，就是要更好地适应人员跨城乡、跨地区、跨就业形态流动的形势，稳步提高各险种的统筹层次，整合城乡社会保障制度，完善社会保险关系转移衔接办法，推进社会保障规范化和标准化管理，实现社会保障的城乡统筹和区域统筹，促进人力资源合理流动；保证可持续性，就是要更加注重制度的长期稳定可持续运行，既要立足当前，着力解决现实突出问题和历史遗留问题，又要着眼长远，通过做实个人账户、实现基础养老金全国统筹、扩大社会保障基金筹资渠道等途径，夯实社会保障的物质基础，建立社会保障制度长期稳定运行的长效机制。

统筹推进企业和机关事业单位社会保险制度改革。在进一步完善企业社会保险制度的同时，积极稳妥推进机关事业单位社会保险制度改革，实行单位与个人缴费、统账结合的基本制度，建立基本养老金待遇与缴费长短和多少更紧密联系的激励机制，实行适合机关事业单位特点的补充养老保险办法，实现企业与机关事业单位各项社会保险制度的有效衔接，实现新老制度的平稳过渡。

整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度。把新农保和城镇居民养老保险整合为城乡居民基本养老保险制度，把新农合和城镇居民基本医疗保险整合为城乡居民基本医疗保险制度，实现城乡居民在这两项基本制度上的平等和管理资源上的共享。

逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹。更好地体现我国养老保险社会统筹和部分积累相结合的制度要求，在确保当期养老金发放的前提下，进一步做实个人账户，探索新的筹资来源，完善做实的办法。实现基础养老金全国统筹，厘清中央与地方政府的责任，进一步统一规范养老保险制度，实现养老保险关系在全国范围内顺畅转移接续，更好地发挥社会统筹的调节作用，更好地保障退休人员和老年居民的基本生活。

建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制。研究合理确定社会保障待遇水平的科学方法，实现社会保障待遇的正常调整，使保障水平持续、有序、合理增长。继续提高企业退休人员基本养老金，坚持和健全“多缴多得、长缴多得”的机制。在全面实施新农保和城镇居民养老保障制度的基础上，稳步提高基础养老金待遇水平，并向高龄老人适当倾斜。逐步提高基本医疗保险最高支付限额，推进居民医保、新农合门诊医疗费用统筹，逐步将门诊常见病、多发病纳入保障范围。在提高整体水平的同时，要合理界定各类群体的待遇差距，发挥社会保障调节社会分配的功能，逐步形成各类人员社会保险待遇的合理关系。

扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值。扩大和开辟新的社会保障资金筹资渠道，建立社会保障战略储备基金，进一步充实已经建立的全国社会保障基金，以有效应对我国人口老龄化问题，实现社会保障基金的长期平衡。社会保险基金关系参保人员的切身利益，是参保人员的养命钱和保命钱，既要确保各项待遇当期支付和基金安全，切实加强基金监督，又要加快建立社会保险基金投资运营制度，拓宽基本养老保险基金投资渠道，探索新的基金投资运营方式，努力实现保值增值。

统筹体系 第6篇

关键词：城乡统筹发展；农地资本化；土地保障；社会保障；体系构建

中图分类号： F323.89；F321.1 文献标志码： A 文章编号：1002-1302（2015）10-0516-04

对于土地资本化问题，马克思认为：“土地的购买价格，是按年收益若干倍来计算的，这不过是地租资本化的另一种表现”[1]。马歇尔认为：“农业土地的价值一般表现为当前货币地租的若干倍，或等于若干年地租的收入”[2]。费雪在其《资本的性质与收益》一书中认为，土地等资本价值只不过是由其产生的未来收益流量的现在值。这些思想实际指出了土地所有权资本化收益是若干年土地潜在地租收益的贴现，而土地使用权资本化收益就是使用权有效期内潜在地租收益的贴现。农地产权交易为产权所有者带来贴现收益，为投资者带来预期收益。目前，我国在坚持农地集体所有、严格土地用途原则上，推进农地流转、征收等制度，让农民获得一定产权转移的收益，这些实际都是农地产权资本化的方式。通过农地流转下的使用权资本化推进，为农业产业化经营提供规模用地，并促进城乡发展资源相互流动，促进农业增效、农民增收、农村发展；通过农地征收等农地所有权和使用权资本化，为城镇化、工业化建设提供用地，从而促进城乡统筹发展。但是，农地资本化在一定程度上会弱化土地的传统保障功能，同时农地资本化中还存在一些市场风险，为此应构建起完善的社会保障体系。中共十八大报告中就指出，要“全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”，只有建成城乡统一的社会保障体系，才能防范、缓解、化解农地资本化风险，促进城乡统筹和谐发展。

1 土地保障功能及其在城乡统筹发展中农地资本化下的弊端1.1 土地的保障功能

土地是农民的命根子，土地在传统社会中对农民既是生产要素，更承担了农民传统的生活、就业和养老等保障的功能。我国农民数量巨大，实行土地承包制度后，在国家财力有限的情况下，国家没有在农村构建起系统的社会保障制度，仍然利用土地的传统保障功能维持农村的基本保障。

（1）土地承担了生活保障功能。在中国古代，农民不管拥有自己的土地还是租种地主的土地，通过耕作农地可以获得一定收入，从而形成基本的生活保障，维持自己的生存。我国实行土地承包制度后，土地依然承担着生活保障功能。中共十五届三中全会决议指出：“土地是农业最基本的生产要素，又是农民最基本的生活保障”。实行土地承包制度后，农民获得了承包经营权，“交够国家的，留足集体的，剩下就是自己的”，农民拥有一定的剩余索取权，从而激发了农民的生产积极性。增大产出量，加大“剩下就是自己的”份量，很快解决了农民温饱问题。土地承包后农民不仅可以在承包地劳作，空余时间还可从事非农职业以增加收入，但是，土地的收入总体上仍是农民主要或重要的生活保障。

（2）土地承担了就业保障功能。中国古代传统主体职业就是农业生产，农民获得土地或租种土地从事农业生产实际上都是耕作土地的职业。尽管传统农民也有兼业，但都是依附土地生产，维持农民基本生活需要的副业。实行土地承包制度后，农民拥有了较稳定的使用权和收益权，产生了较高的生产热情，农民将耕作农地视为稳定的职业。随着工业化和城镇化推进，耕作土地与从事非农产业的比较利益出现，于是许多农民涌入城镇成为农民工，耕作农地的工作交给了家中部分成员；但进入城镇的农民工并没有放弃农地的意愿，因为进入城镇很难享受城镇居民的社会保障，一旦非农就业不稳定，还是要回到农村耕作农地。由于农地成为了终极保障，也激发了一些农民敢于从事一些高风险、高收入的工作。可见，耕作农地成为农民就业的基本形式，也成为农民从事非农就业的基本失业保障，对稳定农民工有序输出退返起了蓄水池作用，對城乡社会稳定有一定的作用。

（3）土地承担了养老保障功能。中国古代土地无疑成为农民的养老保障，解放后农村存在少数孤寡老人等五保户群体，曾经都使用集体土地收入来养老。对众多传统农民家庭的老人来说，主要实行家庭养老，而家庭养老的资金也来源于土地收入。农村通过农地耕作增加收入、增加积蓄，已经成为农民年老生活、看病、送终等需要。土地承包后，年老的农民不能耕作农地了，可以让家人代为耕作或租让给别人获得一定收入成为养老资金。同时，农民家庭土地可以继承，家人共同继承，共同分享耕地，获得收益就共同养老；家庭成员如要分家，面临一般家庭子女谁承担老人的养老问题，谁就可以继承老人的承包地经营权，土地的继承成为农民老人养老的资本。

1.2 土地保障在城乡统筹发展中农地资本化下的弊端

推进农地资本化，促进城乡统筹发展需要强力、完善的保障，但是传统土地保障功能存在弊端，从而影响资本化的推进。

（1）保障量有限。根据国土资源部的调查，我国耕地面积持续减少，2009年，我国人均耕地面积为0.101 3 hm2，明显低于世界人均耕地面积0.225 3 hm2的水平。全国第2次农业普查结果显示，我国平均每户农户经营耕地面积为0.606 7 hm2，每位农民经营耕地面积仅0.346 7 hm2。人均耕地面积小，家庭小块耕作，农民收入有限，无法保障农民在大病和灾害年有足够的保障，也无法有更多的资金扩大生产和进行非农产业发展，从而使农民处于“温饱陷阱”中。通过农地资本化流转进行规模经营，发展现代农业可增加收入，但农地资本化存在风险，农民对传统土地保障的依恋与依赖性使得土地流转率还不高。根据农业部数据可知，至2011年年底，全国实行家庭承包经营的耕地面积达0.851 3亿 hm2，耕地流转总面积达到0.152 0 亿hm2，仅占家庭承包经营耕地面积的17.8%[3]。农地收入有限，对农民的保障就有限。

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（2）保障不稳定。农民的土地承担了保障功能，那么就要有土地才能起到保障作用，于是农村土地会随着人口的变化呈现“三年一小调，五年一大调”的趋势。这样一来，尽管无地的农民获得了土地承包权，有了土地保障，但又造成农地产权不稳定，影响了农民对土地长期投资的意愿，进而影响土地产出。许多地方实施了“增人不增地，减人不减地”策略来保障农地产权的稳定性，但增加的人口没有土地，也就失去了农地保障。同时，农民进入城镇打工后，土地留给家中老人、妇女和儿童耕作，这些人缺乏较好的劳动力和现代生产技术，不能保障有效土地产出率，从而影响土地收入，实际上影响了土地稳定的保障功能。

（3）保障依赖性强。城乡统筹发展中农地资本化流转形成规模经营，必然要提高生产效率，从而形成剩余劳动力向城镇转移。国家法律规定，农民落户城镇的可在承包期保留土地承包权，落户设区的城市就要将承包地交回集体，这意味着进城落户后，农民将失去或逐步失去土地保障，获得社会保障，但是由于千百年来形成的土地保障依赖情结，许多农民即使愿意长期在城镇或城市打工，也不愿落户城镇或城市，而是将土地作为自己的终极保障。推进农地资本化征收后，农民会彻底失去土地保障，农民缺乏进入城镇后在生活、就业、养老等方面良好的保障预期，加上当前农地征收补偿偏低，农民不愿意土地被征收，引发了较多土地冲突，从而影响了城镇化、工业化发展。农民土地保障依赖和依恋性一定程度上影响剩余劳动力有效转移和城镇化发展。到2012年，我国城镇化率已达到52.6%，但户籍人口城镇化率仅为35%，已进入城镇的2亿多农民工和其他常住人口未享受城镇居民保障待遇，身份依然是农民[4]。

（4）保障功效趋于弱化。随着城乡统筹发展，土地收入在总收入中所占比重不断下降。如1990年，农民人均纯收入686元，农业收入为344元，农业收入占纯收入比重约为50%；到2011年，农民人均纯收入6 977元，农业收入1 896元，农业收入占纯收入比重下降为约27%。在这21年时间中，纯收入逐步增加了9倍多，但农业收入占比下降近50%。推进农地资本化流转和征收后，农民会在一定程度上失去土地控制或失去土地，土地保障功效弱化、不稳定或干脆失去。可见，虚弱的土地保障功能影响农地资本化推进，而农地资本化推进又会弱化土地保障功能。因此应构建起完善的社会保障体系代替土地保障，从而有效推进农地资本化。

2 社会保障作用及其在城乡统筹发展中农地资本化下的保障功效2.1 社会保障及其作用

社会保障一词最早出自美国于1935年颁布的《社会保障法》，它标志着现代社会保障制度的形成。美国1999年出版的《社会工作词典》中将社会保障定义为：“一个社会对那些遇到了已经由法律作出定义的困难的公民，如年老、生病、年幼或失业的人提供的收入补助”。《新大不列颠百科全书》对社会保障的定义是：“社会保障是对病残、失业、作物失收、丧偶、妊娠、抚养子女或退休的人提供现金待遇”。郑功成认为“社会保障是国家依法强制建立的、具有经济福利性的国民生活保障和社会稳定系统。在中国，社会保障应该是各种社会保险、社会救助、社会福利、军人保障、医疗保健、福利服务以及各种政府或企业补助、社会互助保障等社会措施的总称”[5]。可见，社会保障能积极动员社会各种资源，保证无收入、低收入和遭受各种意外灾害的公民生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响。国家通过立法等制度将社会保障建立健全起来就形成了社会保障制度；社会保障各个有机构成部分相互联系、相辅相成，共同实现社会保障的目的，从而构成了社会保障体系。社会保障体系是市场经济发展的重要支柱，对城乡统筹发展具有推进和稳定作用。

2.2 社会保障在城乡统筹发展中农地资本化下的保障功效

城乡统筹发展中农地资本化是社会主义农村市场经济推进中必然的趋势，土地保障弊端不利于农地资本化发展，同时农地资本化运作本身具有一定的市场风险，这些会影响农民推进农地资本化的积极性和创造性。社会保障体系构建可增强农地资本化下農民土地的保障功效，防范、缓解、化解资本化推进中的风险，促进农民敢于、善于推进农地资本化。

（1）社会保障下农地资本化可增强农民生活保障收益。社会保障的构建能使农民敢于在市场经济中将土地作为生产资本进行经营，充分释放土地生产要素功效，增加农民收入，形成良好的生活等保障。土地家庭承包经营实际上是传统小块土地经营的小农经济，农民收入有限，农地撂荒严重，通过农地资本化运作，可形成规模经济发展现代农业，增加农民收入。通过资本化流转，如转包、互换发展家庭农场经营，扩大经营规模；发展土地股份合作，农民按股分红，形成特色农业规模经营；通过土地信托、土地银行、土地证券化、地票制度等方式进行农地规模经营，发展农地金融，进行现代农业开发等；也可以将农村“四荒”、鱼塘、茶园、林地、牧场等若干年使用权进行公开拍卖，进行农村多产业规模经济发展。中共十八大指出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。因此，应采取灵活方式促进建设用地资本化经营开发，促进农村经济全面发展，综合增加农民土地收益。同时，在土地征收中，公共利益下农地的所有权等资本化征收应提高征地价格；非公共利益下农地使用权等可以资本化征购方式进行，实行与国有土地同价同权，提高农民土地收益。农民进入城镇后应逐步推进承包地退出补偿机制，保障好农民土地权益，又能更好地推进二元结构转变。为此，应在“谁受益，谁补偿”原则下，让受益农民、集体经济组织、地方政府和中央政府共同承担农地退出补偿费用。计费最好以农民平均寿命周期为参考，可以以大约2个承包期为限进行补偿。同时，农民可将承包地面积、位置、转让价格在集体经济组织登记备案后，将承包经营权转卖给愿意承包经营者经营，购买者以后也可继续出售。通过农地资本化退出补偿，让农民获得足够资金进入城镇发展，全面增强农民生活保障能力。

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（2）社会保障可化解农地资本化中的失业风险。在城乡统筹发展中，农地资本化流转规模经营后会提高生产效率，使部分农民失去耕作农地的职业，存在失业的危险；土地征收后农民会成为失地农民。据统计，2005年全国失地农民总数超過4 000万人，且以每年200万人的速度递增；每征 0.067 hm2 地就有1.4人失地，到2030年，失地农民将达到1.1亿人[6]。有关调查显示，46%的失地农民失地后生活水平下降，部分失地农民成为“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”的群体，由此引发诸多社会矛盾。社会保障体系构建，可帮助土地流转、征收后的农民获得就业机会。

（3）社会保障可解决农地资本化中农民无居和养老难等风险。在农地流转中，为了实现规模经营，一些农民的宅基地也会存在流转问题，同时在一些合村并地的土地整理流转中，没有落实农民居住问题，存在安居风险；农地征收后，很多农民的房屋和宅基地常被一起征收，农民存在无居住风险。同时，农地资本化流转后，许多农民进入城镇，让更多老人、儿童在农村成为空巢老人、留守儿童；土地征收后农民养老、看病和子女教育也成为问题，构建社会保障体系可帮助解决。

3 社会保障体系构建有效保障了城乡统筹发展中农地资本化推进 建立城乡统一的社会保障体系，努力使农民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，可解决农地资本化推进中农民的后顾之忧，成为城乡统筹和谐发展的“安全网”和“稳定器”。

3.1 逐步构建城乡统一的就业制度，实现劳有所得

就业是国民获得收入以维持生存的主体保障。城乡二元结构下，农民只有通过土地耕作获得收入以维持生活来源。推进农地资本化运作后，实现土地规模化经营可增加农民收入，同时农民可从事非农产业获得收入。目前，在土地流转中很多管理、技术等领域农民自己没有能力主导，更多农民只能充当规模经营中的农业工人获得劳动收入；农民转移到城镇后，农民也主要从事低端的体力型、服务型劳动，收入偏低。土地征收后，农民失去农地耕作就业方式，一些地方对征收农地的农民进行异地安置，通过置换等方式为农民提供一定的土地进行耕作就业，或提供其他方式就业，但更多的农民被迫进入城镇寻找就业机会。为此，应通过培训让农民获得农村现代农业与非农产业的技术和管理技能，让农民更多地参与、主导农地现代经营，获得更多收入；在城镇实行统一的招工、招干等就业制度；对转移农民进行失业登记管理，推进农民工就业信息全国联网，提供免费的就业信息和政策咨询；同时对农民工提供政府补贴职业技能培训服务，加大创业扶持力度；进入城镇的农民缺乏发展资金，应实行优惠政策解决好就业资金，让他们有渠道、有能力就业，获得足够的生存和发展保障。

3.2 逐步构建城乡统一居住制度，实现住有所居

在土地流转中，尤其是土地整理的合村并地中，如在成都、重庆等地实施的地票制度下的土地规划中，许多农民的宅基地和住房一并统一规划了，失去了原居住地。很多地方实施了统一的住房居住制度，尤其是在成都、重庆等地推进了“产业向园区集中，土地向大户集中，农民向城镇集中”后，农民也获得了较好的居住保障，这种制度还需要不断完善。土地被征收后，农民失去了宅基地和住房，一些地方对土地被征收的农民没有建安置房进行异地安置，而进入城镇的农民也需要一定的居住地。国家提出，到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化，推动新型城镇化与农业现代化相辅相成。为此，应逐步取消城乡区别的户籍制度，构建城乡统一的居住制度，把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》强调全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制。有合法稳定住所（含租赁），同时按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。应针对进入城镇的农民细化居住制度，让进入城镇的农民也能购买商品房、获得经济适用房、廉租房等居住待遇。要保障进入城镇和城市的农民的土地权益，增强农民进入城镇落户的意愿。户籍制度改革的意见强调：现阶段，要切实保障农业转移人口“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”。但要推进城镇化，应逐步实施承包地退出补偿机制，让转移农民获得足够收益进入城镇居住、就业，从而利于推进城乡统筹发展。

3.3 逐步构建城乡统一教育制度，实现学有所教

城乡二元教育体系下，大量优质的教育资源流向城镇，在城乡统筹发展下，要让更多的剩余劳动力向城镇转移，除对农民进行农业与非农产业技能教育培训外，尤为重要的是要对农民子女形成城乡统一的教育制度。统一教育规划布局，统筹教师资源配置，统一城乡教师工资待遇，并统一学校建设标准，禁收“择校费”，推进城乡教育一体化，推动义务教育均衡发展[7]，从而全面提高农村农民子女的人力资本水平，为城乡统筹发展中资本化推进培养有用人才；同时，对转移到城镇的农民，要推进普惠性幼儿园为主，解决随迁子女入园问题，推动以公办学校为主接收随迁子女接受义务教育；完善职业教育体系，落实随迁子女就地接受免费中等职业教育政策；推进随迁子女在流入地参加升学考试。从而让农民工子女享受与城镇子女同等教育机会，获得足够的人力资本，能立足城镇，实现生存与发展，促进农村剩余劳动力又好又快转移。

3.4 逐步构建城乡统一的养老制度，实现老有所养

目前，我国农村逐步实施了新型农村社会养老保险制度，该制度以保障农村居民年老时的基本生活为目的，建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式，养老待遇由社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，是由政府组织实施的一项社会养老保险制度。目前，全国进城务工农民数量已达2.69亿人，约占总人口的1/5，因养老保险制度流动性差，他们参保积极性不高。国家改革目标是要实现“全覆盖”，让全体人民进入养老“安全网”，使全国参加养老保险总人数从2013年的8.2亿人增加到2020年的10.5亿人，覆盖率达95%以上[8]。2014年《城乡养老保险制度衔接暂行办法》出台，指出要在2020年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度，实现新农保、城居保的统一。如北京市城乡居民养老保险制度就将实现“七个统一”，统一实行个人账户与基础养老金相结合，统一缴费标准、养老保险待遇、基础养老金标准等；在城乡居民养老保险和城镇职工养老保险均有缴费的人员，可以实现相互间的转移和接续等[9]。推进有效模式，构建起城乡统一的养老制度，让农民实现老有所养。

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3.5 逐步构建城乡统一的医疗制度，实现病有所医

城乡二元结构下农民的医疗靠土地保障，一旦农民有大病等就无法保障，导致许多农民因病致贫，目前我国农村逐步实施了新型农村合作医疗制度起到一定保障。当前，我国有城镇职工医保、居民医保、新农合3项医疗保险制度，基本确立了覆盖城乡的医疗保障体系，但3项医疗保障制度参保人群不同，在筹资方式和水平、运作方式、报销比例等方面各异。许多农民工在农村已加入新型农村合作医疗，进城后与用人单位建立劳动关系后，又参加了城镇职工医疗保险，目前2种医疗保险关系不能接续，造成农民工双重参合（保）。同时，异地就医问题突出，如异地转诊，异地安置，异地工作、就医等，异地就医审批手续繁琐，费用需要个人垫付，报销周期长，参合（保）地和就医地待遇差别大等问题亟待解决。为此，应让转移农民获得转移地社区卫生和计划生育服务体系，获得基本医疗卫生服务，积极推进城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度逐步并轨，完善并落实医疗保险关系转移接续办法和异地就医结算办法，构建起城乡统一的居民医疗保险制度，加快实施统一的城乡医疗救助制度等。

此外，还应完善生育、伤残等保险和社会救济、社会福利、优抚安置等社会保障制度，简化运行机制，形成城乡统一的社会保障体系，让农民真正获得保障利益，有效防范、缓解、化解农地资本化风险，和谐推进城乡统筹发展。

参考文献：

[1]马克思. 马克思恩格斯全集：第9卷[M]. 北京：人民出版社，1975：876.

[2]马歇尔. 经济学原理：下卷[M]. 北京：商务印书馆，1997：128.

[3]王贻术，林子华. 土地集体所有制下的家庭农场生产经营方式研究[J]. 福建论坛：人文社会科学版，2013（7）：29-33.

[4]如何认识与解决3个“约1亿人”的问题[EB/OL]. [2014-10-15]. http：//theory.people.com.cn/n/2013/1226/c148980-23948498.html.

[5]郑功成. 社会保障学[M]. 北京：商务印书馆，2000.

[6]杨瑞龙. 城乡统筹发展中的中国三农问题[M]. 北京：中国人民大学出版社，2005：8-9.

[7]城乡教师工资待遇将统一禁收“择校费”[EB/OL]. [2014-10-15]. http：//zz.aoshu.com/e/20110225/4d67110de764b.shtml.

[8]养老保险制度存四大问题机关事业单位怎么改[EB/OL]. [2014-10-15]. http：//news.xinhuanet.com/yuqing/2014-08/28/c_126928152.htm.

[9]北京城鄉养老保险制度合一待遇统一[EB/OL]. [2014-10-15]. http：//society.people.com.cn/n/2014/0829/c1008-25561655.html.苗润莲，张 红，胥彦玲，等. 京津冀现代农业区域一体化的功能定位及关键问题研究[J]. 江苏农业科学，2015，43（10）：520-523.

浅谈统筹推进城乡社会保障体系建设 第7篇

我国社会保障制度的建立是基于我国当今特殊的经济基础、政治制度、历史环境等诸多因素影响的成果。伴随着改革开放, 由于受到城乡体系的制约, 我国一直是以城乡分割的状态进行发展。这样的社会保障体系使得城乡差异明显, 并且有严重失衡的情况发生, 这给解决三农问题以及建设小康社会的目标造成了一定阻碍, 故而我国统筹推进城乡社会保障体系建设是必然趋势。

一、我国社会保障体系建设现状

我国社会保障体系在以往的发展中, 不断地进步和完善, 形成了现有的社会保障体系。而在发展中, 社会保障体系建设有着多层次的特点。在十六大的影响下, 制度设计进行了进一步的发展完善, 这使得我国社会保障体系形成了“五险一金”的保险制度, 分别是:养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险和住房公积金。社会救助制度还制定了最低生活保障金和救助金, 这是对于社会保障体系的补充完善, 在各个层次上都有体现。

其次, 我国目前社会保障体系的覆盖面很广, 尤其是在基本养老、基本医疗、最低生活保障制度方面尤为突出, 对于城乡居民的社会保障体系也已经渐渐形成, 并且已经建立了基于社会保障覆盖城乡居民的网络架构。

另外, 我国目前社会保障体系还遵循着可持续发展的方针进行建立, 养老保险在筹集社会保险资金时运用的是社会统筹和个人账户结合的方式方法, 这种模式的建立, 更好地明确了国家和企业的责任基础, 并且能够不断地推进社会保险资金的自我积累, 这种积累为之后的生活进行了更好保障。同时, 在社会保障体系的建设中, 对于不同人群的适应政策措施也起到了一定作用, 使社会保险基金能够平稳过渡, 为社会保障体系可持续发展做出了一定贡献。

二、我国社会保障体系建设的问题所在

发达国家的社会保障体系还是比较进步完整的, 对比我国国情情况, 还是有一些需要解决的问题, 这对于我国经济发展和社会和谐有着很大的影响。

首先, 城乡二元分割的社会保障体系问题。社会保障体系建设过程中, 城市和农村是区别对待的, 他们是相互独立的, 但是我国社会的进步、经济的发展, 使得城市化发展加速, 人口老龄化的程度也在不断加深, 这就使得城乡相对独立的保障体系对社会造成了一定影响, 如城乡收入差距、生活水平、社会稳定和谐等等。

其次, 农村社会保障水平相对较低。城市和农村的社会保障水平存在着很大的差异, 农村社会保障体系受本身社会环境、地区经济发展以及保障体系不够完善的情况影响, 保障水平并不能满足社会发展的需求。

另外, 社会保障体系中流动人口的转移和衔接是一大难题。农民工是城市流动人口的一大群体, 在农村可以享受农村社会保险, 可是进入城市后并不能够很好地同步管理, 这使得保障工作难以顺利进行。而农村保障水平较低, 流动人口进入城市后很难与城市情况相适应, 这就更加剧了流动人口的流动性。农村与城市, 各个省市之间的沟通衔接还不够完善, 这使得返乡、退保等情况经常发生。

还有就是社会保障基金的运营问题。目前对于社会保障基金的保值增值目标并不能够完全实现。运营体系中还存在制度不够完善、法律制度保障缺失、金融环境不稳定等因素的影响和制约, 这给社会保障基金的保值增值造成了很大影响, 也使得保障基金收支不平衡, 容易出现亏空。

三、我国社会保障体系建设的新形势

党的十八大对于社会保障体系建设提出了新的思路, 这给社会保障制度体系改革提供了很好的契机。在如今市场经济发展迅猛、社会矛盾日益激化的情况下, 我们要领悟十八大的精神, 在保证公平的情况下, 对适应流动性做出应对, 以保证能够可持续发展。

首先, 完善社会保障制度, 并不断推进全覆盖。社会保障体系建设环境是复杂的, 参保群体是不同的。要根据不同人群特点进行综合考虑, 并将流动人口、农村低收入及因征地失去土地的农民一同纳入社会保障体系中, 扩大社会保障体系覆盖范围, 争取做到全覆盖, 对城乡生活保障、社会福利等不断完善, 并保证我国社会保障制度的多层次保障功能效果。

其次对城乡居民基本养老和医疗保险制度要进行城乡的衔接, 对两方面社会保险进行资源整合, 和谐统一地进行规划和管理。对于城乡之间社会保险的转移衔接将很好地解决流动人口问题, 逐步适应城市人口流动性情况, 并为统筹推进城乡社会保障体系建设提供有力保障。

另外, 对于社会保障基金的运营机制不容忽视。对社会保障基金的筹资和投资等多方面着手进行改善, 对社会保障基金的筹资渠道进行扩大, 制度上要对基金的运营进行保障, 实现风险共担, 并做实个人账户基金情况。完善相关的法律法规, 对基金投资环境进行合理改善, 确保社保基金的安全和增值, 最终保证社会保障的可持续发展。

四、结束语

社会保障体系建设在不同时期、不同环境会有不同的应对策略, 因此需要我们进一步地审时度势, 不断对社会保障体系进行完善, 紧跟时代步伐, 逐步实现社会保障的全面覆盖, 造福人民。

参考文献

[1]吴沙沙.统筹推进辽宁省城乡社会保障体系建设的思考[J].长春金融高等专科学校学报, 2015 (03)

[2]刘传刚.浅谈统筹推进城乡社会保障体系建设[J].电子制作, 2015 (10)

统筹体系 第8篇

信息化作为统筹城乡发展的支撑手段, 其所依附的电信业统筹城乡的发展在某种程度上决定着整个统筹城乡的发展。因此, 加强和改进统筹城乡电信业的发展方式, 提升统筹城乡电信业发展水平, 对整个统筹城乡的发展具有非常重要的意义。所以, 本文结合目前统筹城乡发展现状和重组后电信业特点, 构建一套较合理的统筹城乡电信业发展绩效评价体系, 为进一步促进统筹城乡电信业发展有极其重要的意义[1]。

1 研究现状

通过查阅相关资料发现, 虽然关于统筹城乡发展绩效评估的研究不断深入, 但总的看来, 仍然存在一些问题, 主要体现在所做的研究是从全局层面, 没有针对某一具体产业进行研究, 内容不够详尽。如王阳、岳正华 (2010) 以四川省为例, 对城乡统筹的全局层面建立指标评价体系并评估;李志杰 (2009) 则从全国的角度整体上研究统筹城乡评价体系。目前, 对电信业发展绩效评价指标体系方面的研究很少, 大多是从电信运营企业角度来研究。但从已查阅的文献来看, 对统筹城乡电信业发展绩效评价体系方面的研究还几乎是一片空白。因此, 为了更好地促进统筹城乡及电信业的发展, 本文针对统筹城乡电信业发展绩效评估体系进行研究。

2 统筹城乡电信业发展绩效评价指标选择

2.1 评价维度的确定

在参考国内外相关研究的基础上, 根据统筹城乡和电信业发展绩效评价特点, 统筹城乡电信业发展绩效可归纳为两部分:电信业本身的建设和对外界环境的影响 (如社会、经济和环境) 。基于此, 选取管理水平、基础设施建设水平和服务能力三个维度来反映电信业本身的建设, 而选取社会效益、经济效益和环境影响三个维度来对外界环境的影响进行评价[2]。

2.2 各维度指标的选择

管理水平 (P 1) 的好坏直接影响产业的发展。在指标体系中表示为:制度完善与否 (P11) 、组织结构划分 (P12) 和管理人员比例 (P13) 三项指标。

基础设施建设水平 (P 2) 是统筹城乡发展的基础 (陈国生, 2009) , 也是统筹城乡电信业发展的基础。在指标体系中描述为资金投入 (P21) 、技术水平 (P22) 、设备共享性 (P23) 、资源使用率 (P24) 、设备使用寿命 (P25) 五个指标。

作为服务业的电信业, 服务能力 (P 3) 这一指标更是不可或缺的。主要从服务质量 (P31) 、服务覆盖范围 (P32) 、公共服务平台建设 (P33) 三个指标来进行评价。

经济指标是衡量统筹城乡发展水平最主要和基础的指标, 所以针对统筹城乡电信业发展产生的经济效益 (P 4) 可通过以下指标进行评估:统筹城乡电信业产值占GDP比重 (P41) 、统筹城乡电信业人均产值 (P42) 。

统筹城乡电信业发展所产生的社会效益 (P5) 这一维度的指标主要有就业贡献率 (P51) , 该指标反映统筹城乡电信业的发展对就业机会的增加;城市化偏差度指数 (P52) , 该指标反映城乡统筹电信业发展对城市化的推动作用;城乡收入差距 (P53) , 该指标反映城乡统筹电信业发展对城乡居民收入差距的影响;社会性支出占财政支出的比重 (P54) , 该指标反映城乡统筹电信业发展对社会发展的总体支持作用。

统筹城乡电信业发展所产生的环境影响 (P 6) 主要体现在该产业发展对资源消耗量的合理程度和对生态环境破坏程度的高低, 其指标描述为资源消耗量 (P61) 、污染废物排放量 (P62) 、污染治理投资比重 (P63) 。

3 指标权重分配

3.1 权重分配方法的选择

目前决策评价的方法有很多, 如专家表决法、多目标线性规划、层次分析法 (A H P) 以及网络分析法 (A N P) 。专家表决法主观随意性大, 人为因素过重, 导致决策的市场风险太大;多目标线性规划要求建立精确的数学模型, 这一点难度较大;层次分析法 (A H P) 要求只考虑上层元素对下层元素的支配作用, 且认为同一层次中的元素是彼此独立的[3]。而网络分析法则适应非独立的递阶层次结构。在对统筹城乡电信业发展绩效进行评价的过程中, 各层次内部元素是相互依存的, 系统中存在相互关联的网络关系, 在此情况下应用网络分析法 (A N P) , 能够对定性的比较结果进行定量分析, 因此, 选择 (ANP) 方法对统筹城乡电信业发展绩效指标体系进行评价。

3.2 指标权重分配

首先根据T.L.Saaty提出的19标度表 (如表1) 采用德尔菲专家法确定两个指标之间的相对重要性, 然后通过网络分析法 (ANP) 分配各指标的权重, 这种方法可克服纯粹依靠专家咨询和研究经验所建立指标体系的主观性, 保证指标体系的科学性和评估结果的可靠性。

1) 同类指标集相对权重的确定

同类指标集相对权重的确定只需对同一层级的同一类指标集的相对重要性进行两两比较即可。比如评估体系中的管理水平 (P 1) 、基础设施建设水平 (P2) 、服务能力 (P3) 、经济效益 (P4) 、社会效益 (P 5) 和环境影响 (P 6) 六个维度, 只要给出其相对于目标层的两两指标优先秩序权重即可, 然后根据两两指标优先秩序得到判断矩阵, 并通过软件Super Decisions求得各指标相对与上层准则的相对权重 (表2) , 其中一致性指数C.R.=0.052 3, 小于0.1, 说明判断矩阵具有满意的一致性 (见表2) 。同理可以获得管理水平、基础设施建设水平、服务能力、经济效益、社会效益和环境影响的判断矩阵以及各自所含指标的相对权重 (表3表8) , 并且一致性指数都小于0.1, 因此它们的判断矩阵都具有满意的一致性。

2) 超级矩阵的整合与运算

将 (表3表8) 中各个评价指标比较矩阵的权重向量整合在一起便构成了各因素的未加权超级矩阵w1;用未加权的超级矩阵乘以对应的维度权重值, 就得到了加权超级矩阵w2, 如在“管理水平”中, “制度完善与否”的权重值是0.630 10, “管理水平”的权重值是0.027 90, 两者相乘就得到加权值是0.017 58, 其他的以此类推;最后, 通过提高超矩阵的幂次直到收敛, 可以最终得出极限超级矩阵, 即每个指标的最终权重值wsuper。如下图矩阵所示。

通过最终的权重分配结果可以发现, 在统筹城乡电信业发展绩效评价体系中各个指标的权重为:制度完善与否 (0.040 98) 、组织结构划分 (0.040 51) 、管理人员比例 (0.040 43) ;资金投入量 (0.043 92) 、投入技术水平 (0.042 79) 、设备共享性 (0.038 30) 、资源利用率 (0.038 30) 、设备使用寿命 (0.037 22) ;服务质量 (0.094 89) 、服务覆盖范围 (0.079 43) 、公共服务平台建设 (0.075 12) ;统筹城乡电信业产值占GDP比重 (0.073 27) 、统筹城乡电信业人均产值 (0.069 50) ;就业贡献率 (0.034 53) 、城市化偏差度指数 (0.035 89) 、城乡收入差距 (0.035 56) 、社会性支出占财政支出比重 (0.037 67) ;资源消耗量 (0.04870) 、污染废物排放量 (0.047 45) 、污染治理投资比重 (0.045 52) 。可以看出, 服务质量、统筹城乡电信业产值占GDP比重、资金投入量、制度完善与否、城市化偏差度指数和资源消耗量的权重较高, 说明这是影响城乡统筹电信业发展绩效的关键性因素。

4 结语

对统筹城乡电信业发展绩效进行合理评价需要建立一套科学的评价指标体系, 并且需要对指标相对权重进行分配。本文首先从管理水平、基础设施建设水平、服务能力、经济效益、社会效益和环境影响六个维度构建了统筹城乡电信业发展绩效评价体系, 然后利用网络分析法 (ANP) , 并通过Super Decisions软件对指标体系中各指标的相对权重进行了分配[4]。基于网络分析法的建立的绩效评价体系具有较高的可靠性, 为评价统筹城乡电信业发展绩效提供了一种有效的参考工具, 也可为提高统筹城乡电信业发展水平提供量化依据和评判标准。

参考文献

[1]骆玲, 唐志红.产业可持续发展能力评估体系研究[J], 西安交通大学学报, 2007 (5) :6-11.

[2]王阳, 岳正华.城乡统筹协调发展的实证研究:2000-2008——以四川省为例[J], 农村经济, 2010 (2) :39-43.

[3]杨霞, 王海云.基于网络分析法的高校思想政治教育绩效评价体系[J], 社会科学报, 2010 (1) :85-90.

统筹体系 第9篇

近来,河北省开展的镇村体系规划就是要解决城乡经济发展与村庄建设存在难以调和的矛盾。科学合理确定城乡居民点空间布局,构建层次分明、分工合作、发展有序的镇村体系,引导城乡一体化发展。本文就武安市在编制镇村体系规划过程中结合统筹城乡发展的一些思路进行探讨。

1 制约城乡统筹发展的瓶颈

武安市地处河北省邯郸市西北部的太行山区,太行山东麓,是邯郸市辖区中唯一的县级市。他东邻邯郸县、永年县,南连邯郸市峰峰矿区、磁县,西接涉县、山西省,北与邢台县、沙河市相连(见图1)。武安市辖13个建制镇,9个乡,502个行政村。全市总人口78.6万人,其中农业人口40.4万人,占总人口的51.40%。

1.1 村庄规模过小,规模效益偏低

武安市四面环山,全市地形可分为中低山、低山丘陵和盆地区三大类型。中低山、低山丘陵占总面积的74.7%。经调查发现,随着地势的升高,村庄规模逐步减小,经济水平逐步降低。全市100人以下的行政村共4个,均在西北部山区。全市人均纯收入低于3000元的乡镇有3个,均位于西南部和西北部山区。

1.2 乡村存在重大的安全隐患

武安市矿产资源丰富,其中以铁矿、煤矿最为丰富。由于矿产开发,造成了泥石流、滑坡、塌陷等地质灾害隐患。经实地调查,目前全市有13个乡镇的41个村庄受到地质灾害的威胁。武安市内地质结构复杂,地下水含量少,水位埋藏深,贫水地区广,水量和水质难以保证。经实地调查,目前全市有18个乡镇的174村庄存在饮水安全隐患(见图2)。

1.3 设施环境建设滞后

大部分村庄只是实现了给水、电力、电信等最基础的设施,多数村庄是各家打井自供水,水质水量难以保证;公共服务设施除市区和镇(乡)政府驻地较为完善外,大部分村庄较缺乏。多数村庄环境较差,由于缺乏排水、垃圾收集处理等设施,生活污水、生活垃圾随意排放,大多都排入村边河沟和道路两旁。经济发展水平与村庄建设水平不相称。一些村庄经济发展水平很高,但是基础设施建设投入少,村庄整体建设水平很低。

2 解决瓶颈的思路

解决以上存在问题的分析,就要走城乡一体、协调发展的新型城镇化道路。一是推动工业向集中发展区集中;二是引导农民向城镇和农村新型社区集中;三是推进土地向适度规模经营集中。

2.1 村庄调整思路

通过对村庄存在的种种问题,镇村体系规划提出分类指导的原则,对武安市村庄布局现状基本情况,即地理位置、经济发展水平、人口规模、生产生活环境等分析研究,按照村庄布局特征将其分类,并对每一类提出调整方案,进行分类指导。采取撤村改居、联片聚合、整体搬迁等调整策略(见图3)。

2.1.1 撤村改居

位于中心城区规划用地范围之内的村庄;距中心城区较近,能方便接受基础设施和公共服务设施服务村庄,规划期内要撤销村委会,将其视为一个城镇社区对待,改设居委会。

2.1.2 联片聚合

地理位置相近,经济社会发展环境相同,村庄建设联片发展的村庄,规划期内要进行合并,聚散成整,形成新农村。

2.1.3 整体搬迁

存在严重环境问题的村庄,如饮用水困难、存在地质灾害威胁、生活艰苦而又难以改善的村庄等,规划期内要搬迁至条件较好的地区。山区人口在300人以下,丘陵、平原区人口规模在500人以下的村庄应搬迁整合成农村新型社区。

2.1.4 调整结果

整合后武安市域村庄由502个调整为75个。将北安庄乡纳入中心城区管理。规划期末,形成1个中心城市,4个中心镇,16个一般乡镇、32个中心村、43个基层村的五级镇村体系空间布局结构。规划整合节约建设用地7713.26公顷。主要用于复耕。节省下来的建设用地指标主要用于中心城区、中心镇、大型工业园区,弥补建设用地的不足。

运用城乡建设用地增减挂钩政策,在城乡资源之间搭建市场化的互惠共享机制,合理分配土地增值收益,有效调动市场和农民的积极性,共同推进农村土地整理和综合整治,实现了城乡发展的“双赢”。

镇村体系的形成更好的适应了统筹城乡发展的要求,有利于各项基础设施和服务设施的配置和完善,有利于发挥规模效益,有利于改善农村地区的生活环境,达到了规划编制的目的和意义,为进一步实现城乡一体化奠定了基础。

2.2 工业整合思路

规划将现状分散存在于各乡镇的工业企业统筹布置成了六个工业聚集区。对符合园区发展定位的项目,原则上统一安排到园区落地;对现有城区及近郊钢铁企业,制定“退城进园”鼓励政策,有计划实施搬迁,力争“十二五”末全市产业集中度达到65%以上。更加发挥企业集团规模效益,改变工业村村冒烟、户户点火的不良现状,走集约发展的道路。

2.3 设施一体化统筹思路

加强设施整合,完善网络支撑体系。提高武安城乡可达性,改善农村地区的出行条件,构建城乡一体公共交通体系;推进给水、排水、垃圾处理设施等基础设施向农村地区延伸,形成城乡一体的交通、给排水、垃圾处理、能源供应、通讯等基础设施支撑网络。

2.3.1 市政设施统筹

在国省道干线公路建设的基础上,尽快建设县、乡、村级公路网基本骨架,改善县乡村公路网的交通大格局,提高县乡村公路网密度。规划期末,全市所有新农村均通支线公路。

每个建制镇各建设一座小型水厂、污水处理厂、天然气储气站、集中锅炉房、垃圾转运站等设施;乡政府驻地和村庄各建设集中供水点、污水处理罐、地源热泵、液化气配送站、小型垃圾转运站、10k V开闭所、电信服务点、三农服务站等设施(见图4)。

2.3.2 公共服务设施统筹

(1)教育。按照高中向中心城区和重点镇集中、农村初中向重点镇和乡镇集中、农村小学向中心村集中的布局原则,通过进一步的调整和改造,优化教育资源的配置。

(2)医疗。充分利用武安市现有基本覆盖城乡的医疗卫生服务网络,继续完善体系构建,提升现有医疗水平,实现农民“小病不出村,大病不出乡”,把武安市建成医疗保障配套完善的城市。全市形成市级医疗中心(市医院)中心卫生院乡镇卫生院村卫生所四级医疗保健网络。乡村(或居委会)卫生室覆盖实现100%;90%的居民从住所通过交通工具30分钟内,可以到达农村医疗卫生室以上的综合性医疗机构。

(3)文体。一般镇与集镇应设置集文化站、图书室、科技站等为一体的文体站。在村一级尤其是中心村和人口规模较大的村配备两室(图书室、文体活动室)、一场(文体活动广场)。

(4)养老。建立完善居家养老服务网络。按照统一名称、统一标准、统一标识的要求,在城市街道、社区和农村乡镇建设综合性居家养老服务中心、居家养老服务站(点)(见图5)。

2.4 产权制度改革思路

不解决好产权问题,就激活不了农村发展的活力和动力,就形成不了城乡一体化发展的新格局。通过借鉴成都市的一系列有关农村土地产权制度改革的经验,建议武安市尽快出台相关政策,率先确定试点村,开始为农村土地、房屋确权颁证。通过村民成立的村民议事会,自主协调解决确权过程中的各种矛盾,达成一致后,再由农户签名捺指印确认。试点村庄率先进行土地承包经营权和宅基地使用权“长久不变”的探索,然后其他村庄稳步推进,逐步建立起市县乡三级农村产权交易平台,制定完善相应的交易规则和办法,为推动农村产权规范有序流转创造了必要条件。改革以建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度,真正实现“还权赋能”。

坚持因地制宜,循序渐进。首先完善规划,然后触动农村产权制度改革,进行先试点再推广;坚持稳定和完善农村基本经济制度。鼓励农民以产权为纽带发展新型集体经济;坚持规划和土地用途管理。规划全覆盖,确保耕地规模不减少,用途不改变,质量有改善。

3 结语

城乡一体化不是城乡一样化,而是公共服务的一体化。政府解决了老百姓的后顾之忧,民众敢于消费拉动了内需,从而带动了经济的良性循环。城镇化与新农村建设应该双轮驱动,城镇化要解决“土地城镇化快速,人口城镇化缓慢”问题。让进城务工人员享受和城里人同等的公共服务。

统筹城乡改革发展是一场党领导下,顺应现代化规律完善城乡经济和社会结构的历史性变革,也是一场充分体现以人为本要求,践行科学发展观的生动实践。镇村体系规划正是较好的将统筹城乡发展政策落实于农村地区,使广大农村地区共同享受到社会经济发展的成果,更好的解决了城镇与乡村之间的矛盾壁垒,有利于巩固党的执政地位和国家的长治久安,为全面实现社会主义现代化奠定了制度基础。■

摘要：通过编制河北省武安市域镇村体系规划,进一步认识和理解如何统筹城乡一体化发展。提出解决目前山区村庄存在的各种不安全问题的措施,进一步整合村庄人口和建设用地规模,发挥集聚效益。工业实施“退城进园”策略,走集约化发展道路。探讨市政设施和公共服务设施如何向农村地区延伸。探索研究产权制度改革,借鉴成都经验,稳步推进规划实施。

关键词：镇村体系,城乡统筹,武安市域

参考文献

[1]夏珺,梁小琴.落实科学发展观的生动实践——成都统筹城乡综合配套改革试验的调研与思考[N].中国国土资源报,2011(2).

统筹体系 第10篇

金坛市在整体处于工业化后期后工业化转换阶段的苏南经济板块中, 是发展相对后发的中小城市、县级市。随着苏南地区“现代化示范区建设”的大环境带动, 金坛进一步将视线集中至区域协调和城乡融合发展, 坚持创新转型以实现跨越发展。其中, 城乡社区体系进一步完善和构建是城乡统筹下实践规划与管理相结合的重要部分。

1 相关背景

“社区”概念公认缘起于1887年德国社会学家F滕尼斯的《礼俗社会和法理社会》中的“Gemeinschaft”。20世纪初, “Gemeinschaft”译成英文“Community”, 并成为美国芝加哥学派及其人文区位学的重点研究对象之一。20世纪30年代, 以费孝通、吴文藻两位老先生为代表的燕京大学社会学系在相关研究中将“社区”的概念引入我国。根据相关学者的分析, “社区”一词的最初内涵主要包括2个方面:以某一同质趋向的社会群体为行为主体 (社) ;生活在某一同一地域 (区) 。

改革开放之后, 顺应于“大社会、小政府”的政府职能方向转变, 以及承接单位制逐步解体后溢出的各种社会保障功能, 加之以人口流动的加剧、生活观念的变化等新情况, 以2000年11月中共中央、国务院办公厅转发民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》为重要标志, “社区”屡次出现于党和国家的重要会议, 并开始形成广泛共识。10多年来, 社区建设逐步在全国主要城市的城区范围内得到初步建立。

近年来, 我国一些先进地区、省、市在城区社区建设初步普及的基础上, 开始尝试将社区建设引入“乡”层面, 并试图与新农村建设相结合, 从而形成了农村社区或者类似的创新概念与实践。在这一过程中, 对社区内涵的创新主要集中在强调相对聚集 (例如村庄的空间形态、规模等方面) 、城乡基本公共服务均等化等方面。

2 金坛市社区发展现状

2.1 金坛市社区发展现状概况

与全国情况基本同步, 金坛市的社区建设始于新世纪之初, 以2001年《关于街道办事处、社区居委会建设有关问题的批复》、2006年《关于进一步加强社区建设的意见》等为主要文件, 金坛市主要在中心城区逐步成立了15个社区。

随着城市的扩展和管理的需要, 在2012年末最新出台的《关于加强新形势下城乡社区建设的意见》指导下, 金坛市中心城区将原丹阳门社区代管的西城社区、原愚池社区代管的朱庄和南洲社区分别独立, 设定为3个新社区。因此, 金坛市中心城区现状共设立有18个社区。但由于西城、南洲和朱庄3个新建社区在具体数据例如人口等方面的统计有所缺失, 在此, 仅统计中心城区原有的15个社区发展概况:2012年金坛市中心城区的社区涉及面积10.37平方公里 (加上代管的3个社区面积约17.69平方公里) 、下辖社区人口17.26万人。

近年来, 金坛市外围的社区建设得到一定发展, 但社区建设主要集中在镇区、集镇区 (片区) , 或者在原有行政村基础上直接尝试“村社合一”。

2.2金坛市社区发展现状主要问题

总体上说, 金坛市现状社区发展主要存在以下3个方面的问题。

2.2.1 现状金坛市城乡社区数量尚不明晰

2012年《金坛市统计年鉴》、《金坛年鉴》同样作为官方数据, 在现状金坛市行政村数量方面是一致的, 而在城乡社区数量上出现极大区别, 且问题主要集中在金坛市域的外围地区 (见表1) 。

2.2.2 现状金坛市社区管理覆盖区域有待拓展

从资料整理和现场调研的情况看, 以社区建设相对完善的金坛市中心城区为例, 社区管辖覆盖面积 (含代管面积) 仅约占总体规划中所界定的中心城区现状建成区面积的40%~50%左右。在很大程度上印证了金坛市社区建设顺应于城镇化, 又相对滞后于城镇化。

而金坛市外围的社区建设过程中的“村社合一”等趋势更表明, 随着快速城镇化进程的推进, 金坛市的城乡空间趋向融合, 这使村社之间的界限变得更加模糊, 亟需以城乡统筹为导向, 进行金坛市域全覆盖的社区体系研究。

2.2.3 现状金坛市社区规模划定标准有待统一

以金坛市中心城区为例, 无论是人口还是用地规模方面, 各社区现状发展的差异性较大。其中, 特别是以人为统计对象的各社区规模差异更为明显。现状金坛市中心城区平均单个社区的用地规模约70公顷 (上至文化社区125.67公顷, 下至北门社区23.84公顷) , 户平均规模大于3000户、人口平均规模大于10000人 (上至文化社区0.53万户、1.68万人, 下至愚池社区0.26万户、北园社区0.7万人) (见图1、图2) 。

综上所述, 基于金坛市社区发展现状概况和主要问题, 本文主要从城乡统筹的整体角度初步探讨金坛市域城乡社区体系的构建, 试图体现规划编制与行政管理之间的密切联系, 并最终通过实践得以落实。

3 规划金坛市域城乡社区体系构建

3.1 规划之初的三方面思考

针对金坛市社区现状发展主要存在三个方面的问题, 在具体规划开始之初, 先期进行了相应的思考。

3.1.1 现状社区数量:基于已有城镇化地区的认识

考虑到现有数据情况、社区建设与城镇化的关系, 本文初步界定现状城乡社区建设主要基于已具有较好城镇化基础的地区。这些地区主要是金坛市经历了两次撤并之后, 形成的金坛市中心城区、各镇镇区和集镇区 (即现状农村大型社区、规划片区) 。按照这一认识, 金坛市域现状城乡社区大致可以按照不同的对象主体, 界定为“7镇1区”基础上的43个社区 (见表2、图3) 。

3.1.2 管理覆盖区域:构建金坛市域城乡社区体系全覆盖

“社区”是我国当前形势下社会的基础性“细胞”。根据2012年金坛市委市政府《关于加强新形势下城乡社区建设的意见》的相关内容, 基于规划专业及相关学科背景, 顺应城镇化发展下的城乡统筹动态变化, 本文提出从“仅考虑城市社区”“考虑城乡、重点中心城区”的整体角度转变, 构建金坛市域城乡社区体系全覆盖。

因此, 本文界定的城乡社区体系构建范围涉及整个金坛市行政区域, 总面积约976.9平方公里。其中, 依据《金坛市城市总体规划 (20112030) 》中明确的中心城区范围:北至新丹金溧漕河金宜公路, 南至常宁高速公路, 东至经十路, 西至新丹金溧漕河, 面积109.52平方公里。这是本文社区体系构建的重点区域 (见图4) 。

3.1.3 社区构建标准:初步衔接规划与行政 (民政) 管理

城乡社区构建标准是本次金坛市域城乡社区构建过程中的一大核心问题。这一问题主要源于现状“社区”这一概念在行政 (民政) 管理与规划编制方面有所区别 (见图5) 。

2000年以民政部门为首推广“社区”概念, 实际上在我国民政等管理部门的相关文件中, 对“社区”概念的使用要早于规划部门和相关规划编制单位, 且对“社区”概念及其标准有着清晰、明确的界定。

从行政管理上说, “社区”作为我国行政基层的自治管理组织之一, 是“市区 (县) 街 (镇) 社区”层级划分下的重要组成部分。行政管理 (主要划归民政管辖) 下的“社区”主要是以“户”为单位, 城乡社区在规模方面有一定区别。例如, 民政部门自上而下统一明确发文, 界定城市社区规模2000~3000户、农村社区规模1000~1500户。“社区”与具体管理相联系, 往往不再进行细化分级。

新时期, 在部分规划的编制和指标体系的使用中, “社区”概念更趋向是一种新提法, 往往与居住区、居住小区等规划概念混为一谈, 因此, 从规划的具体做法来说, “社区”主要是以“人”为单位, 城乡社区在规模方面可能有一定区别 (但各地规划做法对于具体规模标准有所不同) 。由于“社区”范围涵盖面较广, 可达0.5~15万人, 因此, 往往采用分级作为“社区”细化界定的方法 (见表3) 。

结合金坛市现状社区发展的实际情况可以发现:金坛市中心城区现有15个社区的单个平均规模早已突破3000户 (民政部门对城市社区规模的上限) 、大于10000人。那么, 未来在金坛市城乡社区体系构建中, 适当考虑行政管理与规划编制相衔接, 适度考虑社区规模的提升并以分级、分类作为对具体社区规模界定的技术支撑, 就显得尤为重要。当然考虑到金坛市作为中小城市, 其社区可能涉及到的分级也应相对简化。

3.2 规划社区概念拓展与规划社区分级分类

基于先期进行的思考, 本文首先对规划金坛市社区的概念进行深化拓展, 并随后对规划社区进行了细化的分级分类。

3.2.1 规划社区概念拓展:与原有管理主体相衔接

在规划城乡社区体系的构建过程中, “城”层面的社区主体往往能与现状的行政管理主体相对应, 从而其规划、建设更易在操作层面得以落实。而“乡”层面的农村社区与现状行政村、自然村等乡村自治组织之间的关系却相对含糊。

与中心城区的社区现状规模不同, 现状金坛市平均单个行政村人口规模为2492人即单个行政村的规模普遍达不到民政部门对农村社区规模1000~1500户的标准要求。因此, 在很大程度上, 关联继承现状行政村整合而成未来“乡”层面农村社区不可回避, 例如, “农村新社区是相对于现代城市社区和传统行政村而言的, 是以中心村为主体, 一般由2~4个行政村组成的, 以农民为主体的同质人口组成的, 以多种社会关系和经济关系相联的, 以多种社会群体结成的富有人情味的、开发的社会生活共同体”。

3.2.2 规划社区分级分类:全面对接规划与管理

基于全面对接规划一般做法和民政等行政管理需求, 对应现状街道社区的管理层级, 本文将城乡社区界定为区镇级社区和基层社区2个级别。

资料来源:根据新一轮《金坛市城市总体规划 (2012-2030) 》中期成果和《金坛城市空间发展战略研究》 (2012) 的最新成果, 对于金坛市域人口分布的相关内容整理。

(1) 区镇级社区

区镇级社区下辖若干个基层社区, 对应规划行政管理中的街道、城镇或者新城建设主体。

(2) 基层社区

基层社区按照基本公共服务功能差异性和区镇管辖属性的不同, 可进一步划分城市 (镇) 居住社区、城市工业社区和农村社区3个分类 (见表4) 。

3.3 基于城乡人口预测和社区规模控制的城乡社区体系的构建

3.3.1 规划城乡人口预测

如表5所示, 参照《金坛市城市总体规划 (2011-2030) 》 (在编) 、《金坛城市空间发展战略研究》 (2012) 等上位规划, 结合正在编制的各镇总体规划, 本文预测规划至2030年, 金坛市中心城区人口在42~45万人左右, 金坛市域外围的各镇人口小计约32~36万人。

3.3.2 规划社区规模控制

规划社区规模控制主要在分类社区规模研究的基础上, 对分级社区规模进行界定, 从而引导金坛市城乡社区体系的构建。

(1) 基层社区:规划城市 (镇) 居住社区规模控制

规划城市居住社区主要通过7个步骤构建, 金坛市城市居住社区的适宜人口规模为1.0~1.5万人、3000~5000户左右 (见图6) 。

考虑到撤并的原有集镇和镇区的未来发展, 城镇居住社区具体标准可略微降低至0.6~1.0万人、2000~3000户 (即现状民政部门对城市社区的要求) 。

(2) 基层社区:规划工业社区规模控制

工业社区的划分目的是为工作和生活在工业区内的职工提供便捷的服务和科学管理, 主要配套包括:商业、文化设施、卫生、行政管理等。城市工业区内职工居住人口相对分散且不均衡, 更宜以服务半径为主、用地规模为辅进行控制。

参考《新北区工业汇编》、《武进高新区工业园区规划》等规划, 借鉴新加坡工业园区规划经验, 以不超过20分钟步行距离进行设置, 工业区综合便利中心服务半径1~1.5公里, 用地规模3~7平方公里。

(3) 基层社区:规划农村社区规模控制

结合问卷相关内容, 研究基本公共服务设施所要求的人口聚集规模、服务半径影响下的金坛市外围农村社区构建。规划认为农村社区的服务半径在2~3公里, 服务人口约3000~5000人, 基本符合民政部门对农村社区规模1000~1500户的标准要求。

(4) 区镇级社区规模控制

结合金坛市现状和未来规划发展, 区镇级社区主体较为明确, 主要包括金坛市中心城区的金城镇街道、开发区和滨湖新城3个主体, 以及金坛市域外围的尧塘、薛埠、直溪、朱林、指前、儒林6个城镇, 共计9个主体 (见图7) 。

注:外围社区布点参照《金坛市镇村布局规划 (2005) 》、《金坛市村庄117个保留点及重点村庄示意图》。以示区别, 社区名加“下划线”的为城市工业社区, 社区名“蓝体字”表示为农村社区, 其余为城市 (镇) 生活社区。

参考已有的上位规划、相关规划以及各镇的总体规划内容, 规划金坛市区镇级社区服务人口规模在5~15万人左右较为合适。

3.3.3 构建城乡社区体系

基于城乡人口预测和社区规模控制, 延续“以路为界、照顾习惯、方便管理”的原则, 充分考虑地域连续性、地域完整性、形状相对规则、认同感和归属感、管理的延续性等各方面, 最终形成金坛市域的9个区镇级社区主体下辖96个基层社区主体, 基本实现金坛市域的城乡社区体系全覆盖 (见表6、图8) 。

按照3大社区类型进一步划分, 96个基层社区主体中包括61个城市 (镇) 生活社区、5个城市工业社区和30个农村社区。

4 结语

新时期的城乡社区体系构建是推进地区城乡统筹、城镇化稳步发展所必然高度关注的重点领域。本文结合金坛市的规划城乡社区建设进行实证分析, 其具体成果还有待在实践中进一步细化和完善。这些还需要我辈规划工作者继续努力, 进一步深化研究和实践探索。

参考文献

[1]姜洪庆.基于社会结构转型过程中的规划方法思考[J].城市规划, 2010 (11) :9-13.

[2]郑晓华, 应炉静, 徐锋.农村新社区规划建设的对策研究[J].农村经济与科技, 2009 (20) :34-36.

[3]倪琦根, 戚春芳.江南水乡城乡一体新社区规划初探[J].城乡建设, 2010 (2) :31-32.

统筹体系 第11篇

(一)

温家宝总理在今年的《政府工作报告》中指出, “全民医保体系初步形成”, 当前的主要任务是“加快健全全民医保体系”。国务院印发的《规划方案》对加快健全全民医保体系提出了八项具体任务和目标要求。这既是对医保改革成就的充分肯定, 对医保形势的准确判定, 更是对医保发展方向和主要任务的明确宣示和具体要求。我们务必要认真学习, 深刻领会, 身体力行, 贯彻落实。

加快健全全民医保体系比起当年进行医保改革直至初步形成全民医保体系, 情况更复杂, 矛盾更尖锐, 任务更艰巨。加快健全全民医保体系, 不仅是当务之急, 也是长期的战略任务;加快健全全民医保体系, 不仅要“巩固扩大基本医保覆盖面, 提高基本医疗保障水平和管理服务能力”, 而且要理顺体制, 创新机制, 配套推进一系列改革 (既包括医保自身的诸如转变发展方式、规范门诊统筹、提升统筹层次、建立合理筹资机制、改革支付制度、强化管理服务能力, 也包括坚持“三医联动”、推进医疗卫生、药品生产流通体制改革, 特别是公立医院、国家药物制度、医疗卫生资源配置与管理、医疗药品价格形成机制等一系列改革) ;加快健全全民医保体系, 其核心要义是要充分体现医保制度的统一性、公平性、适度性、可及性和可持续性, 提高基本医疗保障绩效。根据“要事第一”原则, 推进医保城乡统筹则是加快健全全民医保体系的应有之义和第一要务。唯物辩证法告诉我们, 要善于抓住主要矛盾, 主要矛盾解决了, 其他矛盾才可能解决。医保制度城乡分设、管理分离、资源分散, 由此而造成制度不统一、不公平、不经济、不便捷等弊端, 就是影响健全全民医保体系的主要矛盾。把这个主要矛盾解决了, 当下看似十分复杂尖锐和棘手的诸多矛盾和问题, 便可迎刃而解。如果对这个主要矛盾绕着走, 采取回避或拖延的态度, 医保制度的完善、医保体系的健全、医保的公平与效率、保障质量和管理服务水平的提高等等, 都会大打折扣, 甚至徒劳无益。

(二)

要用历史唯物主义的态度对待目前城乡医保的“三分”格局。这样的格局, 既有其历史的必然性, 又有其历史的局限性;既不能故步自封、抱残守缺, 又不能以不切实际的挑剔眼光加以指责鞭挞。正确的态度应该是与时俱进, “势变则道亦变”。

随着改革的深化、形势的发展, 特别是覆盖城乡的全民医保体系初步形成后, “三分”格局的弊端凸显, 突出表现为“三个重复”和“三个不利于”。“三个重复”:一是居民重复参保。据调查估计, 全国重复参保率大约在10%-15%左右, 个别地方甚至达到30%。二是财政重复补贴。按重复参保率10%-15%估算, 今年财政无效补贴约在240-360亿元左右。三是重复建设经办机构和信息系统。据厦门市介绍, 再建一套新农合信息系统, 一个市需要投入约6000-8000万元, 还不包括每年的维护费用。全国600多个市, 2000多个县, 如果都另建一套经办机构和信息系统, 耗资之巨, 实在令人痛惜!“三个不利于”:一是不利于体现制度的公平性。城乡医疗保险制度分设, 强化了城乡户籍观念, 固化了二元社会结构, 不能体现社会保险制度的公平性。二是不利于人力资源的流动。城乡医保制度不贯通, 信息不共享, 管理不统一, 造成流动的从业人员医保关系难以接续, 待遇无法衔接。三是不利于医疗保险制度的可持续发展。城乡医保制度分设, 导致无法统筹规划制度的长远发展, 无法统一掌控制度运行, 无法科学评估保障绩效, 必然给制度的稳健运行和可持续发展埋下隐患。

(三)

《规划方案》对完善基本医保管理体制提出了明确的要求:“加快建立统筹城乡的基本医保管理体制, 探索整合职工医保、城乡居民医保和新农合制度管理职能和经办资源。”并且指出:“有条件的地区探索建立城乡统筹的居民基本医疗保险制度。按照管办分开原则, 完善基本医保管理和经办运行机制, 明确界定职责, 进一步落实医保经办机构的法人自主权, 提高经办能力和效率。”

《规划方案》对医保城乡统筹的阐述如此深透明晰、全面具体, 在国家层面的权威文件中尚属首次, 其中传达的信息是:医保城乡统筹, 实现管理整合、制度融合不仅是大方向, 是必然趋势, 而且作为重大战略举措已经摆上了中央政府的重要议程, 要下决心推进, 务必在“十二五”期间实现, 不容有丝毫置疑。

贯彻实施《规划方案》中关于医保城乡统筹具体任务和目标要求, 要抓住五个关键词, 即“加快、整合、探索、完善、提高”。

加快, 对建立城乡统筹的基本医保管理体制, 既不是建与不建之争, 也不是“述而不作”或“紧述慢作”之态, 而是要加快建立。何以能加快?那就必须加大推进力度, 方可加快。用现今最为通行的做法, 就是要做到“五到位”, 即:认识到位, 领导到位, 政策到位, 工作到位, 责任到位。只有这样, 医保城乡统筹的步伐才可加快。

整合, 对“三保”的管理职能和经办资源要整合。分则散, 合则力。只有整合, 才能产生凝聚效应、集约效应, 也就是常说的“1+1>2”的绩效。

探索, 这是对整合后的进一步要求, “有条件的地区要建立城乡统筹的居民基本医疗保险制度”, 彻底结束城乡二元结构, 彻底摒弃“城乡”的身份界定, 将两个制度融为一体, 实现真正意义上的制度的统一性, 这既是社会保障制度的本质属性, 也是国人的夙愿与期盼。但中国之大, 情况又千差万别, 制度融合本身的政策性、专业性、涉利性又很复杂, 不可能齐步走, 更难以一步到位, 需要有探路的先行者, 通过探索, 找好路径, 为全面推进积累经验。

完善, 主要是完善基本医保管理和经办运行机制, 诸如筹资机制、待遇调整机制、谈判机制、医药价格形成机制、监督制约机制等等。实现管办分开, 变“行政决定”为“机制决定”, 充分发挥基本医保的基础性作用, 特别是对医疗服务提供方的激励约束作用和对基金安全、费用控制的监督掌握作用。

提高, 就是要通过深化医保经办机构的改革, 走专业化、职业化、法人化的道路, 进一步落实其法人自主权, 增强其使命感和内生动力, 提高经办能力, 特别是管理能力、协调能力、谈判能力, 提高管理效率和服务水平。籍以使广大参保患者得到更加公平、便捷、高效的保障服务的同时, 又能确保全民医保制度稳健运行和可持续发展。

(四)

可喜的是, 越来越多的地方和部门对加快建立统筹城乡的基本医保管理体制的必然性、重要性和紧迫性的认识日益深刻透彻, 推进城乡统筹的自觉性、主动性和积极性越来越高, 推进的力度不断加大。截止目前, 全国已有天津、重庆、宁夏等5个省级、41个市 (地) 级、162个县级行政区进行了统筹城乡医保管理体制的探索。今年, 特别是《规划方案》下发后, 进行这方面探索的地区继续增加。

“实践是最好的老师”。从各地探索的实践证明, 推进医保城乡统筹不仅是可行的, 而且成效十分显著。主要体现在六个方面:一是促进了医保制度的公平性。许多地方采取“一制多档”的参保形式, 在坚持权利与义务对等的原则同时, 彻底打破了城乡居民的身份界限, 有利于实现公平正义, 促进社会的和谐稳定。二是适应了城镇化、工业化过程中人员流动的需要。多数地方在实行城乡统筹后, 配套制定了居民医保和职工医保关系转移接续办法, 适应了人员流动的需要, 有效保障了参保人员的医保权益。三是节约了医保管理成本, 提高了管理效率, 方便了医疗机构和参保患者。湖北省鄂州市实行医保城乡统筹后, 每年节约人员和办公经费200多万元。四是提高了基金使用效率, 增强了基金共济能力。五是参保人员的基本医疗保障水平普遍提高。特别是农村居民, 医疗保障范围明显扩大, 待遇水平显著提高。成都市新农合并入城乡居民医保后, 定点医疗机构由原来的500家增加到1000多家;可报销的药品由500多种扩大到2000多种;政策范围内医疗统筹基金报销比例由49%提高到73.5%;农村居民最高支付限额大幅度提高。六是统一规划, 统一施策, 统一管理, 有利于发挥医保经办机构对医疗服务的监督和评估作用, 有利于促进医保制度的可持续发展。

落实《规划方案》的目标任务, 加快健全全民医保体系的步伐, 当前要把搞好顶层设计与总结推广地方的实践经验紧密结合起来。尤其要注意总结、提炼、升华各地创造的鲜活经验 (如天津、宁夏、成都、杭州、鄂州等地) , 籍以启迪思路, 丰富认知, 坚定信心, 并在此基础上形成科学合理可行的“顶层设计”。尽快在国家层面出台医保城乡统筹和一体化管理的指导意见, 明确统筹的基本原则、主要内容、管理主体、实施步骤和时限要求, 自上而下地, 有计划、有步骤地全面推进医保的城乡统筹。

(五)

贯彻落实《规划方案》关于加快建立统筹城乡的基本医保管理体制的要求, 当前和今后一个时期要重点解决好以下几个问题:

第一, 认识和信心问题。明确认识, 就是要认清和把握当前的“形”和“势”。“形”, 是指发展的现状;“势”, 是指发展的趋势。只认识到“形”, 没有认识到“势”, 工作就容易陷入盲目, 认不清事业发展的正确方向。只认识到“势”, 没有认识到“形”, 就把握不好推进事业发展的时机, 就可能欲速而不达。当前, 推进医保制度建设最大的“形”, 就是全民医保体系初步形成;最大的“势”, 就是医保的城乡统筹。认清了这个形势, 才能增强推进医保城乡统筹的信心和决心, 才能坚定不移、一以贯之地坚持下去, 直至达到目标。

第二, 精神状态问题。俗话说得好:“只要精神不滑坡, 办法总比困难多。”推进医保城乡统筹, 虽然会面临很多困难和阻力, 但这是关乎全民医保制度稳健运行和可持续发展、关乎亿万民众基本医保权益的头等大事, 全体医保人责无旁贷, 义不容辞。要有高度的责任心和使命感, 努力排除思想上、工作上的阻力和障碍, 克服“多一事不如少一事”的惰性思维, 发扬迎难而上、攻坚克难和勇于担当的奋斗精神, 增强推进医保城乡统筹的主动性和自觉性。

第三, 业务能力问题。实现医保的城乡统筹, 推进全民医保体系建设向纵深发展, 是一个大课题、新课题, 而不是简单的制度“合并”。必须进行前瞻性、系统性的深度研究, 从理论上、政策上、体制上、管理上深研细究, 学深钻透。只有真正做到了然于胸, 才有底气、才有勇气担此重任。当前, 一个不容回避的现实问题, 就是医保经办的自身业务能力还不能很好地适应统筹后的工作需要。要善于利用推进医保城乡统筹的机会, 积极争取领导和相关部门对医保经办能力建设的重视和支持。要通过举办专题研讨会、培训班和“以会代训”方式, 提高经办人员的专业素质和管理能力。