PPP融资方式

PPP融资方式（精选11篇）

PPP融资方式 第1篇

资料来源:陈伟强, 章恒全, PPP与BOT融资模式的比较研究, 价值工程2003年第2期。

一、项目PPP融资模式的概念

PPP是Publi c Pr i vat e Par t nershi p的缩写, 即公共部门与私人企业合作模式, 是指政府、企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作形式。这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。通过这种合作形式, 合作各方可以达到比预期单独行动更为有利的结果。合作各方参与某个项目时, 政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业, 而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。

1. PPP项目运作程序 (见图1)

2. 项目PPP融资参与者之间的基本合同关系

项目PPP融资的参与者一般包括:项目公司 (项目的直接主办人) , 项目的直接投资者、项目所在地政府, 项目贷款银行 (投资银行或商业银行) , 项目产品的购买者或项目设施的使用者, 项目的建设承包公司, 项目设备、能源、原材料供应者, 项目融资、法律、税务顾问。他们之间的关系如图2:

3. 特许权协议是PPP模式的基础

特许权协议是由政府或其代理机构与项目主办人签订的协议, 规定了项目公司建设、运营和移交项目的初步责任。在特许权协议中, 应明确四部分内容: (1) 签订本协议的双方, 并就项目、项目招投标、项目及特许权协议的批准、签订本协议的目的等作简单的陈述; (2) 按照项目实施阶段时间顺序, 定义双方在获得土地、设计、建设、测试、运营与维护, 一直到特许期结束时最终移交中的权利和义务; (3) 双方的一般义务; (4) 关于违约的补救、协议的转让、争议的解决方面的条款。

4. 法律和政策是PPP模式的保障

在我国, 由于从未采用过PPP模式, 所以对其进行规范的国家政策和法律几乎不存在。但由于BOT (Build-Operat e-Transfer) 方式是PPP模式的一种, 在实际运用时, 可以参照规范BOT方式的一些法律和政策。

根据我国政府关于项目审批管理、公司章程审批和外汇管理的规定, 可以设立PPP政策的基本框架, 主要包括:关于PPP模式的适用范围、设立程序、招标、投标和评标程序、特许权协议、风险分担、权利与义务、监督与管理以及争议解决方式和适应法律这些方面。

二、项目PPP融资模式的特点

1. 为社会效益突出、经济效益不足的“准经营性项目”提供融资

相当一部分基础设施项目具有公益性与收益性并存的特点, 项目自身经济效益不足是项目融资的最大障碍, 除政府以外, 一般情况下没有人对这类项目的投资有积极性。采用PPP融资模式可以通过政府对项目的扶持, 提高项目的经济强度, 降低项目风险, 维护投资者和贷款方的利益, 使项目融资成为可能。

2. 项目为主体

项目PPP融资是以项目为主体的融资活动, 是项目融资的一种实现形式, 主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。贷款的数量、融资成本的高低以及融资结构的设计都是与项目的现金流量和资产价值直接联系在一起的, 贷款银行在项目PPP融资中主要关注的也是上述指标。由于以项目为主体, 有些对于投资者很难借到的资金则可以利用项目PPP融资来安排, 有些投资者很难得到的担保条件可以通过项目PPP融资来实现。

3. 有限追索贷款

追索是指在借款人未按期偿还债务时, 贷款人要求借款人以抵押资产之外的其他资产偿还债务的权利。在传统融资方式中, 贷款人为项目借款人提供的是根据借款人自身资信情况确定的完全追索形式的贷款。作为项目PPP融资, 贷款人可以在贷款的某个特定阶段 (如项目建设期和试生产期) 对项目借款人实行追索, 或者在一个规定范围内对公私合作双方实行追索。除此之外, 项目出现任何问题, 贷款人均不能追索到项目借款人除该项目资产、现金流量以及政府所承诺的义务之外的任何形式的财产。

4. 资产负债表之外的融资

根据有限追索原则, 项目投资人承担的是有限责任, 因而通过对项目投资结构和融资结构的设计, 可以帮助投资者 (即实际借款人) 将贷款安排为一种非公司负债型融资, 使融资成为一种不需要进入项目投资者资产负债表的贷款形式。故资产负债表之外的融资又称为非公司负债型融资 (Off-Balance-Finance) 。这种债务最多是以某种说明的形式反映在公司负债表的注释中。一般基础设施项目建设周期和投资回收期都比较长, 对于项目投资者而言, 如果这种项目的贷款安排全部反映在公司的资产负债表上, 有可能造成公司的资产负债比例失衡, 超出银行所能接受的安全警戒线, 并且这种状况在很长一段时间内无法得到改善。公司将无法筹措新的资金, 影响公司其他业务的开展。采用非公司负债性的融资则可以避免出现这一问题。

5. 风险合理分担

为了实现项目PPP融资的有限追索, 在组织项目PPP融资过程中, 公私合作双方应对项目的各种风险因素进行识别和分析, 确定项目投资者、政府方、贷款人以及其他参与者所能承受风险的最大能力及可能性, 设计出对公私合作双方具有最低追索的融资结构, 将与项目有关的各种风险合理分担于项目借款人、政府方、贷款人及其他与项目开发有直接或间接关系的参与者之间。

6. 灵活的信用结构

可以将贷款的信用支持分配到与项目有关的各个方面, 提高项目的债务承受能力, 减少贷款人对投资者资信和其他资产的依赖程度。信用支持一般包括:

市场支持要求对项目产品感兴趣的购买者提供一种长期购买合同作为融资的信用支持, 这种信用支持的强度取决于合同的形式和购买者的资信。

工程支持要求承包商提供固定工期、固定价格的交钥匙工程, 要求项目设计者提供工程技术保证等以减少工程建设风险。

原材料和能源供应支持要求供应方在保证供应的同时, 在定价上根据项目产品的价格变化设计一定的浮动公式, 保证项目的最低收益。

政府支持政府为项目提供一定的信用支持。

三、PPP模式在城市轨道交通领域的应用案例

PPP模式在国外应用较早。伦敦地铁有11条线路, 总长超过400公里, 日客流量300万人次, 车站275个。由国营伦敦地铁公司拥有并运营。由于长期的投资不足导致地铁系统产生许多不稳定因素。英国政府认为完全的私有化不是解决这一问题的最佳方法, 倾向于以PPP的方式对整个地铁系统进行升级改造。经过4年多的论证和试行, 分别正式于2002年1 2月和2003年4月签约, 伦敦地铁公司将地铁系统的维护和基础设施供给工作以30年特许经营权的方式转给了三个基础设施公司, 运营和票务依然由伦敦地铁公司控制。政府通过对经营环境的评估和公司经营状况的审核, 每年为地铁公司补助10-11亿英镑, 地铁公司自身票务收入约为10亿英镑。此次改革既解决了长期困扰伦敦地铁的投入问题, 也解决了企业经营的激励和效率问题。

在国内北京地铁率先尝试PPP模式。北京地铁4号线由京港地铁建设, 并获得北京地铁4号线30年的特许经营权, 是国内地铁建设中首个以P P P模式进行合作投资的项目。为此, 京港地铁将投资约50亿元人民币, 占项目总投资的三成, 并在30年的特许经营期内负责4号线运营和管理, 在特许经营期结束后, 再将项目设施完好、无偿移交给北京市政府。

南京地铁一号线南沿线是连接南京主城中心区与东山新市区及江宁大学城的纽带, 其PPP项目由一号线安德门站接轨, 线路全长24.5公里, 共设15座车站 (其中地下站8座, 高架站7座) 。该项目由中铁电气化局集团有限公司投资建设, 合同资金达17.89亿元。

上述案例的共同特点是:政府部门和民间部门相互取长补短, 政府负责公益性部分的投资和承担与之对应的风险, 投资者负责经营性部分的投资和承担与之对应的风险, 政府部门和民间部门利益共享、风险共担, 以最低的成本最有效地为公众提供高质量的服务。

四、应用PPP模式对策研究

在我国的基础设施项目中存在的主要问题是资金不足。基础设施项目具有明显的公益性, 社会效益要高于经济效益, 同时其初期建设的投资巨大, 单靠运营过程中的收入难以弥补。因此, 有必要在基础设施项目建设中引入市场竞争机制, 拓宽融资渠道和发展多元化的投资主体。私人企业参与基础设施项目的建设就是一种很好的方式, 可以有效缓解建设资金不足的局面。为此要做好以下几方面的工作。

1. 加强项目的可行性研究和项目评估

由于项目融资主要根据项目本身的现金流量来偿还银行贷款, 项目的可行性研究和项目的评估就显得尤为重要, 对项目的判断主要取决于对项目的未来预测分析的准确性和可靠性。对于贷款人来说, 可靠的可行性研究和对项目的评估, 是银行做出决策的最主要环节, 也是银行加强风险防范主要手段。

2. 立项目的科学管理机制和风险共担机制

在我国目前新开工建设项目中, 虽然均按现代企业要求建立项目公司, 但在运作中不难发现, 相当一部分企业仍然是徒有虚名。比如, 多数建设项目成立有限责任公司, 其管理运作仍由上级主管部门控制, 而还本付息直接责任人对成本和经营缺少必要的监督和自主权, 往往造成成本失控, 加大贷款风险, 直接影响到贷款的安全性, 因此, 作为银行, 应以信贷为手段, 加强对有关环节的审查, 促使企业建立科学的运营机制。

3. 完善项目的担保和支持体系

由于项目融资的贷款人对项目本身的资产和收益有追索权, 面对与项目以外的资产和收益没有追索权, 对此国家外汇管理局1997年发布的《境内机构借用国际商业贷款管理办法》第26条阐述得更加清楚, 项目融资应具有以下性质:“ (1) 债权人对于建设项目以外的资产和收入没有追索权; (2) 不需要境内机构以建设项目以外的资产、权益和收入进行抵押、质押或者偿债; (3) 不需要境内机构提供任何形式的融资担保。“因此贷款的风险很大, 而且很特殊。例如项目不能按时竣工的危险、项目资产不具有商业价值的风险以及项目不能产生预期收益的风险等等, 这类风险在传统贷款中并不是最重要的, 因为传统的借款人以自身资信为借款担保, 而在项目融资中, 这类风险就是至关重要的。项目融资不是风险投资, 贷款人仍需要在最大限度内建立起可靠的担保以确保其债权实现。

那么如何给贷款人以充足的贷款担保呢?这就引出了确定项目融资担保的一个重要的原则风险分担原则。项目融资多适用于能源、交通等资金密集型的投资开发, 如此大的资金和风险, 单纯依靠贷款人或借款人单方承担都是不现实的, 因此, 为了确保贷款人的债权, “对于与项目有关的各种风险要素, 需要以某种形式在项目投资者 (借款人) 与项目开发有直接或间接利益关系的其他参与者和贷款人之间进行分配。一个成功的项目融资结构应该是在项目中没有任何一方单独承担其全部项目的风险责任。风险必须由项目的各方参加者共同承担。项目融资主要是为开发一些需要巨大资金的能源、基础设施项目而产生的一种融资方式。以项目PPP融资方式兴建的电厂、油田、公路、桥梁等虽然都100%作为抵押物用于担保借款, 但这些项目的变现是极为困难的。因此, 项目融资一产生, 其物权担保方式就立足于英美法的抵押 (Mort gage) 。因为英美法的抵押“实际是通过权力的转移而对债权进行担保, 从现代大陆法的观念来看, 其与让与担保并无二致, 故日本学者将Mort gage译为让与担保。”项目融资抵押人有权指定一名接管人来接管抵押财产, 这是实现抵押权的重要方式, 而不是按传统大陆法系抵押制度的规定, 以变卖抵押物为实现抵押权的重要方式。着眼于以接管项目为实现抵押权的基本方式, 这是确定项目融资的第二个原则。

设置完善项目资产和权益的抵押以及项目参与方及政府对项目的支持是至关重要的, 以此可以把风险转移给第三方, 通过保险赔偿、出售押品、权益追索等, 对贷方的风险进行补偿, 从而达到降低贷款风险, 提高贷款安全性的目的。

在基础设施领域应用项目PPP融资模式有广阔的应用前景, 在城市轨道交通领域也有较为成功的案例。PPP方式的项目融资能否在铁路领域加以应用?比如将PPP的原则应用到中央与地方 (或企业) 共同投资的客 (货) 运专线上, 值得我们积极研究探索。

摘要：PPP是指政府、企业和非营利性组织基于某个项目而形成的合作形式。PPP模式建立在项目特许权基础上, 可以为社会效益突出、经济效益不足的“准经营性项目”提供融资。推行PPP模式应用需要加强项目的可行性研究和项目评估, 建立项目的科学管理机制和风险共担机制, 完善项目的担保和支持体系。

关键词：政府,私人企业,基础设施,融资

参考文献

[1].陈伟强, 章恒全:“PPP与BOT融资模式的比较研究”, 《价值工程》, 2003年第2期;

[2].张极井:《项目融资》[M].北京:中心出版社, 1997:4-12;

[3].L.马肯:《公路部门和私人参与.走入21世纪的中国基础领域改革》[C].北京:中国经济出版社, 2000:30-44;

PPP项目的融资方式 第2篇

PPP项目由于投资金额规模大，投资期限长，通常会借用一些金融工具，保证项目的顺利实施。例如：银团贷款，融资租赁，工程保理贸易融资，资产证券化，基金等进行一系列结构化安排。银团贷款

全球PPP项目融资最常用的融资工具，它是PPP项目公司通过向一家或几家银行金融机构发出委托函，通过银行间市场按相同条件组织几家甚至十几家，几十家银行参与的银团。银团贷款是项目融资中分散风险最有效的方法，同时，也是保证PPP项目融资顺利实施，保护投资者利益最好的模式。融资租赁

集融资与融物、贸易与技术更新于一体的新型金融产业。由于其融资与融物相结合的特点，出现问题时租赁公司可以回收、处理租赁物，因而在办理融资时对企业资信和担保的要求不高，所以非常适合中小企业融资。融资租赁属于表外融资，不体现在企业财务报表的负债项目中，不影响企业的资信状况。工程保理

工程保理又称托收保付，PPP项目建设和运营中，销售方将其现在或将来的基于其与买方订立的货物销售/服务合同所产生的应收账款转让给保理商（提供保理服务的金融机构），由保理商向其提供资金融通、进口商资信评估、销售账户管理、信用风险担保、账款催收等一系列服务的综合金融服务方式。它是国际贸易中以托收、赊账方式结算货款时，销售方为了避免收汇风险而采用的一种请求第三者（保理商）承担风险责任的做法。资产证券化

将缺乏流动性、但具有可预期收入的资产，通过在资本市场上发行证券的方式予以出售，以获取融资，以最大化提高资产的流动性。资产证券化在一些国家运用非常普遍。目前美国一半以上的住房抵押贷款、四分之三以上的汽车贷款是靠发行资产证券提供的。资产证券化是通过在资本市场和货币市场发行证券筹资的一种直接融资方式。PPP基金

《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）中明确提出：“鼓励项目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者、发行债券等多种方式拓宽融资渠道”。PPP项目私募基金得到政策的支持，这与PPP项目自身的特点关系密切，PPP项目的各主体之间的关系复杂，投资规模大回收时间长，因此PPP项目需要较为灵活的融资方式。

2015年5月19日，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通知（国办发〔2015〕42号），特别指出中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。

银行、信托等传统融资方式对担保条件要求严格，由于项目涉及建设、运营及移交等多个环节，法律关系不明确，不能够满足银行所要求的质押物权属关系要明确。并且在实际操作中，银行还要求补充性的担保措施和更多的限定性条件，还会收取高额的服务费用，这样使很多很好的项目无法获得贷款。通过设立PPP基金，运用规模化及专业化的运营方式降低融资成本，可以避免传统融资方式的瓶颈。

二、PPP基金的投资方式 直接投资PPP项目

直接投资PPP项目主要是轨道交通，市政供水、供气、供暖，污水处理，保障房，医疗设施及养老服务设施等。这些项目都是具有长期稳定需求的项目，并且长期合同关系明确、投资规模需求大，市场化程度高。

投资于PPP项目的运营公司

投资于PPP项目的运营公司主要是通过对公司的股权进行投资，整体投资风险较高，回报率较高。为了分散风险可以一次性投资多个项目。

三、PPP基金管理

PPP基金管理分为参与项目运营管理及不参与项目运营管理，基金参与管理，主要因为PPP项目运作复杂，专业性强而且行业集中度高，基金公司在其中进行运作与协调。除此之外，专业基金公司擅长于做财务测算，符合了PPP项目对财务测算的高要求。基金公司还通过顾问服务的方式对项目投资后进行支持。对于是否参与基金管理，主要取决于以下几个因素：基金投资占PPP项目投资的比例；项目运营结果与预测之间的偏离；项目收益的分配方式与顺序以及项目运作的规范性等。

四、PPP基金的运作

PPP基金的作用

通过撬动资源和运用专业技能，在培养市场过程中起到催化作用，整合投资者的资金，避免受到高投标成本，大量投资，PPP交易的零散性及项目准备时间长的影响。除此之外，PPP基金承担中介的角色，代表潜在投资者，提供技术团队进行项目分类和考察，实现投资者之间成本共担，相对单独投资，降低投资成本，培养关系和市场认知，根据投资者确立的标准开发项目投资组合。PPP股权投资模式，降低地方政府财政压力、加快城市建设步伐、保障城市规划实施的整体性，同时有助于提高项目运营效率，降低运营成本。

PPP 模式下的产业投资基金运作方式

PPP模式下的产业投资基金，一般通过股权投资于地方政府纳入到PPP框架下的项目公司，由项目公司负责具体基建项目的设计、建造、运营，政府授予项目公司一定期限的特许权经营期。

（1）PPP产业投资基金的主要模式

在各地不断涌现的PPP产业投资基金中，根据基金发起人的不同而分成三种模式。

模式一：由金融机构联合地方国企发起成立有限合伙基金，一般由金融机构做LP 优先级，地方国企或平台公司做LP 的次级，金融机构指定的股权投资管理人做GP。这种模式下整个融资结构是以金融机构为主导的。

例如：2015 年2 月兴业基金管理有限公司与厦门市轨道交通集团签署了厦门城市发展产业基金合作框架协议，基金总规模达100 亿元，将投资于厦门轨道交通工程等项目。该基金采用PPP 模式，由兴业基金全资子公司兴业财富资产管理有限公司通过设立专项资管计划，与厦门市政府共同出资成立“兴业厦门城市产业发展投资基金”有限合伙企业。兴业财富和厦门轨道交通集团各出资70%和30%，分别担任优先级有限合伙人和劣后级有限合伙人，厦门轨道交通集团按协议定期支付收益给优先级有限合伙人，并负责在基金到期时对优先级合伙人持有的权益进行回购，厦门市政府提供财政贴息保障。

模式二：有建设运营能力的实业资本发起成立产业投资基金，该实业资本一般都具有建设运营的资质和能力，在与政府达成框架协议后，通过联合银行等金融机构成立有限合伙基金，对接项目。

例如：某建设开发公司与某银行系基金公司合资成立产业基金管理公司担任GP，某银行系基金公司作为LP 优先A，地方政府指定的国企为LP 优先B，该建设开发公司还可以担任LP 劣后级，成立有限合伙形式的产业投资基金，以股权的形式投资项目公司。项目公司与业主方（政府）签订相应的财政补贴协议，对项目的回报模式进行约定，业主方根据协议约定支付相关款项并提供担保措施。这类有运营能力的社会资本发起成立产业投资基金，可以通过加杠杆的形式提高ROE。全球范围看建筑业的毛利率是3%，净利率是1-2%，而且对投入资本要求很高，通过成立产业投资基金参与基建项目，若企业出资10%，可以放大9 倍杠杆，除去付给优先级LP 的成本后，放大杠杆的过程就会有很大一块利润，再加上建筑总包的利润，也能实现在营业收入一定的情况下提高净值产收益率。

模式三：由省级政府层面出资成立引导基金，再以此吸引金融机构资金，合作成立产业基金母基金。各地申报的项目，经过金融机构审核后，由地方财政做劣后级，母基金做优先级，杠杆比例大多为1:4。地方政府做劣后，承担主要风险，项目需要通过省政府审核。这种模式一般政府对金融机构还是有隐性的担保，其在河南、山东等地运用的比较广泛。

例如：2014 年12 月，河南省政府与建设银行、交通银行、浦发银行签署“河南省新型产业投资基金”战略合作协议，总规模将达到3000 亿元，具体可细分为“建信豫资城镇化建设发展基金”、“交银豫资产业投资基金”和“浦银豫资城市运营发展基金”。

（2）产业投资基金参与PPP的还款来源

准经营性项目：使用者付费不足以使社会资本获得合理的回报，政府会通过可行性缺口补助给与补贴收入，如在污水处理、垃圾处理等项目中，政府通过补贴的方式来保障参与项目的社会资本达到合理的收益。

经营性项目：经营性项目的收入完全来源于项目运营，主要依赖项目本身的运营管理，在保证特许经营协议约定质量基础上，通过提升效率、节约成本来获取盈利，主要由商品或者服务的使用者付费，供电、供水等一般属于此类项目。

公益性项目：市政道路、排水管网、生态环境治理等项目没有收入或者只有很少收入，社会资本的收入主要来源于政府的资产服务购买收入，如需要政府支付服务费用或购买资产。

（3）PPP模式下产业投资基金的退出方式

资产证券化退出是指产业投资基金资金投入到PPP项目公司后，在项目运营成熟后，通过将项目公司资产注入上市公司、发行资产证券化产品或海外发行房地产投资信托基金（REITs）等资产证券化方式，获得投资收益，实现投资的退出。

股权回购/转让退出是指产业投资基金资金投入到PPP项目公司后，在项目投资公司完成项目任务（或阶段性投资任务后）后，由政府、开发运营公司进行股权回购；或将股权转让给政府、开发运营公司或其它投资者。

项目清算退出是指产业投资基金资金投入到PPP项目公司后，在项目投资公司完成项目任务（或阶段性投资任务后）后，通过项目投资公司清算（或注册资本减少）的方式，返还产业投资基金应当获取的股权收益，实现投资的退出。

PPP基金运作的障碍

PPP基金在运作过程中也存在一些障碍，PPP项目的投资期限一般都在20-30年之间，如果基金没有找到有效的退出渠道，将面临较大的风险，另外PPP项目目前的投资回报率普遍低于市场上资金的成本，导致资金不愿意进入PPP项目。随着国家政策的支持，这些障碍在未来都将得到缓解。

国务院连续推出的国发43号和60号文，明确指出：未来政府主要依靠政企合作（PPP）解决城镇化的建设和运营管理资金问题。国家支持引入社会资本参与，那么必然也会给出合理的资金回报。分析国家目前通过的PPP示范项目，PPP项目的平均收益率位于6%--8%之间。另外，PPP基金按照风险收益划分成优先级及劣后级；可以通过结构化设计使得部门投资者的投资回报率提高，PPP基金投资对象的可估计现金流一般都十分明确，可以将现金流进行结构化设计出结构化的基金份额和产品。通过以上的设计，调整了风险和利益的关系，使得部门投资者获得超过基础资产的收益和风险溢价的超额回报。

五、PPP项目的风险控制

PPP项目执行中的风险控制 PPP项目在执行中的风险类型主要有技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险、法规、政治风险、环境风险、不可抗力风险及以上各种风险组合所导致的项目失败风险。

各类风险分配遵循“最优承担”原则，即由最有能力处理的一方来承担。这能降低风险的边际成本，达到PPP项目资金的最佳使用价值。技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险等由项目公司承担，但其中也有属于政府责任部分，比如土地权属、服务及产品规格定义错误、政府要求变化、支付违约等，需在合同及特许经营协议中明确法规政治风险、不可抗力风险等应根据双方的权责进行分担，一般政府公共部门承担较多此类风险。另外，还应引入商业保险，用于转移不确定性大、损失额度大的风险，如某些不可抗力事件导致的项目重大损失。风险分配在签约性谈判阶段已经完成，并体现在合同及特许经营协议中。在建设经营阶段，主要是充分发挥经营管理层和协调委员会的作用，及时识别、转移、化解相应风险。PPP基金的风险控制

基金投资的基建类项目收益的实现依赖于建成后的实际运营情况，受到当地经济发展水平、使用者偏好、运营效率、运营成本、竞争性项目等因素影响，实际收益可能低于投资之初的测算，使投资者面临项目风险；地方政府财政收入状况的变化以及国家相关政策方向的调整，也可能改变地方政府对产业投资基金的支持能力和力度，尤其是一些涉及地方政府“保底承诺”的基金的投资者更需要充分考虑；此外，基建类项目规模大、时间长的特点决定了产业投资基金都具有很长的投资期限，投资者可能面临一定的期限错配风险，PPP项目一般具有20-30年的投资期限会，难以保证退出渠道畅通，将面临流动性风险。

国家的政策支持，增加了PPP投资的流动性，PPP投资的基础资产是基础设施，基础设施的投资期限并不是基础设施的运营期限，这类资产适合通过资产证券化的模式产生流动性。除此之外，金融监管的放开为资金退出时产生超额收益，产生超额退出的原因是利用项目在建设期和运营期的风险差异造成的折现率差异以及私募与公募市场上的资金成本差异。对于一般项目，在建设期风险更高，所取的折现因子也就越高，而运营期风险低，项目所取的折现因子也就随之降低，在项目进入运营期后，就存在通过资产证券化等手段向公开市场发行，而公开发行的成本远低于私募成本。在后期管理上，通过专业的基础设施团队，能对资产进行技术上、财务结构上的一系列改造，为资产创造其他持有者所不能创造的附加价值，从而为基金投资者带来增值回报。PPP项目的风险提示

由于PPP模式下的项目和过去地方政府融资平台模式下的项目具有类似特点，因此，凡是地方政府融资平台项目所具有的风险，也是PPP项目所可能具有的风险，比如政府信用风险、运营风险及市场风险等，除此之外还额外增加了参与合作的私人资本的违约风险。投资者判断PPP模式下的投资风险，有必要从政府财力、社会资本实力、项目收益等多个角度去判断。应该遵循以下原则进行投资风险甄别和决策：

（1）在区县级以上PPP项目中，政府和外国资本合作建设的项目优先，其次为政府与实力雄厚国有资本合作的项目，再次为政府和实力雄厚的私人资本合作建设和运营的项目，最次为政府与一般私人资本合作的项目。同时发达地区的项目优先于落后地区。

（2）省级及省级以上的、有良好市场前景的PPP项目最具投资价值，其次为具有良好市场前景的地市级和区县级PPP项目。

（3）没有现代企业运作机制而由政府官员主导的地级和县级PPP机构慎投，乡镇级PPP项目最好不投，除非其市场前景和管理机制特别优秀。

（4）项目收益远远不能覆盖其建设运营成本，且又无其他可靠项目收益或政府购买作为付费来源的PPP项目，建议不投。

六、PPP基金公司的案例—星景资本

星景资本是是复星集团、复星地产旗下专业的基金管理公司，国内领先的PPP项目基金管理公司，星景资本以“产业+投资”的创新PPP模式，专注中国城市基础设施与生态环境建设投资。星景资本于2014年12月成功完成60亿PPP项目基金募集，星景资本通融保险资金、以PPP股权方式，投资城市基础设施建设，创新性求解新型城镇化建设的新路径，为城市建设带来新鲜血液。

七、最新政策支持

国家对PPP项目给予了大力支持，2015年6月28日，财政部部长楼继伟在向全国人大常委会提出2014年中央决算报告和中央决算草案时表示，研究设立PPP融资支持基金，通过垫付前期开发资金、委托贷款、担保、股权投资等方式，加快PPP项目实施进度，提高PPP项目可融资性。贯彻落实国务院办公厅转发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，进一步加大工作力度，在改善民生中培育经济增长新动力。研究设立PPP融资支持基金，通过垫付前期开发资金、委托贷款、担保、股权投资等方式，加快PPP项目实施进度，提高PPP项目可融资性，引导各地项目采用规范的PPP模式，更好地吸引社会资本通过PPP模式进入公共服务领域，助推更多PPP项目落地。在抓好已确定的30个示范项目的同时，在能源、交通运输、环境保护、农业、保障性安居工程以及养老等公共服务领域大力推广PPP模式。

2015年6月，发改委公告的PPP项目库中总计1043个，总投资1.97万亿元，环保及公用类项目数占比约40%，投资占比约12.5%。对比交通、公服等其他类型PPP项目，环保及公用类项目在数量上占主导，是目前全国探索PPP模式的重点领域。

PPP融资模式风险研究 第3篇

关键词：PPP融资模式;风险;曹妃甸;基础设施

中图分类号： F299.23      文献标识码： A      文章编号： 1673-1069（2016）30-39-2

0  引言

随着经济的快速发展，我国的基础设施建设项目不断增加，规模逐渐扩大，随之产生了资金缺失和融资困难的局面。在这种情况下，PPP融资模式成为最佳的融资方案。曹妃甸的开发建设是党和国家为实现北方地区重化工生产力布局和产业机构优化调整，推动渤海地区经济一体化发展，所作出的重要战略决策。曹妃甸园区道路工程项目是一项投资规模较大的基础设施项目，这就需要充分发挥PPP融资模式的作用，让社会各界参与到该项目的投资建设中，同时，PPP融资模式的风险不容忽视，相关部门必须进行深入研究，为该项目的顺利完成提供可靠保障。

1  PPP融资模式简析

PPP融资模式是在PET融资模式的基础上发展起来的一种公私合营模式，具体指的是政府部门积极吸纳社会私营资本，共同投资建设基础设施项目的一种公共联合供给方式。在该融资模式的背景下，首先由政府部门或公共部门制定某项目的建设方案，之后采取招标或竞标的方式来对私营资本进行评估和选择，从而选出合适的合作伙伴。其中，私营资本的主要负责范围涉及项目的设计、施工、营运以及维护等方面的内容，可以通过公共部门获得相应的经济效益，例如收取公路通行费以及公共设施服务费等。

2  PPP融资模式风险因素分析

一般来说，将PPP融资模式应用到基础设施建设项目中，常常存在以下几种风险因素：

第一，融资子项目风险，融资子项目主要涉及筹划建设公用事业基础设施、提供配套产品和服务做需要的资金，融资子项目风险主要是对资金来源、使用、偿还等具有不利影响的因素，具体包括政策法律风险、信用风险、金融市场风险等;

第二，建设子项目风险，在基础设施建设工程中，公用基础设施建设和配套辅助设施建设都属于建设子项目，其中影响施工进度和质量的因素都属于建设子项目风险，例如，资金风险和技术风险，如果资金不到位或不及时就会使得项目出现延迟，因为技术方面产生失误也会使得项目难以顺利进行，甚至难以达到相关的质量标准;

第三，生产运营子项目风险，生产运营子项目指的是应用基础设施及其配套辅助设施为公众提供相应的服务或产品的过程，其中存在的风险包括管理风险、原料风险、金融风险等增加成本、降低经营利润的不利因素，例如，由于能源、材料市场价格上升导致生成成本增加，或供货商信誉不良，以次充好，增加运营成本。

3  曹妃甸园区道路工程项目应用PPP融资模式的必要性

在京津冀一体化的发展趋势下，曹妃甸成为经济开发的重要基地之一，受到政府的高度重视。曹妃甸园区道路工程项目属于投资规模较大的基础设施项目，仅仅依靠中央和地方政府的财政支持，而不借助其他投资途径，不仅限制政府财政资金的投资效率，还容易出现资金短缺问题，影响项目的进程，因此，PPP融资模式具有十分重要的应用价值。

曹妃甸园区道路工程项目总投资预计96054万元，预计由政府出资10%，社会资本占90%，可见该项目具有资金一次性投入过大、回收周期长、风险较大等特征，需要充分发挥PPP融资模式的作用，并加强风险防范。将PPP融资模式应用到曹妃甸园区道路工程项目建设中，能够充分发挥政府部门和社会私营企业各自的优势作用，将政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与私营企业的创业精神、民间资金和管理效率有效的结合到一起。

4  曹妃甸园区道路工程项目的PPP融资模式风险研究

4.1 风险识别

曹妃甸园区道路工程项目中PPP融资模式的风险因素具有多样性，主要原因是该项目的参与方较多，包括政府部门、社会私营企业以及其他建设部门等，受到一系列合同、协议的限制，其涉及的权利义务关系十分复杂。该项目的风险识别主要分为政治风险、资金风险、法律及合同风险、建设风险、运营及维护风险等。

4.2 风险评价

风险评价是该项目风险管理的核心内容，是对事件发生可能性、事故后果以及风险等级划分的分析。风险评价是一个动态持续过程，该项目可以采用层次分析法和熵值法结合来确定指标权重，采用灰色关联法构建PPP融资模式风险评价模型，确定主要风险因素和承担风险最多的部分，从而为制定风险防范和处理对策提供有效依据。

4.3 风险分担

PPP融资模式中，政府部门的主要目的是降低财政支出和风险，而私营企业的主要目的是获取更多的利润，在这种情况下，政府可以在私营企业能够承受的范围内，将风险分担给私营企业，充分发挥私营企业在风险管理中的优势作用，有效降低项目的经营成本。曹妃甸园区道路工程项目在进行风险分担的过程中要遵循一定的原则：由对风险最有控制力的一方承担相应的风险;承担的风险程度与所得回报相匹配;承担的风险要有上限。

5  曹妃甸园区道路工程项目的PPP融资模式风险控制策略

5.1 加强动态防控

项目的建设实施是一个动态的过程，其中存在的风险也具有不确定性，这就需要从多个方面进行风险的识别、分析和防范。曹妃甸园区道路工程项目的融资金额较大，随时面临利率变化引发的市场风险，为了减少损失，唐山市政府可以和社会私营企业之间签订购买服务协议。此外PPP融资模式的法律环境也是随时变化的，为了避免法律风险，该项目需要聘请专家型法律顾问参与到项目的设计、融资等环节，以确保项目的各项工作符合现行法律法规。

5.2 发挥政府职能

政府是PPP融资项目的重要参与者，可以通过建立专门机构，制定相应的规章制度，加强对PPP融资模式的管理，从而降低融资风险。政府要不断丰富PPP融资方式，例如引入社保基金，还要完善各项政策，保障项目招标工作的公开、公正化，选择社会责任意识较高、管理能力较强的私营投资者。此外，政府要建立严格的监管制度，对政府和私营企业各自承担的风险和收益进行明确划分，同时加强对项目建设和运营质量的监督和管理，从而保障各方的权益。

5.3 私营企业自身的监管

私营企业在参与PPP融资项目前，要对自身经济实力和融资能力进行科学、合理的评估，确保能够在融资期限内提供项目所需资金，避免因为盲目投资，给项目造成的经济风险。此外，为避免在项目进行过程中由于经营收益不足影响到项目的进展，参与PPP融资项目的私营企业要对政府提供的优惠条件、补贴政策的可行性及可靠性进行充分评估，从而保证整个项目能达到预期的目标和效益。

6  结束语

总而言之，PPP融资模式在我国的基础设施建设项目中具有重要的应用价值，曹妃甸园区道路工程建设是京津冀一体化形势下的重点工程，要充分发挥PPP融资模式的优势，实现政府与社会资本的有效结合，为项目的建设和运营提供可靠的资金支持，同时还要加强融资风险的研究，积极采取有效策略规避融资风险，推动促进PPP融资模式的健康发展。

参 考 文 献

[1] 王将军.PPP模式的几个关键问题与可持续发展[J].工程建设与设计，2015，10：151-154.

[2] 王慧莎.基于PPP模式的城市基础设施项目融资风险研究[D].中南大学，2012.

[3] 李灿灿.PPP融资模式风险分析[J].科学与管理，2010，02：36

PPP融资方式在应用中的几个问题 第4篇

一、PPP融资模式下城市基础设施项目风险

风险是指人们对未来行为的决策及客观条件的不确定性, 这种不确定性有可能导致结果与预期目标发生偏离。风险存在于一切社会经济活动中, 城市基础设施项目的融资运作也不例外。城市基础设施项目PPP模式的风险是指在PPP模式下, 在项目整个生命周期内有可能发生的对项目的融资、建设、运营产生干扰的不确定影响, 因而可能导致项目受到损失或损害, 进而导致项目失败。

以城市轨道交通PPP项目风险为例。城市轨道交通PPP项目在实施过程中, 存在一系列的不确定因素, 面临许多风险, 有些甚至关系到PPP项目的成败。

(一) 特许权经营公共部分的风险

特许权经营公共部分的风险可分为外部风险和内部风险两类。

1. 项目外部风险。

外部风险是指超出特定项目, 不仅在PPP项目的基础要素里面是不可控制的, 而且还会影响PPP协议的一些风险, 如政治、法律及环境等。这些风险是管理者或发起人无法控制的, 也不能通过契约再次分配, 通常被留存在发起人那里。项目外部风险主要有:

第一, 东道国和地区的风险。国家和地区的稳定性, 包括征用国有化资产的强制拍卖、加征通行税或提高关税水平、增加税收和使用费、汇回本国利润、政府更替、财政政策的变化、国家和地区逐渐增加的现行基础设施的债务等级;现行法律体制的稳定性, 即在特许权时期法律的变革、社会冲突、全国性的或地方的法律不一致、进口和出口的规则变化、公司法的变更、标准和规格的变化、商法方面的负债和所有权法令的改变等。

第二, 特许权协议。特许权协议的形式、特许权周期、在同意特许权方面的延期、来自现行的设备竞争等;法定权利义务的改变, 供应协议的变化, 纠纷的解决等。

第三, 市场风险。对设备需求方面的改变, 原料和耗材成本的增加, 经济低迷, 产品的质量及消费者对通行税的抵制等;压力团体的影响, 外部因素对运作的影响, 环境的冲击效果, 环境改造的承诺等。

第四, 货币流通风险。收入货币的可兑换性, 汇率变动, 货币贬值。

第五, 自然生态因素风险。瘟疫和疾病, 土地环境, 不利的天气情况, 物质障碍, 在特许权期间的社会生态学方面的改变等。

2. 项目内部风险。

内部风险是指可以在PPP项目中被控制的要素。这些风险在一个项目中能通过一定的协议分配给项目合伙人或按成本价格转移出去或者被保险。基础设施项目的基本风险主要有技术风险、履行合同的风险、商业风险和财务风险。项目内在的风险主要有:

第一, 需求/收入风险。政府可能承担一些收入风险, 如果政府提供PPP项目收入支持担保, 当交通量低于协议的预测值时, 为了确保项目发展, 政府将给予一定的支持。

第二, 技术风险 (设计和建造) 。公共部分可能留存从政府取得法定土地和同意建造与运营许可的风险。技术风险一定会被转移到建设者那里。

第三, 责任风险。地方或国家政府可能承担那些在运营的设备被毁坏或侵害的责任风险财政风险。政府要提供包括软货款、担保和免税期等财务政策。

第四, 私营部门风险。PPP的特许权风险将会由不同的投资人分担, 如发起人和分包商之间透过契约转移部分风险。

PPP项目的私营部门内在风险主要表现在:

建造与设计风险设备和资源的可用性, 劳资关系, 质量, 工作技艺, 伤害, 建造周期, 延期, 建造程序, 建造技术, 工期, 工程造价, 保险, 债券, 无偿债能力, 设计欠缺, 设计寿命, 信息的有效性, 规格和标准的结合点, 在建造期间的设计变更, 以及由于项目需求导致的设计兼容性选择等。

科技风险新技术的提供, 作为在现行的科技方面的改变, 开发费用等。

运作维护风险运营环境, 原料供给, 能源, 设备性能, 操作车间, 由于伤害或疏忽造成的操作中断, 消耗品, 经营方法, 操作设备方法, 运营管理模式, 担保, 营业成本的估计, 节约资源的有效性, 维护制度, 关联设备的兼容性等。

贷款与回收风险贷款的型式和来源, 贷款的有效性, 贷款周期, 固定支付, 现金流转折点, 贴现率, 回报率, 支付计划, 维修贷款的成本, 备用贷款, 资产负债比率, 现有债务, 契约, 流通资金贷款等。

需求风险需求和成长数据的正确性, 对付增加需求的能力, 在特许权时期结束后, 现行设备与需求的联系等。

利息与通行税 (费) 风险利率的形式, 现有利率, 利率的变更, 庇护费, 征收水准, 货币收入, 关税规则差异, 管制费, 获得或支付报酬等。

公平风险制度上的支持, 继续分配, 报价的权益型式, 股息支付的时间和数量等。

二、PPP模式下政府的职能和作用

为解决政府在PPP项目融资模式中存在的问题和不足, 同时借鉴国外经验, 将政府职能和作用主要分为宏观和微观两大方面。宏观职能是指国家或者省一级政府的“大”政府为PPP项目的实施所发挥的作用和扮演的角色。主要包括降低政治风险、完善法律法规、PPP融资模式的推广和人才的培养。

(一) 降低政治风险

政治风险是项目融资首先要考虑和面对的风险, 这种风险在某种程度上对项目产生决定性影响。如何规避和降低政治风险自然成为政府首要解决的问题。政治风险可分为两类:一是国家风险, 如政治体制的崩溃, 对项目实行国有化等;另一类是国家政治、经济政策的稳定性风险, 如税收制度的变更。

(二) 完善法律、法规

PPP作为一种合同式的投资方式, 涉及担保、税收、外汇、合同、特许权等诸多方面, 内容复杂, 文件繁多。因此, 政府制定一套完善、完备的相关法律法规建设是此模式顺利, 有效运行的基础和前提。这方面北京市政府已先行, 2003年北京市颁布了《城市基础设施特许经营办法》, 对构建基础设施特许经营的相关制度框架进行了初步探索, 并在污水处理、轨道交通等领域积极推行。2005年12月1日经北京市人大常委会审议, 通过了《北京市城市基础设施特许经营条例》。条例主要规范了特许经营项目的范围、特许经营方式、政府相关部门的责任分工、城市基础设施特许经营权的授予方式和程序、特许经营实施方案及其审定、特许协议的主要内容及特许协议各方的权利义务。北京市将在轨道交通、高速公路、污水处理、供水、供热、垃圾处理等基础设施领域推进特许经营, 同时, 向北京郊区逐步推行特许经营制度。

(三) PPP融资模式的推广和人才的培养

PPP项目融资模式涉及招投标、谈判、融资、监督等诸多过程, 程序复杂, 专业性强。可以说此种模式的认知度和专业人才的数量和质量是项目顺利建设和实施的根本和保障。政府的宏观职能主要是从整体和态度上对采用PPP项目融资模式进行基础设施建设提供前提保障, 清除政策, 法律等障碍, 为此模式的开展和推广提供坚实稳定的宏观环境和氛围。

微观职能是指省一级或者地方政府的“小”政府为PPP项目的具体实践和操作所负担的责任和进行的支持。主要包括提供支持、进行合作与监督。

提供支持。首先是经济支持, 包括:一是物质方面支持:保障原材料供应、提供可使用的劳动力等;二是提供优惠政策:如税收政策优惠、外汇优惠政策、土地使用权优惠政策;三是最低收益担保:如约束性长期协议, 提供附加收益等。其次是行政支持, 包括:减少审批手续, 简化审批过程, 提高政府效率;成立专项小组或者指定负责项目的主管部门来规范服务, 统一思想, 协调有关个方面的利益。还有其他方面的支持, 如防止他人竞争的保护, 对知识产权和其他一些秘密信息的保护, 完工和运营方面的奖惩等。

合作与监督。政府参与PPP融资模式, 要实现由合作和信任取代命令和控制。传统政府扮演的是领导命令的角色, 对企业的营运决策产生巨大影响, 有时直接决定企业的决策。PPP模式更注重的是合作与信任, 几方共同完成项目, 是平等互惠的关系。政府同时还降低项目风险, 保证资金的有效使用, 如期偿还债务, 避免不必要的经济损失, 同时也可以防止项目产品价格过高等问题而产生的民怨, 最终实现政府, 公司, 公众多赢的局面。政府的微观职能主要是针对具体项目的具体实施过程中遇到的问题和障碍提供必要的支持和参与问题的解决, 从微观和具体环节上保障项目的顺利实施。当然, 政府的宏观职能和微观职能也不是泾渭分明的, 而是相互渗透和补充的, 在这里此种分类方式是为了分工明确, 责任明晰, 更快更好的利用PPP项目融资模式加快我国基础设施建设。

三、影响PPP融资方式利用的障碍

(一) 政府认知不足, 领导缺乏重视

PPP项目融资模式是近几年发展起来的一种新型融资模式, 目前在我国用得比较少。当前我们对此种模式研究不深刻, 相关内容普及程度低, 政府缺乏必要的了解。大部分领导不熟悉其具体内容和操作规范的要领, 认为谈判既费时又费力, 还要给项目一定的担保和政策优惠, 不如传统的贷款或拨款省心, 甚至部分领导习惯于建设方的寻租行为, 因此对PPP兴趣不大, 这显然减缓了投融资体制改革, 也阻碍了PPP模式的推广和应用。

(二) 实施背景不完善

PPP的概念最早由英国提出, 从20世纪90年代开始在西方流行, 目前已经在全球范围内被广泛应用, 并日益成为各国政府实现其经济目标及提升公共服务水平的核心理念和措施。在英国, PPP被认为是政府提供现代、优质的公共服务以及提升国家竞争力战略的关键因素, 被广泛应用到通信、交通、能源以及垃圾回收、医院等等领域。在我国, 存在融资渠道单一, 缺乏有力的法律支撑, 投资体制滞后等诸多问题, 同时, 实践积累也比较少, 在一定程度上影响了此种方式的应用。

(三) 职能部门缺位, 专业人才匮乏

PPP模式的运作采用项目特许经营权的方式, 进行结构融资、项目融资, 需要在融资顾问、财务顾问、技术顾问、法律顾问等专业化中介机构的共同协作下才能完成。广泛运用复杂的金融、财务和法律等方面的知识, 专业化机构和人才的支持是项目运作所必需的, 而成熟完善的投融资中介服务体系, 是高质量、低成本完成项目融资任务的保证。在我国, 虽然也有各种相应的顾问, 但其知识水平, 业务能力远不能达到要求, 政府也没有专门的机构和部门来协调和保证项目的顺利实施, 甚至没有对应的负责机制和官员, 造成责任分工不明确, 无法及时解决项目出现的问题。我国现有人才储备不足, 缺乏通晓法律、经济和工程管理知识的综合性人才, 尤其缺乏熟悉国际工程建设管理的专业人才, 同时也缺少专业的咨询服务公司。

(四) 政府担心对项目失去控制

有人担心PPP的运用会导致国家对基础设施项目控制权的丧失, 还有人担心把基础设施给私人投资建设和经营会带来一些敏感的社会问题, 如项目使用费用老百姓是否能承受等。在一些PPP的运作模式中, 民营机构从设计、建造到运营管理都是主要的承担者, 政府对项目的控制主要体现在政府和民营机构的一揽子合作协议中。在现实操作中, 如果民营机构缺乏诚信和道德, 蓄意欺骗政府部门, 就有可能发生政府对公共项目短期或长期失去控制的局面。

(五) 公共利益可能受到损害

私有企业的利益在于保证自己的投资回报率, 这可能会与公共的利益相矛盾, 如轨道交通环境的污染问题。如果PPP的结构条款设计得不合理, 有可能引起整个项目的服务质量或经营效率的降低。比如, 地方政府在设计收费方式和比例时, 若设计标准不当, 使民营机构达不到项目的收益率甚至亏损, 其运作的积极性将直接影响项目的服务水平和经营效率, 最终损害到公共的利益。

(六) 劳工问题

在国外, 地方政府对PPP中的劳工问题非常关注。城市轨道交通是大型公共项目, 建设和运营都会使用大量的人力, 如何保证在民营机构的运营管理上不发生损害劳工利益的问题就变得很重要。

(七) 技术问题

PPP在技术上还存在许多问题, 如很难在轨道交通项目开始之初准确估计客流需求量、收费标准、通货膨胀率、汇率等, 进而影响收入的估计。这将使特许经营权者可能无法用足够的收入来补偿成本, 更不可能赢利。此外, 如果政府对特许经营权者不提供一定投资回报的保证, 则可能陷入严重的债务危机中。

(八) 政府担保问题

为了减少和消除未来不确定现金流的风险, 在一些轨道交通PPP形式中, 政府可能会被要求以财务担保的方式承担一部分项目风险, 如税收优惠、债务分担、收益保证、竞争限制等。这样做的后果可能会扭曲自由市场的效果和效率。

(九) 法制障碍

现阶段中国尚没有成文的关于PPP应用的法律法规。中国相关的法律法规出台较早, 其中大部分内容是针对BOT项目而不是针对PPP模式制定的, 对于PPP项目运作过程中的诸多具体问题 (如特许授权的形式、特许授权文件与其他合同的关系、项目运作中的风险管理等) 均未涉足, 因此国际上PPP项目融资的一些惯例和做法与中国现行的法律、法规是相冲突的。同时, 现行的法律法规的个别条款不支持政府为PPP项目融资提供的一些扶持措施, 如一定程度的借贷、外汇兑换率及最低经营收入担保等。可见, 法律不健全、不完善是制约PPP模式在中国发展的主要障碍。

四、PPP模式在应用中需注意的几点

(一) 宣传PPP模式的基本思想和运作程序

其他国家已经积累了一些PPP运作的经验, 政府有必要倡导并组织相关的专家详细研究别国、尤其是发达国家的经验并根据中国的情况加以利用。这些研究包括PPP模式的理论基础、PPP的政策支持系统、实施PPP项目的组织机构、PPP项目的磋商过程及合同文本、风险分担机制、PPP项目评估、分行业的PPP案例研究、PPP的财务结构、PPP项目的监管和仲裁机制等等。积极学习和借鉴国外的城市轨道建设PPP项目和国内其他基础设施建设的PPP模式的经验教训, 积极探索PPP项目在城市轨道建设中应用的可行性, 并在我国的轨道交通建设中逐渐进行试点、推广和规范。

(二) 项目选择

在英国, PPP项目贯穿政府活动的各个层级, 从中央政府到各大区直至市郡级政府, 项目涵盖以下几个领域:一是交通领域, 如道路、桥梁、轻轨等;二是教育领域, 包括新建或修缮学校, 建设大学生宿舍等;三是医疗卫生领域, 如新建医院和医疗卫生设施;四是公检法领域, 包括监狱、法院和警察局等;五是国防工程项目, 如要塞、营房、军事培训院校、模拟设施、坦克运输车等;六是其他项目, 包括水工程、废物管理、街道照明、消防站、政府办公楼、福利住房等。当然, 在确定上述领域的具体项目是否采取PPP模式时, 通常也是具体问题具体分析。我们在采用PPP模式选择项目时也要具体问题具体分析。对那些私人部门的参与不存在法规限制, 国家鼓励私人部门参与、项目产出可以度量和定价、通过收费可以很快收回成本、可以促进经济社会发展等条件的项目, 都可以考虑采用PPP模式。

(三) 政府角色转换

政府要摆正自己的位置, 应该由过去在公共基础设施建中的主导者, 转换为与私人部门合作提供公共服务的监督、指导者和合作者。加快政府角色转变的步伐。轨道交通作为城市基础设施的重要组成部分, 其实质是在具有自然垄断特征的公用事业领域引入竞争机制, 其实现的关键就是政府职能的合理定位和有效执行。传统投融资模式是由政府部门以财政拨款或通过发行债券等形式投融资, 并由国有企业进行建设、经营和管理, 这种国家包揽的投融资模式使得国家成为基础设施项目惟一的投资主体、决策主体和经营主体, 不仅容易出现决策的随意性, 难以保证基础设施建设的效率和质量, 而且还造成普遍存在的“资金饥渴症”。PPP模式中政府和私人企业是以特许权为基础的合作关系, 因而政府在城市轨道交通投融资中的角色需要改变。政府应由过去在城市轨道交通建设中的主导角色, 变为与私人企业合作, 提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中, 政府应对城市轨道交通建设的投融资体制进行改革, 对管理制度进行创新, 以便更好地发挥其监督、指导以及合作者的角色。

(四) 推行PPP模式需要一系列配套措施支撑

采取一系列配套措施是PPP模式顺利推行的保障。以英国为例, 英国政府为顺利推进PPP模式的发展, 采取了一系列措施:

1. 政府设立专门机构组织、管理、协调PPP有关事宜。

一开始在政府部门内部设立特别工作小组, 2000年, 英国政府又按照PPP模式设立专门机构PUK (Partnerships UK) , 其中英国政府占49%, 私人企业占51%。PUK专门服务于公共部门的PFI项目, 与公共部门共担风险、共享项目收益。它与政府公共部门合作, 为政府公共部门与私人部门搭建合作平台, 为政府公共部门提供专业服务。该机构主要为政府公共部门提供以下服务内容:一是快速而有效的推进政府项目的PPP模式;二是与私营部门建立稳定的合作关系;三是为政府节约公共投资的成本;四昌对所投资的项目进行价值的保值和增值管理。

2. 政府按照一定原则确定项目的重点和优先顺序。

为了保证PPP模式的成功, 政府对实施PPP的项目在一些领域进行了工作重点的优先排序, 通常选择一些现实情况下比较容易操作的领域和项目, 使公共部门和私人部门的资源能够集中用于发展成功把握较大的项目。

3. 有关PPP的法律准备。

政府在一些领域制定或修订法律, 以解决PPP与原有法律框架的兼容性。采用PPP模式的项目, 必须要有一套完善、完整的政策法规体系, 既要保障项目参与者的权益, 也要保证项目预期目标的完成和计划目的的实现。PPP项目实际是在一系列政策法规文件和合约的约束下运行的。PPP作为一种合同式的投资方式, 需要有一套比较完善的法律条文作为依据, 使双方的谈判有章可循且标准规范。PPP项目的运作需要在法律层面上, 对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定, 保护双方利益。建立清晰的法律、法规制度, 充分尊重法律的尊严, 做到有法必依, 而不是朝令夕改, 是在中国推广PPP模式最重要也是最迫切的任务。政府部门对PPP模式的最大支持应当体现在以透明的、具有可预见性的、建立在合理法律框架上的监管实践中。

4. 根据实际情况采取多种形式实现PPP模式。

PFI (鼓励私人投资行动) 也称作DBFO形式 (设计、建造、融资与经营) , 是英国过去20年中最常见的PPP形式。除此之外, 还有DBFT (设计-建造-融资-转让) 、BOT (建造-运营-转让) 、BOO (建造-运营-拥有) 等多种方式。

(五) 设计合理的风险分担机制

PPP模式运营成功的一个重要前提是合理的风险分担机制。政府在设计风险分担机制时, 要考虑到项目的吸引力, 根据各方获利多少的原则设计相应需要承当的风险比例, 要使项目参与者的各方都能接受所承担的风险。

(六) 实施有效监管

政府要对PPP项目建设和经营的全过程进行监管。由于公用事业项目的特殊性, 对于采取PPP模式的项目来说, 政府依然要对其建设和经营的全过程进行监管。由于价格监管直接涉及被监管企业和消费者的利益分配, 价格监管是监管的核心内容。监管部门通过不同类型价格监管的选择, 可以有效激励被监管企业的努力程度。监管方式也要发生较大变化, 要建立竞争性的监管框架, 强调监管和竞争关系的相互依赖性, 规范和缩小监管的范围和权限等。通常, 一个采用PPP模式的项目, 需要好多年才能收回, 所以, 政府必须建立一个适合项目长期发展的监管程序和相应的监管规则。政府必须要加强对项目财务运行的监管, 避免风险。

(七) 放宽政府扶持政策

PPP模式推广并不意味着政府完全退出基础设施领域, 不是简单“国退民进”。在城市轨道交通的建设中, 不仅要欢迎国际大型的私人企业和财团参与, 也鼓励国内一些有实力的私人企业参与进来。由于城市轨道建设投资大、周期长、回报慢等特点, 再考虑到各种风险因素, 使外商大多望而却步。因此, 政府应出台优惠的特殊权政策, 比如允许投资者进行广告、商业及房地产的开发, 让投资者确实感到有利可图, 这样才能真正吸引外资。由于中国某些政策对私营经济还存在限制, 在城市轨道交通基础设施领域应用PPP模式很难使用条件优惠的国家政策性银行贷款和外国政府贷款。因此, 政府应放宽此方面的政策, 并允许保险基金、社保基金、住房基金等大型基金在基础设施领域投资PPP项目。城市轨道交通基础设施类PPP项目投资周期长, 回报稳定, 非常适合这些基金投资。放宽这些基金的投资限制, 不仅能够改善基础设施投资不足的局面, 而且能够大大缓解各种基金的经营压力。另外, 政府部门作为PPP模式的一方, 其管理方式和运行机制要适应这种变化。对建设项目, 应注重采用合同管理这种与市场经济要求相适应、符合国际通行做法的经济手段。通过合同管理, 控制工程质量、进度和投资规模, 达到投资效益和社会效益最优。当经济活动各方出现问题或纠纷时, 主要依靠经济或法律手段而不是行政干预来解决。增强服务意识, 超前做好项目选址、投融资方案、规划设计条件、土地供应方等方面的工作, 对项目起导向作用。

(八) 加强人才培养

PPP模式操作复杂, 需要懂经济、法律、财务、合同管理和专业技术等各方面的人才。中国在工程建设领域拥有大量的技术人才, 但是缺少按照国际惯例进行工程项目管理的人才。在中国PPP模式尚属新生事物, 并具有国际融资项目的性质, 我们在这方面经验不足。因此要着重加强人才的培养。培养复合型、开拓型人才, 增强民营企业或外商的投资信心, 确保项目立项、签约、实施能够高效率地完成。

参考文献

[1]朱巍, 《PPP模式在城市轨道交通建设中的应用》, 《综合运输》2004年第10期。

[2]张晶, 《PPP融资模式在中国交通基础设施建设中的应用分析》, 《内蒙古科技与经济》2004年第14期。

[3]王灏, 《加快PPP模式的研究与应用, 推动轨道交通市场化进程》, 《宏观经济研究》2004年第1期。

[4]王灏, 《伦敦地铁PPP模式中的仲裁机制研究》, 中国城市轨道交通网, 2004年12月27日。

[5]夏爱平, 李建中, 《西部基础设施融资创新:一个PPP模式视角》, 《重庆工商大学学报 (西部经济论坛) 》2004年第1期。

[6]王灏, 《关于北京轨道交通投融资问题的研究与建议》, 《地铁与轻轨》2003年第1期。

PPP融资困局及解决之道 第5篇

张继峰 北京云天新峰投资管理中心（有限合伙）

（原创文章转载请注明作者和出处）

当前，PPP如火如荼，财政部入库项目已超过10万亿，加之省市级PPP项目库入库项目，规模预计至少30万亿以上。与政府的“热情”形成鲜明对比的是，民间对PPP的态度“冷淡”，民营资本参与PPP项目屈指可数（数量可能不少，但总金额占比很少）；即便具有国有背景的施工企业饶有兴趣，到目前为止，PPP项目落地率（签约率）也不足5%（目前签约率仅为4.8%）。究其原因，PPP融资难是不争的事实，但融资难只是表象，深层次的原因是多方面的。本文试图分析民营资本、（国有）工程资本和金融资本对PPP项目融资（投资）的困局及其原因，探讨相应的解决之道。

一、民营资本的投融资困局

民营资本参与PPP项目的顾虑和困局，很多文章已经分析的很全面了。例如管清友教授的《民营资本参与PPP的现状、问题与对策》，总结了十大障碍，包括主管机构交叉重叠、PPP上位法未建立、中西部市县财政预算有限、政府契约意识淡薄、营改增后税负困局、收益率偏低、民企融资困难，等等。这些问题部分是PPP全局性和共性的，无论民企还是国企都面临；有些则是民企单独面临的问题。从本文的重点——投融资角度讲，民营资本参与PPP的困局，主要有：

一是融资困难，融资成本高。相较于国有企业，民营企业融资更为困难，融资成本更高。原因是国有企业具有先天的融资优势，金融机构为国有企业融资，不会有“终极风险”的顾虑，即使国企违约或破产，一般也会有其他方式补偿或化解；而为民营企业融资则不同。融资难，融资成本高，已经造成了PPP领域国有企业对民营企业的挤出效应。

二是投资回报率限制。相较于国有企业，民营企业更看重投资回报率，原因是民营企业融资成本高，使得其投资回报率必须高于国有企业，才能取得相当的投资利润；此外，民营企业一般也愿意承受比国企更高的风险，以期获得更高的回报。

三是资产流动性差，民营资本担心被“套牢”。PPP项目多为基础设施建设项目，期限长，经营现金流少，资产难以证券化，流动性差，因此，民营企业投入后难以退出或变现，担心巨额投入被“套牢”。

四是法律权益保障不足。众所周知，当前PPP法律制度建设不足，现有大部分制度为国务院部门规章、政府政策级别，位阶都很低，这些文件如与公司法、税法、招投标法等高位阶的法律相冲突的时候，都得让位，这对社会资本权益的保障非常不利；另一方面，没有上位法对社会资本的权益保护，民营资本顾虑重重：如果政府方违约，民营资本权益没有法律对其提供保障，能够借助的救济渠道也十分有限（尚不明确是行政诉讼还是民事诉讼），且立案难、执行难，也使得救济效果不能被民营资本所期待。

二、工程资本的投融资困局

当前参与PPP项目的社会资本，多为工程资本，即各类施工企业。工程资本参与PPP的目的，是通过投资人身份锁定工程项目，赚取施工利润，其与国家期望的真正的社会资本有一定差异：国家推行PPP的初衷，是希望通过政府与社会资本在发挥各自优势的基础上，通过公共设施供给侧结构性改革，既解决政府投资方面的资金压力，控制地方政府债务扩张，又发挥社会资本资金和专业管理能力方面的优势，还为民间社会资本找到稳定投资的“出口”。社会资本的责任不仅是“B”——建设，更主要的是“O”——经营和管理。但如前所述，由于民营资本参与PPP的众多顾虑，目前参与PPP项目的社会资本主要还是国企施工企业，而这些工程资本的优势主要在“B”，目的是赚取施工利润，对“O”兴趣索然。

国有工程资本，主要是各类大型施工企业，例如中建、中铁、中铁建、中交、中冶，等等。国有工程资本多为已上市的大型集团公司，即便没有上市，由于其规模和国有背景，财务管理制度也较为严格。因此，工程资本参与PPP项目的投融资困局，与民营资本不同，主要有：

一是项目建设资金不能全部由自身出资（规模很小的项目或BOT项目除外）。原因是任何规模的工程资本的自有资金都是有限的，为实现资本效益最大化，必须将有限的资金投入到更多的项目中，因此项目主要资金来源必须通过融资。

二是工程资本不能自己融资建PPP项目（即不能作为融资主体，BOT项目除外）。原因同上，同时自己融资会增加自身负债。现行操作模式一般是以项目公司为融资主体。

三是工程资本不能控股项目公司。因为如果工程资本控股项目公司，则要对项目公司并表处理，项目公司融资形成的债务则变成了工程资本自身的债务。

四是工程资本不能为项目公司提供担保。因为如果为项目公司担保，则增加了工程资本自身的或有负债，终极风险则转移到工程资本本身。工程资本多数是上市公司或其子、孙公司，财务审计严格，其或有负债不能无限扩张。

三、金融资本的投融资困局 金融资本，在官方的PPP政策制度中鲜有提及，实际就是指参与PPP项目的金融机构，也即为社会资本或PPP项目SPV公司提供资金的“金主”。对于政府和社会资本来讲，金融资本就是他们的融资对象，对他们来讲就是融资；而对金融资本来讲，其参与PPP项目表现为投资，包括股权投资和债权投资。

金融资本以银行、保险、证券、信托、产业基金（私募基金）、融资租赁等金融机构为主为主。金融资本参与PPP项目的投融资困局，主要有：

一是金融资本只想做债权投资。金融资本只想做债权融资，有主观和客观两方面原因。主观原因是，PPP项目投资金额大，期限长，收益率低，且多数项目为市政、民生类项目，未来难以通过资本市场实现退出，金融资本并不能指望像其他股权投资项目一样，未来在资本市场实现超额回报，因此，金融资本不想成为真正的股东，而是期望在“资产荒”的背景下，寻找风险相对较低的资产进行债权投资，PPP项目则是这种安全的“猎物”；客观原因是，由于PPP项目融资规模大，成本控制严格，目前有竞争优势的资金主要来源于拥有“低价资金”优势的银行和保险；而又由于我国金融行业目前为分业经营状态，银行、保险本身只能做债权投资，不能做真正的股权投资，不能投资实体（保险资金可有限投资股权和实体），尽管可以通过信托、基金、资管计划投资项目公司股权，但他们作为财务投资人不希望控制或接管项目公司，因为即便接管了项目公司，处置了资产，也只能收回融资本息及罚金等基本收入，没有超额收入，因此银行、保险等金融机构的真实目的，还是通过“明股实债”的方式进行债权投资。

二是金融资本债权投资需要增信。由于金融资本只做债权投资，则需要融资主体的实力和信用符合金融机构的要求；而目前多数PPP项目融资主体为项目公司（SPV）本身，项目公司刚刚成立，没有实力和信用可供参考，因此金融资本需要由其他主体为项目公司增信。通常的增信主体为项目公司的股东方或关联公司。

在这里，我们想重点强调一个实务界经常容易混淆的问题：担保和增信。

按照我国《担保法》规定，担保的法定方式包括保证、抵押、质押、留置和定金。在金融领域，一般涉及的担保方式为保证、抵押、质押三类。

增信，就是增进信用，起源于企业发行债券的金融活动。狭义增信是指债券的信用评级（包括主体评级和债项评级），广义是指一切能够为融资提供有利支持的各种手段和方式。广义增信的范围非常广泛，不仅包括担保的五种方式，还包括诸如信用评级、人大及政府出具的相应决议、承诺函、安慰函、回购安排、可行性缺口补助、未来应收款账户质押（特许经营权质押）、缴交保证金、购买保险、资金第三方托管，等等。

担保方式，属于增信措施；但增信措施，不一定是担保方式。增信措施里，有“强增信”和“弱增信”之分。“强增信”一般具备的特征是，符合法定的担保方式（五种方式之一），且担保人担保能力强，或担保物足值且容易变现；“弱增信”则不具备或不完全具备这些特征。举例说明：某项目融资10亿，以位于一线城市繁华地段价值30亿的商业房产作为抵押，则该抵押增信措施为“强增信”，因为抵押物价值稳定且容易变现；相反，同一项目，如抵押物为某边远县城某特种工业企业机器设备，则该抵押只能是“弱增信”，原因是特种工业机器设备价值变化较大，变现较难。又如，某收费公路项目增信措施为项目公司的收费权质押，收费不足部分，由当地县政府财政（县财政上年收入仅为5亿元）出函承诺提供可行性缺口补助，除此之外没有其他增信措施。乍一看，收费公路收费权质押，县财政缺口补助，增信措施足够有效。但实际上，收费公路通行量仅为预测，并不可靠；且未来收费权质押不是法律意义上的质押，在担保法上没有法律保障（目前受法律保护的应收账款质押仅为贸易项下已经形成了的现实应收账款，并在人民银行应收账款质押登记系统进行合法登记）；另一方面，由于该县财政实力较弱，且财政的承诺函不是法律意义上的保证，因此，该项目的两个增信措施均为“弱增信”。

由于我国对银行、保险等金融机构的监管较为成熟和严格，且由于金融机构对PPP项目的债权投资特征，使得金融机构参与PPP项目投融资时，一般需要政府或社会资本对项目融资提供“强增信”。如前所述，工程资本一般不会为项目公司提供强增信（抵押或保证）；而现行多数政策要求，政府方也一般不能为项目公司提供强增信，增信主体缺失，已成为PPP融资困境的一大主因。

实践中，政府和社会资本一直呼吁，以项目公司（SPV公司）收费权或特许经营权质押作为担保方式进行“有限追索”融资（仅以SPV公司本身作为融资追索主体，不向其股东方追索），希望金融机构能够金融创新，接受这种“收费权质押的有限追索融资”。其实，不是金融机构不愿创新，“收费权质押的有限追索融资”有两个金融机构不能接受的现实问题：一是PPP项目多为市政、民生项目，很多并无可靠、稳定、可测的现金流，即便有，能够确保覆盖融资本息的项目也凤毛麟角，因此项目公司的收益并不稳定、不可靠、不足够，金融机构无法基于这种不确定性进行融资；二是上述提到的法律上的障碍，即我国担保法尚未承认未来收费权质押的法律地位，未形成的应收账款收费权，金融机构无法办理质押登记，也无法变现，因此通常不能将其视为“强增信”。银行、保险等金融机构在我国金融体系中风险防控水平最高，对增信措施、担保方式有效性、覆盖率及其法律效力要求很高，不愿冒不确定的风险，因此很难完全依靠这种有限追索增信措施。（可以接受作为增信措施，但还是要提供其他“强增信”）。

三是金融工具期限与PPP项目期限错配。目前参与PPP项目的金融工具，主要包括银行贷款、银行理财、保险资金、债券（公司债、企业债、项目收益债、短融、中票、PPN等）、ABS、融资租赁等。各类资管计划、基金，实质并非真正的金融工具，而是上述工具的通道。这些金融工具的期限通常为5-10年（如银行固定资产贷款一般是5-15年；银行理财一般是3-5年，最长8-10年；债券最长一般为7-10年），最长的一般也只有15年，保险资金可以相对较长，但最长也仅为15-20年，且保险资金条件甚高，一般项目进不了保险的法眼。金融工具的期限与PPP项目动辄20、30年的运营期相比，显然不足以满足。对于经营类项目，还可以考虑在中后期发行ABS解决前期融资到期问题，但对于非经营类项目，如何解决期限错配，是当前PPP融资的一大难题。

四、PPP融资困境的解决之道

PPP是我国供给侧结构性改革的重要组成部分，解决PPP融资困境，提高PPP项目落地率，也要从供给侧入手，充分调动社会资本的积极性，发挥市场的主导和决定性作用。上述PPP融资困境，有些是深层次问题，如民营企业融资难问题，需要深化体制改革去解决；有些是近期努力可以解决的问题。此外，解决PPP融资困境要真正从市场着眼，从机制入手，而不能仅靠发个文“鼓励„„”，要了解社会资本真正的关切和困境，以政府引导、市场化参与的思路解决问题。

在现有形势下，PPP融资困境的解决之道包括：

（一）尽快出台“PPP基本法”

加快推进PPP立法，已成为业内共识。前有财政部推出《政府与社会资本合作法》（征求意见稿），后有发改委成立《特许经营法》立法专家组启动PPP法治化进程。最近国务院常务会议上李克强总理也为PPP立法定调：两法合一，国务院法制办牵头，加快立法进程。“PPP基本法”的出台指日可待。笔者同时认为，PPP立法应站在法治的高度，将PPP法制定成一部真正的法（避免成为一部“法政策”）——权利与义务的规范和保障，实体和程序的统一与平衡。

从上述PPP融资困境，笔者建议PPP基本法应至少包含的原则或内容有：

一是平等主体意识和诚信契约精神。PPP参与主体天然具有不对等的倾向（一方是具有公权力的政府，一方是社会资本），天平极易向政府一方倾斜。因此，政府和社会资本在PPP项目合作中应主体地位平等，应秉承诚信原则和契约精神。这方面目前的问题主要是部分地方政府层面还有所欠缺，“官本位”思想还部分存在，诚信守约意识还没有全面到位。PPP基本法不仅要规范行为，还应有相应的违约责任，例如有人提出的“地方政府不履约上级政府强制扣款”，是否可行，可以商榷。

二是诉讼法、程序法保障社会资本救济途径。一方面PPP基本法应明确PPP合同履行争议的救济途径，哪些可以提起民事诉讼，何种可以提起行政诉讼，什么样的情况走仲裁程序，立案的条件有哪些，应条文化并具有可操作性；另一方面应在程序法上进行合理设计（如异地管辖），避免地方政府影响当地法院的公正性。

（二）重新审视政府方增信限制规定，差别化对待

现行多个PPP政策要求，政府方一般不能为PPP项目公司提供“非理性担保或承诺”，不能做“固定回报承诺”。政策的初衷是好的，是规范PPP融资行为，防止为地方财政带来不应有的负担和过大的风险。但现实情况是，多数PPP项目投资回报方式是“政府购买服务”和“可行性缺口补助”，都是要用到政府财政的信用，纯粹的“使用者付费”且能够有效覆盖投资回报（融资本息）的项目少之又少。而前两类项目，施工企业通常不愿为项目增信，金融机构债权融资必然需要政府方作为增信主体。因此建议重新审视政府方增信的这些限制性规定，根据不同回报方式，采取差别化对待。

（三）大力发展各类产业基金

产业基金的飞速发展是最近一两年PPP市场的一大亮点。但各方面对于产业基金的认识还仅停留在“为项目提供建设资金”这一用途上，其实产业基金对PPP的意义和作用十分广泛，至少有四方面意义：

一是可以为PPP项目建设提供资金。这一点毋庸置疑，且已发挥重要作用。

二是可以为工程资本代持股份。由于上述工程资本不能控股项目公司的困境，目前通行的做法是，以资管计划或产业基金为代表的金融资本（有些基金里也包含了工程资本的少量出资）出资控股项目公司，代工程资本持股，基金到期后由工程资本或政府方指定的公司回购股权。这一作用目前已开始充分发挥。

三是可以为项目融资提供增信。为项目融资提供增信，可以采取两种模式。一是产业基金入股项目公司并补足项目资本金，达到项目资本金比例，使项目公司可以进行债权融资，有国家级产业基金或省级政府引导基金入股项目公司，无疑对项目公司债权融资是莫大的增信；另一种是产业基金可以起到兜底或担保的作用，对于经营性现金流不足、政府财政实力较弱的项目，产业基金可以为其担保或提供可行性缺口补助，使其他金融机构愿意为其进行债权融资。产业基金的这一作用实际现在还没有有效发挥，可以加快推进。

四是可以与工程资本同股同权，为工程资本分担风险。同股同权是最近PPP融资领域出现的新动态，近期部分银行也在尝试银行理财资金进入私募股权基金以同股同权的方式参与PPP项目。同股同权对于银行最大的挑战，是要面临项目的实质性风险（现金收益不足、政府财政下降无法补足、项目公司破产清算等），与传统的债权模式相比，风险大了很多。但好在产业基金具有“结构化”和“杠杆效应”两大优势，为减小同股同权的风险，在设置结构化（优先级和劣后级）的同时，减小杠杆比例（如劣后级：优先级为1:1），最大程度地增厚银行的安全垫，减少银行的风险暴露。产业基金这方面的作用有很大的发挥空间。

（四）创新中长期金融工具品种，放宽中长期融资工具的审批

一是大力推广保险资金参与PPP项目。不久前保监会修订并下发了《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》，进一步打开了保险资金参与PPP项目的通道。保险资金具有规模大、期限长、成本低等优势，与PPP天然是一家人。不过保险资金如何参与PPP，尤其是审批标准和安全边际，很多保险公司还在探索，大规模参与PPP项目融资还有待时日。

二是放宽可续期债券（永续债）的准入门槛和审核标准。永续债的特点是在债券存续期可计入所有者权益，不计入债务，且在符合条件的前提下，期限可以无限延长，对融资企业降低负债水平，增厚偿债能力有很大帮助。但永续债目前的门槛还相对较高，一般只有评级达到AAA的企业才有可能发行。建议在风险可控的前提下，降低永续债的发债门槛和审核标准，尤其是对优质PPP项目资产，鼓励发行永续债融资。

三是允许风控水平较高的金融机构开展资金池业务，推动理财计划、资管计划、私募基金滚动续期，以支持其参与中长期PPP项目。资金池业务和理财计划滚动续期（即短期理财计划到期后用资金池资金归还，并同时发起同名新的计划）可以解决期限错配问题，目前部分大型银行的理财资金可以做到滚动续期发行，但滚动续期发行对于金融机构的流动性管理能力、风险把控能力有很高的要求，且这方面的管控能力如何量化，如何有效把控，还有很大难度，需要认真探索。

PPP融资方式 第6篇

关键词：PPP模式；土地储备融资；变革；创新

引言

改革开放后，我国经济进入高速发展时期。在这一时期中，农村人口大量涌入城市，在城市中安家落户，使得城镇化趋势越加明显，城市居民对房屋的需求量不断增多。但近几年地方政府财政支出较多，其债务不断增加，使得融资风险也随之增高，政府包办的城市房屋建设项目实施速度愈加缓慢。PPP模式下，政府实施项目的资金由与其合作的企业提供，通过发挥各方优势共同将资源合理配置，逐步解决政府面临的难题。

一、PPP模式的涵义及其具体应用事例

（一）PPP模式涵义

PPP模式是一种新型合作模式，由政府与企业共同参与，是将政府提出具体项目后，向其他民营经营等企业筹集资金，共同完成该项目的一种合作方式。此种合作方式中，是通过合同形式规定双方应尽的义务与能享受的权利，项目实施期间出现的风险、收益情况都由双方共同承担并分享，其目标都是使项目顺利实施并能将实施成果投入实际应用中去[1]。

（二）PPP模式具体应用

PPP模式在西方的实际应用已有较长的一段历史，在中国，最为经典的应用事例是北京“鸟巢”体育馆。此体育馆是北京奥运会举办的场所，其项目兴建及经营模式与以往不同，实施方式是采用PPP模式，通过政府公告将其项目信息公开并进行招标，最终招标成功，由两家集团联合对“鸟巢”体育馆进行建设和正常经营。两家集团在该项目中分别投资50%与42%，其运营时间为30年。该案例已经成为我国政府项目运用PPP模式解决问题的经典[2]。

二、PPP模式的应用为土地储备融资变革带来的有利条件

（一）解决政府资金问题

土地储备融资过程中一直存在着融资方式单一，大多是从各大银行进行信用贷款，通过此种方式将项目完成后，大多会存在许多利息，增加了政府还债的压力。PPP模式下，资金不仅仅可以从银行信贷系统获得，还可以通过从招标的企业进行资金投入，解决了政府实施项目的资金问题，为政府实施项目提供物质保障。

（二）提高项目建设速度及质量

由于PPP模式下，各个项目的建设与经营都是由被招标的企业来进行，获得利润是企业经营的最主要目的。项目兴建的越快，所用时间越少，项目成果便可以在最短时间内投入实际应用。而项目质量的好坏直接影响项目未来的经营效益，质量好的项目会增加其市场竞争能力。企业为可以获得更好的经营效益，会尽量缩短项目兴建时间并提高其质量，以便获得更多收益。

（三）兼顾各方利益并使其效益最大化

PPP模式是由政府与企业共同对某一项目进行合作经营的模式，在此模式中，政府与企业各自有不同的任务，双方为更好的完成自身对于项目应尽的义务，都会进自己最大的能力将项目办好。此种合作模式有利于项目的实施，并使得双方都的可以得到自身想要的结果。

（四）降低政府各方面风险

PPP模式解决了政府融资问题，降低了其来自银行信贷还债的风险，且由于PPP模式是政府与企业合作，企业在运营中有着自身独特的经营方式，此方式包括管理、运作得到等各方面，在其与政府合作时，可以将其经营方式带入合作的各个环节当中，提高工作效率，且由于合作双方经营风险共同承担，可以有效降低政府由于项目施工拖沓带来的风险[3]。

三、PPP模下推进土地储备融资与其合理结合的措施

（一）系统规划，便利合作

政府应对兴建项目的各方面有一个系统整体的项目实施方案，规定各方应承担的义务，此种方式便于双方明确自身工作范围，有利于其合作。同时，政府应建立健全完备的合作机制，根据实际情况规范合作、风险共担，在项目实施中起领导带头作用，组织工作、分配资产，处理好可能发生的各种问题。

（二）减少不必要的环节，提高工作效率

PPP模式下，土地储备融资机构在实施项目的过程中，应为与其合作的企业提供帮助，减少不必要的工作流程和审批环节，为企业工作提供有关信息及资料，帮助其快速办理其他项目实施相关部门的手续，缩短所需实践，提高工作效率。并在此过程中切实保护合作企业的正当合法权益，保障企业在社会竞争中保持各方的公平地位。

（三）政府加大创新力度，增加融资方式

PPP模式下政府与企业合作时，资金方面应创新投入方式，不仅可以进行政府招标，直接投入资金，还可以通过政府发行相关项目的股票、债券进行资金筹集，企业通过购买股票和债券对项目进行资金注入，并通过此种方式获得收益，土地储备机构还可以在国家财政部门审批其应得资金后，建立合理的资金储备方式，对银行债务进行合理还款，提高信用评价。

（四）加强对项目实施过程的各方面监管

PPP模式下，企业对项目进行施工活动，可能会存在各方面的问题，也可能出现偷工减料的情况，政府应对施工过程中的各个方面进行监管，从采购成本到施工质量，提升项目总体水平，保证项目成果可以在施工结束后可以投入使用。

四、结束语

PPP模式作为新型合作模式，其融资方式在各国受到好评。在PPP模式下，保留了旧体制中的合理成分，增添了新的项目实施方式，更好的解决了政府所面临的融资风险以及融资困难等问题。笔者希望通过本文对PPP模式在土地储备融资中的实际探讨与风险对策，可以为我国土地储备机构在未来项目融资过程中遇到的问题提供帮助。

参考文献：

[1]柯拥军.创新运用PPP模式统筹推进项目建设[J].财政监督，2015，02（16）：66-69.

[2]高霞.上海市旧区改造引入PPP模式的探索[J].上海房地，2015，01（10）：35-37.

[3]谢必如，白文起.百亿进场如何多赢——重庆试水土地一级开发整治PPP[J].资源导刊，2015，04（10）：54-55.

PPP融资方式 第7篇

现阶段, 我国城市基础设施建设融资中普遍存在一些问题:一是城建资金缺口成为制约城市建设发展的瓶颈。根据现行财政分配体制, 地方政府用支配用于城市建设的资金普遍严重不足。另外, 前欠各类资金的本息偿还问题也构成相当大的压力。二是在融资渠道方面受资源限制, 政府能够作为抵质押的国有资产资源有限, 而且很多已经在押给银行。三是城建资金融通过程中一般以职能部门或临时机构负责人名义融资, 从资金筹集到使用、偿还等环节很容易脱节。四是民间资本在城建融资中占比较大, 借款协议中关于债务清偿方面缺乏明确且有效的保证条款, 债权人处于被动的地位。原有传统政府融资平台是单纯为城市发展提供贷款服务的平台, 是“为融资而融资”, 不具备“造血功能”。当资产负债率不断增高、临近风险线时, 传统融资平台就可能丧失融资功能, 乃至加剧城市债务和违约风险。城建投融资体制机制改革必须适应新形势发展的需要, 改革的关键点就是要充分发挥市场的作用, 贯彻市场化原则。推进PPP模式, 充分调动社会资本参与基础设施建设则是改革的重要内容, 将有效减轻政府债务负担压力, 拓宽了城建领域投融资渠道。对政府原有的项目通过PPP融资模式改造, 降低部分政府债务。对新项目也实行PPP的方式, 达到不增加政府债务的目标。首先要打破单一的政府投资形式, 逐步减轻财政城建投资支出负担。市场化投融资机制需要构建新的信用结构体系, 目前看要满足以下条件:一是项目本身经营性现金流能够全覆盖投资;二是能提供足额、有效的担保或抵押;三是有社会资本参与支持PPP项目贷款。

PPP模式是以特许权协议为基础, 政府与私人组织之间合作建设城市基础设施项目, 或提供某种公共物品和服务, 是以各参与方的“多赢”为合作理念的现代融资模式。

1 PPP模式的优势

(1) 降低费用。民企的参与, 更有利于保证项目在技术和经济方面可行性, 缩短整体工作周期, 从而降低项目费用。因为项目只有完成并获批使用后民企才开始获得项目收益。调查结果显示:采取PPP模式项目比传统的融资模式项目可节约17%左右的费用, 且一般都能按时完工。

(2) 减轻财政负担。政府从提供者变成监管者, 更有利于保证工程质量, 极大地减轻了地方政府财政压力。

(3) 促进投资主体多元化。PPP模式引入民企参与项目建设, 项目的设计、施工、管理理念等方面都带来一定革新。

(4) 各方取长补短, 发挥各自的优势, 弥补各自不足。双方形成互惠互利的长期合作关系, 整合成战略联盟, 协调各方不同的利益目标, 能以最经济的成本为公众提供更高质量的服务。

(5) 风险分配合理, 有利于融资。与BOT等模式不同, PPP模式中政府分担一部分风险, 风险分配更合理, 一定程度上降低了融资难度, 提高了项目获得融资的可操作性。

(6) 应用范围广, 限制性较弱。该模式可广泛适用于城市供热、机场建设、公路铁路、学校和医院等建设项目。

2 PPP模式的必要条件

一是政府有关部门支持。政府要做好项目的总体策划及招标工作, 理顺各参与方权限和关系, 切实降低项目风险。二是法律法规制度支持。通过完善的法律法规, 在项目策划、融资、运营、管理和后期维护等各个阶段, 都要对参与双方进行有效约束。三是专业机构和人才支持。PPP模式涉及复杂的法律、金融和财务方面知识, 对专业化机构和相关方面技术人才要求较高。

3 PPP模式融资的基本要求

根据国务院和财政部等管理部门有关文件要求, PPP项目要获得金融机构认可须满足如下条件:

(1) 具备基础设施项目性质, 如桥梁、轨道交通、道路、污水处理、自来水、燃气、供热、医院等。

(2) 项目本身能产生经营性现金流, 有营业收入。

(3) 投入产出实现平衡, 并产生一定经营利润。

(4) 在社会资本参与下成立特殊目的公司 (spv) , 且为社会资本控股。社会资本包括非本级政府所辖国有企业投资、民营企业或个人投资。其中“非本级政府所辖国有企业投资”不包括本级政府行政区域内, 下级政府所属投资公司对上级政府项目的投资, 也不包括市本级所属投资公司对市属各区投资。

4包装PPP项目的难点与应对措施

4.1创造经营性现金流, 盘活财政资金, 平衡项目投资

具体是将项目包装成获得收益能够覆盖全部投资的可经营性项目。一般可分为两类:一是经营性现金流不能全部覆盖投资的项目。如污水处理、路桥建设、自来水、管网项目等。此类项目可通过财政补助的方式达到市场化收入+财政补助不小于项目还本付息支出额的目标, 符合融资的要求。二是没有经营性现金流的项目。如城市道路建设、公共水系景观等城市基础设施项目。该类项目要积极盘活城市地上、地下资源, 如广告特许经营、地下管网特许经营等, 通过土地一级开发等解决经营性收入问题, 不足部分再由财政补助解决。

4.2选择项目主体灵活, 重点解决社会资本控股问题

一般PPP项目的净收益率比较低, 周期长, 缺乏对民营资本的吸引力, 有些地方政府出于规避风险的考虑, 在涉及土地开发的项目上对民营资本介入有一定限制。因此, 可考虑本地投融资公司引进同级别投融资公司共同参与PPP项目, 实现交叉互投, 因本地政府与外地投融资公司不存在上下级隶属关系, 双方承诺的条件必须兑现, 符合了“划清政府与企业债务”的基本要求。

4.3满足新的信用结构设计要求, 提高担保能力

新的政策法规取消了政府为融资提供担保、兜底的职能, 银行信用结构体系能接受的信用手段主要有:融资主体信用评级要达到aaa级以上, 方可进行信用贷款;利用社会中介机构, 如担保公司或增信公司, 或其他有实力的特大型企业提供担保;足额的资产质押。以上的信用结构要求地方投融资公司必须具有持续经营、盈利并产生巨额经营性现金流。现实情况下, 只有先做大资产规模, 集聚整合资产, 在此基础上陆续剥离劣质资产, 做精优质资产, 达到做强目标。核心是通过做强企业实体、构筑创新服务体系, 打造为城市发展建设服务的龙头企业。做大做强地方投融资公司的主要措施:一是将县 (市) 、区政府所属投融资公司进行整合, 成为地市级投融资公司的全资子公司。整合后, 一方面有利于快速做大地市级投融资公司资产规模, 解决地方融资难题;另一方面, 有利于顺利解决PPP模式中社会资本合作方问题。二是将市属国有企业或股权并入地方投融资公司, 形成地方国有资产集中统一管理、集中统一运营体制。三是将已形成的存量资产划归地方投融资公司, 进行市场化运营。如在管理权不变情况下划转, 将历年形成的保障房租赁和出让收入转为营业收入, 地方投融资公司向财政上缴使用收益或承担建设投资的还本付息。四是将市属差供和自收自支事业单位进行公司制改制, 评估后划转注入, 原管理权限不变。

5 PPP模式要处理好各方面关系

(1) 融资与管理的关系。政府与社会资本合作, 通过对融入资金的管理和运用, 运用企业相应的生产与技术, 推进城市基础设施的建设。在此过程中, 政府要排除一切不利因素, 是一个动态管理的过程, 融资只是其中的一个阶段、途径、手段及目的。

(2) 政府与市场的关系。PPP项目是在依法合规、各方平等协商的基础上达成的长期合作关系, 政府和市场是一个共同的利益主体, 一方的行为要受到另一方的制约与监督, 双方都要切实担当好各自的职责, 只有各方协力才能达到预期效果。

(3) 收益与风险的关系。PPP模式参与者所承担的风险与获得的收益理论上与付出相匹配, 风险越大, 为控制风险做出的努力就越多, 获得的收益也应该越多;反之亦然。因此, PPP模式的运行过程中应体现风险与收益公平匹配。

(4) 国内与国外的关系。国外PPP模式的发展经验为我国PPP模式提供了一定的借鉴, 但需因地制宜, 结合我国的国情, 选择合适的项目和评估、操作方法。

(5) 短期与长期的关系。随着技术与人才的创新, PPP模式所追求的是高层次长期合作, 即通过长期合作有效推进经济实力的提升, 同时注重提升效率、创新发展。因此, 在开展PPP模式时, 要从长远发展角度出发, 选择合适的项目, 理性运用PPP模式。

(6) 进入渠道与退出机制的关系。严格进入渠道, 保证合作伙伴和项目的稳定性, 同时设立好退出机制。在确定项目已失去基本的运作能力, 可能面临亏损风险的情况上, 允许其退出PPP模式。

(7) 效益与公益的关系。政府必须保证基础设施的公益性, 根据企业的绩效, 制定合适的标准, 合理确定社会资本回报率, 保证公益的同时, 兼顾效益;推进公益的同时, 获得效益。

6对PPP模式发展中几点建议

6.1审慎控制PPP项目规模, 甄别并剔出伪PPP项目

即使是PPP模式应用比较成熟的国家, 采用PPP模式提供公共产品在公共财政支出中所占比例也仅占15%-25%应进一步论证财政承受能力, 精准测算PPP项目的预算支出责任, 做好对PPP项目内在动机的硬性约束, 并合理布局不同行业之间的PPP项目, 防止因项目集中度过高而导致行业系统性风险。立项时应杜绝用地方政府保底承诺、到期回购、明股实债等方式。财政补贴方面要将伪PPP项目剔除在各级财政的补贴范围之外, 保障各类专项资金投放到位。

6.2完善评价与监督机制, 接受社会监督

根据财政部颁布的《PPP物有所值评价指引 (试行) 》, 逐步完善PPP项目评价方法和体系, 强化对PPP项目的约束。一是重视已实施项目的数据积累, 为管理部门制订基准评估参数提供依据;二是研发可靠的计量模型, 将定性评价为主逐步转变为定量评价为主;三是引入第三方机构, 开展PPP项目评价, 通过相关平台公布相关参数接受社会监督。

6.3细化合作与风险分担的具体形式

首先要制定能够有效促进PPP规范健康发展的制度体系, 先试点, 以点带面;其次要妥善制定国有资本和民营资本的合作机制, 明确责任、收益分成, 既有效激励企业积极性, 充分发挥其创造性和生产效率, 又要保证公共资金及国有企业的合法收益;再次要切实保障履约行为, 严格约束地方政府的违约行为, 保障民营资本获得正常收入和利润, 形成PPP模式健康可持续发展格局。

城市建设关乎国计民生, 城建融资是地方政府要下大功夫解决的问题, 改革融资模式势在必行, 由于各地经济发展水平、财政状况、历史遗留问题等差异, 推进PPP模式的难点、规划不能一概而论, 必须因势、因时, 扬长避短, 有序推进, 才能充分发挥PPP模式优势, 实现深化城建领域融资模式改革发展的初衷。

参考文献

PPP融资模式各阶段风险因素分析 第8篇

PPP是Public-Private-Partnership的简称, 即公共民营合作制模式, 这是一种以各方参与人的双赢或多赢为合作理念的现代融资模式, 实现了公共部门和私人部门的权利共享, 此种模式适用于基础设施和非营利性设施的建设。通过引入市场竞争机制, 项目融资各方主体均可以获得比预期单独行动更有利的结果, 现已在世界各国得到广泛应用。

2 PPP融资模式各阶段划分

PPP融资模式是一个完整的项目融资概念, 它是传统政府采购方式和完全私有融资模式的结合。PPP典型结构是:政府部门通过政府采购形式与中标私营单位组成的SPC (Special Purpose Company, 即特殊目的公司) 签订特许协议, 由SPC负责项目的筹资、建设与运营。结合有关专家的研究成果可将PPP融资模式划分为以下七个阶段:可行性研究阶段、招投标阶段、合同组织阶段、融资阶段、项目建设阶段、项目运营阶段、项目移交阶段。具体流程参见图一。

3 PPP融资模式各阶段主要工作内容

3.1 可行性研究阶段

在该阶段公共部门通过详细的市场调查、分析和研究制定可行性研究报告, 并通过完整的PSC模型对项目风险进行评估、量化, 自留其最有控制力的风险因素。

3.2 招投标阶段

招投标阶段是公共部门和私人部门共同参与的阶段, 在该阶段私人部门结合招标文件的初步风险分担结果进行自我评估, 并分析其对公共部门转移风险的控制力的大小, 以此来决定自己的投标报价。

3.3 合同组织阶段

当私人部门中标后, 公共部门和私人部门就特许权协议进行谈判, 在遵循风险分配原则的基础上, 动态对项目生命周期不同阶段进行全面分析, 并确定双方风险分配的方案。

3.4 融资阶段

该阶段公共部门和私人部门正式签订特许权协议, 成立SPC, 由SPC与贷款人、建筑承包商、运营维护承包商和保险公司等签订相关合同, 由SPC负责项目的资金筹措。

3.5 项目建设阶段

该阶段包括设计阶段和施工阶段, 由SPC主要负责, 其直接涉及项目的质量、工期、成本等关乎项目成败的众多因素。

3.6 项目运营阶段

该阶段是项目发挥生产效益的阶段, 也是PPP项目中历时最长的一个阶段, 决定着SPC能否收回投资并获得盈利。

3.7 项目移交阶段

项目运营期满, 私人部门在工程使用价值达到政府部门要求后要将该项目的所有权归还公共部门, 由公共部门对项目继续进行运营和维护。

4 PPP融资模式各阶段主要风险因素分析

本人在总结前人研究的基础上将PPP项目融资的风险分为10类, 分别是:政策风险、金融风险、法律风险、建设开发风险、合作风险、环保风险、信用风险、运营风险、市场风险、不可抗力风险。

可行性研究阶段风险因素的类别较少, 主要是建设开发风险的相关因素, 但是它是PPP融资模式整个项目全寿命周期最重要的阶段;招投标阶段风险因素主要是招投标双方的相关费用, 项目是否具有吸引力和市场上符合招投标资格的私人部门数量在很大程度上决定着整个招投标过程的费用;合同组织阶段的风险因素最为集中, 其谈判费用高是该阶段最重要的风险因素, 谈判费用是PPP融资模式成本的重要组成部分。合同签订与谈判的过程实质上是私人部门和公共部门就如何分担风险所进行的博弈过程;融资阶段是项目生命周期至关重要的一个阶段, 资金是整个项目的生命源泉, 在保证资金充足的前提下, 项目才能保质、按期完成。融资阶段风险不容小视, 因为PPP项目融资是大型的项目融资, 其所需的资金量很大, 该阶段政策风险、法律风险、金融风险中的任何一个风险因素都关系到项目能否融到其所需的足够资金, 从而影响整个项目的有效运行;项目建设阶段和项目运营阶段是PPP融资模式风险最容易暴露的阶段之一, 不仅资金的投入量大, 而且该阶段是形成工程实体的重要阶段, 涉及的风险因素最多。建设过程中建设资金不到位是最重要的风险因素, 因为它会引起一系列的风险, 如项目不能按期完工, 工程产品质量得不到保证, 合同频繁变更等。该阶段市场风险因素会使SPC在有限的运营期内获得的收益减少, 如市场上出现很多与该项目竞争的同类项目, 市场对该工程产品的需求下降, 以及国际市场项目产品的价格下降或工程使用价值的下跌等。环保因素则会增加项目的成本, 甚至使项目被迫停止运营。运营养护成本、运营者的管理技术水平、运营能力都对SPV在运营阶段的收益有一定的影响。其它风险因素诸如不可抗力风险、政策风险、法律风险、信用风险及合作风险也在这两个阶段起着重要作用;项目移交阶段主要是市场风险和合作风险。各种因素引起的国际市场项目产品的价格下降或工程使用价值下跌会导致项目移交失败。

5 结语

PPP融资模式在不同阶段的风险因素存在显著差异, 公共部门和私人部门应当区别对待。有些风险因素可以通过与项目相关方签订各种协议, 购买保险公司不同种类保险等有效方式进行规避, 有些风险因素则是由于公共部门和私人部门协调不好而引起的。本人就期中的谈判费用高这个风险因素提下自己的看法。

我认为高效率谈判的关键在于双方的态度, 公共部门首先应该认识到私人部门投资公共基础项目的主要目的是追求经济利益和利润, 所以如果公共部门可以保证私人部门合理的经济效益和利润, 并且其转移给私人部门的风险又在私人部门可以接受的范围之内时谈判是比较容易达成的。总而言之, 减小PPP融资项目风险的关键在于公共部门和私人部门都以整个项目的共同利益最大化为目标。

参考文献

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[5]李洁, 邹小伟.承包商对PPP工程的风险认知调查[J].建筑经济, 2008, (8)

PPP融资方式 第9篇

1 PPP融资模式的内涵

1.1 PPP理解上的异同

PPP是Public Private Partnership的缩写, 直译为公共部门与私人部门之间的合作伙伴关系。从定义来看, 到目前为止, 国内外专家学者、组织机构对PPP的定义尚无统一的界定。通过文献研究发现, 多数学者对PPP理解的共识:PPP有广义和狭义两种理解。但国内学者对广义PPP和狭义PPP的划分存在不同认识, 一种理解是, 广义PPP是指公私合作投融资模式, 具体又分很多种方式, 例如BT、BOO、TOT、BOT等;狭义PPP则是近年来英国等发达国家为弥补BOT、PFI等模式的不足, 探索实施的一种新模式, 是政府和社会资本合作, 为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系, 与BOT等传统融资模式存在很大不同。另外一种理解和前述理解观点相反。

我国政府发布的关于指导PPP发展的政策性文件没有明确指出PPP理解上的差别, 间接提到了PPP与其他融资模式的不同特点, 但同时又把BOT等项目融资模式归于PPP融资模式, 因此, 难以具体划分它是广义的理解还是狭义的理解。根据作者的观点, 我国的PPP侧重于依靠社会资本解决政府公共基础设施和公共物品、服务提供的资金不足, 应用中提倡的是一种新型的融资模式:政府和社会资本具有相同的地位, 利益共享, 风险共担, 但不限于某一种具体的方式, 传统的融资模式只要符合PPP的特点也属于PPP模式, 重点是政府和社会资本合作方式的问题。

1.2 PPP的特点

1.2.1 政府和企业全过程合作

作为一种新型的融资模式, PPP区别于其他融资模式的显著特点之一是政府和社会资本的全过程合作, 政府会全程参与整个项目, 且除了参与项目的前期, 还会更多地参与项目的中后期。企业也能更早地介入到项目中来, 私人部门在前期论证阶段就参与进来, 全面了解项目, 准确识别和评判项目, 能提高项目筛选效率。

1.2.2 地位平等

有别于以往项目融资模式的另外一个重要特点是政府和社会资本双方在合作中的地位是平等的, 政府和企业是合作伙伴的关系, 不同于以往项目合作中政府占主导地位的情况, 虽然不可避免地会出现政府滥用权力的情况, 但不可否认PPP自身的界定改变了政府以往的合作方式。

1.2.3 利益共享

PPP运作前期, 政府和社会资本双方就未来产生的利益分配进行协商, 避免将来可能出现的利益分配不均问题, 会制定出双方认可的利益分配方案, 作为双方合作的基础, 从而保障了双方的利益不受侵害。

1.2.4 风险共担

依据《政府和社会资本合作模式操作指南》财金[2014]113号文的要求“, 按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控原则……在政府与社会资本间合理分配项目风险。原则上, 项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担;法律、政策和最低需求等风险由政府承担, 不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。”PPP明确指出了风险分配的指导原则。

2 PPP融资模式应用领域

根据国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》发改投资[2014]2724号文件, PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。主要划分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三种模式, 目前来看, 限于PPP的内涵, 实践中经营性项目和非经营性项目较少, 多为准经营性项目。比如指导意见中提到的燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施, 一级公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施, 医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目, 以及水利、资源环境和生态保护等项目。财政部、发展改革委、人民银行联合发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》国办发〔2015〕42 号文, 给出的指导范围如下“:围绕增加公共产品和公共服务供给, 在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域, 广泛采用政府和社会资本合作模式。”

从以上政策性文件的分析可知, PPP融资模式现阶段主要适用于准经营性项目, 经营性项目不需要政府出面, 社会资本会主动进行投资, 非经营性项目由于缺乏必要的收益, 社会资本参与的积极性不高。这里起根本制约作用的是政府角色和职能的定位问题, 如果政府能制定出合理的规则、机制和制度, 随着对PPP模式的深入理解和实践经验的逐渐丰富, 在各方面监管到位和科学规划的情况下, PPP融资模式将来也可以应用于经营性项目和非经营性项目。

3 PPP融资模式应用中存在的问题分析

3.1 双方权益无法保障

PPP之所以受到政府的认同并大力推广, 主要原因:一方面, 政府面对基础设施、公共物品提供和服务等领域的巨大资金缺口, 需要借助民间资本的力量解决该问题;另一方面, 社会资本的存量巨大, 需要寻找合适的投资机会, 双方有共同的利益诉求。但是尽管PPP的政策性文件明确此模式是基于“利益共享”的原则, 要完全做到也不是一件容易的事, 原因有以下几个方面: (1) 我国长期以来的官本位和监督机制的不完善, 可能导致双方主体地位的不平等, 致使项目实际运作过程中政府发生“越权”的行为, 导致社会资本很难行使应有的权利, 从而损害其利益; (2) 政府的目的是利用社会资本解决自己应该承担的责任, 在合作过程中, 会有意无意地想让社会资本多出力, 从而损害社会资本的利益; (3) 由于目前PPP项目多数准经营的性质, 社会资本的投资额巨大, 导致项目的运营期非常长, 投资的收益较低, 甚至可能亏损, 社会资本为了节约成本, 可能会损害政府的利益; (4) 社会资本可能为了拿到项目利用其特殊地位进行各种垄断活动, 有时会出现“寻租”现象, 损害政府的利益。

3.2 双方面临各种风险

社会资本可能面临的风险在于: (1) PPP作为一种新型融资模式, 在我国应用的时间比较短, 经验不足, 相关规章制度和政策不健全, 缺乏必要的法律法规保障, 政府的主导地位受到的约束较小, 社会资本可能承担更高的风险; (2) 多数PPP项目运营时间较长, 10~30年都有可能, 虽然项目前期就合作细节问题签订了协议或合同, 但地方政府领导更换可能会导致政策的连续性、稳定性降低, 致使社会资本的权益无法得到保障; (3) 虽然政府和社会资本是风险共担, 但如果发生对于政府也无力承担的风险, 或者发生违约风险, 或者信用风险, 则风险就完全转移给社会资本; (4) PPP项目在运营过程中, 受到各种不确定因素的影响, 可能导致项目失败, 或者面临亏损。

政府可能面临的风险: (1) PPP是基于双方风险共担的原则, 双方是合作伙伴关系, 一旦项目出现债务或其他风险, 按照责任划分, 政府应承担相应的债务和风险; (2) 政府没有建立完善的风险分配机制, 绩效评估体系缺乏, 导致未来面临风险的可能性增加; (3) 社会资本在缺乏政府有效监督的情况下, 达不到政府所期望的目标, 给政府带来信用风险。

4 PPP融资模式应用中存在问题的解决对策

4.1 依靠规章制度保障双方权益

由于政府是PPP项目的发起人和监督者, 因此政府应该站在双方利益的基础上, 充分学习和借鉴国外的先进经验, 并结合中国国情制定符合中国特色的政策和制度, 充分保障社会资本的权益, 摆正自己的定位, 真正以合伙人的身份参与到项目中, 以切实解决问题的态度, 与社会资本在在合作前期充分调研和论证未来可能出现的各种情况, 制定出相应的解决方案, 多为社会资本考虑, 在达到目的的同时, 兼顾社会资本的利益。社会资本不能以营利的态度参与PPP项目, 在投资回报有保障的情况下, 应尽可能以前期的目标为导向, 与政府开展双赢合作。

4.2 建立风险共担机制

项目合作过程中难免由于不可预见的情况产生各种风险, 除了在项目论证阶段要科学预测和评估将来可能出现的风险, 制定出应对措施, 在出现风险时, 双方也应该主动承担自己应该承担的责任。政府应给予优惠社会资本的条件, 补偿社会资本放弃其他投资所损失的利益, 把风险降到可以承受的范围。

5 结语

本文对PPP定义存在的不同认识进行了分析, 指出现阶段应用的主要领域, 并对应用过程中存在的问题及解决对策进行了探讨。PPP融资模式比较适合我国现行的体制, 在政府资本不能解决全社会方方面面问题的情况下, 政府为了解决公共问题, 必然要寻求社会资本的合作, 社会资本追求利益的天性, 会迫使政府不断改变自己的角色和职能, 在保障公众利益的前提下, 赋予社会资本更多的权利和利益, PPP将来应用的领域会逐渐扩大, 比如在生态建设和环境保护方面, 只要资源能够合理的定价, 就可以应用市场化机制, 依靠社会资本解决政府难以解决的问题。总之, PPP在我国的应用范围将会越来越广泛。

摘要：PPP融资模式近年来得到我国政府的大力支持和推广。随着理论研究和实践探索的不断深入, 其应用领域将会不断扩大。本文分析了PPP融资模式的内涵, 指出现有认识上的不同观点, 总结现阶段的应用领域中可能面临的问题及其解决对策, 并对其将来的应用前景进行了展望, 对PPP模式的推广和发展起到理论和实践方面的指导作用。

关键词：PPP融资,应用,问题

参考文献

[1]尹旭, 陈林.浅析我国PPP融资模式的运作困境[J].吉林金融研究, 2015 (11) .

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[4]胡光珍.政府与社会资本合作 (PPP) 融资模式相关问题分析[J].中外企业家, 2015 (30) .

PPP模式下项目采购方式的分析 第10篇

一、PPP的内涵和特点

PPP是英文Public-Private Partnership这三个单词第一个字母的缩写, 被译为“公共私营合作制”, 通常模式是政府与社会资本合作, 由社会资本进行设计、施工、操作、维护基础设施等大部分工作, 通过使用者付费、政府付费, 或可行性缺口补贴 (使用者付费和政府补贴) 来取得合理的投资回报;政府部门要对基础设施及公共服务价格和质量进行监管, 并最终实现项目回购。PPP模式下项目政府采购较为复杂, 但它把一部分政府应负的责任, 用特许经营权方式间接转移给社会资本主体, 双方建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的社会关系, 具有风险共担的特点 (在PPP模式中, 公共部门和私营部门合理分担风险的特点, 是它的明显特征) , 政府的财政负担减轻, 社会主体的投资风险减小, 它是以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。

二、PPP模式下项目的采购方式

根据财政部 (财库[2014]215号) 《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》中第四条规定, 公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购都是PPP项目的采购方式, 根据PPP项目的采购需求特点, 项目实施机构依法选择适当的采购方式。国办发[2015]42号《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》也有定义PPP模式, 由政府通过竞争性方式择优选择社会资本。

1. 公开招标:

是指以招标公告的方式, 招标采购单位依法邀请不特定的供应商参加投标。对于采购需求中核心边界条件, 以及技术经济参数比较清晰、完整, 遵守国家法律法规和政府采购政策, 且采购过程中不作更改的项目, 适合使用公开招标。

2. 邀请招标:

是指从符合相应资格条件的供应商中, 招标采购单位依法随机邀请3个或3个以上供应商, 并要求提交投标邀请书, 邀请他们参加投标。因为它只能从有限范围的供应商处进行采购, 具有特殊性。当采用公开招标方式的价值, 占政府采购项目总成本的比例过大的时候, 比较适用邀请招标。

3. 单一来源方式:

是指只能从唯一供应商处进行购买的;发生了不可预见的紧急情况, 不能从其他供应商那里购买的;必须保证原采购项目一致性, 或者服务配套的要求, 需要继续从原供应商处购买, 而且购买资金总额, 不得超过原合同采购金额的百分之十, 在这些情况下适用单一来源方式。

4. 竞争性谈判:

是指采购代理机构直接邀请三个或三个以上供应商, 进入谈判的购买方式。它可以缩短准备期, 可使采购项目工作更快实施;可以减少工作量, 节省大量开投标工作过程, 提高了工作效率, 减少了采购成本;可以使供求双方协商更灵活;可以保护民族工业;能够有意识的在采购产品中运用高科技, 同时减少采购风险。

5. 竞争性磋商:

是指采购人、政府采购代理机构, 通过竞争性磋商小组, 与合格的供应商进行谈判, 购买货物、工程和服务等事宜, 按照磋商文件的要求, 供应商提交相应文件和报价, 磋商小组确定将要成交的候选供应商名单, 采购人从中确定成交供应商的采购方式。

三、PPP模式下项目的采购方式分析

1. 对采用招标的方式分析

与政府采购的工程招标相比, PPP项目的招标业务更复杂, 所涉及的专业也更多。一是招标标的不同。PPP项目标的更广泛, 要求提供运营或管理模式, 还包含很多复杂的内容, 比单纯的工程、设备或服务采购的要求要高很多。二是PPP项目有复杂的合同体系, 涉及的法律部门要多得多, 而普通的政府采购合同只是以交易合同为主。三是重视PPP项目, 中央和地方政府都非常重视PPP项目, 给予大力支持, 甚至由政府主要领导亲自负责, 但同时因项目参与方增多, 组织协调工作也更难, 并对人员的综合素质要求更高, 除了要具有较高的专业能力外, 还要求有良好的沟通和协调能力。

在PPP模式下, 作为社会投资方的企业, PPP使他们有可能找到一个长期稳定的高收益来源。PPP是用未来若干年中的收益来回补初期的投资, 表面上看起来是收益率很低的项目, 实际收益率可能是非常高的。还有已经成功参与PPP投资的社会资本, 它本身就很可能就是做这个项目建设的, 在没有参与PPP之前, 它就是项目的建设方, 所以它可以通过PPP这种项目在短期提高经营收入, 使一部分利润在初期 (建设过程中) 就能够获得回报。

如果是通过招标选择了特许经营的对象, 也就是社会投资方, 在该社会投资方自己就具有法定资质条件和要求, 并且有能力完成的工作范畴, (根据《招标投标法实施条例》第九条第三款中也有规定, 对于已经采取公开招标方式选定的特许经营项目的投资人, 它依法有能力自行建设、生产或者提供的, 可以不进行招标) , 那么就可以直接自己做了, 它的一部分收益就在这一建设阶段可以收回了。如果它自己没有资格或没有能力做, 目前的法律法规要求还是要再做一次招标的。但是, 由于该社会投资方投入以后, 它就不愿意再通过招标的方式, 再继续选择土建设备和服务的供应商, 因为它不认为通过再次招标是能够实现它的预期收益的。同时, 二次招标模式不可避免地对工期造成一定的影响, 由于招标结果的不确定性, 也会影响建筑施工企业参与项目的积极性。所以在PPP模式下进行公开招标就会有一定的难度和阻碍。

2. 对竞争性谈判和招标的分析

竞争性谈判相对于招标而言, 它最大的区别就是招标文件。

招标的采购文件是在招标文件发布之前, 是需要一次成形的。在招标的过程中, 在开始卖标书以后, 可以通过一定的法定程序进行招标文件的修改, 但不能晚于开标时间。即标书递交以后, 它在整个评审过程中, 包括最后的合同签约, 递交的招标文件、投标文件都不再更改的。如果不考虑招标文件的澄清, 那么招标文件应该是在发售之前就一次成形的。

竞争性谈判最大特点是它可以不停地改变自己的采购文件。在签约之前, 它可以通过多轮的谈判, 不停地调整自己的采购工具, 包括商务要求、技术要求、评审办法, 甚至采购范围, 都是可以在谈判中间进行更改的。那么这点是竞争性谈判和招标采购的一个最主要的区别, 而这一区别也就促使PPP模式下的采购方式更多的倾向于竞争性谈判。

3. 对竞争性谈判和竞争性磋商的分析

对于没有供应商报价、没有合格标的, 重新招标却没能成立的一些情况;技术复杂或有特殊性质, 没办法确定详细规格和具体要求;在紧急情况下, 采用招标所需要的时间, 不能满足用户需要的;以及招标时间紧急, 无法事先计算总价等, 都适合使用竞争性谈判。其中很重要的是技术足够复杂, 以至于无法确定招标文件的商务技术要求和评选办法的, 要用竞争性谈判。《中华人民共和国政府采购法》规定, 在谈判结束后, 所有参加谈判的供应商在规定时间内, 对谈判小组要进行最后报价, 从谈判小组提出的成交候选人中, 根据符合采购需求、质量和服务且报价最低的原则, 采购人确定最终的成交供应商。即我国财政规定竞争性谈判在经过若干轮谈判之后, 最后采用最低价原则中标。

当技术比较复杂, 各个投标商的技术方案差异比较大的情况下, 我们要用竞争性谈判, 而不能用招标。如果要用竞争性谈判, 但商务技术要求是没有一个相对比较统一的标准的, 需要在谈判过程中根据各家的实际情况设定相应的标准, 肯定是有技术差异性的。竞争性谈判本来用在技术非常复杂, 差异性很大, 标准不容易定, 好不容易通过多轮谈判定出了标准了, 但在评审的时候又采取最低价原则 (没有考虑技术差异性等因素) , 所以在PPP的项目中, 招标文件不太容易写, 标准不容易统一, 万一不能用招标的话, 就用竞争性谈判, 而现在终于又有了竞争性磋商来进一步完善竞争性谈判的不足。

竞争性磋商是财政部于2014年依法创新的政府采购方式。财库[2014]214号《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的通知第二十三条, 通过协商后确定最终采购需求和提交最后报价供应商之后, 采用综合评价的方法, 由磋商小组对这些供应商的响应文件和最终报价进行综合评分。竞争性磋商和竞争性谈判相比, 二者关于采购程序、供应商 (即PPP项目中的社会资本) 来源方式、采购公告要求、响应文件要求、磋商或谈判小组组成等方面的要求基本一致, 这些规范要求在流程上、在适用性上几乎都是一致的, 唯一的区别就在于最后的选择标准既考虑价格也考虑技术等因素。竞争性谈判在评审的时候选最低价成交, 而竞争性磋商在评审的时候一般是采用类似公开招标的综合评分法, 考虑到了技术等不确定因素。这样就能避免最低价成交可能导致的恶性竞争, 实现物有所值的价值目标。

4. 对竞争性磋商和招标的分析

竞争性磋商显然是一种可以使用的采购工具, 招标也是一种采购工具, 要看招标文件的各种商务技术要求和评审因素是否能够比较准确地写出来。比如国家比较统一的市政道路、保障房等, 越标准的项目用招标越容易做到。而当融资模式比较复杂, 当收益回报形式又多种多样, 多个渠道, 并且技术非常复杂, 差异性很大, 标准不容易定, 项目本身不常见, 比较特殊的情况下, 由于招标文件编制有困难, 可以更多的选择竞争性磋商。

综上所述, 在PPP模式项目中, 应当根据具体的实际情况来进行分析, 选择适合的采购方式, 择优选择可靠的伙伴开展项目合作。同时, 由于PPP模式下项目涉及合作各方的利益共享、风险分担、比较复杂等特点, 应当给予双方充分的谈判或磋商空间, 所以采用竞争性谈判或是竞争性磋商采购方式, 灵活性会更强一些, 使用的范围会更广, 也会成为PPP模式下项目的主要采购方式。

参考文献

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浅析城市轨道交通的PPP融资模式 第11篇

我国传统的城市轨道交通投融资模式主要有:政府主导模式、BOT模式、BT模式、TOT模式等, 本文选取有代表性的三种, 论述其各自的原理及局限性。

(一) 政府主导融资模式

在政府主导融资模式下, 项目的融资主体主要为政府, 政府通过财政出资、对外发行债券、向国外金融组织借款等方式筹得建设资金。然而这种方式存在一系列问题:第一, 城市轨道交通项目一般投资金额巨大, 一般情况下, 地下线每公里造价约5 亿元, 地面线每公里造价约2 亿元。如果仅靠政府的财政资金或政府信用进行融资, 显然会加大地方政府的财政压力, 并可能阻碍我国城市轨道交通的发展;第二, 在仅仅由政府主导的模式下, 项目的风险完全由政府承担, 也会增加政府压力, 造成项目运行效率低下;第三, 在政府主导模式下, 政府一方面充当项目的“运动员”, 另一方面又充当项目的“裁判员”, 可能造成对成本的监控力度不够, 政府履约意识不强的问题, 从而造成“三超”现象, 难以达到项目预期效果。

(二) BOT融资模式

BOT融资模式 (Build Operate Transfer) 即建设- 经营- 移交, 在该模式下, 政府通过特许权的方式将轨道交通项目授予发起人设立的项目公司, 由项目公司负责项目的融资、建设、维护等工作, 并在政府授予的特许经营期内负责项目的运营, 以获得项目资金回报, 期满将项目无偿移交给政府。BOT模式引入了社会资本, 因而减缓了政府的财政压力, 但该模式下引入企业先进管理模式的能力有限。其初始设计、可行性研究等前期工作基本上由当地政府完成, 没有社会资本的参与。而项目初始设计阶段是对项目的一个整体定位, 恰恰更需要先进的技术来进行指导。政府虽然是项目的牵头部门, 但是其事务的广泛性决定了其不可能对基本设施建设的方方面面都有丰富的经验, 而社会资本作为项目的投资方却往往对投资项目有着更多的经验和许多先进的管理理念。因此在BOT模式下, 前期项目设计阶段没有社会资本的参与, 不利于企业进行技术创新。

(三) BT融资模式

BT融资模式 (Build Transfer) 即建设—转让, 是一种“交钥匙”的方式。在BT模式下, 政府通过公开招标的方式确定一个建设单位, 并由建设单位负责项目的融资和建设工作。当项目建设完成并验收合格后, 由政府按照实现约定的回购价格是所建轨道交通项目进行分期回购。一般来说, BT项目由于不涉及运营期的转移, 因此项目期间较短, 一般为三到五年, 施工企业由于可以在短时间内收回资金, 因而风险较小, 所以这种方式往往被施工企业所喜爱。在我国已经有很多城市轨道交通均采用BT项目建设, 如重庆地铁五号线项目、北京市地铁奥运支线项目、南京地铁二号线一期项目等。但是另一方面, 由于政府要在三、五年内回购项目, 因而这种方式对政府而言, 风险是比较大的。目前, 浙江省发改委、财政厅印发的《关于进一步加强浙江省政府性投资项目融资建设管理指导意见》中已明确要求审慎稳妥的使用BT融资模式, 除公共租赁住房、公路等政府性投资外, 不得采用BT模式举借政府性债务。

二、城市轨道交通PPP融资模式的概念、运行原理分析

城市轨道交通PPP融资模式是指在投资建设城市轨道交通的过程中, 政府通过签订协议的方式引入社会资本, 与其共同参与项目设计和建设, 在运营期内政府以租赁的方式将项目的特许经营权转交给企业, 使其获得一定的投资回报, 特许经营期结束后企业将项目转交给政府的方式。

城市轨道交通PPP融资模式的原理如下 (如图所示) :政府通过招标引入轨道交通项目建设的社会资本, 由社会资本组成特许经营公司, 由政府出资成立国有独资企业。然后由国有独资企业和特许经营公司通过签订协议的方式组成特殊目的载体, 共同负责城市轨道交通项目的设计、融资、建设、运营。

建设阶段, 特许经营公司通过公开招标的方式确定承建方, 其中特许经营公司为甲方, 承建方为乙方;在项目运营阶段, 政府在一定期限内 (一般不超过30 年) 将项目以特许经营的方式交由社会资本运营, 由特许经营公司负责项目的收费、维护、开发配套商业设施等工作;特许经营期结束, 特许经营公司将项目产权以及经营权无偿移交给政府。

三、城市轨道交通PPP融资模式的重要性分析

城市轨道交通亟需发展, 而面对政府有限的财政资金, 一种行之有效的投融资模式显得尤为重要, 结合上述所说的传统投融资方式来看, 城市轨道交通PPP融资模式的重要性主要体现在如下方面:

(一) 缓解政府财政压力

我国目前城市轨道交通的需求量日益增加, 而存量的债务余额又非常大, 通过PPP模式可以转变公共产品供给模式, 引入社会资本参与项目筹资、建设、运营、分担项目维护更新费用。灵活多变的融资来源极大的减缓了政府的财政压力, 使得政府从一个执行的角色转变成监督的角色, 从而能够更好的监控项目。

(二) 拓宽社会资本的投资领域

从目前我国企业投资情况来看, 存在投资渠道单一, 社会存量资本桎梏的问题。而PPP模式通过引入社会资本, 拓宽了企业融资渠道。传统融资模式下, 社会资本往往由于缺乏担保的情况而无法筹得资金, 因而最终往往还是由资金实力雄厚的大型国有企业参与建设。而在PPP模式下, 政府并不不直接与银行签订贷款合同, 而是与银行签订一份保证参与项目管理的“特殊合同”。这就使企业更容易获得银行贷款, 使得一些中小企业也能参与投资建设。此外, 政府还可以授予社会资本一定的税收优惠、沿线土地的有限开发权等方式, 增加项目的可预期收入。

(三) 降低建设运营风险

在PPP模式下, 一方面由于政府不用在短期内出资回购项目 (区别于BT模式) , 也就降低了政府的偿债风险;另一方面城市轨道交通虽然政府和企业通过签订协议的方式, 建立风险公担、收益共享的建设运营模式, 因为“鸡蛋”被放在不同的“篮子”中, 因而项目所面对的汇率变动、通货膨胀、生产安全等一系列风险得以分散, 从而提高了政府部门的工作效率。

(四) 项目设计更加科学

PPP模式不同于BOT模式的地方在于下, 在项目开始前, 企业便能够与政府合作, 参与项目的设计, 因而能够使项目的设计更加科学。而且, 由于引入了市场化竞争机制, 就使得企业具有一定的压力, 必须通过不断的学习与提高, 才能保证在项目的投资中保持自身的优越性和竞争力。同时, 在运营期间, 由于企业的很大一部分收入来源于民众, 因此只有不断提高服务质量才能赢得顾客信任, 也就客观上保障了良好运输服务质量的持续供给。

四、城市轨道交通PPP融资模式的可行性分析

PPP模式之所以能够在城市轨道交通项目中采用, 首先是由城市轨道交通的自身属性决定的, 其次是由于我国国情和国家政策决定的:

(一) 属性方面

首先, 城市轨道交通的准公共物品性决定了其融资来源既可以完全由政府的财政资金来解决, 也可以借助市场化的融资方式解决, 还可以由政府和社会资本共同出资解决。其次, 由于城市轨道交通具有准经营性, 因此政府可以根据需要对项目进行适当的补贴或给予税收优惠政策, 从而使其保持一定的盈利性。最后, 由于城市轨道交通具有可销售性, 因而在市场条件允许的情况下, 完全有可能让社会资本进入其建设, 通过票价、土地优先开发权等方式使投资部门获得一定的资金报酬率。

(二) 政策方面

我国目前正在大力推广PPP模式:党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中, 明确指出要积极发展混合所有制经济, 支持非公有制经济, 允许社会资本通过特许经营的方式参与城市基础设施的投资建设;2014 年国家财政工作会议也指出要对准公益性项目推广使用PPP模式;2014 年5 月经国务院同意, 国务院决定在城市基础设施风领域推出80 个鼓励社会资本参与投资建设的示范性项目。可见结合我国国情和当前的政策导向在城市轨道交通领域推广使用PPP模式是适应中国时代变革的重大举措, 具有非常广阔的发展前景

五、结论

城市轨道交通是大城市中最主要的交通工具之一, 具有运营有序、速度快、准时、可达行好、客运量大等优点。采用PPP融资模式引入社会资本参与城市轨道交通投融资, 为缓解大规模建设时期及其庞大的资金需求, 提高轨道交通建设与运营效率, 提供高效的交通服务具有非常重要的意义。

摘要：PPP模式是一种将社会资本引入城市基础设施建设的项目融资模式, 将其引入城市轨道交通项目中是PPP模式在我国公共基础领域的又一创新应用。目前我国城市轨道交通建设资金仍采用政府投入为主, 没能极大地发挥社会资本的作用。轨道交通投资量极大、盈利较低、回收期很长而使其筹资建设资金非常困难。本文通过分析传统融资模式的局限性, 介绍PPP融资模式的概念、运作原理、运行思路。结合我国实际情况, 分析了PPP融资模式的重要性和可行性。

关键词：城市轨道交通,PPP模式,融资模式

参考文献

[1]蔡蔚.城市轨道交通基本属性对投融资的启示.城市轨道交通研究, 2007 (1) :11-13.